45º Encontro Anual da Anpocs

SPG18 - Estudos Legislativos

Mudanças no Presidencialismo de Coalizão?

Uma análise a partir das Medidas Provisórias

Lillian Lages Lino1 (UFSCar)

São Paulo
2021

1
Doutoranda pelo Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos.
Mestra e licenciada em Ciências Sociais pela Universidade Federal de São. Paulo. Contato:
lillian.lino91@gmail.com
Resumo:

O debate presente na literatura sobre a relação entre Executivo e Legislativo aponta para
dois caminhos: essencialmente confrontacionista e com problemas de governabilidade ou
para a cooperação entre poderes devido aos incentivos institucionais. As Medidas
Provisórias seriam um elemento de usurpação de poder ou de delegação. Além de
incentivos institucionais previstos na Carta Constitucional de 1988, há outros elementos
que devem ser considerados na análise desse instrumento. Mais recentemente, a literatura
sobre presidencialismo de coalizão tem avançado no sentido de mostrar a proeminência do
Legislativo como no seu papel no emendamento (FREITAS, 2013) e sob a chave
informacional, apontando questões de delegação (SANTOS e ALMEIDA, 2011). O
objetivo é recuperar esse debate do presidencialismo de coalizão tendo como unidade de
análise as Medidas Provisórias e responder: Quais outros elementos devem ser
considerados na recente dinâmica entre os poderes Executivo e Legislativo que tenha
fomentado novos campos para a análise das Medidas Provisórias?

Palavras- chave: estudos legislativos; medidas provisórias; presidencialismo de coalizão;

teoria informacional.

Introdução

O debate presente na literatura sobre a relação entre Executivo e Legislativo aponta,

de forma geral, para dois caminhos: essencialmente confrontacionista e com problemas de
governabilidade ou para a cooperação entre poderes devido aos incentivos institucionais.
O sistema político brasileiro, após mais de trinta anos da promulgação da Constituição
Federal de 1988, já provou a sua governabilidade e tornou essa questão ponto pacífico
(FREITAS, 2013).
Nesse quadro, são debatidos os instrumentos legislativos que conferem ao
Executivo o poder de agenda governamental, os incentivos concedidos pela Carta
constitucional de 1988, o papel dos líderes partidários e o chamado presidencialismo de
coalizão.
Realizando um estudo exploratório, essa pesquisa visa apresentar e debater as
pesquisas que discutem a relação entre Executivo e Legislativo, especificamente no uso
das medidas provisórias (MPVs), instrumento em posse do Executivo que permite
alteração unilateral do status quo. Em uma revisão da literatura narrativa, estruturamos o
debate sobre essa temática ao longo do tempo, considerando as diversas correntes que
abordam essa temática (PESSANHA, 2000; AMORIM NETO e TAFNER, 2002;
FIGUEIREDO e LIMONGI, 2004), considerando as MPVs como um instrumento de
usurpação de poder ou de delegação, abordando a chave distributiva, que considera
interesses particulares dos parlamentares e a chave partidária, que aponta para a disciplina
partidária.
A literatura que aborda a temática da relação entre Executivo e Legislativo não é
recente, mas tem sido atualizada e mostrado que, para além de incentivos institucionais
previstos na Carta Constitucional de 1988, há outros elementos que devem ser
considerados. O Executivo, com poder de agenda legislativo ao ser dotado para o uso de
MPVs, se fortalece ainda mais frente à possibilidade de alteração unilateral do status quo.
No entanto, a literatura recente tem mostrado que não podemos mais olhar o Legislativo
de forma passiva ou as MPVs como instrumento de usurpação (FREITAS, 2013, 2016;
ALMEIDA, 2015; SANTOS e ALMEIDA, 2005, 2011).
A literatura sobre presidencialismo de coalizão tem se direcionado no sentido de
mostrar a proeminência do Legislativo como no seu papel no emendamento, o número
reduzido de questões estranhas adicionadas às MPVs, assim como o interesse parlamentar
no âmbito nacional (FREITAS, 2013). Aponta-se também para maior abertura da agenda
legislativa com o papel das comissões e grupos de interesse (ALMEIDA, 2015) e,
deslocando-se da chave pura distributivista ou partidária, é considerada a delegação sob a
chave informacional, em que o Legislativo delega ao Executivo esse poder de agenda
devido às informações que esse poder tem, considerando o interesse dos parlamentares nas
políticas públicas (SANTOS e ALMEIDA, 2011).
O objetivo é recuperar esse debate do presidencialismo de coalizão tendo como
unidade de análise as MPVs e responder: Quais outros elementos devem ser considerados
na recente dinâmica entre os poderes Executivo e Legislativo que tenha fomentado novos
campos para a análise das MPVs?
Na primeira seção é apresentado o processo legislativo de aprovação das MPVs, as
alterações pós Emenda Constitucional 32/2001 e como a literatura discute esse instrumento
legislativo em posse do Executivo dentro do presidencialismo de coalizão. Na seção
seguinte, discutimos os avanços no campo com os trabalhos de Almeida (2015), Santos e
Almeida (2011) e Freitas (2013, 2016), considerando a abordagem informacional, no que
se refere à delegação, bem como o poder compartilhado entre poderes que conduz ao
significativo número de emendas por parte do Legislativo.
 A partir desses estudos, problematizamos o papel das medidas provisórias no
presidencialismo de coalizão. A discussão aponta para o descompasso informacional, em
que o Executivo detém informações e delega ao legislativo políticas públicas para análise.
Frente a esse cenário, o Congresso se apropria dessa lógica para reduzir a incerteza
decisória e tem se destacado com o papel no emendamento. Concluímos discutindo essas
novas chaves de análise e apontamos caminhos de pesquisa.

1. Medidas provisórias no Presidencialismo de Coalizão

Previstas na Constituição Federal de 1988, as medidas provisórias são o

instrumento legislativo mais poderoso que dispõe o Executivo, que permite ao Presidente
da República controlar a agenda no que se refere às temáticas a serem pautadas, oferece
poder de veto, bem como o poder de agenda estrito, com a possibilidade de trancar a pauta
e alterar a dinâmica do trabalho legislativo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001;
MACHIAVELI, 2009). Oriundas dos decretos-lei do período autoritário, as MPVs
conferem poder para o Presidente da República alterar o status quo unilateralmente, além
de celeridade no processo legislativo.
Ao dotar o Executivo de poder legislativo extraordinário com o poder de editar
MPVs com força de lei, nos casos de relevância e urgência, visou-se evitar paralisia no
governo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001; MAINWARING e SHUGART, 1995)2. A
escolha dos instrumentos legislativos que estão à disposição do Presidente da República
também causa diferenciação nos regimes presidenciais. A escolha por instrumentos
ordinários, como os projetos de lei, em detrimento de decretos, indica a busca por
cooperação entre os poderes Legislativo e Executivo (ALVES e PAIVA, 2017). Como será
tratado adiante, apontamos as correntes que dispõem sobre o uso de medidas provisórias,
que as caracterizam como um instrumento de usurpação do Executivo ou como um meio
para barganha política. Ressalta-se o poder que o Executivo detém para propor as MPVs
unilateralmente e alterar o status quo, assim como há o papel do Congresso em encaminhar
a proposta nas comissões e alterar o próprio conteúdo proposto.
Desde a sua inserção no texto constitucional, as MPVs são alvo de debate, seja por

2
Mainwaring e Shugart (2002) argumentam que os presidentes latino-americanos não são tão fortes como
aponta a literatura, considerando que têm dificuldades para aceitação da sua agenda política.
conta do poder do instrumento na imposição da agenda, seja relacionado ao seu uso, ou
ainda sobre os temas que pode versar (DINIZ, 1996; PESSANHA, 2000; AMORIM NETO
e TAFNER, 2002; FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001).
Em 2001 foi promulgada a Emenda Constitucional nº 32, que regulamenta o uso
desse instrumento pelo Presidente da República (figura 1), inserindo delimitações em
relação ao tema, definiu novos prazos, estabeleceu o fim das reedições e permitiu o
trancamento da pauta do Congresso forçando sua votação. Com o fim das reedições,
esperava-se que o Presidente fosse mais criterioso na sua proposição, conduzindo para a
redução do número de propostas. Com esse novo ordenamento, esperava-se atingir o
equilíbrio nas relações entre Executivo e Legislativo (MACHIAVELI, 2008).

Figura 1 - Rito de Tramitação das Medidas Provisórias após EC 32

Fonte: Machiaveli, 2009.

Como é uma proposição legislativa de iniciativa privativa do Presidente da

República, que também tem poder de veto e a prerrogativa de trancar a pauta caso não
sejam apreciadas em 45 dias em cada casa do Congresso, as MPVs são um instrumento
legislativo considerado de poder de agenda do Executivo, mais especificamente do
Presidente da República (MACHIAVELI, 2009). Sobre o trancamento da pauta, em 2009,
a presidência da Câmara dos Deputados reinterpretou essa regra e restringiu para Projetos
de Lei Ordinária, estabelecendo que apenas esses instrumentos legislativos ficariam
impedidos de ser votados (ALMEIDA, 2015).
As MPVs têm validade imediata, assim que publicada no Diário Oficial da União.
A partir de então começam a contar os prazos em relação à sua vigência e tramitação no
Congresso Nacional3. O Congresso atua nas emendas depois que o texto já foi enviado
pelo Presidente e o legislativo têm força nas alterações e no conteúdo, mas apenas sobre a
temática que já foi mobilizada pelo Executivo, o que coloca restrições na sua atuação.
Ainda assim, a atuação do parlamento é intensa.
No Congresso Nacional, a proposição vai para a Comissão Mista, formada por
Deputados Federais e Senadores, e tem seis dias subsequentes para inserir emendas na
MPV. Esse é o espaço para a efetiva participação do legislativo para alterações no texto
inicialmente proposto pelo Executivo, com a proposição de emendas que devem seguir a
pertinência temática (CAVALCANTE, 2020)4.
Após essa primeira análise, a MPV segue para o Plenário da Câmara, em que são
avaliados dois pontos: a admissibilidade, em que é discutido se o instrumento legislativo é
o mais adequado e se está de acordo com a legislação vigente e, em seguida, o conteúdo,
em que há restrições previstas no texto constitucional e outras vedações implícitas. Essa
proposição legislativa passa por diversas instâncias e pelas duas Casas do Congresso, mas
seu início e fim são claros: Presidência da República e Congresso Nacional.
Na discussão sobre poder de agenda e como importante prerrogativa, esse
instrumento legislativo pode ser analisado sob duas grandes chaves: como estrutura de
regras e como enquadramento, campo de análise de políticas públicas5. São abordagens
apartadas na discussão mas que dispõem de definições complementares (SANTOS e

3
Há restrições em relação ao conteúdo das MPVs previstas na Constituição Federal (BRASIL, 1988), assim
como há outras restrições implícitas (CAVALCANTE, 2020).
4 Há a inclusão de matérias estranhas às MPVs: “Jabuti” é a denominação informal. No Congresso, também

estão presentes outros apelidos como “contrabando” e “barriga de aluguel” (AGUIAR, 2015). Freitas (2013)
também cita “Penduricalhos”.
5
A complementaridade entre o poder de agenda enquanto regra e como enquadramento é discutido por Santos
e Borges (2018, p.21) como “uma das maneiras mais eficientes de apreender o fenômeno político como
objeto de conhecimento”. O presente trabalho, no entanto, focaliza no poder de agenda como regras, pois
esse debate permite traçar relações com o Presidencialismo de Coalizão.
BORGES, 2018). Em cada um desses campos de análise, o entendimento sobre o que
consiste o conceito de poder de agenda difere6.
Dispor sobre o poder de agenda como estrutura de regras está associado ao
neoinstitucionalismo da escolha racional7. Essa tradição acadêmica parte do pressuposto
de que todo órgão coletivo possui regras que organizam a dinâmica coletiva e entende que:
“O poder de agenda, portanto, nada mais é do que o poder distribuído a determinados atores
por um conjunto de regras para que esses atores possam viabilizar e estabilizar processos
decisórios realizados via voto” (SANTOS e BORGES, 2018, p.12).
Deve ser considerada a estrutura do sistema político brasileiro. Em artigo publicado
em 1988, Sérgio Abranches denominou presidencialismo de coalizão o sistema político
brasileiro devido à combinação entre presidencialismo, multipartidarismo e federalismo.
O conceito presidencialismo de coalizão indica que essas características do sistema político
como o caráter fragmentado do multipartidarismo e sistema eleitoral proporcional
conduzem para uma situação em que o presidente não consegue obter, isoladamente, a
maioria das cadeiras do congresso, sendo necessário que ele realize coalizões. A reunião
desses elementos conduziria para a identificação do sistema brasileiro de forma específica,
peculiar8.
Sob a chave da governabilidade (DINIZ, 2005), e a preocupação com a paralisia
decisória, a discussão se refere aos conflitos entre os dois poderes ao proporem diferentes
agendas. Esse debate é mobilizado com base em duas correntes: a primeira que concebe
essa estrutura do sistema político como problemática e a segunda que sustenta a tese da
governabilidade.
A primeira argumenta que Executivo e Legislativo (MAINWARING e LIÑAN,
1998; LAMOUNIER e MENEGUELLO, 1986; CAREY e SHUGART, 1992), por serem
detentores de interesses próprios, são confrontacionistas (DINIZ, 2005). Freitas (2010)
sintetiza esse entendimento como uma agenda dual, ou seja, a compreensão de que a vitória
de um poder implica na derrota do outro, constituindo um jogo de soma zero.

6
Como enquadramento, o objeto de análise é a atenção que diferentes atores dispõem sobre as questões na
agenda. Dispor sobre atenção governamental se refere ao debate mais recente presente nos estudos de
formação de agenda em que é problematizado como os atores, com base nas informações recebidas de
múltiplas fontes, priorizam certas questões em detrimento de outras e como dirigem sua atenção para aquilo
que entendem como um problema (BAUMGARTNER e JONES, 1993; 2005; KINGDON, 2003).
7
Sobre o institucionalismo da escolha racional, histórico e sociológico, ver Hall e Taylor (2003).
8
Limongi (2006) questiona a especificidade do sistema político brasileiro, ainda que concorde com a
terminologia usada para classificá-lo apresentada por Abranches (1988).
 A formação de coalizões é imperativa mas não resolve o problema, reproduz o
conflito (PALERMO, 2000). Isso porque, ainda que na mesma coalizão, os objetivos
eleitorais e específicos de cada partido, influenciam na dinâmica e estratégica (KINZO,
1999). Além da baixa eficácia institucional, haveria pouco sucesso de implementação de
projetos do governo.
Também na chave da ingovernabilidade e carregando esses traços institucionais do
sistema político, há outra discussão na literatura em que essa paralisia se deve à
concentração de poder presidencial e até mesmo a usurpação de poder do legislativo. Com
base nos expressivos poderes presidenciais, o Executivo atua de maneira a excluir o
Legislativo de sua atuação legislativa e administrativa (PALERMO, 2000).
O caso das medidas provisórias é um bom exemplo, para esse enfoque, de uma
usurpação de poder. O entendimento não é que a instituição constitucional das MPVs é
usurpada, porém se deve ao uso que o presidente faz delas, ao exagerar na sua edição -
estendendo-a para várias áreas de políticas públicas, e desvirtuar seu uso, excluindo o
Legislativo desse processo (DINIZ, 1997; MONTEIRO, 1997; SANTOS, 1999a;
PESSANHA, 1997). Nesse cenário, os conflitos são iminentes.
De maneira geral, considerando os dois enfoques da literatura, essa primeira
corrente sustenta que a combinação das características do sistema político brasileiro gera
problemas de governabilidade, ou ainda, que é problemática, baseada em conflitos
estruturais de interesses entre Executivo e Legislativo.
De forma contrária, a segunda corrente sustenta que há um elevado grau de
cooperação do Legislativo com o Executivo e que o presidencialismo não é responsável
por romper a disciplina partidária. A Perspectiva Centrada no Sistema Político rompe o
dualismo e propõe a ação articulada entre os poderes (DINIZ, 2005). Esse rompimento não
significa a ausência de conflitos, mas uma maior interação e interesse do Executivo em
criar coalizões para encaminhar sua agenda.
Nessa corrente, a estrutura do presidencialismo de coalizão não é um elemento
problemático. Em um primeiro enfoque, a governabilidade é garantida por meio dessa
estrutura, em que o presidente é dotado de recursos institucionais - como o poder de agenda
por meio de MPVs e controle do orçamento (ABRUCIO e LOUREIRO, 2018).
Além dos recursos presidenciais, o regimento interno da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal também constituem importantes instrumentos. Isso porque, ao
institucionalizar o colégio de líderes9, composto pelo presidente da casa e líderes da
maioria, minoria, dos partidos e dos blocos complementares, confere-se força aos líderes
partidários, que podem agir em nome dos partidos com destaque para suas proposições e
encaminhamento de matérias. Essa composição do colégio, junto à presidência da Mesa
tem papel de destaque por serem os responsáveis pela organização dos trabalhos a serem
apreciados e organização da agenda (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001).
A Constituição de 1946 praticamente privava o Executivo de instrumentos
unilaterais, diferentemente do texto de 1988 que previu decretos com imediata força de lei.
Ainda assim, essa prerrogativa do chefe do Executivo, não considera que o Legislativo não
proporá resistência ou que não tem meios para rejeitar a proposta (FIGUEIREDO e
LIMONGI, 2007). Levantamento realizado por Figueiredo e Limongi (1998, 2001), no
período pós promulgação da Constituição Federal de 1988, indica, contudo, que o poder
Executivo sustenta elevadas taxas de dominância no processo legislativo.
Com prerrogativas institucionais, mesmo nas matérias em que o Legislativo
compartilha a iniciativa com o Executivo, este tem proeminência. Esse cenário também é
favorecido pelo amplo apoio que o Executivo tem do Congresso, apresentando índices de
sucesso similares aos de países parlamentaristas, reforçando a viabilidade da constituição
de coalizões partidárias no presidencialismo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001).
Mais do que o controle do Executivo sobre a agenda do Legislativo, essa corrente
destaca os recursos institucionais que colocam o Executivo em uma posição estratégica de
dominância. Há, portanto, forte poder de agenda presidencial, conferido pela Constituição
Federal de 1988 e identificado em trabalhos empíricos (FIGUEIREDO e
LIMONGI,2001,2004; LIMONGI e FIGUEIREDO, 2001; DINIZ, 2005). No período de
1989 a 1994, é apontado o extenso uso que o Executivo fez ao editar MPVs (FIGUEIREDO
e LIMONGI, 2001).
O poder de agenda do Executivo está na possibilidade de alteração unilateral do
status quo, com a possibilidade de solicitar urgência, enquanto o Legislativo segue o
caminho das comissões e de poder terminativo. Assim, o custo para os parlamentares
rejeitarem uma MPV é bastante alto pois eles não comparam com o status quo anterior à

9
Além de influência no colégio de líderes, os líderes partidários também atuam na determinação da pauta
dos trabalhos considerando o peso ponderado das suas assinaturas para abertura de requerimentos,
apresentação de emendas, solicitação de destaque, entre outros. O colégio de líderes favorece o Executivo
ao centralizar as negociações (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001).
edição da medida, e sim com o que decorreria da sua rejeição (FIGUEIREDO e LIMONGI,
2001). Ressalta-se, destarte, que uma vez editada pelo chefe do Executivo, a medida
provisória já começa a produzir efeitos e cabe aos parlamentares seguirem com esse
instrumento a partir desse ponto.
Essa dominância e concentração dos poderes na figura do presidente é o que
distingue a literatura do primeiro enfoque da governabilidade para o segundo
(FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995, 1997, 2001; SANTOS, 1999ª, 1999b; DINIZ, 1997).
Também na chave da governabilidade do sistema político brasileiro, outro enfoque
destaca que essa dinâmica é possível não devido à lógica concentradora de poder instituída
constitucionalmente e que fortaleceu o Executivo mas devido às negociações contínuas
entre Executivo e Legislativo (PALERMO, 2000). Ou seja, nesse enfoque, o entendimento
da governabilidade é possível pois há ação coordenada e negociada entre os poderes, sendo
latente a dispersão do poder decisório.
Os instrumentos legislativos à disposição do Presidente não devem ser vistos como
incentivos para excluir mas para cooperação, alterando a disposição dos congressistas.
Além disso, há uma pluralidade de atores e possibilidades de veto. Argumenta-se que as
medidas provisórias não são uma resposta a possíveis bloqueios em muitas matérias,
“simplesmente porque grande parte do que é ou poderia ser bloqueado no Congresso não
pode ser legislado através de MPs” (PALERMO, 2000, p.9).
Dialogando com Figueiredo e Limongi (2001), sobre a capacidade do Presidente
criar situações de difícil reversão através de MPVs, Palermo (2000) argumenta que, por
razões político-institucionais, isto não pode ser feito em uma área temática qualquer. De
maneira diversa da chave da ingovernabilidade, em que as MPVs seriam utilizadas para
excluir o Congresso, e até mesmo divergindo da chave da governabilidade em que as MPVs
forçariam os parlamentares a cooperar, o enfoque de Palermo (2000), que reúne dispersão
de poder e governabilidade, destaca que esse instrumento, ao ser emitido pelo Executivo,
conduz à negociação10.
Trinta e três anos após a promulgação da Carta Constitucional de 1988, a literatura
aponta que a desconfiança inicialmente desenvolvida sobre o sistema político que reúne
presidencialismo, multipartidarismo e representação proporcional foi superada (ALVES e

10
O trabalho de Palermo (2000) foi publicado antes da Emenda Constitucional 32/2001, que dispõe sobre o
fim das reedições.
PAIVA, 2017). A centralidade de poder auxilia a prevenir instabilidades institucionais. O
fortalecimento do Presidente da República no texto constitucional, dotado de mecanismos
institucionais e poder de agenda, teriam possibilitado contornar crises institucionais e
paralisia decisória (MELO e PEREIRA, 2013). Destaca-se que esse fortalecimento do
chefe do Executivo no texto constitucional se refere ao processo de “sedimentação de
experiências políticas turbulentas e crises institucionais experimentadas em períodos
anteriores, e não da usurpação de competências” (ALVES e PAIVA, 2017, p.58).
Nessa estruturação do poder de agenda como estrutura de regras é presente,
portanto, a discussão da governabilidade e da produção de estabilidade nos processos de
tomada de decisão considerando os dilemas da ação coletiva. Essas regras são delegadas
aos atores para a coordenação da agenda.
Como importante instrumento legislativo nas mãos do presidente, a literatura de
estudos legislativos debate qual seria o papel das medidas provisórias na relação entre
Executivo e Legislativo e qual é o impacto desse instrumento para a governabilidade. Há
três explicações para o uso das medidas provisórias (MACHIAVELI, 2009).
A primeira as visualiza como um mecanismo de usurpação da função legislativa,
em que o presidente imporia suas preferências para o Congresso. Entende, portanto, que o
alto número de medidas provisórias editadas estaria relacionado com um sistema que não
cria incentivos à governabilidade (PESSANHA, 2000). Nesse entendimento, a aprovação
da EC 32/2001 pode ser entendida como uma resposta do Congresso ao avanço do
Executivo nas questões legislativas (MACHIAVELI, 2008).
A segunda corrente segue na mesma linha da primeira mas entendendo que, a
depender do contexto político, o presidente poderá ou não impor sua agenda. Isso significa
que, se o presidente conseguir formar uma boa base de coalizão, haveria menos incentivos
para o uso das MPVs. Mas, caso os presidentes não tenham uma base sólida de apoio, a
governabilidade ficaria comprometida e seria necessário o uso desse instrumento de forma
autoritária (AMORIM NETO e TAFNER, 2002). Deve-se considerar, dessa forma, que em
governos em que diferentes partidos da coalizão fazem parte, como foi o governo Lula, há
maior número de demandas e interesses no processo decisório que devem ser considerados
e emerge o desafio em conciliar diferentes questões, atendendo aos partidos da coalizão e
encaminhando a sua agenda política (BATISTA, 2014).
Por último, a terceira corrente enfatiza os aspectos institucionais promovidos pela
Constituição Federal de 1988. Mesmo quando não detém o poder exclusivo, o presidente
não está impedido de iniciar legislação (LIMONGI e FIGUEIREDO, 2004). Além do
poder de agenda conferido aos presidentes, os líderes partidários também têm posição de
destaque por promoverem coalizões e pontes entre os interesses em disputa. Essa
centralização do poder do Congresso nas mãos dos líderes partidários levaria à formação
de coalizões majoritárias e estáveis, criando incentivos para a governabilidade. Nesse
sentido, as medidas provisórias não seriam utilizadas contra o Congresso e de forma
autoritária, mas como um instrumento de barganha política e com vistas à proteção da base
parlamentar de temas impopulares (LIMONGI e FIGUEIREDO, 2004).
O interesse em participar de uma coalizão partidária não se restringe à busca por
espaços no gabinete, da mesma forma que, para o chefe do Executivo, com vistas à
constituição de um ambiente favorável à manutenção de uma coalizão sólida, é necessário
negociar as questões que irão para o plenário. É latente, portanto, o interesse do Executivo
e da coalizão em pautar a agenda e realizar os encaminhamentos no processo político
(AMORIM NETO, 2003).
Nessa perspectiva sobre embates entre poderes, aprovação de legislação e busca
pela governabilidade, o campo de estudos legislativos e o poder de agenda centrado na
estrutura de regras focaliza no debate do porquê as instituições surgem, o efeito delas sobre
os resultados dessas interações e o papel dos atores frente a esse quadro.
Na dinâmica do presidencialismo de coalizão, em que o presidente deve se reunir
a diferentes partidos com vistas à governabilidade, a medida provisória é vista, por vezes,
como instrumento de usurpação por parte do Executivo de uma prerrogativa do
Legislativo, por vezes, como um meio que promove a negociação entre poderes. Trabalhos
mais recentes apontam que a delegação também ocorre devido às deficiências
informacionais por parte do Legislativo e, mais do que um instrumento de negociação,
como um elemento que avança na coalizão - essa discussão segue na próxima seção.

2. Medidas provisórias: abordagem informacional e atuação do Legislativo

Rompendo com a tese dos brasilianistas de que o sistema político brasileiro estaria
fadado à ingovernabilidade e a sucessivas crises, estudos mais recentes sobre coalizões
apontaram para a governabilidade do nosso sistema político, tornado essa questão ponto
pacífico (FREITAS, 2013). Essa estabilidade poderia ser creditada aos aspectos
institucionais, frente à concentração de instrumentos legislativos em posse do chefe do
Executivo (FIGUEIREDO e LIMONGI, 2001), ou até mesmo à dispersão de atores e
poderes de veto (PALERMO, 2000).
Mais recentemente, a literatura sobre presidencialismo de coalizão tem avançado
no sentido de operacionalizar outras questões, além da variável institucional (CHAISTY,
CHEESEMAN e POWER, 2012). A chave institucional não deve ser desconsiderada. A
Constituição de 1988 conferiu ao chefe do Executivo amplos poderes de agenda legislativa,
inclusive ao ser dotado para o uso de medidas provisórias. No entanto, a literatura recente
tem mostrado que não podemos mais olhar o Legislativo de forma passiva.
O foco sobre outras chaves para além da institucional, podem ser mobilizados ao
considerarmos que o padrão político brasileiro está em transformação (ABRANCHES,
2020)11. A partir de 1994, iniciou-se, basicamente, a polarização nas candidaturas entre PT
e PSDB (AMARAL, 2020; MELO, 2010; LIMONGI e CORTEZ, 2010). O cenário
político nacional foi amplamente mobilizado em 2013, com as jornadas de Junho. O ano
de 2014 foi marcado pelo processo turbulento de reeleição de Dilma Rousseff,
estigmatizado por escândalos e acirrada disputa. Quando assumiu, Rousseff contava com
doze partidos na sua base de apoio e cerca de trezentas cadeiras na Câmara, o que indicava
que a oposição não teria força suficiente para coordenar o processo de impedimento
(LIMONGI, 2017). No decorrer do seu mandato, além da baixa popularidade, também
perdeu muito apoio dos parlamentares12. O impedimento de Rousseff foi conduzido
fortemente por membros da sua base de apoio inicial e ganhou fôlego com a ruptura do
PMDB com o PT, movimento que conduziu para a formação de uma base sólida para
sustentação do governo Michel Temer.
Essa relação conflituosa entre poderes, com o Executivo enfraquecido e o
Legislativo tomando frente mostra o caminho para o impeachment. O impedimento reflete
uma série de crises presidenciais e se mostra como uma arma contra presidentes que se
chocam com o Legislativo (PÉREZ-LIÑAN, 2007). Além da fragmentação partidária,
também há que se considerar a mudança do comportamento do legislativo, considerado
reativo, frente aos posicionamentos e enfrentamentos realizados por Eduardo Cunha na

11
Nesse artigo, Abranches (2021) discute a ascensão de Jair Bolsonaro ao poder, o presidencialismo de
coalizão e condições para a ruptura institucional. Destacamos que a mudança no padrão político brasileiro
pode ser analisada a partir da eleição anterior do Executivo federal.
12
Pesquisa disponível em:
http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/cni_estatistica_2/2015/09/30/31/Pesquisa_CNI-
IBOPE_Avaliacao_do_Governo_Setembro2015.pdf. Acesso em: 29 de Outubro de 2020.
Presidência da Câmara dos Deputados, que ultrapassaram a retórica e se revelaram fortes
na prática (CARVALHO, VIANA e CARLOMAGNO, 2019).
Na classificação de atuação do Legislativo, que poderia ser ativo, reativo ou
“carimbador”, Santos e Almeida (2011) indicam ser o Legislativo, historicamente, uma
instituição de perfil reativo, que se configura pela delegação de iniciativas das proposições
legais mais importantes para o Executivo. Nesse entendimento, a definição de agenda seria
transferida para o governo e posteriormente negociada com os parlamentares.
O cenário que conduziu para o impedimento de Rousseff revelaria, por conseguinte,
o reforço desse caráter reativo do parlamento. Em um cenário de crise institucional, com
uma das piores taxas de popularidade da história, Temer obteve sucessivas vitórias no
legislativo e conseguiu aprovar medidas impopulares como a PEC do Teto dos Gastos
(PEC 241/2016) e escapar de duas Solicitações de Inquérito (SIP 1/2017 e SIP 2/2017).
Destaca-se a recuperação do seu poder de agenda, já que conseguiu administrar sua
coalizão e alinhar as forças políticas (CARVALHO, VIANA e CARLOMAGNO, 2019;
LINO e VAZQUEZ, 2020).
Frente à governabilidade do sistema brasileiro, a tese sobre ação unilateral dos
poderes perde espaço. Nesse cenário, discute-se como e se há delegação entre os poderes,
assim como ocorre a relação entre poderes sob a ótica das coalizões. Almeida (2015) e
Santos e Almeida (2011) contribuem com a questão da delegação sob chaves
informacionais, enquanto Freitas (2013) discute o papel das coalizões no agendamento
brasileiro.
Na tese da delegação de poderes, pode-se considerar a chave distributiva, em que
as coalizões governistas se formariam com vistas a concessões particularistas a
congressistas individuais (AMES, 1995). Nesse entendimento, o presidente busca apoio
legislativo para a sua política com vistas ao uso de MPVs e, com isso, libera os
parlamentares para atuarem nos seus interesses particulares.
Já no entendimento da delegação de forma partidária, discutida por Figueiredo e
Limongi (2001), há a articulação do presidente com líderes dos partidos visando o controle
do Congresso, cedendo influência ao ceder ministérios e ao receber os votos disciplinados.
Nesse entendimento, o uso de MPVs está condicionado ao apoio da coalizão partidária.
Como será discutido, o trabalho de Freitas (2013) avança ao argumentar que o presidente
não atua sozinho, mas junto com a coalizão.
 Pereira e Mueller (2002, 2003) argumentam pela coexistência da lógica distributiva
com a partidária, em que além da distribuição de postos ministeriais, o presidente também
precisa atender interesses particularistas de sua base. Para Almeida (2015), dentre as teses
da delegação, nem a distributiva, nem a partidária, nem a união das duas é capaz de
responder sobre o uso de MPVs.
Diferente de Freitas (2013) e, em alguma medida, se aproximando de Limongi e
Figueiredo (2004), Almeida (2015) argumenta que o uso de MPVs pelo Executivo é a
manifestação específica de uma delegação tácita do Congresso para o Executivo. O
argumento de Almeida (2015), no entanto, destaca-se pela análise na chave informacional.
O autor discute o que conduz o Executivo a propor uma MPV ou um Projeto de Lei, decisão
que ocorre devido ao fato do primeiro não passar pelo sistema de comissões permanentes.
No fluxo das MPVs, há passagem pela comissão mista do Congresso, mas não pelas
comissões permanentes. Segundo Almeida (2015, p.8), a não necessidade de passar por
essa etapa direciona para menores custos de transação para o Executivo, reduzindo a
“necessidade de negociação com parlamentares individuais e com a oposição”.

Para os representantes do Legislativo, significa menor oportunidade para se

informar sobre as consequências esperadas da política proposta. Logo, embora o
presidente prefira propor suas políticas por meio de MP, uma maioria parlamentar
permitirá que uma proposição siga o processo legislativo extraordinário somente
se ela não tiver interesse em obter mais informações sobre as prováveis
consequências da política proposta ou não esperar que a comissão vá produzir tais
informações (ALMEIDA, 2015, p.8).

O aspecto delegacional em debate não se refere apenas a um cenário de barganha

política e processo intenso de negociações. A delegação para proposição de MPVs se refere
à dificuldade de o Legislativo obter informações sobre a questão em discussão e transferir
essa incumbência para o Executivo. Da mesma forma, não pode ser considerado um
instrumento legislativo de usurpação, já que os próprios congressistas têm interesse nesse
procedimento com vistas a reduzir a sua incerteza decisória e limitada pela credibilidade
da recomendação do Executivo.
No período de 1989 a 2012, apenas 12,5% das MPVs foram rejeitadas pelo
Congresso, o que não indica um cenário conflitivo. Para Almeida (2015), o uso frequente
da MPV (média de 3,5 por mês no período em destaque), está condicionado ao interesse
de uma maioria parlamentar, que visa tomar decisões mais bem informadas. Inclusive, o
ano de 2001, em que a EC 32 foi aprovada, foi um ponto de virada no aumento da
frequência com que o Congresso modifica o texto das MPVs. Das medidas editadas de
1995 até a reforma, 21,7% foram aprovadas com alteração, após a reforma até 2011, esse
quantitativo subiu para 58%. Figueiredo (2008) argumenta que essa diferença pode ser
explicada pela tentativa do governo de controlar as modificações demandadas pela base
governista, já que a prática da reedição criava restrições para a atuação da oposição. É
latente, portanto, a presença do Legislativo mais atuante, mas como a abordagem
informacional se insere nesse debate?

A abordagem informacional distancia-se da distributiva ao pressupor que os

congressistas se importam com políticas públicas, e não apenas com políticas
particularistas. Ela também se distingue da partidária ao postular que a
preferência relevante na definição dos resultados e processos legislativos é a
mediana do plenário, e não a mediana da maioria governista. Mas o elemento
distintivo da teoria informacional mais importante para os propósitos desta
análise é a premissa de que os parlamentares não conhecem completamente os
resultados das políticas que eles precisam escolher. Esta premissa é crucial para
se explicar o porquê de o Executivo não recorrer exclusivamente a MPs, mesmo
quando ele pode ser considerado o agente de uma maioria no Congresso
(ALMEIDA, 2015, p.20).

Freitas (2013) também se distancia da abordagem distributiva ao demonstrar as

alterações realizadas pelo Legislativo com direcionamento ao âmbito nacional e reduzidas
alterações com foco no âmbito local. A autora discute dentro da chave partidária, enquanto
Almeida (2015) discute a questão informacional.
Segundo o autor, as políticas públicas são escolhidas com relativa incerteza acerca
dos seus resultados. Para reduzir essa incerteza, seria necessário consultar um especialista
dotado de informações sobre a temática ou delegar a tarefa de coleta de informação.
Nenhuma das soluções está isenta de custos, à medida que há divergências entre o decisor
e o coletor de informações.
Como isso se aplica ao processo legislativo brasileiro? Almeida (2015) caracteriza
o plenário do Congresso como o decisor desinformado e o Executivo como especialista. O
Congresso é tomado de forma unitária, já que as preferências partidárias no pós 1988 nas
duas casas são bastante semelhantes. O decisor desinformado caberia ao Congresso devido
ao seu papel formal sobre o formato final da política, enquanto o Executivo como
especialista se refere ao seu papel na burocracia estatal, com maior expertise na formulação
e execução de políticas públicas.
As correntes discutidas na seção anterior apontam para o viés institucional como
resposta para a dominância do Executivo na agenda. Para Almeida (2015), deve-se
considerar que o Executivo detém vantagem informacional sobre quais são as questões
mais relevantes e urgentes quanto sobre as consequências de políticas complexas. Ciente
dessa vantagem, o Congresso delega tacitamente algumas proposições para o Executivo,
dentre elas a MPV. Isso não significa a ausência de alterações e atuação do Legislativo,
nem permite ao Executivo enviesar sistematicamente o resultado do processo legislativo.
Assim como Freitas (2013), Almeida (2015) argumenta sobre a necessidade de composição
de maioria parlamentar para realizar as alterações, afinal, temos o presidencialismo de (ou
da) coalizão.
Nesse sentido, o que leva o plenário a adotar o processo legislativo ordinário ou
MPV? Embora seja o Executivo que escolha qual processo legislativo iniciará, essa escolha
é condicionada pela expectativa do plenário acionar ou não a comissão. Já destacamos que
as MPVs não passam por comissões permanentes como os Projetos de Lei Ordinária, mas
pela comissão mista. Para discutir a abordagem informacional, Almeida (2015, p.8) testa
as seguintes hipóteses:

Espera-se, assim, que a MP seja o instrumento de proposição quando pelo menos

uma das seguintes condições for observada: i) a política é pouco complexa; ii) a
preferência do Executivo é suficientemente próxima da de uma maioria
parlamentar, exceto quando a comissão com jurisdição sobre a matéria é
alinhada com o Executivo ou o apoio popular do presidente é elevado; ou iii)
uma maioria parlamentar tem urgência na votação da proposta.

Considerando, mesmo após a recomendação do Executivo, que a incerteza do

plenário seja alta, o Legislativo pode buscar informações nas comissões. No entanto, essa
busca não ocorre de forma desinteressada. A depender do alinhamento da comissão com o
Executivo, se for mais alinhada, por exemplo, menor será o incentivo do plenário para
consultá-la, o que conduz à maior chance de admissão da MPV.
Apesar de o modelo informacional não considerar partidos parlamentares como
relevantes para a explicação de processos e resultados legislativos, Almeida (2015)
argumenta que eles devem ser considerados, já que não se adequa ao caso brasileiro, em
que há disciplina partidária e estruturação em coalizões majoritárias. O autor adapta,
portanto, o modelo mas não encontra evidências de uma lógica partidária ou distributivista
pura na proposição de MPVs e rejeita a tese da ação unilateral.
O autor conclui que a política das MPVs reflete uma delegação em bases
informacionais. Isso significa que a probabilidade de uso de MPV é negativamente
relacionada com o grau de complexidade da matéria13 ; com o viés do Executivo,
correlação atenuada pela popularidade do presidente (o Executivo teria maior influência
sobre uma maioria parlamentar, ao ter preferência próxima da maioria ou apoio popular) e
com a impaciência do plenário14 .
Por conseguinte, com base na literatura sobre produção e comunicação estratégica
de informação, Almeida (2015) avança na tese da delegação argumentando que o uso de
MPVs na produção de políticas públicas segue uma lógica informacional. Haveria interesse
dos congressistas em tomar decisões mais bem informadas, assim como o uso desse
instrumento é condicionado por fatores políticos que inibem ou incentivam a busca por
informação.
O olhar concentrado no Executivo desloca a atenção do Legislativo e mesmo
quando o Presidente tem aliados no Congresso, como os líderes partidários, os
parlamentares são vistos como um obstáculo a ser contornado. Ao enxergar os poderes de
forma apartada e como atores unitários, entende-se que eles estão simplesmente buscando
se reeleger e manter seus cargos, desconsiderando o interesse em promover diferentes
políticas públicas.
Freitas (2013, 2016) mostra a importância do Legislativo no funcionamento das
coalizões no Brasil, destacando o significativo impacto das alterações introduzidas pelo
Legislativo no ordenamento jurídico e reforçando que os parlamentares não estão focados
em levar benefícios para seus eleitores, mostrando sua preocupação com políticas públicas
no âmbito nacional. Não obstante, segundo a autora, mesmo quando a discussão ocorre em
bases partidárias, ela tende a se concentrar na centralização do processo Legislativo nas
mãos dos líderes partidários e desconsidera a habilidade do Legislativo de avaliar as
propostas do Executivo.
O entendimento é que as coalizões governamentais conduzem à divisão de poder e
de responsabilidades, sendo firmada por partidos e não por indivíduos, conduzem para o
compartilhamento da agenda política. Os projetos enviados pelo Executivo ao Legislativo
não se limitam a projetos do Presidente da República, mas são projetos compartilhados

13
Para verificar o grau de complexidade da matéria, é utilizado o número de artigos da proposição como
proxy.
14
Para verificar a impaciência do plenário, é considerado o tempo restante até o final da legislatura como
proxy.
com os diferentes partidos que compõem a coalizão. Os projetos não são do Presidente,
mas da coalizão.
Devido à dominância do Executivo na produção legal, com 80% dos projetos
transformados em leis no país entre 1988 e 2011, recorrentemente, o Legislativo é visto
como passivo. A autora argumenta que o poder de agenda do Executivo e dos líderes
partidários não é um impeditivo para a atuação do Legislativo nas proposições, podendo
atuar de forma a modificar o texto, suprimir ou adicionar. O Legislativo, não considerando
as alterações, é responsável por 20% da produção legal e “retirados dessa conta os projetos
de lei orçamentária, de iniciativa exclusiva do Executivo, esse valor cresce para 37%”
(FREITAS, 2013, p.146). Além de não ser uma atuação desprezível, o processo não é
caótico. Segundo a autora, há o processo de coordenação de maiorias, buscando-se o
consenso em torno das políticas. A referência, destarte, está nos partidos políticos e, em
última análise, perpassando o papel desempenhado pelos relatores.
No que se refere às medidas provisórias15, o prazo reduzido de tramitação dessa
matéria, bem como a possibilidade de solicitação de urgência e o trancamento da pauta,
não impedem que o Legislativo atue e faça alterações consideradas necessárias no texto16.
O tempo médio de tramitação das MPVs é de 129 dias17, bastante inferior ao conferido aos
Projetos de Lei Ordinária (479) e Projetos de Lei Complementar (882). Inclusive, as MPVs
são mais alteradas do que os Projetos de Lei Ordinária, o que se destaca pelo seu caráter
extraordinário. Logo, mesmo com reduzido prazo para avaliar as MPVs, os parlamentares
conseguem deliberar e avaliar.
Mesmo projetos com ritos de tramitação extraordinário, há poucas restrições para
os legisladores apresentarem emendas. Considerando as regras institucionais, há baixo
custo para apresentação de emendas. No entanto, apresentar não é aprovar. Para aprovar é
necessário coordenação e formação de maiorias, devendo haver concordância entre
Executivo e a maioria do parlamento. É nas comissões que há esse espaço para alterações,
antes da deliberação e parecer sobre a matéria.

15 Não foram consideradas Medidas Provisórias anteriores à promulgação da EC 32/2001.

16 A amostra utilizada é o conjunto das leis propostas pelo Executivo e que sofreram vetos e representa 15%
do total das leis iniciadas pelo Poder Executivo, nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luis Inácio
Lula da Silva. Freitas (2013, p.146) aponta que essa pode ser uma limitação do trabalho, mas argumenta que
“há boas razões para supor que a participação do Legislativo se mantenha em patamares similares nas demais
propostas. Todavia a verificação dessa afirmação deve ser feita em bases empíricas”.
17 Freitas (2013) explica que o prazo médio de tramitação é um pouco acima do prazo máximo de tramitação

(120 dias) devido ao recesso do Congresso Nacional, em que o prazo das medidas provisórias para de correr.
 Ao analisar Projetos de Lei Ordinária, Projetos de Lei Complementar e Medidas
Provisórias, Freitas (2013) verifica que o Legislativo é responsável por quase 40% do
conteúdo das leis examinadas. As MPVs também apresentam esse quantitativo: quase 40%
do texto das leis geradas por esse tipo de instrumento tem o Legislativo como responsável.
Conforme discutido na seção anterior, parte da literatura argumenta que as MPVs seriam
um instrumento de expressão exclusiva do Presidente da República, utilizada de forma
unilateral e contra a vontade do Legislativo. Os dados apresentados por Freitas (2013)
expõem outro cenário: poderes que dialogam e o Legislativo ativo, que não é conduzido à
inação ou submissão. Mais do que agendas coordenadas, Freitas (2013) explicita que as
alterações realizadas no âmbito do legislativo não têm como foco a abrangência local,
presente em apenas 1,8% das alterações no quadro das MPVs - apresentando-se de forma
contrária à tese de parlamentares focados unicamente em interesses particularistas. Os
parlamentares estão interessados em âmbito nacional em 98,2% das alterações da política.
Considerado que o processo legislativo de proposição de MPVs é iniciado
exclusivamente pelo Presidente da República, discute-se em que medida o conteúdo que o
Legislativo adiciona pode ser considerado um “jabuti”, “penduricalho”, ou “cauda”, que
se referem a matérias estranhas ao objeto principal. Ao entender que os parlamentares
atuam para atender às suas bases eleitorais, eles enxergam as medidas provisórias como
uma janela de oportunidade para introduzir questões que atendem essa demanda, já que
pela legislação ordinária haveria muita morosidade.
Freitas (2013) apresenta os percentuais de alterações por MPVs propostas no
Legislativo em âmbito local e nacional e questiona se essas alterações são “caudas” ou se
têm relação direta com a matéria em questão. Considerando a abrangência no âmbito local,
2% dos dispositivos incluídos têm relação direta com o que está sendo regulado e 0% não
têm. Em abrangência nacional, 76,8% dos dispositivos incluídos têm relação direta com o
que está em debate e 21,2% não tem. As chamadas “caudas” estão presentes apenas em
abrangência nacional, com menor quantitativo em relação ao total. As MPVs, deste modo,
são alteradas pelos parlamentares com vistas à abrangência nacional e não podem ser
definidas como instrumento legislativo centralizado em pautas particularistas.
Mas onde ocorrem essas alterações? No plenário ou em comissões? Freitas (2013)
destaca que apenas 0,9% dos dispositivos foram incorporados às MPVs na etapa do
Plenário, sendo quase 98% incorporado na comissão e 1,5% não foi possível obter a
informação. Os dados reforçam a importância das comissões e a sua constituição de fato,
a partir de 2012, data em que o Supremo Tribunal Federal determinou sua formação e
avaliação das propostas, ainda que o regimento interno já previsse essa etapa no processo
de aprovação das MPVs.
As comissões não constituem apenas uma etapa no processo, mas a constituição de
um espaço especial para que a dinâmica de novas informações seja mobilizada,
considerando que são convocadas audiências públicas, organizadas e dispostas
informações técnicas sobre a temática em debate. Os poderes conferidos regimentalmente
ao relator se expressam na prática, sendo esses os atores responsáveis por 86,3% das
alterações nas MPVs, seguido pelos Parlamentares (13,4%) e Líderes18 (0,3%) (FREITAS,
2013). É claro, portanto, o papel do relator na coordenação das preferências e
encaminhamento das alterações.
Para Santos e Almeida (2005, p.700), apesar de o relator ser considerado um dos
atores-chave no processo decisório legislativo, ele não tem poderes formais suficientes
para influenciar a decisão final da comissão, devido ao poder que uma maioria pode
constituir e votar propostas alternativas ao parecer do relator. Ele não pode ser considerado
um agenda-setter, já que não possui “a capacidade de definir quais propostas e quando vão
a voto na comissão”19. Frente a esse debate, os autores retomam a literatura que analisa a
tomada de decisão sob condição de incerteza, e caracterizam esse ator como o agente
informacional da comissão.
Portanto, as MPVs não podem ser consideradas objeto de abdicação ou delegação
do Legislativo, segundo Freitas (2013, p.104). Ainda que o Executivo tenha esse
importante poder de agenda de alterar o status quo, as MPVs “não constituem um cheque
em branco”. O poder de agenda presidencial define o tópico, no entanto, não é responsável
por definir o conteúdo em si, não cabendo esse controle ao Executivo. As instituições
definem incentivos e estratégias, além de fornecerem o contexto de ação política mas não
são definidoras de resultados (IMMERGUT, 1996).
Outro ponto importante considerado pela autora é que não é possível inferir que
esse importante poder de agenda, as MPVs, não tenha efeito sobre as alterações, que podem
ser realizadas para adicionar um novo conteúdo, modificar ou para suprimir (veta o

18
Freitas (2013) esclarece que os Líderes representam o acordo realizado entre as lideranças, ou seja, do ator
institucional e não individual.
19
Almeida (2015) também discute a maior abertura da agenda legislativa com o papel das comissões e grupos
de interesse.
conteúdo existente). As MPVs tiveram 81,5% de alterações aditivas, 11,8% modificativas
e 6,8% supressivas.
Conforme discutido anteriormente, as MPVs mudam o status quo antes de
chegarem ao Congresso para manifestação e deliberação. Os parlamentares não estão
trabalhando com um instrumento possível mas com um dispositivo que já foi colocado em
prática e que já produziu efeitos. As MPVs já chegam com poder de lei, tornando mais
custoso para os parlamentares modificarem ou suprimirem pontos do texto. Não só:
[...] quando os parlamentares fazem uma alteração a uma MPV, devem também
apresentar as relações jurídicas decorrentes da alteração da medida emendada.
O mesmo ocorre quando o Congresso rejeita uma MPV, sendo que, nesse caso,
cabe ao Congresso lidar com as consequências da modificação legal causada
pela rejeição da MPV (FREITAS, 2013, p.105).

As medidas provisórias estão longe de serem um instrumento de fácil análise. Além

de diversas idas e vindas no Legislativo, considerando as duas casas do Congresso, bem
como comissão e plenário, há possibilidades de emendas relacionadas ao objeto principal,
assim como de objetos estranhos. Os estudos discutidos nessa seção reforçam a
necessidade de olhar para esse instrumento legislativo extraordinário, considerando a
emergência do Legislativo mais proeminente, do acesso às informações e o interesse dos
parlamentares por políticas públicas.

3. Considerações finais

A Carta Constitucional de 1988 forneceu ao Executivo fortes poderes de agenda,

como o uso das medidas provisórias. Com caráter extraordinário, elas são importantes por
permitirem alterar o status quo antes mesmo de chegarem no Legislativo. Além disso, têm
prazo reduzido de tramitação e, devido ao seu uso intenso, recorrentemente é apontada
como um elemento antidemocrático ou de usurpação do Executivo em relação ao
Legislativo.
Tanto os trabalhos de Freitas (2013, 2016), como os de Almeida (2015) e Santos e
Almeida (2011) não consideram que esse instrumento legislativo possa ser analisado como
usurpação, ainda que divirjam nas explicações. Dentro do entendimento delegacional,
Almeida (2015) argumenta que as MPVs são instrumento de delegação do Congresso para
o Executivo, considerando que esse tem mais informações sobre políticas públicas. Não
pode ser considerado um instrumento legislativo de usurpação, já que os próprios
congressistas têm interesse nesse procedimento com vistas a reduzir a sua incerteza
decisória e limitada pela credibilidade da recomendação do Executivo.
Para Freitas (2013, 2016), a MPV não é uma usurpação, pois é um instrumento
trabalhado pelo Executivo, não entendido apenas como o Presidente da República, mas
como a relação entre o Presidente e a coalizão. Logo, as medidas provisórias não podem
ser consideradas objeto de abdicação ou delegação do Legislativo, sob a ótica do
presidencialismo da coalizão.
Outro ponto que deve ser destacado é a análise das MPVs na chave distributiva ou
partidária. Assim como Freitas (2013), Almeida (2015) desconsidera a abordagem
distributiva, também sob diferentes argumentos. Ambos os trabalhos apontam para o
emendamento e participação dos parlamentares interessados em políticas públicas, seja
buscando discutir proposições de âmbito nacional, seja buscando mais informações sobre
a questão em debate. Almeida (2015) se distancia mais da chave partidária, ao relacionar
o processo legislativo com a literatura sobre incerteza. Freitas (2013) aproxima-se desse
debate partidário, explicitando que o poder de atuação unilateral do Executivo não deve
ser visto como um “cheque em branco”, permitindo ainda atuação do Legislativo no
emendamento.
Por último, ambos autores consideram a necessidade de composição de maioria
parlamentar para realizar as alterações, afinal, temos o presidencialismo de (ou da)
coalizão. As medidas provisórias iniciam com o Executivo mas não esgotam sua atuação
nesse poder. O presente trabalho mostrou o papel de emendamento do Legislativo nesse
importante instrumento, assim como o interesse dos parlamentares por políticas públicas -
ainda que, recorrentemente, sejam apontados por interesses particularistas. Considerado o
poder de agenda do Executivo, ainda que não exaustivo, apontamos novos caminhos de
análise da dinâmica entre poderes no que se refere à proposição de medidas provisórias.
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