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acrdo Brasserie du pcheur e Factortame

Acrdo do Tribunal de 23 de Maio de 1996. - The Queen contra Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd. - Pedido de deciso prejudicial: High Court of Justice, Queen's Bench Division - Reino Unido. - Livre circulao de mercadorias - Proteco dos animais - Directiva de harmonizao - Artigo 36. do Tratado CE - Responsabilidade extracontratual de um Estado-Membro por violao do direito comunitrio. - Processo C-5/94.

++++ 1. Livre circulao de mercadorias Restries quantitativas Conceito Recusa de emitir licenas de exportao (Tratado CE, artigo 34. ) 2. Livre circulao de mercadorias Derrogaes Restries quantitativas exportao alegadamente baseadas no artigo 36. do Tratado e devidas ao no respeito no Estado de importao de uma directiva comunitria que prossegue precisamente o objectivo apresentado para justificar o recurso faculdade de derrogao prevista no referido artigo Inadmissibilidade Ausncia de um processo de controlo e de sanes comunitrias Falta de pertinncia Obrigao para os Estados-Membros de penalizarem as violaes da directiva Alcance (Tratado CE, artigos 5. , primeiro pargrafo, 34. , 36. e 189. , terceiro pargrafo) 3. Direito comunitrio Direitos conferidos aos particulares Violao por um Estado-Membro Recusa, em violao do artigo 34. do Tratado, de conceder licenas de exportao Obrigao de reparar o prejuzo causado aos particulares Condies Modalidades da reparao Aplicao do direito nacional Limites (Tratado CE, artigo 34. ) 4. Direito comunitrio Direitos conferidos aos particulares Violao por um Estado-Membro Obrigao de reparar o prejuzo causado aos particulares Condies Violao suficientemente caracterizada Conceito Sumrio 1. A recusa por um Estado-Membro de emitir licenas de exportao constitui uma restrio quantitativa exportao, contrria ao artigo 34. do Tratado. 2. O direito comunitrio ope-se a que um Estado-Membro invoque o artigo 36. do Tratado para justificar uma limitao das exportaes de mercadorias para outro Estado-Membro, pelo nico motivo de, no entender do primeiro Estado, o segundo no respeitar as exigncias de

uma directiva comunitria de harmonizao que prossegue o objectivo que o recurso ao artigo 36. visa proteger. Esta proibio de recorrer ao artigo 36. no afectada pelo facto de a directiva no organizar um procedimento comunitrio de fiscalizao da sua observncia, nem prever sanes em caso de violao das suas disposies, dado que uma tal ausncia s tem como consequncia obrigar os Estados-Membros, em conformidade com os artigos 5. , primeiro pargrafo, e 189. , terceiro pargrafo, do Tratado, a tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficcia do direito comunitrio. A este respeito, os Estados-Membros devem ter uma confiana mtua no que se refere aos controlos efectuados no respectivo territrio e um deles no pode permitir-se tomar unilateralmente medidas correctivas ou de defesa destinadas a sanar uma eventual violao, por outro Estado-Membro, das normas do direito comunitrio. 3. A obrigao, para um Estado-Membro, de reparar os prejuzos causados a um particular devido recusa de emitir uma licena de exportao, em violao do artigo 34. do Tratado, existe quando a norma de direito comunitrio violada tenha por objecto conferir direitos aos particulares, a violao seja suficientemente caracterizada e exista um nexo directo de causalidade entre essa violao e o prejuzo sofrido pelos particulares. Com esta reserva, no mbito do direito nacional da responsabilidade que compete ao Estado reparar as consequncias do prejuzo causado por uma violao do direito comunitrio que lhe seja imputvel, sendo certo que as condies fixadas pela legislao nacional aplicvel no podem ser menos favorveis do que as que dizem respeito a reclamaes semelhantes de natureza interna e no podem ser organizadas por forma a tornar impossvel na prtica ou excessivamente difcil a obteno da reparao. 4. Na hiptese de o Estado-Membro em causa, que cometeu uma infraco a uma disposio de direito comunitrio que atribui direitos aos particulares, no momento em que cometeu a infraco, no se confrontar com opes normativas e dispor de uma margem de apreciao consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infraco ao direito comunitrio pode bastar para provar a existncia de uma violao suficientemente caracterizada, exigida para que possa surgir uma obrigao de reparar os prejuzos sofridos pelos particulares. Partes No processo C-5/94, que tem por objecto um pedido dirigido ao Tribunal de Justia, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, pela High Court of Justice, Queen' s Bench Division (Inglaterra e Pas de Gales), destinado a obter, no litgio pendente neste rgo jurisdicional entre The Queen e Ministry of Agriculture, Fisheries and Food,

ex parte: Hedley Lomas (Ireland) Ltd, uma deciso a ttulo prejudicial sobre a interpretao dos artigos 34. e 36. do Tratado CE e do princpio da responsabilidade extracontratual do Estado por violao do direito comunitrio, O TRIBUNAL DE JUSTIA, composto por: G. C. Rodrguez Iglesias, presidente, C. N. Kakouris, D. A. O. Edward e G. Hirsch, presidentes de seco, G. F. Mancini (relator), F. A. Schockweiler, J. C. Moitinho de Almeida, P. J. G. Kapteyn, J. L. Murray, H. Ragnemalm e L. Sevn, juzes, advogado-geral: P. Lger, secretrio: D. Louterman-Hubeau, administradora principal, vistas as observaes escritas apresentadas: em representao da Hedley Lomas (Ireland) Ltd, por Conor C. Quigley, barrister, mandatado por A. M. Burstow, solicitor, em representao do Governo do Reino Unido, por J. E. Collins, Assistant Treasury Solicitor, na qualidade de agente, assistido por S. Richards e N. Paines, barristers, em representao da Comisso das Comunidades Europeias, por T. Cusack, consultor jurdico, na qualidade de agente, visto o relatrio para audincia, ouvidas as alegaes da Hedley Lomas (Ireland) Ltd, representada por Conor C. Quigley, do Governo do Reino Unido, representado por B. Gardner, do Treasury Solicitor' s Department, na qualidade de agente, assistida por S. Richards e N. Paines, e da Comisso, representada por T. Cusack, na audincia de 7 de Maro de 1995, ouvidas as concluses do advogado-geral apresentadas na audincia de 20 de Junho de 1995, profere o presente Acrdo Fundamentao jurdica do acrdo 1 Por despacho de 6 de Dezembro de 1993, que deu entrada no Tribunal de Justia em 10 de Janeiro de 1994, a High Court of Justice, Queen' s Bench Division, apresentou, ao abrigo do artigo 177. do Tratado CE, vrias questes prejudiciais relativas interpretao dos artigos 34. e 36. do mesmo Tratado e do princpio da responsabilidade extracontratual do Estado por violao do direito comunitrio. 2 Estas questes foram suscitadas no mbito de um litgio que ope a Hedley Lomas (Ireland) Ltd (a seguir "Hedley Lomas") ao Ministry of Agriculture, Fisheries and Food (Ministrio da Agricultura, Pescas e Alimentao) de Inglaterra e Pas de Gales, aps este ministrio ter recusado conceder uma licena para exportao de ovinos vivos para Espanha, solicitada pela Hedley Lomas em 7 de Outubro de 1992.

3 Entre Abril de 1990 e 1 de Janeiro de 1993, o Ministrio da Agricultura, Pescas e Alimentao de Inglaterra e Pas de Gales recusou sistematicamente a concesso de licenas para exportao de animais vivos para abate para Espanha, por estes ltimos serem sujeitos, nos matadouros desse Estado, a um tratamento contrrio Directiva 74/577/CEE do Conselho, de 18 de Novembro de 1974, relativa ao atordoamento dos animais antes do seu abate (JO L 316, p. 10; EE 03 F7 p. 258, a seguir "directiva"). 4 A directiva, baseada nos artigos 43. e 100. do Tratado CEE, destina-se, como resulta do seu prembulo, a eliminar as disparidades entre as legislaes dos Estados-Membros no domnio da proteco dos animais, susceptveis de afectar directamente o funcionamento do mercado comum; pretende tambm, de forma geral, evitar aos animais qualquer tratamento cruel e, numa primeira fase, fazer com que, no abate, sofram apenas o absolutamente inevitvel. Os artigos 1. e 2. impem aos Estados-Membros a prtica do atordoamento, atravs de processos considerados adequados, para o abate dos animais pertencentes s espcies bovina, ovina, suna, caprina e aos solpedes. A directiva no harmoniza os procedimentos de fiscalizao do respeito das suas disposies. 5 O Reino de Espanha devia dar cumprimento directiva a partir da data da sua adeso Comunidade, isto , 1 de Janeiro de 1986. 6 Em Espanha, a directiva foi transposta pelo Real Decreto de 18 de Dezembro de 1987 (Boletn Oficial del Estado n. 312, de 30 de Dezembro de 1987), que reproduz nomeadamente o disposto nos artigos 1. e 2. da directiva e indica, a ttulo de processos de atordoamento autorizados, a utilizao de pistola de abate, choques elctricos ou dixido de carbono. No se prevem sanes para o caso de violao das suas disposies. 7 Apesar da adopo deste decreto, o Ministrio da Agricultura, Pescas e Alimentao de Inglaterra e Pas de Gales adquiriu a convico, nomeadamente com base em informaes obtidas junto da sociedade espanhola de proteco dos animais, de que alguns matadouros espanhis no respeitavam as normas da directiva, quer porque no possuam o equipamento necessrio para o atordoamento dos animais, quer porque o equipamento no era a utilizado ou no o era de forma adequada. Apesar de no dispor de provas suficientes quanto situao do conjunto dos matadouros espanhis, o ministrio considerava que as informaes que possua demonstravam um grau de inobservncia da directiva susceptvel de criar um risco no despiciendo de os animais exportados para Espanha para a serem abatidos sofrerem um tratamento contrrio directiva. 8 Na sequncia de queixas que lhe foram enviadas em 1990 por grupos que militam a favor do bem-estar dos animais, tanto do Reino Unido como de Espanha, a Comisso contactou e efectuou vrias reunies com as autoridades espanholas para se informar da situao neste Estado, designadamente, quanto inexistncia de medidas coercivas em casos de violao das disposies espanholas que transpunham a directiva. Atendendo s garantias dadas, quanto aplicao desta ltima, pelas autoridades espanholas nacionais e regionais, a Comisso decidiu, em

1992, no iniciar nenhuma aco nos termos do artigo 169. do Tratado CEE. Em Julho de 1992, informou as autoridades britnicas de que considerava a proibio geral aplicada pelo Reino Unido exportao de animais vivos para Espanha contrria ao artigo 34. do Tratado CEE e insusceptvel de ser justificada ao abrigo do artigo 36. do mesmo Tratado. 9 Esta proibio geral foi levantada, com efeitos a 1 de Janeiro de 1993, aps um encontro entre o Chief Veterinary Officer do Reino Unido e o seu homlogo espanhol, que tinha por objecto examinar os progressos efectuados pela Espanha na aplicao da directiva e estudar os meios de velar por que todos os animais provenientes do Reino Unido fossem tratados em conformidade com a directiva. Aps estas trocas de pontos de vista, os dois Governos adoptaram medidas destinadas a fazer com que os animais exportados do Reino Unido para abate imediato em Espanha s fossem enviados para matadouros relativamente aos quais as autoridades espanholas tivessem confirmado que respeitavam as exigncias comunitrias de proteco dos animais. 10 Em 7 de Outubro de 1992, a Hedley Lomas solicitou uma licena de exportao para ovinos vivos destinados a abate num estabelecimento espanhol devidamente identificado. A licena no foi concedida, apesar de, segundo as informaes obtidas pela Hedley Lomas, o matadouro em questo estar aprovado desde 1986 e respeitar as directivas comunitrias relativas proteco dos animais, no dispondo as autoridades do Reino Unido de prova em contrrio. 11 A Hedley Lomas interps recurso na High Court of Justice, para que fosse declarado que a recusa do Ministrio da Agricultura, Pescas e Alimentao era contrria ao artigo 34. do Tratado e para obter uma indemnizao. 12 O ministrio no contesta que a no emisso da licena de exportao constitui uma restrio quantitativa s exportaes, mas alega que se justificava face ao artigo 36. do Tratado e era, por conseguinte, compatvel com o direito comunitrio. 13 A High Court of Justice, considerando que o litgio que era chamada a conhecer exigia a interpretao do direito comunitrio, decidiu suspender a instncia e submeter ao Tribunal de Justia as seguintes questes prejudiciais: "1) O facto de existir uma directiva de harmonizao (Directiva 74/577/CEE), que no prev quaisquer sanes ou procedimentos em caso de incumprimento, impede que um Estado-Membro (Estado-Membro A) invoque o artigo 36. do Tratado CEE para justificar medidas restritivas das exportaes quando um dos interesses referidos nesse artigo seja ameaado porque outro Estado-Membro (Estado-Membro B) no garante, na prtica, os resultados exigidos pela directiva? Em caso de resposta negativa primeira questo, 2) Nas circunstncias descritas na primeira questo, o artigo 36. permite que o Estado-Membro A proba a exportao de carneiros vivos para abate no Estado-Membro B i) de um modo geral;

ou ii) quando o destino declarado dos carneiros seja um matadouro no Estado-Membro B relativamente ao qual o Estado-Membro A no tenha provas de no estarem a ser cumpridas as disposies da directiva? Em caso de resposta afirmativa primeira questo, ou em caso de resposta negativa segunda questo, e nas circunstncias do presente processo: 3) luz do direito comunitrio, o Estado-Membro A obrigado a indemnizar um comerciante pelos prejuzos que lhe tenham sido causados devido no emisso de uma licena de exportao, em violao do disposto no artigo 34. , e, se o for, em que condies surge tal responsabilidade e como deve ser calculada a indemnizao?" Quanto s primeira e segunda questes 14 A primeira questo deve ser entendida no sentido de que o rgo jurisdicional nacional pretende saber se o direito comunitrio se ope a que um Estado-Membro invoque o artigo 36. do Tratado para justificar uma limitao das exportaes de mercadorias para outro EstadoMembro, pelo nico motivo de, no entender do primeiro Estado, o segundo no respeitar as exigncias de uma directiva comunitria de harmonizao que prossegue o objectivo que o recurso ao artigo 36. visa proteger, sem no entanto prever procedimentos de fiscalizao da sua aplicao nem sanes em caso de violao. 15 Antes de responder quanto ao mrito, h que constatar, como resulta do despacho de reenvio, que, no caso vertente, a linha de conduta geral adoptada pelas autoridades do Reino Unido, que consiste em recusar a concesso de licenas de exportao para Espanha, assentava unicamente na convico de que alguns matadouros espanhis no respeitavam as normas da prpria directiva e que existia pelo menos um risco no despiciendo de os animais exportados para Espanha sofrerem, aquando do abate, um tratamento contrrio directiva. 16 neste contexto factual que se deve responder primeira questo apresentada pelo rgo jurisdicional nacional. 17 Antes de mais, deve observar-se que a recusa por um Estado-Membro de emitir licenas de exportao constitui uma restrio quantitativa exportao, contrria ao artigo 34. do Tratado. 18 Em seguida, o recurso ao artigo 36. do Tratado permite manter restries livre circulao de mercadorias justificadas por razes de proteco da sade e da vida dos animais, que constitui uma exigncia fundamental reconhecida pelo direito comunitrio. No entanto, este recurso deixa de ser possvel quando as directivas comunitrias prevejam a harmonizao das medidas necessrias realizao do objectivo especfico que o recurso ao artigo 36. prosseguiria. 19 Esta proibio de recorrer ao artigo 36. no afectada pelo facto de, no caso em apreo, a directiva no organizar um procedimento comunitrio de fiscalizao da sua observncia, nem prever sanes em caso de violao das suas disposies. Com efeito, a ausncia, na directiva, de procedimentos de fiscalizao e de sano s tem como consequncia obrigar os Estados-Membros, em conformidade com os

artigos 5. , primeiro pargrafo, e 189. , terceiro pargrafo, do Tratado, a tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficcia do direito comunitrio (v., nomeadamente, o acrdo de 21 de Setembro de 1989, Comisso/Grcia, 68/88, Colect., p. 2965, n. 23). A este respeito, os Estados-Membros devem ter uma confiana mtua no que se refere aos controlos efectuados no respectivo territrio (v. tambm o acrdo de 5 de Janeiro de 1977, Bauhuis, 46/76, Colect., p. 1, n. 22). 20 Neste contexto, um Estado-Membro no pode permitir-se tomar unilateralmente medidas correctivas ou de defesa destinadas a sanar uma eventual violao, por outro Estado-Membro, das normas do direito comunitrio (acrdos de 13 de Novembro de 1964, Comisso/Luxemburgo e Blgica, 90/63 e 91/63, Colect. 1962-1964, p. 579, e de 25 de Setembro de 1979, Comisso/Frana, 232/78, Recueil, p. 2729, n. 9). 21 Consequentemente, deve responder-se primeira questo que o direito comunitrio se ope a que um Estado-Membro invoque o artigo 36. do Tratado para justificar uma limitao das exportaes de mercadorias para outro Estado-Membro, pelo nico motivo de, no entender do primeiro Estado, o segundo no respeitar as exigncias de uma directiva comunitria de harmonizao que prossegue o objectivo que o recurso ao artigo 36. visa proteger, sem no entanto prever procedimentos de fiscalizao da sua aplicao nem sanes em caso de violao. 22 Tendo em conta a resposta dada primeira questo, no h que responder segunda questo. Quanto terceira questo 23 Com a terceira questo, o rgo jurisdicional nacional solicita ao Tribunal de Justia que precise as condies em que um Estado-Membro obrigado a indemnizar os prejuzos causados a um particular devido sua recusa de emitir uma licena de exportao, em violao do artigo 34. do Tratado. 24 A ttulo liminar, recorde-se que o princpio da responsabilidade do Estado pelos prejuzos causados aos particulares por violaes do direito comunitrio que lhe sejam imputveis est inerente ao sistema do Tratado (acrdos de 19 de Novembro de 1991, Francovich e o., C-6/90 e C-9/90, Colect., p. I-5357, n. 35, e de 5 de Maro de 1996, Brasserie du pcheur e Factortame, C-46/93 e C-48/93, Colect., p. I-0000, n. 31). Alm disso, as condies em que a responsabilidade do Estado gera o direito a reparao dependem da natureza da violao do direito comunitrio que est na origem do prejuzo causado (acrdo Francovich e o., j referido, n. 38; acrdo Brasserie du pcheur e Factortame, j referido, n. 38). 25 A propsito de uma violao do direito comunitrio imputvel a um Estado-Membro actuando num domnio em que dispe de uma larga margem de apreciao para fazer opes normativas, o Tribunal de Justia decidiu, no acrdo Brasserie du pcheur e Factortame, j referido (n. 51), que esse direito reparao deve ser reconhecido quando se encontrem reunidas trs condies, ou seja, que a regra de direito violada tenha por objecto conferir direitos aos particulares, que a

violao seja suficientemente caracterizada e que exista um nexo directo de causalidade entre a violao da obrigao que incumbe ao Estado e o prejuzo sofrido pelas pessoas lesadas. 26 Estas trs condies so tambm aplicveis nas circunstncias do presente processo. 27 Quanto primeira condio, deve observar-se que, como decorre da resposta dada primeira questo apresentada, a recusa do Reino Unido de conceder uma licena de exportao Hedley Lomas constituiu uma restrio quantitativa exportao, contrria ao artigo 34. do Tratado e que no pde ser validamente justificada atravs do recurso ao artigo 36. Embora o artigo 34. imponha uma proibio aos Estados-Membros, nem por isso deixa de conferir aos particulares direitos que os rgos jurisdicionais nacionais devem proteger (acrdo de 29 de Novembro de 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Recueil, p. 2347, n.os 66 e 67). 28 No que se refere segunda condio, h que considerar que, na hiptese de o Estado-Membro em causa, no momento em que cometeu a infraco, no se confrontar com opes normativas e dispor de uma margem de apreciao consideravelmente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infraco ao direito comunitrio pode bastar para provar a existncia de uma violao suficientemente caracterizada. 29 Neste contexto, deve observar-se tambm que, no caso em apreo, o Reino Unido nem sequer apresentou prova in concreto de que o matadouro a que se destinavam os animais objecto do pedido de licena de exportao no respeitava a directiva. 30 Quanto terceira condio, compete ao rgo jurisdicional nacional verificar se existe um nexo directo de causalidade entre a violao da obrigao que incumbe ao Estado e o prejuzo sofrido pela parte recorrente no processo principal. 31 Como resulta do acrdo Francovich e o., j referido (n.os 41 a 43), sem prejuzo do direito a reparao que se funda directamente no direito comunitrio quando estejam reunidas as trs condies j referidas, no mbito do direito nacional da responsabilidade que compete ao Estado reparar as consequncias do prejuzo causado, sendo certo que as condies fixadas pelas legislaes nacionais em matria de reparao dos danos no podem ser menos favorveis do que as que dizem respeito a reclamaes semelhantes de natureza interna e no podem ser organizadas por forma a tornar impossvel na prtica ou excessivamente difcil a obteno da reparao (v. tambm o acrdo Brasserie du pcheur e Factortame, j referido, n. 67). 32 Deve portanto responder-se terceira questo que a obrigao, para um Estado-Membro, de reparar os prejuzos causados a um particular devido recusa de emitir uma licena de exportao, em violao do artigo 34. do Tratado, existe quando a norma de direito comunitrio violada tenha por objecto conferir direitos aos particulares, a violao seja suficientemente caracterizada e exista um nexo directo de causalidade entre essa violao e o prejuzo sofrido pelos particulares. Com esta reserva, no mbito do direito nacional da responsabilidade que compete ao Estado reparar as consequncias do prejuzo causado

por uma violao do direito comunitrio que lhe seja imputvel, sendo certo que as condies fixadas pela legislao nacional aplicvel no podem ser menos favorveis do que as que dizem respeito a reclamaes semelhantes de natureza interna e no podem ser organizadas por forma a tornar impossvel na prtica ou excessivamente difcil a obteno da reparao. Deciso sobre as despesas Quanto s despesas 33 As despesas efectuadas pelo Governo do Reino Unido e pela Comisso das Comunidades Europeias, que apresentaram observaes ao Tribunal, no so reembolsveis. Revestindo o processo, quanto s partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o rgo jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto s despesas. Parte decisria Pelos fundamentos expostos, O TRIBUNAL DE JUSTIA, pronunciando-se sobre as questes submetidas pela High Court of Justice, Queen' s Bench Division, por despacho de 6 de Dezembro de 1993, declara: 1) O direito comunitrio ope-se a que um Estado-Membro invoque o artigo 36. do Tratado CE para justificar uma limitao das exportaes de mercadorias para outro Estado-Membro, pelo nico motivo de, no entender do primeiro Estado, o segundo no respeitar as exigncias de uma directiva comunitria de harmonizao que prossegue o objectivo que o recurso ao artigo 36. visa proteger, sem no entanto prever procedimentos de fiscalizao da sua aplicao nem sanes em caso de violao. 2) A obrigao, para um Estado-Membro, de reparar os prejuzos causados a um particular devido recusa de emitir uma licena de exportao, em violao do artigo 34. do Tratado CE, existe quando a norma de direito comunitrio violada tenha por objecto conferir direitos aos particulares, a violao seja suficientemente caracterizada e exista um nexo directo de causalidade entre essa violao e o prejuzo sofrido pelos particulares. Com esta reserva, no mbito do direito nacional da responsabilidade que compete ao Estado reparar as consequncias do prejuzo causado por uma violao do direito comunitrio que lhe seja imputvel, sendo certo que as condies fixadas pela legislao nacional aplicvel no podem ser menos favorveis do que as que dizem respeito a reclamaes semelhantes de natureza interna e no podem ser organizadas por forma a tornar impossvel na prtica ou excessivamente difcil a obteno da reparao.