El XYZ de la Reforma a la Ley 30 de 1992 (Ley de Educacin Superior)

1. Para qu y por qu una reforma a la educacin superior? La reforma est dirigida a reestructurar el mercado laboral en funcin de las nuevas formas de acumulacin del capital y de la insercin acrtica y subordinada en la economa global. Durante la segunda mitad del siglo XX, la baja cobertura en la educacin superior colombiana fue compatible con un tipo de desarrollo que no exiga una mano de obra especialmente cualificada. No obstante, los cambios en el proceso productivo, determinados por el post-fordismo y la globalizacin, exigen en la actualidad la formacin de operadores competentes para hacer funcionar la nueva mquina social y productiva del capital en el pas. De lo contrario, la competitividad en el mercado global y la capacidad de consumo de los nuevos bienes y servicios continuar siendo muy limitada. Con este horizonte econmico, se pretende que el mercado laboral del futuro est conformado por una pequea lite de profesionales con alta formacin acadmica para los cargos directivos y los servicios especializados, un grupo un poco ms amplio de profesionales con una formacin intermedia y funcional a la mquina productiva, lo operadores calificados, y una gran masa de tcnicos y tecnlogos con conocimientos bsicos y flexibles, que ejecuten diferentes tipos de tareas cambiantes, sin reflexionar sobre ellas, o que puedan ser los empresarios de su propia pobreza. Por consiguiente, la reforma a la Ley 30 de 1992 no implica una ruptura del modelo prctico para la educacin superior seguido hasta el momento por Colombia, caracterizado por una reducida inversin pblica y una educacin superior de mediana o baja calidad y pertinencia, sino la profundizacin y reorientacin del mismo, de acuerdo con la nueva fase de acumulacin del capital. Si la propuesta gubernamental es aprobada en el Congreso de la Repblica, seguirn proliferando las instituciones privadas de garaje o condominio y las instituciones pblicas con una pobre financiacin estatal, fundamentalmente en las ciudades intermedias o en las capitales de los departamentos con menor presupuesto, al tiempo que se reforzar la mutacin de la educacin para el trabajo, como la del Sena, en una educacin tcnica y tecnolgica con baja inversin por estudiante y ajena al desarrollo de capacidades crticas o innovadoras. En trminos generales, la educacin de las elites se concentrar en unas pocas universidades privadas de alto costo y en algunas estatales con tendencias a asimilarse a aquellas, la de los cuadros medios en el resto de las universidades pblicas sumidas en diferentes procesos de
1

privatizacin o reconvertidas en mixtas y la de la mayora de la poblacin en la educacin tcnica y tecnolgica de baja calidad, poca creatividad y salarios precarios. De esta forma piensa el Gobierno Santos insertar el pas en el mercado global y enganchar la educacin superior a las locomotoras del desarrollo.

2. Sin embargo, de acuerdo con la Ministra de Educacin, se va a aumentar el presupuesto para la educacin superior como nunca antes en la historia colombiana. Si nos atenemos a las cifras dadas por la Ministra de Educacin, sin explicar con claridad la destinacin especfica de los recursos ni cmo se calcularon, en los prximos tres aos se va a incrementar el presupuesto para el sector en 1,5 billones de pesos para generar 600.000 nuevos cupos en el pregrado y 45.000 en el postgrado. Para las instituciones pblicas se van a destinar 420.000 millones de pesos frescos para generar 95.000 cupos. Adems, entre 2012 y 2022 los recursos nuevos llegarn a ser 11.1 billones de pesos. Sin duda, en trminos absolutos el presupuesto va a aumentar. Pero va a suceder lo mismo en trminos relativos, es decir en lo que el Estado invierte por cada estudiante, suma que se ha venido reduciendo notoriamente en los ltimos aos? Veamos: De acuerdo con las cifras oficiales, el presupuesto anual por cada estudiante, sumados los de pregrado y postgrado, inscrito en una institucin de educacin superior, pblica o privada, es de $ 4.764.164 (8,06 billones de pesos dividido por 1.691.797 estudiantes) y el de las instituciones pblicas es de $4.557.635 (4,24 billones de pesos dividido por 930.307 estudiantes). Ambos son menos de la mitad del presupuesto per cpita mexicano. En virtud de la reforma se van a destinar 1,5 billones de pesos para los tres primeros aos, con el propsito de generar 645.00 cupos nuevos. Es decir, por cada estudiante nuevo se van a invertir$ 2.325.581 para el primer trienio, $ 775.194 por ao. Una sexta parte de lo que se invierte en la actualidad. No hay que olvidar que el 76% de los cupos nuevos debe ser ofrecido por instituciones oficiales y que despus de 2014 los cupos debern seguir aumentando hasta llegar a un 64%.de la tasa bruta de cobertura. A las universidades pblicas, que tienen un dficit acumulado cercano a los 715.000 millones de pesos, se les asignar un poco ms de la mitad del mimo, 420.000 millones de pesos, en los tres aos, con el propsito de que ofrezcan 95.000 cupos nuevos: $4.421.052 por estudiante para el trienio, $1.473.684 cada ao. Menos de una tercera parte. Desde luego, estas proyecciones son meramente ilustrativas, pues los 645.000 cupos nuevos son la meta para el tercer ao y para llegar a ella se debe seguir un aumento progresivo. Sin embargo, si calculamos el presupuesto per cpita necesario de acuerdo con el que
2

actualmente existe en las instituciones pblicas, los 1.5 billones de pesos solo serviran para 329.118 cupos nuevos en un ao, conservando una calidad de la educacin mediana y baja. No es necesario hacer ms operaciones, aunque desde luego pueden ser afinadas, para deducir que en las instituciones pblicas el presupuesto por estudiante se va reducir y que, por consiguiente, si se aprueba la reforma, el presupuesto relativo de las instituciones pblicas va a disminuir. Dos datos ms permiten confirmar este clculo. Si se estima que por cada treinta estudiantes es necesario un profesor de tiempo completo, promedio muy superior al actual, se deberan contratar 21.500 docentes para atender los nuevos cupos. Si se les pagara un salario promedio bajo, comprendidos todos los gastos laborales, de $2.500.000 mensuales, solo la nmina costara cada ao $650.000 millones de pesos. En tres aos superara el presupuesto previsto en la reforma para el periodo comprendido entre 2012 y 2014. No quedaran recursos para laboratorios, proyectos de investigacin, aulas, honorarios de los auxiliares de docencia, equipos informticos, etc. Para los subsidios de sostenimiento, matrcula y tasas de inters se prev $915.000 millones de pesos; $472.868 por ao para cada uno de los 645.00 cupos nuevos. Con tan pocos recursos se podr bajar la tasa de desercin del 45%? El gobierno no est haciendo demagogia con cifras absolutas gigantescas que en trminos relativos son diminutas?Si se quiere ofrecer una educacin superior de calidad no se debe tener en cuenta el presupuesto por estudiante en las universidades pblicas y privadas de calidad que hay en Colombia, el cual flucta entre 10 y 22 millones por ao? No se deberan incrementar paulatinamente los recursos para la educacin superior, como un porcentaje del presupuesto de gastos de la nacin, teniendo como referencia las instituciones que el mismo gobierno ha considerado de alta calidad?

3. Con este presupuesto se puede ofrecer una educacin de calidad, incluso si el nico criterio son las competencias laborales? La reforma no est orientada a crear una educacin superior de calidad, sino a convertir el modelo del SENA, cuya educacin para el trabajo fue deformada durante el gobierno de Uribe al disfrazarla de educacin tcnica y tecnolgica de calidad, en la principal alternativa de educcin superior para la juventud colombiana, especialmente para los sectores ms pobres de la poblacin. As no tendremos derecho ni a una educacin para el trabajo pertinente, ni a una educacin tcnica y tecnolgica de calidad Para inflar las estadsticas de cobertura, el gobierno de Uribe en un poco ms de un ao, entre noviembre de 2009 y diciembre de 2010, el gobierno de Uribe le dio la certificacin de
3

calidad a 72 programas del SENA. Bati as todos los records latinoamericanos y mundiales. Ese es el camino que desea seguir el gobierno actual: hacer una reforma para la educacin superior que se fundamente en una educacin para el trabajo travestida en educacin tcnica y tecnolgica y en una educacin superior articulada alrededor de competencias laborales acrticas que inhiben la capacidad creativa de los estudiantes. De los 465.00 cupos nuevos para los prximos tres aos, 395.000 (85%) deben ser generados por las instituciones tcnicas y tecnolgicas pblicas, incluido el SENA. De dnde van a salir los docentes especializados? Dnde estn los recursos para la formacin de profesores que permitan la innovacin que requiere el pas?Cul va a ser la inversin en los laboratorios indispensables para que este tipo de educacin sea de calidad? La infraestructura se va a reducir a salones para jornadas triples? Es esta la educacin superior de calidad que no estn prometiendo? De esta manera vamos a superar el 13% de programas, el 8% de instituciones de alta calidad y el 13,5% de profesores con doctorado? Se ha reflexionado sobre el tipo de profesional que necesita Colombia para salir de la situacin de pobreza y violencia en la que est sumida o solo se est pensando en crear condiciones para la expansin de la inversin extranjera en el pas? La calidad implica pensar en la pertinencia social de la educacin superior y en los objetivos colectivos que se pretende alcanzar con ella mediante la formacin, la investigacin y la interaccin con el conjunto de la sociedad. Cualquiera que sea la manera como el gobierno entiende la calidad est engaando a los estudiantes de educacin bsica o media y a los padres de familia que esperan en el futuro que sus hijos puedan acceder a instituciones que les ofrezcan una educacin superior que le sirva a ellos y a Colombia, y no solo a un pequeo nmero de inversionistas nacionales y extranjeros.

4. Pero de todas formas fueron retiradas del proyecto de reforma las instituciones con nimo de lucro. Las instituciones con nimo de lucro fueron criticadas por miembros de la comunidad acadmica colombiana, entre ellos por rectores de universidades pblicas y privadas, pues son vistas como un negocio en el que con una baja inversin se esperan sacar grandes ganancias, ofreciendo un producto, la educacin, que solo puede ser de calidad cuando se asume como una inversin social destinada a generar beneficios individuales y colectivos, pero no ganancias econmicas. No obstante, el conjunto de la reforma conserva la ideologa del nimo de lucro: ampliacin de mano de obra con una formacin bsica y flexible, baja inversin pblica que no implique una mayor carga tributaria y ganancias para el capital, mediante la formacin de una fuerza
4

de trabajo de bajo costo. Los intereses del conjunto de la sociedad colombiana son totalmente olvidados. Adicionalmente, a pesar de las declaraciones de la Ministra, la definicin poco clara de las instituciones mixtas deja abierta la posibilidad de que el nimo de lucro se cuele por ellas y de que sean la nica alternativa para las instituciones pblicas que por la falta de recursos estatales se encaminen hacia la quiebra. En este caso, estas ltimas quedaran listas para someterse al Rgimen de Insolvencia Empresarial contemplado en la ley 1116 de 2006 y consagrado en el proyecto de reforma, que curiosamente en su articulado excepta a la mayora de las instituciones prestadoras de servicios pblicos, por ser una norma aprobada solo para las instituciones con nimo de lucro. El nimo de lucro no ha desaparecido de la reforma. Para poder sobrevivir, las universidades pblicas colombianas cada vez se parecen ms a empresas productoras de mercancas: amplan la contratacin de profesores ocasionales a bajo costo, sustituyen las investigaciones que sus comunidades consideran pertinentes por consultoras rentables econmicamente para las instituciones y los profesores, o reducen la interaccin con la sociedad a la denominada extensin remunerada. En consonancia con estas actividades, la direccin acadmica est siendo sustituida por nuevas formas de gerencia, poco compatibles con las actividades acadmicas, inspiradas en la simple eficacia econmica. De igual manera, los profesores son obligados a comportarse como microempresarios de sus proyectos para poder realizarlos y en medio del mercado de crditos acadmicos, muchos estudiantes escogen sus asignaturas electivas de acuerdo con un clculo de costo y beneficio de tipo econmico y no del sentido que le desean dar a su formacin. Finalmente, la tendencia a privilegiar dentro de los nuevos recursos el subsidio o el crdito a la demanda, destinado a los estudiantes individualmente considerados, sobre el subsidio a la oferta, destinado a las instituciones, crea una competencia universitaria alrededor de la financiacin dominada por la reduccin de costos y no por la ampliacin de la calidad. La reforma va a agudizar estas caractersticas que estn deformando la educacin superior pblica con rasgos propios de las empresas con nimo de lucro.

5. Acaso en la reforma no se define la educacin superior como un derecho? La primera propuesta de reforma elaborada por el gobierno de Juan Manuel Santos fue criticada por los rectores y las comunidades acadmicas por reducir la educacin superior a su condicin de servicio pblico. En consecuencia, la Ministra de Educacin decidi corregir el error en la nueva versin. La educacin superior pas a ser un derecho, un servicio y un bien pblico basado en el mrito y

la vocacin. Sin embargo, el texto de la reforma no desarrolla en ninguno de sus artculos lo referente al derecho. De acuerdo con la caracterizacin contempornea ms generalizada, acogida por las Naciones Unidas, el derecho a la educacin tiene cinco componentes bsicos: la asequibilidad o disponibilidad, la accesibilidad, la adaptabilidad o permanencia de los estudiantes, la aceptabilidad o la calidad y el respeto por la diversidad. Ninguno es garantizado en el proyecto de ley, ni siquiera considerado en sus aspectos ms elementales. Cules y de qu tipo van a ser las instituciones encargadas de garantizar el aumento de la cobertura de tal forma que se realice el derecho mediante la oferta de diferentes alternativas de calidad? Cmo se le va a garantizar a los estudiantes un acceso en condiciones de igualdad y no de segmentacin y diferenciacin jerarquizada? Qu polticas pblicas de bienestar se van a implementar para evitar la desercin? Quin determina la calidad de la educacin superior y mediante qu mecanismos participativos? Cmo se va a garantizar la diversidad tnica y cultural definida por la Constitucin Poltica? Ninguno de estos interrogantes puede ser respondido mediante el texto del proyecto de ley, a menos que se recurra a las virtudes mgicas y azarosas de la frmula manida: ms cobertura con menos recursos relativos.

6.La reforma no estructura por primera vez un sistema de educacin superior en Colombia? El sistema que supuestamente va a organizar la nueva ley es ms bien un embrollo o conjunto amorfo donde caben todas las instituciones relacionadas con la educacin superior en una unidad sin diferenciaciones internas, sin funciones, sin una estructura jerrquica y sin articulaciones con los otros sistemas educativos. En este maremgnum educativo solo sobresale la omnipresencia del Estado y de sus dependencias como reguladores absolutos de la amalgama educativa. Todas las IES (Instituciones de Educacin Superior) tienen autonoma, sin que nadie se haya preguntado por el origen acadmico de la misma, basado en la existencia de comunidades acadmicas productoras de sentido social y societal, y en su fundamento constitucional, limitado a las universidades; la educacin terciaria, como la ofrecida por el SENA, que ha servido para aumentar la estadsticas de cobertura y los indicadores de financiacin, es rebautizada legalmente como superior; los ttulos en los diferentes niveles pueden ser otorgados por todas las instituciones,sin importar los requisitos que debe reunir una comunidad acadmica para ofrecer programas de maestra y doctorado, siempre y cuando tenga la acreditacin de alta calidad, conferida por un gobierno con la obsesin de ampliar la cobertura a toda costa; todas pueden organizarse por ciclos; y los dos organismos sistmicos, el CESU (Consejo Nacional
6

de Educacin Superior) y el SUE (Sistemas de Universidades Estatales) son, en el mejor de los casos, cuerpos consultivos sin ninguna incidencia en la adopcin de decisiones. De esta manera, la existencia de comunidades acadmicas compuestas por miembros con altos niveles de formacin (la exigencia mnima del ttulo de maestra para los profesores queda reservada en la propuesta de reforma para las instituciones pblicas) y caracterizadas por comprender en su complejidad campos de conocimiento diversos, interactuar permanente con la sociedad y articularse alrededor de la investigacin, pierde su relevancia ante cualquier tipo de institucin que sea considerada por el Estado como de alta calidad y que en consonancia con tal calificacin tenga la patente de corso para expedir todo tipo de ttulos Este embrollo no constituye un simple recurso retrico, destinado a producir una eficacia simblica limitada dentro de la nueva norma; es decir, a generar reconocimiento dentro de algunos sectores de las directivas universitarias o de la comunidad acadmica que con sentido pragmtico pueden ver en l un gran avance hacia la constitucin de un eventual sistema a mediados del siglo XXI. Permite adems ampliar los mbitos de intervencin del Estado en desmedro de la autonoma universitaria, seguir jugando nacional e internacionalmentecon las estadsticas de cobertura y de financiacin, al fusionar toda la educacin terciaria y superior en la masa de las IES, y convertir la denominacin universidad, que contieneuna rica historia social, poltica e institucional, en una especie de ttulo nobiliario postrevolucionario: intil y con muy poca incidencia prctica.

7. Tampoco hay una ampliacin de la autonoma? Como se dijo con anterioridad, la autonoma se extiende a todas las instituciones de educacin superior (IES) sin ninguna diferencia.Fundamentalmente se trata de una autonoma empresarial, de gestin, para rendirle cuentas transparentes a un gobierno que en forma heternoma define el derrotero del sector y se reserva la facultad omnmoda de reconocer o no a las instituciones que participan en l. La exclusin de losconsejosacadmicos, conformados en su mayora por los miembros de las comunidades acadmicas, de los rganos de gobierno, para incluirlos posteriormente,mediante un eufemismo,como cabezas de una direccin acadmica supeditada al consejo superior, con las caractersticas de una junta directiva, no es sino el smbolo del desprecio por la autonoma universitaria que campea en todo el texto de la reforma. La funcin de inspeccin y vigilancia, de la cual afortunadamente se suprimila inconstitucional intervencin directa en las instituciones que incluso estaba prevista como medida preventiva, centrada en los compromisos de cumplimiento,y en la tipificacin abierta

e imprecisa de las faltas1, tiene ms bien las caractersticas de una funcin disciplinaria y de control institucional. En trminos financieros, la reforma mantiene las restricciones presupuestales que atentan contra la autonoma universitaria y, en contra de los fallos reiterativos de la Corte Constitucional, somete los nuevos recursos financieros a condicionamientos gubernamentales. Al igual que la ley 30, el proyecto del gobierno solo reconoce una autonoma institucional restringida en cabeza de las directivas, que a su vez, en las universidades pblicas, seguirn siendo nombradas por Consejos Superiores donde la representacin de la comunidad universitaria es claramente minoritaria y la influencia del gobierno nacional o departamental decisiva. Tampoco se reconoce una autonoma sistmica. En el CESU (Consejo Nacional de Educacin Superior) las universidades slo tienen dos representaciones directas en un conjunto de diez y siete miembros, las del Rector de la Universidad Nacional de Colombia y la del Presidente del SUE, mientras el gobierno tiene seis, incluido el Director del SENA, el denominado sector productivo dos, las asociaciones profesionales uno, y las IES en su conjunto los seis restantes. El CNA, a su vez, estar integrado por miembros nombrados por el CESU, y la CONACES (Comisin Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educacin Superior) por tres miembros del gobierno y uno del sector productivo.Es decir, en la regulacin de la calidad de la educacin superior no participan las universidades, tampoco el resto de las IES, a menos que lo hagan como invitadas especiales. Solo el SUE (el retrico Sistema de Universidades Estatales) tiene una composicin mayoritaria de las universidades, pero para cumplir tareas operativas y de racionalizacin y optimizacin de los recursos. La autonoma sistmica no est ni siquiera en los bordes ms lejanos del horizonte de sentido de los reformadores y, por consiguiente, las universidades no van a tener la ms mnima injerencia en la formulacin de las polticas pblicas para el sector o en el gobierno externo de las instituciones.

8. De acuerdo con la Ministra, el ltimo proyecto de reforma fue el resultado de una amplia participacin de la comunidad acadmica en el debate.
1

1. Artculo 103 del proyecto: El incumplimiento de las disposiciones consagradas en la ley

y en las normas institucionales, particularmente respecto de la direccin y gobierno, y la prestacin del servicio educativo, por las instituciones autorizadas para prestar el servicio o por sus directivos, dar lugar a la iniciacin de las investigaciones correspondientes por parte del Ministerio de Educacin Nacional y, previa observancia del debido proceso, a la imposicin de las sanciones y medidas correctivas que se indican en la presente ley.

Los ltimos gobiernos, y tambin las autoridades acadmicas de las universidades pblicas, han ido institucionalizando lo que en teora poltica se denomina una simulacra: la participacin de la sociedad en debates destinados a legitimar decisiones previamente adoptadas, la cuales solo sufren retoques en virtud del proceso participativo.

Leopoldo Mnera Ruiz Profesor Asociado Facultad de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales Universidad Nacional de Colombia 21 de octubre de 2011
LA FINANCIACIN DE LA EDUCACIN SUPERIOR EN AMRICA LATINA: UN ANLISIS DE CASO 1990-2008* Gabriel Misas Arango**

RESUMEN La universidad latinoamericana se desenvuelve en medio de grandes tensiones y contradicciones que surgen de la implementacin, por una parte del Consenso de Washington, y de otra de las demandas de recursos financieros de la Universidad para llevar a cabo sus tareas misionales. Tambin surgen grandes tensiones al interior mismo del campo universitario entre los partidarios de unas prcticas colegiadas de gestin, propias de las universidades decimonnicas, y las necesidades de gestin racional de instituciones de gran complejidad organizacional como son las grandes universidades latinoamericanas al inicio del siglo XXI. El presente artculo aborda estas problemticas y analiza sus repercusiones. Palabras Clave: Educacin, Universidad, Economa, Estado

* Este documento hace parte de un trabajo ms extenso ** Profesor Titular, Universidad Nacional de Colombia, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales (IEPRI)

ANTECEDENTES La crisis del modelo fordista de acumulacin en los pases centrales, que se hace manifiesta a mediados de la dcada de los aos 70 del siglo anterior, dio lugar, entre otras, a la construccin de un nuevo referencial, matriz terica-ideolgica, acerca de lo que es una "buena poltica econmica". Dentro del nuevo canon se destacan, para nuestros propsitos, tres elementos: i) la reduccin del gasto pblico dentro del PIB; ii) la salida del Estado de la provisin de ciertos bienes y servicios en beneficios de proveedores privados (privatizacin de la provisin de servicios pblicos domiciliarios, salud, pensiones, etc.) y iii) nuevas formas de evaluacin de la gerencia pblica. Polticas que fueron puestas en marcha primero en los pases centrales, particularmente en Estados Unidos, Reino Unido y Alemania, y posteriormente generalizadas -bajo el nombre del Consenso de Washington- al conjunto de pases de la periferia, con la excepcin de los pocos pases que se negaron a adoptarlas o slo lo hicieron marginalmente. El campo de la educacin superior, dado que su financiacin en Europa, Estados Unidos y Amrica Latina provienen su mayora de fondos pblicos, ha sido uno de los ms fuertemente afectados por la puesta en marcha del nuevo referencial. Las caractersticas no fordistas del campo de la educacin, particularmente de la educacin superior, hacen an ms restrictivo el nuevo referencial. En este campo, a diferencia de lo que acontece en el campo de la industria manufacturera o en la provisin de servicios pblicos domiciliarios (electricidad, agua, telefona...), la introduccin de innovaciones tecnolgicas no sustituyen factores de baja productividad por otros de alta productividad sino que se adicionan a los existentes generando mayores costos en la prestacin del servicio educativo. Mientras en una planta de produccin de automviles es posible sustituir decenas de operarios de la lnea de pintura por robots que lleven a cabo esa tarea, reduciendo los costos de produccin de los vehculos -aumento de la productividad- en la formacin universitaria la introduccin de computadores y tecnologas de la informacin no sustituyen el papel jugado por los profesores, se adicionan al trabajo realizado por ellos, aumentando as el costo de prestacin del servicio, reduciendo, en trminos contables, la productividad total de los factores. Adicionalmente, mientras en el mundo fordista es posible acelerar las cadencias -a travs de innovaciones tecnolgicas- para producir en menos tiempo un vehculo o una tonelada de acero, el tiempo de formacin de un doctor en economa o en fsica no slo no es posible acortarlo sino que, en las ltimas dcadas, el plazo de formacin se ha incrementado por razones internas al campo. 10

10

De otra parte las demandas de la sociedad y del Estado a la Universidad son cada vez ms complejas en materia de investigacin y formacin. Formaciones ms largas y especializadas (doctorados y posdoctorado), nuevas carreras e igualmente formaciones ms cortas, dando lugar a importantes deseconomas de variedad. La investigacin, particularmente la denominada Big Science, exige cada vez ms recursos tanto en equipamiento, cada vez ms especializado y costoso, como en personal altamente calificado. En sntesis, la Universidad siglo XXI requiere, para cumplir sus tareas misionales, cada vez ms recursos y el Estado, su principal fuente de financiamiento, est cada vez menos dispuesto a proporcionarle dichos recursos sin contrapartida. La nueva gerencia pblica, anclada en el campo de la economa, con una lgica distinta e incluso contraria la lgica de accin del campo universitario, le exige a la Universidad cumplimiento de compromisos, evaluados en trminos de indicadores, construidos con lgicas extraas al campo de la educacin, que a menudo rien con el quehacer universitario, dando lugar a grandes tensiones al interior del campo universitario entre los distintos agentes que lo conforman (directivas como profesores, estudiantes,...) y entre la universidad y las agencias del Estado. La universidad latinoamericana se desenvuelve en medio de grandes tensiones y contradicciones que surgen de la implementacin, por parte de los gobiernos del Consenso de Washington, y de otra de las demandas de recursos financieros de la Universidad para llevar a cabo sus tareas misionales, pero tambin surgen grandes tensiones al interior mismo del campo universitario entre los partidarios de unas prcticas colegiadas de gestin, propias de las universidades decimonnicas, y las necesidades de gestin racional de instituciones de gran complejidad organizacional como son las grandes universidades latinoamericanas al inicio del siglo XXI. La universidad latinoamericana sin ser, en sentido estricto, una universidad de masas, si ha dejado de ser una universidad de lites. Una parte importante de sus alumnos actuales (Colombia, Brasil, Chile, Mxico, Per,...) provienen de entornos con bajos niveles de escolarizacin, alumnos carentes de ese subsidio cultural heredado del que habla P. Bourdieu, lo que le exige a la Universidad dedicar cada vez mayores recursos a formar ese zcalo cultural entre sus estudiantes. Igualmente, las exigencias cada vez mayores que demandan una academia de calidad entran, a menudo, en grandes tensiones con una parte apreciable del campo estudiantil que no est en capacidad, por causa de su formacin inicial, o que carece de inters o de medios para llevar a cabo el esfuerzo que requiere, que demanda, proseguir una formacin de calidad. Problema ms agudo en la 11 11

medida que, en la mayora de los pases de la regin, el "xito" profesional, consecucin de trabajo, lograr una remuneracin adecuada, etc. depende ms de los capitales sociales y polticos que ellos y sus familias puedan movilizar que del capital escolar adquirido. Las tensiones que vive la universidad en Amrica Latina, en la actualidad, entre directivas, profesores y estudiantes, estn centradas en las respuestas que da la universidad a las demandas de su entorno. Bien sea del Estado y/o de los agentes que conforman la sociedad civil. Cualquiera que sea la respuesta que la Universidad de, tiene asegurado el rechazo bien sea de agentes internos o de agentes externos. Ni los unos ni los otros aceptan que el campo de la educacin tiene su lgica propia, independiente de la existente en los otros campos. La universidad se mueve en una zona gris ni de autonoma plena frente al Estado o a la sociedad civil ni de subsuncin al campo poltico o econmico. Ni adaptacin plena a la sociedad o al Estado, que le hara perder sus caractersticas esenciales, ni rechazo total al entorno que le hara perder pertinencia y relevancia y la condenara al ostracismo social y poltico, como ya sucedi en la universidad medieval, en los albores del capitalismo, que inmersa en disputas teolgicas estaba de espaldas a las nuevas realidades que surgan con la expansin del comercio, la creacin de nuevas instituciones y el cambio tcnico. 12 1. EL BANCO MUNDIAL Y LA EDUCACIN SUPERIOR 1.1Periodizacin de su accin: Tres periodos o fases podemos encontrar en el discurso del Banco sobre educacin superior: i) 1970-1995; ii) 1996-2000 y iii) 2000-2010. En el primer periodo el Banco elabora tres documentos que contienen el ncleo duro de sus recomendaciones: a. Polticas sobre el sector de la educacin (1974); b. Primary Schooling and Economic Development (1980) y c. El financiamiento de la educacin superior en los pases en desarrollo. Opciones de polticas. 1.2La visin africana de la pobreza del Banco Mundial Al tener una visin "africana" de los pases en desarrollo no lograban aprehender, en sus propuestas, la profunda diferenciacin y estratificacin que habran producido en las naciones latinoamericanas ms de 70 aos de desarrollo capitalista. La Universidad haba dejado de ser un lujo slo accesible a les heritiers y se haban convertido, en los pases grandes de la regin, en instituciones que formaban los cuadros tcnicos y de direccin del aparato productivo y del Estado, produca bienes simblicos de carcter pblico y, en 12

cierta medida, seguan constituyendo la conciencia crtica de esas naciones. A la cual accedan no slo los herederos sino tambin las capas medias urbanas e, incluso (en menor proporcin) los hijos del proletariado vinculado al sector moderno de la economa. Para Amrica Latina nunca tuvo lugar que la rentabilidad social y privada de la educacin primaria fuera mayor que en la educacin superior. Nunca hubo razones, ni tericas ni sustentadas empricamente, para que el Banco "decretara" que los pases del mundo en desarrollo no asignaran, de fondos pblicos, ni un slo dlar a la educacin superior. Tesis que se mantuvo, contra toda evidencia emprica y contra la opinin experta, incluso del propio Banco2. Sobresalen dos temticas: i) la no asignacin de fondos pblicos a la educacin superior y ii) la calidad de la educacin primaria no es importante para "lograr reducciones en las tasas de fertilidad y aumentos en la productividad agrcola". Dos elementos, que como veremos ms adelante, que condicionaron a los policymakers y tuvieron una profunda influencia en el derrotero de la educacin de los pases del tercer mundo en las siguientes tres dcadas. Polticas que dieron como resultado: i. La expansin de la matrcula primero en educacin primaria y luego en secundaria sin ninguna preocupacin por la calidad de la educacin dispensada. De esta poltica surgen polticas locales de doble jornada, simplificaciones curriculares (ensear lo pertinente?), habilitacin docente de personal proveniente de otras profesiones u oficios, hacinamiento de alumnos. Incluso, el Banco lleg a producir documentos en los que se sealaba ver Carnoy et. ala- que estas medidas tenan pocos efectos sobre los rendimientos escolares. Para el Banco era igual tener maestros preparados o poco preparados, pocos o muchos nios por maestro. Achicamiento de la educacin superior pblica. An los pases ms comprometidos con las orientaciones del Banco en materia educativa, como Colombia o Chile, no aceptaron cortar abruptamente los fondos destinados a la educacin superior pblica debido a los problemas polticos que tal medida pudiera provocar. Sin embargo, optaron por reducir la tasa de crecimiento de los fondos pblicos destinados a la educacin superior, lo que impidi que la ampliacin de cupos en el sistema superior pblico pudiera absorber la creciente demanda. Lo que condujo en todos los pases de Amrica Latina, salvo Cuba y Uruguay, a 13

ii.

Ejemplo los trabajos de Carnoy y Hadad.

13

una tasa acelerada del crecimiento de la matrcula en instituciones privadas de educacin superior. En los aos 90, el Banco estableci como norma, en sus negociaciones con los pases, que el gasto pblico en educacin superior no poda superar el 20% del gasto total pblico en educacin. Parmetro, como se ve en la grfica No 1, que los pases han cumplido rigurosamente. iii. La cifra de 20% es arbitraria. En ningn documento pblico del Banco se hace una presentacin de cmo se lleg a este resultado. Tiene el mismo estatus que las tasas internas de retorno de Psacharoupulos. Afirmaciones sin ningn respaldo ni terico ni fctico, pero de graves consecuencias para millones de personas.

"La evidencia sugiere que los retornos econmicos y sociales en la escuela primaria en gran cantidad en los pases en desarrollo, en la actualidad, (1980, GM) son mayores que otras formas de inversin en educacin" (1980; 19) Para aadir a rengln seguido "... aparece que cambios en actitudes y conductas se logran an en contextos de sistemas escolares de muy baja calidad" (1980, 20) Son afirmaciones gratuitas sin ningn fundamento terico o emprico. Como lo ha sealado Jos Luis Coraggio (1995) "... estamos recibiendo una asesora para reformar nuestros sistemas educativos que est basada en una teora cuestionable y, an ms, las investigaciones que orienta han producido evidencia no concluyente, si es que no refutadora, de las mismas hiptesis que guan dicha asesora" (Pg. 21). Las polticas educativas del Banco, lideradas en los 70 y 80, por George Psacharoupulos, no concitan unanimidad entre los miembros del staff del Banco y tena crticos fuertes al interior de la divisin de educacin. Los trabajos de Wadi Hadad y Martin Carnoy3, entre otros, son muy crticos al enfoque economicista de la TIR como nico indicador para construir la poltica educativa y proponen aproximaciones multicomprensivas del problema de la educacin en los pases en desarrollo. Para mediados de los aos ochenta el Banco tena claro que su visin radical sobre la no asignacin de fondos pblicos para financiar la educacin superior haba fracasado y an los gobiernos ms proclives a seguir sus recomendaciones en materia de educacin se negaban a poner en marcha polticas en este sentido. El Banco decide un cambio de estrategia, sin abandonar su visin de la TIR y la mayor rentabilidad privada y social de la educacin primaria y pblica. En 1986 un documento, elaborado por Psacharoupulos, el mismo que haba impuesto una
3

14

Wadi D. Hadad, Martin Carnoy et ala. Education and development. Evidence for new priorities. Discussion Paper, No 95, 1990.

14

dcada antes la idea de no financiar con fondos pblicos la educacin superior, titulado El financiamiento de la Educacin Superior en los Pases en Desarrollo. Opciones de Poltica, documento que contina hoy da, ms de dos dcadas ms tarde, marcando la pauta de la poltica sobre educacin superior que el Banco le "sugieren" a los pases en desarrollo. "En muchos pases en desarrollo el gasto pblico se encauza hacia las escuelas con arreglo a frmulas uniformes de financiacin que se prestan muy poco para promover su utilizacin eficaz... en este libro se examinan tres opciones amplias relativas a las polticas que podran poner remedio a los problemas anteriormente descritos... el conjunto incluye tres elementos: i) recuperacin de los costos pblicos de la educacin superior y reasignacin del gasto pblico en educacin a favor de los niveles que ofrezcan mayores beneficios sociales, ii) creacin de un mercado de prstamos para educacin, conjuntamente con el otorgamiento de becas selectivas, especialmente en el nivel superior, iii) descentralizacin de la administracin de la educacin pblica y fomento de la expansin de las escuelas privadas y de las financiadas por las comunidades" (Banco Mundial, 1986: ). En el documento en mencin se propone un plan en tres etapas para implementar la nueva poltica de financiacin de la educacin superior: Primera etapa: i. ii. Reduccin de los subsidios para gastos de subsistencia en la educacin superior. Introduccin de un nivel reducido de recuperacin de costos en la educacin superior, acompaado de exenciones para los estudiantes de bajos ingresos. Suavizacin de las restricciones legales instituciones de educacin superior privadas. al financiamiento de 15

iii.

Esta etapa se ha cumplido en gran parte de los pases de Amrica Latina: se ha incrementado la participacin de la matrcula de las instituciones privadas dentro del total de la educacin superior; los servicios de bienestar a los estudiantes, residencias, comedores y servicios mdicos, se han reducido y en algunos casos han sido eliminados, como sucedi en la Universidad Nacional de Colombia, y fueron remplazados por prstamos para sostenimiento destinado a los estudiantes de menores recursos. Lo cual hace ms difcil el acceso a los estudiantes de los deciles de ms bajos ingresos, particularmente los provenientes de las zonas rurales y los pequeos poblados que deben desplazarse hacia las capitales

15

provinciales o a la capital de la nacin para proseguir sus estudios de educacin superior. El cobro de aranceles para la educacin de pregrado se ha generalizado en la regin con excepcin de Argentina, Brasil y algunas universidades mexicanas UNAM y UAN. En la UNAM al inicio de los aos 2000 se present una huelga, de casi un ao de duracin, por el incremento mdico de los derechos de inscripcin. Movimiento que dividi a la academia mexicana. Una parte apreciable de los acadmicos mexicanos vean, la radicalidad de los estudiantes y del grupo de profesores que lo apoyaban, como insensato -con tal epteto calific un distinguido intelectual mexicano, la accin de los estudiantes- el movimiento huelgustico en razn a que el incremento en los aranceles era modesto y no era razn suficiente para poner en juego la estabilidad de la UNAM. Sin embargo, los gestores del movimiento tenan claro que el incremento, modesto, de los aranceles era el primer paso de una estrategia de largo plazo para llevar a cabo cobros -y aranceles- por el valor de los costos educativos y el reemplazo de las becas por prstamos a tasas de mercado. Bastaba leer los documentos del Banco Mundial para comprender la dinmica de las polticas en materia de educacin que se implementaran hacia el futuro. Adicionalmente, economistas neoliberales mexicanos, cercanos al PAN, presentaron una propuesta sobre educacin superior en la cual acogan las recomendaciones del banco y le adicionaban dos elementos: separar las preparatorias que hacan parte de la UNAM y fragmentar esta ltima en unidades mximo de 10.000 estudiantes. Etapas segunda y tercera: i. ii. Aumento de la recuperacin de costos de la educacin superior e introduccin de la recuperacin de costos en las escuelas secundarias. Instauracin de la autofinanciacin en el funcionamiento de los programas de prstamos educacionales. Sin el subsidio en las tasas de inters.

16

Del conjunto de medidas propuestas por el Banco Mundial, para el financiamiento de la educacin superior pblica, analizaremos dos de ellas, por el impacto que tendran sobre las grandes universidades pblicas de Amrica latina. i) Recuperacin de costos de la educacin superior va aranceles:

la educacin superior genera grandes externalidades en el largo plazo, particularmente las que tienen formaciones de posgrado y estn volcadas a la investigacin, tanto terica como aplicada, y son productores de bienes pblicos de carcter simblico, por lo cual la divisin de los gastos totales en que incurre 16

una universidad por el nmero de estudiantes no es una medida adecuada ni para determinar el costo de la formacin del estudiante y, por ende, para determinar el arancel que deberan pagar los estudiantes; ni para medir el grado de eficiencia en la utilizacin de los recursos como se ha tratado de hacer a lo largo de la ltima dcada en Amrica Latina para desacreditar las universidades de mayor tradicin y que mayores externalidades generan en beneficio de pequeas instituciones de formacin post secundaria. El gasto total por estudiante puede ser, ms bien, un proxy del grado de complejidad de la institucin. El Banco en su propsito de "recomendar" polticas para recuperar los costos de la educacin superior, y ante la imposibilidad de cobrar aranceles en funcin del full cost, insta a los gobiernos y a las sustituciones de educacin superior, en sus trabajos ms recientes, a desarrollar metodologas para calcular los costos de los diferentes programas que ofrecen. Sin embargo, la tarea no es fcil. Las universidades de mayor complejidad, en sus tareas de formacin avanzada, en el mantenimiento vivo de los saberes en las diferentes disciplinas, en su articulacin al sistema mundial de produccin cientfica y la produccin de bienes pblicos de carcter simblico, realizan cuantiosos gastos en el mantenimiento de bibliotecas que cuentan millones de volmenes, en la adquisicin de bases de datos, en la adquisicin y mantenimiento de costosos equipos de laboratorio y de computacin, en el mantenimiento de museos y colecciones de arte, etc. Gastos que slo marginalmente entran en la formacin de los estudiantes de pregrado y, en consecuencia, no podran entrar en los costos de formacin y, por lo tanto, no podran ser recuperados va aranceles. Adicionalmente, dado que la "funcin de produccin" de la educacin superior, para hablar en trminos caros al Banco, es intensiva en mano de obra calificada, los salarios, particularmente del cuerpo docente, se convierten en el primer rengln de los gastos de las universidades. La asignacin de la carga laboral de los profesores a las diferentes actividades realizadas por la Universidad, docencia, investigacin, extensin o administracin universitaria, van a influir de forma decisiva en el costo de la prestacin de cada uno de los servicios. La asignacin de la carga laboral para efectos del clculo de costos no es un asunto trivial, dadas las inter/retro acciones que se presentan entre los diferentes servicios ofrecidos por la Universidad. As, por ejemplo, un profesor que tiene gran experiencia en un tpico dado, fruto de su trabajo de investigacin, es llamado a realizar una consultora sobre ese tema cmo se distribuye su trabajo entre consultora e investigacin? De ah el alto grado de arbitrariedad que conlleva la asignacin de la carga laboral, con fines contables, de los profesores entre las diferentes labores.

17

17

En el campo de la economa la utilizacin de la metodologa de la contabilidad analtica son cada vez ms cuestionados cuando se trata de calcular los costos de produccin de productos especficos en procesos productivos de gran complejidad, como en la industria petroqumica, en los cuales los subproductos de un proceso se convierten en los insumos principales de otro. El "costo" de produccin de estos ltimos va a depender del "precio" que se le dije a los subproductos. Precio completamente arbitrario. La contabilidad analtica utiliza frecuentemente la asignacin de "overhead para distribuir costos que no puede imputar directamente a la produccin de un bien o servicio. En el campo de la educacin superior suceden fenmenos similares debido a las externalidades que se generan en los procesos misionales de la Universidad, a la informacin incompleta que presentan los procesos de investigacin y formacin y a que la asignacin de recursos, entre las diversas unidades, se hace mediante la jerarqua y no mediante los mecanismos de mercado. Sera algo inusitado que el departamento de economa de una prestigiosa universidad contratara ciertos servicios educativos con una tercera institucin para que le proveyera, por ejemplo, los cursos de mtodos cuantitativos (econometra avanzada, estadstica o series de tiempo) o los cursos de historia de la literatura que requieren sus estudiantes y que no utilizaran los que ofrece su propia universidad aduciendo que en el mercado los podra obtener a un menor precio. Incluso, en las universidades privadas estadounidenses que conforman la Ivy Ligue, que cobran aranceles de ms de US$ 35.000 anuales, como Harvard, Chicago o Standford, slo obtienen, va aranceles, entre un cuarto y un quinto de sus gastos totales. En el caso de Harvard el monto percibido por los aranceles es de la misma magnitud de los gastos que la Universidad le retorna a los estudiantes va becas, Jobs, pagos por monitorias o asistencia a los profesores. Ninguna universidad de calidad puede establecer aranceles que le permitan obtener ingresos iguales a los gastos totales en que incurre la institucin para llevar a cabo sus tareas misionales. Los aranceles, en el mejor de los casos, cubren los costos directos de los procesos de enseanza de pregrado. El documento del Banco seala "cabe aqu hacer una advertencia. La introduccin del cobro de derechos en la educacin superior podra obligar a alguno de los alumnos ms pobres a poner trmino a sus estudios. Pero la posible prdida de equidad en la educacin superior debe sopesarse frente al aumento general de la equidad que se obtendra como resultado del aumento sustancial de la cobertura de la educacin primaria." (Banco Mundial, 1986:28) La universidad pblica latinoamericana para finales de los aos 80, el siglo XX, haba dejado de ser, haca dcadas, la Universidad de les heritiers y se haba convertido, en los pases grandes de la regin, en una universidad con un gran 18

18

volumen de estudiantes, tasas brutas de escolaridad mayores de 15% e incluso en algunos pases como Argentina cercanas a 50%, a la cual accedan, en lo fundamental, capas medias e hijos, en menor proporcin, de los proletarios vinculados al sector moderno de la economa. Capas medias empobrecidas por los programas de ajuste estructural emprendidos, en todos los pases de la regin, a instancias del Banco Mundial y el FMI, con motivo de la crisis de la deuda del inicio de los aos 80. Crisis que conllev reducciones importantes de los aportes fiscales a educacin y salud y un mayor servicio de la deuda externa. El cobro de aranceles, como lo pregonaban los documentos del Banco, hubiera significado no la salida de "algunos de los alumnos ms pobres", como eufemsticamente lo denomina el Banco, sino el colapso de la Universidad pblica como consecuencia del retiro masivo de estudiantes. Ya de por s golpeadas por la eliminacin, en muchos de los pases de la regin, de los subsidios a "los gastos de subsistencia de la educacin superior", trmino que utiliza el banco para referirse a las residencias y comedores universitarios y dems actividades (mdicas, culturales y deportivas) que conforman el bienestar universitario. El banco al no reconocer la mayor rentabilidad privada y social de la educacin superior sobre la educacin primaria en Amrica latina en los aos 60 y 70, que se expresa en la movilidad ascendente de las capas ms escolarizadas, independientes de su origen social, como lo demostraron claramente los socilogos que trabajaron sobre la modernidad en la regin, Gino Germani, Torcuato Di Tella, Cayo Prado etc., pretende que negar el acceso a la universidad a los ms pobres "mejora la equidad general" al aumentar la cobertura de la escuela primaria. La afirmacin del Banco es una falacia de composicin sin ningn sustento emprico ni fctico, pero con graves consecuencias para la equidad y la movilidad social. En los pases que han aplicado las recomendaciones del Banco y cobran aranceles que permitan recuperar los gastos educativos como Chile, los estudiantes ms pobres, que no estn dentro de los 27.500 mejores puntajes en la prueba de Seleccin Universitaria, no pueden acceder a las universidades del CRUCH, las mejores universidades de Chile, y slo pueden acceder, por costo, a las instituciones tecnolgicas. La poltica de Chile de financiar la educacin superior de los 27.500 mejores puntajes en las pruebas de seleccin universitaria, independiente de su origen socio-econmico, y al mismo tiempo reducir el gasto por alumno en la educacin secundaria y primaria pblica profundiza la inequidad cada vez ms. Los alumnos salidos de las clases populares son cada vez menos en el paquete de elegidos para ser financiada su educacin superior por parte del Estado. El sistema pblico de educacin media, por carencia de recursos, est en

19

19

incapacidad de otorgar el subsidio cultural de la que carecen los hijos de familias con entornos menos escolarizados. Las polticas "sugeridas" por el Banco profundiza an ms la inequidad. Las lites concentraran no slo el capital econmico y el capital poltico sino tambin los capitales simblicos del conocimiento. La brecha entre clases se profundizara an ms. La crtica que se ha hecho en Amrica latina a las lites es precisamente la alta concentracin de las distintas formas de capital que est en sus manos, que no permite el acceso de nuevos actores a las cimas poder. Situacin que la apertura del acceso a la educacin superior en los aos 60 y 70 permiti revertir parcialmente. La aplicacin de las polticas "sugeridas" por el Banco significara una involucin social, como se ha vivido efectivamente en Chile. Para mediados de los aos noventa el Banco cambia de registro en su enfoque sobre la educacin superior y concentra su anlisis en criticar la organizacin y la eficiencia de las universidades pblicas en los pases en desarrollo, sin olvidar, por supuesto, sus enfoques anteriores sobre cobro de aranceles y la menor rentabilidad de la educacin superior frente a la educacin primaria. Tres documentos se destacan: 1) La Educacin Superior en Amrica Latina (1994) redactado por Donald Winkler y ii) La Enseanza Superior. Lecciones Derivadas de la Experiencia (1995) y iii) Opciones para Reformar el Financiamiento de la Enseanza Superior (1998) redactado por Jalil Salmi. El documento La Enseanza Superior. Lecciones Derivadas de la Experiencia (1995) es clave para aprehender la posicin del Banco sobre la educacin superior en los pases en desarrollo. Su agenda de reformas comprende: "a) fomentar la mayor diferenciacin de las instituciones, incluido el desarrollo de instituciones privadas; b) proporcionar incentivos para que las instituciones pblicas diversifiquen las fuentes de financiacin, por ejemplo, la participacin de los estudiantes en los gastos y la estrecha vinculacin entre el financiamiento fiscal y los resultados; c) redefinir la funcin del gobierno en la enseanza superior; d) adoptar polticas que estn destinadas a otorgar prioridad a los objetivos de calidad y equidad" (1995:4). Para aadir a continuacin "al proporcionar financiacin para mejoramiento de la calidad de instituciones tanto pblicas como privadas basndose en la calidad de las propuestas, se atiende el objetivo de largo plazo de establecer condiciones de igualdad para todas las instituciones de enseanza superior sean pblicas o privadas" (13). El Banco, desde mediados de los aos 70, vena sosteniendo que no debera financiarse la educacin superior con fondos pblicos y que las instituciones pblicas de educacin superior deberan cobrar aranceles que permitieran recobrar los gastos incurridos. En el documento de 1995 el Banco da un giro 20

20

radical y propone financiar las instituciones privadas al mismo tiempo que insiste en la necesidad que las instituciones pblicas diversifiquen sus fuentes de financiacin (mayores aranceles, venta de servicios,...) y racionalicen sus gastos (eliminacin de los subsidios a las actividades de bienestar,...) y adopten esquemas de gestin propios de la organizacin industrial. En su afn de privatizar la matrcula de la educacin superior en los pases en desarrollo el Banco no tiene inconveniente en dejar de lado el postulado central sobre el cual se haba construido su poltica educativa: todos los recursos a la educacin primaria y bsica. El Banco desde mediados de los aos 90 le apuesta al "establecimiento de instituciones con programas y metas diferentes" (1995: 97). Introduce as de manera subrepticia, la idea de educacin post secundaria y le otorga al Estado nuevos roles en ese campo y propone que la accin pblica se concentre en lo fundamental o nicamente, segn el contexto, en instituciones de carcter tcnico y tecnolgico. Por supuesto toda sociedad requiere instituciones de formacin para el trabajo al igual que educacin universitaria. En una sociedad democrtica e incluyente el acceso a la educacin superior o a la formacin para el trabajo son derechos de todos los ciudadanos quienes pueden acceder dependiendo de sus actitudes y preferencias. No hay equidad cuando nicamente las capas de mayor ingreso pueden acceder a la educacin superior de calidad en razn a los elevados aranceles que hay que pagar. No slo no es equitativo sino tambin no democrtico. Esta propuesta ha tomado diferentes formas dependiendo del contexto. As en Colombia, con un prstamo del Banco Mundial se estableci el programa ACCES de crdito educativo para financiar el pago de aranceles, por parte de los deciles de menor ingreso, para estudiar en instituciones tcnicas y tecnolgicas privadas programas de formacin para el trabajo, sin tener en cuenta ni la calidad de los programas ofrecidos ni la calidad de la institucin que los ofrece. Se crearon, en algunas instituciones, programas especficos para captar esta demanda y beneficiarse del crdito externo. Igualmente, el SENA (Servicio Nacional de Aprendizaje) cre 170.000 plazas de formacin tcnica y tecnolgica4 y sus directivas pretenden que se le otorgue a la institucin el carcter de universidad tcnica y se estimule a universidades de provincia a abrir sedes en pequeas poblaciones para ofrecer programas de carcter universitario, sin contar con los recursos acadmicos y fsicos necesarios para proporcionar una formacin de calidad.

21

Programas de formacin que tienen un tercio de los crditos que se les exige a las instituciones privadas que otorgan ttulos similares.

21

Descentralizacin de la educacin superior y diversificacin o diferenciacin de las instituciones, las dos nuevas banderas del Banco Mundial en materia de educacin superior, han permitido, como en el caso de la educacin primaria en los aos 70 y 80, aumentar la cobertura pero a costa de serios problemas de calidad. Y a diferencia de la educacin primaria en los pases africanos, que sirvi de modelo al Banco, donde los egresados retornaban a las labores domsticas, en el caso de las mujeres, y los hombres al trabajo agrcola en la parcela familiar, los egresados actuales de las formaciones tcnicas y tecnolgicas con los de formacin profesional, salidos de las nuevas instituciones deben competir, en un mercado laboral muy competitivo, con los egresados de las instituciones de mayor tradicin y con programas de mayor calidad. Tensiones y contradicciones al interior de los textos del Banco Mundial: El Banco afirma que en la educacin superior "las tasas de rentabilidad social estimadas en 10% o ms en muchos pases en desarrollo tambin indican que las inversiones en este nivel de la educacin contribuyen a aumentar la productividad laboral y a producir un crecimiento econmico a largo plazo, elementos que son fundamentales para el alivio de la pobreza." (1995:1). De lo anterior se desprende que la educacin superior es autosostenible fiscalmente en el largo plazo, si esto es as no se explica la insistencia del Banco en reducir la financiacin de la educacin superior pblica. En el mismo informe, cuatro pginas ms adelante, se seala "en realidad se puede aducir que la enseanza superior no debera tener mayor derecho a utilizar los recursos fiscales disponibles para la educacin en muchos pases en desarrollo, en especial los que an no han logrado acceso, equidad y calidad adecuada en los niveles primarios y secundarios". Para aadir a rengln seguido "... que las tasas de rentabilidad social de las inversiones en la educacin primaria y secundaria por lo general superan las de la enseanza superior, y que las inversiones en el nivel bsico tambin pueden mejorar la equidad puesto que tienden a reducir las desigualdades de ingresos... adems la realidad fiscal en la mayora de los pases en desarrollo indican que los mejoramientos de calidad y el aumento de las matrculas en la enseanza post secundaria pueden lograrse con poco o ningn aumento del gasto pblico." Este prrafo anterior es paradigmtico. Pocas veces en un texto de un organismo internacional se haba logrado condensar tantas contradicciones y desatinos en un solo prrafo. Veamos algunos de ellos. i) en la introduccin del texto sealan correctamente la elevada rentabilidad social, 10% o ms, de la educacin superior, el aumento de la productividad a largo plazo y la capacidad de 22

22

producir crecimiento econmico ms alto a largo plazo, elementos fundamentales, reconoce el Banco, para aliviar la pobreza para ms adelante sealar que, en la mayor parte de los pases en desarrollo, no se deberan utilizar recursos fiscales para financiar la educacin superior. ii) Cerrar el acceso a la educacin superior a las capas ms pobres al demandar el cobro de aranceles que permitan recuperar los costos de la educacin al mismo tiempo que se reconoce "las imperfecciones en los mercados de capital que limitan la capacidad de las personas para obtener prstamos adecuados para educacin" (10), frenando de paso la movilidad social y pensar que eso genera ms equidad es un despropsito total.

El enfoque terico del Banco en materia de educacin, y de educacin superior en particular, se sustenta en la teora de capital humano, desarrollada en su fase inicial por T. Schultz y J. Becker, que pretende establecer una relacin directa y unvoca entre el nivel de escolaridad de los individuos y sus ingresos, independiente de cualquier otro tipo de mediaciones. Teora de un marcado reduccionismo economicista que no permite aprehender las complejidades del campo de la educacin superior. Como lo seala Jos Luis Caraggio "... el modo de economicista en que se usa la teora neoclsica para derivar recomendaciones contribuye a introyectar e institucionalizar los valores del mercado capitalista en la esfera de la cultura, algo que va ms all de hacer un clculo econmico para comparar los costos y beneficios de diversas alternativas generadas desde lo social y lo poltico." (1995: 19) La asimilacin del campo de la educacin al campo de la economa y tratar de aprehenderlo a partir del modelo microeconmico de la teora estndar (neoclsica) no puede sino producir malas interpretaciones y equvocos debido a que los dos campos estructuran a partir de dos lgicas distintas. El primero en torno a la verdad y el segundo en torno a la utilidad. Incluso, en el plano estrictamente econmico, del campo educativo, la generacin de grandes externalidades que tienen lugar en los procesos educativos y de investigacin, propio del mundo de las universidades5, y la magnitud de las asimetras de informacin que se presentan entre los que saben (profesores) y los que sabrn (estudiantes) hace que los mecanismos de mercado no den lugar a una asignacin ptima de recursos. Desde el punto de vista metodolgico el discurso universalista del Banco, en todos los campos, proponiendo "recetas" vlidas para todos los pases en desarrollo,
5

23

Reconocidas por los miembros del Staff del Banco en sus documentos desde mediados de los aos 80.

23

independiente de tiempo y lugar, no puede conducir sino polticas equivocadas en la mayor parte de los pases. Cada vez es mayor el consenso entre economistas acadmicos y los formuladores de polticas (policy makers) de que no existe una va nica al desarrollo, que las polticas que son exitosas en un pas no necesariamente lo son en otros pases y que una poltica exitosa en un momento determinado puede dejar de serlo cuando suele aplicarse en periodos posteriores. La construccin de un "ideal-tipo" de universidad pblica del tercer mundo como instituciones donde "la asignacin de recursos es ineficiente, donde la proporcin de estudiantes en relacin al plantel facultativo, administradores y empleados es bajo, la carga de enseanza baja en relacin con los estndares internacionales y como resultado del hacinamiento, falta de personal adecuado, deterioro de los edificios, bibliotecas obsoletas e insuficiencia de equipos cientficos y pedaggicos ha tenido lugar un deterioro de la calidad de la docencia y la investigacin" (prrafo construido a partir de Banco Mundial, Donald Winkler, 1994:XI-XII y Banco Mundial, Jalil Salmi, 1998:3-5) no da cuenta en realidad de ninguna universidad particular y es una caricatura de las universidades pblicas ms representativas de los pases en desarrollo. Salvo en pases con estados fallidos, como la Repblica Democrtica del Congo (ex Congo Belga), Eritrea, Sierra Leona o Hait, donde la destruccin de los aparatos del Estado ha afectado igualmente las universidades, no es posible hablar del "deterioro de la investigacin y de la docencia" como tendencia generalizada en todos los pases en desarrollo. Por el contrario, pases como India, Pakistn o Brasil presentan, para slo referirnos a unos pocos, elevadas tasas de crecimiento en la produccin de artculos cientficos publicados en revistas indexadas, (International Citation Index) (ICI) a lo largo de la ltima dcada, producidos en su mayora en sus universidades. Otra de las caractersticas de los trabajos del Banco, particularmente en el campo de la educacin, es su carcter preformativo. A partir de enumerar, en los documentos, decenas de casos "exitoso" sin que nunca se sepa cmo se estableci el xito de los casos y bajo qu circunstancias se logr, se erigen como modelo de las acciones que se deben seguir. Casos como la supresin de los subsidios a los comedores universitarios en Boswana -Samil Halmi- o los logros de la enseanza de matemticas en un modelo escolar en Zimbawe o la reduccin del ausentismo escolar, en una comarca del alto Per, como consecuencia de la descentralizacin administrativa pululan en los textos del Banco. Ante la carencia de argumentaciones slidas para defender las polticas "recomendadas" por el Banco se recurre a la retrica de los ejemplos descontextualizados. En otros casos los deseos de los funcionarios y los propsitos de las reformas se toman como realidad. As, por ejemplo, en Salmi (1998), se lee: "en muchos pases del mundo, vemos que la relacin entre el gobierno y las instituciones de 24

24

educacin superior se vuelve cada vez ms indirecta,... en lugar de que el Estado contine siendo el principal proveedor de educacin superior, la responsabilidad ms importante del gobierno debera ser la de desarrollar un marco poltico apropiado para coordinar, acreditar, y ofrecer incentivos a todas las instituciones de educacin superior, tanto pblicas como privadas" (Banco Mundial, 1998:20). Afirma contra toda evidencia emprica que el Estado ha dejado de ser el principal proveedor de educacin superior. Al finalizar el siglo XX el Estado era de lejos, el principal proveedor de educacin universitaria en Europa, Amrica del Norte, Amrica Latina e India. No es el caso de Japn, Corea del Sur y Filipinas. La situacin real es ms variada de lo que pretende el texto. Igualmente, cuando Salmi seala, en el caso de la Universidad latinoamericana, que se requiere eliminar la rigidez que da el ""empleo de por vida" vigente en casi todas las universidades pblicas de Amrica Latina" (Ibd: 25) no es muy precisa la afirmacin. Los golpes militares en el cono Sur y Centroamrica produjeron una profunda inestabilidad en la planta profesoral de las universidades pblicas de la regin. Cientos de profesores fueron despedidos, obligados a exiliarse, detenidos y muchos fueron asesinados. La nueva gerencia pblica y las reformas inducidas por el Banco han cambiado, en las universidades pblicas ms prestigiosas de la regin, las reglas de contratacin de la nueva generacin de docentes y su permanencia en la Universidad. Un punto central en los nuevos sistemas de evaluacin de la productividad acadmica es el nmero de artculos publicados en revistas indexadas. La estabilidad del cuerpo acadmico de la Universidad de por s no es una desventaja; por el contrario, es una seguridad para que cuerpo acadmico emprenda programas de investigacin de ciclo largo y el desarrollo de nuevos programas de formacin, tanto de pregrado como de posgrado. La tenior es en la prctica un empleo a vida y es un mecanismo vigente en la academia americana y altamente valorado. Una vez obtenida la tenencia es muy difcil que un profesor cambie de universidad. La movilidad nicamente se presenta en aquellos que ocupan las cimas de su respectivo campo. El "empleo de por vida" se convierte en un grave problema para las universidades cuando la seleccin de los futuros docentes no es rigurosa, cuando en su contratacin priman factores extra acadmicos y cuando no existen mecanismos rigurosos para ascender en el escalafn docente y un ethos, en el cuerpo profesoral, que rechace socialmente aquellos que no cumplan adecuadamente sus funciones como docentes. En trminos generales, estas salvaguardias estn presentes en las universidades pblicas de mayor prestigio como son las del objeto de la investigacin. Por supuesto, al igual que en Estados Unidos, con profesores que han logrado La Tenencia, tras evaluaciones rigurosas, hay una minora, que por diferentes razones, dejan de ser acadmicamente productivos y 25

25

existen, en casi todos los pases, dificultades de orden legal y administrativo para su desvinculacin. No obstante estas situaciones excepcionales no pueden conducir a polticas que comprometan la estabilidad del cuerpo profesoral. Como se dice coloquialmente, la cura sera peor que la enfermedad. Despus de estudiar diferentes documentos del Banco Mundial sobre educacin superior, elaborados a lo largo de casi tres dcadas, sealando los cambios y retrocesos presentados en el tiempo, sus contradicciones, sus supuestos equivocados nos podemos interrogar, siguiendo a Jos Luis Coraggio (1995), si las propuestas del Banco Mundial para la educacin superior son el resultado de problemas de concepcin o tienen un sentido oculto? Pregunta que ha atormentado a una generacin de investigadores del campo educativo en diferentes partes del mundo. En las pginas anteriores sealamos algunos de los errores de concepcin que marcan el trabajo del Banco en el campo de la educacin superior y parafraseando a Bourdieu podemos sealar que la mediocridad en el trabajo investigativo ayuda a las fuerzas del poder a convertir la educacin superior en una mercanca y desarrollar un mercado potencial que al inicio del siglo XXI puede ser el doble del existente en la industria automotriz. Estudiar el problema de la financiacin de la educacin superior, a diferencia de lo que hace el Banco, pasa en primer lugar por comprender la lgica del campo de la educacin superior, la forma como se estructura, la dinmica de sus actores. Los costos de la Universidad estn determinados por la Universidad que queremos. Una universidad con fuerte presencia de la investigacin, bsica y aplicada, y con una presencia fuerte de los estudios de posgrado, productora masiva de bienes pblicos de carcter simblico es productora de capital de va que permite, en el mediano plazo, el incremento en la productividad total de los factores. Es una universidad costosa. Mientras una universidad profesionalizante de pregrado sin investigacin, con poca presencia en la produccin de bienes pblicos de carcter simblico, provee muy pocas externalidades, es una universidad menos costosa. El tipo de universidad que se requiere est profundamente condicionada por el pas que se desea construir. Se establece as una inter/retroaccin entre universidad y patrn de desarrollo. Instituciones que coevolucionan cada una de ellas conservando sus propias lgicas de accin. Razn por la cual los sistemas universitarios de Corea del Sur, Taiwn o Singapur, pases de nueva industrializacin de ingreso medio/alto, cuya adhesin a un rgimen internacional de comercio se sustenta la exportacin de bienes de media y alta tecnologa, se diferencian radicalmente de pases como Uganda o Repblica Democrtica del Congo, pases exportadores de bienes primarios sin mayores transformaciones producidas en enclaves por compaas transnacionales sin mayores eslabonamientos con las economas locales. Situaciones que el discurso 26

26

universalista del Banco en materia de educacin superior no puede aprehender y, por supuesto, sus recomendaciones de poltica no son vlidas, por lo general, para ningn sistema universitario en particular.

2. LOS PROGRAMAS DE AJUSTE ESTRUCTURAL 2.1 El papel de la tecnocracia El discurso del Banco, durante casi tres dcadas, sobre el inconveniente de financiar la educacin superior con fondos pblicos y sus recomendaciones de poltica, que incluyen, entre otros elementos, el cobro de aranceles que permitan recobrar los costos incurridos, prstamos a tasas de mercado para cubrir los aranceles, la eliminacin de todo tipo de subsidios a los servicios de bienestar estudiantil (comedores y residencias universitarias,...), el fomento, incluso con fondos pblicos, a la creacin de instituciones privadas de educacin superior, la bsqueda de nuevos ingresos (venta de servicios, filantropa, etc.), ha tenido profunda influencia sobre los miembros de la tecnocracia, particularmente entre los economistas, de los pases en desarrollo. (Misas, 2004) La tecnocracia de los pases en desarrollo acogi, en su mayora, acrticamente las tesis del Banco en materia de educacin superior, las cuales sirvieron de fundamento terico para fundamentar sus polticas locales en esta materia. Las propuestas, en el campo de la financiacin de la educacin superior pblica, iban en consonancia con los postulados del Consenso de Washington que estaban en proceso de implementar en sus respectivos pases desde mediados de los aos setenta en Argentina y Chile y desde el inicio de los aos ochenta, con mayor o menor fuerza, en el resto de los pases de la regin. Aunque en la mayora de los pases de la regin el Consenso de Washington fue aplicado con gran apego a las exigencias de los organismos multilaterales de crdito (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Banco Interamericano de Desarrollo), en materia de educacin superior en ninguno de los pases de la regin, salvo Chile, se acept cortar totalmente los fondos pblicos destinados al financiamiento de las universidades oficiales. El costo poltico era demasiado grande, an para regmenes militares autoritarios como los de Argentina, Brasil y Uruguay, para asumirlo. Incluso, en Chile las medidas radicales de financiacin de la educacin superior pblica fueron tomadas slo das antes de que Pinochet dejara la presidencia de la Repblica. Sin embargo, en todos los pases, en aras del Consenso de Washington, se opt por restringir el crecimiento de los fondos destinados a la educacin pblica y se facilit la creacin de instituciones privadas de educacin superior. El marchitamiento del crecimiento de la universidad pblica 27 27

dio lugar a modificaciones significativas en la estructura de la matrcula de la educacin superior, ha aumentado la participacin de las instituciones privadas, participacin que se elev en el 2003 a 47% y ha crecido an ms en el ltimo quinquenio, cuando en 1960 slo representaba el 16%6. Lo que ha significado, entre otras cosas, un esfuerzo muy grande de las familias, particularmente de las familias de menores ingresos, para financiar la educacin superior de sus hijos; en un perodo marcado por la tasa reducida de crecimiento del ingreso per cpita en los pases de la regin y los procesos de desregulacin laboral (flexibilidad y precarizacin). Aunque la educacin superior dej de ser el dinmico canal de ascenso social, que fue en los aos cincuenta y sesenta del siglo XX en Amrica Latina, contina siendo un mecanismo relativamente eficaz para escapar al desempleo. Las tasas de desempleo de personas con estudios post secundarios, en todos los pases, es inferior a la existente para aquellos que no han concluido la escuela secundaria. 2.2 Sus efectos sobre el sistema pblico de educacin superior Las polticas "sugeridas" por el Banco ha significado para las universidades pblicas de la regin graves traumatismos para el cumplimiento de sus funciones misionales que se manifiestan en: i. Incapacidad de mantener su participacin histrica en la matrcula universitaria, participacin que descendi de 84% en 1960, antes de que el banco iniciar sus "recomendaciones", a 53% en 2003 y hoy, 2010, estn el orden del 50%, como consecuencia el marchitamiento en la asignacin de recursos pblicos a la educacin superior en Amrica Latina, lo cual impidi aumentar la oferta de cupos, particularmente en el pregrado, al mismo ritmo que creca la demanda por plazas en la educacin superior. En gran medida la expansin de la matrcula universitaria, y por consiguiente el incremento en las tasas de escolarizacin, se logr mediante la creacin de cientos de instituciones privadas destinadas a proveer servicios educativos, mediante el cobro de aranceles, a las capas de menores ingresos7 que han egresado de la educacin secundaria, la cual se ha generalizado en las ltimas dcadas en casi todos los pases de la regin, y que carentes del subsidio cultural, que otorgan a sus hijos las familias con entornos altamente escolarizados, 28

6 7

Fuente IESALC Ver Carmen Garca Gradilla "dinmicas de financiamiento de la educacin superior en el contexto de la diversidad latinoamericana, a 10 aos de la CMES" en:

28

no logran superar las exigentes pruebas de ingreso a las universidades pblicas de mayor tradicin como la USPE, la UNAM o la UBA8. Las mayores tasas de escolaridad se han logrado a costa de la calidad de las formaciones dispensadas. El menor esfuerzo pblico en la financiacin de la educacin superior ha generado, de una parte, una onerosa carga sobre las capas ms pobres que deben financiar la educacin superior de sus hijos y, de otra, un sistema de educacin superior profundamente escindido, con un gran polo de instituciones de baja calidad, en donde estudia la mayora de los estudiantes de las clases populares, profundizando as la exclusin y la desigualdad de oportunidades de las capas ms pobres. ii. Reduccin en todos los pases de los subsidios a los servicios de bienestar estudiantil (comedores y residencias universitarias) y de apoyo (becas,... etc.) y su reemplazo, en el mejor de los casos, por prstamos para la subsistencia de los estudiantes a tasas de mercado. Lo que ha dado lugar a que una proporcin elevada, en algunos pases mayoritaria, de estudiantes que deben combinar el estudio con el trabajo para subsistir. Deterioro de las instalaciones, hacinamiento de estudiantes y profesores. Dificultades para renovar equipos de laboratorio y de cmputo y mantener las bibliotecas y bases de datos. Dificultades para atraer jvenes docentes altamente calificados. Se ha profundizado, en casi todos los pases, la fuga de cerebros. Las universidades no estn en capacidad de ofrecer las facilidades de equipamiento y apoyo que requiere la investigacin avanzada, salvo contadas excepciones como la USPE o la UNAM en ciertas reas. Desarrollar nuevos programas de formacin y desarrollar nuevas metodologas de enseanza y capacitar a sus docentes en estas metodologas. La bsqueda de nuevas fuentes de recursos financieros, no reprochable per-se, mediante la venta de servicios ha conducido a muchas universidades a dedicar demasiados recursos acadmicos y de equipamiento (laboratorios, talleres, oficinas,...) a trabajos de consultora rutinarios en detrimento de la investigacin y la formacin. 29

iii.

iv.

v.

vi.

aunque en la UBA no existe una prueba de seleccin para entrar al propedutico, primer ao, las exigencias este primer ao son tales que slo un dbil porcentaje de alumnos pasan al segundo ao.

29

vii.

Las universidades carecen de recursos para llevar a cabo un trabajo de acompaamiento acadmico y psico-social a los estudiantes en dificultades de adaptacin al medio universitario. De ah que persistan los altos niveles de repitencia y de desercin que hacen poco eficiente a las universidades.

En las dos secciones anteriores hemos examinado crticamente las recomendaciones del Banco Mundial para financiar la educacin superior pblica en los pases en desarrollo y las formas como ellas han sido adoptadas, en Amrica latina, en el marco de las polticas de ajuste estructural, haciendo hincapi en los efectos que dichas polticas han producido en el campo de la educacin superior de la regin. A continuacin estudiaremos las caractersticas de la economa del campo de la educacin superior y como las recomendaciones del Banco profundizan las tensiones a su interior, entre los diferentes agentes que componen el campo.

3. LA ECONOMA DEL CAMPO DE LA EDUCACIN SUPERIOR La Universidad los pases desarrollados sufri una profunda mutacin al inicio de la segunda posguerra cuando la investigacin, bsica y aplicada, y la formacin doctoral irrumpieron con fuerza el mundo acadmico. El nuevo escenario signific mayores recursos para financiar estas actividades, presentes antes en la Universidad pero en magnitudes sustancialmente ms reducidas. A medida que los programas de investigacin y las tareas de formacin se tornan ms complejos se requieren equipos cada vez ms sofisticados y costosos y personal con mayores niveles de calificacin, todo lo cual demanda mayores recursos financieros para adquirir los equipos y materiales y contratar el personal calificado. Fenmenos similares vienen ocurriendo en las grandes universidades latinoamericanas, a partir de los aos sesenta/setenta cuando se da un gran paso y la investigacin de alto nivel y la formacin de posgrado entran con fuerza a ser parte del mundo universitario de Amrica latina. Se contratan docentes de tiempo completo con mayores niveles de formacin, se invierte en la adquisicin de laboratorios y material bibliogrfico y la construccin de instalaciones y se amplan los cupos. Todo lo cual dio lugar a un crecimiento exponencial de los gastos sin ms fuentes de financiacin que los aportes fiscales. 3.1 El carcter no fordista de la educacin superior La explosin de los costos en la educacin superior contrasta con la drstica reduccin de los costos de produccin y mejoras en la calidad en la industria de 30 30

computadores, lo cual se ha visto reflejado en la sustancial reduccin de los precios de estos bienes. As, por ejemplo, mientras la computadora IBM-310 costaba, al inicio de los aos setenta, en torno a los US$ 5 millones, de la poca, hoy un computador, de menos de US$ 1000 actuales, realiza ms operaciones, con mayor velocidad y almacena ms bytes de informacin y lo realiza con costos operativos tendiendo a cero. La razn de estas diferencias reside en la capacidad que se tiene en la produccin manufacturera para reemplazar factores de produccin de baja productividad por otros de mayor productividad, mediante la introduccin de innovaciones tecnolgicas, que permiten la reduccin de los costos de produccin e incluso mejorar la calidad del producto. Tienen un carcter fordista. En el caso de los computadores un paso decisivo, en el proceso de reduccin de costos y mejora la calidad, fue el trnsito de tubos al vaco a circuitos impresos. Por el contrario, en la educacin superior la introduccin de innovaciones en los procesos de formacin e investigacin, por ejemplo la introduccin de TIC, no reemplazan al profesor investigador sino que se le adicionan elevando, de paso, el costo de la prestacin del servicio. La productividad total de los factores se reduce. La caracterstica principal de la "funcin de produccin" -para hablar en trminos del orden econmico- es ser intensiva en mano de obra calificada, que no puede ser reemplazada por ninguna innovacin tecnolgica, como en los procesos fordistas, y, por consiguiente, las innovaciones que se introducen en los procesos de investigacin y docencia se adicionan a los factores existentes, facilitando las labores de docente-investigador y permitiendo, bajo ciertas circunstancias, mejorar la calidad del trabajo hecho sin aumentar su "productividad". A diferencia de las cadenas fordista de produccin donde las innovaciones tienen como propsito elevar el ritmo de la cadencia -la velocidad a la cual se desplaza la cadena de produccin- la jornada laboral de un docente es muy rgida. Un profesor, de tiempo completo de una universidad cualquiera tiene que trabajar legalmente 40 horas semanales en las cuales deber: i) mantenerse actualizado en su campo; ii) preparar y dictar sus cursos; iii) llevar a cabo su trabajo investigativo; iv) atender sus estudiantes y v) llevar a cabo labores administrativas de coordinacin. Cualquier incremento en el nmero de horas dedicada a una labor deber estar acompaada de la reduccin correspondiente en las otras labores. Dado el peso de los costos laborales del cuerpo docente en el costo de prestacin del servicio de educacin superior, la mayor o menor dedicacin de tiempo a una labor determinada (administrativa, docencia e investigacin) influir de manera decisiva en el costo de la respectiva. As, por ejemplo, si se le asigna una carga elevada, en horas de trabajo, a la investigacin los costos de los programas de formacin se reducen de forma apreciable. 31

31

Ante la imposibilidad de elevar la productividad laboral del cuerpo docente para reducir costos, como se hace en los sectores fordistas, las administraciones universitarias en Amrica latina han optado por reducir drsticamente el nmero de profesores de tiempo completo y aumentar el nmero de profesores de tiempo parcial -vinculacin de unas pocas horas semanales para dictar un curso- como mecanismo para reducir los costos de los programas de formacin. Mecanismo que no permite, sin embargo, que se cumplan cabalmente las funciones misionales de la Universidad como son la investigacin, la supervisin y acompaamiento de los estudiantes (direccin de trabajos de grado,...) y la permanente actualizacin del cuerpo docente. Adicionalmente, las condiciones propias del funcionamiento del campo de la educacin superior no permiten obtener ni grandes economas de escala ni de aglomeracin y dado el carcter altamente idiosincrtico, tanto del capital fsico, como del capital simblico, se presenta una tendencia clara a la sobreinversin en recursos fsicos y humanos, todo lo cual conduce incrementar an ms el costo de prestar el servicio educativo. No es un problema que se genere por el inadecuado uso de los recursos, como lo piensa el Banco y los gobiernos, es una caracterstica estructural del campo. "Los factores antes sealados han dado lugar a que el costo de la Universidad sea cada vez ms elevado, pero igualmente, las externalidades que produce la Universidad son cada vez ms elevadas, lo cual se traduce en que los rendimientos sociales de los procesos de formacin son mucho mayores que los rendimientos privados, los beneficios que reciben los egresados de sus programas de formacin. La Universidad es productora de capital de vida, capital que permita elevar, a mediano plazo, la productividad del conjunto de la economa y, en este sentido,... crear las condiciones macroeconmicas de su autofinanciamiento" (G. Misas, 2004:72) 3.2 Tensiones entre la diversificacin de las fuentes de financiacin de la educacin superior pblica y los fundamentos de la cultura acadmica. Dos pilares sustentaron la construccin de la universidad pblica lo largo del siglo XX: i) autonoma frente al Estado, que le permiti obtener asignaciones de recursos pblicos sin contrapartida y ii) su autonoma frente al mercado. Se cre as una situacin muy particular de "... tiempo libre y liberado de las urgencias del mundo que posibilita una relacin libre y liberada de esas urgencias y ese mundo." (Pierre Bourdieu, 1997:9). Ocio creador que permiti la eclosin de los saberes en todos los campos, espacio donde se planteaba problemas por el mero placer de resolverlos y no por presin surgida de la necesidad. Prcticas que, a su turno, reafirmaban los principios de la cultura acadmica: la verdad sobre la utilidad; la 32

32

crtica razonada (la problematizacin); el pensamiento autnomo y la tica del conocimiento. Prcticas que entraron en grave tensin cuando, debido a la crisis fiscal del Estado en los aos ochenta en los pases desarrollados, los dos pilares antes sealados se empezaron a erosionar. Se consolid un nuevo referencial, matriz terico ideolgica, que defina lo que era aceptable como poltica pblica y que no lo era. La asignacin de recursos pblicos sin contrapartida cae en las prcticas inaceptables. En adelante los ministerios de finanzas empiezan a sealar metas y a definir indicadores para medir la eficiencia con la cual se utilizan los recursos pblicos. Se introduce la lgica de accin propia del campo de la economa al campo de la educacin regido por lgicas diferentes. Mientras el primero de ellos se estructura en torno a la eficiencia el segundo lo hace en torno a la verdad. Se ha terminado por subsumir el campo de la educacin superior al campo de la economa. El nuevo referencial al restringir los recursos pblicos destinados a la Universidad abre al mercado el campo de la educacin superior. Las administraciones universitarias empiezan a hablar un nuevo lenguaje: venta de servicios, alianzas estratgicas con actores del mundo mercantil, pertinencia de las investigaciones realizadas y de las formaciones impartidas, etc. que entran en tensin y contradiccin con los principios de la cultura acadmica y de los habitus de las comunidades acadmicas. Matriz de tensiones entre el nuevo referencial y las prcticas de la cultura acadmica
Requerimientos de ms recursos pblicos Asociacin con el mundo econmico La educacin superior como mercanca La lgica mercantil Vs. Vs. Vs. Vs. Crisis fiscal del Estado Autonoma Los principios de la cultura acadmica Lgica acadmica

33

Las tensiones que han surgido, a lo largo de las dos ltimas dcadas, en Amrica Latina entre estudiantes y profesores con las directivas universitarias giran, en lo fundamental, en torno a las respuestas que dan dichas directivas a las demandas de su entorno. Bien sea el gobierno, el mundo empresarial o las organizaciones sociales. La asociacin con el mundo de la produccin para llevar a cabo proyectos de innovacin y la venta de servicios (consultora, educacin continuada, asesoras,...) per-se no afectan ni la autonoma ni la legitimidad de la Universidad. Sin embargo, cuando tales prcticas se convierten en una funcin principal de la Universidad y cuando los recursos que generan financian una parte importante de 33

los gastos de la institucin se corre el riesgo de sacrificar la verdad en beneficio de la utilidad, en comprometer la autonoma de pensamiento y el pensamiento crtico (la problematizacin) en aras de no suscitar el rechazo de potenciales clientes. Hoy se debate, en las principales universidades estadounidenses e inglesas, cuyos departamentos de farmacia y de medicina han sido cooptados -va contratos de investigacin- por la empresa trasnacional de medicamentos, si es posible realizar, en estas reas, investigacin independiente, de llevar a cabo una valoracin crtica sobre nuevos medicamentos. 3.3 La nueva gerencia pblica: managers versus acadmicos. El problema de los indicadores. Bajo la nueva gerencia pblica -surgida de la aplicacin del nuevo referencial- la asignacin de recursos fiscales a los diferentes organismos del Estado se realiza en funcin de metas previamente asignadas, del cumplimiento de dichas metas bajo los parmetros de eficacia y eficiencia. La lgica del orden econmico se impone a los diferentes campos de la accin estatal, independiente que la lgica de accin de campos como la investigacin cientfica, la salud, la administracin de justicia o la educacin superior tengan lgicas distintas y los campos respectivos se estructuren de forma diferente a la forma como lo hace el campo de la economa. El campo de la educacin superior entra en tensin con la incorporacin de conceptos propios del campo de la economa como eficiencia, productividad y pertinencia de los saberes enseados y de los nuevos cimientos productivos. Conceptos que, aun en el campo mismo de la economa, su aplicacin es problemtica cuando nos alejamos del modelo estndar de equilibrio general. 3.3.1 La construccin de indicadores de desempeo. La elaboracin de indicadores no es un problema trivial. "La construccin cientfica se caracteriza, como lo seala P. Bourdieu, por la acumulacin lenta y difcil de indicadores diferentes para la construccin de su objeto de investigacin, para la elaboracin de los cdigos que permitan dar cuenta de las propiedades pertinentes del objeto de estudio. Por el contrario, para la aproximacin tcnicoburocrtica no hay ninguna preocupacin en torno al objeto de estudio. ste est definido burocrticamente y se trata simplemente de aplicarle a dicho objeto una batera de indicadores de uso corriente en el mundo tecno-burocrtico, sin preocuparse, de una parte, de si estos indicadores permiten dar cuenta, aprehender las propiedades esenciales del objeto estudiado, de la lgica de accin de la organizacin estudiada..." (Misas, 2004:174).

34

34

Los utilizadores de los indicadores, que provienen del mundo tecno-burocrtico, no se interrogan sobre la forma como estos fueron construidos, cul es su lgica y cules fueron los objetivos para los cuales fueron construidos y, sobre todo, si se les puede utilizar en campos diferentes, en sus lgicas de accin y en sus formas de estructuracin, al que originalmente estaban destinados9. La utilizacin de este tipo de indicadores, independiente de lo inadecuados para aprehender el campo de la educacin superior y de los problemas que puede generar sobre l las polticas educativas basadas en ellos, le han otorgado al mundo tecno-burocrtico un enorme poder sobre el campo universitario. La reflexin sobre el campo acadmico e investigativo, propio de las comunidades acadmicas y cientficas, empieza ser objeto de preocupacin creciente por parte del mundo tecno-burocrtico que cada vez ms impone su visin acerca de lo que debe ser el campo, y cmo deben comportarse los diferentes agentes que lo componen. 3.3.2 La gran tensin: Schol vs. Accountability

Dos palabras claves, una en griego (Schol) y otra en ingls, reflejan la gran tensin que vive hoy da el campo universitario. Entre acadmicos y managers, los primeros reivindicando la Schol, ese ocio creador que permiti el florecimiento de los saberes y la consolidacin de la universidad moderna. Ese tiempo libre y liberado de las universidades del mundo, como lo seala Bourdieu, que permiti la produccin de bienes simblicos de ciclo largo, que gener habitus acadmicos de plantearse problemas por el slo placer intelectual de resolverlos, de crear y cuestionar los saberes existentes y, al mismo tiempo, conservar el patrimonio intelectual de la humanidad. La Universidad como lugar en el que coexisten lo nuevo y lo antiguo, donde dialogan Platon y Habermas, Ricardo y Stiglitz y estudiar los desarrollos recientes de la fsica de altas energas no rie con trabajar la obra de Galileo. Los managers ms preocupados por la eficiencia, por lo dems mal definida y utilizando instrumentos inadecuados, centran su discurso en la pertinencia y las relaciones de la universidad con el mundo de la vida mediada por el mercado. Su idea de investigacin cientfica se reduce a la idea de innovacin, olvidando que el valor social de la ciencia -segn Derek de Solla Price- sera ms extrnseco que intrnseco: la investigacin fundamental valdra no tanto por sus hipotticos beneficios econmicos, sino por la competencia tcnico cientfica colectiva que permite adquirir y difundir al conjunto de la sociedad mediante la educacin superior (citado por JM Levy-Leblond, 1996). 35

Un anlisis ms detallado sobre estos aspectos se encuentran Misas (2004), Pg. 174 ss.

35

Igualmente, para los manager la pertinencia en la formacin radica en ensear aquellos conocimientos que los estudiantes utilizarn en su profesin u oficio, ignorando que lo fundamental en un egresado que va a tener una vida profesional de tres o cuatro dcadas es su capacidad para adaptarse a los cambios en el entorno y adquirir nuevos conocimientos, lo cual slo puede lograrse s su formacin ha estado centrada en los fundamentos de su disciplina o profesin y entrenando para plantear problemas y buscarles soluciones alternativas.

BIBLIOGRAFA ATTALI, J. (1998). Pour un modle europen denseigmente superieur. Stock; Paris. BANCO MUNDIAL (1974). Polticas sobre el sector de la educacin. Washington D.C. BANCO MUNDIAL (1980). Primary Shooling and Economic Development. Washington D.C. BANCO MUNDIAL (1986). El financiamiento de la Educacin Superior en los Pases en Desarrollo. Opciones de Poltica. Redactado por George Psacharoupulos. Washington D.C. BANCO MUNDIAL (1994). La Educacin Superior en Amrica Latina. Redactado por Donald Winkler. Washington D.C. BANCO MUNDIAL (1995). La Enseanza Superior. Lecciones Derivadas de la Experiencia. Washington D.C. BANCO MUNDIAL (1998). Opciones para Reformar el Financiamiento de la Enseanza Superior. Redactado por Jalil Salmi. Washington D.C. BOURDIEU P. (1997). Mditations pascaliennes. Editions du Seuil, Paris. CURRIE, L. (1950). Bases de un programa de fomento para Colombia. Informe de una misin. Banco de la Republica. Bogot D.C. CORAGGIO, J. L. (1995). Las propuestas del Banco Mundial para la educacin: Sentido oculto o problemas de concepcin?. Ponencia presentada en el Seminario O Banco Mundial eas polticas de eduacacao no Brasil Sau Paulo, 28 30. 36

36

LVY-LEBLOND, J. M. (1996), La Pierre de Touche. La science leprouve. Gallimard, coll, folio; Paris.
MISAS, G. (2004). La educacin superior en Colombia. Anlisis y estrategias para su desarrollo. Universidad Nacional de Colombia. Bogot D.C. HADAD, W., CARNOY, M. et ala. (1990) Education and development. Evidence for new priorities. Discussion Paper, No 95, 1990. ZUPPIROLI, L. (2010). La bulle universitare. Fauit-il poursuivre le rve americain? Edition De En Bas; Ginebra.

37

37