Servicio Civil en el Per

Oportunidades para una Reforma

Escribe: Juan Carlos Cortzar Velarde PhD (c) en Gerencia, London School of Economics and Political Science. Especialista en Modernizacin del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Profesor de la Maestra de Gestin Pblica de la EGC y del Magister en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile.

El gobierno peruano adopt recientemente un conjunto de medidas para poner en movimiento la Reforma del Servicio Civil (Decretos Legislativos 1023, 1024 y 1025). El tema estuvo en la agenda de sucesivos gobiernos incluido ste desde la dcada del 90. Aunque durante administraciones gubernamentales anteriores se legisl sobre el tema y qued pendiente la elaboracin y aprobacin de varias normas legislativas en torno a l, en la prctica poco o nada se avanz en una efectiva reforma del ejercicio de la funcin pblica en el pas. La falta de consenso poltico para una reforma integral del Servicio Civil y la falta de suficiente capacidad tcnica para su diseo e implementacin conspiraron contra el proceso. Las recientes medidas constituyen una oportunidad para destrabar el proceso de reforma, generando si se toman medidas adecuadas para la implementacin de los Decretos Legislativos un proceso progresivo de transformacin y acumulacin de consensos y capacidades tcnicas. En las lneas que siguen se analizarn los desafos y oportunidades que, a partir del paquete legislativo, parecen abrirse para el servicio pblico peruano.

Calidad del Servicio Civil peruano Entendemos por Servicio Civil sistema de gestin del empleo pblico y los recursos humanos al servicio de las entidades pblicas (nacionales y sub nacionales). Su objetivo primordial es lograr una adecuada profesionalizacin de la funcin pblica, atendiendo las especificidades propias del ejercicio de dicha funcin al servicio del ciudadano y que, por lo tanto, diferencian al servicio civil del empleo en general1. Es muy importante tener en cuenta que el Servicio Civil es primordialmente un sistema de gestin y no slo de empleo. Su finalidad es facilitar la gestin de las polticas pblicas y el aparato pblico en general. Cuando se pierde de vista esto algo que ha ocurrido en la mayor parte de pases de la regin dicho servicio termina siendo considerado bsicamente una fuente de empleo y la atencin se concentra en su impacto en las cuentas fiscales y las estadsticas de puestos de trabajo. Sin negar que tales problemas sean importantes resulta clave tener en la mira que un Servicio Civil debe facilitar el ejercicio de la funcin pblica y que, por lo tanto, hay problemas relativos a su capacidad estratgica, de gestin y rendicin de cuentas que estn al menos a la misma altura que los problemas fiscales y de empleo. Pese a ser una herramienta crucial para la gestin de los asuntos pblicos, el Servicio Civil en los pases de la regin suele ser un sistema dbil, sumamente desordenado, escasamente articulado a las estrategias gubernamentales y guiado en la prctica por criterios poco meritocrticos. El diagnstico sobre la calidad de los Servicios Civiles en Amrica Latina y el Caribe realizado por el BID el ao 2003 construy una serie de indicadores de calidad, segn los cuales se caracteriz los sistemas de Servicio Civil de 21 pases2. El siguiente grfico muestra el ndice sinttico elaborado en base a dichos indicadores. Como puede observarse, el Servicio Civil peruano se ubic en dicho diagnstico entre los cinco de menor calidad en la regin. Frente a una situacin tan compleja ha sido sumamente difcil hallar estrategias de reforma que orienten el Servicio Civil hacia su profesionalizacin, obteniendo resultados exitosos en el corto plazo que a su vez sostengan resultados mayores en el mediano y largo plazo. Qu estrategia de reforma resulta til? No slo el Per, sino muchos pases de la regin, enfrentan una situacin en la cual la mala calidad de su Servicio Civil est a la base misma de la falta de capacidades tcnicas y estratgicas para disear e implementar una reforma integral del Estado y del propio servicio pblico. La debilidad del sistema poltico incapaz de generar consensos de largo plazo sobre las reformas contribuye a fortalecer este crculo pernicioso, de manera que las debilidades institucionales impiden casi cualquier camino de reforma3. Ante la escasa viabilidad de un camino de reforma comprehensivo y simultneo del Estado y Servicio Civil4parece sensato pensar una estrategia de transformacin incremental y progresiva5.

Esta estrategia implica, sin embargo, una serie de riesgos que es necesario considerar. El fundamental es que un abordaje por partes no garantiza que se logre algn da una totalidad coherente y til. As, las reformas parciales (denominadas a veces como de enclave) han sido criticadas duramente por no generar mayor eficiencia y orden dentro de los sectores pblicos latinoamericanos6. Sin embargo, es necesario reconocer que han logrado algunas mejoras que no son poco significativas en determinadas reas de la poltica. La idea es producir as una secuencia de acciones de reforma que, aunque comience con pasos humildes, funcione como una suerte de andamio para sucesivas etapas de reforma7. Esta estrategia parece adecuada por dos razones. En primer lugar porque es posible lograr consensos polticos sobre algunas medidas clave, an cuando no sea posible hacerlo sobre el bosque completo de problemas por resolver. En segundo lugar porque permite concentrar las escasas capacidades tcnicas existentes en un conjunto limitado de acciones, contribuyendo a generar cada vez mayores capacidades que permitan enfrentar cada vez problemas mayores y ms complejos. As, una secuencia incremental de acciones de reforma que permitan avanzar en aquello que es posible poltica y tcnicamente, evitando un inmovilismo que no hace sino profundizar los problemas. El reciente conjunto de Decretos Legislativos sobre el Servicio Civil puede servir como el primer nivel de reforma. Tres de los Decretos inciden en poner bases para una posible reforma progresiva. El DL 1023 crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, con un conjunto de funciones y capacidades que ofrecen una plataforma para generar capacidades y consensos en torno a los pasos que debe seguir una reforma sustantiva del Servicio Civil.

El Servicio Civil es primordialmente un sistema de gestin y no slo de empleo.

La experiencia internacional ensea que no es posible para una reforma de envergadura avanzar si no hay una entidad y un cuerpo de directivos que sean efectivamente responsables por ella. La agencia creada pude ser este espacio de responsabilidad sobre la reforma del Servicio Civil peruano, contribuyendo a superar las contiendas de competencia que usualmente se entablan entre las autoridades fiscales y las de coordinacin de polticas. Sin embargo, para que el potencial liderazgo de la nueva entidad sobre la reforma del Servicio Civil se haga realidad es necesario que el gobierno la dote claramente de una adecuada autonoma y capacidad tcnica. La figura de Organismo Tcnico Especializado elegida por el gobierno permite la existencia de un Consejo Directivo de la entidad, donde es posible incluir expertos en gestin de recursos humanos que ofrezcan garantas de transparencia e imparcialidad en el manejo del servicio pblico. El DL 1024 pone al servicio de la reforma del Estado un Cuerpo de Gerentes Pblicos. El reclutamiento ceido a mrito de un nmero no muy grande de gerentes pblicos, capaces de desempearse en instancias del gobierno central o de los gobiernos regionales es una oportunidad para que nuevas formas de gestin alineadas con la reforma del servicio pblico y del Estadoperneen la administracin pblica desde dentro8. Pero ms importante que esto es tal vez el hecho de que un cuerpo como el que dicho Decreto crea es una oportunidad para introducir en el aparato pblico peruano una suerte de shock de capacidades de gestin. La experiencia internacional muestra que resulta costo efectivo prestar atencin a los niveles directivos (altos y medios) al transformar una administracin. Si bien hay problemas sin duda muy graves que afectan al conjunto amplio de funcionarios pblicos, su solucin requiere de capacidades directivas que hoy an no existen. Dicho resumidamente, sin transformar al nivel directivo (alto y medio) es muy poco probable que se pueda avanzar en una reforma efectiva y sostenible del Servicio Civil. Finalmente, el DL 1025 permite un tratamiento de las necesidades de capacitacin en gerencia pblica que se basa en las capacidades del sistema educativo en lugar de construir un sistema

paralelo. Un servicio pblico moderno no puede existir de manera aislada al mercado laboral profesional y, por ende, a la calidad de la oferta educativa profesional. Subsidiar la formacin de los servidores pblicos en temas transversales de gestin poniendo nfasis en la demanda (los propios funcionarios) y no en la oferta (las universidades y otros centros de formacin) ofrece la oportunidad de fortalecer mediante una adecuada competencia la calidad de la oferta educativa en gerencia pblica. La existencia de una agencia gubernamental con mandato y capacidades para impulsar una reforma de largo plazo, as como de un cuerpo de gerentes transversal a toda la administracin pblica constituye una serie de oportunidades para la reforma del Servicio Civil en el pas. Considerando los resultados del diagnstico sobre la calidad del Servicio Civil peruano a los que se hizo referencia anteriormente es posible pensar que estas medidas contribuyan significativamente a: 1. Enfrentar el clientelismo, la arbitrariedad y la informalidad en la gestin de las personas en el Estado mediante el progresivo desarrollo de reglas estables de reclutamiento, seleccin, asignacin y evaluacin basadas en el mrito profesional. Si bien la aplicacin inicial de estas reglas se limitara al mbito de los gerentes pblicos (Cuerpo de Gerentes Pblicos), es posible extenderlas progresivamente a otros estratos del servicio pblico. As, dicho Cuerpo es una primera experiencia transversal de profesionalizacin del servicio que bien puede extenderse incrementalmente al conjunto de la administracin pblica. Superar la insularidad de los procesos exitosos de reforma administrativa ejecutados en ciertas reas y agencias de gobierno mediante la transferencia de buenas prcticas de gestin a travs de la rotacin que el Decreto 1024 prev para los miembros del Cuerpo de Gerentes en distintas reas y niveles de gobierno. Limitar y desterrar progresivamente la negociacin oportunista como lgica que gua la gestin de los recursos humanos en el Estado estableciendo acuerdos de mediano y largo plazo que permitan una gestin estratgica y no inmediatista de las personas y su rendimiento en el Estado.

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