CREDITO PUBLICO E DIVIDA PUBLICA

SUMRIO:

1. Introduo; 2. Conceito; 3. Crdito pblico como composio das receitas pblicas; 4. Princpios constitucionais correlacionados ao crdito pblico; 5. Dvida pblica; 6. Espcies de dvida pblica; 7. Formas de extino da dvida pblica; 8. Concluso; 9. Referncias

1. INTRODUO O Direito Financeiro que pode ser conceituado como a disciplina jurdica que regula a atividade financeira do Estado, sob o ponto de vista jurdico tem como objetivo principal a realizao do bem comum, atravs da satisfao das necessidades coletivas; e como objeto o tratamento jurdico do fenmeno contbil das receitas e despesas pblicas, o que feito com a regulamentao da receita e da despesa pblica, de forma tal que no se afaste do bem jurdico tutelado, que vem a ser o tesouro pblico. As receitas originrias da cobrana dos tributos e as receitas obtidas dos crditos pblicos so, ambas e normalmente em conjunto, responsveis por suprir as necessidades financeiras da mquina estatal, azeitando-a e fazendo com que sejam movimentadas as engrenagens do Estado moderno com os recursos financeiros que obtm ora do prprio patrimnio ou, mais comumente, do patrimnio dos particulares, atravs da transmigrao de recursos do setor privado para o setor pblico. Mas, dentre as diversas aes que implementar nos planos social, econmico e administrativo, o Estado necessitar selecionar
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o que ele

entende constituir como de interesse pblico, alm de escolher, dentre os pontos nomeados, o que considera prioridade. Assim que, de forma mais comum do que se deveria esperar, pode-se constatar
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que o oramento do Estado apresenta-se reiteradamente em

dficit, pelo que cada vez mais se tem recorrido ao emprstimo pblico para que sejam viabilizadas as atividades programadas e possibilitar a

implementao das aes e metas expostas nos Planos de Governo, de tal forma que seja traduzido pelas receitas e despesas pblicas em que se resume o oramento pblico.

2. Conceito Partindo da bifurcao de onde se originam distintos caminhos da conceituao do que vem a ser crdito pblico, tomaremos como contrapostos os conceitos defendidos por Aliomar Baleeiro
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e Kiyoshi Harada [04], pois que,

em comum, esses dois doutrinadores comungam to somente o entendimento fundamental de que o crdito pblico est includo dentre os diversos meios pelos quais o Estado pode dispor para obteno de recursos. Aliomar Baleeiro v o crdito pblico como processo financeiro, um conjunto de mecanismos pelos quais o Estado obtm dinheiro condicionado obrigao jurdica de pagar juros por todo o perodo pelo qual retenha consigo o capital obtido
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. Enfim, no v o crdito pblico como capaz de compor o

elenco regular de receitas pblicas correntes; quando muito, at o entende como uma forma de receita, sim, mas essa impropriamente dita. Afinal, a essncia de seu entendimento est no fato de que os emprstimos representados pelos crditos pblicos seriam meras entradas de caixa, uma vez que a cada soma representativa pelo ingresso, no ativo, deve corresponder um outro lanamento, no passivo, para contrabalancear a operao. Terica, contbil e tecnicamente absolutamente procedente esse entendimento; mas no campo prtico, o crdito pblico j integra cultural, poltica e organicamente o oramento pblico brasileiro, tendo em vista que nos tempos contemporneos, o crdito pblico tambm conhecido mais comumente como emprstimo pblico ou dvida pblica, compondo o elenco regular de receitas pblicas. Portanto, apesar de contrariar ao conceito bsico fundamental de "receita-despesa" ou de "ativo-passivo", Kiyoshi Harada expe argumentos que visam defender ser o crdito pblico componente da receita pblica corrente, j que, ao lado da receita tributria, a receita originada dos crditos pblicos vem suprindo, com regularidade, as necessidades financeiras do Estado. O fato que considerando um inevitvel ponto coincidente entre ambos os conceitos: crdito pblico emprstimo obtido pelo poder pblico tal e qual ocorre com a iniciativa privada, tambm os Governos podem firmar

contratos para obteno de recursos que, no caso, so tomados mediante emprstimo. Assim, o crdito pblico estabelecido atravs de um instrumento contratual, fundado em um pressuposto no aspecto de confiana e certeza que o Estado possui e transmite para poder contrair dvidas
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, capazes de lhe

permitir conseguir dinheiro em volume e condies excepcionais, geralmente inacessveis s empresas privadas. Enfim, em sua forma pura e original, o crdito pblico est assentado em um negcio jurdico representado pelo contrato firmado entre dois entes jurdicos, quando um deles o tomador do emprstimo, o Estado necessariamente ser de direito pblico, podendo o outro ser igualmente de direito pblico ou, ainda, de direito privado. O emprstimo de recursos com a finalidade de crdito pblico pode ser contrado diretamente frente a outros Estados
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e tambm junto s

instituies financeiras, que ora podem ser de direito pblico, representadas por bancos estatais de outros pases; ora de direito privado, atravs da figura dos bancos internacionais de desenvolvimento e, ainda, do FMI-Fundo Monetrio Internacional, o qual cede mediante emprstimo os recursos requisitados, baseando-se na confiana que possui no Estado e, evidentemente, nas garantias que este so exigidas, quando se submete a um conjunto de exigncias e metas que se v obrigado a cumprir para fazer-se merecedor dos crditos disponibilizados pela instituio internacional.

3. CRDITO PBLICO COMO COMPOSIO DAS RECEITAS PBLICAS A principal origem das receitas pblicas consiste no conjunto de recursos obtidos com a arrecadao dos impostos, somados com a obteno dos emprstimos pblicos, os quais assumem, conjuntamente, a funo de sustentculo dos investimentos nos projetos dos planos social, econmico e administrativo programados pelo Estado para serem realizados a curto, mdio e longo prazo.

Tal e qual ocorrem com a iniciativa privada quando apenas quem oferece maiores e melhores garantias s instituies financeiras credoras obtm emprstimos com melhores prazos e condies para fazer crescer mais rpido sua empresa, ao contrrio das questionveis condies obtidas pelos empreendimentos que no dispem de boas garantias para apresentar o mesmo se processa com os pases em desenvolvimento como o Brasil. Afinal, invariavelmente, Estados lamentavelmente desorganizados nas esferas poltica, administrativa e financeira utilizam-se dos emprstimos mais como forma de composio do que, propriamente, de antecipao de receitas. Isso traz, como consequncia previsvel, a excessiva elevao das taxas de juros e, por fim, a inevitvel impossibilidade em conseguir pag-los nas datas aprazadas, importando todos em os pesadas naturais multas pelo os inadimplemento culminam e na

desencadeando

reflexos,

quais

atravancagem no processo de desenvolvimento do Estado, inchando o rol de carncias e deficincias nas reas social, educacional, habitacional, de sade e infraestrutura bsica e especial, o que, em contrapartida, faz crescer na mesma proporo o desembolso do Estado com aes paliativas por no ter solucionado os problemas e atendido s carncias que deveria ter priorizado. Quadros como esse, em regra, no so vivenciados pelos pases prsperos e desenvolvidos, onde os emprstimos eventualmente tomados so obtidos em outros pases de nvel de organizao interna, desenvolvimento social e econmico similares, com taxas de juros consideravelmente mais baixas afinal, reduz-se os riscos da operao e compatveis com a expectativa de pontualidade nos adimplementos das parcelas assumidas. De qualquer sorte, no se pode discutir que os emprstimos obtidos entram no oramento, perdendo o carter de medida extraordinria evitandose afrontar o princpio da exclusividade, o qual diz que o oramento no poder conter dispositivo estranho previso de receita
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e autorizao de despesa.

4. Princpios constitucionais correlacionados ao crdito pblico

Como dito acima, a competncia financeira para contratao de emprstimos pelo poder pblico apresenta-se subordinada aos regramentos impostos pela norma constitucional, sendo vasto e meticuloso o cuidado que o assunto requereu da Constituio da Repblica. Cuidam da matria diversos artigos constitucionais; alguns disciplinando mais diretamente a matria; outros por vias indiretas. Alm dos princpios expressos no "caput" do art. 37 da Constituio Federal legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia convm que se reconhea a importncia e oportunidade de serem trazidos lembrana princpios perfeitamente cabveis ao tema, como os da

transparncia e seriedade. Enfim, na essncia, o conjunto dos princpios e regras que a Constituio cidad expe para este tema renem-se no que se poderia designar por "sistema constitucional financeiro" que se apresentam voltados disciplina da atividade financeira pblica. Passemos, ento, a tecer breves comentrios sobre esses princpios: a)da legalidade: tambm conhecido como "princpio da autonomia da vontade" por trata-se de norma principiolgica nascida voltada originariamente para o indivduo, materializando-se pela primeira vez na Constituio no art. 5, II
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. Contudo, essa previso legal, em especial, vem dirigir-se de forma mais

incisiva pessoa, fsica ou jurdica, que poder fazer ou deixar de fazer tudo aquilo que a lei no lhe impor veto. Assim, mais especificamente, o princpio constante do "caput" do art. 37 da Constituio o responsvel por exprimir a obrigatoriedade que ter a Administrao Pblica, na figura do gestor pblico, de ver-se sujeitado formalidade das prescries legais; ou seja, o princpio a apontar que a origem dos crditos pblicos dever, necessariamente, ser regulada por leis federais especficas e que somente podero ser tomados nos moldes legais fixados por tais leis; b)da impessoalidade: em verdade, vem representar um corolrio ao princpio da legalidade. caracterizado por forar a Administrao para que

esta observe, nas suas decises, os critrios objetivos previamente estabelecidos na norma legal em funo da obrigatoriedade na sua vinculao afastando a discricionariedade do Administrador e a possibilidade de subjetivismos na conduo dos atos pblicos; ou seja, no deve o gestor pblico agir em prol de interesses pessoais, devendo agir sempre com impessoalidade, o que fundamental, quando se tem o poder de contratar emprstimos de assombrosos valores; c)da moralidade: bom que de logo seja ressaltado que defende-se que a moralidade no necessitaria estar prevista em qualquer lei para ser passvel de ser exigida do Administrador Pblico pois, no ter qualquer lei o condo de fazer nascer, fazer surgir a moral em um indivduo; afinal nascemos j dotados ou no desse atributo, vez que o mesmo intrnseco ao carter de cada ser humano. Assim, apesar de elevada ao "status" de princpio, a moralidade, em verdade, deveria ser vista to somente como um atributo necessrio e at mesmo indissocivel da tarefa de qualquer cidado que venha a exercer quaisquer das funes pblicas, em especial aquelas relacionadas com a responsabilidade pelo desembolso ou arrecadao das verbas pblicas, o que se adequa perfeitamente ao assunto em estudo: os crditos pblicos; d)da publicidade: consiste em fazer com que atravs da divulgao dos atos emanados da Administrao Pblica todos tenham conhecimento das aes do Estado, de tal forma que qualquer indivduo possa se sentir em condies de fiscalizar quaisquer das atividades administrativas do Poder Pblico em geral e, dentre elas, incluem-se os emprstimos pblicos que iro compor os crditos pblicos; e)da eficincia: que vem referir-se possibilidade que o Estado tem de equacionar para obter maiores e melhores resultados, independentemente de se tratar dos planos social, econmico ou administrativo. Contudo,

especificamente focado ao assunto em estudo, o princpio da eficincia pode ser traduzido pelo equacionamento das receitas e despesas pblicas, aumentando tanto a base de arrecadao como o volume das solues implementadas; o controle fiscal, com maior eficincia, para minimizar gastos

e maximizar resultados, com o melhor aproveitamento do crdito pblico disponvel; f)da transparncia: podendo ser confundido com o princpio da publicidade, esse princpio faz com que no oramento pblico constem, expressa e claramente, todos os emprstimos assumidos pelo Estado, de tal forma que sejam de conhecimento amplo; g)da seriedade: que poderia, em uma primeira e rpida anlise, ser equivocadamente confundido com o princpio da moralidade, na verdade vem querer significar a gravidade do comprometimento do Estado e que deve ser considerado para que se honre o compromisso assumido com o credor do crdito pblico decerto que, para tanto, fundado no princpio da moralidade pblica. Assim, honrando-se a seriedade do negcio jurdico pactuado, torna-se irretratvel a promessa assumida pelo Estado com a contratao do emprstimo, sendo ainda assegurada a restituio do crdito tomado, acrescido dos juros contratados. 5. DVIDA PBLICA importante que se estabelea a distino entre crditos pblicos e dvida pblica, pois que possvel confundi-los, j que interligados pela interrelao necessria existente. Ao contrrio do que se poderia inadvertidamente entender como significado bvio dentro dos padres laicos arraigados no mbito privado , exclui-se do conceito de dvida pblica os compromissos assumidos pela Administrao relativos a manuteno da estrutura pblica. Ou seja, alm dos custos com a folha de pessoal, haveria tambm as despesas com aluguis, aquisio de bens, obras de infraestrutura, contratao de servios etc. Esses seriam apenas alguns dos elementos componentes das despesas pblicas, os quais podem, de fato, influenciar no crescimento da dvida pblica, mas no correspondem ao seu significado. Por dvida pblica que vem a ser um dos elementos componentes do crdito pblico entende-se to somente os emprstimos captados no

mercado financeiro interno ou externo, atravs de contratos assinados com os bancos e instituies credoras. Assim, a dvida pblica deriva do emprstimo pblico, o qual pode ser de natureza: a) soberana: que a obrigao de direito pblico que o Estado assume unilateralmente; b) de contrato de direito privado: quando por emprstimo pblico entende-se que uma forma de contrato de direito privado; c) de contrato de direito administrativo: que o entendimento doutrinrio predominante, considerando os emprstimos como contratos de direito administrativo de natureza semelhante s demais relaes contratuais do Estado.

6. ESPCIES DE DVIDA PBLICA a) interna: contrada diretamente com as instituies financeiras no pas ou atravs da colocao de ttulos do Governo no mercado de capitais so os ttulos da dvida pblica; b) externa: contrada junto a Estados estrangeiros, instituies financeiras mantidas pela ONU ou organismos financeiros internacionais; c) voluntria: assumida voluntariamente pelos investidores e instituies financeiras; d) forada: a assumida em razo de ato de autoridade do Estado e podem ser na forma de emprstimos compulsrios, depsitos compulsrios e ttulos de curso forado emitidos pelo Governo.

7. FORMAS DE EXTINO DA DVIDA PBLICA A extino da dvida publica ocorre por: a) amortizao: a forma mais comum de extino dos emprstimos e pode-se efetuar atravs da compra de papis no mercado ou diretamente junto ao credor; b) converso: quando o Estado modifica as condies anteriores do emprstimo pela reduo dos juros devidos; c) compensao: d-se pelo processo de equilbrio

compensatrio entre os dbitos e os crditos tributrios do Estado; d) repdio: que tambm pode extinguir a dvida pblica assumida pelos regimes no polticos, no consolidados ou mediante atos de corrupo evidentemente, atos repudiveis e que ferem pelo menos a trs princpios: legalidade, moralidade e seriedade.

8. CONCLUSO Por consistir o crdito pblico em um conjunto de mecanismos pelos quais o Estado obtm dinheiro condicionado obrigao jurdica de pagar juros por todo o perodo pelo qual retenha consigo o capital obtido, pode-se depreender, ao final desse estudo, que os emprstimos pblicos devem ser conduzidos em consonncia aos princpios ticos alm dos princpios constitucionais comentados no presente estudo para que seja possvel se estabelecer os parmetros fundamentais para uma boa administrao pblica, luz de leis ordinrias capazes de disciplinar os emprstimos conseguidos pelo Estado, os quais mostram-se fundamentais para a gesto das atividades prprias da Administrao Pblica. Como se buscou aqui demonstrar, respeitadas as competncias limitativas, a Constituio Federal autoriza aos entes federados contratar operaes de crditos na forma de antecipao de receitas oramentrias, desde que seja vinculado o crdito pblico almejado e que se lanou no oramento pblico como expectativa de projeo de receita, fundada no produto da arrecadao de tributos. Ocorre que essa simples vinculao no representa uma garantia real para a instituio credora
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, pois que no poder executar judicialmente os

bens do devedor principal na comum hiptese de inadimplemento do Estado, quando este se alheia aos princpios ticos e morais. O fato que quando se chega ao estgio de se ter como consolidada a deciso poltica de no honrar com o compromisso assumido, o Estado fere, ainda, o princpio da vinculao para com a inafastabilidade da previso oramentria qual o crdito pblico filiado, movido pela incompatvel conduta discricionria do gestor pblico, que intervm em questo, momento e de forma no prevista na norma constitucional, afrontando ao princpio da legalidade e, em alguns casos, at mesmo o da impessoalidade. indiscutvel que as receitas pblicas existem para garantir e possibilitar o atendimento das necessidades da coletividade, alis como

constitucionalmente assegurado. Contudo, no se pode concordar com o entendimento equivocado de que os crditos pblicos obtidos mediante emprstimos a despeito de sua origem, pblica ou privada possam ser simplesmente ignorados sob o argumento de que a receita pblica no pode ter uma parcela destinada ao custeio do crdito tomado, assim como dos juros e encargos moratrios pelo financiamento que foi confiado ao Estado e, em gesto que fere tica pblica, este acenou com a inteno de descumprir, sob o pretexto de que receitas pblicas existem para a garantia da sociedade e no do credor
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. Ora, de onde se obteria recursos para pagar os emprstimos, se

no das receitas pblicas? Decerto, pensamentos como esses no possuem qualquer lastro jurdico ou principiolgico fundado na tica pblica, assim como nem mesmo toda a histria enraizada na larga fonte de inspirao do direito consuetudinrio o ampararia, posto que pende claramente para conceitos poltico-partidrios com razes anarco-socialistas, popularmente denominado de insuflao ao "calote pblico". Afinal, sempre recorrendo Lei Maior, convm concluir esse breve estudo lembrando que no prembulo da nossa Constituio consta, expressamente, que o nosso Estado Democrtico de Direito foi institudo "destinado a assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana, o bem estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a soluo pacfica das controvrsias" e, absolutamente, no vemos como seria possvel assegurar tais objetivos, como um conjunto indissocivel que , a pretexto de que o mais importante seria assegurar instrumentos para que o Estado, no desempenho de sua misso constitucional, cumprisse a finalidade de promover o bem comum
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Deve-se ter conscincia de que o bem comum pode perfeitamente ser promovido paralelamente preservao tica e honrosa dos princpios da moralidade, seriedade e legalidade dentre outros , associados ao fato de que a gesto da coisa pblica pode ser exercitada sem prejuzos

credibilidade que se conferiu ao Estado, no momento em que foram oferecidas as garantias capazes de fornecer lastro para que fosse concedido o emprstimo que passou a integrar o crdito pblico. A soluo? No tratar a coisa pblica com a discricionariedade que somente deveria ser possvel de exerccio do trato das coisas privadas; mas com a decncia que se deve conferir s coisas pblicas. Tratar os crditos pblicos, as despesas pblicas, o oramento pblico, a coisa pblica como um conjunto coeso e dentro dos preceitos ticos, morais e legais existentes.