irrimediabilmente frammentato e inefficiente, minato dalla presenza di coalizioni deboli e di partiti le regioni tranne Lombardia, Veneto e Sicilia.
Lombardia, Veneto e Sicilia. Soltanto un risultato straordinariamente positivo può
nani in perenne competizione tra loro.
Il problema di fondo è che la nostra classe politica non ha mai voluto compiere una scelta
netta tra rappresentatività e governabilità. Da quando è crollato il vecchio sistema dei partiti tra il
1992 e il 1994 la democrazia italiana è alla ricerca di un punto di equilibrio tra questi due obiettivi.
Il bipolarismo frammentato è stata la soluzione a tutti i livelli, nazionale, regionale, provinciale e
comunale. Non si è mai voluta fare una scelta chiara a favore della governabilità agendo con
decisione sui meccanismi della rappresentanza e si è preferito invece incanalare la frammentazione
dentro un assetto bipolare, prima con il collegio uninominale e ora con il premio di maggioranza.
Da qui nasce la debolezza delle nostre coalizioni, frammentate, eterogenee e litigiose. Anche da qui
nasce la debolezza dei governi.
In conclusione, il nuovo sistema elettorale creerà maggiore instabilità. Qualcuno si potrà
consolare col pensiero che domani possa essere sostituito con un sistema più virtuoso. Il rischio
però è che esso vada incontro ai desideri, oggi inconfessabili, di troppi partiti. Solo le elezioni
vicine e i calcoli di parte nascondono oggi le vere preferenze degli attori in gioco. Passate le
elezioni, potrebbero cristallizzersi interessi forti legati al suo mantenimento. Sarà difficilissimo in
futuro mettere insieme una maggioranza per cambiarlo. In Francia nel 1986 e in Italia nel 1953 ci si
è riusciti. Noi ci auguriamo che la stessa cosa succeda dopo le elezioni del 2006.
Note:
1
Cfr. A. Chiaramonte, Tra maggioritario e proporzionale. L’universo dei sistemi elettorali misti, Bologna, Il Mulino,
2005.
2
In realtà, va sottolineato che il voto degli elettori della Valle d’Aosta, oltre a quello degli italiani residenti all’estero,
non è conteggiato ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza alla Camera. La circostanza ha sollevato alcuni
dubbi di costituzionalità, per violazione del principio di eguaglianza del voto sancito dall’art. 48, comma 2, della
Costituzione. Sul punto cfr. R. D’Alimonte e C. Fusaro, Se viene violata l’uguaglianza del voto, in «Il Sole 24 ore», 17
dicembre 2005, p. 14.
3
Cfr. G.W. Cox, I voti che contano. Il coordinamento strategico nei sistemi elettorali, Bologna, Il Mulino, 2005, pp.
38-39.
4
Il Servizio Studi della Camera ha calcolato che nelle 14 regioni in cui si è votato nel 2005 l’applicazione del vecchio
sistema elettorale avrebbe determinato, a livello di collegi uninominali, un risultato di 252 seggi a favore dell’Unione e
di 146 a favore della Cdl. A regole invariate, questa tendenza lasciava presagire una vittoria molto netta dell’Unione.
5
Cfr. R. D’Alimonte, I rischi di una nuova riforma elettorale. In difesa del “mattarellum”, in «Quaderni
Costituzionali», n. 3, 2004, pp. 497-522 e A. Chiaramonte e R. D’Alimonte, Dieci anni di (quasi) maggioritario: una
riforma (quasi) riuscita, in S. Ceccanti e S. Vassallo (a cura di), Come chiudere la transizione. Cambiamento,
adattamento e apprendimento nel sistema politico italiano, Bologna, Il Mulino, 2004.
10
quindi consentire ad uno schieramento di raggiungere il 55% dei seggi sul piano nazionale.
Nella seconda simulazione, più favorevole alla Cdl rispetto alla prima, abbiamo invertito la
coalizione vincente, e dunque i seggi, in 4 regioni in bilico: Piemonte, Friuli, Lazio e Puglia. Il
risultato è questo. Primo, non esiste più una maggioranza, in quanto la coalizione con più seggi ha
solo il 49,5%. La maggioranza quindi dipenderebbe dai 6 seggi della circoscrizione estero.
Secondo, tenuto conto del margine risicatissimo tra le due coalizioni e il ruolo cruciale dei senatori
della circoscrizione estero, la coalizione infine maggioritaria potrebbe anche essere quella con meno
voti. Terzo, e per lo stesso motivo, potremmo avere un Parlamento “diviso”, con un Senato in mano
alla Cdl e una Camera controllata dall’Unione.
In sintesi, è bastato immaginare lo spostamento di poche migliaia di voti (concentrati in
alcune regioni decisive) tra le due simulazioni che abbiamo condotto per determinare un esito
notevolmente diverso. Naturalmente questa è solo una simulazione basata su una stima di dati di
sondaggio. Ma anche ipotizzando altre distribuzioni di voti, il giudizio sul sistema elettorale del
Senato non cambierebbe: è un sistema intrinsecamente fragile, proprio perché può dar luogo a
risultati molto diversi con piccole variazioni nel voto ai partiti.
Come sia nato questo pasticcio non è del tutto chiaro. È cosa nota però che il progetto
originale di riforma della Casa della libertà prevedeva anche al Senato un premio a livello
nazionale. Pare che sia stato il Quirinale a chiedere la modifica di quella norma su suggerimento di
qualche costituzionalista preoccupato di una possibile violazione dell’art. 57 della Costituzione che
vuole il Senato eletto «su base regionale». Questa preoccupazione è figlia di una interpretazione
eccessivamente restrittiva e formalistica della norma costituzionale. Il pasticcio è nato qui. Per
evitare problemi con il Quirinale, la Cdl si è inventata i premi regionali mettendo a repentaglio la
governabilità del sistema.
Stando così le cose, la sola possibilità che la coalizione vincente possa contare su una
maggioranza vicina o superiore al 55% è, come abbiamo già sottolineato, che ottenga talmente tanti
voti in alcune regioni da compensare la sua sconfitta in altre. Ma anche questo è uno scenario poco
verosimile. Quindi la previsione più realistica è che, chiunque vinca, avrà una maggioranza risicata.
E così la stabilità dei governi, se di stabilità si può parlare in queste condizioni, verrà di fatto messa
nelle mani dei rappresentanti delle minoranze linguistiche o in quelle dei senatori eletti dagli italiani
all’estero. Per non parlare dei micro-partiti e delle micro-lobby che potranno condizionarne
l’azione. In un sistema del tutto proporzionale il rimedio sarebbe quello di allargare la maggioranza,
ma questo non è un sistema proporzionale bensì un sistema con premio di maggioranza. Le
coalizioni si formano prima delle elezioni e una volta sancite dal voto e dal premio è difficile
modificarle. E se lo si fa, si “tradisce” il voto degli elettori. In parole povere, questa riforma ci
consegna un sistema con tutti i difetti del proporzionale ma senza i suoi pregi. Tra i quali uno è
certamente la sua duttilità.
Le prospettive di governabilità non appaiono dunque rosee. Ma forse è proprio questo che
alcuni tra i fautori della riforma si augurano. Cosa succederà se le prossime elezioni non
esprimeranno un verdetto chiaro e cioè un governo sostenuto da una solida maggioranza in
entrambe le camere? Qualcuno spera che la paralisi parlamentare porti ad una sorta di grande
riallineamento della politica italiana con la scomposizione degli attuali schieramenti e la formazione
di nuovi. Ma intanto che succederà in un quadro reso ancora più incerto dal problema dell’elezione
del nuovo Presidente della Repubblica e dalla battaglia sul referendum costituzionale? Cosa ci
aspetta? Una grande coalizione (con quanti partiti?), un governo di centro, un’altra bicamerale, una
assemblea costituente? Nessuno può saperlo. Nel frattempo è certo che gli effetti positivi che la
vecchia legge Mattarella aveva cominciato a produrre andranno dispersi. Il sistema partitico resterà
9
 far credere. Quindi continueremo ad avere le stesse coalizioni “acchiappattutto” di prima, altrettanto
frammentate ed eterogenee, oltretutto senza quel forte vincolo coalizionale rappresentato dal
Tabella 1 – Due simulazioni di ripartizione dei seggi al Senato collegio uninominale. In sintesi, coalizioni più deboli e partiti più forti. Non propriamente un
viatico al rafforzamento della governabilità del sistema.
Regioni Seggi Simulazione 1 Simulazione 2 Da ultimo, non si può trascurare un altro aspetto molto rilevante di questa riforma: come
spettanti (favorevole all'Unione) (favorevole alla Cdl)
Cdl Unione Cdl Unione cambierà il rapporto tra elettori ed eletti. I collegi uninominali previsti dalla legge Mattarella
avevano cominciato ad incentivare il radicamento territoriale dei candidati. Sia nei collegi con un
Valle d’Aosta1 1 0 1 0 1
vincitore sicuro, sia in quelli più competitivi, era nell’interesse di tutti candidati di cercare un
Piemonte 22 9 13 13 9
rapporto diretto con gli elettori. E per quanto riguarda gli eletti, in particolare, questo legame con la
Lombardia 47 26 21 26 21 propria constituency si manteneva anche nel periodo post-elettorale, influenzandone concretamente
Veneto 24 14 10 14 10 l’azione politica. Con il nuovo sistema elettorale i candidati verranno invece eletti in liste bloccate
Friuli-V.G. 7 3 4 4 3 in circoscrizioni mediamente molto ampie. Il risultato sarà che i candidati non faranno più
Trentino-AA.2 7 1 6 1 6 campagna elettorale nel territorio, ma solo dentro i rispettivi partiti. Le loro qualità personali e la
Liguria 8 3 5 3 5 loro capacità di mobilitare gli elettori conteranno molto meno o non conteranno affatto. Il voto di
Emilia-Romagna 21 9 12 9 12 preferenza avrebbe potuto rimediare in parte a questo problema, ma ne avrebbe creati altri. Per
Toscana 18 8 10 8 10 questo il collegio uninominale rappresentava la soluzione più equilibrata nel contesto italiano.
Marche 8 3 5 3 5
Umbria 7 3 4 3 4
4. La “lotteria” del Senato e il rischio dell’ingovernabilità
Lazio 27 12 15 15 12
Abruzzo 7 3 4 3 4
Il nuovo sistema elettorale nasce dalla convergenza di due precisi interessi: da una parte
Molise3 2 1 1 1 1 quello di Berlusconi e di tutta la Casa delle libertà a limitare le perdite in caso di sconfitta, dall’altra
Campania 30 13 17 13 17 l’interesse in particolare dell’Udc di riconquistare autonomia e spazio di manovra. Quest’ultimo
Puglia 21 9 12 12 9 obiettivo è stato conseguito eliminando il collegio uninominale e introducendo un sistema
Basilicata 7 3 4 3 4 sostanzialmente proporzionale. Il primo è stato raggiunto attraverso la limitazione dell’effetto-leva
Calabria 10 4 6 4 6 proprio dei sistemi elettorali maggioritario-uninominali. Nel 2001 la Cdl aveva ottenuto alla
Sicilia 26 15 11 15 11 Camera il 45% dei voti maggioritari e il 58% dei seggi. Sulla base delle tendenze in atto (vedi le
Sardegna 9 4 5 4 5 elezioni regionali 2005) era possibile che l’Unione ottenesse un risultato simile nel 2006. Con le
nuove regole chiunque vinca avrà alla Camera 340 seggi, il 54%. Se i 12 seggi della circoscrizione
Totale 309 143 166 154 155 estero si dividessero alla pari, il governo potrebbe contare su 346 seggi. Trenta più della
Circ. estero 6
maggioranza assoluta che è 316. Troppo poco per assicurare governi capaci di durare e di decidere
in un contesto di elevata frammentazione partitica. Anche perché Rifondazione Comunista o Lega
Totale complessivo 315
Nord saranno quasi certamente decisive per il mantenimento della futura maggioranza
parlamentare, quale che sia lo schieramento vincente.
Note alla tabella:
1
Nel collegio uninominale della Valle d’Aosta il seggio dell’Unione è attribuito all’Union Valdotaine.
Il vero pasticcio è al Senato. Il problema di fondo è l’assegnazione del premio di maggioranza
2
In Trentino-Alto Adige la distribuzione dei seggi tiene conto del risultato delle elezioni europee 2004. a livello regionale e non a livello nazionale. Come già detto, il premio è tale da assicurare alla
L’Unione vince nei 6 collegi uninominali (di cui 2 appannaggio della Svp), la Cdl conquista il residuo seggio coalizione con più voti nella regione un minimo del 55% dei seggi. Esclusi per vari motivi Valle
proporzionale. d’Aosta, Trentino-Alto Adige e Molise, i premi in palio sono 17. La combinazione di questi 17
3
In Molise la ripartizione dei 2 seggi avviene con solo metodo proporzionale. premi regionali configura una sorta di lotteria che può generare quattro esiti negativi. Il primo è che
si produca a livello nazionale una maggioranza inferiore al 55%, anzi poco sopra al 50%, dei seggi
totali e quindi talmente risicata da compromettere stabilità e efficienza del governo. Il secondo è un
Nella prima simulazione forniamo una stima dei seggi attribuiti a Cdl e Unione nelle 20 corollario del precedente. È possibile infatti che il rapporto di forza tra Cdl e Unione sia tale per cui
regioni (ma non nella circoscrizione estero), sulla base dei rapporti di forza messi in luce da l’esistenza stessa di una maggioranza dipenda dal voto dei 6 senatori eletti dagli italiani all’estero. Il
sondaggi recenti. Se così fosse, l’Unione vincerebbe 167 seggi contro i 143 della Cdl. Una terzo esito è che il Senato esprima una maggioranza diversa da quella della Camera. Questo esito
maggioranza inferiore al 55%, per l’esattezza del 53%. Certo, in Toscana e in Emilia-Romagna (e era possibile anche con il vecchio sistema elettorale, ma diventa adesso più probabile a causa
forse anche altrove) l’Unione potrebbe aggiudicarsi ulteriori seggi sopra alla quota-premio, se si dell’incertezza legata alla distribuzione dei 17 premi regionali. Il quarto esito è che ad una
ripetesse un risultato simile a quello delle ultime elezioni regionali. Tuttavia, l’ipotesi su cui si maggioranza di voti non corrisponda una maggioranza di seggi. Tutti questi problemi sono
fonda questa simulazione è già piuttosto favorevole all’Unione, poiché gli assegna la vittoria in tutte evidenziati dalle due simulazioni che proponiamo nella Tabella 1.

8 7
per quella perdente. È un bipolarismo asimmetrico che attenua la distinzione, diventata sempre più
netta dal 1994 a oggi, tra governo e opposizione.
Ma anche se il bipolarismo sopravvivesse che bipolarismo sarebbe? Migliore o peggior
dell’attuale? Su un punto concordano quasi tutti: per migliorare le prospettive di governabilità del
paese occorrono coalizioni meno frammentate e più coese, capaci quindi di dar vita a governi stabili
e decidenti. Una riforma elettorale che ci avesse fatto fare dei passi avanti su questa strada avrebbe
avuto dei meriti generali a dispetto del metodo partigiano con cui è stata approvata. Ma la
maggioranza di governo non ha avuto né l’interesse né il coraggio politico di procedere decisamente
in questa direzione. Aldilà di ogni altra considerazione, coalizioni più coese vuol dire coalizioni con
meno partiti. Ma nemmeno su questo terreno – quello della riduzione della frammentazione del
sistema partitico – è stato fatto un passo avanti decisivo. La soglia di sbarramento del 2% alla
Camera è troppo bassa. Per di più è stato previsto il ripescaggio per il miglior partito di ogni
coalizione che non arrivi al 2%. E comunque, questa soglia non scoraggerà le coalizioni a
presentare molte liste, poiché anche i pochi voti ottenuti da quelle ben al di sotto del 2% saranno
utili per aggiudicarsi il premio. Dunque, avremo ancora a che fare con coalizioni molto ampie. Né
più né meno di prima. Con una differenza negativa rispetto al passato: le coalizioni saranno
altrettanto larghe ma meno coese.
Per cominciare non ci saranno più candidati e simboli comuni. Senza collegio uninominale
spariscono i candidati di coalizione e restano solo le liste di partito, e per di più senza voto di
preferenza. Certo, il collegio uninominale era una camicia di forza. Costringeva a complicate
spartizioni di collegi alla vigilia delle elezioni. Costringeva gli elettori di un partito a votare i
candidati dell’altro. Soprattutto costringeva a stare insieme, volenti o nolenti. Riduceva l’autonomia
di tutti i partiti, grandi e piccoli, ma allo stesso tempo imponeva una disciplina di coalizione. Senza
far parte di una coalizione anche i partiti più grandi avrebbero dovuto accontentarsi di concorrere
all’assegnazione di un misero 25% di seggi proporzionali. Ma proprio questa necessità di stare
insieme, e di sottolineare le ragioni dell’unità a scapito delle divisioni partigiane, rafforzava il
vincolo coalizionale e quindi l’assetto bipolare del sistema partitico. Alla lunga, e i sistemi elettorali
hanno bisogno di tempo per dispiegare tutti i loro effetti, per questa strada si sarebbe arrivati alla
semplificazione del quadro politico. A furia di presentare candidati comuni in cerca di voti comuni
anche i partiti sarebbero diventati più simili e l’eterogeneità delle coalizioni si sarebbe attenuata
dando luogo ad un bipolarismo meno frammentato e più coeso. Fa solo sorridere l’idea che si parli
ancora di partiti unici quando l’unico strumento che li poteva veramente incentivare – il collegio
uninominale – è stato cancellato.
Con il 100% dei seggi assegnati proporzionalmente aumenterà la competizione tra i partiti
dentro le coalizioni e quindi il tasso di litigiosità. La tendenza a sottolineare gli elementi di
diversità, anziché quelli di unità, sarà maggiore per motivi di visibilità e di marketing elettorale. In
aggiunta, il potere di ricatto dei piccoli partiti aumenterà, non diminuirà. Con il nuovo sistema
qualunque partito sopra la soglia di sbarramento potrà permettersi di stare fuori da una coalizione, o
solo minacciare di farlo, perché in ogni caso la sua sopravvivenza parlamentare sarà garantita. È
vero che questo potere di ricatto dei piccoli partiti esisteva anche con il vecchio sistema e ad esso,
sbagliando, veniva addebitato l’elevato livello di frammentazione del sistema. Ed è vero che i
piccoli partiti prendevano proprio nei collegi i loro seggi e non nella arena proporzionale favorendo
così la “proporzionalizzazione” del sistema maggioritario. Ma è altrettanto vero che era un potere di
ricatto comunque limitato. La minaccia di non far parte di una coalizione era un’arma a doppio
taglio. Se fossero rimasti fuori avrebbero fatto danni agli altri ma sarebbero spariti. Ora non è più
così. L’assegnazione di tutti i seggi con formula proporzionale garantisce che ogni partito sopra-
soglia abbia comunque una rappresentanza parlamentare quasi pari al suo peso elettorale anche
correndo da solo. Questo rafforza i piccoli, non li indebolisce, come i fautori della riforma vogliono
6 5
Aumenta o riduce la frammentazione del sistema partitico? E, soprattutto, questa riforma favorisce
o meno la capacità dei governi di durare e di decidere? Infine, che ne è del rapporto fra eletti ed
elettori? Sono queste le domande che dobbiamo porci per valutare se la riforma possa contribuire
veramente a migliorare il funzionamento della nostra democrazia.
Un fatto è certo: la tanto vituperata legge Mattarella dopo tre prove elettorali aveva
cominciato a funzionare. Grazie alla presenza e al “peso” dei collegi uninominali, ha determinato
l’affermazione di un assetto bipolare della politica italiana resistendo con successo, e con un po’ di
fortuna, alle sfide “terzopoliste” che in questi anni non sono certo mancate. Nelle ultime elezioni i
“terzi” poli sono rimasti completamente fuori dai giochi (e, per lo più, anche dal Parlamento),
mentre le due principali coalizioni si sono definitivamente affermate come i soli protagonisti
credibili della competizione elettorale per il governo del paese. Sarà così anche ora senza collegi
uninominali? La risposta è sì, ma si tratta di un sì condizionato.
Per certi aspetti il premio di maggioranza può essere considerato l’equivalente funzionale del
collegio uninominale. Nel vecchio sistema era il collegio a tener insieme le coalizioni , con il nuovo
sistema sarà il premio. Con il premio si vince ma per vincere i partiti devono coalizzarsi prima delle
elezioni così come bisognava fare per conquistare i seggi nei collegi. Il premio quindi favorisce la
formazione di coalizioni pre-elettorali e rappresenta dunque un incentivo alla conservazione di un
assetto bipolare. Ma il premio contiene anche un paradosso che è impossibile eliminare. Nel nuovo
sistema elettorale esso viene assegnato alla coalizione con più voti, indipendentemente dal loro
ammontare. Potrebbero essere anche meno del 30%. Questo può incoraggiare alcuni partiti a tentare
la strada del terzo polo. Ma il problema non è risolvibile semplicemente fissando una soglia –
diciamo il 40% – per ottenere il premio. Una soglia così alta diventa essa stessa un incentivo a non
entrare in coalizione per non fare scattare il premio, così da trasformare il sistema in un
proporzionale senza correttivo maggioritario. Non esiste una via d’uscita sicura da questo
paradosso. Anche questo spiega perché nessuna democrazia oggi utilizza sistemi del genere.
Certo, oggi è difficile immaginare che alla Camera possa nascere un terzo polo competitivo,
in grado di conseguire sul piano nazionale oltre il 30% dei voti. Ma domani non è detto, soprattutto
in presenza di un’ampia ristrutturazione degli allineamenti partitici. E in ogni caso c’è il Senato
dove la situazione è più favorevole a tentazioni “terzopoliste”. Qui il premio è regionale e non
nazionale. Per scardinare il bipolarismo basta che ci siano uno o più partiti con un consistente
radicamento territoriale in una o in poche regioni. Vincendo in queste regioni avrebbero un numero
di seggi sufficiente ad impedire il conseguimento della maggioranza parlamentare a una delle due
coalizioni maggiori. E il riferimento non è solo alla Lega Nord e ad un suo eventuale rigurgito
isolazionista, ma anche – e, forse, soprattutto – a sperimentazioni “terzopoliste” (neocentriste) che
in certe aree, magari al Sud, potrebbero attecchire.
Quindi il premio, pur avendo una funzione simile a quella del collegio uninominale, non
rappresenta una garanzia che il bipolarismo sopravviva. Ma anche se così fosse il bipolarismo
fondato sul premio di maggioranza sarà certamente un bipolarismo più debole di quello fondato sul
collegio. Il collegio uninominale ha un effetto neutro rispetto alle prospettive di successo dell’una o
dell’altra coalizione. Che alla fine si vinca o si perda, per avere seggi uninominali bisogna
comunque far parte di una coalizione. Con il premio di maggioranza non è così. In questo caso la
prospettiva di perdere indebolisce ancor più il vincolo di coalizione e aumenta ulteriormente il
potere di ricatto dei partiti “ribelli”. Infatti, visto che perdendo non si incassa il premio e non si va
al governo, tanto vale star fuori e fare una campagna elettorale per conto proprio tenendosi le mani
libere per il dopo. Da questo punto di vista un sistema proporzionale a premio di maggioranza
funziona, per i presunti perdenti, né più né meno come un sistema proporzionale puro. Quindi, il
bipolarismo fondato sul premio di maggioranza funziona per la coalizione vincente ma molto meno
della Costituzione ad opera dell’Ulivo nella passata legislatura, cui ha risposto quella della Casa
delle libertà nella presente legislatura. In tal modo si crea un fortissimo incentivo distruttore
dell’ordine politico: un incentivo a manipolare a favore di una parte le regole comuni che
presiedono alla formazione della rappresentanza e del governo del paese. Ogni vincitore sarà allora
tentato ad usare la posizione di vantaggio che si trova ad avere pro tempore per acquisire benefici di
parte che gli consentano di non perdere le elezioni o di perderle meglio. Non è difficile immaginare
con quali conseguenze nefaste sulla stabilità e sulla legittimità del sistema politico. Oltretutto, se si
afferma la percezione che il sistema elettorale possa essere cambiato con relativa facilità, ne
risulteranno vanificati gli effetti di lungo periodo. Gli incentivi posti da un sistema elettorale sono
infatti una funzione della previsione di durata del sistema stesso. Cambiare di continuo le regole
elettorali vuol dire impedire che gli incentivi in esse contenute sviluppino i loro effetti. Riforme
elettorali frequenti sarebbero prive di conseguenze sul sistema partitico, se non quelle effimere
connesse al conseguimento di benefici immediati, perché i partiti, invece di adattarsi alle regole
vigenti, punterebbero a cambiarle3. Per tutti questi motivi le regole del gioco, anche se non protette
da una norma costituzionale, dovrebbero far parte di una convenzione non scritta che le sottragga
alla politica delle convenienze partigiane.
Purtroppo così non è stato. Nel caso di questa riforma gli interessi di parte hanno chiaramente
prevalso sugli interessi generali, i soli che avrebbero potuto legittimare l’uso del principio di
maggioranza in una materia tanto delicata. Naturalmente su questo punto è legittimo dissentire.
Solo gli effetti della riforma potranno dirci se effettivamente essa farà gli interessi del paese. Se
essa darà al paese più governabilità, più stabilità, meno frammentazione. Noi ne dubitiamo per le
ragioni che esporremo in seguito. Per ora ci limitiamo a dire che in un dibattito molto povero di idee
l’unico argomento “nobile” utilizzato dai fautori della riforma non è convincente. Sulla base di
quali teorie o di quali riscontri empirici si può legittimamente sostenere che il nuovo sistema
elettorale sia più “democratico” rispetto al vecchio solo perché il sistema proporzionale non distorce
l’espressione del voto? Tony Blair ha vinto le ultime elezioni con il 35% dei voti ottenendo il 55%
dei seggi. È forse la Gran Bretagna un paese poco democratico? E la Francia, dove il partito di
Chirac ha vinto le elezioni legislative del 2002 con il 34% dei voti e il 62% dei seggi? In attesa di
risposte ci limitiamo ad osservare che le argomentazioni partigiane a favore della riforma hanno ben
altra solidità empirica4.
In tempi non sospetti avevamo già dimostrato che un sistema elettorale come quello che è
stato poi approvato sarebbe stato decisamente più conveniente per la Casa delle libertà rispetto a
quello allora vigente5. In primo luogo perché avrebbe eliminato i collegi uninominali, che nelle due
ultime elezioni politiche hanno fortemente penalizzato il centro-destra (che ha ottenuto qui molti
meno voti rispetto all’arena proporzionale) e avvantaggiato il centro-sinistra (che qui ha invece
avuto molti più voti). In secondo luogo perché (con la previsione del voto unico alla lista di partito)
avrebbe cancellato il voto di coalizione, che premia la coesione delle componenti partitiche e la
“sommabilità” degli elettorati – versanti sui quali il centro-destra si è mostrato, ceteris paribus, più
debole del centro-sinistra. Insomma, il movente della riforma elettorale voluta da Berlusconi sembra
assomigliare molto a quello della riforma (proporzionale) ispirata da Mitterand nel 1986 in Francia:
di fronte a pronostici sfavorevoli cambiare le regole del gioco, se non per rovesciare le sorti almeno
per limitare i danni. Resta da vedere quali vantaggi ne ricaverà il paese.
3. Il bipolarismo dimezzato
Questa riforma consolida o indebolisce il bipolarismo? Rafforza o attenua il principio che le
elezioni siano un vero “giorno del giudizio” per chi ha governato e per chi aspira a governare?
4 3
hanno superato le soglie di sbarramento, rispettivamente il 20% (purché all’interno della coalizione
vi sia almeno una lista che abbia raggiunto il 3%) e l’8% dei voti. Si verifica quindi se la coalizione
o singola lista con il maggior numero di voti nella regione ha ottenuto almeno il 55% dei seggi
spettanti alla regione medesima. Se è così, allora il premio di maggioranza non scatta. Se non è così,
il premio scatta (sempre regione per regione) e alla coalizione o lista vincente sono assegnati tanti
seggi aggiuntivi quanti ne servono per raggiungere la quota del 55%, mentre un pari numero di
seggi è sottratto alle altre coalizioni o liste. Che sia stato necessario o meno assegnare il premio, una
volta determinati i seggi spettanti a ciascuna coalizione questi sono ripartiti internamente tra le liste
collegate che abbiano ricevuto almeno il 3% dei voti su scala regionale. Anche in questo caso si
utilizza il metodo del quoziente naturale e dei più alti resti. E anche in questo caso le liste sono
bloccate. Per ogni lista sono eletti i candidati, secondo il loro ordine di presentazione, in numero
corrispondente ai seggi attribuiti.
Circa i sistemi delle altre 3 regioni, quello applicato in Molise diverge dal modello appena
descritto in quanto non è prevista l’attribuzione di un premio di maggioranza; i due seggi in palio
sono dunque distribuiti proporzionalmente. La Valle d’Aosta è costituita in un unico collegio
uninominale in cui vince il candidato che ottiene più voti, così come accade alla Camera. Il
Trentino-Alto Adige è costituito in 6 collegi uninominali, mentre la restante quota di seggi spettanti
alla regione (attualmente uno) è attribuita con metodo del recupero proporzionale, ossia tra i gruppi
di candidati non risultati eletti nei rispettivi collegi uninominali. Vi è, infine, la circoscrizione
“estero”, dove si applica un sistema proporzionale di lista e i 6 senatori sono eletti con voto di
preferenza.
2. Perché questa riforma
Una riforma come quella che abbiamo appena descritto non nasce per caso. Anche se in corso
di approvazione si sono inseriti elementi casuali il suo impianto di fondo è frutto di una attenta
valutazione delle convenienze elettorali di chi la ha fortemente voluta. In altre parole, si tratta di una
riforma che non soddisfa il “principio di Pareto” perché in questo caso, come vedremo, una parte –
la Cdl – guadagna e l’altra – l’Unione – perde. Il gioco è a somma zero. È la seconda volta nelle
storia della Repubblica che questo avviene. A parte la legge De Gasperi del 1953 tutte le altre
riforme elettorali sono state approvate con larghe maggioranze. Sia chiaro: il “diritto della
maggioranza” a cambiare le regole di voto, rivendicato dalla Casa delle libertà, esiste di fatto. Il
sistema elettorale non è materia costituzionale. Se i costituenti avessero voluto proteggere questa
regola del gioco dalle insidie del principio di maggioranza l’avrebbero costituzionalizzata. Non lo
hanno fatto. Se ne deve concludere, piaccia o no, che il legislatore ha preferito questa soluzione a
quella di irrigidire un meccanismo che può essere utile poter adattare alle mutate condizioni
politiche senza dover ricorrere a supermaggioranze, che in una materia che tocca interessi vitali di
chi la deve approvare sono difficili da assemblare. Oltretutto, l’uso sistematico di una sorta di
potere di veto ad opera di una parte politica, ancorché minoritaria, ma comunque refrattaria ad ogni
possibilità di cambiamento, potrebbe impedire di per sé ogni riforma, anche quella eventualmente
sostenuta da una consistente maggioranza del Parlamento e dell’opinione pubblica. Si tratta di un
argomento indiscutibilmente forte.
Esiste però un altro argomento altrettanto forte di segno contrario. Se si accetta la legittimità
dell’uso del principio di maggioranza in materia elettorale, la conseguenza logica e politica è quella
di inserire nel sistema delle regole un elemento di permanente instabilità. L’uso di questo principio
da parte del centro-destra oggi legittima l’uso dello stesso principio da parte di future e diverse
maggioranze domani. Così come, su un diverso versante, è già accaduto con la riforma del Titolo V
 In sostanza, alla Camera il premio è majority-assuring, tale cioè da assicurare alla compagine
vincente una maggioranza assoluta (anzi, almeno il 54%) dei seggi; è inoltre eventuale, poiché
scatta solo se la compagine vincente non è riuscita a conseguire, per via proporzionale, la quota
prevista di seggi; è infine variabile nella sua entità, poiché assegna solo il numero di seggi
strettamente necessario a far sì che la maggioranza raggiunga la cifra di 340.
Le coalizioni di cui parla la legge elettorale sono il prodotto di dichiarazioni di collegamento
reciproco tra liste presentate da partiti o gruppi politici organizzati. Quest’ultimi depositano un
unico programma elettorale nel quale dichiarano il nome e cognome della persona da loro indicata
come unico capo della coalizione. Sulla scheda di votazione, però, le coalizioni non hanno una loro
autonoma visibilità, separata da quella delle liste che le compongono, se non per il fatto che i
contrassegni delle liste collegate ad esse appartenenti sono riprodotti di seguito, in linea verticale,
uno sotto l’altro, su un’unica colonna. In altri termini, le coalizioni non sono contraddistinte da un
loro simbolo, a meno che le rispettive liste lo inseriscano all’interno del proprio. Questo perché gli
elettori hanno a disposizione un solo voto, con il quale scelgono solo una lista: i voti alla coalizione
altro non sono che la somma dei voti di tutte le liste che ne fanno parte.
Alla ripartizione dei seggi accedono: 1. le coalizioni che abbiano conseguito almeno il 10%
dei voti validi, purché contengano una lista con il 2% o più dei voti; 2. le liste singole (ossia: non
collegate in coalizione) che abbiano conseguito almeno il 4% dei voti validi; 3. le liste collegate
(ossia: facenti parte delle coalizioni di cui al punto 1.) che abbiano conseguito almeno il 2% dei voti
validi; 4. per ciascuna coalizione, la lista collegata con il maggior numero di voti tra quelle con
meno del 2%. Queste sono le quattro soglie di sbarramento previste dal sistema elettorale della
Camera e valgono sia nel caso in cui il premio di maggioranza scatti sia nel caso in cui non scatti.
Se superano la prima soglia ora menzionata, le coalizioni concorrono all’assegnazione dei
seggi – ed eventualmente del premio – con i voti di tutte le liste che le compongono, quindi anche
con i voti di quelle che non sono in grado di superare lo sbarramento e di ottenere seggi. Dopo aver
distribuito (o redistribuito, qualora sia scattato il premio di maggioranza) i seggi tra le coalizioni
(con almeno il 10% di voti e contenenti una lista con almeno il 2%) e le liste singole (con almeno il
4% dei voti), i seggi assegnati a ciascuna coalizione sono ripartiti – ancora a livello nazionale e con
il metodo del quoziente naturale e dei più alti resti – tra le liste che ne fanno parte purché con il 2%
di voti. A questa ripartizione viene ammessa anche la lista con più voti tra quelle che sono rimaste
sotto il 2%. Infine, si provvede alla distribuzione dei seggi così attribuiti alle 26 circoscrizioni in cui
è diviso il territorio nazionale, con un meccanismo tale da garantire che ad ognuna di esse spetti il
numero di seggi previsto ai sensi dell’art. 56 della Costituzione. Altra caratteristica molto
importante della riforma è l’assenza del voto di preferenza. Infatti le liste circoscrizionali sono
“bloccate”, quindi per ciascuna di esse sono eletti, nel rispettivo ordine di presentazione, candidati
in numero pari ai seggi assegnati alle liste medesime.
Il sistema elettorale del Senato. Come alla Camera, anche al Senato la competizione avviene
(con alcune eccezioni) tra liste bloccate di candidati, unite o no in coalizione, e il voto è unico.
Tuttavia, come prima anticipato, vi sono importanti differenze inerenti al livello in cui ha luogo la
ripartizione dei seggi, alle modalità di assegnazione del premio di maggioranza e all’entità delle
soglie di sbarramento. Il primo aspetto è decisivo: la ripartizione dei seggi avviene separatamente in
ciascuna regione. Non esiste cioè un livello nazionale di riferimento. Ne deriva che anche il premio
– o, meglio, i premi – di maggioranza e le soglie sono applicati in sede regionale. In pratica, non vi
è alcuna garanzia che la coalizione o lista col maggior numero di voti sul piano nazionale ottenga la
maggioranza assoluta dei seggi.
In 17 regioni – tutte tranne Molise, Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige – il sistema è
analogo. L’attribuzione dei seggi avviene in primo luogo in ragione proporzionale ( anche qui con il
metodo del quoziente naturale e dei più alti resti) tra le coalizioni di liste e/o le liste singole che
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Proporzionale ma non solo. La riforma elettorale della Casa delle libertà
di Roberto D’Alimonte e Alessandro Chiaramonte
1. Dal collegio uninominale al premio di maggioranza
Pochi ci credevano e invece è arrivata a fine legislatura una nuova legge elettorale. Dopo 12
anni e tre prove elettorali la legge Mattarella è stata cancellata. A dire il vero una legge poco amata
e in realtà subita dalla classe politica sulla spinta del referendum popolare e della disaffezione
dell’opinione pubblica nei confronti delle vecchie regole. Tanto poco amata che anche il
centrosinistra aveva provato a modificarla alla fine della passata legislatura cercando, ma non
trovando, il consenso dell’opposizione. Questa volta invece la maggioranza di governo è andata
avanti fino in fondo senza tentennamenti. La retorica propagandistica e la semplificazione mediatica
hanno posto l’accento sull’abbandono del “maggioritario” e sul ritorno al “proporzionale”. Ma si
tratta di una enfasi fuorviante. In realtà, come non era (soltanto) maggioritario il precedente sistema
elettorale, non è (soltanto) proporzionale il nuovo. Si è infatti passati da un sistema misto ad un
altro sistema misto. Ciò che è veramente cambiato è il mix di elementi maggioritari e proporzionali.
Il maggioritario di collegio (con recupero proporzionale) è stato sostituito dal proporzionale con
premio di maggioranza. È cresciuta la componente proporzionale ed è cambiata la componente
maggioritaria.
Il premio di maggioranza non è una novità della politica italiana. Tutt’altro. Questo tipo di
sistema elettorale è una vera e propria fissazione della classe politica italiana. Di quella di oggi e di
quella di ieri. Prima ci fu la legge Acerbo del 1923. Poi la legge De Gasperi del 1953. Più di recente
i sistemi elettorali delle regioni a statuto ordinario (sia quelli delle regioni che hanno recepito la
legge Tatarella del 1993, sia quelli delle regioni che la hanno modificata), nonché i sistemi elettorali
provinciali e comunali. Nel resto del mondo, questo tipo di sistema elettorale è molto raro. È stato
impiegato in Romania negli anni trenta e, più di recente, in due paesi semi-democratici come il
Messico e la Corea del Sud1. A livello di elezioni nazionali, oggi non esistono democrazie
consolidate che utilizzino sistemi proporzionali a premio di maggioranza, se non appunto l’Italia.
Sulle ragioni di questa predilezione ci soffermeremo in seguito. Prima vediamo gli elementi
caratteristici dei nuovi sistemi elettorali approvati dalla Cdl. Il plurale è d’obbligo perché anche in
questo caso, come già con la legge Mattarella, siamo davanti a due sistemi elettorali con alcuni
elementi simili ma con altri molto diversi.
Il sistema elettorale della Camera. Sia alla Camera che al Senato due sono gli elementi
caratterizzanti del nuovo sistema elettorale: il premio di maggioranza e l’assegnazione del 100 %
dei seggi con formula proporzionale. Alla Camera il premio va alla coalizione di liste, o lista
singola, che abbia ottenuto il maggior numero di voti a livello nazionale2. A essa spettano almeno
340 seggi (pari al 54% dei seggi totali). Dopo un’iniziale ripartizione solo proporzionale dei seggi –
che ha luogo in sede nazionale con applicazione del metodo del quoziente naturale e dei più alti
resti – si verifica se tale quota sia stata rispettata. Nel caso lo sia, il premio di maggioranza non
scatta. Qualora invece non lo sia, alla coalizione (o lista) vincente sono attribuiti ulteriori seggi fino
a raggiungere la cifra di 340; seggi che sono contestualmente sottratti alle coalizioni e/o liste
singole perdenti, le quali si dividono proporzionalmente 277 seggi. Dei 13 seggi rimanenti, uno è
assegnato al candidato vincente nel collegio uninominale della Valle d’Aosta e 12 sono riservati ai
rappresentanti degli italiani residenti all’estero, quest’ultimi eletti con metodo proporzionale tra liste
concorrenti e con voto di preferenza.