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EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA 2ª.

VARA
CÍVEL DA COMARCA DE SOROCABA—SP.

MUNICÍPIO DE SOROCABA, pessoa jurídica


de direito público interno, a ser citada na pessoa de
seu representante legal no Palácio dos Tropeiros, Alto da
Boa Vista, neste Município e Comarca AÇÃO CIVIL PÚBLICA,
com pedido de LIMINAR, pelo procedimento ordinário, que
ora promove o MINISTÉRIO PÚBLICO, figurando como ré a
SOCIEDADE DE MELHORAMENTOS DO JARDIM GRANJA OLGA I, já
qualificada, vem à presença de V.Exa. para apresentar
CONTESTAÇÃO, pelos fatos e fundamentos a seguir
expostos:

I – SINTESE DA INICIAL:
O MINISTÉRIO PÚBLICO promove a presente Ação Civil
Pública contra a SOCIEDADE DE MELHORAMENTOS DO JARDIM
GRANJA OLGA I e contra o MUNICÍPIO DE SOROCABA,
alegando, em síntese: que instaurou o Inquérito Civil de
n° 058/2005; que se apurou no referido inquérito que a
Prefeitura Municipal de Sorocaba, por meio do Decreto n°
11.236, de 21 de outubro de 1998, permitiu por um ano, a
título precário, à ré Sociedade de Melhoramentos do
Jardim Granja Olga I, o uso de bens públicos
consistentes nas áreas de lazer, institucional e vias
públicas do loteamento fechado Jardim Granja Olga. Em
seguida, pelo Decreto n° 11.993, de 03 de março de 2000,
essa permissão de uso foi prorrogada por tempo
indeterminado; que Tal permissão, assim como a sua
prorrogação, não foi precedida de qualquer tipo de
licitação; que uma das áreas institucionais objeto de
permissão, medindo 7.959,82 metros quadrados, está sendo
utilizada como um clube exclusivo dos moradores do
referido loteamento, sendo objeto de reforma para a
construção de quadras esportivas e quiosques para lazer
e alimentação; que tal se deu sem qualquer contrapartida
econômica em favor da Municipalidade; que se revela
inexistente o interesse público na manutenção da
permissão gratuita de uso da área pública à associação-
ré; que cabe ao Judiciário restituir a situação de
legalidade violada; que houve afronta à Lei Federal n°
6.766/79 e à Constituição Estadual; pede liminar para
que as áreas sejam devolvidas ao Poder Publico; que
estão sendo realizadas obras no local que poderão ser
objeto de demolição. Pleiteia:

a)- a declaração da invalidade da permissão de uso de bem


público objeto dos Decretos Municipais n° 11.236/98 e
11.993/00 feita pela Prefeitura Municipal de Sorocaba à
Sociedade de Melhoramentos do Jardim Granja Olga I;
b)– a condenação da Sociedade de Melhoramentos do Jardim
Granja Olga I a cessar o uso do bem público mencionado, sob
pena de multa diária em valor que se sugere seja de R$
5.000,00 (cinco mil reais),
c) - a condenação da Sociedade de Melhoramentos do Jardim
Granja Olga I a demolir as obras de construção
irregularmente executadas no local, repondo o status quo
ante, fixando-se, para tanto, multa diária em caso de
descumprimento do preceito;
d)– a condenação da Sociedade de Melhoramentos do Jardim
Granja Olga I a indenizar, em sua plenitude o valor
integral de seu enriquecimento ilícito, assim como os
prejuízos que causou pela utilização ilegal do bem público;
e)– a condenação do Município de Sorocaba a não mais
conceder ou permitir o uso do imóvel objeto da presente
ação, sem que observe, para tanto, as disposições legais
pertinentes, em especial a Lei Federal n° 6.766/79 e a
Constituição Estadual, sob pena de multa diária, isso sem
prejuízo da apuração de responsabilidade criminal e por
improbidade administrativa;
f)– a condenação dos réus ao pagamento das custas e demais
despesas processuais, caso existentes.
g)- a concessão de MEDIDA LIMINAR, para determinar à ré
Sociedade de Melhoramentos do Jardim Granja Olga que cesse
imediatamente o uso do bem público em questão, paralisando,
inclusive, as obras de construção que ali vem realizando,
sob pena de multa diária em valor que se sugere seja de R$
5.000,00 (cinco mil reais).
h)– a dispensa do pagamento de custas, emolumentos e outros
encargos (Lei n° 7.347/85, art. 18, Código de Defesa do
Consumidor, art. 87);
i)– seja julgada procedente a demanda;
j)- a produção de todo tipo de prova admissível no
ordenamento jurídico (testemunhai, documental, pericial,
vistoria, inspeção, etc).
DA ALEGAÇAO DE ILEGALIDADE PRATICADA PELO PODER PÚBLICO:

O autor afirma gue o fechamento com muro


da área loteada implicaria em apropriação ilegal das áreas
institucionais, e de tudo aguilo gue era do município e que,
assim, passou ao uso exclusivo dos moradores do loteamento.

Para isso afirma serem ilegais os atos


que autorizaram a implantação do loteamento na forma
fechada, bem como autorizaram o uso de áreas
institucionais.

Não padece de qualquer vicio e encontra


respaldo na Constituição Federal as medidas adotadas pelo
município e que autorizaram o uso de bens públicos e as
obras neles erigidas.

A CF/88 determina quE cabe ao município


promover, no que couber, e for adequado ao ordenamento
territorial, planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupação do solo urbano (art. 30, inciso VIII).

Ademais disso, a Lei Federal n. 6766/79,


que regula o parcelamento do solo e também dispõe sobre
loteamento e desmembramento, não trata de loteamentos
fechados.
Conseqüentemente, no vazio deixado
pelo legislador federal, podia o Município regular este tipo
de loteamento, por se ratar de matéria de interesse local.

Os Decretos ns n° 11.236/98 e
11.993/00, por seu turno, podiam autorizar o uso das
áreas institucionais, internas aos muros, em favor daqueles
que vieram a adquirir os lotes, pois não seria concebível
falar-se em loteamento fechado sem uma certa privacidade
dessas áreas.

O Município, através dos decretos,


realmente quis permitir a constituição do loteamento
fechado (Lei Municipal n° 3.369/87). E podia assim querer.
Não há impedimento, no princípio da igualdade, constante da
Constituição Federal (CF, art. 5°,"caput").

A distinção entre as formas de uso da


propriedade urbana, inclusive com amparo à vedação de
freqüência indiscriminada, pode ser realizada pela lei
municipal. O zoneamento o demonstra; da mesma forma a
distribuição dos requisitos para concessões de uso de áreas
públicas.

Tanto é assim que os loteamentos


fechados são realidade evidente nas cidades de qualquer
porte, com amparo tranqüilo em doutrina e jurisprudência.

Não impressiona o argumento da


inviabilidade do ingresso de terceiros ao seu interior.

Os loteamentos fechados podem realmente


impedir o ingresso descontrolado. São eles área de acesso
regulamentado, não escapando desse controle nem mesmo os
próprios moradores, tanto que a primeira das restrições que
experimentam é no "seu direito de acesso ao lote
adquirido, o qual é controlado em uma portaria ou portão de
ingresso ao loteamento"(ELVINO DA SILVA FILHO, "Loteamento
Fechado e Condomínio Deitado", em "Questões de Condomínio
no Registro de Imóveis", S. Paulo, Malheiros, 1999, p. 70).

Até mesmo ocupantes de cargos públicos


não se isentam desse controle, ressalvado, apenas, o ingresso
em regular atividade administrativa ou policial.

Não se vê relevância no fato de o


loteamento fechado constituir-se segundo a Lei Federal n°
6.766, de 19.12, 1979, que realmente não prevê a
modalidade de loteamento, ou por aplicação da regra geral
do art. 8o da Lei n° 4.591, de 16.12.1964.

O que importa, verdadeiramente, é ver a


natureza jurídica das ruas praças e demais áreas livres,
para verificar se o acesso a elas passa ao patrimônio
particular ou permanecem no patrimônio público, porque
esse foi o ponto preciso em que se baseou o acionamento,
mormente pela alegação de lesão ao patrimônio público.

Responde à questão ELVINO DA SILVA


FILHO: "Inegavelmente, as vias, praças e espaços livres do
loteamento fechado são bens do domínio do Município, desde a
data do registro do loteamento (art. 22 da Lei 6.766/79) ou
desde a aprovação do projeto, como afirma o douto Prof. HELY
LOPES MEIRELLES" ("Direito Municipal Brasileiro", 3a ed.).

Se ruas, praças e áreas livres no


loteamento fechado são de propriedade municipal, patenteia-
se a ausência de requisito essencial à viabilidade da ação
proposta, que é a lesividade ao patrimônio público com base
em atos praticados em desconformidade à legislação.

Também não impressiona o fato da


autorização de construção e permissão de uso de áreas
institucionais.

O mesmo ELVINO SILVA FILHO explica:


"Entendemos, assim, que, por lei, o Município pode
autorizar o loteamento fechado e, conseqüentemente, o uso
das vias de circulação e praças dentro dele exclusivamente
aos seus proprietários, através de dois institutos de direito
administrativo: a permissão de uso ou a concessão de uso"
(ob. loc. cit.).
No loteamento fechado, não são, é
certo, as ruas, praças e áreas livres, consideradas
bens públicos de uso comum do povo, como bem salienta HELY
LOPES MEIRELLES ("Direito Municipal Brasileiro", 3a ed., p.
643-644). São bens públicos de uso especial (ELVINO SILVA
FILHO, ob. cit., p. 74). Mas inequivocamente são bens
públicos patrimoniais do Município, já que não houve
desafetação para eventual doação ou outro negócio
jurídico.

DA ALEGAÇÃO DE FALTA DE LICITAÇÃO NA MODALIDADE DE


CONCORRÊNCIA:

Além disso, não era necessária


concorrência pública para a permissão de uso em comento,
autorizada pela Lei Municipal n° 3.369/87, que disciplinou
os loteamento fechados (arts, 28 a 31) , fornecendo a base
legal municipal para os Decretos regulamentadores.

A concorrência pública faz-se assaz


necessária para assegurar a livre competitividade, na
exteriorização do principio da imparcialidade na
administração pública. Como, entretanto, imaginar livre
competição para a instalação de condomínio em meio a terras
pertencentes a um só proprietário (o loteador ou
incorporador) ?

Malgrado as judiciosas considerações


ministeriais, por mais que se esforce, a imaginada
concorrência pública, nesse particular, torna-se inexigível
ao só fato da constatação da impossibilidade de que outros
concorrentes viessem a disputar áreas situadas em meio a
loteamento de um só proprietário, tornadas propriedade
pública exclusivamente em virtude da teoria do concurso
voluntário, incidente na constituição do loteamento.

Não há desobediência ao art. 180, VII, da


Constituição Estadual. Veja-se como está escrito o
dispositivo: "As áreas definidas em projeto de loteamento
como áreas verdes ou institucionais não poderão, em qualquer
hipótese, ter sua destinação, fim e objetivos
originariamente estabelecimentos alterados",

Admita-se que essa norma vincule o


Município - matéria discutível. Mesmo assim não há
infringência a ela no caso sub examen.
O que o dispositivo veda é a
utilização de áreas verdes ou ainda das institucionais
com fins outros que venham a torná-las inúteis ao fim
para os quais foram criadas, tais como obras de grande
vulto com fim de moradia permanente, exploração comercial
ou ainda instalação de equipamentos de grande porte.

No caso, com o loteamento fechado,


continuam essas áreas com a mesma destinação de uso com que
constituídas, conquanto sob permissão de uso autorizada
pela Lei Municipal e Decretos a ela complementares, permissão
essa sempre com caráter precaríssimo, o que torna qualquer
eventual benfeitoria inindenizável, segundo as disposições
legais e a melhor doutrina.

Não está dito no dispositivo


constitucional do Estado que a utilização dessas áreas
apenas se faça como bens de uso comum do povo, nem está
vedada a permissão de uso.
Apenas está resguardada a mesma modalidade de uso —
basicamente para preservação ambiental. Isso está
preservado no loteamento em causa, como bem demonstram os
estudos efetuados pelos técnicos da municipalidade nos
autos do Procedimento Administrativo cujas cópias estão
anexas a essas razões.

DA ALEGAÇÃO DE PREJUÍZO AO ERÁRIO PÚBLICO:

Com efeito, os referidos decretos


municipais seguem preceitos contidos na Legislação
Municipal, de forma direta, lei que regulamentou a
instituição dos chamados "loteamentos fechados",
tendo em vista a inexistência de legislação superior
específica para tal questão, nos termos, aliás, do
disposto no art. Io da Lei Fed. 6.766/79.

Portanto, nada impedia a edição da


legislação municipal regulando, de forma supletiva, tal
espécie de loteamento, como autorizado pelo art. 29,
inc. VIII, da Constituição Federal e pelo Dec. Lei Fed.
271/67, art. 7°.
Aliás, hoje, várias cidades possuem
legislação municipal regulamentando a matéria. O
decreto, portanto, não violou preceito legal algum ou
causou prejuízo ao erário público.

No que tange às áreas comuns


existentes dentro do condomínio, traz-se à colação o
ensinamento do festejado Hely Lopes Meirelles: "...os
denominados "loteamentos fechados", "loteamentos
integrados", "loteamentos em condomínio", com ingresso
só permitido aos moradores e pessoas por ele
autorizadas e com equipamentos e serviços urbanos
próprios, para auto-suficiência da comunidade (...)
merecem prosperar. Todavia, impõe-se um regramento legal
prévio para disciplinar o sistema de vias internas (que,
em tais casos não são bens públicos de uso comum do
povo) e os encargos de segurança, higiene e conservação
das áreas comuns e dos equipamentos de uso coletivo dos
moradores, que tanto podem ficar com a Prefeitura como
com os dirigentes do núcleo, mediante convenção
contratual e remuneração dos serviços por preço ou taxa,
conforme o caso...”.

Destarte, com base em tal


normatividade houve por bem a municipalidade editar os
referidos decretos, para conceder permissão para o uso
das áreas públicas, sem olvidar do interesse público em
manter a destinação e fruição das áreas verdes e
institucionais existentes, consoante demonstram os
laudos técnicos da SEURB.

Dessa forma, restou demonstrado que o


condomínio cumpriu a legislação e reservou a quota
mínima de 35% da área total edificável, para utilização
como área pública, a qual imediatamente passou a
incorporar o patrimônio da Poder Público.

Existe, ainda, junto à área verde e


institucional reservada, uma faixa de preservação
ambiental, a qual permanece conservada e protegida de
danos.

Não há, portanto, o necessário


colorido jurídico nas alegações de que a instituição
do loteamento fechado causou prejuízo ao município.

Todo “fechamento” autorizado pelo


poder público não está indiferente à realidade já
existente, de forma que não se autorizam, v.g.,
loteamentos desse tipo em centros urbanos ou sobre a
malha viária, mas sempre nas chamadas periferias, locais
em que hajam, em contrapartida, limpeza urbana,
segurança aos moradores, bem estar social e preservação
de áreas e entornos “protegidos” pela legislação
ambiental.
Acrescente-se, ademais, que o
fechamento do loteamento, isolado dos grandes centros
urbanos traz até vantagens à Administração, pois o
cuidado com as vias e praças fica a cargo dos moradores,
o que, além de economia com a limpeza pública é uma
garantia de que as áreas verdes vão ser efetivamente
implantadas e cuidadas.

Esse fato é inconteste em nossa urbe,


conhecida pelo esmero nas vias e logradouros e pela
valorização do verde e da qualidade de vida, fato que não
se vê me outros demais centros urbanos, onde referidas
áreas verdes são abandonadas, servindo de depósito de
entulho e invadidas por pessoas sem compromisso na
manutenção do patrimônio.

DA ALEGAÇÃO APROPRIAÇÃO DE ÁREAS PÚBLICAS E DO PEDIDO DE


DEMOLIÇÃO:
A inicial traz ainda a afirmação de
"apropriação" de áreas públicas por parte do condomínio.

Todavia, tal insurgência não causa


espécie, bastando verificar que no projeto aprovado
quando da implantação do referido loteamento, consta a
necessária doação de áreas a Prefeitura.

Quanto às áreas verdes e


institucionais, pode-se afirmar com firmeza que nunca
houve a aludida invasão. Ao reverso, as chamadas "áreas
públicas" estão bem preservadas, como se esperava ao se
permitir, por decreto, a permissão de uso das referidas
áreas.
Os Decretos Municipais n° 11.236/98 e
11.993/00, atacados por via dessa ação, nada mais fizeram
que dar cumprimento a lei municipal, sob pena de
contrariedade e negativa de vigência ao artigo 180,
VII, da Constituição Estadual, ao art.8 da Lei Federal
4.561/64, ao art. 1o, § único, da Lei 6.766/79, ao art.
7o, do Dec. Lei 271/67, ao art. 22 da lei fed. n.
6.766/79 e a toda a legislação Municipal que rege a
questão.
Ao reverso do alegado, exsurge dos
referidos decretos que a permissão deferida pela
Municipalidade não desafetou as áreas verdes ou
institucionais e as vias do loteamento, como também esses
bens não perderam ou tiveram alterado suas finalidades
tão só pela razão de passarem a ser usado, de modo
privativo, pela comunidade dos moradores do loteamento.

A Carta Magna, no art. 24, inciso I,


estabeleceu competência concorrente para que União,
Estados e Distrito Federal legislem sobre Normas Gerais
de Direito Urbanístico, nas quais enquadra-se a
competência para legislar sobre o parcelamento do solo.

Todavia, não por acaso, a mesma Carta


Magna, no art. 30, a Constituição outorgou ao
Município competência para legislar sobre assuntos de
interesse local ou, em certas hipóteses específicas, se a
matéria for exclusivamente de interesse local (inciso I),
ainda que de direito urbanístico.

Estabeleceu ainda, competir ao


Município suplementar a legislação federal e a estadual,
no que couber (inciso II).
Há que se considerar que a Lei Fed.
6.766/79, como também os decretos anteriores n. 58, de
10.3.37 e o Dec-lei n. 271/67, constituem normas gerais
que não impediram o Município de dispor sobre questões
não contempladas no direito urbanístico legislado pela
União ou pelo Estado.

A lição de JOSÉ AFONSO DA SILVA é no


sentido de que "deve ser atribuído ao Município o
"condomínio urbanístico", desde que observadas as normas
gerais do direito urbanístico legislado pela União ou
pelo Estado (CF, art. 24, I).

Respeitadas essas premissas, e


consoante ensinamento de Elvino Silva Filho, por lei, o
Município pode autorizar o loteamento fechado, e,
conseqüentemente, o uso de vias de circulação e praças
dentro dele, exclusivamente aos seus proprietários,
através de dois institutos de Direito Administrativo: a
permissão de uso ou a concessão de uso".

Concluiu-se, destarte, que não há


ilegalidades a serem pronunciadas. Todos os pressupostos
legais foram cumpridos, de sorte que as áreas foram
transferidas ao Município de Sorocaba por força do art.
22 da Lei 6.766/79, e não perderam sua natureza de bens
públicos municipais com a permissão de uso deferida aos
moradores do loteamento, apenas tornou o bem municipal
com destinação especial, o que também a lei não veda.

Nessa lógica, o município dentro da


discricionariedade que lhe cabe, não cometeu, qualquer
ato passível de correção.

Limitou-se a cumprir a Lei Municipal


que possibilitou a criação de loteamento fechado e por
Decreto concedeu a permissão de uso aos proprietários dos
lotes, os únicos que poderiam deter tal permissão,
implementando a lei.

Além disso, o laudo pericial realizado


no bojo do Procedimento Administrativo instaurado para
esse fim, deixou claro não ter havido, como alegado
invasão de área de proteção ambiental pelo loteamento.

Assim, também não se poderá falar em


casta de beneficiários de atos ilegais, como deixou em
relevo o órgão do parquet, ao defender o princípio da
isonomia e da impessoalidade.

Quanto à ausência de contrapartida ao


poder público pela concessão de áreas públicas, pode-se
afirmar que tal não é exigida pela lei, e portanto, fica
adstrita a conveniência e oportunidade que cabe ao gestor
público, como ensina Hely Lopes Meirelles:

Permissão de uso "é ato negocial, unilateral,


discricionário e precário através do qual a
Administração faculta ao particular a utilização
individual de determinado bem público. Como ato negocial
pode ser com ou sem condições, gratuito ou remunerado,
por tempo certo ou indeterminado, conforme estabelecido
no termo próprio, mas sempre modificável e revogável
unilateralmente pela Administração, quando o interesse
público o exigir, dados sua natureza precária e o poder
discricionário do permitente para consentir e retirar o
uso especial do bem público (...). A permissão, enquanto
vigente, assegura ao permissionário o uso especial e
individual do bem público, conforme fixado pela
Administração, e geram direitos subjetivos defensáveis
pelas vias judiciais, inclusive ações possessórias para
proteger a utilização na forma permitida. Via de regra, a
permissão não confere exclusividade de uso, que é
apanágio da concessão, mas, excepcionalmente, pode ser
deferida com privatividade sobre outros interessados,
desde que tal privilégio conste de cláusula expressa e
encontre justificativa legal. qualquer bem público admite
permissão de uso especial a particular, desde que a
utilização seja também de interesse da coletividade que
irá fruir certas vantagens desse uso, que se assemelha a
um serviço de utilidade pública. Se não houver interesse
para a comunidade, mas tão-somente para o particular, o
uso especial não deve ser permitido nem concedido, mas
simplesmente autorizado, em caráter precaríssimo. Vê-se,
portanto, que a permissão de uso é um meio-termo entre a
informal autorização e a contratual concessão, pois é
menos precária que aquela, sem atingir a estabilidade
desta (Direito Administrativo Brasileiro, 26" ed.,
Malheiros Editores, pág. 486). Grifamos.

Vê-se, portanto, que não tem respaldo a


alegação de que o município estaria sendo lesado com tal
procedimento.
Não há qualquer lesão ao município,
outrossim, na edificação de muros pelo condomínio, ou ainda
na implantação de melhorias outras, simplesmente porque o
loteamento, como é cediço, foi realizado em terreno
particular, e necessariamente, por lei, deve o particular
(loteador) transferir ao município as áreas institucionais
necessárias à implantação do empreendimento, que, assim,
nada custaram aos cofres públicos.

Além disso, o muro erigido não impede o


exercício da propriedade das áreas institucionais pelo
município, pois não é forma de aquisição nem de perda da
propriedade imóvel, muito menos da propriedade pública.

No que pertine à afronta à


constituição estadual (artigos 5o e seu §1o, 19, incisos
IV, V e VII, e 180, inciso VII), traz-se a colação o
julgado do C. Órgão Especial do Tribunal de justiça,
tendo como Relator o e. Des. Luiz Elias Tâmbara, ao
analisar lei semelhante do Município de Campinas, em ADIN
interposta pelo Ministério Público, julgada por maioria
de votos:
ADIN. Lei n. 8.736, de 09/01/96, do Município de
Campinas. Confere poderes ao Prefeito para autorizar o
fechamento do tráfego dos veículos nas ruas, através de
decreto, e trespassar àqueles que se beneficiarem com a
adoção dessa medida a responsabilidade pela construção de
portarias, limpeza e conservação das ruas e realização
serviços de coleta de lixo, regulamentando as condições
de acesso, fiscalizando o uso do solo, além de permitir a
desafetação de áreas verdes e institucionais. Alegada
violação do disposto nos artigos 5o e seu §1o, 19, incisos
IV, V e VII, e 180, inciso VII, da Constituição do Estado
de São Paulo. Inexistência de afronta aos indigitados
dispositivos. Pedido julgado improcedente. (ADIN n.
065.051-5/8-00).