Você está na página 1de 15

Orçamento e gênero:

a luta pela igualdade


Eliana Magalhães Graça (autora)
Socióloga e assessora parlamentar
do Centro Feminista de Estudos e Assessoria – Cfemea
Mirelli Malaguti (co-autora)
Economista e assessora parlamentar do Cfemea
Célia Maria Farias Vieira (co-autora)
Economista e consultora do Cfemea

“Um orçamento favorável à questão de gênero criaria


um círculo virtuoso, no qual a política, por si só, contribuiria
para a redução da desigualdade de gênero, diminuindo,
assim, os entraves existentes aos resultados positivos da
política macroeconômica. O resultado seria
o melhoramento simultâneo do crescimento econômico
e do desempenho do desenvolvimento humano,
de um modo que também estimulasse e desse às mulheres
melhores condições de trabalho e de vida”.
Debbie Budlender; Diane Elson; Guy Hewitt; Tanni Mukhopadhyay
ORÇAMENTO E GÊNERO: A LUTA PELA IGUALDADE
Os Oito anos de governo FHC

Eliana Magalhães Graça1- autora


Mirelli Malaguti2 – co-autora

"Um orçamento favorável à questão de gênero criaria um círculo virtuoso, no qual a política, por si
só, contribuiria para a redução da desigualdade de gênero, diminuindo, assim, os entraves
existentes aos resultados positivos da política macroeconômica. O resultado seria o
melhoramento simultâneo do crescimento econômico e do desempenho do desenvolvimento
humano, de um modo que também estimulasse e desse às mulheres melhores condições de
trabalho e de vida".
(Debbie Budlender, Diane Elson, Guy Hewitt and Tanni Mukhopadhyay)

Introdução

O desafio de escrever este artigo sobre os oito anos do governo de Fernando


Henrique Cardoso é uma oportunidade, para nós do CFEMEA, de sistematizar a
experiência que desenvolvemos durante esse período com o objetivo de entender as
questões orçamentárias sob a ótica dos direitos das mulheres.
No primeiro momento de nossa atuação, passamos a acompanhar a tramitação
do Orçamento da União no Congresso Nacional visando aumentar as dotações das
ações governamentais voltadas para as mulheres.
Num segundo momento, o Centro partiu para a análise da execução
orçamentária como forma de ter um acompanhamento dos gastos efetivos com as
políticas destinadas às mulheres. Ao longo do processo, surgiu a necessidade de
aprofundar cada vez mais as análises fornecendo subsídios para melhor exercer o
controle social dos gastos públicos.
Hoje o CFEMEA desenvolve um projeto denominado Orçamento Mulher:
Equidade de Gênero e Controle Social, apoiado pelo UNIFEM (Fundo das Nações
Unidas para as Mulheres) e pelo DFID (Departamento de Desenvolvimento
Internacional do Governo Britânico), que objetiva acompanhar a execução orçamentária
de programas selecionados a partir de uma metodologia de trabalho específica e de
critérios definidos.
Este texto apresenta uma análise da política macro-econômica em relação ao
orçamento mulher durante os oito anos do governo FHC; em seguida trata da execução
orçamentária de alguns programas dedicados às mulheres ou que as contemplam em
suas ações e conclui fazendo algumas considerações finais sobre as informações
analisadas, ressaltando alguns desafios que se colocam no momento.
Construir no Brasil um orçamento que seja favorável à questão de gênero tem
sido uma das muitas batalhas que os movimentos de mulheres e feministas têm levado
nos últimos anos. Convencer os nossos governantes e gestores públicos da
importância da incorporação de uma visão que considere as desigualdades existentes
entre homens e mulheres não é tarefa fácil. Mais difícil ainda é levá-los a concluir que

1
Eliana Magalhães Graça, socióloga e assessora parlamentar do Centro Feminista de Estudos e Assessoria –
CFEMEA.
2
Mirelli Malaguti, economista e assessora parlamentar do CFEMEA.
2

uma visão de gênero nas políticas públicas facilita a superação de entraves ao


desenvolvimento econômico e social e a busca da justiça social.
Os movimentos de mulheres e feministas fizeram, sobretudo, na década de 90,
um grande esforço para demonstrar que as desigualdades sociais não poderiam ser
reduzidas às desigualdades de renda. Para radicalizar na construção de uma sociedade
democrática, tanto econômica quanto socialmente, era fundamental encarar as
questões de gênero e raça como desigualdades a serem superadas.
Estes mesmos movimentos se somaram a outros movimentos sociais na luta
pela idéia de que o Estado brasileiro cumpria um papel fundamental de indutor na
superação das desigualdades, na busca de uma sociedade mais justa e igualitária. Por
outro lado, as políticas de ajuste fiscal e de construção de um Estado mínimo
aprofundavam as desigualdades sociais e sobremaneira, as de gênero e raça. E
ressaltavam, ainda, a importância que tinham as políticas públicas em todas as áreas
para o resgate da imensa dívida social que o país tinha.
Segundo Sonia Corrêa 3, a tentativa dos movimentos de mulheres de fazer incidir
uma perspectiva feminista nas políticas públicas data de 1982, quando os primeiros
Conselhos Estaduais de Direitos das Mulheres foram criados, seguindo em 1985, com a
criação do Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres (CNDM). Em 1983 os
movimentos conseguiram incidir sobre a política de saúde criando o Programa de
Atenção Integral à Saúde da Mulher e, durante o período constituinte, se organizaram
em torno do desafio de influenciar a nova Constituição no avanço das definições do
papel da mulher na sociedade.
Porém, uma observação importante que a autora faz é de que antes da década
de 90, não se fazia uso do conceito de gênero, se tratavam, apenas, de políticas para
as mulheres. “Estas políticas foram concebidas com base no reconhecimento da
desigualdade e da discriminação, mas fundamentalmente, buscavam responder às
necessidades das mulheres numa perspectiva de direitos de cidadania”.
Ainda segundo Corrêa, a década de 90 e o início dos anos 2000 implicaram em
mudar o foco de programas específicos para as mulheres para o enfoque de gênero e
em “incorporar a pauta da diversidade e das demais formas de desigualdade, e em
especial a desigualdade de gênero”4.
Existem limites bem definidos do alcance das análises, aqui apresentadas, da
evolução dos gastos com programas por nós escolhidos para serem objeto de
acompanhamento. Não é possível dizer que o total obtido é o volume de recursos
aplicado com as mulheres. Sabemos que o orçamento contempla dotações destinadas
a ações gerais nas quais as mulheres são atendidas. Não podemos esquecer que
estamos falando praticamente da metade da população brasileira. Porém, o que
pretendemos é uma ação estratégica de chegar a ter um orçamento que transpareça a
transversalidade de gênero/raça em todas as políticas implementadas por seu
intermédio. Conhecer a execução de alguns programas específicos nos habilita a partir
para a segunda etapa.
Almejar alcançar a transversalidade de gênero no orçamento federal é um
grande desafio que implica mudanças radicais, no pensar, no planejar, no executar e no
avaliar as políticas públicas implementadas por seu intermédio. Significa

3
“Gênero e Políticas Públicas no Brasil: em que ano estamos?”. Publicado na página do CNDM na Internet em 2002.
4
Idem.
3

institucionalizar uma política de gênero em toda a sua complexidade objetivando


combater as relações desiguais existentes. Significa adotar como política de governo o
combate às desigualdades e as descriminações entre homens e mulheres, entre negros
e brancos e entre urbanos e rurais.

Política Macroeconômica de FHC e o Orçamento Mulher

O governo do presidente Fernando Henrique marcou por ter acabado com a


inflação. Para tanto o governo provocou o aumento da concorrência no mercado
brasileiro, abrindo o país ao comércio exterior, eliminando as barreiras de proteção à
industria nacional, e sobrevalorizando a moeda nacional, que chegou, em alguns
momentos, a custar mais que o próprio dólar, tornando assim, em muitos casos, a
produção interna mais cara que a externa. Para manter essa valorização artificial da
moeda, o governo Fernando Henrique captou recursos às custas de elevadas taxas de
juros. Essa política não só levou ao endividamento dos cofres públicos, em termos do
montante da dívida, como também em termos dos elevados custos dos serviços dessa
dívida.
No entanto, enquanto o governo conseguiu realizar a política do dólar barato,
permitiu-se às camadas de menor renda ter acesso a bens de consumo antes
inacessíveis, expresso na farra dos eletrodomésticos, e à classe média, em suas
viagens ao exterior. Por um tempo as receitas provenientes das privatizações também
ajudaram a manter esse endividamento crescente.
O mesmo governo que provocou tamanho endividamento da máquina estatal, e
ressalte-se endividamento de caráter puramente financeiro, canalizou todos os seus
esforços em contrair os gastos governamentais em todas as áreas, inclusive sociais, em
nome dos princípios de responsabilidade fiscal privilegiando o pagamento do serviço e
do pagamento da dívida.
A prática de altas taxas de juros, a abertura desmedida do mercado, a retração
dos gastos governamentais, a transferência de renda – dos mais pobres para os mais
ricos, ou dos setores com maior propensão, para aqueles com menor propensão a
consumir -, contribuíram para desacelerar a economia. Acima de qualquer política de
geração de emprego e renda, promoção da igualdade, universalização dos direitos,
estava a estabilidade dos preços como meta principal estabelecida e perseguida no
governo Fernando Henrique.
Para alcançar a meta tão perseguida, o governo se colocou refém de práticas
limitadoras dos gastos governamentais, impondo após o grande endividamento, política
de austeridade fiscal. Assim todas as políticas públicas orçamentárias foram
restringidas pelo alcance do superávit primário. Essas ações mostram as prioridades
desse governo e o seu nível de comprometimento com todas as políticas sociais.
O gráfico a seguir expressa o peso dos gastos com a dívida (juros e amortização
e o seu total) e os gastos com os programas selecionados para comporem o
orçamento-mulher na execução orçamentária (excluindo os valores de receitas e
despesas com a rolagem da dívida).
4

A partir da discussão de uma metodologia a ser desenvolvida pelo Projeto


Orçamento Mulher: Equidade de Gênero e Controle Social optou-se pela definição
do orçamento mulher, em vários níveis de análise. No primeiro nível, ou seja, aquele
que merecerá um acompanhamento constante, estarão contempladas aquelas
ações governamentais expressas no orçamento por meio de programas (num total
de 11), projetos e atividades que possuam algumas características básicas5 .

Percentual em relação ao orçamento total - excluindo os gastos com a rolagem da


dívida)

30,00%

27,00%

24,00%

21,00%

18,00%

15,00%

12,00%

9,00%

6,00%

3,00%

0,00%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Peso Orçamento Mulher no Orçamento Peso dos Gastos com Amortização da Dívida no Orçamento
Peso do Pagamento de Juros no Orçamento Peso dos gastos com dívida (juros + amortização) no orçamento

Pode-se verificar que, excetuando o ano de 1997 que demonstra uma pequena
queda, os gastos com a dívida foram crescente durante todo este período. Em 1995 os
gastos com a dívida representaram aproximadamente 15% do orçamento público e
chegaram a quase 28% no ano de 2001. Assim verifica-se um crescimento de quase
100% dos gastos com dívida.
Os gastos relacionados àqueles programas que compõem o orçamento–mulher
eram de 0,2% do orçamento em 1995, e tiveram uma elevação para 0,3% nos anos
seguintes até 1998. Em 1999 surgiram novos programas que foram incluídos no
orçamento mulher provocando um aumento do percentual de 0,3% para 0,4% dos
gastos no orçamento, de 1998 para 1999. Entretanto, esses gastos se contraem e
voltam a ter peso de 0,3% em 2002.

5
São elas: que atendam exclusivamente as mulheres; cuja maioria da clientela atendida é composta por mulheres;
que apresentam definição formal/legal da participação das mulheres no programa ou projeto/atividade; que tenham
relevância na alteração do cotidiano das mulheres.
5

Os programas que compõem o orçamento mulher correspondem a programas


estritamente da área social, que vão desde a saúde da mulher, o combate à violência,
assistência alimentar às famílias, creches, até aqueles programas dirigidos para
políticas de emprego. Ou seja, são programas sociais cujas demandas são enormes,
em um país como esse de grandes e crescentes desigualdades sociais.
Ao mesmo tempo pode-se constatar o comprometimento com o pagamento da
dívida que foi posta em primeiro lugar, colocando a dívida social, principalmente com os
mais necessitados, que neste país têm sexo e cor, em segundo plano.
Apesar de todos os compromissos, tanto nacionais quanto internacionais,
assumidos pelo governo brasileiro (como, por exemplo, os decorrentes da Conferencia
da Mulher em Beijing), pela eliminação das desigualdades de gênero, não houve um
aumento significativo de recursos para os programas com este objetivo. A análise da
evolução dos gastos estratégicos para igualdade de gênero nos mostra que os
compromissos ficaram somente no discurso, não se efetivando nos recursos.

Análise da Execução Orçamentária

Por limitação de espaço vamos a seguir ressaltar seis dos programas que
compõem o orçamento mulher e que foram centrais para os movimentos de mulheres
em suas ações de advocacy e que mostram como o governo FHC em seus oito anos
tratou essas questões dentro da sua política fiscal e orçamentária.
Esses Programas fazem parte do banco de dados que o CFEMEA vem
construindo e compõe as ações já desenvolvidas no âmbito do Projeto “Orçamento
Mulher: Controle Social e Equidade de Gênero”. Foi criada uma metodologia de
definição das ações a serem monitoradas ao longo do Projeto. Com base nos critérios
mencionados anteriormente, foram definidos 116 programas que formam o que estamos
chamando de orçamento mulher. Dentre eles, os seis Programas aqui analisados são
representativos do comportamento geral da execução orçamentária do orçamento
mulher.

COMBATE À VIOLÊNCIA CONTRA A MULHER


Desde o início, este programa teve como responsável pela sua execução o
Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres (CNDM), localizado na estrutura do
Ministério da Justiça. Em 2002 ainda na estrutura do Ministério é criada a Secretaria
Nacional dos Direitos da Mulher, que passa a executora do Programa.
A partir de 1997, começam a serem incluídas dotações carimbadas para as
casas abrigo para mulheres em situação de risco, demonstrando um certo grau de
sensibilidade do Poder Legislativo, pressionado pelo movimento de mulheres, em ver
recursos investidos para o desenvolvimento de políticas públicas para eliminar, prevenir
e punir a violência contra as mulheres, bem como dar proteção às suas vítimas. A
Comissão de Direitos Humanos da Câmara dos Deputados apresenta emenda no valor

6
São eles: Atenção à Criança; Combate ao Abuso e à Exploração Sexual de Crianças e Adolescentes; Direitos Humanos, Direitos
de Todos; Combate à Violência Contra a Mulher; Qualificação Profissional do Trabalhador; Saúde da Criança e Aleitamento
Materno; Alimentação Saudável; Prevenção e Controle do Câncer e Assistência Oncológica; Saúde da Mulher; Qualidade e
Eficiência do SUS; Prevenção, Controle e Assistência aos Portadores de Doenças Sexualmente Transmissíveis e da AIDS.
6

de R$ 1.750 mil para esta finalidade 7. Mas, no âmbito do Poder Executivo o que se
observa é o cancelamento de quase metade dos recursos, sendo que o restante de
recursos autorizados sequer foi empenhado. Em 1998 a dotação é bastante modesta,
mas finalmente são liquidados cerca de R$ 326 mil. No ano seguinte, são incluídos
recursos no valor de R$ 8,0 milhões. No entanto, o Poder Executivo cancela cerca de
R$ 5,0 milhões e realiza apenas R$ 1,1 milhão, ou seja, 13,8% da dotação constante
inicialmente na Lei Orçamentária.
A partir de 2000, observa-se um crescimento vertiginoso no volume de despesas
realizadas neste programa. Em 2001, praticamente dobrou o volume de recursos pagos
e, em 2002, novo crescimento de mais de 50%.
Em 2001, intensificou-se a capacitação dos quadros das Delegacias da Mulher e
de Juizados Especiais e de profissionais de instituições públicas. A realização de
despesas com esta finalidade, de 2000 até 2002, foi da ordem de R$ 786 mil. Segundo
dados da Secretaria de Políticas para a Mulher, foram realizadas 2.229 capacitações de
2000 a 2002.
O montante de recursos destinados às casas abrigo, seja para construção,
equipamentos ou manutenção, permaneceu no mesmo nível em 2000 e 2001, situando
em torno de R$ 1,0 milhão. De acordo com os relatórios de avaliação do próprio
governo, foram construídas 5 casas abrigo, instalados 581 equipamentos e mantidas,
no ano 2000, 17 casas-abrigo. Em 2002, os recursos destinados à “Implantação de
Serviços de Atendimento ou Abrigos para Mulheres em Situação de Risco”
representaram um incremento de mais de 100%, sendo dado apoio para implantação
de 38 abrigos.
Neste programa de combate à violência contra as mulheres as mudanças
verificadas nos gastos se liga com as mudanças havidas no organismo governamental
de defesa dos direitos das mulheres. Indo da sua enorme fragilidade, nos primeiros
anos do governo FHC, passando pela sua quase inexistência no início do seu segundo
governo e chegando ao final com um organismo mais bem definido, com maior status
político, com maior capacidade instalada, em termos de recursos humanos e
financeiros. É exatamente no final do governo que se observa uma mudança
substantiva em termos orçamentários, tanto do ponto de vista dos recursos autorizados
quanto dos liquidados.

CRECHES
As ações selecionadas no Ministério da Previdência e Assistência Social se
referem ao atendimento a crianças carentes em creches e à construção de creches. Tal
atendimento apresentou crescimento no volume de recursos liquidados de quase 60%
de 1995 para 1996, e pequenas variações no restante do período. Já com relação à
construção de creches não se verifica a mesma determinação política, pois, observam-
se iniciativas pontuais, a partir de emendas de parlamentares que nem sempre foram
executadas.

7
Políticas Públicas para Mulheres no Brasil: Balanço Nacional 5 anos após Beijing, AMB, 2000, pp 41.
7

A partir de 2000, é criado o programa Atenção à Criança cujas ações são


executadas no âmbito do mesmo Ministério. A primeira se refere a “Construção,
Ampliação e Modernização de Creche”, importante avanço na transparência desta
política, possibilitando um acompanhamento mais estreito, ao contrário do verificado de
1995 a 1999. Neste período sinalizava-se muito mais a realização de ações pontuais e
descoordenadas. De acordo com o Relatório Analítico de Avaliação do PPA para 20008,
elaborado pelo Ministério do Planejamento, foram construídas, reformadas ou
ampliadas apenas 43 creches em todo o país. Estes dados não corroboram a intenção
política de ser esta uma ação coordenada e planejada pelo Poder Executivo.
O volume de recursos efetivamente pagos tem apresentado variações no
decorrer do período, passando de R$ 3,0 milhões em 2000, para R$ 1,3 milhões em
2002. Mas, chama a atenção o volume de recursos liquidados de R$ 10,6 milhões em
2000, R$ 9,3 milhões em 2001 e R$ 20,7 milhões em 2002, além do volume de “Restos
a Pagar”, ainda não pagos, de 2000 a 2002, que totalizam cerca de R$ 13,2 milhões. .
A segunda atividade, “Atendimento à Criança em Creche ou Outras Alternativas
Comunitárias”, tem sido incluída nas peças orçamentárias de 1995 até o momento. Se
compararmos os valores liquidados médios de 1995/1999 com 2000/2002,
observaremos uma elevação nominal de 32,7%, mas em termos reais os números
indicam uma queda de 8,2%. Isto porque, segundo informações disponíveis na página
eletrônica do Ministério, o número de crianças atendidas cresceu 14,1%9. Em 6 anos,
foram acrescidas ao projeto apenas 200 mil crianças.
Ressalte-se que o descompasso entre liberação e a execução das ações já era
detectado quando o próprio governo faz a avaliação do PPA no exercício de 2000,
apontando insuficiência de recursos financeiros, materiais e humanos.
As informações acima analisadas constituem um bom exemplo de como uma
questão central para resolver os problemas cruciais do país foi desprezada durante o
período analisado. A escassez das dotações e a reduzida execução deixam claro a falta
de determinação política para se enfrentar e modificar a relação de gênero contida nas
responsabilidades sobre o trabalho reprodutivo e sobre a questão da pobreza. Somente
quando tivermos uma política efetiva de instalação de creches no país as mulheres
poderão competir em pé de igualdade com os homens no mercado de trabalho. Por
outro lado, Sonia Corrêa chama atenção para “... o significado estratégico da
universalização da educação infantil (de zero a seis anos) para a redução dos índices
de pobreza (cada ano de educação infantil reduz a pobreza potencial futura em 30%)”.
10

SAÚDE DA MULHER
Quanto às ações no âmbito do Ministério da Saúde, temos a criação em 1983 do
Programa de Assistência à Saúde Integral da Mulher (PAISM) que contempla as
mulheres da adolescência até o pós-climatério. Porém, não apresentava

8
Plano Plurianual PPA 2000-2003 – Relatório Analítico de Avaliação – Exercício 2000. www.planejamento.gov.br
9
www.assistenciasocial.gov.br
10
Sonia Correa, 2002.
8

desdobramento orçamentário transparente que permitisse um acompanhamento mais


detalhado.
Em 1995, como parte do programa, são incluídas duas subatividades
“Assistência Materno-Infatil” com liquidação de cerca de R$ 8,2 milhões e “Ações de
Normatização e Coordenação da Assistência Integral à Saúde da Mulher e da Criança”
que teve toda a sua dotação cancelada. Em 1996 e 1997 nenhum recurso é liquidado
com esta finalidade e, em 1998 em torno de R$ 1,9 milhões são liquidados na
subatividade “Coordenação de Saúde Materno-Infantil”. No ano de 1999 novamente
deixam de constar no orçamento. Neste ano foram incluídas dotações específicas para
programas de promoção da saúde da mulher no Rio Grande do Sul, com liquidação de
despesa da ordem de R$ 270 mil. Percebe-se pouca consistência no planejamento
orçamentário dessas ações no médio prazo.
Criado em 2000, o programa de Saúde da Mulher, teve como principal ação,
neste ano, a “Campanha Educativa em Atenção a Saúde da Mulher”, que apresentou
uma média de gastos no período da ordem de R$ 8,7 milhões.
A atividade de “Capacitação de Recursos Humanos para Promoção do
Planejamento Familiar e da Saúde da Mulher”, que envolve a capacitação de gestores
estaduais e municipais, apresentou uma média de gastos de pouco mais de R$ 500 mil.
Vale ressaltar que no Relatório Analítico de Avaliação do PPA, elaborado pelo
Ministério do Planejamento, para o exercício de 2000 recomendava-se a
implementação de ações e apoio à capacitação de pessoal.
Segundo esse Relatório os principais resultados alcançados em 2000 foram:

• Redução da taxa de cesáreas no SUS de 25% , em 1999, para 22% em


2000;
• Redução da taxa de letalidade materna no SUS de 30 por 100 mil partos, em
1998, para 25,7 em 99 e 24,3 em 2000.
• Aumento do coeficiente de atendimento pré-natal de 2,8 consultas por parto
do SUS, em 99, para 3,6 em 2000.

“Os principais fatores que dificultaram a implementação do programa, no ano de


2000, foram: contingenciamento do orçamento; impedimento de transferência de
recursos a Estados e municípios no período eleitoral; demora entre o repasse de
informações e insumos dos Estados aos municípios, que são os executores finais das
ações; dificuldade de conciliar o aparato burocrático do Governo Federal ao das
universidades estaduais, o que impediu a realização da pesquisa prevista para este
ano.”
Por outro lado, o mesmo relatório aponta “os principais fatores de sucesso que
foram decisivos na implementação do programa incluem a reafirmação, com ações
concretas e destinação orçamentária, da prioridade da promoção da saúde da mulher; o
envolvimento de parceiros da sociedade civil na grande mobilização pró-redução da
mortalidade materna; a integração de diferentes secretarias e órgãos do Ministério para
9

o desenvolvimento articulado de ações; o desenvolvimento de ações estratégicas


diferenciadas para a Região Norte e alguns Estados da Região Nordeste.”11
Ainda com relação à saúde da mulher é fundamental ressaltar que a visão
estratégica de atenção integral foi abandonada, ou talvez não implementada em sua
plenitude não só do ponto de vista da execução orçamentária, mas, principalmente, da
perspectiva do atendimento. A visão predominante é de que o principio da
universalidade do atendimento preconizado pelo Sistema Único de Saúde impede
pensar qualquer forma de especificidade, sob o pretexto de se cair na focalização. Mais
uma vez é preciso lembrar que os movimentos de mulheres sempre defenderam o SUS,
pelo seu caráter universal e conseqüente democratização do acesso aos serviços de
saúde. E é preciso não se esquecer que quando falamos de saúde da mulher estamos
falando da saúde de metade da população brasileira. Os programas específicos
continuam sendo necessários do ponto de vista de diretrizes de atendimento,
planejamento e avaliação.

COMBATE AO CÂNCER DE COLO DE ÚTERO


O Conselho Nacional dos Direitos das Mulheres assinou, em 1996, um protocolo
com o Ministério da Saúde visando o estabelecimento de uma política de combate ao
câncer de colo de útero. Como conseqüência, é incluída a partir de 1997 uma dotação
orçamentária carimbada para a “Prevenção e Diagnóstico Precoce do Câncer Cérvico-
uterino”, facilitando em muito o acompanhamento e fiscalização dos recursos
destinados a esta finalidade. Neste ano é lançado o Programa Viva Mulher, como
programa piloto com o objetivo de reduzir a incidência e a mortalidade por câncer de
colo de útero através de ações educativas e do aumento da qualidade dos serviços
prestados pelo sistema de saúde.
Em 1998, o Ministério da Saúde desenvolveu Campanha Nacional de
Combate ao Câncer de Colo Uterino12. Em que pesem as diversas críticas feitas pelos
movimentos de mulheres e por sanitaristas, a inadequação do modelo de campanha
para a prevenção e o tratamento do câncer cérvico-uterino, a verdade é que esta
atividade apresentou volumes crescentes de recursos em todo o período passando de
R$ 28, 5 milhões em 1997 para R$ 46,5 milhões em 1999, o que significou em termos
reais um crescimento de 41%. Ressalta-se a liquidação, em 1998 e 1999, da quase
totalidade dos recursos autorizados, demonstrando ser esta uma prioridade do
Ministério da Saúde.
Este índice de liquidação apresenta uma súbita mudança de patamar a partir de
2000, para menos de 50% do verificado anteriormente. Quanto aos valores
efetivamente pagos em termos reais, observa-se nova tendência de queda a partir de
2000.
O fato do programa de prevenção e combate ao câncer de colo de útero ter se
transformado em campanha exatamente no momento de maior alocação de recursos e
coincidindo com a campanha de reeleição de FHC foi duramente criticado na época.

11
- Plano Plurianual PPA 2000-2003 – Relatório Analítico de Avaliação – Exercício 2000. www.planejamento.gov.br
12
Políticas Públicas para Mulheres no Brasil:Balanço Nacional 5 anos após Beijing, AMB, 2000, pp109.
10

Principalmente porque não se configurou numa ação contínua de atendimento às


mulheres chegando a ocorrer em vários Estados que aquelas que tiveram seus exames
positivos para o câncer nem ficarem sabendo da sua doença e muito menos terem se
tratado em tempo hábil.

COMBATE ÀS DOENÇAS SEXUALMENTE TRANSMISSÍVEIS-HIV/AIDS


As dotações orçamentárias vinculadas às doenças sexualmente transmissíveis –
DST e à Síndrome da Imunodeficiência Adquirida- HIV/AIDS, já começam a serem
incluídas em 1995, mas de forma ainda bastante genérica com a subatividade “ Ações
de Normatização e Coordenação do Controle de Doenças Sexualmente
Transmissíveis/AIDS” e em volume pouco expressivo, cerca de R$ 61,4 milhões
relativamente as ações que deveriam ser desenvolvidas. Em 1996 já são carimbados
recursos para “Aquisição e Distribuição de Medicamentos para Controle de Doenças
Sexualmente Transmissíveis-DST/AIDS, inicialmente no valor de R$ 13,6 milhões, mas
já em 1997, apresentando um crescimento de quase 1000%, atingindo R$ 150 milhões.
Em 1998 são liquidados recursos da ordem de R$ 219 milhões e, em 1999, novo salto
para R$ 486,9 milhões. Assim, os recursos destinados a DST/AIDS passaram de R$
61,4 milhões para R$ 733,9 milhões significando uma elevação de quase 1100% no
período analisado. Vale lembrar que no ano de 1997 o Ministério da Saúde considerou
prioritária a prevenção da transmissão do HIV da gestante para o bebê, adotando uma
série de iniciativas neste sentido. 13
Segundo Relatório Analítico de Avaliação do PPA, elaborado pelo Ministério do
Planejamento, para o exercício de 2000:
“O programa é tido, internacionalmente, como uma das iniciativas mais bem-
sucedidas de controle da Aids. Além de envolver as três instâncias do Sistema Único de
Saúde em sua implementação, o programa soube criar uma série de parcerias bem-
sucedidas, tanto no segmento empresarial como entre organizações da sociedade civil.
Os principais fatores de sucesso, que foram decisivos na implementação do programa
em 2000, são: parcerias, descentralização, controle social, decisão política e gestão
participativa.”14
O Relatório ressalta ainda como resultado importante o crescimento de 193% no
atendimento de mulheres com ações de prevenção (de 944 mil, em 1999, para 2,8
milhões em 2000), indicando, em parte, a preocupação do Ministério da Saúde com a
feminização da epidemia.
As dotações destinadas a DST/AIDS mantiveram-se praticamente no mesmo
patamar em 2000 e 2001, apresentando uma ligeira elevação de 16,1% em 2002, e
uma intenção de queda em 2003 de 12,1%.. Em termos reais, observa-se uma
perspectiva de queda de 21,4% no volume de despesas pagas em 2000 relativamente
às autorizadas para este exercício.

13
Políticas Públicas para Mulheres no Brasil:Balanço Nacional 5 anos após Beijing, AMB, 2000, pp 102.
14
Plano Plurianual PPA 2000-2003 – Relatório Analítico de Avaliação – Exercício 2000. www.planejamento.gov.br
11

A evolução dos valores liquidados em termos reais demonstra um forte


crescimento a partir de 1997, manutenção em 2000, redução de 16,1% em 2001,
pequena recuperação em 2002.
Apesar da priorização que os movimentos de mulheres deram à questão da
saúde da mulher ainda temos problemas que não foram equacionados pelos programas
de saúde do ponto de vista da saúde sexual e reprodutiva. No caso do programa de
Combate às Doenças Sexualmente Transmissíveis HIV/AIDS alguns pontos que têm
merecido a crítica das feministas ativistas e especialistas da área, como a não
distribuição da camisinha feminina, na mesma proporção que a camisinha masculina,
nos serviços de atendimento ao HIV/AIDS; ausência ou lentidão de pesquisas com
microbicidas e sobre a dosagem de medicamentos, que é a mesma para homens e
mulheres. Denunciam ainda a freqüente “indicação” de esterilização, para portadoras
do HIV, muitas vezes feita de forma impositiva.

QUALIFICAÇÃO PROFISSIONAL DAS TRABALHADORAS


Relativamente ao Programa “Qualificação Profissional do Trabalhador”, o
CNDM/Ministério da Justiça e o Ministério do Trabalho em 1996 formalizaram a
participação da mulher por meio de um protocolo que estabelece que no mínimo 30%
dos beneficiários do Plano Nacional de Qualificação – PLANFOR sejam mulheres, com
um critério de tratamento específico para jovens em risco social, especialmente aquelas
em situação de exploração sexual,15 tendo como meta alcançar uma percentagem
similar a PEA feminina que é de aproximadamente 40%16. Explicita ainda a meta de
capacitar mulheres em ocupações não tradicionalmente femininas.
Segundo o Ministério do Trabalho, a participação feminina no PANFLOR no
período analisado foi de 50%, superando a meta inicialmente traçada. Mas, deve-se
ressaltar a seguinte opinião “índices elevados de participação feminina são, antes de
mais nada, expressão da pressão espontânea exercida pelas mulheres e não um
reflexo de uma política voluntarista, com objetivos específicos”.17 Tal avaliação pode
indicar a necessidade de revisão ou atualização do protocolo ou outro instrumento
formal, de modo a se caracterizar efetivamente em uma política afirmativa e de
inclusão.
No que se refere à alocação de recursos para esta atividade, observa-se que
passa a ser incluída na lei orçamentária a partir de 1996, com recursos da ordem de R$
257 milhões, atingindo em 1999 a cifra de R$ 357 milhões. Isso significou uma evolução
de 39% em termos nominais e de 11% em termos reais, se compararmos o volume de
recursos liquidado em 1995 e em 1999. Ressaltam-se os elevados percentuais de
execução relativamente às despesas autorizadas em todos os anos.
Segundo o Ministério do Trabalho, a expectativa é de que a meta atingida no
período de 1995 a 1999 tenha se mantido de 2000 a 2002, especialmente devido ao

15
- Políticas Públicas para Mulheres no Brasil: Balanço Nacional 5 anos após Beijing, AMB, 2000.
16
- Projeto relações de Gênero no Mundo do Trabalho: Direitos e Realidades: Direitos e Realidades – CFEMEA/FIG-CIDA,
2002, pp 31 e 32.
17
- Citação – Lavinias in OIT/MTE, 1999, pp185) – Projeto relações de Gênero no Mundo do Trabalho: Direitos e Realidades –
CFEMEA/FIG-CIDA, 2002, pp 32.
12

desejo e necessidade das próprias mulheres18, já que não houve mudança por parte do
governo na definição de uma política inclusiva explicita para este segmento. “O ponto
positivo a registrar, mas por si só insuficiente, é que não há reação contrária a tal
pressão feminina.”19
Relativamente aos recursos alocados para esta atividade, observa-se uma queda
substancial no patamar de despesas pagas em 2002, em torno de 70% do observado
em 2001.
Os percentuais de execução frente às despesas autorizadas mantiveram o
mesmo comportamento observado de 1996 a 1999, ou seja, ficaram próximos a 100%,
exceção verificada em 2002, quando este percentual foi de aproximadamente 51%.
Apesar do compromisso assumido com o CNDM, e a superação das metas
propostas de participação das mulheres, as ações de qualificação das trabalhadoras
ficaram ainda restritas às atividades consideradas tradicionalmente femininas. Essa
observação é importante, pois, as ações desenvolvidas podem estar reproduzindo e
reforçando o papel “reservado” às mulheres, sem alterar as relações de gênero,
deixando de contribuir para o empoderamento das mulheres e para a igualdade.

Considerações Finais

O período aqui considerado revela de forma clara a nova face do Estado como
regulador dos mercados, aumentando a tensão entre o seu papel de indutor das
políticas de caráter social, que viabilizassem a diminuição das desigualdades e
discriminações, e a necessidade de cumprir principalmente as condicionalidades de
organismos multilaterais.
Os compromissos internacionais e o pagamento das dívidas (interna e externa)
condicionaram a forma como o governo federal enfrentou, ou deixou de enfrentar os
problemas sociais que afligiam a maioria da população brasileira. É mais ou menos
óbvio que a contenção dos gastos públicos atingisse os gastos com as mulheres.
No entanto, a não sensibilização, até hoje existente, para os problemas
econômicos e sociais gerados pela desigualdade de gênero e raça condicionou a forma
como tais ações governamentais foram ou deixaram de ser executadas. Quando os
recursos são escassos, a definição de prioridades é fundamental. A não priorização da
superação das desigualdades, em especial as de gênero e raça, definiu o perfil dos
gastos com os programas destinados às mulheres.
Ainda que as ações analisadas não sejam exaustivas com relação à aplicação de
recursos no atendimento às mulheres, podemos inferir algumas conclusões com
relação às prioridades conferidas pelo governo no período considerado. As metas
fiscais se sobrepuseram a qualquer tentativa de resgate da dívida social. O crescimento
negativo dos indicadores sociais, na década de 90 e início dos anos 2000, demonstra o

18
- Projeto Relações de Gênero no Mundo do Trabalho: Direitos e Realidades – CFEMEA/FIG-CIDA, 2002, pp 32.
19
- Citação – (Lavinias in: OIT/MTE, 1999, pp 185) – Projeto relações de Gênero No Mundo do Trabalho: Direitos e Realidades
– CFEMEA/FIG-CIDA, 2002, pp 32.
13

baixo investimento feito pelo Estado brasileiro na superação das dificuldades


vivenciadas pela sua população.
No caso específico das ações que o governo federal empreendeu em direção às
mulheres, aqui analisadas, podemos concluir, de maneira geral que:
- a mesma política geral de contenção de gastos, de contigenciamento de
despesas se verificou nas ações analisadas;
- o Legislativo Federal demonstrou sensibilidade à pressão exercida pelos
movimentos de mulheres no sentido de ver aumentadas as dotações orçamentárias que
beneficiassem as mulheres em alguns programas;
- na maioria dos casos analisados as dotações acrescidas pela iniciativa
parlamentar não se transformaram em despesas realizadas, demonstrando um
descompasso entre a prática dos dois Poderes e remetendo á discussão do orçamento
meramente autorizativo;
- as ações analisadas se restringiram a políticas específicas para as mulheres,
não existindo nenhuma ação dirigida à alteração das relações de gênero. Isto coloca
como desafio a luta para a adoção da perspectiva de gênero nas políticas de caráter
universal que se traduzam em estratégias, ações e atividades para superar as
desigualdades e construir a eqüidade de gênero;
- em boa parte das ações podemos perceber uma descontinuidade na alocação
de recursos o que demonstra uma falta de vontade política por parte do governo em ver
a situação modificada.
A partir dessas avaliações ficam claras algumas perspectivas e desafios.
Voltando à questão da institucionalidade é preciso entender que não ter um organismo
governamental que defenda os direitos das mulheres e ter uma secretaria, com status
de Ministério faz toda a diferença. Ainda que a instalação da Secretaria dos Direitos das
Mulheres tenha acontecido a poucos meses do fim do governo FHC, ficou definido um
patamar do qual o atual governo não pode recuar. Atualmente, a Secretaria saiu do
âmbito do Ministério da Justiça e está localizada na Presidência da República, o que
significa um aumento de prestigio político.
É no embate político que se decide a aplicação dos recursos. A decisão é
política, o rumo que ela toma está relacionado com o poder que cada área usufrui
dentro do governo. Os resultados de toda a mobilização havida por ocasião da
Conferência da Mulher em Beijing, em 1995, não se concretizaram em políticas públicas
com enfoque de gênero porque não havia um organismo governamental capaz de
canalizar as propostas para dentro do governo. Aliás, a sua inexistência já denunciava
a falta de vontade política.
Acreditando que hoje podemos contar com um mecanismo institucional com
prestígio político, fica o desafio de, além de continuar acompanhando os gastos
públicos em políticas dirigidas para as mulheres, empreender ações que possibilitem
tanto a implementação de políticas com perspectiva de gênero, quanto a inclusão da
transversalidade de gênero no planejamento governamental.
14

O processo atual de consultas à população por ocasião da discussão do Plano


Plurianial –PPA 2004/2007 abriu um espaço para a participação popular no
planejamento governamental. A pressão exercida pelos diversos grupos sociais
organizados já se fez sentir em alguns avanços que o projeto de lei do PPA enviado ao
Legislativo apresenta, diferentemente da versão colocada no início do processo de
consulta. Apesar de conter contradições com a política macro-econômica proposta, os
avanços em alguns temas não oferecem também consistência, pois, o que está
proposto no nível dos objetivos maiores muitas vezes está em desacordo com a sua
concretização pelos programas estabelecidos.
No caso da questão de gênero, o exame do documento do PPA aponta para
avanços ainda que pontuais. A pressão exercida pelos movimentos de mulheres em
várias das audiências ocorridas pelo país afora, conjugada com o trabalho realizado
pela Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres permitiu esses avanços. Numa
primeira análise do PPA pode-se observar que existe um compromisso com a
transversalidade de gênero/raça/etnia explicitado na definição dos grandes objetivos,
dos desafios a enfrentar e mesmo em dez dos trezentos e setenta e quatro programas
propostos. O que significa uma mudança importante se comparado ao Plano Plurianual
do período anterior, quando somente em duas situações se referia às mulheres ou à
população feminina. Apesar desses avanços, no caso do Programa de Saúde da
Mulher verifica-se um retrocesso: ele foi reduzido a uma atividade dentro de um outro
programa.
Porém, os desafios são grandiosos para fazer com que a transversalidade de
gênero seja uma questão que se institucionalize, que permeie os corações e as mentes
de quem planeja, executa e avalia as políticas públicas no Brasil.
A luta pela transversalidade de gênero não poderá encobrir a necessidade de se
construir propostas que contemplem as especificidades das mulheres e que objetivem a
eliminação das discriminações existentes. Neste ponto, toda a atenção é pouca, pois é
fundamental perceber se as ações governamentais não reproduzem ou mesmo
reforçam tais discriminações. Mais uma vez é importante dizer que as políticas
universais não perdem a sua essência se tiverem recortes de gênero e raça,
principalmente em termos de diretrizes para a ação e de indicadores específicos de
monitoramento e avaliação.
O papel do movimento de mulheres em conjunto com outros movimentos sociais
é o de garantir que não haja recuos quanto ao organismo institucional que temos hoje e
reivindicar a abertura crescente dos mecanismos de democratização do planejamento e
orçamento federais, bem como, a institucionalização da transversalidade de gênero e
raça em todas as políticas públicas.