CENTRO UNIVERSITRIO DO DISTRITO FEDERAL UDF Especializao em Gesto de Logstica na Administrao Pblica

FRANCISCO ULISSES DA TRINDADE JNIOR

PLANEJAMENTO DAS LICITAES: O Planejamento das Licitaes Pblicas como Fator de Eficincia

Braslia 2009

FRANCISCO ULISSES DA TRINDADE JNIOR

PLANEJAMENTO DAS LICITAES: O Planejamento das Licitaes Pblicas como Fator de Eficincia
Projeto de pesquisa apresentado Coordenao do Curso de Gesto de Logstica na Administrao Pblica do Centro Universitrio do Distrito Federal UDF. Orientador: Barreira Humberto Bosco Lustosa

Braslia 2009

FICHA CATALOGRFICA

Trindade Jnior, Francisco Ulisses da Planejamento das Licitaes: O Planejamento das Licitaes Pblicas como Fator de Eficincia / Francisco Ulisses da Trindade Jnior.-- Braslia [S.n], 2009. 82f. Trabalho de Concluso de Curso de Especializao em Gesto de Logstica na Administrao Pblica. 1. Planejamento, licitaes, eficincia. I. Ttulo. CDU XXX.XX
Proibida a reproduo total ou parcial, de qualquer forma ou por qualquer meio eletrnico ou mecnico, inclusive atravs de processos xerogrficos, sem permisso expressa do Autor. (Artigo 184 do Cdigo Penal Brasileiro, com a nova redao dada pela Lei n. 8.635, de 1603-1993).

FRANCISCO ULISSES DA TRINDADE JNIOR

PLANEJAMENTO DAS LICITAES: O Planejamento das Licitaes Pblicas como Fator de Eficincia

Projeto de pesquisa apresentado Coordenao do Curso de especializao em Gesto de Logstica na Administrao Pblica do Centro Universitrio do Distrito Federal - UDF.

Aprovado pelos membros da banca examinadora em ____/____/_____, com meno _____ (_____________________________________________________).

Banca Examinadora
__________________________________________________________

Humberto Bosco Lustosa Barreira

Orientador

____________________________________________________________

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Examinador

____________________________________________________________

xxxxxxxxxxxxxxxxx
Examinador

AGRADECIMENTOS

Uma das maneiras de o ser humano sentir a felicidade descobrindo o prazer de agradecer, sabendo reconhecer a sua importncia diante das oportunidades oferecidas pela vida. O agradecimento, que por vezes se apresenta com ares cerimoniais, tem um sentido sagrado quando se manifesta espontaneamente em cada um de ns, da alma pra fora. Assim, agradeo criao divina pela minha existncia de corpo e alma aqui neste mundo to maravilhoso, com tanta diversidade e inmeras possibilidades de se desfrutar da vida, de aprender e evoluir. De corao, agradeo minha famlia pelo que representa na minha origem; aos meus pais por terem me gerado e me proporcionado as primeiras experincias de verdadeiro amor. Aos meus filhos pela oportunidade de retribuir vida o amor recebido dos meus pais, pela indescritvel sensao de ver a vida renascer a partir de mim mesmo e pelo sentido natural de continuao da minha histria. Em reverncia, agradeo ao Superior Tribunal de Justia por todas as condies favorveis de trabalho e oportunidade de realizao profissional, culminando agora com o estmulo dado para abraar esta Ps-Graduao. Em reconhecimento, agradeo ao Centro Universitrio do Distrito Federal UDF, pela atuao no ensino superior e pelo Curso de Logstica oferecido, na pessoa do Coordenador Marcelo Cirino, cuidadoso nas instrues, presente no dia-a-dia e receptivo no atendimento; aos professores pela dedicao e; carinhosamente, aos colegas de sala, tanto por me elegerem representante de

turma, quanto pela excelente postura durante as aulas, a elaborao dos trabalhos exigidos e pelo convvio amistoso e acolhedor em 1 ano de aulas presenciais. Em especial, agradeo ao meu orientador, Professor do UDF, Humberto Bosco Lustosa Barreira, pela firmeza e competncia na orientao desta monografia, indicando com preciso e esmero o mtodo e o contedo necessrio para proporcionar qualidade, consistncia e clareza ao trabalho.

RESUMO

Este trabalho se resume em um estudo sobre a funo do planejamento nas licitaes pblicas como fator de eficincia nas aquisies e contrataes. A motivao decorre dos problemas que se evidenciam nessa rea, como pedidos de urgncia, projetos bsicos sem o adequado detalhamento, indefinio de prioridades, impugnaes e recursos incidentes, demandas judiciais, dentre outros. Inicialmente, apresenta o entendimento do que o planejamento, quais so os seus pressupostos e a sua aplicao, com base na Cincia da Administrao. Em seguida, demonstra-se quais so os dispositivos legais que estabelecem a obrigatoriedade do planejamento das licitaes na Administrao Pblica, bem como a orientao jurisprudencial do Tribunal de Contas da Unio que corrobora a sua necessidade. Contempla, ainda, pesquisa de campo em rgos e entidades pblicas realizada para verificar em que estgio se encontra o planejamento das licitaes e os procedimentos utilizados na prtica pelos operadores do processo. Por fim, prope modelo ou sistema que pode ser adotado na Administrao Pblica, contendo as etapas ou passos a serem observados, com o propsito de minimizar os problemas e melhorar a eficincia do sistema. Palavras-chave: Planejamento, licitaes, eficincia.

SUMRIO

INTRODUO ..........................................................................................................10 1 ENTENDENDO O PLANEJAMENTO................................................................... 14 1.1 Origens do planejamento................................................................................ 14 1.2 Conceito e definio do que planejamento .................................................. 14 1.3 Princpios de planejamento os pressupostos bsicos ................................. 17 1.4 Objetivos do planejamento ............................................................................. 18 1.5 Benefcios proporcionados pelo planejamento ............................................... 19 1.6 Caractersticas e elementos do planejamento ................................................ 21 1.7 Tipos ou dimenses do planejamento classificao .................................... 21 1.8 A abordagem do planejamento na Teoria Geral da Administrao ................ 24 1.9 Metodologias, modelos e sistemas de planejamento como se elabora o planejamento .................................................................................................. 31 2 NECESSIDADE DE PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAO PBLICA ......... 38 2.1 Dispositivos Legais Pertinentes ...................................................................... 38 2.2 A Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio.......................................... 42 3 IDENTIFICANDO O PLANEJAMENTO NOS RGOS E ENTIDADES PBLICAS............................................................................................................ 47 3.1 Pesquisa de campo ........................................................................................ 47 3.1.1 Consideraes preliminares ..................................................................... 47 3.1.2 Seleo dos rgos e mtodo de pesquisa.............................................. 48 3.1.3 Sistemas, modelos e procedimentos existentes....................................... 49 3.1.4 Levantamento prvio de informaes e circularizao do planejamento............................................................................................ 51 3.1.5 Vinculao com o planejamento estratgico e com o oramento aprovado .................................................................................................. 52 3.1.6 Adequao da estrutura utilizada ............................................................. 54 3.1.7 Metas definidas e sistema de acompanhamento, controle e avaliao.... 55 3.1.8 Principais problemas detectados no processo ......................................... 57 4 PROPONDO UM SISTEMA OU MODELO DE PLANEJAMENTO DAS LICITAES ........................................................................................................ 59 4.1 Consideraes preliminares ........................................................................... 59 4.2 Desenvolver cultura de planejamento sistematizado no rgo e obter o envolvimento da Administrao Superior........................................................ 60

4.3 Examinar a situao ou contexto e promover levantamento de dados........... 61 4.4 Compatibilizar as licitaes previstas com o oramento aprovado................. 63 4.5 Integrar o sistema de planejamento das licitaes com os demais sistemas corporativos ..................................................................................... 65 4.6 Disciplinar procedimentos e etapas com cartilhas, manuais e normas internas e obter cooperao da equipe .......................................................... 66 4.7 Estipular objetivos e metas, conforme o caso................................................. 68 4.8 Dimensionar a estrutura do setor de licitaes ............................................... 69 4.9 Adotar sistema de monitoramento com acompanhamento, controle e avaliao dos certames .................................................................................. 70 CONCLUSO ........................................................................................................... 72 REFERNCIAS......................................................................................................... 78 APNDICE................................................................................................................ 81

10 INTRODUO

O presente trabalho tem como foco o sistema de planejamento das licitaes na Administrao Pblica, sendo parte integrante da logstica necessria ao pleno desenvolvimento das atividades e como fator de eficincia e eficcia na gesto administrativa. A escolha do tema foi motivada a partir da constatao de que diversos procedimentos licitatrios so executados em carter de urgncia, onde se revela a falta de procedimentos adequados para se antever as situaes, permitir que haja tempo hbil para a elaborao consistente de projetos bsicos e atos convocatrios e para o cumprimento satisfatrio das demais fases. Verificou-se, ainda, que essas deficincias de planejamento, alm de gerarem a constante reincidncia de pedidos de urgncia, acarretam, dentre outras conseqncias, impugnaes aos editais; representaes junto ao Tribunal de Contas da Unio, que por vezes acaba determinando a suspenso da licitao; demandas judiciais que questionam o mrito das condies estabelecidas; repetio do certame e atrasos nos projetos e atividades de interesse pblico. Com isso fica evidente que existem falhas no sistema de planejamento das licitaes e que os procedimentos so ineficientes ou inexistentes. So constantes as recomendaes do sistema de controle interno e externo para que as entidades aprimorem o planejamento das aquisies e contrataes, que por fora de lei exigese a realizao prvia de licitao. Assim, este trabalho tem o propsito de verificar o planejamento das licitaes como fator de eficincia para a Administrao Pblica. Primeiro, o captulo 1 trata do entendimento em torno do planejamento luz da Cincia da Administrao. Apresenta a sua origem e conceito, definindo-se em que essencialmente se constitui, deixando clara a idia do que afinal o planejamento.

11 Esclarece-se quais so os princpios que o norteiam, independentemente do ambiente ou situao, quais so os seus objetivos, para que basicamente serve, quais so os propsitos do planejamento nas organizaes e de que forma se distingue e harmoniza-se com os objetivos da entidade. Ressalta-se a sua importncia enquanto primeira funo, com destaque para os benefcios que proporciona ao desenvolvimento das atividades e de que maneira o planejamento contribui para a atuao das demais funes administrativas e para o alcance dos resultados almejados. Apresenta-se, tambm, as caractersticas e elementos que o planejamento possui para indicar sua presena e aplicao no ambiente organizacional, bem como os fatores que so utilizados como referenciais para a sua classificao e para o seu dimensionamento no tempo e no espao. Ainda no captulo 1, demonstra-se de que forma abordado pela Teoria Geral da Administrao, com os pressupostos difundidos por diferentes escolas e autores, reconhecendo o seu papel no contexto das organizaes. Referido captulo registra, ainda, como se desenvolve o processo de planejamento, com nfase nas metodologias, modelos e sistemas; em que consiste o desdobramento das fases ou etapas do planejamento e mostra a sua aplicao prtica, a maneira como se d a sua operacionalizao. No captulo 2 aborda-se a necessidade do planejamento na Administrao Pblica em decorrncia da regulamentao da atividade pelo Direito Administrativo. Elenca-se as normas que estabelecem a obrigatoriedade de sua utilizao como instrumento de gesto dos recursos pblicos. Destaca os dispositivos pertinentes ao sistema de planejamento, desde os comandos constitucionais, passando pela legislao ordinria at as instrues normativas especficas. Complementarmente, apresenta a orientao jurisprudencial do Tribunal de Contas da Unio para o tema, com indicao de acrdos e decises que formalizam determinaes para os rgos e entidades da Administrao Pblica.

12 No captulo 3, demonstra-se o resultado da pesquisa de campo realizada em rgos e entidades da Administrao Pblica para identificar os procedimentos que vm sendo adotados em torno do planejamento das licitaes. Comenta-se qual critrio serviu de base para a seleo das entidades, qual foi a metodologia empregada para a coleta de dados e quais so os rgos que foram visitados. Tambm no captulo 3, revela-se em que estgio se encontram os sistemas e modelos adotados para o planejamento das licitaes, quais so as deficincias detectadas e as experincias que tm dado resultado. Verifica-se se so utilizados ou no levantamentos para se saber quais aquisies e contrataes esto previstas para o exerccio, junto s unidades demandantes ou aos sistemas corporativos. Se existe vinculao com o planejamento estratgico do rgo e se so produzidos documentos que o formalizam. Se o processo de planejamento das licitaes compatibilizado com a elaborao da proposta oramentria e o oramento aprovado, usando-o como fonte para antecipao das informaes. Se o processo de planejamento contempla o dimensionamento adequado da estrutura do setor de licitaes e se so definidas metas de eficincia ou produtividade para o setor. Ainda no captulo 3, observa-se como se efetiva o monitoramento das atividades, aps o planejamento, e quais so os sistemas de acompanhamento, controle e avaliao utilizados para realimentar o planejamento dos perodos seguintes. Por fim, quais so os principais problemas e dificuldades enfrentadas pelos atores do processo, no tocante ao planejamento e ao andamento dos certames. O captulo 4 apresenta, como resultado do trabalho, a proposta de um modelo ou sistema de planejamento de licitaes que pode servir de parmetro para as entidades pblicas.

13 Demonstra-se quais so as etapas ou passos que devem ser desenvolvidos para a operacionalizao do planejamento, transformando a idia abstrata em procedimentos concretos. No mtodo proposto, destaca-se primeiro o desenvolvimento da cultura de planejamento nos rgos, com a participao efetiva dos nveis superiores, o exame da situao e o levantamento prvio das informaes. Em seguida, no captulo 4, aborda-se a compatibilizao do planejamento com o oramento e a sua integrao com os sistemas corporativos. Trata da disciplina e da normatizao dos procedimentos e prazos e de se obter a cooperao da equipe, de forma a proporcionar maior efetividade ao processo. Por fim, no captulo 4, destaca-se a perspectiva de se estipular metas e a necessidade de se dimensionar a estrutura do setor de licitaes, bem como a importncia de se implantar sistemas de acompanhamento, controle e avaliao para realimentar o sistema.

14 1 ENTENDENDO O PLANEJAMENTO

1.1 Origens do planejamento O homem desde os mais remotos tempos percebeu a necessidade de se preparar para enfrentar as diferentes situaes e adversidades, descobriu que pensar primeiro antes de agir aumentava as suas chances de obter xito e aproveitar melhor os recursos disponveis. Jos Faria (1994, p. 71) comenta que:
o planejamento to antigo quanto a histria. A construo das pirmides egpcias no se concretizou sem que tivessem sido elaborados complicados planos e projetos, e sem que os administradores tivessem se preocupado com a alimentao de milhares de trabalhadores, escravos e soldados, assim como planejado o transporte dos enormes blocos de granito, originrios de local, na regio sul do Egito. Planos e projetos tambm disciplinaram outras construes importantes, a exemplo dos aquedutos construdos pelos romanos, os canais de irrigao da Mesopotmia, os templos e fortificaes das cidades antigas, templos astecas, pirmides maias, palcios indianos, muralhas chinesas, etc. No obstante, e com rarssima exceo, o planejamento, tal qual hoje o conhecemos, era quase que exclusivamente usado como arma de guerra, e ao qual se denominava estratgia ou arte dos generais.

1.2 Conceito e definio do que planejamento Segundo o dicionrio Aurlio, planejamento :

1. o ato ou efeito de planejar 2. trabalho de preparao para qualquer empreendimento, segundo roteiros e mtodos determinados; planificao, o planejamento de um livro, de uma comemorao 3. Elaborao, por etapas, com bases tcnicas (especialmente no campo scio-econmico), de planos e programas com objetivos definidos; planificao.

Ainda de acordo com o Aurlio, planejar :

1. fazer o plano ou planta de; projetar, traar; um bom arquiteto planejar o edifcio 2. fazer o planejamento de; programar; planificar; planejar um roubo 3. fazer teno ou resoluo de; tencionar, projetar; Mesmo antes do dia nascer, levantara-se, planejando uma vistoria aos servios (Nelson de Faria, Cabea-torta, p. 135), [F. Paral.: planear. Conjug.: v. Pelejar.]

Essencialmente, planejamento o ato de antecipar-se. a definio prvia de como a situao que se vai enfrentar ser conduzida, que resultado se espera e que providncias sero adotadas se ocorrer algum imprevisto. Como j comum se dizer, constitui-se no exerccio de viajar at o futuro, ver o que est acontecendo,

15 voltar para o presente e preparar-se para enfrentar aquela situao que se enxergou. No se trata de vidncia ou paranormalidade, mas de simplesmente fazer um exerccio de se pensar na situao que se vai passar e perceber o que ser necessrio para super-la. Exemplo simples, ao viajar de frias, para se saber o que se deve por na mala, basta pensar em como ser o dia-a-dia da hora que se acorda at a hora de dormir, a higienizao, os lugares e ocasies, as roupas adequadas e concluir-se- pelos itens que se deve levar na bagagem. Ao se buscar o conceito de planejamento sempre oportuno lembrar a clebre frase de Peter Drucker, que assim o resumiu: o planejamento no diz respeito s decises futuras, mas s implicaes futuras das decises presentes. Eunice Kwasnicka (1986, p. 153) afirma que o planejamento o instrumento que os administradores utilizam para examinar a situao atual e definir maneiras de se atingir a situao futura. Jos Faria (1994, p. 73) sustenta que planejamento um processo que impe a necessidade de fazer no presente as escolhas para as aes do futuro. Que em sntese definir, com antecedncia, o que se vai fazer. Segundo Nogueira de Faria (1993, p. 96), conceitua-se planejamento como sendo:
O estabelecimento da distribuio racional no tempo e no espao dos recursos disponveis, com o objetivo de atender com menor desperdcio possvel a hierarquia de prioridades necessrias para a realizao, com xito, de um propsito previamente definido. a seriao lgica de fases para a melhor utilizao dos recursos disponveis visando a conduzir a pessoa ou instituio consecuo de um objetivo com o menor dispndio e risco. Em resumo, o planejamento a coordenao antecipada do desempenho futuro, atendendo as exigncias de uma prvia hierarquizao de necessidades e de possibilidades para melhor utilizar os recursos disponveis. O plano a sequncia lgica de fases necessrias para a realizao de um trabalho, e quando os elementos so distribudos no tempo total disponvel, temos a programao. O planejamento , pois, o estabelecimento de planos a longo prazo, j a programao o estabelecimento de planos a curto prazo, considerando o rateio do tempo disponvel entre suas fases. Normalmente, um bom planejamento sincroniza e coordena diversos programas.

16 Conforme explica Robbins (1990, p. 152), planejamento a principal funo da Administrao. E nesta funo so determinados os objetivos, ocorrem as tomadas das decises, so feitas previses e iniciadas estratgias. Considera-se planejamento como deciso por antecipao do que fazer, como faz-lo, quando faz-lo e quem dever faz-lo. Especifica as finalidades a serem atingidas. Adelphino (2000, p. 26) assevera que planejamento o processo administrativo que determina antecipadamente o que um grupo de pessoas deve fazer e quais as metas que devem ser atingidas. Como se v, o planejamento administrativo significa decidir adiantadamente o que deve ser feito para alcanar determinado objetivo ou meta. O planejamento um fato muito comum. Vive-se planejando alguma coisa. Quando pretendemos ir ao centro da cidade com o nosso automvel, planejamos o caminho a ser percorrido. As donas de casa planejam as refeies da famlia. Uma festa de formatura planejada pelos diplomados de uma escola. Nota-se, ento, que o planejamento um comportamento humano muito natural. O mesmo acontece com os administradores de empresas. Eles esto sempre planejando algo para suas empresas. Para Scanlan (1979, p. 47), o planejamento a funo primeira e mais importante da administrao. Antes de se empreender qualquer outra atividade administrativa preciso determinar as diretrizes, os objetivos e os meios para consegui-la. Em resumo, o planejamento pode ser considerado como um sistema de fases inter-relacionadas. Cada fase em si mesma um sistema interagente que contribui para a funo de planejamento total. As fases seguem uma ordem seqencial comeando com os objetivos e terminando com os mtodos. Num primeiro momento, verifica-se a importncia do planejamento e a necessidade de sua elaborao para servir como mecanismo orientador das aes, de ser uma verdadeira bssola para indicar as direes e de ser um instrumento para se exercer controle e avaliao e medir a eficincia e os resultados.

17 No ambiente de licitaes, considerando-se que a gesto se d por exerccio, a aplicao do conceito advm da possibilidade de se consolidar o planejamento, a partir da definio do plano anual dos certames a serem realizados e a programao de cada licitao, em funo do perfil do objeto a ser licitado e em consonncia com a modalidade de licitao escolhida. A seqncia do planejamento, por sua vez, deve observar as prioridades estabelecidas pela Administrao e compatibilizar o plano e a programao, com a quantidade de dias teis existentes no ano e a estrutura disponvel para a execuo das atividades.

1.3 Princpios de planejamento os pressupostos bsicos As atividades em geral que necessitam de algum tipo de organizao ou regulamentao, em decorrncia precisam adotar referenciais bsicos que possam orientar no s o carter essencial das aes como tambm eventuais impasses, dvidas, conflitos, polmicas ou vazios criados pelas circunstncias ou fatos. Da surge a necessidade de se consolidar princpios, no sendo a rea de planejamento uma exceo nesse aspecto. Jos Faria (1994, p. 73) apresenta os princpios norteadores do processo de planejamento, conforme abaixo:
Da inerncia inerente, portanto, s atividades em geral e a todos os nveis nveis e setores. Da universalidade deve envolver todos os aspectos da situao e prever tudo que possa ocorrer. Da unidade todas as partes integrados ao conjunto. Da previso uma vez que a essncia de antecipao, isso por si exige prever o futuro que pode ser de curto, mdio ou longo prazo. Da flexibilidade embora deva ser o mais preciso possvel, deve-se criar alternativas e examinar necessidade de ajuste.

Maximiano (1995, p. 207-209), embora no tenha utilizado a palavra princpio, aborda os requisitos cuja essncia reforam e complementam os princpios demonstrados por Jos Faria. So eles:
Da base informativa colher informaes confiveis de suma importncia para o planejamento, sem as quais nada se faz.

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Da elasticidade na essncia repete o princpio da flexibilidade, ou seja, deve considerar as possveis variaes. Da predominao da ao sem ao, de nada adianta planejar. O planejamento por si s no substitui a ao.

1.4 Objetivos do planejamento O planejamento tem como objetivo criar as condies para que a organizao concretize seus objetivos. Assim, no se deve confundir o objetivo do planejamento com os objetivos da instituio. A diferena sutil e precisa ser identificada para se dar o correto enfoque. Aquele trabalha em favor destes, que dependem, portanto, da eficincia e eficcia daquele. O planejamento no um fim em si mesmo, mas um meio para se atingir os fins. O objetivo de qualquer planejamento basicamente o mesmo, ajudar na obteno do xito, enquanto que os objetivos da organizao variam de acordo com o tipo de negcio, com a conjuntura, com os perodos, com as projees que so feitas, enfim, variam em funo do caso concreto. De acordo com Nogueira de Faria (1993 p. 96), tem-se o seguinte entendimento:
O principal objetivo do planejamento conduzir o indivduo ou a instituio realizao de seus fins, disciplinando a ao e evitando que a disperso de esforos e a falta de continuidade possam ocasionar o fracasso pela perda dos recursos e de confiana dos agentes executores na instituio e nos seus executores. O planejamento tem por fim dar forma aos elementos previstos, preparando as bases da futura estrutura e de seu funcionamento administrativo, visando melhor utilizao dos recursos humanos e materiais.

Maximiano (1995, p. 197), trazendo tona uma linguagem operacional do planejamento, enfatiza que existem trs aspectos que impulsionam a sua elaborao: enfrentar fatos que certamente ocorrero (eventos futuros conhecidos); criar um futuro desejvel (predeterminao de eventos) e coordenar fatos entre si (promover coordenao). O planejamento das licitaes tem como objetivo assegurar a efetiva realizao dos certames necessrios, por imposio legal, previamente s aquisies e contrataes. Tambm o de garantir o aproveitamento o mais integral possvel dos recursos oramentrios disponibilizados para o respectivo exerccio.

19 Tem-se, ainda, como objetivo evitar, concomitantemente, contrataes emergenciais; infundadas dispensas ou inexigibilidades de licitao; expor o Administrador ao julgamento indesejado da Corte de Contas, licitaes em cima da hora; no disponibilizar em tempo hbil as obras, bens e servios necessrios ao suporte da atividade meio e pleno desenvolvimento da atividade fim, comprometer o cronograma dos projetos e atividades.

1.5 Benefcios proporcionados pelo planejamento Pode-se dizer que o planejamento inerente ao prprio comportamento humano, desde os primrdios que o homem pensa antes de empreender a ao, que ele se prepara antes de agir, e a adoo natural do planejamento em seu dia-aa-dia, seja ao sair para caar, seja para enfrentar a guerra ou o inimigo, seja para realizar uma cerimnia ou para construir casas ou monumentos, seja para atuar no ambiente institucional, o homem instintiva e mentalmente sabe que suas chances de sucesso, frente situao que vai encarar, sero bem melhores se planejar suas aes visando ao atingimento de uma meta desejada no futuro prximo ou de longo prazo. Assim, o planejamento importante porque, mesmo que no haja como se oferecer garantia absoluta de xito em qualquer atividade humana, pois existe o risco inerente em todas as reas, proporciona s pessoas e s organizaes garantia razovel de atingimento dos objetivos, que por sua vez se traduz em confiana, noo prvia do que se deve fazer e para onde ir. Isso abre o caminho para se ter eficincia nas aes e para se obter eficcia nos resultados. Eunice Kwasnicka (1986, p. 162) argumenta que o planejamento a funo que tem primazia sobre as demais, por questo lgica a que vem primeiro e as demais funes de organizar, dirigir e controlar simplesmente dependem do planejamento. E lista seis fatores que propiciam ao planejamento maior eficcia, conforme se destaca abaixo:
1- Quando o planejamento bem elaborado, contribui para reduzir ambiguidade e conflito de posies dentro da estrutura organizacional.

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2- Relacionado com o que dissemos acima o planejamento limita aes arbitrrias. 3- O planejamento reduz o grau de incerteza dentro da organizao. 4- O planejamento permite organizao ter maior capacidade de tratar com as incertezas tanto do ambiente externo como do interno. 5- O planejamento fora o administrador a considerar fatores, para efeito de tomada de deciso, que dificilmente seriam considerados sem um planejamento. 6- O planejamento importante, pois contribui para o desempenho das demais funes do processo administrativo. Sem a definio de um caminho como referncia, todas as funes administrativas teriam dificuldades em dirigir suas atividades em torno de um objetivo.

Nogueira de Faria (1993, p. 97) afirma que:

O planejamento introduz ordem e mtodo nas atividades, transformando em rotinas disciplinadas a ao administrativa, atravs do estudo antecipado de suas fases, suas necessidades e seus problemas. Um planejamento eficiente permite a concluso do trabalho dentro do tempo previsto, o aproveitamento eficaz dos recursos humanos e materiais, a elevao do moral do grupo e a melhoria da qualidade das utilidades e servios produzidos, conduzindo a instituio ao bom rendimento.

Maximiano (1995, p. 199-201) refora e completa a argumentao em torno da importncia do planejamento ao comentar que o mesmo no permite que o futuro fique ao acaso e mostra o caminho a seguir, minimizando surpresas e destaca trs importantes benefcios que o mesmo proporciona, sendo eles a permanncia das decises, o equilbrio e o melhor desempenho. O primeiro benefcio consiste em se conhecer previamente as aes a serem adotadas, ainda que devam ser tambm revistas ou atualizadas; o segundo benefcio assegura um curso regular das aes, com poucas surpresas, minimizando emergncias e calamidades e o terceiro bem se traduz em melhor desempenho, uma vez que as pessoas sabem antecipadamente o que devem fazer, o que se espera de sua atuao e quais problemas e situaes enfrentaro. Pode-se perceber que o planejamento ganha importncia ao proporcionar eficincia no desenvolvimento das atividades, ao minimizar incertezas e a falta de conhecimento por parte dos atores do processo acerca das tarefas que devem ser desempenhadas, em que direo se deve caminhar, em quanto tempo se deve concluir o trabalho.

21 O planejamento das licitaes se constitui em importante instrumento de gesto uma vez que permite a visualizao antecipada das situaes que se ir enfrentar, de quais e quantos recursos sero necessrios, que providncias devem ser adotadas, que procedimentos devem ser institudos e em que prazos sero concludas as tarefas, as diferentes etapas e o trabalho final.

1.6 Caractersticas e elementos do planejamento Jos Faria (1994, p. 79), apresenta as seguintes caractersticas do planejamento, que servem como referencial descritivo dos elementos que o compem ou que revelam a sua natureza:
1- um processo permanente contnuo; 2- sempre voltado para o futuro; 3- visa racionalidade e tomada de decises; 4- visa selecionar, entre vrias alternativas, a mais adequada; 5- sistmico, isto , deve considerar a totalidade da empresa; 6- interativo, isto , deve ser suficientemente flexvel para aceitar ajustamentos e correes; 7- uma locao (tcnica) de recursos, isto , visa ao emprego de recursos humanos e no-humanos da empresa; 8- uma tcnica cclica, isto , conforme executado, permite avaliao e mensurao para novos planejamentos; 9- uma funo administrativa que interage dinamicamente, com as demais, influenciando e sendo influenciado por todas elas; 10- uma tcnica de coordenao, j que as atividades dos diferentes rgos ou nveis operacionais so integradas e sincronizadas para a consecuo dos objetivos finais; 11- uma tcnica de mudana e inovao j que introduz, deliberadamente, mudanas e inovaes dentro da empresa.

1.7 Tipos ou dimenses do planejamento classificao O planejamento apresenta dimenses ou fatores que podem variar de acordo com os mais diversos ambientes, circunstncias e situaes, e que devem ser do conhecimento do planejador e das demais pessoas envolvidas no processo ou sistema.

22 Para que seja possvel a elaborao de um planejamento consistente e se tenha boa noo do exato contexto em que se insere a situao imprescindvel ento identific-los e classific-los. Maximiano (1995, p. 206-208) apresenta as seguintes dimenses do planejamento que servem no s para indicar um atributo ou propriedade ao planejamento como tambm para classific-lo, conforme a necessidade. So as seguintes:
1- Tempo o habitual se trabalhar com a classificao em curto, mdio e longo prazo. Todavia, oportuno lembrar que no existe um padro universal que defina o prazo de cada um. Isso varia de ambiente para ambiente. 2- Abrangncia (global ou setorial) Embora seja tambm considerada um princpio, onde o planejamento deve ser o mais abrangente possvel, conforme a situao pode se estabelecer limites. O planejamento pode, portanto, ser elaborado para abranger a organizao toda ou parte dela, algumas transaes ou alguns casos. Isso no significa a recomendao ou a idia de que uma parte da empresa planejada e outra no, mas que aquele planejamento especfico pode se aplicar a todo ou a uma parte do sistema. 3- Polticas e diretrizes (planejamento poltico) uma vez que a Administrao define polticas para setores ou perodos, que podem ter alcance global ou setorial, naturalmente que isso tambm ir influenciar o processo de planejamento. Esse fator tambm se vincula com a abrangncia, pois uma poltica ou diretriz pode abranger ou no certos aspectos. 4- Permanncia (permanente ou temporrio) os planos podem ser classificados de acordo com a permanncia no tempo. Por exemplo, um poltica um plano permanente, um cronograma de execuo ou um oramento anual um plano singular (no permanente). Os planos permanentes servem como decises a serem aplicadas automaticamente. J os singulares, assim entendidos como temporrios, perdem a validade depois que alcanam seu objetivo. Oportuno esclarecer que a metodologia ou sistema que elaborou o plano singular pode ser aproveitado novamente em outra oportunidade. 5- Freqncia (regular ou eventual) outro aspecto tambm ligado ao tempo a freqncia com que os planos so elaborados. Os oramentos, por exemplo, normalmente so elaborados a cada ano, enquanto que uma poltica via de regra pode levar muito tempo para ser alterada. 6- Formalidade (formal ou informal) - Outra dimenso o grau de formalidade, onde pode ser formal ou informal, escrito (documentado) ou no, ou ainda, explcito ou implcito, divulgado ou no, aceito e reconhecido ou no.

Completando as dimenses do planejamento temos ainda a consagrada classificao do planejamento em estratgico, ttico ou operacional. Embora haja uma inegvel vinculao sistmica entre eles, o planejamento de licitaes, objeto do presente estudo, enquadra-se como planejamento operacional.

23 Desse modo, embora o plano operacional deva guardar harmonia e compatibilidade com o plano estratgico e o ttico, seguindo suas polticas e diretrizes e orientaes, por fugir ao escopo deste trabalho, a reviso literria no ir aqui tratar mais detidamente do planejamento estratgico ou ttico, mas do operacional. O fundamento para isso reside no fato de que a necessidade de se realizar os certames licitatrios em obedincia lei, previamente s aquisies e contrataes, em si no se constitui em uma estratgia do rgo, e nem em ttica, de cada rea, mas em contexto de um plano operacional, resultante das estratgias e tticas definidas pela administrao superior. Alm disso, o planejamento das licitaes se efetiva dentro de cada exerccio, portanto, limitado ao perodo de um ano. O planejamento estratgico contempla as aes de carter macro para o longo prazo e o planejamento ttico desenvolvimento para reas definidas naquele plano maior. O planejamento de licitaes guarda, assim, as caractersticas de plano operacional uma vez que cuidar da operacionalizao dos certames licitatrios no ano. Corroborando com a posio supra, Eunice Kwasnicka (1986, p. 157) ensina que o planejamento estratgico tem as seguintes caractersticas principais:
1- Est intimamente relacionado com o meio ambiente da empresa no futuro, no que diz respeito ao produto e mercado. 2- um planejamento para a empresa como um todo. 3- Decises estratgicas, uma vez tomadas, so de difcil reverso, difcil voltar atrs. 4- Por se tratar de longo prazo, conseqentemente o grau de incerteza do planejamento estratgico maior.

Afirma a autora que dentro do planejamento a mdio prazo, essas polticas, estratgias e objetivos so divididos em subestratgias e polticas relativas s reas a que so afetas. E por fim conclui que quando o planejamento considerado a curto prazo significa que parte de um plano maior e que a fase de definio de procedimentos e elaborao de planos e programas. Esse planejamento comumente denominado de planejamento operacional.

24 1.8 A abordagem do planejamento na Teoria Geral da Administrao Taylor (1966, p. 130-131), ao descrever sobre os princpios da administrao cientfica, no tpico planejamento do servio, afirma que:
Foi lembrada aqui, vrias vezes, a necessidade de instruir o homem, sistematicamente, em como realizar o trabalho da melhor maneira. Estas instrues representam o trabalho combinado de vrios homens no planejamento, cada qual com uma especialidade ou funo particular.

Reinaldo (2001, p. 144 e 147-148), ao abordar sobre os estudos de Fayol, considerado o pai da administrao moderna, comenta que Fayol comeou a separar a habilidade administrativa do conhecimento tecnolgico. Segundo Reinaldo (2001, p. 144 e 147-148), primeiro Fayol notou que o efeito da administrao sobre as atividades do negcio no foi completamente entendido e que as recomendaes dos especialistas tcnicos poderiam ser completamente destrudas por procedimentos administrativos falhos. Ainda de acordo com Reinaldo (2001, p. 144 e 147-148), Fayol afirma tambm que um lder que seja um bom administrador, mas tecnicamente medocre, , geralmente, muito mais til empresa do que se ele fosse um tcnico brilhante mas, um administrador medocre. Deste modo, de acordo com Fayol, o sucesso organizacional depende mais das habilidades administrativas dos seus lderes do que das suas habilidades tcnicas. Em complementao a estes princpios, Fayol falou de previso

(prevoyance), a qual antecipava o futuro planejado e oramentos preparados. Tambm conforme Reinaldo (2001, p. 144 e 147-148), apud Henri Fayol estabeleceu que todas as atividades ou operaes de uma empresa poderiam ser divididas em seis grupos, conforme descrito a seguir:
1- Atividades tcnicas relacionadas com a transformao e produo de bens (produtos e servios); 2- Atividades comerciais relacionadas com as transaes de compra, venda e permuta; 3- Atividades financeira relacionadas com a captao e bom uso do capital; 4- Atividades de segurana relacionadas com a preservao e proteo das pessoas e dos bens;

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5- Atividades contbeis relacionadas com os controles e registros, como inventrios, balanos, custos e estatsticas; 6- Atividades administrativas relacionadas com a integrao de todas as operaes da organizao; as atividades administrativas coordenam e sincronizam as atividades anteriores, tendo portanto interferncia/influncia sobre elas.

Argumenta, por fim, Reinaldo (2001, p. 144 e 147-148) que Fayol achava que mesmo sendo apenas uma das seis grandes atividades organizacionais, as administrativas eram muito mais importante do que as outras cinco atividades e que se define administrao como a realizao das atividades administrativas, que so as funes de previso, organizao, comando, coordenao e controle. Estas funes constituem o processo administrativo:
1- Previso tentativa de avaliar o futuro por meio de um plano e fazer provises para realizar este plano (esta funo deu origem funo de planejamento); 2- Organizao mobilizao dos recursos humanos e materiais para transformar o plano em ao; 3- Comando estabelecer orientaes para os empregados e obter as coisas feitas; 4- Coordenao obteno da unificao e harmonia de todas as atividades e esforos; 5- Controle verificao de que as coisas acontecem em conformidade com as regras estabelecidas e expressas pelo comando.

Apesar de terem se passado muitas dcadas desde o estabelecimento destas funes por Fayol, elas ainda so descritas com as funes administrativas. Fayol considerava a previso como a principal funo administrativa. Maximiano (2002, p. 105 e 107-110) ensina que o processo de planejamento a ferramenta que as pessoas e organizaes usam para administrar suas relaes com o futuro. uma aplicao especfica do processo decisrio. As decises que procuram, de alguma forma, influenciar o futuro, ou que sero colocadas em prtica no futuro, so decises de planejamento. Com base nesse conceito bsico, o processo de planejamento pode ser definido de vrias maneiras:
Planejar definir objetivos ou resultados a serem alcanados. definir meios para possibilitar a realizao de resultados. interferir na realidade, para passar de uma situao conhecida a uma situao desejada, dentro de um intervalo definido de tempo. tomar no presente decises que afetam o futuro, para reduzir sua incerteza.

26 O processo de planejar compreende trs elementos principais:

1- obteno ou identificao de dados de entrada; 2- processamento dos dados de entrada (processo de planejamento propriamente dito); e 3- elaborao de um plano.

Conforme, ainda, Maximiano (2002, p. 105 e 107-110), dados de entrada so as informaes do presente, passado ou futuro, sobre o ambiente externo e os sistemas internos da organizao. Os dados de entrada podem mostrar ameaas ou oportunidades. O processo de planejamento consiste em fazer anlises e tomar decises. Compreende: anlise dos dados de entrada e criao, julgamento e seleo de alternativas, que a deciso propriamente dita. um processo de transformao dos dados de entrada, no qual os transformadores so as habilidades gerenciais. O produto do processo de planejamento a preparao de um plano. Em essncia, um plano contm uma combinao de trs componentes: objetivos, recursos (meios de realizao dos objetivos) e meios de controle. Finalizando, Maximiano (2002, p. 105 e 107-110), afirma que o critrio de permanncia refere-se durao do plano. De acordo com esse critrio, h dois tipos de planos:
Planos permanentes e planos singulares. Os planos permanentes contm decises programadas que se aplicam a problemas recorrentes. Polticas, procedimentos e objetivos permanentes (como a misso ou negcio da organizao) so planos permanentes. Os planos singulares so temporrios e perdem sua validade quando o objetivo alcanado. Um programa de atividades finitas, o cronograma de execuo de uma encomenda, o calendrio de um curso e um oramento anual so exemplos de planos singulares.

Segundo Megginson (1998, p. 129-130, 132 e 157), o planejamento pode ser definido como o processo de estabelecer objetivos ou metas, determinando a melhor maneira de atingi-las. O planejamento estabelece o alicerce para as subseqentes funes de organizar, liderar e controlar, e por isso considerado funo fundamental do administrador. As trs etapas bsicas do planejamento so:
1- Estabelecer um objetivo ou meta;

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2- Identificar e avaliar as condies atuais e futuras que afetem esse objetivo; e 3- Desenvolver uma abordagem sistemtica para atingir esse objetivo.

Vrios planejadores incluem etapas adicionais como parte do planejamento. Essas etapas na realidade envolvem outras funes do administrador:
1- Implementar o plano (organizar, liderar); 2- Controlar a implementao do plano (controle); 3- Avaliar a eficcia do plano (controle).

O bom planejamento tenta levar em considerao a natureza do ambiente presente e futuro, no qual suas decises e aes devero funcionar. Para o planejamento ser eficaz, deve-se responder a algumas perguntas:
1- Por que devemos estabelecer a meta ou objetivo? 2- O que deve ser feito para atingi-la? 3- Onde (em que nvel) isso ser feito? 4- Quando isso ser feito? Qual sua programao no tempo? 5- Como ser feito? 6- Quem vai fazer?

H vrias razes para se planejar. Em primeiro lugar, isso prepara a organizao para mudanas contnuas. Apesar de os planejadores no poderem controlar o futuro, eles deveriam pelo menos identificar e isolar fatores ambientais e mudanas que possam influenciar o futuro. A segunda razo para o planejamento aumentar as possibilidades de tomar melhores decises hoje, para ajudar a conseguir melhor desempenho futuro. Ainda segundo Megginson (1998, p. 129-130, 132 e 157), a no ser que o planejamento leve a um desempenho melhor, ser infrutfero. Para ajudar uma organizao e seus administradores a antever o futuro a fim de permanecer funcionando e prosperar em um mundo mutvel, deve haver um planejamento antecipado que seja ativo, vigoroso, contnuo e criativo, isto , um planejamento proativo. Os administradores e as organizaes que continuamente deixem de planejar so obrigados a devotar grande parte de sua energia solucionando problemas que no existiriam ou pelo menos seriam muito menos importantes se eles tivessem planejado antes e melhor.

28 O planejamento pode ser centralizado para que sua parte mais importante em uma organizao seja feita por um nico grupo, como o departamento de planejamento. Em grandes empresas, o planejamento pode ser descentralizado, ou seja, cada diviso ou departamento responsvel por planejar suas prprias operaes, com pouca ou talvez nenhuma orientao da unidade central de planejamento. Isso comum em organizaes que operem em larga escala com mltiplas linhas de produtos. Assim, os gerentes de departamentos planejam para seus departamentos, os chefes de sees para suas sees, e assim por diante. Uma desvantagem do planejamento descentralizado o perigo de haver sobreposio ou at mesmo conflitos entre os planos. Esses problemas podem ser evitados por uma unidade central que coordene os planos das divises descentralizadas. Tambm de acordo com Megginson (1998, p. 129-130, 132 e 157), o planejamento tem muitas vantagens. Por exemplo, (1) ajuda a administrao a se adaptar e ajustar-se s condies mutveis do ambiente; (2) ajuda a solidificar os acordos em itens primordiais; (3) os administradores tm possibilidade de ver o quadro operacional total com mais clareza; (4) ajuda a definir a responsabilidade com mais preciso; (5) d mais ordem s operaes; (6) ajuda na coordenao das diversas partes da organizao; (7) tende a tornar os objetivos mais especficos e mais conhecidos; (8) diminui as conjecturas; (9) economiza tempo, esforo e dinheiro e (10) ajuda a diminuir os erros na tomada de deciso. E complementa o autor supra que o planejamento tambm tem vrias desvantagens. Vejamos algumas delas: (1) o trabalho necessrio para o planejamento pode ser maior que o valor de sua contribuio; (2) o planejamento tem a tendncia de atrasar a execuo; (3) o planejamento pode impedira iniciativa e a inovao da administrao; (4) s vezes, os melhores resultados so obtidos quando um indivduo avalia a situao e enfrenta cada problema medida que surge; e (5) de qualquer forma, poucos planos so seguidos com coerncia. Contudo, apesar dessas e outras desvantagens, as vantagens de planejar superam de longe qualquer problema que surja. As empresas que fazem

29 planejamento, mesmo mal, conseguem melhores resultados do que as que no planejam. Portanto, o planejamento deve ser feito para as empresas terem sucesso. Stoner (1982, p. 136-137), apud Peter Drucker, props o planejamento do desempenho de um administrador atravs dos critrios gmeos da eficcia capacidade de fazer as coisas certas e eficincia a capacidade de fazer as coisas certo. Desses dois critrios, pelo que sugere Drucker, a eficcia o mais importante, j que nenhum nvel de eficincia, por maior que seja, ir compensar a escolha dos objetivos errados. Esses dois critrios seguem paralelos aos dois aspectos do planejamento: determinar os objetivos certos em seguida escolher os meios certos de alcanar esses objetivos. Ambos os aspectos do planejamento so vitais para o processo da administrao. Continua Stoner (1982, p. 136-137) a dizer que, entretanto, pode-se facilmente ver o planejamento como a funo inicial da administrao. Mas nem mesmo essa afirmao consegue capturar a magnitude da importncia do planejamento para a administrao. Talvez seja melhor pensar no planejamento como a locomotiva que puxa o trem das aes de organizar, liderar e controlar. Ou talvez devssemos pensar no planejamento como a raiz principal de uma magnfica rvore, da qual saem os galhos da organizao, da liderana e do controle. Sem planos, os administradores no podem saber como devem organizar as pessoas e os recursos; podem at mesmo no ter uma idia clara sobre o que precisam organizar. Sem um plano, no podem liderar com confiana ou esperar que os outros os sigam. E, sem um plano, os administradores e seus seguidores tm pouca chance de alcanar seus objetivos ou de saber quando e onde saram do caminho. Decenzo e Robbins (2004, p. 54-55) sustentam que planejamento envolve a definio dos objetivos ou metas da organizao, o estabelecimento de uma estratgia geral para atingir esses objetivos e o desenvolvimento de uma hierarquia abrangente de planos para integrar e coordenar as atividades. Ele diz respeito, portanto, ao fim (o que deve ser feito) assim como aos meios (como deve ser feito). De acordo com os autores na mesma obra, tambm se pode definir planejamento em termos de ser formal ou informal. Todos os gerentes se envolvem

30 no planejamento, mesmo que seja apenas de variedade informal. No planejamento informal, pouca coisa escrita, se h alguma. O que deve ser alcanado est na cabea de uma ou de poucas pessoas. Alm disso, os objetivos da organizao raramente so proclamados. Esse conceito descreve o planejamento em muitas empresas pequenas: o proprietrio/gerente tem uma viso particular de onde quer ir e como espera chegar l. Os gerentes devem se envolver no planejamento por, pelo menos, quatro motivos. O planejamento proporciona direo, reduz o impacto da mudana, minimiza o desperdcio e a redundncia e estabelece padres para facilitar o controle. O planejamento estabelece esforo coordenado. Este proporciona,

igualmente, direo a gerentes e no-gerentes. Quando todos os membros da organizao entendem para onde ela est indo e o que devem fazer para contribuir com a chegada aos objetivos, eles podem comear a coordenar suas atitudes, promovendo desse modo a cooperao e o trabalho em equipe. Em contrapartida, a falta de planejamento pode fazer com que vrios membros da organizao ou suas unidades trabalhem em sentido contrrio. Em conseqncia, isso pode levar a organizao a no se movimentar eficientemente em direo aos seus objetivos. O planejamento reduz a incerteza, forando os gerentes a olhar para a frente, a antecipar as mudanas, a considerar o impacto destas e a elaborar respostas apropriadas. Ele tambm esclarece as conseqncias das aes dos gerentes em resposta s mudanas. Dessa forma, planejamento exatamente aquilo de que os gerentes precisam em um ambiente catico. O planejamento tambm reduz o desperdcio de atividades e evita redundncias. A coordenao antes do fato provavelmente descobrir o desperdcio e a redundncia. Alm disso, quando os meios e os fins so claros, as ineficincias se tornam bvias. Por ltimo, o planejamento estabelece objetivos ou padres que facilitam o controle. Se os membros organizacionais no tiverem certeza que esto tentando conseguir, como podem determinar se atingiram o objetivo? No planejamento, os objetivos so desenvolvidos. Na funo de controle da gerncia, o desempenho

31 comparado em relao aos objetivos estabelecidos. Se e quando desvios significativos so identificados, tomam-se as medidas corretivas. Assim, sem planejamento no pode realmente haver um controle eficaz. Completam, ainda, Decenzo e Robbins (2004, p. 54-55) que o planejamento formal pelos gerentes faz sentido intuitivamente. Uma organizao precisa de direo. Afinal de contas, como disse o Gato para Alice: o caminho que voc deve tomar depende bastante de onde voc quer chegar. Constata-se que praticamente todas as escolas da Cincia da Administrao enfatizam a necessidade de planejamento. Desde as escolas mais clssicas como as de Taylor e Fayol que receberam maior influncia dos grandes referenciais de administrao ao longo da histria, que so o militarismo e a igreja catlica, e do forte impulso para a valorizao das funes administrativas ocorridas

especialmente com o advento da Revoluo Industrial, at as mais modernas, com enfoque sistmico, contingencial e de natureza mais comportamental ligada s teorias das relaes humanas. As abordagens at aqui expostas, distintas e complementares, que se refletem nos modelos e tcnicas de planejamento, uma vez analisadas de forma quantitativa, qualitativa e comparativa propiciam dados e elementos que permitem concluir pela necessidade e importncia do planejamento, enquanto instrumento gerencial e de boa administrao, e mais uma vez oportuno lembrar que, obviamente, no se tem a pretenso de se esgotar completamente o assunto, mas o de contribuir para o aprimoramento da eficincia na gesto e logstica da Administrao Pblica.

1.9 Metodologias, modelos e sistemas de planejamento como se elabora o planejamento Para que se possa elaborar o planejamento, preciso que se defina a metodologia a ser empregada. Numa organizao de micro ou pequeno porte o processo relativamente simples, preparado, em mbito interno, por uma ou poucas pessoas que conseguem reunir com relativa facilidade as informaes e definir propsitos e aes.

32 Em organizaes de maior porte, onde a estrutura possui inmeros departamentos com rea fim e meio, o planejamento deve ser sistematizado. Isso pressupe a participao de todos nveis, desde os nveis superiores da Administrao at os nveis operacionais, para que se possa obter o

comprometimento de todas as reas envolvidas no processo, onde, de acordo com a teoria de sistemas, cada rea ou rgo desempenha uma funo especfica importante para o funcionamento do todo e isso exige a sistematizao do planejamento. Com isso importante que se promova a circularizao das informaes pertinentes e necessrias consolidao do planejamento, onde todos estejam bem cientes do seu papel no processo e dos passos e etapas que compem a metodologia adotada. Maximiano (1995, p. 201-206) orienta que o processo de planejamento se compe de quatro etapas ou passos, sendo:
1- Definio de objetivos os objetivos definem o que deve ser feito, orientam o comportamento de indivduos e organizaes e condicionam a forma e o contedo dos planos que possibilitam sua realizao. 2- Anlise de contexto - Quanto mais precisa for a anlise do contexto, mais realistas e viveis sero os objetivos. Se o problema for o abastecimento de energia para uma regio, a avaliao do contexto envolve informaes sobre a demanda presente e sua evoluo previsvel, sobre o potencial de energia disponvel e suas perspectivas de utilizao ou esgotamento, as possibilidades de substituio ou complementao das fontes que estiverem sendo usadas e assim por diante. 3- Definio dos meios de execuo Uma vez que se defina um objetivo ou conjunto de objetivos necessrio planejar os meios de execuo. H trs grupos de perguntas que uma vez respondidas, permitem definir esses meios. 1) o que preciso fazer para atingir os objetivos? Que meios devem ser escolhidos? 2) Que recursos so necessrios para a execuo dessas atividades ou para a implantao das polticas e dos procedimentos? 3) Quanto dinheiro ser necessrio? 4- Definio dos meios de controle O processo de planejamento inclui ainda os meios para verificar se as atividades quando em execuo esto caminhando em direo aos objetivos, e se os objetivos em si continuam sendo adequados. Portanto, no processo de planejamento, preciso tambm responder a perguntas como: Como sero obtidas informaes sobre o andamento das atividades e a execuo do plano? Como sero apresentadas essas informaes? Quem as receber? O que se deve fazer com essas informaes?

Nogueira de Faria (1993 p. 97-105) apresenta modelo que, segundo o autor, j foi testado e revela em sua essncia o mecanismo do planejamento. So as seguintes as etapas a serem desenvolvidas:

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1- Definio e quantificao do propsito - preciso ter a exata noo dos objetos a serem licitados no perodo, o volume de licitaes, sua quantificao e caractersticas. Aonde se pretende chegar. 2- Levantamento dos elementos disponveis - Deve-se avaliar os recursos disponveis para o desenvolvimento das atividades, avaliar a capacidade operacional, de forma a compatibilizar os objetivos a serem atingidos com a estrutura existente, promovendo-se os ajustes necessrios. 3- Hierarquizao das necessidades - Torna-se imprescindvel tanto estipular as licitaes que tero prioridade, quanto as necessidades que devem ser atendidas primeiro, estabelecendo-se lgica e coerncia com as providncias a serem adotadas. 4- Formulao de diretrizes e prazos - Uma vez definidos os propsitos, identificados os recursos e estipulada a hierarquia das necessidades, devese estabelecer as diretrizes e normas que iro nortear os trabalhos, bem como os prazos a serem observados, onde o cronograma se constitui em instrumento gerencial apropriado e oportuno. 5- Estabelecimento de metas - Como decorrncia natural do mtodo, tem-se em harmonia com os cronogramas definidos, a estipulao das metas, que permite visualizar a quantificao e, como referencial de controle, avaliar o que j foi executado e o que falta executar. 6- Relacionamento das alternativas - Considerando-se que a flexibilizao um princpio inerente ao planejamento, mister se faz que se relacione alternativas para as metas e programaes estabelecidas, diante de possveis e eventuais imprevistos, observando-se ainda a interdependncia no desenvolvimento das atividades. 7- Elaborao de programas e procedimentos - Em complemento definio de metas e alternativas tambm se faz necessrio estabelecer rotinas, fluxos e procedimentos para que as aes possam minimizar os desvios e erros e identificar as atribuies e responsabilidades. 8- Articulao dos recursos - Alm do levantamento dos recursos existentes, preciso tambm definir a sua distribuio adequada e toda a sua logstica, de forma a prevenir a falta ou atraso de sua entrada na execuo das atividades. 9- Verificao da interdependncia dos fatores - Se houver necessidade ou possibilidade de inserir ou retirar algum elemento do processo, deve ser ser feita avaliao e projeo dos possveis efeitos e consequncias que isso possa acarretar, atentando-se para as limitaes do sistema e dos rescursos e que providncias devem ser adotadas. 10- Diferenciao e articulaes dos programas - De um lado, cada programa, etapa ou certame licitatrio deve ser dimensionado para ter seus prprios recursos e ser realizado ao seu tempo e espao. De outro, necessrio verificar se as articulaes permitem utilizar toda a estrutura equilibradamente, sem criar situaes que impeam o atingimento dos objetivos. 11- Elaborao dos padres de desempenho - O planejamento guarda estreita relao sistmica com o controle e, para tanto, a metodologia deve tambm contemplar os padres de desempenho para a atividade, de forma a possibilitar o acompanhamento da execuo e avaliao dos resultados. 12- Sincronizao de todos os elementos necessrios - Dentro da abordagem sistmica, o planejador deve se lembrar de que, ao mesmo tempo em que as atividades podem requerer autonomia e descentralizao, o planejamento deve garantir a integrao do conjunto, preservando a necessidade de interao entre as mais variadas reas em mbito interno e externo.

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13- Estabelecimento da estratgia da implantao - O planejamento deve ainda prever a estratgia de implantao, de forma a ter instrumentos que garantam a sua exequibilidade e consiga superar as naturais resistncias, criando mecanismos de envolvimento e comprometimento por parte de todos os envolvidos. 14- Controle de resultados - Como a elaborao do planejamento por si s no garante plena eficincia e eficcia, importante que o prprio planejamento tambm adote sistema de controle que possa realizar a avaliao dos resultados. 15- Correo das distores e reformulaes - Por fim, alm do mecanismo para avaliar os resultados, o planejamento deve contemplar os procedimentos para correo de falhas e de rumos e, caso seja necessrio, reformular o prprio planejamento.

Eunice Kwasnicka (1986, p. 159) defende que para o planejamento so necessrias as seguintes fases:
1- Obteno de informaes - Trata-se de levantar todas as informaes quantitativas e qualitativas inerentes ao sistema em que se vai atuar, como condio primeira para elaborar o planejamento. 2- Anlise dos dados e informaes obtidos - Como decorrncia, aps o levantamento das informaes, o prximo passo a anlise das mesmas para que se possa avaliar os aspectos envolvidos e definir as aes a serem implantadas. 3- Previso dos acontecimentos futuros - Como o propsito do planejamento direcionar esforos para uma situao a ser atingida no futuro, necessrio fazer exerccios de previso acerca dos fatores que favorecer ou dificultar o cenrio e o processo. 4- Decises sobre fins e meios - Com base nas concluses obtidas aps o cumprimento das etapas anteriores, o planejamento j pode definir as metas e objetivos (fins) a serem alcanados de forma realista e os recursos (meios) que sero utilizados para se atingir os resultados almejados. 5- Implementao - O passo seguinte definir a estratgia de implementao das aes planejadas, de forma a se utilizar os instrumentos adequados. 6- Controle - Completando a metodologia, deve-se definir os mecanismos de controle que possam tanto prevenir erros e desvios, quanto corrigir as falhas e a direo para os resultados.

Jos Faria (1994, p. 73-76) mostra que, a exemplo do que ocorre em diversas situaes do mundo organizacional, que envolvem fluxogramas ou descritivos em torno de um atividade, no mtodo bsico, encontram-se as tradicionais indagaes que orientam a elaborao do plano, respondendo as seguintes questes: o que fazer? Como fazer? Quando fazer? Onde fazer? Com que meios fazer? Alm do mtodo bsico acima, mais especificamente, o autor aborda as seguintes fases a serem cumpridas e que no precisam necessariamente seguir, de forma rgida, a ordem apresentada, embora seja a mais usual:

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1- Exame da situao envolve a anlise e sntese dos fatos, isto , um exame detalhado das condies atuais. A anlise permite configurar a situao, situar e definir o problema, diante da realidade, em termos precisos e objetivos. A sntese permite criar e formular alternativas, de forma a escolher e selecionar, entre as alternativas, uma linha de ao a adotar; 2- Previses refere-se prospectiva ou futurologia, que nada mais significa que as futuras tendncias ou alternativas mltiplas; na realidade, este estudo proporcionar um maior conhecimento das tendncias e servir para a elaborao de um planejamento realstico. Esta anlise , pois, uma atividade que requer organizao, recursos e instrumentos peculiares, alm de um sistema de informaes capaz de propiciar os dados e conhecimentos necessrios ao equacionamento do problema; 3- Coleta de dados torna-se necessrio reunir a maior quantidade de dados possvel, com a finalidade de examinar o problema em todos os seus aspectos, quais sejam: internas e externas, custos, produo, vendas, mode-obra, objetivos, expectativas do mercado, legislao, comunidade, aspectos legais e econmicos, etc. Estas informaes devem ser obtidas, classificadas e arquivadas, inclusive dados de jornais, revistas especializadas, boletins e outros documentos. Neste aspecto, o uso de computador um grande auxlio; 4- As alternativas neste ponto, a integrao e o conjunto de fatos so vistos como um todo = raciocnio integrante. A criao de linhas de ao ou alternativas ir permitir que sejam formulados os caminhos a seguir, em direo aos objetivos estabelecidos e a anlise de cada uma destas alternativas dever ser feita atravs de alguns aspectos, quais sejam: 4.1 Adequabilidade a linha de ao satisfaz integralmente a conquista do objetivo, dentro do prazo estabelecido e das condicionantes definidas; 4.2 Exequibilidade a oportunidade de execuo com xito, levando em conta os recursos disponveis e os obstculos levantados; 4.3 Aceitabilidade quando os esforos compensadores e tambm os recursos despendidos na execuo, devemos reduzir as alternativas a um nmero manusevel. Por outra lado, buscamos determinar as conseqncias de cada uma delas, atravs de perguntas especficas sobre os efeitos, influncias, etc. 5- A deciso Passamos agora escolha, em carter definitivo, da linha de ao; esta escolha feita pelo prprio rgo pertinente (no caso de carter tcnico) e ainda pela direo da empresa, quando se tratar de poltico ou de direo. O processo a adotar funo da sistemtica do planejamento ou do grau de confiana em que o planejador tido. A opo entre as linhas de ao disponveis depende de inmeros fatores, trs grandes conjuntos de condies so estabelecidos pelas modernas tcnicas de Administrao: 5.1 Certeza nos casos em que se conhece todas as circunstncias, mas ainda assim poder configurar-se um problema de escolha diante do grande nmero de maneiras como o administrador possa dispor os seus recursos; 5.2 Riscos nos casos em que possvel um certo nmero de alternativas com dados suficientes para o estabelecimento da probabilidade de ocorrncia de cada uma delas; 5.3 Incerteza nos casos em que no se dispe de meios para determinar as possibilidades do resultado provvel de cada alternativa; 6- Planificao a fase da elaborao do planejamento, quando so confeccionados os esquemas completos de ao em todos os seus pormenores. O plano deve ser entendido como um conjunto de disposies,

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sistematicamente ordenados para se alcanar um objetivo. Assim deve conter: 6.1- Caracterizao da situao; 6.2- Enunciado dos elementos decisrios que orientam a sua elaborao; 6.3- Indicao dos empreendimentos e operaes componentes; 6.4- Indicao dos responsveis pela empreendimentos e operaes componentes; 6.5- Indicao dos recursos disponveis; 6.6- Medidas de acompanhamento das operaes e das aes corretivas; 6.7- Prescries quanto segurana, prazos, medidas de coordenao, etc. 7- Implantao a implantao parcial ou total do plano, em carter de execuo, provocada atravs da explicao de programas ou outros documentos executivos, com a finalidade de acionar os rgos envolvidos, evidentemente, no mbito de cada rgo, o processo se repete. 8- Superviso por mais perfeito que seja um planejamento no ser capaz de prever e se antecipar a todos os eventos possveis. Assim, torna-se necessrio, durante a execuo do plano, no s identificar tais fatores como tambm determinar os seus efeitos, a fim de se introduzir, com oportunidade, as modificaes aconselhveis, esta fase de acompanhamento deve tambm ser planejada; 9- Controle nesta etapa, so estabelecidos os controles necessrios. Aqui tambm deve ser feito um planejamento para o acompanhamento de todas as atividades. execuo dos diferentes

Michael Jucius (1978, p. 69-72) aborda o mtodo do planejamento cientfico. A respeito do assunto o autor, de um lado, afirma que o mesmo baseado em fatos, classificado e organizado em passos lgicos, seguindo o mtodo do cientista fsico que busca solues de problemas nos dados fornecidos por experimentos cuidadosos, o administrador cientfico procura dados que ofeream respostas s suas indagaes. De outro lado, pondera que o mtodo apresenta duas limitaes: a dificuldade de encontrar fatos sobre pessoas e sobre o futuro, com os quais tem que lidar e, segundo, muitas vezes as decises devem ser tomadas sem que haja tempo hbil para se coletar e analisar fatos. No obstante, complementa o autor, a administrao cientfica a que proporciona maiores esperanas para um planejamento com xito. So os seguintes passos:
1- Declarao de finalidade O primeiro passo do planejamento cientfico estabelecer to precisamente quanto possvel a finalidade do plano. A finalidade pode ser ou para atingir objetivos ou resolver problemas. 2- Anlise preliminar Para ser feita uma anlise preliminar de um problema cuja soluo se procura, so feitas duas sugestes. Primeira,

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bom conhecer algo das pessoas envolvidas e das circunstncias gerais na rea do problema. A segunda sugesto que se deveria consultar as partes interessadas e capazes. Esta sugesto assegura a adoo do princpio da participao, assim tambm como a incluso da assistncia tcnica de grande utilidade. Um plano ter maior probabilidade xito se for eventualmente executado pelos que participaram de seu desenvolvimento, e se tiver o auxlio de colaboradores competentes. 3- Solues sugeridas Com uma viso clara do problema, o passo seguinte no planejamento cientfico estabelecer sugestes possveis. Este passo, deve-se admitir desde o incio, tem de se apoiar em adivinhao, palpite, experincia e julgamento no campo da administrao. At que seja acumulada uma quantidade maior de princpios administrativos, conhecimento e relaes testadas, deve-se depositar confiana, neste passo, no julgamento e na imaginao da administrao. Quanto mais sugestes forem geradas, tanto maior ser a oportunidade de que a lista contenha a melhor sugesto possvel. 4- Prova e seleo de alternativas Dos planos sugeridos, qual deles deve ser adotado? A resposta simples: aquele que funcionar melhor. Mas obter a resposta extremamente difcil porque isso significa obter os fatos em cada plano. Entretanto, qualquer que seja o mtodo usado, todos tendem a, de um certo modo, seguir a mesma frmula. As vantagens e desvantagens das diversas alternativas (solues sugeridas) so ponderadas nas balanas da informao disponvel. O plano com maior nmero de pontos no balano final julgado como o que deve ser empregado. 5- Prova de alternativa selecionada Uma vez determinada qual a melhor alternativa, parece lgico que o passo seguinte deveria ser a sua aplicao. Muitas vezes esse o caso e, com efeito, as limitaes de tempo podem solicitar tal passo. Mas onde seja possvel, um estgio intermedirio para testes desejvel. 6- Aplicao e seguimento O plano adotado deve ser ento aplicado e continuamente verificado.

Percebe-se que existe muita similaridade entre as diversas metodologias apresentadas pelos diferentes autores supramencionados. Embora algumas sejam mais detalhadas e com maior desdobramento que outras, todas ensinam que se deve realizar a coleta das informaes, o exame da situao, levantar as alternativas, escolher a melhor, compatibilizar as aes programadas com a situao identificada e com os objetivos a serem atingidos, prever e prover os recursos e definir os meios e instrumentos de acompanhamento e controle.

38 2 NECESSIDADE DE PLANEJAMENTO NA ADMINISTRAO PBLICA

2.1 Dispositivos Legais Pertinentes Diversos dispositivos legais estabelecem regras para o planejamento. A comear pela Constituio Federal, promulgada em 05 de outubro de 1988, que trata do assunto de forma abrangente e sistemtica. No art. 37, consagra o princpio da eficincia, conforme abaixo:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)

Oportuno ressaltar que o princpio da eficincia pressupe o do planejamento, pois difcil conceber eficincia sem planejar. Na Seo que trata dos oramentos, a Carta Magna deixa clara a lgica de que a elaborao, respectivamente, do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Oramentrias e da Lei Oramentria Anual pressupe um processo de planejamento, diante da definio de metas, destinaes e valores, conforme se depreende dos dispositivos constitucionais a seguir.
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. 1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. 2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.

O Decreto-Lei de n 200/67, de 25 de fevereiro de 1967, nos arts. 6 e 7, trata do planejamento como princpio fundamental e da necessidade de sua observncia na elaborao de todas as atividades governamentais.

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Art. 6 As atividades da Administrao Federal obedecero aos seguintes princpios fundamentais: I - Planejamento. Art. 7 A ao governamental obedecer a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econmico-social do Pas e a segurana nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Ttulo III, e compreender a elaborao e atualizao dos seguintes instrumentos bsicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de durao plurianual; c) oramento-programa anual; d) programao financeira de desembolso.

A Lei de n 8.666/93, de 21 de junho de 1993, estabelece, primeiro, a obrigatoriedade da licitao para compras e contrataes de bens, obras e servios, excetuadas as hipteses previstas em lei. Em seguida, tambm de forma sistemtica, a lei de licitaes tambm aborda o planejamento, quando se refere previso oramentria, elaborao do projeto bsico, necessidade de se definir os quantitativos, aos prazos que devem observados para divulgao, abertura e julgamento de propostas, recursos, homologao e convocao do adjudicatrio, com destaque para os dispositivos abaixo:
Art. 7o As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao disposto neste artigo e, em particular, seguinte seqncia: I - projeto bsico; II - projeto executivo; III - execuo das obras e servios. 1o A execuo de cada etapa ser obrigatoriamente precedida da concluso e aprovao, pela autoridade competente, dos trabalhos relativos s etapas anteriores, exceo do projeto executivo, o qual poder ser desenvolvido concomitantemente com a execuo das obras e servios, desde que tambm autorizado pela Administrao. 2o As obras e os servios somente podero ser licitados quando: I - houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para exame dos interessados em participar do processo licitatrio; II - existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus custos unitrios; III - houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma;

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IV - o produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plurianual de que trata o art. 165 da Constituio Federal, quando for o caso.

A Lei de n 10.520/2002, de 17 de julho de 2002, segue os comandos bsicos do Estatuto das Licitaes, conforme se constata a seguir:
Art. 3 A fase preparatria do prego observar o seguinte: I - a autoridade competente justificar a necessidade de contratao e definir o objeto do certame, as exigncias de habilitao, os critrios de aceitao das propostas, as sanes por inadimplemento e as clusulas do contrato, inclusive com fixao dos prazos para fornecimento; II - a definio do objeto dever ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem a competio; III - dos autos do procedimento constaro a justificativa das definies referidas no inciso I deste artigo e os indispensveis elementos tcnicos sobre os quais estiverem apoiados, bem como o oramento, elaborado pelo rgo ou entidade promotora da licitao, dos bens ou servios a serem licitados; e

Naturalmente, que a definio dos elementos acima deve ser feita em tempo hbil, de forma a prevenir atropelos e garantir eficincia, o que, por conseguinte, pressupe planejamento. Igualmente, o Decreto de n 3.555/2000, de 08 de agosto de 2000, com destaque para o inciso II, art. 8; bem como o Decreto n 5.450/2005, 31 de maio de 2005, com destaque para o texto do 2, art. 9, que tratam do prego seguem os mesmos comandos da Lei de n 8.666/83 quanto necessidade de planejamento, com base na interpretao lgica e sistemtica dos dispositivos mencionados, conforme se observa abaixo:
Decreto n 5.450/2005 Art. 9o Na fase preparatria do prego, na forma eletrnica, ser observado o seguinte: - elaborao de termo de referncia pelo rgo requisitante, com indicao do objeto de forma precisa, suficiente e clara, vedadas especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou frustrem a competio ou sua realizao; II - aprovao do termo de referncia pela autoridade competente; III - apresentao de justificativa da necessidade da contratao; IV - elaborao do edital, estabelecendo critrios de aceitao das propostas; V - definio das exigncias de habilitao, das sanes aplicveis, inclusive no que se refere aos prazos e s condies que, pelas suas particularidades, sejam consideradas relevantes para a celebrao e execuo do contrato e o atendimento das necessidades da administrao; e

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VI - designao do pregoeiro e de sua equipe de apoio. 1o A autoridade competente motivar os atos especificados nos incisos II e III, indicando os elementos tcnicos fundamentais que o apiam, bem como quanto aos elementos contidos no oramento estimativo e no cronograma fsico-financeiro de desembolso, se for o caso, elaborados pela administrao. 2o O termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes de propiciar avaliao do custo pela administrao diante de oramento detalhado, definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso, critrio de aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante, procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara, concisa e objetiva. Decreto n 3.555/2000 Art. 8 A fase preparatria do prego observar as seguintes regras: I - a definio do objeto dever ser precisa, suficiente e clara, vedadas especificaes que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem ou frustrem a competio ou a realizao do fornecimento, devendo estar refletida no termo de referncia; II - o termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes de propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento detalhado, considerando os preos praticados no mercado, a definio dos mtodos, a estratgia de suprimento e o prazo de execuo do contrato;

Ainda o Decreto n 2.271, de 07 de julho de 1997, em seu art. 2 corrobora a interpretao sistemtica e lgica supramencionada e firma a busca de resultados a serem alcanados, onde tambm se pressupe um processo de planejamento, conforme se extrai do texto a seguir:
Art. 2 A contratao dever ser precedida e instruda com plano de trabalho aprovado pela autoridade mxima do rgo ou entidade, ou a quem esta delegar competncia, e que conter, no mnimo: I - justificativa da necessidade dos servios; II - relao entre a demanda prevista e a quantidade de servio a ser contratada; III - demonstrativo de resultados a serem alcanados em termos de economicidade e de melhor aproveitamento dos recursos humanos, materiais ou financeiros disponveis.

A Instruo Normativa de n 02, de 30 de abril de 2008, e a Instruo Normativa n 04, de 19 de maio de 2008, ambas da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Informao do Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto no s reforam a necessidade de planejamento na contratao de servios e enfatizam que o mesmo deve ser compatibilizado com o planejamento estratgico da instituio realizadora da licitao, como tambm propiciam uma interpretao desta

42 vez mais literal, no deixando qualquer margem de dvida quanto ao dever de planejar as licitaes de forma sistematizada, conforme abaixo:
Instruo Normativa n 02/2008 Art. 2 As contrataes de que trata esta Instruo Normativa devero ser precedidas de planejamento, em harmonia com o planejamento estratgico da instituio, que estabelea os produtos ou resultados a serem obtidos, quantidades e prazos para entrega das parcelas quando couber. Instruo Normativa n 04/2008 Art. 3 As contrataes de que trata esta Instruo Normativa devero ser precedidas de planejamento, elaborado em harmonia com o Plano Diretor de Tecnologia da Informao PDTI, alinhado estratgia do rgo ou entidade.

As instrues normativas acima referidas consolidam a necessidade de planejamento nas aquisies e contrataes e, embora sejam voltadas para a contratao de servios, sinalizam claramente a importncia de se planejar como um todo. Portanto, o planejamento, aplica-se a todas as reas da Administrao Pblica. Percebe-se que os textos dos dispositivos legais sobre o assunto impem a obrigatoriedade de se formalizar o planejamento. O ambiente de licitaes ao seu turno requer tanto a demonstrao do planejamento nos autos do processo de cada aquisio ou contratao, quanto um sistema de planejamento que vislumbre e compatibilize a realizao de todos os certames ao longo do exerccio.

2.2 A Jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio A jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio apresenta vrios Acrdos e Decises que abordam o planejamento. Quando foram lanadas as palavraschave planejamento com licitaes no sistema apareceram 239 documentos. O propsito deste estudo no o de investigar todas as decises do TCU sobre o assunto, at porque muitas so repetitivas no mrito, mas se prope a verificar e demonstrar que a Corte de Contas reiteradamente enfatiza a necessidade e obrigatoriedade do planejamento na conduo dos certames licitatrios. Dentre muitos acrdos e decises, destacam-se os seguintes:
Acrdo 816/2003 Primeira Cmara 9.2.2. aperfeioe o planejamento de licitaes para o fornecimento de refeies durante o perodo eleitoral, considerando os prazos necessrios e a possibilidade de no ocorrer adjudicao para todos os itens licitados,

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evitando, dessa forma, a utilizao de instrumentos inadequados, como o suprimento de fundos, especialmente se em valores superiores ao fixado pelo art. 60 da Lei n 8.666/93; Acrdo 39/2002 Plenrio Relatrio do Ministro Relator A razo para a aplicao da multa decorreu do fato de terem sido rejeitadas as razes de justificativa apresentadas para as seguintes ocorrncias: b) falta de aes de preveno (planejamento, celeridade) e de medidas corretivas (a exemplo de negociao para prorrogao de prazos das propostas, contratao dos que aceitassem novos prazos de proposta e entrega, etc), alternativas revogao da Concorrncia 1/99 e Tomada de Preos 20/99, para assegurar as condies favorveis dos preos licitados e, assim, o interesse pblico, com o cumprimento dos princpios e preceitos maiores da Lei das Licitaes; Acrdo 48/2007 - Plenrio 6. Divirjo, contudo, do entendimento da unidade tcnica no sentido de acatar a justificativa quanto ao fracionamento na aquisio de materiais blicos em face da comprovao da liberao do crdito oramentrio no final do exerccio financeiro. importante ressaltar que a Lei de Licitaes no faz essa ressalva, os gestores de recursos pblicos devem se responsabilizar pelo adequado planejamento das aquisies de materiais, obras e servios no mbito da Administrao Pblica, para evitar descompassos dessa natureza. Por tais motivos no acolho a manifestao da 3 Secex para que se considere elidido o fracionamento nos convites ns 146 a 152/2000, todos da mesma data, para aquisio de material blico. Acrdo 55/2000 - Plenrio 26. Pelo exposto, com a finalidade de se assegurar o correto planejamento e execuo de licitaes na rea de prestao de servios, entendemos ser razovel propor que seja determinado UFLA que, nos processos de licitao que busquem contratar a prestao de servios por terceiros, elabore previamente os correspondentes projetos bsicos e planos de trabalho, em fiel observncia ao art. 7, 2, inciso I, da Lei 8.666/93 e art. 2 do Decreto 2.271/97. Acrdo 71/1999 Segunda Cmara Relatrio do Ministro Relator verifica-se que o grande nmero de licitaes realizadas, alm de ter caracterizado, em alguns casos, o fracionamento de despesas, reflexo da falta de planejamento da Escola Acrdo 81/2001 Primeira Cmara Voto do Ministro Relator No caso especfico dos combustveis, o fracionamento implicou, ainda, na elevao do custo gerencial da Unidade, obrigada a promover, em curtos intervalos de tempo, sucessivos certames licitatrios. O fato, associado s claras deficincias de planejamento do rgo, levava as licitaes serem conduzidas, quase sempre, em carter de urgncia, o que, via de regra, entre outras impropriedades, impedia sua maior divulgao e obrigava sua homologao mesmo no havendo um nmero mnimo de propostas vlidas. Acrdo 82/2005 Plenrio Voto do Ministro Relator 11. A falta de planejamento tambm resta evidente quando se verifica que houve a realizao de at duas licitaes em determinado ms para a aquisio do mesmo objeto, quando no havia bices em realizar somente um certame com entregas parceladas. Essa falta de planejamento, acarretando a realizao de certames licitatrios desnecessrios, pode ter contribudo para o verificado desabastecimento nas escolas, em razo de eventuais atrasos nos processos de compras.

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Acrdo 84/2006 Plenrio Relatrio do Ministro Relator 13.1. Essa gravidade decorre da ofensa em que se incorre em relao aos princpios da isonomia e da publicidade, da negao esperada transparncia nos atos de gesto da coisa pblica e do elevado potencial de dano ao Errio que resulta do planejamento falho. O Estatuto Federal das Licitaes no prev o projeto bsico apenas como formalidade sem sentido, mas como efetivo instrumento de planejamento e controle, essencial correta conduo das obras pblicas pelos agentes executores e essencial s atividades de fiscalizao e avaliao. Acrdo 88/2000 Primeira Cmara Voto do Ministro Relator 39. As principais ocorrncias trazidas colao demonstram, sem sobra de dvida, falta de planejamento administrativo e inexistncia de um controle interno eficiente, que pudessem evitar os diversos casos de anulao de licitaes j em andamento e a conseqente devoluo dos recursos recebidos. Acrdo 1571/2006 Plenrio Voto do Ministro Relator 76. O Acrdo n 1.521/2003, proferido naquele feito, e amplamente referenciado neste Voto, fez constar orientaes Administrao no sentido de que as licitaes para contratao de servios de informtica fossem objeto de minucioso planejamento, devendo restar precisamente definidos os produtos a serem adquiridos, sua quantidade e prazo de entrega, em consonncia Lei n 8.666/93 (subitem 9.2.2.3 e seguintes). Acrdo 1675/2006 Plenrio Relatrio do Ministro Relator constatamos que o planejamento utilizado na presente licitao mostrou-se bastante deficiente, principalmente em relao ao cumprimento do cronograma estabelecido, motivo pelo qual sugerimos que seja determinado Infraero que, em licitaes futuras, promova a fixao de prazos com base em planejamento consistente e atente para o cumprimento dos mesmos, uma vez que a sua inobservncia pode resultar em graves prejuzos tanto para a Administrao Pblica como tambm para os usurios do sistema aeroporturio nacional. Acrdo 2106/2005 Segunda Cmara Relatrio do Ministro Relator A unidade tcnica reconheceu as dificuldades do gestor, que assumiu a funo e deparou com significativas necessidades ante a interdio de setores do hospital. A situao teria exigido a adoo de medidas imediatas. Contudo, a prpria assessoria jurdica teria alertado que a ausncia de planejamento adequado no poderia, indefinidamente, justificar a dispensa de licitaes nem por fracionamento da despesa nem por situao de emergncia. Acrdo 1887/2006 Primeira Cmara Relatrio do Ministro Relator b-5) zelar pelo planejamento das compras e licitaes na Unidade, evitando as alegaes de urgncia para justificar ausncia de procedimentos devidos, como a falta de repetio do convite no caso de haver menos que trs propostas vlidas, cumprindo-se a jurisprudncia pertinente do TCU; Acrdo 1510/2003 - Plenrio 67.Ao longo de sua defesa, suscita dispositivos legais de natureza oramentria tentando justificar a desobedincia lei de licitaes, fruto da falta de planejamento com que conduziu a contratao em tela. Acrdo 595/2001 Segunda Cmara Relatrio do Ministro Relator 43. Portanto, somos pela rejeio das razes de justificativa apresentadas pelos responsveis neste ponto especfico da audincia. Conforme observamos no item 41 anterior, cremos no ter havido m-f da parte dos gestores envolvidos, o que nos faz entender desnecessria a propositura da

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multa delineada no art. art. 58 da Lei n 8.443/92 c/c o art. 220, inciso II, do Regimento Interno do TCU. Cabe, entretanto, determinao unidade no sentido de observar o disposto nos arts. 8 e 23, 5, ambos da Lei 8.666/93, procedendo ao planejamento integrado de suas licitaes, mesmo que haja necessidade de fornecimento parcelado da aquisio ou do servio em etapas.

O propsito, como dito antes, no obstante, no foi o de se esgotar o assunto no mbito da jurisprudncia do TCU, mas obviamente identificar pontos relevantes que pudessem agregar valor ao presente trabalho, tendo em vista a importncia que as orientaes e o julgamento das contas dos administradores pblicos pelo Tribunal de Contas da Unio tem para o contexto institucional. O que se observou que a Corte de Contas tende a ser conservadora e identificar as falhas de planejamento, especialmente quando h desrespeito de prazos, compras urgentes, desperdcio de recursos, fracionamentos, dispensas ou inexigibilidades de licitao por falta de tempo de se licitar, enfim, qualquer fato ou ato que gere inadequada utilizao de recursos e caracteriza falta de planejamento. O Tribunal de Contas da Unio, embora aponte falhas e impropriedades ocorridas em situaes especficas, conforme se depreende dos acrdos transcritos acima, em que se caracterizou algum tipo de descumprimento dos dispositivos ou princpios legais, em decorrncia do princpio da segregao de funes, de forma a garantir sua independncia, tende a no indicar modelos ou sistemas de planejamento a serem adotados, com o detalhamento de procedimentos acerca do planejamento a serem observados, definindo como se fazer. A responsabilidade em estudar e definir sistemas de planejamento adequados a cada realidade do administrador, que, no exerccio da discricionariedade pode escolher o modelo ou sistema de planejamento que melhor atenda s necessidades especficas de sua Administrao, desde que o adote e demonstre a eficincia dos procedimentos utilizados. Assim, consolida-se o entendimento de que tanto os dispositivos legais, quanto a orientao jurisprudencial do Tribunal de Contas da Unio, obviamente, vo estabelecer e determinar a necessidade e a obrigatoriedade de os administradores pblicos adotarem o planejamento como fator de eficincia e como

46 procedimento prvio execuo de suas atividades em geral, a contemplada a programao dos certames licitatrios. A definio de como exatamente fazer, nem a lei, nem a Corte de Contas estipula, cabendo a cada entidade ou rgo pblico desenvolver a sua prpria cultura organizacional.

47 3 IDENTIFICANDO O PLANEJAMENTO NOS RGOS E ENTIDADES PBLICAS

3.1 Pesquisa de campo 3.1.1 Consideraes preliminares Foi desenvolvida uma pesquisa de campo com visitas a rgos pblicos, com o propsito de verificar como o tema vem sendo tratado na realidade prtica, de forma a levantar em que nvel e estgio se encontra o planejamento das licitaes na administrao pblica, que modelos e sistemas esto sendo utilizados, que deficincias e dificuldades se apresentam, que procedimentos tm agregado valor e podem servir de exemplo e sugesto para outras administraes e, ainda, que experincias podem ser aproveitadas para se propor um modelo eficiente de planejamento das licitaes. Tambm o de constatar at que ponto os sistemas so montados com base na Cincia da Administrao, at que ponto observam os dispositivos legais pertinentes e, por fim, at que ponto seguem as orientaes e determinaes do Tribunal de Contas da Unio especficas do assunto planejamento. Para tanto, por uma questo de racionalidade e custo, o trabalho foi feito por amostragem, com entrevista e aplicao de questionrio, que serviu de roteiro para o levantamento dos dados. Oportuno esclarecer desde j que o intuito desta pesquisa no foi o de apurar valores oramentrios e financeiros envolvidos, nem o de traar o perfil das mesmas. Por conseguinte, tambm no contemplou a identificao das obras, bens e servios que esto sendo licitados. Igualmente, no se teve como objetivo fazer qualquer apreciao ou julgamento quanto gesto dos administradores. O foco do estudo, como reflete o prprio tema desta monografia, embora guarde estreita relao com os aspectos mencionados no pargrafo anterior, concentrou-se nos procedimentos que so utilizados nos rgos visitados para reunir, antecipadamente, as informaes nos sistemas acerca das futuras aquisies

48 e contrataes e, a partir da, proporcionar a consolidao eficiente do planejamento e, por conseguinte, do cronograma das licitaes que sero processadas no exerccio em curso.

3.1.2 Seleo dos rgos e mtodo de pesquisa Foram selecionados rgos da Administrao Pblica, com preferncia para entidades da esfera federal, que gozam de boa reputao, com bom clima organizacional e boa cultura gerencial, ou ainda, onde se obteve alguma notcia de experincia bem-sucedida no trato dos certames licitatrios. Concretamente, os rgos visitados foram Banco Central do Brasil; Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria EMBRAPA; Caixa Econmica Federal - CEF; Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto; Cmara dos Deputados; Ministrio da Sade; Companhia de Eletricidade de Braslia CEB; Tribunal Regional Federal TRF da 1 Regio, Tribunal Superior Eleitoral - TSE e Tribunal Superior do Trabalho TST. A pesquisa consistiu em entrevista informal com os responsveis pelas reas de licitao, tendo como roteiro um questionrio com 25 perguntas, inserido neste trabalho como apndice. A pesquisa in loco serviu para levantar aspectos sistmicos do planejamento, procedimentos utilizados no processo e questes pontuais. Com o propsito de dar uma noo da estrutura dos rgos visitados, apresenta-se um demonstrativo com a quantidade de licitaes realizadas em 2008 e a quantidade de pessoal que lida diretamente com os certames, conforme abaixo:
Quantidade de licitaes realizadas em 2008 84 86 51 246 276 163 180 96 187 142 Quantidade de pessoas envolvidas diretamente no processo 11 12 09 21 15 10 06 04 08 16

rgos visitados Banco Central EMBRAPA Ministrio do Planejamento CEF Cmara dos Deputados Ministrio da Sade CEB TRF 1 Regio TSE TST

49 Em decorrncia da aplicao do questionrio-roteiro, realizada em formato de entrevista, foi feita interao, no prprio ambiente de trabalho, com os agentes responsveis pelos setores incumbidos de processar os certames e foram constatados diversos aspectos que se revelam a seguir.

3.1.3 Sistemas, modelos e procedimentos existentes Quanto indagao de qual procedimento existe para o planejamento das licitaes, surpreendentemente, nenhum dos rgos visitados possui um modelo ou sistema especfico, onde se possa visualizar com antecedncia quais certames sero realizados no exerccio. No h um sistema informatizado (de preferncia) ou no que possa reunir as demandas para o exerccio das diversas unidades solicitantes, onde se inicia a formalizao dos processos para a aquisio de bens ou contratao de obras e servios, e assim informar antecipadamente ao setor responsvel pelas licitaes. O planejamento em torno das compras e contrataes ocorre de forma diluda e setorizada. De modo geral, trabalha-se com sistemas corporativos informatizados nas reas administrativas. Como exemplo, tem-se sistema que controla os nveis de estoque no almoxarifado para bens de consumo, que indica o ponto de ressuprimento ou pedido para disparar a formalizao de nova aquisio; sistema para registro de bens permanentes que auxilia a programao de novos bens mveis; sistema que orienta a renovao de contratos em vigor, e que pode indicar futuras licitaes, alm de outros sistemas afins. Alguns rgos como Banco Central, Caixa Econmica Federal e EMBRAPA possuem unidades que realizam planejamento das aes em torno da atividade fim e da atividade meio. Todavia, esses sistemas no se comunicam ou interagem com um sistema especfico que consolide as licitaes programadas, antecipando as informaes para as comisses ou pregoeiros. Na verdade esse sistema especfico inexiste em praticamente 100% dos casos.

50 O planejamento das licitaes na prtica, quando ocorre, acontece de maneira informal e tardia, onde os agentes responsveis pelas licitaes, por falta de instrumento institucional adequado, somente iniciam alguma programao na medida em que os processos vo chegando ao setor. De modo geral, a situao s no causa maiores transtornos porque toda vez que a Administrao necessita agilizar e concluir uma aquisio ou contratao, repassada uma orientao especfica para rea de licitao e h uma concentrao de esforos para executar o processo. Os problemas so minimizados tambm em funo de as reas solicitantes, com o passar do tempo, terem se acostumado com a idia de que as suas necessidades, antes de serem atendidas, precisam ser licitadas primeiro e, neste caso, passam a enviar os processos com alguma antecedncia, mas sem noo exata da necessidade de se cumprir um cronograma prvio. Os usurios dos sistemas igualmente se acostumaram com atrasos na disponibilizao de bens e servios, com exceo dos casos em que h um interesse poltico determinante. No caso especfico da CEF h uma interao constante entre a Gerncia Nacional e rea de licitaes para definio de prioridades. No obstante, ainda comum nos rgos em geral acontecer de os processos chegarem mesa dos pregoeiros e comisses com o j conhecido e corriqueiro pedido de urgncia. Percebe-se aqui o trao cultural brasileiro de deixar as coisas para a ltima hora, embora se constate tambm, por questo de justia, que o nvel de conscincia e profissionalizao em torno do sistema de compras e contrataes na Administrao Pblica, melhorou comparativamente com o que acontecia at poucos anos atrs. Aqui cabe ressaltar que o processo de informatizao nos rgos aliado ao sucesso e avano da modalidade prego contribuiu para a agilizao dos procedimentos. Com o intuito de melhorar o nvel organizacional, disciplinar os procedimentos e permitir o fluxo normal das atividades, alguns rgos, como o Banco Central e a Caixa Econmica Federal, instituram normas internas que

51 estabelecem prazos prvios para o encaminhamento de pedidos, para as providncias a cargo de cada unidade que participa do processo, bem como estipulam a forma como os processos devem ser instrudos. Nesse mister, observa-se que a orientao normativa interna dessas duas entidades tem como referencial os prazos, contedos e formas definidas na lei de licitaes, o que sem dvida deve ser considerado um avano e uma necessidade enquanto sistema de controle interno, mas que por si s no suficiente para garantir a sistematizao do planejamento, pois no tem o condo de promover a integrao antecipada de todas as demandas.

3.1.4 Levantamento prvio de informaes e circularizao do planejamento Com o intuito de se investigar um pouco mais a falta de procedimentos especficos para o planejamento das licitaes, foi apurado que no existe nenhum tipo de circularizao prvia, assim entendida como sendo uma solicitao interna, com o aval da administrao superior, de preferncia formalizada, dirigida s diversas unidades integrantes do organograma para que essas possam informar as suas necessidades, traduzidas em bens, obras e servios a serem licitados no exerccio em curso. Aqui vale lembrar a premissa bsica de que, quando h o envolvimento e orientao dos nveis superiores da Administrao, as unidades envolvidas no processo de trabalho e integrantes dos nveis intermedirios e da base da estrutura organizacional tendem a cumprir as tarefas estipuladas para alimentar o planejamento, e, do contrrio, h uma tendncia de no se dar a devida importncia para se responder solicitao firmada na circularizao. A prpria questo da falta de uma cultura de planejamento, que no propagada, poderia ser amenizada com a deciso poltica, a partir da cpula das entidades pblicas, de sistematizar o planejamento e com isso abrir o caminho para uma nova era de melhor eficincia nos certames, onde o planejamento a primeira funo administrativa a ser implantada.

52 Se a sistemtica fosse adotada, calcula-se que nos dois ou trs primeiros anos haveria algumas dificuldades pela falta de hbito das pessoas envolvidas no processo, mas depois com o tempo e a cada ano a sistematizao do planejamento atingiria maior aprimoramento e os resultados seriam cada vez melhores. No se tem a utopia de se atingir uma situao onde cem por cento das demandas seriam previstas e controladas de imediato, at porque h sempre uma margem para imprevistos, casos de fora maior e para mudanas de planos, polticas, influncia de eventos externos e outros fatores afins, mas seria bem mais fcil se o que atualmente regra, falta de planejamento, fosse exceo, e o que hoje exceo, muito poucos setores sistematizando o planejamento, virasse regra, Tambm de modo geral os setores responsveis pela realizao das licitaes no costumam realizar nenhum tipo de levantamento prvio nos sistemas disponveis ou mesmo junto s reas solicitantes, num esforo de identificar quais processos estaro sendo enviados para se licitar nos perodos seguintes. Esses levantamentos, a critrio de cada Administrao, poderiam ser feitos uma vez para todo o exerccio ou algumas vezes ao longo do mesmo. O importante que se encontre uma maneira de se buscar as informaes no sistema. Nesse sentido ainda, observa-se uma tendncia natural de algumas reas centralizarem a demanda de toda a organizao, como j ocorria tradicionalmente com o almoxarifado, com a rea de patrimnio e de servios gerais, mais recentemente isso vem ocorrendo tambm com outras reas, como por exemplo, a rea de informtica, que tende a centralizar a administrao de toda a rede e com isso fica com a responsabilidade de definir os aspectos qualitativos e quantitativos dos bens e servios de informtica a serem licitados.

3.1.5 Vinculao com o planejamento estratgico e com o oramento aprovado Outro aspecto observado, a partir da pesquisa de campo, o de que no existe um sistema de planejamento das licitaes que faa uma vinculao direta com o planejamento estratgico do rgo.

53 Poder-se-ia, a partir da definio do planejamento estratgico, que por sua vez orienta as aes tticas para os exerccios seguintes, fazer um esforo para se identificar quais bens, servios e obras sero necessrios para implantar e viabilizar a concretizao do plano estratgico e ttico. Com isso, alm das informaes que podem ser levantadas junto s unidades solicitantes, pode-se ter, como fonte para alimentar o planejamento das licitaes, a sua consolidao de maneira compatibilizada com os planos estratgico e ttico. Oportuno lembrar que muitas entidades pblicas ainda desenvolvem pouco a sua cultura de planejamento estratgico. Alis, observou-se, tambm, que em geral as reas de licitao trabalham sem um canal de comunicao efetivo e direto com a administrao superior e quando essa ocorre, normalmente para receber algum pedido de urgncia a ser dado a determinado certame, o que por si s evidencia falta de planejamento. Sobre urgncias, embora em alguns rgos visitados, argumentou-se que esses pedidos tm ocorrido com baixa freqncia, na maioria dos casos, a incidncia ainda proporcionalmente alta. Essa prova, de que ainda existem muitos pedidos de urgncia para as licitaes a serem processadas, demonstra a falta de eficincia e no deixa dvida quanto necessidade de as entidades pblicas adotarem instrumentos que possam sistematizar o planejamento dos certames. A partir da indagao sobre a existncia de fases predeterminadas de planejamento a serem cumpridas, em nenhum dos rgos visitados se identificou qualquer procedimento institucionalizado para tanto. Constatou-se no mximo a preocupao em se cumprir os prazos determinados por lei, mas sem nenhum modelo, sistema ou procedimento que pudesse predeterminar as fases de planejamento a serem cumpridas. Outro aspecto relevante que merece destaque a constatao de que, em nenhum dos rgos visitados, existe uma vinculao direta entre o planejamento das licitaes e o oramento aprovado para o rgo. Para no se cometer injustias ou se levar a concluses equivocadas, oportuno esclarecer que existem procedimentos formais e sistemas de controle para

54 no permitir que se leve adiante qualquer aquisio ou contratao sem que haja previso oramentria, sem que antes o setor responsvel pelo oramento confirme o pr-empenho ou procedimento similar, mas esse no se constitui no ponto essencial que se quer apontar. Considerando que em tese o processo de elaborao da proposta oramentria, que viger no exerccio seguinte, pressupe que houve um esforo de planejamento para nela se inserir somente o que for necessrio ao pleno funcionamento do rgo, independentemente de ser despesa corrente ou de capital, e que, por sua vez, os valores totais da proposta, em cada rubrica ou programa de trabalho, o resultado do somatrio dos custos unitrios de cada bem, obra ou servio previsto para ser adquirido ou contratado no exerccio seguinte, ento se entende que se tem a no oramento um adequado ponto de partida para alimentar o planejamento das licitaes, mas que, no entanto, esse instrumento gerencial disponvel para ser utilizado no efetivamente aproveitado. Mesmo que se possa ponderar que a proposta oramentria pode sofrer cortes e alteraes, isso no a inviabiliza como fonte de planejamento, na medida em que se iria apenas atualizar os dados, pois de uma forma ou de outra, pelo menos em tese, continuar sempre sendo o resultado da composio dos custos unitrios de cada bem, obra ou servio cujos recursos esto aprovados. Em outras palavras, consiste na compatibilizao das necessidades com as possibilidades. S se poder licitar o que tiver previso oramentria. Outro fator a ser considerado e ponderado o de que caso ocorra mudana de prioridades por parte da nova Administrao que assumiu o rgo, passando a destinar os recursos para outras aquisies, isso tambm no inviabiliza a sistematizao do planejamento, que igualmente faria apenas a atualizao das informaes no sistema em tempo hbil.

3.1.6 Adequao da estrutura utilizada Complementando a investigao da realidade prtica dos rgos pblicos, constatou-se que no h nenhum procedimento para promover a compatibilizao prvia ou dimensionamento entre a quantidade e caractersticas das licitaes

55 previstas para o perodo seguinte e a qualidade e quantidade de pessoal do setor de licitaes em termos de pessoal, material, equipamento, espao. Quando a demanda aumenta, em geral, ou so convocados servidores de outros setores ou unidades para compensar a demanda, como se diagnosticou, por exemplo, no Banco Central ou ento, como ocorre em outros rgos, o pessoal trabalha at mais tarde e no fim de semana para compensar. As sesses pblicas de abertura e julgamento normalmente ocorrem no chamado horrio comercial. Todavia, existe o trabalho interno de instruo dos processos e outras providncias pertinentes que demandam tempo ou pessoal extra, sem que a sistematizao do planejamento possa antecipadamente adequar a estrutura necessria. Constatou-se tambm que a quantidade de pregoeiros, comparativamente entre os rgos e entidades visitados, ora menor, ora maior do que a encontrada normalmente, e que se define em funo da quantidade maior de licitaes que cada rgo processa ou em funo de problemas ocorridos em perodos anteriores, mas ainda assim se diagnosticou carncia de pessoal treinado para lidar com a instruo da fase interna. Tambm ocorre de, em determinados perodos do ano, o pessoal disponvel trabalhar com folga, e em outros momentos as licitaes se acumulam, principalmente prximo do final do ano. O planejamento sistematizado, compatibilizado com a programao oramentria e financeira, harmonizado ainda com os projetos e atividades definidas pelo rgo, pode promover uma distribuio equilibrada dos certames ao longo do exerccio, de forma a garantir maior regularidade no aproveitamento da estrutura disponibilizada. Com isso previne-se de um lado a ociosidade, de outro, gargalos e atropelos.

3.1.7 Metas definidas e sistema de acompanhamento, controle e avaliao Observou-se ainda que de modo geral no se institucionalizou objetivos e metas para a rea de licitaes, como por exemplo, quanto tempo se deve levar para o procedimento, quantas licitaes devem ser concludas no perodo, e outras

56 afins, apenas na Caixa Econmica Federal existe um sistema que mensura a produtividade dos certames, onde se analisa o tempo gasto e renovam-se as metas para o perodo seguinte. Quanto aos sistemas de acompanhamento, controle e avaliao das licitaes, verificou-se que praticamente todos os rgos utilizam um demonstrativo informatizado que registra as licitaes realizadas no perodo e as que esto em andamento, indicando a fase em que se encontram e, em alguns casos, a data prevista para a concluso. Em relao ao controle da licitao, alguns setores realizam uma triagem da instruo do processo, em especial do projeto bsico, como ocorre, por exemplo, na CEB, utiliza-se um check list para conferir as especificaes e os elementos exigidos pela lei de licitaes e quando se detecta algum problema, ora se devolve o processo formalmente para completar a documentao, ora se realizam reunies para soluo conjunta, ou se troca informaes por e-mail ou telefone, na medida em que as falhas ou omisses se apresentam. Do ponto de vista do planejamento, o importante que haja previso de um momento prprio para os ajustes na instruo, mas de modo geral isso no est previsto num cronograma das atividades. Em geral, no existe um cronograma prvio que contemple seguidamente cada etapa da fase interna, da fase externa, da convocao do adjudicatrio e do prazo de entrega, de forma a se saber antecipadamente em que momento deve ocorre o start do processo para que o bem ou servio ou concluso da obra esteja disponvel na data almejada. Os poucos setores que consolidam algum cronograma o fazem somente da fase externa e mesmo assim depois que o processo chega Comisso de Licitao ou pregoeiro, sem nenhuma antecipao da informao. Quanto avaliao das licitaes realizadas como fonte para realimentar o sistema de planejamento, igualmente se apurou que quase no existem procedimentos para isso. No Banco Central so feitas apenas algumas comparaes entre o desempenho das unidades regionais, a Caixa Econmica

57 Federal se mostrou um pouco mais avanada para alimentar as metas de produtividade e em alguns rgos, como no TRF 1 Regio, avalia-se o percentual ou montante economizado nos preges, comparando-se o valor estimado com o adjudicado. Ressalte-se que as estimativas podem estar distorcidas, sendo ideal que se verifique o valor efetivamente pago na ltima aquisio do rgo ou em outros rgos pblicos de maneira que o valor ou percentual economizado seja o mais prximo possvel da realidade.

3.1.8 Principais problemas detectados no processo Em funo da pesquisa de campo, detectou-se os principais problemas ou fatores que dificultam ou impedem o planejamento das licitaes, sendo os mais evidentes a falta de uma cultura de planejamento sistematizado nas entidades; a inexistncia de um sistema especfico que antecipe as informaes sobre os bens, servios e obras que sero licitados no exerccio. Tambm a falta de comunicao entre o sistema de planejamento de licitaes (normalmente inexistente) e os sistemas corporativos setorizados, como o sistema de almoxarifado, patrimnio, servios gerais, engenharia, gesto de contratos, informtica, gesto de pessoas, assistncia mdica, demais reas solicitantes, inclusive aquelas ligadas atividade fim do rgo. A integrao permitiria no s alimentar o sistema como realizar a manuteno do mesmo com a atualizao permanente das aes previstas. Quanto aos principais problemas ou fatores que dificultam ou impedem o andamento das licitaes, os prprios atores do processo, entrevistados na pesquisa de campo, identificaram inconsistncia de especificaes, projetos bsicos e termos de referncia, incluindo minutas de contratos, quando utilizada; falhas na pesquisa prvia de preos que serve para nortear a estimativa da despesa e a aferio no julgamento de propostas, bem como falhas nos documentos de habilitao dos licitantes.

58 Tambm problemas de queda e travamento do sistema informatizado para realizao de preges eletrnicos; a falta de pessoal capacitado para instruir o processo na fase interna e a falta de norma interna que discipline os prazos e providncias por parte das diversas unidades que participam do processo como rea solicitante, rea de compras, contratos, oramento, assessoria jurdica e demais integrantes da estrutura ou o desenvolvimento de melhor esprito de cooperao entre as unidades envolvidas no processo.

59 4 PROPONDO UM SISTEMA OU MODELO DE PLANEJAMENTO DAS LICITAES

4.1 Consideraes preliminares Inicialmente, considera-se oportuno esclarecer que o modelo aqui sugerido no se constitui em nica alternativa ou possibilidade a ser adotada pelos rgos da Administrao Pblica ou, ainda, que se tenha a pretenso de esgotar o assunto nos pontos abordados. Muitos so os modelos e sistemas que podem ser utilizados e concebidos no s em decorrncia da prpria criatividade da mente humana, da capacidade de inovao dos sistemas, do processo natural de evoluo dos conceitos, mtodos e tcnicas organizacionais; como tambm em decorrncia da experincia prtica do dia-a-dia, das necessidades que vo surgindo, dos resultados e avaliaes que podem indicar novos caminhos e, tambm, levando-se em considerao as peculiaridades, caractersticas inerentes aos mais diversos tipos de atividade e diferentes contextos em cada rgo e em cada Administrao. No obstante, o sistema aqui proposto ainda que se apresente como um resumo, encontra amparo e consistncia no estudo do contedo dos pressupostos bsicos defendidos pela Cincia da Administrao; vislumbra soluo efetiva e prtica para os problemas e deficincias reveladas no estudo de campo e baseia-se em experincia efetivamente adotada no Superior Tribunal de Justia na dcada de 90, a partir de sistema desenvolvido pelo autor deste trabalho para o planejamento das licitaes, com resultados satisfatrios poca e harmoniza-se com as determinaes de ordem legal e com a orientao jurisprudencial do Tribunal de Contas da Unio. Assim, cumprindo o propsito de agregar valor e consolidar numa proposta os aspectos pertinentes ao planejamento das licitaes, em decorrncia da pesquisa aqui desenvolvida, consolida-se a apresentao do sistema abaixo que contempla os seguintes aspectos ou passos.

60 4.2 Desenvolver cultura de planejamento sistematizado no rgo e obter o envolvimento da Administrao Superior Naturalmente que no se pretende trabalhar com paliativos ou resolver o problema somente em determinada ocasio, mas se implantar soluo duradoura que consiga no s apaziguar os conflitos internos, mas tambm ampliar o nvel de eficincia, produtividade e garantir melhores resultados na seqncia dos perodos e ao longo do tempo. Por isso, no se deve pensar apenas na perspectiva deste ou daquele exerccio, mas na evoluo administrativa, na educao corporativa, no

desenvolvimento da instituio diante dos seus valores estratgicos e aos olhos da sociedade. Portanto, primeiro deve-se propor uma mudana de paradigma, que impulsione o desenvolvimento de uma cultura de planejamento, para que esse passe a ser sistematizado em toda a entidade, em todos os nveis e em todas as reas. Obviamente que o planejamento no importante apenas para a rea de licitaes, objeto deste estudo, mas para todas as atividades e atribuies a cargo da instituio como um todo. Esse modelo de planejamento pressupe que se desenvolva uma cultura prpria para assegurar o sucesso no s da mudana comportamental dos atores envolvidos no processo, como tambm para proporcionar o necessrio respaldo e despertar o comprometimento de todos. Da que se torna determinante que a administrao superior participe ativamente do processo e que os nveis intermedirios e inferiores percebam claramente a nova orientao, as novas regras do jogo, o que a instituio dali em diante espera dos servidores. Sem o envolvimento da administrao superior, dificilmente haver uma mudana da cultura e um esforo geral e sistematizado de planejamento. Todavia, considera-se oportuno lembrar que, mesmo diante das resistncias s mudanas, com o tempo a nova maneira de atuar ser naturalmente incorporada e a cada ano o processo fluir de forma mais tranqila e consistente.

61 Outro papel fundamental na participao da administrao superior o de definir prioridades quando ocorrerem demandas de uma mesma ou de diferentes unidades, acima da capacidade operacional da rea de licitaes para um determinado momento ou perodo. Conforme se verificou na pesquisa de campo, na prtica no incomum acontecer de a comisso de licitaes ou pregoeiro receber vrios processos licitatrios para serem executados de uma vez. Nessa situao, o setor de licitaes se v obrigado a enfrentar conflitos de interesse e, muitas vezes, acaba dando prioridade de forma diferente do que seria efetivamente necessria instituio como um todo ou obrigada a negociar prazos e prioridades, muitas vezes se indispondo com as unidades, sendo rotulada de ineficiente. A administrao superior, ainda que em processo formal de delegao de poderes para nveis gerenciais de menor escalo, deve cumprir sua parte em definir que objetos e reas tero prioridades no cronograma de aquisies e contrataes, tanto para efeito de licitaes, quanto para efeito primeiro de execuo oramentria e financeira. A sistematizao do planejamento tende a eliminar esse tipo de conflito na medida em que antecipar as informaes mediante o levantamento prvio tratado no prximo item 4.3 e com a conseqente consolidao do cronograma de certames para o rgo como um todo, que deve diluir as licitaes ao longo do ano para evitar atropelos.

4.3 Examinar a situao ou contexto e promover levantamento de dados Primeiro, mister se faz examinar a situao atual em comparao com os objetivos e metas a serem atingidos, que resultados se quer alcanar e onde se quer chegar. Isso pressupe, inicialmente, direcionar os esforos em harmonia com o planejamento estratgico do rgo e com o projeto de gesto da administrao superior que comandar as aes do rgo.

62 Verificar o que est programado para o exerccio e mapear as polticas, as diretrizes, as prioridades, a estrutura organizacional, os agentes responsveis, os recursos disponveis, os eventos internos e externos, com identificao dos pontos fortes e fracos e das ameaas e oportunidades. Essencialmente, deve-se contextualizar o planejamento ou desenhar o cenrio. Concomitantemente, ou no momento imediatamente posterior, deve-se promover o levantamento, o que pode ser feito tambm por meio de uma circularizao, de todas as necessidades e demandas traduzidas em bens, servios e obras a serem licitados no exerccio a ser transcorrido, envolvendo todas as reas solicitantes e usurias do sistema de licitaes. O ponto essencial nesta etapa a antecipao da informao. Conhecer previamente os objetos que sero licitados, o volume de aquisies e contrataes para o ano, suas caractersticas tcnicas e peculiaridades, os valores estimados, a modalidade em que cada objeto se enquadra e, para que perodo, o bem ou servio deve estar disponvel para a Administrao torna-se imprescindvel para se planejar as licitaes, obter a eficincia dos procedimentos e a eficcia dos resultados. Deve-se, assim, acabar com a situao que ocorre hoje, em praticamente todos os rgos, onde o setor de licitaes no tem noo dos processos que vo chegar para licitar e diversas unidades solicitantes s tm normalmente conhecimento de sua prpria realidade sem visualizar o todo. Oportuno lembrar que, possivelmente, nem todas as unidades tero as informaes prontas para repass-las. Caso isso se caracterize, a situao exigir das unidades solicitantes um esforo e um comprometimento para alimentar o planejamento, sob pena de terem os seus prprios planos e atividades prejudicadas de alguma forma. O levantamento pode ser feito com o apoio de unidades encarregadas de planejamento setorial ou geral existente na estrutura do rgo, pode ser feito diretamente nas unidades solicitantes, com o apoio logstico dos sistemas corporativos, ou pode ainda ser feito a partir do oramento aprovado, o que ser mais detidamente explicado no item 4.4 adiante. Salvo na hiptese de se ter confiana plena em qualquer um dos caminhos sugeridos, recomenda-se realizar o

63 levantamento em todas as vias e ao final cotejar as informaes e identificar necessidades de ajustes e complementaes. Para operacionalizar o levantamento podem ser utilizados formulrios eletrnicos ou at mesmo um software que agrupe objetos e perodos, bem como ordene e calcule prioridades e etapas. O levantamento deve ainda realizar uma estimativa prvia de quanto tempo cada objeto a ser licitado deve levar para cumprir as etapas bsicas de um certame: a fase interna, a fase externa, o empenho/contrato/ordem de servio e o prazo de entrega do bem, servio ou obra. A partir desse levantamento, j possvel visualizar que licitaes tero dificuldades de ordem tcnica ou operacional, com possveis atrasos, em que perodos do ano haver maior ou menor fluxo de processos, de que forma se pode distribuir os certames ao longo do ano e evitar atropelos, se os recursos humanos e materiais so suficientes para operacionalizar os procedimentos, como ser definida a ordem de prioridades e em que momento cada processo deve ter o start no sistema, sob pena de a licitao no ser concluda em tempo hbil.

4.4 Compatibilizar as licitaes previstas com o oramento aprovado Conforme mencionado antes no estudo de campo, a vinculao sistmica com a elaborao da proposta oramentria e o oramento aprovado oferece condies para que se realize o levantamento prvio de informaes tratado no item anterior. Considerando-se que o processo de elaborao da proposta oramentria pressupe que as diversas unidades integrantes da estrutura organizacional informam ao setor responsvel pela consolidao da proposta oramentria, no ano anterior, os valores que sero gastos no exerccio seguinte e que, por sua vez, esses valores representam a composio e o somatrio dos bens, servios e obras a serem adquiridos ou contratados, tem-se a a fonte necessria para se buscar com razovel antecedncia e de forma consistente quais objetos sero licitados no exerccio seguinte dentro do procedimento sugerido no item anterior.

64 Entende-se que a proposta oramentria, exatamente por indicar quais aquisies e contrataes sero possveis, uma vez que no se pode realizar despesa sem previso oramentria, constitui-se em instrumento gerencial apropriado para preparar o cronograma de licitaes, especialmente considerando que j houve o esforo de planejamento na sua elaborao. Oportuno frisar que, para as eventuais rubricas ou programas de trabalho cujos valores so definidos em totais ou subtotais, com base no comportamento e oramento do ano anterior ou mesmo em outro critrio, onde no se detalha antecipadamente quais bens, servios e obras sero adquiridos ou contratados ou que, por alguma razo, isso no tenha sido feito, ainda assim possvel realizar o levantamento de quais objetos sero licitados. Deve-se partir do princpio de que a Administrao, por meio de suas unidades, em algum momento planejar suas atividades para o exerccio e definir suas necessidades. O importante que o levantamento de informaes, caso no seja possvel, a partir do oramento, por este no se encontrar detalhado, que seja feito com antecedncia suficiente para firmar o planejamento das licitaes, tendo-se ainda como opes, conforme indicado no item anterior, as unidades encarregadas de planejamento ou as prprias unidades solicitantes. Nesse sentido, acredita-se que o oramento aprovado pode ser o ponto de partida, pois ainda que tenham sido feitos cortes ou ajustes na proposta oramentria, isso no o inviabiliza como fonte para o planejamento. De um lado ele indica as possibilidades para o prximo exerccio, pois historicamente ele representa basicamente a reproduo do que foi executado no exerccio em curso e no anterior, de sorte que novas aquisies ou contrataes representam um percentual pequeno de desconhecimento da administrao. De outro lado, exatamente por isso que se torna indiscutivelmente factvel a adoo do planejamento das licitaes. De concluir tambm que a compatibilizao das necessidades previamente definidas com as possibilidades oramentrias no deve oferecer maiores resistncias, porquanto em rarssimas excees estaremos em situao diversa da

65 escassez de recursos. Nesta situao, o elenco de prioridades determinado pelo maior grau de necessidades. Pode-se tambm utilizar os prprios sistemas corporativos para

complementar o processo de planejamento, conforme abordado no item seguinte.

4.5 Integrar o sistema de planejamento das licitaes com os demais sistemas corporativos Alm da verificao junto s reas de planejamento ou s reas solicitantes, ou ainda, simplesmente buscando as informaes diretamente no oramento aprovado, pode-se complementarmente aproveitar as informaes disponveis nos sistemas corporativos. Os exemplos mais clssicos so os sistemas de almoxarifado, patrimnio e gesto de contratos, que podem informar os bens de consumo, o mobilirio e outros bens permanentes e os contratos que sero, respectivamente, adquiridos e renovados nos perodos seguintes. A partir da, pode-se desenvolver um sistema de planejamento de licitaes que ser alimentado pelos prprios sistemas corporativos. Com isso, consegue-se saber antecipadamente as licitaes que teremos para o prximo perodo para material de expediente, para mobilirio e os contratos que sero renovados, com destaque para a terceirizao e os de manuteno em geral. O mesmo raciocnio ou procedimento pode ser aplicado aos sistemas corporativos eventualmente existentes ou a serem criados para a engenharia, a informtica, o servio mdico, a biblioteca, os servios gerais e todas as demais reas ligadas atividade meio ou atividade fim. Outra vantagem que a comunicao entre os sistemas possibilita tambm a constante atualizao. Portanto, se houver qualquer alterao na programao do sistema corporativo relacionado a essa ou aquela rea, automaticamente as informaes podem ser repassadas ao sistema de planejamento de licitaes onde o software pode calcular e ajustar o novo cronograma a qualquer momento ao longo do exerccio.

66 Aqui importante lembrar o princpio da flexibilidade do planejamento, que alm de deixar espao para ajustes e reformulaes, no mundo moderno e globalizado impe-se a constante necessidade de se atualizar as informaes.

4.6 Disciplinar procedimentos e etapas com cartilhas, manuais e normas internas e obter cooperao da equipe O que se percebe na prtica, detectada na pesquisa de campo, que de modo geral a instruo do processo licitatrio no obedece a padres preestabelecidos para orientar a juntada nos autos dos documentos e informaes suficientes para seguir adiante com o certame e para disciplinar o cumprimento de prazos que garantam o andamento em tempo hbil do certame. comum o processo demorar, em determinadas unidades, para ser instrudo ou o ser de forma incompleta e inadequada, provocando atrasos e pedidos de urgncia, sendo inclusive muitas vezes devolvido origem para correes e retrabalho. O planejamento no s apresenta deficincia pela falta de levantamento prvio das aquisies e contrataes e por no consolidar posteriormente um cronograma, que visualize todas as licitaes do rgo, como tambm perde eficincia quando as reas participantes do processo instruem mal ou retardam as providncias. Assim, em atendimento ao princpio da regulamentao e disciplina das atividades, sugere-se a adoo de cartilhas, manuais e normas internas, com destaque para estas ltimas, que estipulem os elementos que devem ser inseridos no processo, de maneira a permitir que cada unidade tenha a exata noo dos documentos, elementos e informaes que devem ser providenciados e juntados aos autos, e, ainda, quanto tempo no mximo o processo deve permanecer em cada unidade, antes de ser enviado para a prxima unidade/etapa, devendo-se assim se proceder at a concluso do processo. Objetivamente, deve-se primeiro definir todas as etapas do processo na fase interna, como, por exemplo, a elaborao do projeto bsico, a pesquisa de preo, o enquadramento do certame, a disponibilidade oramentria, a autorizao, a

67 elaborao do edital e da minuta de contrato, os pareceres tcnicos e da assessoria jurdica; na fase externa, como, por exemplo, a publicao do aviso de licitao, a fase de impugnaes, a abertura, o julgamento de proposta, as eventuais diligncias, a eventual anlise de amostra, a habilitao, os eventuais recursos, a homologao e, ainda, na fase posterior, como, por exemplo, o empenho, a assinatura do contrato, se for o caso, e a contagem do prazo de entrega, alm de outras. Deve-se, enfim, se prever todas as etapas do incio ao fim do processo como um todo, quanto tempo ser necessrio em cada etapa e quais elementos, documentos e informaes a cargo de cada unidade devem integrar a instruo dos autos. Para tanto pode ser adotado um check list para cada pea, como, por exemplo, para o projeto bsico, para o edital, para o contrato, para a proposta, para a habilitao e assim sucessivamente. Para garantir maior eficincia e eficcia, na definio das etapas, alm de se observar as exigncias legais de contedo e prazos e as orientaes da Corte de Contas, deve-se levar em considerao a realidade prtica do rgo, em termos do que cada unidade realmente capaz de produzir, e pode-se, ainda, estipular um tempo padro das etapas para cada modalidade licitatria, para cada tipo de objeto, em funo do seu grau de complexidade. Ainda quanto definio das etapas recomendvel incluir uma margem de segurana nos prazos para imprevistos. Tambm se deve lembrar que os prazos estipulados so de tempo mximo em cada etapa, onde o certame pode durar menos tempo, se, por exemplo, no houver impugnao ou recurso, se a elaborao do projeto bsico ou o parecer da assessoria jurdica for preparado em menos tempo, uma vez que muitas etapas tero uma mdia como padro. Depois, pode-se desenvolver um software que calcula e apresenta, em forma de demonstrativo, o cronograma de etapas para cada licitao e das licitaes como um todo ao longo do ano, alm de apresentar num demonstrativo anexo os elementos, documentos e informaes que devem constar da instruo, em forma de check list.

68 Esse software pode, ainda, disparar e-mails para os responsveis por cada unidade e cada etapa, avisando que providncias faltam para serem cumpridas e/ou quanto tempo falta para vencer o prazo definido para a respectiva unidade. Para se obter a cooperao da equipe e das unidades, considerando que as normas internas, dependendo do ambiente, podem criar um carter de imposio, s vezes, circunstancialmente, isso dificulta um clima de maior cooperao espontnea. Partindo-se do princpio que o ambiente organizacional, muitas vezes, flui melhor a partir de interaes e conversas, despertando-se o esprito de cooperao entre as unidades, alternativamente, pode ser desenvolvido um software, onde em vez de o mesmo ser alimentado com prazos padronizados de maneira linear por modalidade ou tipo, cada processo de licitao teria um gestor especfico, que negociaria, previamente, com todas as reas envolvidas, os prazos e providncias e obter-se-ia, assim, maior cooperao sem se perder o controle, pois o gestor faria o acompanhamento pelo software, promoveria as interaes com as pessoas e adotaria as providncias necessrias para no comprometer o resultado planejado.

4.7 Estipular objetivos e metas, conforme o caso Complementarmente ao item anterior, a Administrao pode num segundo momento tambm estipular objetivos e metas a serem cumpridas, atreladas aos conceitos de produtividade, eficincia e economicidade. Pode, por exemplo, definir produtividade de processos por pessoa ou por unidade, metas de reduo de preos e cotaes nos preges, metas de reduo de prazos em determinadas etapas que no estejam to condicionados pela imposio dos dispositivos legais, alm de outras afins. No obstante, estima-se que o atingimento desse estgio deve pressupor a presena de fatores como o amadurecimento da cultura de planejamento, o comprometimento dos agentes envolvidos, a plena cooperao entre as unidades, a razoabilidade do que exequvel, sem comprometer a qualidade. Recomenda-se aguardar um perodo aps a implantao dos passos mencionados nos itens anteriores para avaliar o comportamento, os resultados e as necessidades de ajustes nos procedimentos e padres preestabelecidos, antes de se pensar em avanar em termos de produtividade e eficincia.

69 Nesse sentido, os referenciais bsicos a serem cumpridos sero naturalmente aqueles definidos por lei e pela orientao do Tribunal de Contas da Unio, mas que podem evoluir para alm do mnimo exigido.

4.8 Dimensionar a estrutura do setor de licitaes Outro aspecto que deve ser previsto no processo de planejamento, mencionado pela Cincia da Administrao, constitui-se no dimensionamento dos recursos humanos e materiais necessrios para garantir a eficincia e a eficcia almejadas pela funo primordial de planejar. Assim, alm dos esforos para promover o levantamento prvio das aquisies e contrataes a serem realizados no exerccio; para se compatibilizar as demandas com as possibilidades oramentrias; para se disciplinar os

procedimentos e prazos e, ainda; para se efetivar o gerenciamento das atividades com o apoio dos sistemas corporativos, para no se correr o risco de a operacionalizao dos passos planejados esbarrar na baixa capacidade operacional do setor de licitaes, mister se faz tambm compatibilizar a sua estrutura com a natureza e o volume das licitaes previstas. Isso pressupe avaliar a capacitao do pessoal designado, a proporo da quantidade de pessoas e dos recursos materiais e tecnolgicos disponibilizados, indo desde a adequao do espao fsico para as sesses presenciais at a dos canais de comunicao com o ambiente interno e o externo. Aqui oportuno ressaltar que, ao se buscar o dimensionamento do setor de licitaes, deve-se lembrar que o levantamento prvio dos objetos a serem licitados indicar se ser necessrio apenas diluir melhor os certames ao longo do perodo, evitando excesso de demanda em determinados momentos e ociosidade em outros ou se de fato deve-se readequar a estrutura. No se pode olvidar, ainda, do princpio de controle interno, referente qualificao adequada, rodzio e treinamento de pessoal. Tal princpio ser levado em conta na avaliao a cargo das unidades de controle interno e externo.

70 4.9 Adotar sistema de monitoramento com acompanhamento, controle e avaliao dos certames Para se garantir a eficincia e a eficcia do planejamento imprescindvel se adotar o monitoramento ou superviso das atividades. Esse, por sua vez, deve contemplar os trs aspectos ou conceitos afins e complementares, que tm em comum a busca para identificar eventuais desvios e corrigir falhas ou rumos, mas onde cada qual tem a sua funo especfica, sendo a de acompanhamento, a de controle e a de avaliao das licitaes. O acompanhamento, que consiste basicamente em verificar em que fase ou etapa o processo se encontra, via de regra adotado pelos rgos pblicos, como se percebeu na pesquisa de campo, onde se constitui de um demonstrativo informatizado, utilizado pelo prprio setor de licitaes, onde normalmente se visualizam as licitaes concludas e/ou em andamento, o nmero do processo e da licitao, a modalidade, o objeto, a fase atual, os valores estimados e adjudicados, conforme o caso, e, s vezes, a data prevista para concluso. Sem dvida se reveste de instrumento gerencial til na medida em que informa a posio ou andamento das licitaes, indicando a fase em que se encontra, e as informaes so constantemente atualizadas. O controle, que consiste basicamente no conjunto de procedimentos para prevenir falhas ou atrasos, pode ser feito com o uso de check list, utilizado para conferir os documentos e elementos que devem constar do processo e, tambm, pela crtica quanto ao cumprimento de prazos, com emisso de e-mails de alerta no sistema informatizado. Assim como o planejamento deve ser sistematizado, onde cada rea cumpre sua funo, o mesmo deve ocorrer com o controle, que se torna sistematizado com a adoo de cartilhas, manuais e normas internas que preestabelecem os padres a serem cumpridos, que definem as responsabilidades a cargo de cada unidade e, posteriormente, o processo ainda poder ser analisado pela unidade de controle interno ou externo.

71 Por fim, sugere-se tambm o sistema de avaliao, que consiste, basicamente, em anlise posterior dos resultados alcanados, em termos qualitativos e quantitativos, com o intuito de realimentar o sistema de planejamento, indicar a eventual necessidade de reformulao de padres ou procedimentos e, ainda, orientar a estipulao de objetivos e metas para o perodo seguinte.

72 CONCLUSO

Preliminarmente, o que se constata, ao fim das anlises deste estudo, que as pessoas envolvidas com as atividades inerentes ao sistema de compras e licitaes, assim como as pessoas e entidades de um modo geral, embora tenham noo do que planejamento, demonstram dificuldades em transformar a idia abstrata de planejar em aes concretas. Existem limitaes e deficincias, tanto em mbito pessoal quanto em mbito institucional, no tocante ao conhecimento de tcnicas e modelos para se operacionalizar e sistematizar o processo de planejamento. Como decorrncia da falta de uma cultura de planejamento no se atribui o devido valor a essa funo administrativa e induz a conduo das atividades a uma certa inrcia e acomodao, quase no existindo o exerccio espontneo de se preparar com antecedncia para as situaes futuras ou de simplesmente se investir um pouco mais na profissionalizao. Criou-se o hbito de se correr atrs das providncias somente a partir do momento em que a situao pressiona e cobra solues, passou a ser normal e aceitvel o constante corre-corre de ltima hora e ignorou-se o fato de que a reincidncia dos pedidos de urgncia representa um claro sinal da falta de planejamento e, curiosamente, as mesmas falhas voltam a acontecer nos perodos seguintes. Existem tambm as chamadas ilhas de eficincia, onde alguns setores e rgos j se conscientizaram da importncia do planejamento e posicionam-se acima da mdia, tendo atingido estgio mais avanado comparativamente com a realidade predominante. Assim, o que deveria ser regra ainda exceo, e o que deveria ser exceo virou costumeira regra, na medida em que os objetos a licitar chegam ao conhecimento dos operadores do certame somente quando o processo enviado ao setor, normalmente em cima da hora ou atrasado, sem nenhuma antecipao das

73 informaes ou providncias em torno das etapas e prazos a serem cumpridos, por falta de um sistema especfico de planejamento das licitaes. Desse modo, o trabalho procurou, no captulo 1, estabelecer o

entendimento, sob a perspectiva da Cincia da Administrao, de que o planejamento o ato de antecipar-se, o instrumento gerencial que permite visualizar com antecedncia o caminho a ser percorrido, as aes que devem ser adotadas hoje para se chegar ao resultado que se espera atingir amanh. Essencialmente, examinar o estgio em que a situao se encontra e definir como se alcanar a situao futura desejada. escolher as alternativas adequadas, diante das possibilidades e recursos disponveis, para a consecuo dos objetivos estabelecidos. Em suma, antecipar-se na conduo dos rumos. Pressupe o estudo prvio dos meios para se atingir com maior eficincia e eficcia os fins pretendidos. Assim, o captulo 1, procurou demonstrar que, no ambiente de licitaes, o planejamento significa identificar previamente os objetos a serem licitados no exerccio e adotar as providncias necessrias para garantir a concluso dos certames em tempo hbil. No captulo 2, ficou demonstrado que a necessidade de planejamento na Administrao Pblica regulamentada pelo Direito Administrativo, que o torna obrigatrio em decorrncia de diversos dispositivos legais que determinam a sua observncia no sistema de compras e contrataes. O instituto da licitao pblica, nesse contexto, deve como regra geral ser realizada previamente, o que por si s deixa clara a necessidade de se desenvolver um sistema de planejamento especfico para as licitaes. Os dispositivos legais relevantes e que merecem destaque so o comando constitucional para licitar e o princpio da eficincia inserido na Carta Magna; o Decreto-Lei n 200, de 1967; a Lei n 8.666/93, que consolida o Estatuto das Licitaes e, mais recentemente; as Instrues Normativas n 02 e n 04, ambas de 2008 e publicadas pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

74 A imposio dos dispositivos legais naturalmente tem o prestgio e o reforo da jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio que, em diversos acrdos e decises, aponta falhas de planejamento, ocorridas em casos concretos. Por conseqncia, tambm determina a realizao prvia de planejamento por parte dos rgos e entidades pblicas, uma vez que, por uma questo de coerncia, as determinaes feitas a esta ou quela instituio se aplicam s demais. Portanto, o captulo 2 esclarece que o planejamento, alm de se constituir em instrumento gerencial imprescindvel para o pleno e satisfatrio desenvolvimento das atividades das organizaes, deve ser obrigatoriamente adotado pelos rgos e entidades pblicas, em funo da regra constitucional, dos dispositivos da lei e da orientao jurisprudencial do TCU. No captulo 3, o trabalho procurou identificar o planejamento nos rgos e entidades pblicas, por meio de pesquisa de campo, que revelou, na maioria dos rgos visitados, problemas e deficincias na utilizao dessa funo administrativa. De modo geral, no existe um sistema especfico para se consolidar o planejamento das licitaes. As compras e contrataes so planejadas de forma diluda nas reas solicitantes, no existindo integrao e nem sistematizao do planejamento. O planejamento das licitaes feito pelos setores responsveis pela conduo dos certames somente a partir do momento em que os processos chegam s comisses ou pregoeiros. O captulo 3 mostra, ainda, em boa parte dos casos, que comum os processos receberem a chancela de urgente, o que realmente evidencia a falta de planejamento e que no existe vinculao direta, em documento formal, das licitaes com o planejamento estratgico do rgo. Tambm no se utiliza o planejamento elaborado por ocasio da formulao da proposta oramentria no exerccio anterior e que vira oramento aprovado, de maneira a nortear e alimentar o planejamento das licitaes no exerccio seguinte,

75 uma vez que se parte do princpio que os valores totais do oramento se constitui no somatrio dos valores unitrios dos bens, servios e obras previstos. Entretanto, o procedimento atual limita-se basicamente a confirmar a disponibilidade oramentria, na poca da instruo do processo, sem se apurar se o bem ou servio licitado estava contemplado antes no oramento ou se h uma justificativa para a nova destinao e, principalmente, no se utilizando o oramento como ponto de partida do planejamento das licitaes. Tambm no captulo 3, conclui-se que o oramento pode oferecer as informaes de forma consistente e com razovel antecedncia, para se visualizar o total de licitaes previstas para o exerccio e assim definir o respectivo cronograma. Nos sistemas corporativos o registro dos objetos e dos valores devem tambm ser coerentes com o oramento. Em geral, no so feitos levantamentos prvios para se identificar antecipadamente quais bens, obras e servios sero licitados no exerccio, seja no oramento, seja de forma direta junto s unidades solicitantes ou a outras unidades incumbidas do planejamento, nem mediante circularizao interna ou ainda com o auxlio dos sistemas corporativos. Em conseqncia, no se faz nenhum dimensionamento para se adequar a estrutura das comisses e pregoeiros que ser necessria para operacionalizar os certames. Na prtica, quando a demanda aumenta a CPL/pregoeiro faz hora extra ou convoca-se pessoal de outras unidades para ajudar, ou ainda, simplesmente, os processos atrasam por falta de estrutura. Entretanto, o planejamento pode solucionar a questo no apenas prevendo a estrutura adequada, mas distribuindo o processamento dos certames ao longo do exerccio, equilibrando ociosidades e perodos de pico. As licitaes tm o seu andamento acompanhado pelas comisses e pregoeiros, que costumam registrar num demonstrativo a fase em que se encontram, mas ainda carecem de melhor sistema de controle sistematizado da instruo do processo e dos prazos, especialmente na fase interna. Quase no

76 existe sistema de avaliao para realimentar o planejamento, bem como raramente so estipulados objetivos e metas de produtividade, eficincia e economicidade para o setor. Ao fim, no captulo 3, apresenta-se os problemas mais comuns que impedem ou dificultam o planejamento das licitaes que so, de acordo com a pesquisa de campo, alm da falta de uma cultura de planejamento, a falta de antecipao das informaes sobre os objetos que sero licitados no perodo seguinte e a falta de integrao entre os sistemas. J os que mais atrapalham o andamento das licitaes so deficincias na pesquisa de preo, falhas nas especificaes, projetos bsicos e termos de referncia; problemas nos documentos de habilitao dos licitantes; queda e travamento do sistema informatizado para preges eletrnicos, demora de algumas unidades para encaminhar o processo na fase interna e falta de pessoal capacitado para instruir os autos. O presente estudo apresenta, no captulo 4, proposta de um sistema ou modelo de planejamento, sugerindo a adoo das seguintes etapas ou passos: 1) desenvolver cultura de planejamento, sistematiz-lo em todo o rgo e obter o envolvimento dos nveis superiores da Administrao; 2) analisar o contexto e realizar levantamento das informaes; 3) compatibilizar o levantamento com o oramento aprovado; 4) integrar o sistema de planejamento com os demais sistemas corporativos; 5) disciplinar e normatizar procedimentos e prazos e obter cooperao da equipe; 6) estabelecer objetivos e metas; 7) adequar a estrutura do setor de licitaes; e 8) implantar sistema de acompanhamento, controle e avaliao.

77 O modelo proposto no rgido e nem tem a pretenso de esgotar o assunto. Existem outros modelos e variaes, alm da possibilidade de se criar novos sistemas. Pode, ainda, receber adaptaes, em funo da realidade ou necessidade de um ou outro ambiente. No obstante, pode-se afirmar com razovel segurana que contempla aspectos relevantes e passos determinantes do planejamento de licitaes, que podem ser adotados pelas entidades pblicas em geral e, certamente, podem proporcionar maior eficincia gesto, uma vez que o modelo proposto est baseado na realidade do ambiente das licitaes pblicas, apresenta passos que permitem uma efetiva operacionalizao do planejamento e propicia a transformao do abstrato e terico em concreto e prtico. Alm disso, o seu contedo e concepo esto fundamentados nos pressupostos e tcnicas da Cincia da Administrao, apresentados no captulo 1; possibilita e favorece o cumprimento dos dispositivos legais e o atendimento das recomendaes do TCU, mencionados no captulo 2; bem como sua formulao leva em considerao tanto experincias que deram certo, quanto solues para os problemas e deficincias detectadas na pesquisa de campo, demonstrada no captulo 3. Por fim, o modelo ora proposto encontra-se melhor contextualizado e explicado, com mais detalhes e exemplificaes, no captulo 4 deste estudo, e acredita-se que servir para agregar valor ao sistema de compras e licitaes nas entidades pblicas.

78 REFERNCIAS

BERTAGLIA, Paulo Roberto. Logstica abastecimento. So Paulo: Saraiva, 2006.

gerenciamento

da

cadeia

de

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APNDICE

Questionrio da pesquisa de campo 1- Existe algum modelo, sistema ou procedimento de planejamento no rgo especfico para as licitaes? 2- Caso exista, esse modelo se baseia em fundamentos da Cincia da Administrao, em dispositivos legais, em orientaes do TCU ou em outros fatores? 3- Ainda caso exista, o modelo sistematizado para todo o rgo ou limita-se ao setor responsvel pela realizao das licitaes? 4- O planejamento de licitaes no rgo formal ou informal? 5- Qual a dimenso de tempo do planejamento? Curto, mdio ou longo prazo? 6- O planejamento envolve algum tipo de circularizao (solicitao interna dirigida a todas as unidades para informar suas necessidades para o prximo perodo)? 7- Existe a participao ou orientao da Administrao Superior no planejamento das licitaes? 8- Existe interao entre as reas envolvidas (solicitante, compras, contratos, cpl, assessoria jurdica, rea tcnica)? Como feito o processo? 9- Existe vinculao com o planejamento estratgico do rgo? Como feito o processo? 10- Existe vinculao com a proposta oramentria ou oramento aprovado? Como feito o processo? 11- Existe levantamento prvio de informaes sobre as aquisies e contrataes previstas? Como feito o procedimento? 12- Existe sistema informatizado para o planejamento ou levantamento de informaes? Qual e como funciona? 13- Existe cronograma de licitaes? Como e quando feito? 14- Existem metas ou objetivos definidos para a rea de licitaes? Como feito? 15- H dimensionamento ou compatibilizao prvia entre as licitaes previstas e a estrutura existente (pessoal, material, tecnologia ou espao fsico? 16- Existem fases predeterminadas do planejamento de licitaes a serem cumpridas? Quais so?

17- Quais so os principais problemas que dificultam ou impedem o planejamento das licitaes? 18- Quais so os principais problemas que dificultam ou impedem a realizao dos certames? 19- As licitaes so de alguma forma programadas ou feitas na medida em que os processos vo chegando ao setor? 20- Existem pedidos de urgncia ou licitaes em cima da hora? Qual a incidncia desses casos? 21- Existe sistema de acompanhamento das licitaes (monitoramento/superviso)? 22- Existe sistema de controle das licitaes? 23- Existe sistema de avaliao das licitaes? 24- Em sua opinio, qual sistema ou modelo seria adequado para o planejamento das licitaes? 25- Existem outras consideraes a fazer sobre o assunto?