Você está na página 1de 27

26/10/2011 RECURSO EXTRAORDINRIO 603.

583 RIO GRANDE DO SUL

PLENRIO

VOTO O SENHOR MINISTRO MARCO AURLIO (RELATOR) Na interposio deste recurso, observaram-se os pressupostos gerais de recorribilidade. O documento de folha 35 evidencia a regularidade da representao processual. O preparo foi dispensado em razo da gratuidade de justia, deferida pelo Juzo folha 47. Quanto oportunidade, a notcia do acrdo recorrido veio a ser veiculada no Dirio de 30 de maro de 2009, segunda-feira (folha 254 verso), ocorrendo a manifestao do inconformismo em 1 de abril imediato, tera-feira (folha 317), no prazo assinado em lei. A matria, embora abordada sucintamente, foi devidamente enfrentada pelo Juzo e pelo Regional, razo pela qual dou por preenchido o requisito do prequestionamento. Conheo, consignando que houve a admisso do recurso na origem (folhas 414 e 415). DELIMITAO DA MATRIA. No recurso extraordinrio, est em jogo a constitucionalidade dos artigos 8, inciso IV e 1, e 44, inciso II, da Lei n 8.906/94, os quais condicionam a inscrio nos quadros da Ordem dos Advogados aprovao em exame de conhecimentos jurdicos e delegam referida autarquia a atribuio de regulament-lo e promover, com exclusividade, a seleo dos advogados em toda a Repblica Federativa do Brasil. Transcrevo os dispositivos:
[...] Art. 8 Para inscrio como advogado necessrio: [...] IV - aprovao em Exame de Ordem; [...]

RE 603.583 / RS
1 O Exame da Ordem regulamentado em provimento do Conselho Federal da OAB. Art. 44. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), servio pblico, dotada de personalidade jurdica e forma federativa, tem por finalidade: [...] II - promover, com exclusividade, a representao, a defesa, a seleo e a disciplina dos advogados em toda a Repblica Federativa do Brasil.

Segundo o recorrente, tais normas, no que transferiram autarquia o poder de disciplinar e regulamentar livremente o exame de acesso profisso, esto em descompasso com os princpios constitucionais do valor social do trabalho, da dignidade da pessoa humana, do devido processo legal, da igualdade e da presuno de inocncia. Violam o direito vida, liberdade de escolha e ao exerccio da profisso. Discrepam do artigo 205 da Carta Federal, que atribui educao a misso nobre de qualificar para o trabalho. Usurpam a competncia legislativa federal prevista no inciso XVI do artigo 22 e a atribuio privativa do Presidente da Repblica constante do artigo 84, inciso IV, ambos da Lei Maior. So esses os argumentos que precisam ser enfrentados no caso em anlise. Antes de prosseguir, revela-se oportuna breve nota sobre a relevncia social do tema, recorrendo-se ao pano de fundo que envolve a questo do exame da Ordem. Sabemos que o Brasil j reconheceu o direito de postular em Juzo at mesmo a quem no ostentava o bacharelado em Direito, figuras denominadas rbulas ou provisionados. Assim o foi na poca do Imprio e no incio da Repblica. A prerrogativa de credenciar advogados desprovidos do mencionado grau acadmico, inicialmente conferida aos Tribunais, passou ao Instituto dos Advogados do Brasil e, posteriormente, Ordem, at ser definitivamente extinta. A exigncia da prova de suficincia tcnica para a inscrio nos quadros da Ordem surgiu com a

RE 603.583 / RS Lei n 4.215/63. Com efeito, o artigo 48, inciso III, do referido Diploma instituiu o requisito de aprovao no exame ou comprovao do exerccio do estgio forense para viabilizar o exerccio da advocacia. Na regncia da Lei n 8.906/94, o bacharel em Direito podia optar entre o estgio profissional ou a submisso prova de conhecimentos jurdicos, situao que perdurou provisoriamente at 1996. Eis o preceito respectivo:
Art. 84. O estagirio, inscrito no respectivo quadro, fica dispensado do Exame de Ordem, desde que comprove, em at dois anos da promulgao desta lei, o exerccio e resultado do estgio profissional ou a concluso, com aproveitamento, do estgio de Prtica Forense e Organizao Judiciria, realizado junto respectiva faculdade, na forma da legislao em vigor.

A partir do trmino de vigncia do dispositivo, o exame tornou-se obrigatrio para todos os egressos do curso de Direito, conforme previso do artigo 8, inciso IV e 1, da Lei n 8.906/94. Constata-se, ento, que a obrigatoriedade do exame relativamente nova no ordenamento jurdico brasileiro est em vigor h quinze anos , muito embora o teste de conhecimentos j possua quarenta anos de existncia. Cabe indagar: por que apenas recentemente o tema foi tomado de importncia, a ponto de mobilizar mentes e coraes a respeito da compatibilidade entre o exame e a Carta da Repblica? Segundo informaes colhidas em material fornecido pelos interessados, entre os anos de 1997 e 2011, o nmero de cursos de Direito saltou de 200 para 1.100. A Ordem dos Advogados do Brasil, em memorial, noticiou que a Repblica Federativa do Brasil possui quase quatro milhes de bacharis em Direito. Em tese, com a declarao de inconstitucionalidade do exame da Ordem, todos estariam aptos ao exerccio da advocacia, embora imperioso descontar os impedidos de faz-lo, como os Juzes. O nmero parece excessivo frente a outras necessidades experimentadas pela sociedade brasileira, como a de mdicos, engenheiros e demais profissionais tcnicos, igualmente 3

RE 603.583 / RS indispensveis ao progresso do pas. O crescimento exponencial dos bacharis revela patologia denominada bacharelismo, assentado na crena de que o diploma de Direito dar um atestado de pedigree social ao respectivo portador, quem sabe fruto da percepo, talvez verdadeira em pocas passadas, de que os referidos profissionais so os protagonistas da ordem poltica brasileira. A defesa escora-se em problema ftico: a proliferao de cursos de direito ocorrida no Brasil, nas ltimas duas dcadas, sem a observncia do critrio qualitativo, imprescindvel formao do bom profissional. Esses dados, apesar de alarmantes, no podem ser decisivos para o julgamento da causa. Isso porque cabe ao Tribunal Constitucional julgar sob o ngulo do Direito, atento realidade social, no deixando prevalecer o pragmatismo sobre as razes propriamente jurdicas. Os argumentos extrajurdicos apresentados, conquanto importantes para a anlise concernente convenincia do exame sob o prisma legislativo, no foram decisivos para o convencimento, embora tenham sido sopesados ao longo deste processo. Atento, contudo, relevncia social do julgamento, cumpria-me traz-los balha para conhecimento dos eminentes pares. No mais, a permissividade com que se consegue abrir os cursos de Direito de baixo custo, porquanto restritos ao cuspe e giz, decorrente de uma ideologia fiada no adgio quanto mais, melhor, merece severas crticas. Vende-se o sonho e entrega-se o pesadelo: aps cinco anos de faculdade, o bacharel se v incapaz de ser aprovado no exame de conhecimentos mnimos da Ordem, condio imposta para que possa exercer a advocacia e, com esta, prover a prpria subsistncia. A alegria do momento transmuda-se em drama pessoal. A reflexo sobre essa realidade cabe no s ao Supremo, mas tambm sociedade brasileira. Feitas essas consideraes, esclareo haver dividido os argumentos em trs linhas. Primeiro, abordarei a alegao de violao liberdade de profisso, que me parece a mais grave. Posteriormente, tratarei da apontada incompatibilidade entre as regras constitucionais atinentes ao ensino superior e a previso legal de seleo dos advogados, atribuda

RE 603.583 / RS Ordem. Cuidarei, alfim, do invocado desrespeito ao princpio da legalidade, consistente na delegao, Ordem, da prerrogativa de regulamentar o exame. DA PROPORCIONALIDADE E COMPATIBILIDADE ENTRE O EXAME DE CONHECIMENTOS DA ORDEM E A GARANTIA CONSTITUCIONAL DO LIVRE EXERCCIO PROFISSIONAL. A liberdade de exerccio de profisso um direito fundamental de elevada significncia no contexto constitucional. A garantia est intimamente ligada construo da personalidade, pois onde trabalho e profisso so tarefas da vida e base da vida, liberdade de profisso uma parte da configurao da vida pessoal, sem a qual desenvolvimento pessoal livre no seria imaginvel (Konrad Hesse, Elementos de direito constitucional da Repblica Federal da Alemanha, 1998, p. 322). Por ser pressuposto realizao plena de um projeto de vida, liberdade de profisso e dignidade da pessoa humana esto inegavelmente relacionados. Inimaginvel pensar liberdade em plenitude quando se compelido ao exerccio de determinada profisso ou so completamente vedadas as condies de acesso desejada. A invocao da dignidade, ao contrrio do alegado pelo recorrido, no despropositada. A escolha de determinada profisso revela a opo por certo modo de vida, que se converter em esteio econmico do indivduo e qui da famlia de maneira que, quando o Poder Pblico condiciona ou simplesmente lhe impede o exerccio, nega-lhe um elemento importante da prpria razo de existir. No voto proferido na Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 132, da relatoria do Ministro Ayres Britto, em que se versava questo alusiva s unies homoafetivas, fiz ver que a proteo ao projeto de vida e busca da felicidade tem alto valor existencial, regida pelo princpio da dignidade da pessoa humana. Nesse sentido, com a finalidade de assegurar a liberdade de ofcio, impe-se ao Estado o dever de colocar disposio dos indivduos, em

RE 603.583 / RS condies equitativas de acesso, os meios para que aquela seja alcanada. Incumbe-lhe proporcionar a formao escolar, a preparao tcnica, as modalidades de aprendizagem e as prticas cujos conhecimentos mostrem-se necessrios ao exerccio da atividade eleita. Esse dever entrelaa-se sistematicamente com a previso da cabea do artigo 205 da Carta da Repblica, no que dispe ser a educao direito de todos e dever do Estado e fazer-se voltada qualificao para o trabalho. No tocante ao exerccio, se o ofcio lcito, surge a obrigao estatal de no opor embaraos irrazoveis ou desproporcionais. H o direito de obterem-se as habilitaes versadas em lei para a prtica profissional, observadas, igualmente, condies equitativas e as qualificaes tcnicas previstas na legislao. Segundo o constitucionalista portugus Jorge Miranda, a garantia compreende, ainda, o direito de no ser privado, seno nos casos e nos termos da lei e com todas as garantias, do exerccio da profisso (Manual de Direito Constitucional, v. 4, 1998, p. 441). Por esse fundamento, foi proibida a interdio de estabelecimentos para compelir ao pagamento de tributos, consoante se depreende dos Verbetes n 70, 323 e 547 da Smula do Supremo. Em ordem jurdica na qual prevalea o princpio da liberdade de iniciativa caso da brasileira, conforme os artigos 1, inciso IV, e 170, cabea, da Carta Federal , a escolha e o exerccio do ofcio representam apenas a faceta subjetiva, individual, daquela garantia maior de que as atividades econmicas sero livres. Segundo proclamou o Tribunal Constitucional alemo, em julgado sobre o tema, a garantia protege a liberdade dos cidados em um mbito especialmente importante para a sociedade moderna, caracterizada pela diviso do trabalho: garante aos particulares o direito de adotar toda atividade que considerem apropriada como profisso, isto , em convertlas em base do seu sustento (BVerfGE 7, 377 in Jrgen Schwabe, Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemn, 2009, p. 319). Observem que o direito liberdade de acesso e exerccio de profisso no se esgota na perspectiva individual. A Lei Maior erigiu como fundamento da Repblica o valor social do trabalho artigo 1, inciso IV. Da a importncia comunitria da garantia. Sob tal ptica, o trabalho mostra-se

RE 603.583 / RS necessrio para que sejam produzidos os bens essenciais vida em sociedade, presente a diviso social dos afazeres. Essa dimenso desvenda outro aspecto a ser realado: o constituinte originrio limitou as restries liberdade de ofcio s exigncias de qualificao profissional. Cabe indagar: por que assim o fez? Ora, precisamente porque o trabalho, alm da dimenso subjetiva, tambm ostenta relevncia que transcende os interesses do prprio indivduo. Em alguns casos, o mister desempenhado pelo profissional resulta em assuno de riscos os quais podem ser individuais ou coletivos. Quando o risco predominantemente do indivduo exemplo dos mergulhadores, dos profissionais que lidam com a rede eltrica, dos transportadores de cargas perigosas, etc. , para tentar compensar danos sade, o sistema jurdico atribui-lhe vantagens pecunirias (adicional de periculosidade, insalubridade) ou adianta-lhe a inativao. So vantagens que, longe de ferirem o princpio da isonomia, consubstanciam imposies compensatrias s perdas fsicas e psicolgicas que esses profissionais sofrem. Quando, por outro lado, o risco suportado pela coletividade, ento cabe limitar o acesso profisso e o respectivo exerccio, exatamente em funo do interesse coletivo. Da a clusula constante da parte final do inciso XIII do artigo 5 da Carta Federal, de ressalva das qualificaes legais exigidas pela lei. Ela a salvaguarda de que as profisses que representam riscos coletividade sero limitadas, sero exercidas somente por aqueles indivduos conhecedores da tcnica. A aluso dignidade da pessoa humana h de ser lida sob esse prisma, no se devendo levar o princpio s ltimas consequncias. Ao contrrio do que ocorreu no julgamento da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 132 em que estava em jogo o reconhecimento da existncia de entidade familiar entre pessoas do mesmo sexo, situao que se restringia apenas a duas pessoas , a liberdade de profisso no se resume esfera particular. Certas profisses, como as de mdico, engenheiro, arquiteto, se exercidas por pessoas despidas das qualificaes tcnicas necessrias, podem resultar

RE 603.583 / RS em graves danos coletividade. Foi essa lgica que conduziu imposio de pena privativa de liberdade para o exerccio ilegal de profisso, conforme o artigo 47 do Decreto-Lei n 3.688, de 3 de outubro de 1941. Nesse sentido, j proclamou o congnere alemo:
A liberdade de exercer uma profisso pode ser restringida na medida em que consideraes racionais de bem comum o faam parecer adequado; a proteo do direito fundamental se restringe defesa frente a uma inconstitucionalidade, que se pode dar, por exemplo, quando se impem condies excessivamente gravosas ou irrazoveis. (BVerg 7, 377 in Jrgen Schwabe, Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemn, 2009, p. 316).

No fundo, o principal argumento do recorrente a desproporcionalidade da exigncia contida no artigo 8, inciso IV, da Lei n 8.906/94. Isso porque alega, em sntese, que o exame no se presta finalidade para a qual foi institudo, um problema de adequao. Segundo articula, o profissional da advocacia no pode ser presumido inepto para o exerccio da profisso aps cursar todo o ensino superior. Deve haver, sim, punio se cometer uma falta. Sustenta, ento, a existncia de violao ao subprincpio da vedao do excesso. No parecer, a Procuradoria Geral da Repblica aventou ofensa ao ncleo essencial do direito fundamental liberdade de profisso. Conforme consignado, a garantia da liberdade de profisso teve por objetivo banir os privilgios ostentados pelas corporaes de ofcio, que faziam o controle de acesso s profisses, criando verdadeiras castas. Quanto a essas ltimas alegaes, o problema diz respeito proporcionalidade em sentido estrito. A esta altura, posso adiantar o entendimento de que o exame de suficincia compatvel com o juzo de proporcionalidade e no alcanou o ncleo essencial da garantia constitucional da liberdade de ofcio. Analiso o argumento do recorrente no sentido de que o exame no pode ser considerado, s por si, como qualificao profissional, mas como avaliao da qualificao previamente obtida. Prevendo o inciso

RE 603.583 / RS constitucional uma hiptese de reserva legal qualificada, isto , de restrio a direito fundamental somente admissvel quando vinculada a certo fim, supostamente ausente no caso concreto, haveria a inconstitucionalidade da exigncia. O jogo semntico no impressiona. Cabe reformular a alegao, pois o que verdadeiramente contesta o recorrente a adequao do exame finalidade prevista na norma maior assegurar que as atividades de risco sejam desempenhadas por pessoas com conhecimento tcnico suficiente, de modo a evitar danos coletividade. H de entender-se a aprovao no exame, sem equvocos, um elemento que qualifica algum para o exerccio de determinada profisso. Qualificar-se no apenas se submeter a sesses de ensino de teorias e tcnicas de determinado ramo do conhecimento, mas sujeitar-se ao teste relativamente cincia adquirida. O argumento do recorrente no se sustenta: se o exame da Ordem no qualifica, tambm no teriam o mesmo efeito as provas aplicadas pelas prprias universidades, as quais so condies essenciais obteno do bacharelado. Tambm elas seriam inconstitucionais? A resposta desenganadamente negativa. O exame da Ordem serve perfeitamente ao propsito de avaliar se esto presentes as condies mnimas para o exerccio escorreito da advocacia, almejando-se sempre oferecer coletividade profissionais razoavelmente capacitados. Segundo Humberto vila (Teoria dos princpios, 2006, p. 157), o Tribunal Constitucional alemo somente declara a inconstitucionalidade por violao ao subprincpio da adequao quando a medida restritiva aos direitos fundamentais apresentar-se evidentemente incapaz de atingir a finalidade para a qual foi implementada e no for, de qualquer maneira, plausvel ou justificvel. O parmetro acertado e coaduna-se com a ptica adotada pelo Supremo no julgamento da Representao n 930, na qual se discutia preceito restritivo de acesso profisso de corretor de imveis. Aplicando-o ao caso, consigno que o exame da Ordem atesta conhecimentos jurdicos, o que o faz congruente com o fim pretendido o de proteger a sociedade dos riscos relativos m operao do Direito. O quadro social antes descrito revela a adequao da exigncia do exame da

RE 603.583 / RS Ordem realidade brasileira. O subprincpio da vedao do excesso, normalmente traduzido na expresso no se abatem pardais disparando canhes, atribuda ao jurista alemo Jellinek, envolve a anlise dos meios alternativos medida restritiva, impondo ao poder pblico que escolha o menos gravoso aos direitos fundamentais. Virglio Afonso da Silva esclarece que, enquanto o teste da adequao absoluto e linear, ou seja, refere-se pura e simplesmente a uma relao meio e fim entre uma medida e um objetivo, o exame da necessidade tem um componente adicional, que a considerao das medidas alternativas para se obter o mesmo fim (Direitos fundamentais, 2010, p. 171). evidncia, os meios devem ser razoavelmente equivalentes em eficcia, sob pena de inviabilizar-se a gesto pblica, forando a opo pelos meios menos gravosos e, na maior parte das vezes, menos eficazes. Nesse ponto, desfaz-se a argumentao do recorrente, porquanto a alegada fiscalizao posterior ocorrncia do fato danoso mostra-se inequivocamente menos efetiva do que o escrutnio prvio. Com parmetro de comparao dspares, impossvel a declarao de inconstitucionalidade por violao proibio do excesso. No mais, de acordo com o conhecimento convencional, o poder de polcia pode ser exercitado em momento concomitante, prvio ou posterior ao ato ou conduta, e jamais se entendeu que tal atividade realizada previamente estaria em descompasso com a Constituio simplesmente porque seria vivel a fiscalizao em momento subsequente, quando j consumado o dano coletividade. Um dos propsitos da ordem jurdica precisamente impedir leses ao patrimnio econmico e moral dos indivduos, razo pela qual o raciocnio empregado pelo recorrente no subsiste nesse ponto. Vale citar a definio de poder de polcia apresentada por Marcelo Caetano, centrada na misso estatal de evitar o dano social:
o modo de atuar da autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio de direitos individuais suscetveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou generalizem os danos

10

RE 603.583 / RS
sociais que a lei procura prevenir (Princpios fundamentais do direito administrativo, 1977, p. 269).

No mesmo sentido, descabe a invocao do princpio da presuno de inocncia, pois no se est atuando no campo do direito penal, tampouco h pretenso punitiva estatal. O que se tem preveno de danos, por meio da atuao antecipada do Estado, ou, em outras palavras, poder de polcia administrativa, que se traduz na prerrogativa estatal de aplicar restries e condicionamentos legalmente impostos ao exerccio das liberdades e direitos fundamentais, tendo em vista a assegurar uma convivncia social harmnica e pacfica (Diogo de Figueiredo Moreira Neto, Curso de direito administrativo, 2006, p. 395). No mesmo sentido, com propriedade, Celso Antnio Bandeira de Mello consigna que:
[] pode-se definir a polcia administrativa como a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de absteno (non facere) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo (Curso de direito administrativo, 2007, p. 803, itlico acrescentado).

Por fim, o exame de proporcionalidade em sentido estrito requer o sopesamento entre a importncia de realizao do fim objetivado pela medida e a intensidade da restrio ao direito fundamental. dizer: o perigo de dano decorrente da prtica da advocacia sem o exame de conhecimentos serve a justificar a restrio ao direito fundamental e geral liberdade do exerccio de profisso? Os benefcios provenientes da medida restritiva so superiores ofensa garantia do inciso XIII do artigo 5 da Carta? A resposta positiva, por um conjunto de razes. 11

RE 603.583 / RS O Supremo tem feito referncia ao inciso XIII do artigo 5 da Lei Maior para proclamar a inconstitucionalidade de dispositivos que restringem o acesso ou o exerccio de certas profisses, tal como ocorreu com a exigncia de diploma de nvel superior para a prtica do jornalismo e a imposio de registro no rgo de classe para os msicos respectivamente, Recurso Extraordinrio n 511.961, da relatoria do Ministro Gilmar Mendes, e Recurso Extraordinrio n 414.426, da relatoria da Ministra Ellen Gracie, apreciados pelo Plenrio em 16 de junho de 2009 e em 1 de agosto de 2011. Sob a gide da Constituio de 1967, o Tribunal julgou procedente a Representao n 930, da relatoria do Ministro Cordeiro Guerra, redator do acrdo o Ministro Rodrigues Alckmin, assentando a inconstitucionalidade de preceito contido na Lei n 4.116/62, que restringia o acesso profisso de corretor de imveis. Nas decises mencionadas, o vetor preponderante do pronunciamento foi o risco trazido coletividade. A possibilidade de perigo gerada pela atividade profissional justificar, ou no, a atividade interventiva estatal limitando o acesso profisso ou o respectivo exerccio. Quanto mais ensejadora de risco, maior ser o espao de conformao deferido ao Poder Pblico. Por contraposio lgica, se no existe risco, inadmissvel qualquer restrio. No Recurso Extraordinrio n 511.911/SP, relatado pelo Ministro Gilmar Mendes, fez ver Sua Excelncia:
Como parece ficar claro a partir das abordagens citadas, a doutrina constitucional entende que as qualificaes profissionais de que trata o art. 5, inciso XIII, da Constituio, somente podem ser exigidas, pela lei, daquelas profisses que, de alguma maneira, podem trazer perigo de dano coletividade ou prejuzos diretos a direitos de terceiros, sem culpa das vtimas, tais como a medicina e demais profisses ligadas rea de sade, a engenharia, a advocacia e a magistratura, entre outras vrias.

Igualmente, no Recurso Extraordinrio n 414.426/SC, consignou a

12

RE 603.583 / RS Ministra Ellen Gracie:


O exerccio profissional s est sujeito a limitaes estabelecidas por lei e que tenham por finalidade preservar a sociedade contra danos provocados pelo mau exerccio de atividades para as quais sejam indispensveis conhecimentos tcnicos ou cientficos avanados.

A mesma linha de raciocnio foi seguida no voto vencedor proferido pelo Ministro Rodrigues Alckmin no julgamento da Representao n 930. Cabe indagar: quem exerce a advocacia sem a capacidade tcnica necessria afeta outrem? A resposta desengadamente positiva. Causa prejuzos, primeira vista, ao prprio cliente, fazendo-lhe perecer o direito ou deixando-lhe desguarnecido, mas tambm lesa a coletividade, pois denega Justia, pressuposto da paz social. Atrapalha o bom andamento dos trabalhos judicirios, formulando pretenses equivocadas, ineptas e, por vezes, inteis. Enquanto o bom advogado contribui para a realizao da Justia, o mau advogado traz embaraos para toda a sociedade, no apenas para o cliente. O advogado ocupa papel central e fundamental na manuteno do Estado Democrtico de Direito. O princpio geral da inrcia da jurisdio, estampado no artigo 2 do Cdigo de Processo Civil, faz com que o advogado assuma um papel relevantssimo na aplicao e defesa da ordem jurdica. A ele cabe a misso de deflagrar o controle de legalidade e constitucionalidade efetuado pelos juzos e tribunais do pas. Todo advogado um potencial defensor do Direito, e essa nobre misso no pode ser olvidada. O constituinte foi altissonante e preciso ao proclamar, no artigo 133 da Lei Maior, que o advogado mostra-se indispensvel administrao da Justia. Insisto: justia enquadra-se como bem de primeira necessidade; a injustia, como um mal a ser combatido. Transparece claro o interesse social relativo existncia de mecanismos de controle objetivos e impessoais concernentes prtica da advocacia. O Direito no apenas envolve questes materiais, mas tambm tutela situaes existenciais. J est superada a fase do Direito 13

RE 603.583 / RS centrado no patrimnio, do ter, e no do ser. Recentemente, ao julgar a Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental n 132, o Supremo proclamou a possibilidade de unies estveis entre pessoas do mesmo gnero, e os advogados tiveram papel fundamental ao veicular a pretenso. Em cada ao penal, habeas corpus e inqurito policial, pe-se em risco o direito liberdade do cidado. Nas aes civis e nos processos administrativos, por vezes, a honra fica em xeque. Sem embargo da dimenso extrapatrimonial, hoje em evidncia, o patrono inepto poder causar prejuzos esfera patrimonial do cliente, bastando que emita opinies teratolgicas, formule pedidos absurdos, perca prazos, etc. Alm disso, a garantia constitucional de acesso Justia e tutela jurisdicional efetiva, prevista no inciso XXXV do artigo 5 da Carta Federal, alm de exigir o aparelhamento do Poder Judicirio, tambm impe que seja posto disposio da coletividade corpo de advogados capazes de exercer livre e plenamente a profisso. Piero Calamandrei, em obra primorosa (Eles, os Juzes, vistos por um advogado, 1997, p. 54), afirma que os defeitos dos advogados reagem sobre os juzes, e vice-versa, isso para dizer que as duas carreiras esto umbilicalmente ligadas. requisito essencial ao Estado Democrtico de Direito o fortalecimento da advocacia, e a declarao de inconstitucionalidade do exame da Ordem teria precisamente o efeito oposto. Relembro que, exceto no Supremo, para o qual a indicao do Presidente da Repblica livre, observados apenas os requisitos do artigo 101, cabea, da Lei Maior, os advogados esto presentes em todos os Tribunais do pas por expresso mandamento constitucional, conforme os artigos 94, 111-A, inciso I, 119 e 103, inciso II, alm de integrarem os colegiados do Conselho Nacional de Justia e do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, a teor do inciso XIII do artigo 103-B e do inciso V do artigo 130-A, respectivamente. Destacam-se por participar da atividade censria aos membros da magistratura, excetuados os Ministros do Supremo, e do Ministrio Pblico de todos os ramos. No pouca coisa. Esses elementos reforam a importncia social do advogado. Diz o recorrente que os mdicos lidam com o direito vida, sem o

14

RE 603.583 / RS qual todos os demais ficariam sem significao, e que eles no esto sujeitos a exame de suficincia para o ingresso na carreira, fato revelador de violao ao princpio isonmico. Surge descabida a pretenso de aplicar idntico regime jurdico a atividades distintas, marcadas por conhecimentos e tcnicas prprios. Isonomia, na clssica definio de Aristteles, tratar os iguais de maneira igual e desigualmente os desiguais. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, h inconstitucionalidade por ofensa isonomia se a norma atribui tratamentos jurdicos diferentes em ateno a fator de discrmen adotado que, entretanto, no guarda relao de pertinncia lgica com a disparidade de regimes outorgados (O contedo jurdico do princpio da igualdade, 2010, p. 47). Com esse argumento, afasto a alegada pecha de desrespeito ao princpio constitucional da igualdade. No mais, o equvoco no est nas rgidas exigncias para o exerccio da advocacia, antes o contrrio. Caberia ao legislador impor a obrigatoriedade de exame para o exerccio daquela outra nobre atividade, o que estaria em total consonncia com o texto constitucional. O mesmo vale para as demais carreiras que representam riscos coletividade, mas dispensam o teste de conhecimentos mnimos. Nos casos envolvendo os corretores de imveis, os msicos e os jornalistas, no h risco coletividade pelo livre exerccio das mencionadas profisses, da o porqu de o Supremo ter adotado soluo diferente da que prpria espcie. Coerente com essa ptica, no julgamento do Recurso Extraordinrio n 511.591, proferi voto no qual assentei constitucional a exigncia de diploma superior para o curso de jornalismo, exatamente por vislumbrar o risco coletividade e o interesse coletivo no profissionalismo da atividade. Dessa posio, como j consignado, divergiu a sempre ilustrada maioria. Tambm no merece prosperar a alegao do recorrente de que os baixos ndices de aprovao seriam reflexo da reserva de mercado empreendida pelos atuais membros da Ordem. Parece-me, antes, que a reduo do percentual de aprovados resultado do acmulo de bacharis em Direito que, sucessivamente e infelizmente sem xito, repetem o

15

RE 603.583 / RS exame em cada nova oportunidade. Vejam os parmetros para aprovao, conforme esclarecido em parecer do Professor Lus Roberto Barroso. Sem nmero predeterminado de vagas, na prova objetiva, o candidato inscrio deve perfazer 50% de acerto e, na discursiva, facultada a escolha da rea do Direito Penal, Civil, Trabalho, Administrativo, Tributrio, etc o percentual de 60%, podendo o exame, sem o risco de jubilao este sim, se existente, inconstitucional, tal como a delimitao de vagas , ser repetido indefinidamente, realizando-se cerca de trs vezes ao ano. Mostram-se grandes as chances de aprovao. Estarrece que apenas aproximadamente 15% dos candidatos sejam aprovados. A Procuradoria Geral da Repblica entende que deixar a organizao, idealizao e correo da prova Ordem implica ofensa garantia constitucional da liberdade, por permitir a criao de uma casta. De fato, as limitaes liberdade de ofcio ho de ficar orientadas pelo interesse pblico, jamais pelo interesse prprio da categoria, mas h argumentos de sobra para superar a objeo do ilustre Procurador. Como j assinalado, o teste de conhecimentos impessoal e objetivo. Sua aplicao revela a observncia dos princpios constitucionais relativos aos concursos pblicos, embora no seja espcie deste gnero. A variao no grau de dificuldade das provas no esconde um fato bvio: as questes esto circunscritas aos conhecimentos adquiridos ao longo da faculdade, disso no discrepando. Ora, pblico o cabedal terico que ser exigido dos postulantes admisso, e tambm o o gabarito com as respostas esperadas para as questes. O quadro afasta qualquer subjetivismo, cabendo, como sempre saliento, presumir aquilo que normalmente ocorre: a lisura dos organizadores e aplicadores do exame tarefa hoje atribuda Fundao Getlio Vargas, instituio de seriedade inquestionvel. Seria saudvel, sem dvida, haver membros de outras instituies pblicas na comisso examinadora, mas a ausncia desse componente no torna, s por si, inconstitucional a exigncia do teste. No mais, tem-se admitido o controle judicial de legalidade do exame, o que vem sendo feito pela via do mandado de segurana. Em

16

RE 603.583 / RS ltimo grau, o candidato poder acionar o Judicirio para avaliar as eventuais ilegalidades cometidas pelas bancas. A anlise de adequao entre o edital do exame e a prova matria de legalidade e pode ser objeto de controvrsia judicial precedente: Recurso Extraordinrio n 434.708, da relatoria do Ministro Seplveda Pertence, julgado pela Primeira Turma em 21 de junho de 2006. Enfim, com essas ponderaes e na esteira de pronunciamentos do Supremo, chego concluso de que o inciso IV do artigo 8 da Lei n 8.906/94 compatvel com o princpio da proporcionalidade, porquanto fundado no interesse pblico consubstanciado na proteo da sociedade contra o exerccio de profisso capaz de gerar graves danos coletividade. DA COMPREENSO ADEQUADA DOS DISTINTOS E COMPLEMENTARES PAPIS EXERCIDOS PELAS INSTITUIES DE ENSINO SUPERIOR E AUTARQUIAS PROFISSIONAIS. De acordo com o recorrente, a Constituio prev que o ensino superior tem por objetivo qualificar os profissionais. Se um curso encontra-se regularmente credenciado pelo Ministrio da Educao, no caberia ao rgo de classe dizer o contrrio, sob pena de usurpar a prerrogativa estatal de credenciar instituies de ensino superior. Para corroborar a tese, evoca os artigos 205 e 209, inciso II, da Constituio Federal e 2, 43, inciso II, e 48 da Lei n 9.394/96. Transcrevo os dispositivos, para registro:
CONSTITUIO FEDERAL Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. [...]

17

RE 603.583 / RS

Art. 209. O ensino livre iniciativa privada, atendidas as seguintes condies: [...] II - autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico. LEI N 9.394/96 Art. 2 A educao, dever da famlia e do Estado, inspirada nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. [] Art. 43. A educao superior tem por finalidade: [...] II - formar diplomados nas diferentes reas de conhecimento, aptos para a insero em setores profissionais e para a participao no desenvolvimento da sociedade brasileira, e colaborar na sua formao contnua; [] Art. 48. Os diplomas de cursos superiores reconhecidos, quando registrados, tero validade nacional como prova da formao recebida por seu titular.

A argumentao do recorrente revela confuso entre os papis das instituies de ensino superior e das organizaes de classe. So competncias relacionadas e complementares, mas inconfundveis na 18

RE 603.583 / RS essncia. s primeiras cabe ministrar o contedo educacional necessrio profissionalizao do indivduo e atribuir o grau respectivo, correspondente ao curso terminado. A universidade tem o nobre papel de preparar para o desempenho de certo ofcio, mas no h, na Constituio, a vedao absoluta de que outra exigncia seja feita ao formando para dedicar-se profisso. Ao contrrio, o inciso XIII do artigo 5 da Carta Federal admite textualmente a restrio, desde que veiculada por lei em sentido formal e material. A previso de que o ensino superior visar qualificao para o trabalho aponta uma meta a ser atingida. Descabe pensar que o grau acadmico conferido pela universidade constitui presuno absoluta de capacidade para o exerccio profissional. A atividade censria das autarquias profissionais demonstra que, no raro, a formao acadmica insuficiente realizao correta de determinado trabalho. Vale notar que o bacharel em Direito pode, a par de submeter-se ao exame para tornar-se advogado, exercer diversas outras atividades que dispensam a inscrio nos quadros da Ordem. H, inclusive, aquelas em que a inscrio proibida, por absoluta incompatibilidade, como no caso dos membros do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico e dos quadros de apoio a tais carreiras. A incompatibilidade est prevista no artigo 28 da Lei n 8.906/94. Observem que o Supremo j assentou que a realizao de atividade jurdica para fins de posse na magistratura no se limita sequer aos cargos privativos de bacharel em Direito Mandado de Segurana n 27.604, relator Ministro Ayres Britto, julgado pelo Plenrio em 6 de outubro de 2010, entre outros. s autarquias profissionais cabe implementar o poder de polcia das profisses respectivas. Cumprem o relevante papel de limitar e controlar, com fundamento na lei, o exerccio de certo ofcio, considerado o interesse pblico. Essa atividade no se confunde com o ensino ou mesmo com a atribuio, prpria ao Poder Pblico, de credenciar instituies de ensino superior. Nesse contexto, o artigo 44 da Lei n 8.906/94 disps incumbir Ordem dos Advogados do Brasil promover, com exclusividade, a

19

RE 603.583 / RS representao, a defesa, a seleo e a disciplina dos advogados em toda a Repblica Federativa do Brasil. Essa prerrogativa se insere, como afirmei anteriormente, na lgica do poder de polcia administrativa, o qual dotado de natural vocao preventiva. Em rigor, embora no esteja submetida a tipo algum de hierarquia ou vinculao quanto Administrao direta, a Ordem exerce funo pblica e, enquanto tal, valese dos poderes prprios ao Estado, inclusive os de tributar e de punir. Descabe afirmar que se trata de instituio privada e, por isso mesmo, sem legitimidade para assumir o especial encargo previsto no diploma citado. Observem mais: o Supremo, na Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.717/DF, da relatoria do Ministro Sydney Sanches, assentando a impossibilidade de transferir o poder de polcia para entidades de direito privado, vislumbrou a inconstitucionalidade do 2 do artigo 58 da Lei n 9.649/98, em que se pretendeu transformar os conselhos de fiscalizao profissional em associaes privadas. O precedente vai de encontro tese do recorrente, porquanto as instituies de ensino superior so majoritariamente pessoas jurdicas de direito privado, ressalvadas, obviamente, as instituies pblicas que assumam a roupagem de fundaes autrquicas e autarquias. Entender que os alunos provenientes de estabelecimentos pblicos estariam dispensados de realizar o exame da Ordem seria a sim implementar regime incompatvel com o princpio da isonomia. No julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.026, da relatoria do Ministro Eros Grau, o Supremo foi ainda mais longe, reconhecendo Ordem o status de servio pblico independente, porque executa no apenas funes corporativas, mas tambm institucionais. Basta recordar a legitimao para a propositura de ao direta, conforme o artigo 103, inciso VII, da Carta Federal, e a vocao histrica para a defesa do Estado Democrtico de Direito. Como se v, a atividade censria desenvolvida pela Ordem fundamenta-se igualmente nessa posio singular que ocupa no cenrio brasileiro. Concluo, tambm sob tal ngulo, pela valia constitucional do exame

20

RE 603.583 / RS de suficincia para o acesso advocacia, assim como da prerrogativa conferida Ordem dos Advogados do Brasil de aplic-lo, promovendo, em carter privativo, a seleo dos advogados na Repblica Federativa do Brasil. Passo a analisar o ltimo argumento, concernente suposta violao ao princpio da legalidade, em razo da delegao efetuada pelo artigo 8, 1, da Lei n 8.906/94. DA INEXISTNCIA DE DELEGAO LEGISLATIVA ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL E DE USURPAO DA COMPETNCIA PRIVATIVA DO PRESIDENTE DA REPBLICA. O recorrente diz da inconstitucionalidade da delegao da disciplina do exame Ordem dos Advogados do Brasil, por ofensa ao princpio da legalidade, porquanto, segundo o artigo 8, 1, da Lei n 8.906/94, a regulamentao h de ocorrer por meio de provimento. Afirma, mais, que tal competncia deveria ser do Presidente da Repblica, a teor do artigo 84, inciso IV, do Diploma Maior. O recorrido, para rebater a alegao, sustenta que o preceito legal teve por objetivo trazer uniformidade ao exame, j que o Estatuto da Advocacia delega s seccionais a tarefa de aplic-lo, conforme o artigo 58, inciso VI, da Lei n 8.906/94. Afirma equivaler o regulamento a uma portaria ou ordem de servio, ou seja, um ato administrativo subordinado, editado com o propsito de dar execuo previso legal. Em outras palavras, a questo suscitada a seguinte: poderia o legislador atribuir Ordem a prerrogativa de disciplinar a realizao do exame para ingresso na advocacia de maneira to sucinta? No cabe interpretar o mencionado artigo, embora parea dotado de pouca densidade normativa, de forma solitria, olvidando-se a sistematicidade prpria ao ordenamento jurdico. Digo isso porque, a toda evidncia, o contedo da prova no poder discrepar daquelas matrias que se enquadram nas diretrizes curriculares do curso de graduao em Direito, assim definido pelo Ministrio da Educao, e hoje disciplinadas no artigo 5, cabea e incisos, da Resoluo CNE/CES n 9,

21

RE 603.583 / RS de 29 de setembro de 2004, editada com fundamento no artigo 9, 2, alnea c, da Lei n 4.024, de 20 de dezembro de 1961, com a redao dada pela Lei n 9.131, de 25 de novembro de 1995. Tambm podero constar do teste as regras pertinentes ao exerccio profissional da advocacia, tal como o Cdigo de tica e os ditames da Lei n 8.906/94. Com essa considerao, assevero que no h, no 1 do artigo 8 da Lei n 8.906/94, uma genuna delegao de poderes legislativos autarquia corporativa. Sobre a distino entre lei e regulamento de execuo, Jos Afonso da Silva pontua que:
A distino fundamental, hoje aceita pela generalidade dos autores, est em que a lei inova a ordem jurdico-formal, seja modificando normas preexistentes, seja regulando matria ainda no regulada normativamente. Ao passo que o regulamento no contm, originariamente, novidade modificativa da ordem jurdico-formal; limita-se a precisar, pormenorizar, o contedo da lei. , pois, norma jurdica subordinada (Comentrio contextual Constituio, 2010, p. 490).

O trecho transcrito retrata com fidelidade o conhecimento convencional acerca da distino entre lei e regulamento. Ora, se esto explicitados, nas leis regedoras da matria, tanto o requisito para a inscrio aprovao em exame de conhecimentos quanto o respectivo contedo diretrizes curriculares mnimas do curso de bacharelado em Direito e matrias correlatas ao exerccio da advocacia , nada mais natural do que transferir Ordem a prerrogativa de editar as regras necessrias operacionalizao do teste. O provimento da entidade no ser capaz de criar obrigao nova, mas simplesmente de dar concretude quela j prevista em carter abstrato. o que se passa, de maneira anloga, com os concursos pblicos, nos quais cabe Administrao definir, por meio do edital, como ser realizado. Salta aos olhos a inexistncia de inconstitucionalidade nessa prtica. Entender-se que o princpio da legalidade implica impor ao legislador o exaurimento de toda a matria relativamente ao exerccio do

22

RE 603.583 / RS poder de polcia significa alarg-lo. A crena de que as condutas adotadas pelo Poder Pblico devem estar exaustivamente versadas em lei em sentido formal e material somente tem contribudo para o desprestgio da atividade legislativa, porquanto se traduz na produo desenfreada de leis, hoje na casa das centenas de milhares. A reserva de lei revelada no inciso XIII do artigo 5 da Carta da Repblica esgota-se na previso abstrata de que a aprovao no exame consubstancia requisito para o exerccio profissional da advocacia, sendo certo que a disciplina dos detalhes a respeito da prova podem e devem ficar a cargo da prpria Ordem. O Direito, para manter-se atual, tem de estar aberto aos influxos sociais. Na quadra vivida, as mudanas constantes e rpidas tornam difcil ao operador do Direito acompanh-las e, com maior razo, ao legislador. Antes se pensava no passar do tempo como algo positivo ao Direito, necessrio maturao das questes jurdicas, reflexo sobre temas com relevante impacto social. Hoje, um simples piscar de olhos pode nos fazer obsoletos. Cito os avanos em campos como o da gentica, das relaes sociais, da internet, etc. Nesse contexto, o princpio da legalidade h de ser tomado em termos, no devendo prosperar a concluso segundo a qual, ainda que a natureza da obrigao jurdica reclame certa integrao em nvel administrativo, surgiria, por tal razo, inexigvel. A propsito, vejam a passagem de Karl Engisch, que bem retrata essa ptica:
O princpio da legalidade da actividade jurisdicional e administrativa, em si, permanece intocado. (...) As leis, porm, so hoje, em todos os domnios jurdicos, elaboradas por tal forma que os juzes e os funcionrios da administrao no descobrem e fundamentam as suas decises to-somente atravs da subsuno a conceitos jurdicos fixos, a conceitos cujo contedo seja explicitado com segurana atravs da interpretao, mas antes so chamados a valorar autonomamente e, por vezes, a decidir e a agir de um modo semelhante ao do legislador. E assim continuar a ser no futuro

23

RE 603.583 / RS
(Introduo ao pensamento jurdico, 2001, p. 207).

A previso do 1 do artigo 8 do Estatuto da Advocacia reclama edio de genuno regulamento executivo (ou de execuo), destinado a tornar efetivo o mandamento legal. A Constituio Federal no imps a reserva absoluta de lei para a restrio liberdade de profisso, tal como fez quanto aos crimes, penas e tributos, conforme os artigos 5, inciso XXXIX, e 150, inciso I. No mais, impossvel acolher a viso de que os regulamentos de execuo constituem-se em mera repetio daquilo que est na lei, sob pena de retirar-lhes completamente o sentido e a utilidade. Ao reverso, h de reconhecer-lhes certo espao normativo, embora limitado, atinente integrao entre a obrigao legal e a realidade concreta. Nesse sentido, Andr Cyrino dos Santos aponta:
(...) os regulamentos de execuo so todos aqueles que se destinam a, de alguma forma, executar o que dispe a lei sem contrari-la, sendo que tal execuo no est cingida literalidade legal, mas sim interpretao de certa maneira criadora do direito em cumprimento e complementao do esprito e do contedo da norma legislativa (O poder regulamentar autnomo do Presidente da Repblica, 2005, p. 91).

Com essas consideraes, passo a analisar a suposta violao ao artigo 84, inciso IV, da Carta Federal. O argumento consiste na alegada usurpao de competncia privativa do Presidente da Repblica para editar o regulamento de execuo. Tambm aqui no h inconstitucionalidade a ser declarada. A atribuio constitucional aludida pelo recorrente no impede que a lei confira a entidades da Administrao Pblica, pblicas ou privadas, a prerrogativa de concretizar, por meio de atos gerais e abstratos, alguns aspectos prticos que lhe concernem. A justificativa mais bvia para isso encontra-se na possibilidade de reviso, por parte do Chefe do Executivo, dos mencionados regulamentos, porquanto subordinados autoridade hierrquica presidencial (artigo 84, inciso II, da Carta Poltica). Essa

24

RE 603.583 / RS explicao, porm, no daria conta dos entes e rgos que no ficam inteiramente submetidos a esse mecanismo de controle. Sobre esses, como o caso da Ordem, a justificao exige reflexo maior. Notem a nova feio da Administrao Pblica moderna. Conforme enfatiza a doutrina, a estrutura administrativa estabelecida em termos de hierarquia quase militar, no qual o Chefe do Poder Executivo figurava no topo da pirmide, j no corresponde perfeitamente imagem organizacional do Estado. As entidades autrquicas tradicionais, cuja disciplina geral encontra-se no Decreto-Lei n 200/67, representam rompimento desse esquema, porquanto operam de forma autnoma, sujeitas unicamente s previses de lei. Mais recentemente, importou-se para o Brasil o modelo das autoridades administrativas independentes, tambm denominadas agncias reguladoras, as quais nada mais so que autarquias dotadas de autonomia reforada. Com efeito, h figuras administrativas que ostentam razovel espao de liberdade em relao ao prprio Chefe do Poder Executivo, ou ao menos devem ostentar. Observem: so pessoas jurdicas que inequivocamente compem a Administrao Pblica, exercem atividade administrativa poder de polcia , mas que no esto submetidas aos mecanismos clssicos de hierarquia ou tutela. Editam regulamentos e tomam decises finais, sem possibilidade de reviso pelo titular do Poder Executivo. A esse cenrio tem sido atribudo o rtulo de Administrao Pblica policntrica, em contraposio ao modelo piramidal, no qual os rgos e entes da Administrao reconduzem atos e condutas legitimao popular obtida, nas urnas, pelo Chefe do Executivo. Sobre esse tema, assim discorreu Gustavo Binenbojm:
O que parece importante destacar, do exposto, o carter multiforme na utilizao das autoridades independentes. Como se disse logo no introito, o modelo de autoridades administrativas independentes vem se difundindo mundo afora para a regulao dos diversos setores sensveis da vida econmica e social, a includos os direitos fundamentais. (Uma teoria do direito administrativo direitos fundamentais, democracia e

25

RE 603.583 / RS
constitucionalizao, 2006, p. 248).

Sabemos que o poder poltico mostra-se uno e que a diviso horizontal atende lgica da conteno do poder pelo prprio poder, conforme o clebre axioma de Locke e de Montesquieu, mas o princpio da separao de Poderes ou funes mais do que conteno do poder: otimizao das funes pblicas; distribuio racional das tarefas do Estado. Impe-se reconhecer que ele tambm est voltado eficincia, realizao dos fins do Estado com maior presteza e segurana. Sob essa perspectiva, entende-se, por exemplo, ser constitucional a relativa independncia dos titulares das agncias reguladoras. Esse modelo j foi placitado pelo Supremo, consoante acrdos atinentes apreciao da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.668/DF, cuja redao coube a mim, e da Medida Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.949/RS, da relatoria do Ministro Seplveda Pertence. A previso contida no 1 do artigo 8 da Lei n 8.906/94 deve ser analisada no contexto geral de reorganizao das funes pblicas. A Ordem dos Advogados do Brasil, precisamente em razo das atividades que desempenha, no poderia ficar subordinada regulamentao presidencial ou a qualquer rgo pblico, no s quanto ao exame de conhecimentos, mas tambm no tocante inteira interpretao da disciplina da Lei n 8.906/94, consoante se verifica do artigo 78, a determinar que cabe ao Conselho Federal expedir o regulamento geral do estatuto. Nesse campo, a vontade superior do Chefe do Executivo no deve prevalecer, mas sim a dos representantes da prpria categoria. Vale trazer balha passagem do voto do Ministro Eros Grau proferido na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 3.026/DF, quando Sua Excelncia assentou:
Essa no-vinculao formal e materialmente necessria. A OAB ocupa-se de atividades atinentes aos advogados, que exercem funo constitucionalmente privilegiada na medida em que so indispensveis administrao da Justia, nos termos

26

RE 603.583 / RS
do que dispe o artigo 133 da Constituio do Brasil. Entidade cuja finalidade afeita a atribuies, interesses e seleo de advogados no poderia vincular-se ou subordinar-se a qualquer rgo pblico.

A prpria natureza das atividades exercidas pela Ordem dos Advogados do Brasil, decorrente da leitura que o Supremo faz do artigo 133 da Carta Federal, demanda e justifica o regime especial previsto pela Lei n 8.906/94. Por essas razes, sob o ngulo ora examinado, tenho como constitucional o 1 do artigo 8 da Lei n 8.906/94, seja porque no corresponde a autntica delegao legislativa, a ponto de violar a parte final do inciso XIII do artigo 5 da Lei Maior, seja porque no representa usurpao da competncia do Presidente da Repblica versada no artigo 84, inciso IV, da Constituio Federal. A pretenso de exaurimento da matria na lei no encontra respaldo no texto constitucional e tampouco parece medida de prudncia. Ante tais fundamentos, conheo do extraordinrio e o desprovejo.

27