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Anlise de Desempenho das Aes e Polticas de Segurana Pblica

Marcelo Durante e Andra Macedo1 Indicadores de desempenho das organizaes policiais Ao observar, especificamente, o contexto das aes e polticas de segurana pblica, a anlise de desempenho chega a alguns dilemas que pressupem uma mudana cultural para sua superao. O que as pessoas querem ter segurana difcil de medir e fragilmente relacionado ao que a polcia faz, enquanto que o que a polcia faz fcil de medir, mas pode no causar nenhum impacto sobre a preocupao do pblico. Os indicadores devem ser focalizados em reas suscetveis de serem corrigidas no desempenho dos rgos pblicos, fixando responsabilidades diretas nos funcionrios. Dado o carter multifatorial da gerao do evento criminal ou de desordem, toda informao sobre a incidncia dos crimes ou desordens, seja obtida por meio de registros policiais ou das pesquisas de vitimizao, sofrem de um defeito fundamental como medida de desempenho faz a polcia responsvel por algo que ela s pode controlar em parte. Uma atuao esplendida da polcia pode estar conjugada com o incremento da incidncia criminal, pois a existncia de vtimas e agressores e a ocorrncia de um crime ou desordem resultam de uma falha sistmica da sociedade, que envolve a deficincia do Estado em promover mnimas condies de educao e qualidade de vida e a inexistncia de uma sociedade, inclusive a prpria famlia, que efetivamente cumpra seu papel de pautar o comportamento humano segundo padres ticos e morais que promovam o convvio social pacfico. Pressupondo que a polcia teria mais influncia sobre o crime subjetivamente que objetivamente, alguns sistemas de avaliao passaram a estipular como meta da polcia a diminuio da sensao de insegurana por parte da populao. Infelizmente, mesmo neste contexto, devemos nos questionar sobre a real capacidade da polcia de controlar totalmente a sensao de medo da populao.

Secretaria Nacional de Segurana Pblica

Por esta razo, estipulamos alguns avanos necessrios para viabilizar a criao e o uso dos sistemas de avaliao de desempenho policial. Primeiro, acreditamos que a polcia deve desistir da pretenso de ser a primeira linha de defesa contra o crime. Por outro lado, a polcia merece crdito por tudo que ela faz, no apenas pelas suas tentativas de controle do crime. Esses dois pontos levantados colocam em cheque a noo de atuao policial como guerra contra o inimigo interno, que prevaleceu durante dcadas no Brasil, e abrem caminho para a noo da atuao policial como prestao de servio para a comunidade. Assim, destacamos a necessidade de realizar uma avaliao da atuao das organizaes de segurana pblica tambm em termos do processo de trabalho, envolvendo a atuao em desordem, investigao de crimes, priso de criminosos, coleta de provas e o papel de liderana no ensino das comunidades em relao ao que devem fazer para aumentar a segurana e pacificar a convivncia. Neste contexto, a experincia com o policiamento comunitrio e orientado para a soluo de problemas merece destaque e, para tal, cabe avaliar as caractersticas do processo de gesto executado pelas organizaes de segurana pblica. Assim, por exemplo, cabe levantarmos as seguintes questes: as necessidades da comunidade esto sendo avaliadas e levadas em considerao? A gesto est envolvendo a formulao de estratgias multilaterais? A execuo das aes est pautando a mobilizao dos recursos da prpria comunidade? A prestao dos servios passa por um processo contnuo de adaptao s circunstncias sociais? Existe um processo contnuo de avaliao da efetividade das aes executadas? As respostas a estas questes podem ser observadas em algumas aes tpicas do ambiente de gesto: definio do oramento dos programas; a descentralizao de comando; busca por melhores prticas; resoluo de problemas de baixo para cima; existncia de supervisores que facilitam ao invs de simplesmente realizarem auditorias. Observamos, desta forma, que a construo dos sistemas de avaliao de desempenho terminam envolvendo uma agregao de indicadores de impacto e indicadores de processo. Esses indicadores que quantificam e qualificam as atividades executadas pelas organizaes de segurana pblica so mais fceis de serem obtidos, pois usam informaes produzidas pelas prprias organizaes, diminuindo o custo e facilitando sua produo. Por outro lado, mesmo reconhecendo a incapacidade das organizaes de segurana pblica de controlar totalmente a sua situao, precisamos de um acompanhamento contnuo dos nveis de incidncia criminal e desordem para

podermos pautar as aes dessas organizaes no sentido de fazerem o melhor que podem em sua atividade profissional.

Sistemas Internacionais de Avaliao de Desempenho Policial A seguir voc ter acesso a exposio sinttica de alguns sistemas internacionais de avaliao de desempenho policial: Frana, Austrlia, Estados Unidos e Inglaterra e tambm de um modelo de sistema proposto pelo Vera Institute of Justice, em 2003. Cada sistema ser exposto em sua estrutura, abordando os eixos de anlise, diretrizes e indicadores. 8.2.1. Sistema Francs POLCIA NACIONAL: Aperfeioar a capacidade operacional das foras empregadas: 1. ndice de Disponibilidade das Foras Empregadas; 2. Taxa de presena policial em via pblica; 3. Correlao da Taxa de Presena em Via Pblica e a Delinqncia Constatada. Melhorar a aperfeioar a elucidao de crimes e delitos, a interpelao de seus autores e a luta contra a criminalidade organizada: 1. Taxa de elucidao dos delitos em via pblica; 2. Taxa da criminalidade em via pblica; 3. Evoluo anual dos fatos elucidados em via pblica. Aperfeioar as taxas de identificao de autores de infrao em via pblicas: 1. Taxa de elucidao global e detalhada. Aperfeioar os recursos a fim de assegurar as aes operacionais da polcia nacional: 1. Total de dias em que os policiais estiveram em formao contnua prioritria; 2. Taxa de indisponibilidade dos veculos. POLCIA RODOVIRIA: Diminuir o nmero anual de acidentes corporais (feridos e mortos): 1. Nmero anual de acidentes; 2. Nmero anual de mortos; 3

3. Evoluo da opinio e dos comportamentos. Satisfao dos usurios sobre as aes de gesto do trfego e de informao nas estradas. 8.2.2. Sistema Australiano Segurana Pblica: 1. Nmero de delitos declarados; 2. Taxas de declarao polcia; 3. Taxas de vitimizao; 4. Sentimento de insegurana e a preocupao em face segurana. Atividades de Investigao: 1. Resultados das investigaes (crimes contra a pessoa e crimes contra o patrimnio); 2. Taxas de investigao finalizadas nos ltimos 30 dias aps o registro; 3. Taxas de recuperao dos veculos roubados. Segurana nas Estradas: 1. Taxa auto-declarada de utilizao de cinto de segurana; 2. Taxa auto-declarada de direo sob o efeito de lcool; 3. Taxa auto-declarada de excesso de velocidade; 4. Mortes nas estradas; 5. Hospitalizaes causadas por acidentes; 6. Preocupao no que tange a segurana nas estradas. Procedimento Penal: 1. Mortes em deteno provisria; 2. Proporo de julgamentos com sentenas condenatrias; 3. Proporo de medidas de mediao oferecidas aos delinqentes menores. Em cada indicador h uma medida de eficincia, em termos do custo por habitante. Alm disso, medem o custo do prejuzo causado pela ao da polcia. 8.2.3. Sistema Ingls Na Inglaterra foi criado o Policing Performance Assessment Framework destinado a desenvolver as estratgias de desempenho policial. Desenvolvido pelo 4

Home Office, este instrumento objetiva proporcionar um mecanismo para fazer uma rigorosa e sria avaliao de desempenho dentro da polcia. O foco de todas as dimenses adotadas na Inglaterra o cidado (Citizen Focus). As quatro prioridades estabelecidas no Plano Nacional de Policiamento 2004/2007 (National Policing Plan) com foco nacional e local foram Reduzir o Crime, Investigar o Crime, Promover a Segurana Pblica e Fornecer Assistncia. Foco no Cidado: 1. Satisfao das vtimas de crimes no que diz respeito ao contato com a polcia; 2. Satisfao das vtimas de crimes no que diz respeito ao trabalho conduzido pela polcia; 3. Satisfao das vtimas de crimes no que diz respeito s informaes sobre o progresso do trabalho policial; 4. Satisfao das vtimas de crimes no que diz respeito ao tratamento fornecido pelos funcionrios da polcia; 5. Satisfao das vtimas de crimes no que diz respeito ao conjunto do servio prestado pela polcia; 6. Percentual das pessoas que pensam que suas polcias fazem um bom trabalho; 7. Satisfao das vtimas de incidentes racistas com respeito ao total do servio prestado; 8. Comparao da satisfao dos usurios brancos e dos usurios provenientes de grupos tnicos com respeito ao total do servio prestado; 9. Paridade das prises entre grupos tnicos; 10. Comparao das taxas de deteno de violncia contra agressores pela etnia da vtima. Uso dos Recursos: 1. Proporo de recrutas policiais oriundos de grupos tnicos entre a populao economicamente ativa; 2. Percentual de mulheres policiais; 3. Percentual de ganhos monetrios ou no adquiridos; 4. Percentual de horas de trabalho perdidas devido a doenas; 5. Percentual de horas de trabalho perdidas devido a doenas para o conjunto dos funcionrios da polcia. Reduzir o Crime: 5

1. Risco comparativo de crimes contra a pessoa pela pesquisa nacional de vitimizao; 2. Risco comparativo de crimes domsticos; 3. Taxas de crimes violentos por 1000 habitantes; 4. Taxas de ameaas de morte e crimes com armas de fogo por 1000 habitantes; 5. Taxas de crimes contra o patrimnio por 1000 habitantes. Investigao: 1. Percentual de ofensas levadas Justia; 2. Percentual de medidas resultando alguma sano; 3. Percentual de incidentes de violncia domstica em que houve priso; 4. Valores de Dinheiro e ordens de confisco por 1000 habitantes. Promover segurana: 1. Nmero de pessoas mortas ou seriamente feridas nas colises em estradas ou em vias pblicas por 100 milhes de quilmetros trafegados; 2. Pesquisas de sondagem a respeito do medo do crime; 3. Pesquisas de sondagem a respeito das percepes dos comportamentos antisociais: barulho na vizinhana, vandalismo, drogas, lcool, carros abandonados, etc. 4. Pesquisas de sondagem a respeito das percepes sobre o uso de drogas no local e trfico de drogas. Promover Assistncia: 1. Percentual de policiais pelo tempo levado em tarefas de rua (servios). 8.2.4. Sistema Americano (Mark Moore) Este sistema foi elaborado pelo professor Mark H. Moore e adotado no todo ou em parte por algumas cidades norte-americanas. Esse sistema se ope idia de que reduzir o crime deve ser o grande retorno esperado pelas organizaes policiais. Os policiais devem ser vistos como arquitetos da liberdade e no combatentes do crime. Neste contexto, estrutura uma matriz do que deve ser valorizado pelos cidados em seu departamento de polcia: Aplicao Honesta e Imparcial da Lei: chamar os criminosos responsabilidade; reduzir a brutalidade e o uso excessivo da fora; alocar justamente os recursos policiais; reduzir a corrupo; e distribuir o nus da proteo entre o pblico e o privado de forma justa. 6

Aumento da Segurana: reduzir o crime e a vitimizao; reduzir medo; reduzir a desordem pblica; aumentar a eficincia e a efetividade dos custos; aumentar a segurana no trfego; e prover servios de emergncia, mdicos e sociais. Engendrar um Senso de Tratamento Justo: entre grupos particularmente situados; entre aqueles obrigados pela polcia. Prover Servio de Alta Qualidade: qualidade do servio ao cidado: avaliao individual; e qualidade do servio ao cidado: avaliao de grupo.

Reduzir a vitimizao criminal: 1. Taxa de crimes registrados; 2. Taxas de vitimizao. Chamar os criminosos responsabilidade: 1. Taxas de esclarecimentos e condenaes. Reduzir o medo e aumentar a segurana pessoal: 1. Registrar mudanas nos nveis de medo; 2. Registrar mudanas nas medidas de auto-defesa. Garantir Segurana nos Espaos Pblicos: 1. Mortes, ferimentos e danos no trfego; 2. Aumento da utilizao dos parques e outros espaos pblicos; 3. Aumento dos valores das propriedades. Uso dos Recursos com honestidade, eficincia e efetividade: 1. Custo por Cidado; 2. Alocao de pessoal com eficincia e justia; 3. Eficincia da organizao das tarefas; 4. tica oramentria; 5. Despesas com horas-extras. Uso da Fora e Autoridade com Razoabilidade, Eficincia e Efetividade: 1. Denncias de cidados; 2. Acordos em processos de responsabilidade; 3. Tiroteios policiais. Satisfazer as demandas dos usurios/ aumentar a legitimidade com aqueles que so policiados: 1. Satisfao com o servio da polcia; 2. Tempo de resposta; 7

3. Percepo dos cidados sobre justia. 8.2.5. Proposta do Vera Institute of Justice A proposta - Measuring Progress Towards Safety and Justice: a global guide to design of performance indicators across the justice sector - foi elaborada pelo Vera Institute of Justice, em 2003, sendo uma matriz para ser implantada em todo o mundo, obedecendo as caractersticas especficas dos sistemas de segurana pblica e justia crimina de cada pas ou regio. SEGURANA PBLICA: Aumentar segurana nas ruas: 1. Mudanas nos ndices de crimes nas ruas; 2. Mudana na percepo pessoal de segurana nas ruas. Aumentar a segurana em casa: 1. Mudanas nos ndices de crimes domsticos; 2. Mudana na percepo pessoal de segurana em casa. Aumentar a segurana em locais pblicos: 1. Mudana nos ndices de crimes em locais pblicos (parques, escolas, etc); 2. Mudana na percepo pessoal de segurana em locais pblicos. Aumentar a segurana nas instituies de justia criminal: 1. Mudar as taxas de mortes e feridos em contato com o sistema de justia; 2. Mudar o ndice de segurana institucional (percepo de pessoas em custdia). PESSOAS NA PROBREZA: Mudar a confiana pblica na polcia entre os pobres: 1. Mudana na proporo de cidados pobres que expressam confiana na polcia; 2. Mudana na proporo de lderes de comunidades pobres que expressam confiana na polcia; 3. Mudana na proporo de vtimas pobres que registram crimes na polcia. Aumentar a responsta s vtimas pobres de crimes que procuram a ajuda da polcia: 1. Mudana na proporo de vtimas pobres que esto satisfeitas com o servio da polcia; 8

2. Mudana na proporo de defensores das vtimas que expressam confiana no servio da polcia; 3. Mudana na proporo de reclamaes por pessoas pobres que so investigadas. MECANISMOS DE RESPONSABILIZAO POLICIAL: Aumentar a confiana nos processos de denncia entre as pessoas na pobreza: 1. Mudana na proporo de reclamaes/ denncias srias de pessoas na pobreza; 2. Mudana na proporo de denunciantes pobres; 3. Mudana na percepo das denncias e expresso da confiana nelas pelas pessoas na pobreza. Aumentar a responsabilizao pelas condutas abusivas e arbitrrias: 1. Mudana na proporo de casos encaminhados para persecuo aps investigao; 2. Mudana na proporo de casos encaminhados resultando imposio de punio; 3. Mudana na proporo de casos resolvidos informalmente ou atravs de mediao para satisfao das denncias de pessoas pobres.

8.3. Sistemas Nacionais de Avaliao de Desempenho Policial: o caso da PM de Minas Gerais2 Algumas instituies de segurana pblica no Brasil vem desenvolvendo projetos para construo de indicadores de desempenho policial. Neste conjunto de projetos em desenvolvimento, destacamos como exemplo que j vem apontando resultados, o projeto da Polcia Militar de Minas Gerais. Este sistema foi denominado Controle Cientfico da Polcia. Por meio dessa metodologia, o desempenho das Unidades Operacionais da Polcia Militar do comando da capital de Minas Gerais avaliado em funo de: capacidade tcnica individual de policiais; capacidade ttica de grupos de policiais; qualidade do servio prestado populao; impacto da gesto preventiva da criminalidade em unidades da ponta-da-linha, sobre um rol predeterminado de delitos; volume da resposta de unidades repressivas da criminalidade e reflexo desse tipo de
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O contedo desta seo foi elaborado a partir do texto Souza e Reis (2005).

servio

sobre

os

ndices

de

crimes

violentos;

atendimento

comunitrio;

indisponibilidade e acerto da gesto da frota frente aos percentuais de delitos; opinio pblica; absentesmo de policiais; relacionamento da Polcia com a comunidade. Dimenso
Pessoal Inteligncia/Informaes 01.Absentesmo 02.Policiamento Velado 03. Emprego do Policiamento a P em reas Comerciais 04. Atendimento Comunitrio 05. Relacionamento Comunitrio Planejamento das Operaes 06. PROERD 07. Eficincia das Patrulhas de Preveno Ativa Apoio Logstico Comunicao Organizacional Estatatstica e Geoprocessamento 08.Emprego de Viaturas 09. Indisponibilidade de Viaturas 10. Opinio Pblica (Jornalismo Comparado) 11. Desempenho Operac. de Companhia com responsab. territorial 12. Desempenho Operacional de Cia Ttico Mvel 13. Capacidade Tcnica 14. Capacidade Ttica Estratgias e Pesquisas Fonte: PMMG 15. Qualidade do Atendimento 16. Indicador da Eficincia em Controle Cientfico da Polcia.

Indicadores

Detalhamos abaixo, os fatores que so avaliados na construo de cada um destes 16 indicadores. Este processo envolve, continuamente, a sistematizao de informaes administrativas das unidades operacionais e a coleta de informaes junto mdia e a prpria populao que procurou polcia (clientes do servio prestado). 1. Indicador de Absentesmo: avaliao da indisponibilidade de pessoal lotado em Unidades operacionais por meio de informaes coletadas pelo pessoal das sees de apoio sade localizadas nas Unidades Operacionais. 2. Indicador do Emprego do Policiamento Velado: avaliao da eficincia do emprego de policiais militares em trajes civis para auxlio a operaes policiais-militares. 3. Indicador de Eficincia do Policiamento a P em reas Comerciais: avaliao da relao entre o emprego e a soluo de problemas na rea comercial pelo policiamento a p, em relao aos crimes contra o transeunte e contra o patrimnio. 4. Indicador do Atendimento Comunitrio: combinao da avaliao do tempo de resposta ao clamor pblico, o tempo do acionamento chegada ao local da ocorrncia, o 10

quantitativo de pedidos de presena da Polcia, e o quantitativo de ocorrncias no atendidas no tempo ideal. 5. Indicador de Relacionamento Comunitrio: combinao da avaliao do comparecimento do policiamento a reunies comunitrias e soluo de problemas de segurana pblica a partir dessas reunies. 6. Indicador de Aplicao do PROERD (Programa Educacional de Resistncia s Drogas e Violncia): combinao da avaliao de quantidade de alunos atendidos pelo programa no perodo analisado, em relao quantidade de alunos existentes em cada espao de responsabilidade territorial de Cia Polcia Militar de Minas Gerais (PMMG). 7. Indicador de Eficincia das Patrulhas de Preveno Ativa: avaliao do seu efeito da atuao das Patrulhas de Preveno Ativa sobre zonas quentes de criminalidade, comparando a situao antes e aps o emprego. 8. Indicador de Emprego de Viaturas: avaliao da relao entre os percentuais de lanamento desses recursos logsticos no servio operacional e os percentuais dos ndices de criminalidade, em sua concentrao por turno de servio. 9. Indicador de Indisponibilidade de Viaturas: avaliao da relao entre a indisponibilidade na Unidade Operacional considerada e a indisponibilidade geral da Regio. 10. Indicador de Opinio Pblica: monitoramento dirio da imagem na mdia da PMMG, em espaos de responsabilidade territorial especficos. 11. Indicador de Desempenho Operacional de Cia PM: avaliao dos ndices de criminalidade do espao de cada responsabilidade territorial das Cias PM (subunidades). 12. Indicador de Desempenho Operacional de Companhia Ttico Mvel: acompanhamento a partir de banco de dados sobre prises, apreenses de armas, drogas, represso imediata, flagrantes ratificados pela Polcia Civil, cumprimento de mandados judiciais e operaes desenvolvidas. 13. Indicador de Capacidade Tcnica: avaliao de amostra dos policiais militares das unidades operacionais com base nas doutrinas de atuao profissional, preferencialmente as que esto normatizadas (exemplo: Patrulhas de Preveno Ativa, Manual Bsico de Policiamento Ostensivo, Diretriz para a Produo de Servios de Segurana Pblica). 14. Indicador de Capacidade Ttica: avaliao em laboratrios da habilidade de grupos de policiais-militares realizarem uma ao policial especfica. Por exemplo, executarem a teoria sobre abordagem para prevenir ou coibir seqestros-relmpagos. 11

15. Indicador de Qualidade do Atendimento: avaliao da opinio de amostra significativa de cidados atendidos na condio de solicitantes, por policiais-militares em servio operacional, em relao presteza no atendimento, segurana transmitida, educao demonstrada, e qualidade da narrativa contida no registro da ocorrncia. 16. Indicador de Eficincia do Sistema de Gerenciamento dos Indicadores/ Indicador da Eficincia em Controle Cientfico da Polcia: avaliao dos resultados obtidos pelas respectivas Unidades avaliadas e com o monitoramento do preenchimento adequado das planilhas alusivas a cada indicador.

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