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Metrpoles desgovernadas

ERMINIA MARICATo
Introduo

gigantismo que marca as metrpoles dos pases capitalistas no desenvolvidos inspirou teorias que, ao tentarem explicar as especificidades desse processo, lanaram mo de conceitos como inchamento, macrocefalia, desequilbrio, utilizando, como mais comum na produo acadmica, a comparao com a situao apresentada pela rede de cidades dos pases capitalistas centrais. Nos anos 1970, uma coletnea de textos organizada por Manuel Castells que levava o ttulo de Imperialismo y urbanizacin en America Latina reunia autores latino-americanos, alm do organizador, espanhol, para pensar as caractersticas desse processo de urbanizao. Esse esforo seguia o caminho aberto pela Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), que buscava pensar as condies do subdesenvolvimento no subcontinente e as formas de super-las.1 Uma das questes centrais do livro se refere diferena entre a importncia do setor industrial e do setor servios nas metrpoles dos dois conjuntos de pases, centrais e latino-americanos. Segundo alguns dos intrpretes, nas metrpoles da Amrica Latina, o setor servio absorvia (ou nele se depositava) uma fora de trabalho muito maior, sendo, por isso, caracterizado de inchado e relacionado s atividades marginais ou atrasadas, desvinculadas do ncleo hegemnico que, nesse perodo, passava a ser liderado por capitais internacionais produtores de bens de consumo durvel (cf. Arantes, 2009). Contrapondo-se a uma viso dualista e esquemtica desse processo de urbanizao concentrado, um bem-sucedido esforo intelectual, do qual participaram inmeros pesquisadores brasileiros, logrou avanar na explicao que contemplasse a totalidade do processo social, econmico, poltico e cultural, como uma unidade contraditria, que seria produto de um processo desigual e combinado, ou do desenvolvimento moderno do atraso ou ainda da modernizao conservadora. Baseados nos principais intrpretes da sociedade brasileira Caio Prado, Sergio Buarque de Holanda, Raimundo Faoro, Celso Furtado, Francisco de Oliveira, Roberto Schwarz, Florestan Fernandes, entre outros , urbanistas, gegrafos, socilogos, advogados, engenheiros, engajados na transformao do ambiente construdo, incorporaram o territrio a essa abordagem, analisando a produo da cidade e, em especial, a funcionalidade da cidade informal, ilegal ou perifrica para o processo de acumulao de capital nos pases no hegemnicos. A questo da renda imobiliria, que central nos processos gerais de urbanizao capitalista, ganha aspectos particulares e uma centralidade absoluta no universo perifrico (Maricato, 2011). O patrimonialismo, a privatizao da

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esfera pblica, o clientelismo e a poltica do favor, alm da herana escravocrata, do desprestgio do trabalho e da incorporao de avanos sem o abandono das formas atrasadas, ainda esto na base da metrpole brasileira que passa por transformaes significativas a partir das mudanas que levaram o pas a se tornar um player de importncia internacional , mas sem modificar suas caractersticas de desigualdade profunda, como veremos adiante. A tarefa de elaborar uma teoria da urbanizao na periferia do capitalismo est longe de apresentar resultado satisfatrio, e a prova disso so os indefectveis e onipresentes modelos de projetos urbansticos e arquitetnicos buscados no exterior por qualquer governante de planto ou pela mdia local, fortemente submetidos ao mimetismo cultural. Mas preciso reconhecer que a academia fez avanos contra a corrente e que a formao do pensamento crtico sobre a cidade perifrica acumulou uma certa produo intelectual vinculada a um engajamento na busca por alternativas de polticas pblicas.2 A acelerao e a concentrao da urbanizao em algumas grandes aglomeraes, que no se restringiram Amrica Latina, eram um fenmeno mundial que se aprofundaria nas dcadas seguintes. Dentre as 49 maiores cidades do mundo em 1890, 42 estavam no chamado Primeiro Mundo, enquanto sete estavam no Terceiro Mundo. Dentre as 50 maiores cidades do mundo no ano 2000, 11 estavam no Primeiro Mundo e as demais, no mundo no desenvolvido ou emergente. Essa tendncia se acentua, especialmente com a urbanizao tardia de pases da sia e da frica, notadamente China e ndia. Em 2025 estima-se que a sia poder ter de 10 a 11 cidades com mais de 20 milhes de habitantes (Davis, 2006). Ainda que a pobreza medida por indicadores nacionais diminua com a urbanizao, de um modo geral, o nmero absoluto de moradores de favelas cresce mais do que o crescimento da populao urbana (Un-Habitat, 2010). A concentrao de pobres em gigantescas favelas que contam com domiclios congestionados e insalubres, sem gua potvel, sem esgotos, sem coleta de lixo , com baixa taxa de emprego, com elevados ndices de violncia, apresenta um aspecto qualitativo que a difere da dispersa pobreza rural. So verdadeiras bombas socioecolgicas. Em 2005 havia pelo menos 13 favelas com mais de um milho de habitantes em cidades do mundo no desenvolvido (ibidem). O contraponto urbanizao da pobreza periferizao ou favelizao est na chamada urbanizao dispersa (urban sprawl), responsvel pela formao dos caractersticos subrbios americanos, que podem ser vistos tambm nas cidades dos pases da periferia do capitalismo, dividindo o entorno das cidades regies com a ocupao irregular de baixa renda. O impacto da globalizao nas cidades de todo o mundo em decorrncia da nova pobreza e, por que no, da nova riqueza foi responsvel por algumas mudanas no carter da segregao com a ocorrncia das gated communities, guetos, cidadelas, condomnios fechados (Marcuse, 1997; Matos, 2004; Ribeiro, 2004; Cceres & Sabatini, 2004; Cobos & Lpez, 2007; Reis Filho & Tanaka, 2007).
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Com a reestruturao produtiva do capitalismo, que tem incio nos anos 1970, h mudanas nos processos de produo do ambiente construdo (Harvey, 1992; Benko & Lipietz, 1992; Diniz, 1993; Cano, 1995; Brando, 2007; Moura, 2010). Metropolizao expandida, fragmentao, disperso, cidades regies, corredores urbanos, urbanizao do arquiplago, espaos ps-urbanos so conceitos que tentam definir a ampliao da ocupao urbana no territrio (Un-Habitat, 2010; Ribeiro, 2004; Veltz, 1996). Alguns estudos buscam evidenciar um novo papel para as metrpoles no mundo globalizado, dominado pela financeirizao e pelas novas tecnologias de informao e comunicao: cidades globais, metpoles, cidades informacionais (Sassen, 1998; Ascher, 1995; Castells, 1999). H mudanas nas relaes intraurbanas, especialmente nas articulaes do mercado imobilirio com a esfera financeira, fenmeno mais caracterstico dos pases centrais, que serviu para detonar a crise mundial de 2008 (Harvey, 2005). Essas teorias que, seguindo tradio histrica de subordinao cultural, influem na produo acadmica sobre as cidades na periferia do capitalismo no resistem observao emprica e exigem maior precauo em sua aplicao. A urbanizao da humanidade, prevista por Henri Lefbvre em seu livro A revoluo urbana, lanado em 1970, no admite mais ver o urbano como um lugar relativamente limitado e distinto, pois, diante das circunstncias, trata-se de uma condio planetria generalizada, que est a exigir uma reviso terica (apud Brenner, 2010, p.26). No entanto, embora haja evidncias de mudanas nas cidades e metrpoles da periferia do capitalismo, tambm no se pode dizer que elas so estruturais ou profundas, ainda que o capitalismo global e brasileiro apresente mudanas significativas (Ferreira, 2007; Moura, 2010; Holanda, 2010). Novas estratgias de localizao e logstica, atividades industriais inovadoras, ampliao dos servios relacionados comunicao, finanas e educao, arranjos urbanos regionais ligados produo e exportao de commodities so algumas das caractersticas que favorecem as regies ganhadoras no conceito de Benko & Lipietz (1992). As mudanas que Diniz (2001) chamou de desconcentrao concentrada no evitaram o aprofundamento da concentrao e o crescimento das desigualdades e disparidades regionais. As transformaes capitalistas, que se combinaram s dcadas orientadas pelo pensamento neoliberal (no Brasil, em 1980, 1990 e 2000) tiveram forte impacto sobre as cidades. A desregulamentao do que j no era muito regulamentado, como o mercado imobilirio , o desemprego, a competitividade, a guerra fiscal, o abandono de polticas sociais, como o transporte coletivo, as privatizaes de servios pblicos, o planejamento estratgico, o marketing urbano, entre outros, se combinaram a uma tradio histrica de falta de controle sobre o uso do solo e de segregao territorial e urbana. A desigualdade continua a reinar soberana embasada num padro ambguo de aplicao das leis relativas propriedade fundiria em que pese o novo arcabouo legal federal e de investimentos, ambos profundamente regressivos nos seus aspectos sociais e orientados por interesses do capital de incorporao, no caso dos edifcios, e do
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capital de construo pesada, no caso da infraestrutura urbana, cuja prioridade absoluta a matriz rodoviarista e mais exatamente o automvel. A violncia nas metrpoles se consolida no perodo aludido de forma indita, evidenciada pelo aumento da taxa de homicdios, que mostra tendncia a reverso ainda que cercada de controvrsia apenas no final da primeira dcada do sculo XXI. Tragdias causadas por enchentes e desmoronamentos se banalizam e tornam-se mais frequentes a cada ano (Saldiva et al., 2010). A ocupao irregular de beira de crregos, encostas instveis desmatadas, mangues, dunas, reas de proteo de mananciais testemunha o abandono de uma grande parcela da populao ao seu prprio engenho e recursos precrios. O Brasil tinha, em 2010, cerca de 14 metrpoles com mais de um milho de habitantes, e So Paulo tinha mais de 19 milhes e Rio de Janeiro, mais de 11 milhes. E ainda, 80% dos brasileiros, moradores de favelas, esto nas metrpoles, segundo o IBGE (2000). A coleta e a destinao de resduos slidos mostram-se pfias se levarmos em conta o cenrio de poluio das guas e dos terrenos. O servio de coleta de esgoto deixa muito a desejar no pas atende 52,2% dos municpios e 33,5% dos domiclios, segundo o IBGE (2000) e algumas das epidemias j erradicadas voltaram a se consolidar (Saldiva et al., 2010). O padro de investimentos em obras metropolitanas mostra a falta de integrao entre as aes de cada municpio que compem as metrpoles, e alguns governos estaduais apresentam apenas planos metropolitanos setoriais e, mesmo assim, raramente so implementados. No raro a orientao urbanstica de um municpio prejudicar os demais. Macrodrenagem, coleta e distribuio de gua tratada, transporte de cargas e passageiros, coleta e tratamento de esgoto, habitao, uso e ocupao do solo so temas que exigem um tratamento integrado na metrpole. Apesar desse quadro, a questo metropolitana est numa espcie de limbo no Brasil. No h integrao administrativa e, o que pior, parece que ningum se interessa pelo assunto.

Regies Metropolitanas: da centralizao autoritria do regime militar descentralizao liberal da constituio federal de 1988
Existe praticamente um consenso entre estudiosos, tcnicos e profissionais, sobre a precariedade do quadro legal de Regies Metropolitanas (RM) no Brasil, que advm da diversidade de critrios convencionados em cada Estado da federao, aps a Constituio Federal de 1988 para a definio dessas regies. Se durante o perodo ditatorial essa definio foi feita de forma autoritria por imposio de lei federal (Lei Complementar n.14), que seguiu a Constituio de 1967, com a Constituio de 1988 a prerrogativa passa para o mbito das diversas Constituies Estaduais. As 35 Regies Metropolitanas definidas legalmente em 2010, s quais se somam trs Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico (Rides) que abrangem mais de um Estado, constituem um conjunto heterogneo dentro do qual figuram aglomeraes urbanas com importncia demogrfica, econmica, social e poltica bastante diferenciada.
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A Constituio de 1988 seguiu orientao democrtica e descentralizadora afirmando a autonomia municipal, especialmente em relao ao desenvolvimento urbano como resposta para o descontentamento que gerou a forma autoritria de impor as RM, adotadas pelo regime militar. Mas o fato que nenhuma das duas formas nos conduziu a resultados satisfatrios, embora essa dificuldade se localize mais na esfera da poltica ou das relaes de poder que propriamente na falta de aperfeioamento do aparato legal. Durante os anos 1970, o governo federal definiu nove RM, cuja gesto ficou a cargo de um Conselho Deliberativo, formado majoritariamente por representantes indicados pelos governos federal e estadual (cujos governadores eram indicados pelo governo federal). Os prefeitos que faziam parte das RM podiam eleger, para compor esse Conselho, apenas um representante ou compor o Conselho Consultivo, tambm institudo pela mesma lei. Essa iniciativa, apesar de antidemocrtica, formou alguns dos mais importantes organismos de planejamento metropolitano devido, em grande parte, existncia de fundos destinados a obras de habitao e infraestrutura urbana (Klink, 2009). Vamos lembrar como o Estado brasileiro tratou a questo metropolitana durante o regime autoritrio at para entender por que ela foi to minimizada na Constituio de 1988 e no Estatuto da Cidade de 2001. O II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) de 1974 instituiu a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo, gestor do Fundo de Financiamento ao Planejamento. Esses organismos foram sucedidos pela Comisso de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas, administradora do Fundo de Desenvolvimento Urbano e do Fundo de Transporte Urbano, mais tarde transferido para a Empresa Brasileira de Transporte Urbano. Os metrs de So Paulo e Rio de Janeiro, por exemplo, tiveram origem nesse perodo. O Planejamento Urbano ganhou muito prestgio e os Planos Diretores se multiplicaram, fomentados por incentivos do governo federal, assim como se multiplicaram estudos sobre a rede urbana brasileira e sobre a necessidade do papel forte do governo federal na orientao do processo de urbanizao, como mostra trabalho pioneiro do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea, 1974) sobre a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.3 Apesar da produo significativa de Planos Nacionais, Metropolitanos e Municipais, bem como do arcabouo institucional criado pelo governo ditatorial, o destino das cidades pouco se alterou. Ainda assim, a atuao do Estado nesse perodo mostrou-se mais efetiva do que nas dcadas seguintes, marcadas pela desregulamentao das polticas pblicas e pelo recuo nos investimentos pblicos. O Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e seu gestor, o Banco Nacional da Habitao (BNH), foram, na verdade, os organismos que mais impactaram o crescimento e o padro de urbanizao brasileira, disseminando o apartamento de classe mdia, fortalecendo os negcios de incorporao imobiliria e a indstria da construo. Com a habitao social localizada fora do tecido urbano, de um modo geral, o BNH e seu sistema financeiro no s contriburam para seESTUDOS AVANADOS
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gregar as camadas sociais de menor renda, como impediram o mercado de terras urbanas, potencializado pelos recursos do financiamento residencial oriundos da poupana privada (Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo SBPE) e da poupana compulsria (Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS), de operar de forma sustentvel. Como rgo central de investimento habitacional e urbano, o BNH, em geral, no seguia o planejamento urbano financiado pelo prprio governo federal. Mas preciso reconhecer que o saneamento, a habitao e o transporte urbano nunca recuperaram o patamar de investimento dos anos 1970 at a data em que este texto escrito. A Poltica Nacional de Saneamento foi orientada pelo Plano Nacional do Saneamento (Planasa) e sustentada pelo Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), cuja principal fonte era o FGTS. O regime militar conduziu a concentrao dos servios de gua e esgotos nas empresas estaduais, induzindo a formao de empresas pblicas fortes e enfraquecendo a autonomia municipal. Emprstimos federais foram usados de forma at coercitiva para quebrar a resistncia de municpios entrega da concesso dos servios para as empresas estaduais (Maricato, 1984). A extenso da rede de gua tratada nas periferias metropolitanas promovida pelo Planasa logrou acelerar a tendncia de queda da mortalidade infantil, mostrando que em parcelas das polticas pblicas algum planejamento foi elaborado e aplicado ainda que de forma autoritria , o que no comum na histria do Brasil urbano. Faziam parte do SFH e do SFS os agentes da poltica habitacional, as Companhias Habitacionais (Cohab) e as empresas ou autarquias,
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Foto Jorge Maruta/Jornal da USP

agentes responsveis pela implementao da poltica de saneamento. O papel desses agentes era definido centralmente pelo governo federal. Portanto, tratavase de uma estrutura concentrada e centralizada, que operava segundo regras definidas pelo governo federal. At mesmo o desenho de conjuntos habitacionais era repetido em diferentes regies do pas, independentemente do clima e da cultura local (Maricato, 1984). Em que pese a concentrao da renda promovida pelo governo ditatorial, as periferias metropolitanas continuavam a constituir um espao de oportunidades de assentamento para as massas que migravam para as cidades, j que o significativo crescimento econmico assegurava oportunidades de trabalho formal ou informal. Durante mais de quatro dcadas de industrializao tardia de 1940 a 1980 , o Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro cresceu mais de 7% ao ano. Ao mesmo tempo, o pas viveu altas taxas de urbanizao, concentrada especialmente nas metrpoles, que asseguraram oferta abundante de fora de trabalho barata. industrializao com baixos salrios correspondeu a urbanizao dos baixos salrios: autoconstruo da casa, ocupao irregular da terra, extenso horizontal de bairros sem urbanizao cuja ocupao era viabilizada pelo precrio transporte sobre rodas, indispensvel para transportar a fora de trabalho. No incio dos anos 1980, os investimentos em obras de habitao e saneamento, bem como em obras de infraesVista da Raia olmpica da USP (dir.), da Marginal e do Rio Pinheiros ( esq.).

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trutura urbana, tiveram uma queda abrupta em razo da crise fiscal. As polticas pblicas de transporte, saneamento e habitao seguiram um rumo errtico a partir de ento. No governo Collor, as empresas de saneamento entraram em declnio por falta de recursos financeiros e, mais tarde (por ocasio do acordo do governo federal com Fundo Monetrio Internacional (FMI) em 1998), foram orientadas para a privatizao.4 A Resoluo n. 2.521 do Conselho Monetrio Nacional subordinou os emprstimos do FGTS para a rea do saneamento orientao do Ministrio da Fazenda. Emprstimos seriam feitos apenas com a contrapartida da privatizao dos servios. Uma tentativa de constituir um marco regulatrio para o setor foi a Lei Federal n.199, acordada pelas entidades envolvidas com o assunto, mas vetada na ntegra pelo presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso (FHC), em 1997. A queda de brao que opunha interesses pr e contra a privatizao do setor do saneamento impediu que se aprovasse um novo marco regulatrio o que aconteceu finalmente em 2007 e essa rea to fundamental para a sade, para o meio ambiente, para a economia, ficou indefinida por mais de duas dcadas. No incio de 2003, apenas seis dentre as 27 companhias estaduais de saneamento no estavam falidas ou extintas: SP, PR, DF, MG, ES e CE. O mesmo destino tiveram as Cohab, que foram orientadas para extino durante o governo de FHC. A poltica dos transportes urbanos seguiu a mesma via-crcis com o agravante de que no foram retomados os investimentos na mesma medida que no saneamento e na habitao, com a criao do Ministrio das Cidades em 2003. O governo Collor extinguiu a Empresa Brasileira de Transportes Urbanos (EBTU), esvaziando as aes federais sobre o assunto. Outros organismos com a mesma atribuio foram criados e esvaziados enquanto o setor entrava em crise, evidenciada pelo aumento da proporo da renda familiar destinada ao transporte nas cidades brasileiras e pela queda no nmero de usurios nos veculos coletivos.5 Apesar de apresentar uma das maiores taxas de urbanizao do mundo 84% em 2005, segundo o IBGE , o Estado brasileiro praticamente ignorou a poltica urbana e metropolitana, desde o declnio do BNH na dcada de 1980 at a criao do Ministrio das Cidades em 2003. Se com o BNH havia muita construo que no seguia qualquer planejamento urbano explcito, com o Ministrio das Cidades no podemos dizer que essa orientao mudou e que a tragdia urbana brasileira esteja sendo enfrentada (Maricato, 2011).6

Regies Metropolitanas e metrpoles em 2010: mudanas e permanncias


A partir da Constituio Federal de 1988, os Estados passaram a definir, com seus prprios critrios, as RM e Rides. Em 2010, eram 38 aglomeraes compostas por 444 municpios, envolvendo 21 Estados, alm do DF. So elas: Belm (PA), Macap (AP), Manaus (AM), Aracaju (SE), Agreste (AL), Cariri (CE), Fortaleza (CE), Grande So Lus (MA), Joo Pessoa (PB), Macei (AL),
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Natal (RN), Recife (PE), Ride Petrolina /Juazeiro (BA/PE), Ride Teresina/ Timon (PI/MA), Salvador (BA), Sudoeste Maranhense (MA), Baixada Santista (SP), Belo Horizonte (MG), Campinas (SP), Grande Vitria (ES), Rio de Janeiro (RJ), So Paulo (SP), Vale do Ao (MG), Carbonfera (SC), Chapec (SC), Curitiba (PR), Florianpolis (SC), Foz do Rio Itaja (SC), Lages (SC), Londrina (PR), Maring (PR), Norte/nordeste Catarinense (SC), Porto Alegre (RS), Tubaro (SC), Vale do Itaja (SC), Goinia (GO), Ride DF (DF, GO e MG), Vale do Rio Cuiab (MT). (Observatrio das Metrpoles, 2010). Dificilmente uma poltica pblica para as RM poderia ter uma formulao satisfatria se considerarmos a discrepncia existente entre essas aglomeraes definidas oficialmente a partir de critrios to dspares. Na busca de um conceito mais homogneo que desse conta de fornecer um quadro mais coerente, o Observatrio das Metrpoles (2004, 2010) elaborou, em 2004, um estudo, a pedido do Ministrio das Cidades, com a finalidade de contribuir para a definio de uma poltica para as RM. Partindo de critrios relacionados integrao entre os municpios das RM, foram definidos 15 aglomerados considerados metrpoles por essa metodologia. So elas:
Quadro 1 Metrpoles brasileiras populao IBGE/2010
Metrpoles So Paulo Rio de Janeiro Belo Horizonte Porto Alegre Braslia Curitiba Salvador Recife Fortaleza Campinas Manaus Goinia Belm Vitria Florianpolis Total de metrpoles Habitantes 19.672.582 11.602.070 4.882.977 3.960.068 3.716.996 3.168.980 3.353.704 3.688.428 3.525.564 2.798.477 2.021.722 2.091.335 2.040.843 1.685.384 69.086.836 877.706

Fonte: Observatrio das Metrpoles (2004, 2010).

Algumas mudanas observadas no processo de urbanizao no Brasil, a partir dos anos 1980, alimentam uma reflexo sobre as transformaes que estariam ocorrendo nas metrpoles e seu papel na sociedade brasileira (Carvalho et al., 2010; Observatrio das Metrpoles, 2010). So elas: a) as cidades de porte
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mdio, cuja populao est entre 100 mil e 500 mil, e as cidades com populao acima dessa faixa passaram a crescer a taxas mais altas do que as metrpoles ou do que a mdia nacional; b) por sua vez, aps sculos de concentrao do crescimento urbano nas faixas litorneas, nota-se tambm, nesse perodo, uma relativa reorientao do processo de migrao/urbanizao, e as mais altas taxas se apresentam nas cidades do Norte e do Centro-Oeste o esvaziamento econmico e demogrfico das metrpoles e at mesmo a possibilidade de um fenmeno de desmetropolizao so mencionados ; c) algumas evidncias apontam para a emigrao nos ncleos metropolitanos em favor de municpios da prpria periferia da metrpole; d) a Regio Sudeste perde posio em relao ao Valor da Transformao Industrial (VTI) no pas de 80,7% em 1970, para 61,8% em 2005 e isso impacta especialmente a principal metrpole paulista, cujo VTI cai de 43,5% em 1970 para 22,0% em 2005, enquanto todas as demais regies do pas so ganhadoras. O mesmo acontece com o emprego formal.7 Embora reconhea essas mudanas algumas das quais se devem s transformaes ocorridas no capitalismo brasileiro que impactam a maior parte do territrio, alm das metrpoles , o Observatrio das Metrpoles reafirma a concentrao do poder nos centros mencionados. A considerao da complexidade do conjunto da rede urbana brasileira o que pode incluir as polarizaes das metrpoles sobre as cidades mdias e dos Censos de 1991, 2000 e 2010 mostra que as 15 metrpoles citadas esto ampliando sua participao no total da populao brasileira, embora algumas delas apresentem perda relativa de participao na populao total, como o caso de So Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife (Observatrio das Metrpoles, 2010). Em 2010, elas concentravam pouco mais de 69 milhes de pessoas, o que representava 36,2% da populao total (em 1991, 34,9% e em 2000, 36,0%) e 56,5% da populao urbana. E ainda, eram responsveis por 50,3% do PIB brasileiro e 55% do valor da transformao industrial.

Algumas tentativas de cooperao administrativa nas metrpoles: um quadro incipiente


No bojo da luta social que se ops ao regime de exceo e conquistou as instituies democrticas, construiu-se uma proposta para as cidades, reunida em uma agenda que ficou conhecida como Reforma Urbana. A promulgao do Estatuto da Cidade, Lei Federal n.10.257, talvez tenha sido o ponto alto das conquistas desse movimento social. Como j foi mencionado, as metrpoles no mereceram maior ateno ou detalhamento no texto constitucional e nem no Estatuto da Cidade, em razo da pesada herana centralizadora que impactava negativamente o debate. No entanto, as foras sociais mobilizadas durante esse ascenso da participao poltica, especialmente nos anos 1980 e 1990, buscaram abrir caminhos cooperativos nos cotidianos dos governos. Diversas aes que tiveram destaque nesse perodo assumiram a forma de consrcios entidades que se organizaram voluntariamente para dar soluo a problemas comuns, como a

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gesto de recursos hdricos, a destinao final de resduos slidos, o enfrentamento do desemprego e da evaso industrial, entre muitos temas. Merece destaque o Consrcio da Regio do Grande ABC, que, durante os anos 1990, reuniu sete prefeitos daquela regio da metrpole paulista. O consrcio chegou a contar com uma estrutura administrativa relativamente complexa para lidar com temticas especficas e gerais, e conseguiu, durante uma parte do tempo, incorporar os representantes das entidades sindicais, empresariais, lideranas sociais, alm de representantes do governo do Estado (Rolnik & Somekh, 2004). O bem-sucedido Consrcio da Regio do Grande ABC parecia no carecer de base legal e institucional, embora a falta de um desenho jurdico claro para esse tipo de colaborao fosse apontada como obstculo para sua consolidao, e acabou inspirando a aprovao de uma Lei Federal, em 2005, a Lei dos Consrcios Pblicos. Quando o debate das Parcerias Pblico-Privadas (PPP), oriundas do modelo neoliberal, ainda dominava a agenda nacional, foi elaborada por iniciativa da Secretaria de Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica, que reunia alguns dos antigos participantes de consrcios pblicos, uma lei que logrou ser aprovada no Congresso Nacional com a finalidade de fornecer base jurdica para os consrcios pblicos. Mas, a partir de meados de 2005, a agenda da Reforma Urbana e o ativismo poltico que a acompanhou comearam a perder importncia poltica (Maricato, 2011), e as experincias dos consrcios, embora numerosas, no apresentaram muitos casos que extrapolassem as polticas setoriais (Spink et al., 2009). Com relao institucionalizao de entidades administrativas metropolitanas, como na maior parte dos casos que so criadas e implementadas o so de cima para baixo, o quadro no melhor; ao contrrio. Aps 30 anos da criao das RM, apenas sete apresentam a existncia de estruturas especficas, institucionalizadas e atuantes de gesto metropolitana que esto desenvolvendo algum tipo de polticas pblicas (ibidem, p.463). Em geral, o formato utilizado o de criar os rgos: Agncia de Desenvolvimento, Fundo Metropolitano e Conselho de Desenvolvimento. As RM que fazem parte desse quadro so: Baixada Santista, Campinas, Recife, Belo Horizonte, Grande Vitria, Joo Pessoa, alm de uma interrompida experincia em Natal. Nenhuma delas apresenta uma satisfatria experincia de integrao administrativa, especialmente se considerarmos o tema central de controle sobre o uso e ocupao do solo que est relacionado aos grandes problemas vividos pelas metrpoles: sociais, ambientais, de saneamento, de transportes, de drenagem, de sade e de segurana.

Governabilidade das metrpoles: a urgncia social, econmica e ambiental e sua desimportncia poltica
Christian Lefvre (2009) chama ateno para o paradoxo constitudo pela importncia crescente das metrpoles no mundo todo e o seu esvaziamento como territrio da poltica, evidenciado pelo fracasso da criao das instituies metropolitanas. Portanto, no se trata de um fenmeno brasileiro, mas mundial,

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como revela o autor com exemplos de vrias partes do mundo, notadamente dos pases centrais do capitalismo. A rivalidade dos Estados Nacionais, com a possvel importncia de autoridades metropolitanas e o prestgio da democracia local ou das comunas so apontados pelo autor como fatores de deslegitimao das metrpoles. No Brasil, a tradio municipalista de razes coloniais, recuperada pela Constituio de 1988, reafirmada pelas polticas paroquiais e clientelistas exercidas pelos executivos e legislativos, refora esse localismo que foi incentivado ainda durante os anos 1990, pelo Banco Mundial e congneres (Vainer, 2000). Governos estaduais e federal preferem no romper com as polticas paroquiais: em vez da racionalizao dos investimentos baseados em planejamento territorial, as negociaes de apoio poltico orientam os recursos a determinados municpios e no a outros. H programas que priorizam os investimentos em RM como o caso do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), na rea da habitao e do saneamento. H programas estaduais na rea do transporte metropolitano, mas eles permanecem setoriais e obedecem a investimentos espordicos. Ao complexo desenho federativo das competncias relativas ao desenvolvimento urbano e metropolitano, que implicaria cooperaes federal, estaduais e municipais, soma-se a inexistncia de fontes perenes de investimento metropolitano. A est a impressionante condio dos transportes coletivos desprezados em razo da prioridade dada ao automvel e s obras virias (Maricato, 2011). Outros fatores tambm contribuem para inviabilizar a cooperao administrativa nas metrpoles. A existncia de polos com significativa disparidade econmica, poltica e cultural tambm funciona como obstculo para essa integrao, na medida em que municpios com maior arrecadao pouco se interessam pela redistribuio de parte de sua receita. Enfim, essa lista poderia ir longe para mostrar que, apesar da urgncia, nenhuma fora poltica que tenha presena importante na cena brasileira est interessada em mudar o rumo das metrpoles. A questo est no limbo.
Notas
1 Dentre os autores brasileiros que figuram no livro organizado por Manuel Castells esto Paul Singer, Fernando Henrique Cardoso, Lucio Kowarick, Cndido Ferreira de Camargo e Milton Santos. Dentre os estrangeiros que alimentaram a controversa est Anbal Quijano, alm do prprio Castells. 2 Ver a respeito o captulo Formao e impasse do pensamento crtico sobre a cidade perifrica em Maricato (2011). O texto chama a ateno para o avano nos estudos e na prtica de parcela das prefeituras municipais e tambm para seu impasse, a partir de meados dos anos 2000. 3 Esse estudo do Ipea, que prope uma poltica pblica sob o ttulo Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, faz parte de uma certa tradio de olhar a rede urbana brasileira. Ele foi sucedido pelo documento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), Evoluo da Rede Urbana no Brasil 1970-1980 de 1985; pelo trabalho

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realizado por Ipea-Nesur/Unicamp-IBGE, Tendncias e perspectivas da rede urbana do Brasil de 1999; pelo A nova geografia econmica do Brasil: uma proposta de regionalizao com base nos polos econmicos e suas reas de influncia, Cedeplar/UFMG, 2000. Em 2004, o MCidades contratou vrios estudos com a finalidade elaborar a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e a Poltica Nacional para Regies Metropolitanas. Eles esto reunidos em MCidades, 2005 e MCidades/Fase/Observatrio das Metrpoles, 2005 (verso digital). Outras edies parciais ou complementadas desse material foram feitas pelo Ministrio das Cidades em 2008 (Cunha & Pedreira, 2008) e pelo Observatrio das Metrpoles/CNPq (2009) Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro (Org.) Hierarquizao e identidade dos espaos urbanos. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2009. Ver especialmente o primeiro e o segundo volumes organizados por Rosa Moura e outros e Jean Bitoun e outros. Com a sada de Olvio Dutra do MCidades, a elaborao dessas polticas nacionais urbana e metropolitana foi paralisada.
4 Sobre a determinao de centralizao dos servios de saneamento nas mos de companhias estaduais, ver tese de doutoramento apresentada FAUUSP (Maricato, 1984). Sobre a presso governamental, nos anos 1990, para privatizao, ver: A crise do setor de saneamento no Brasil. Oficina de Informaes. Reportagem, edio especial, Osasco, ano 2, n.15, nov. 2000. 5 Ver a respeito pesquisa IBGE/CNTU para perodo 1995/2002. 6 Uma anlise da poltica urbana institucionalizada pelo governo FHC pode ser encontrada em Maricato (2003). Para um balano da poltica urbana e habitacional do perodo citado, ver Azevedo & Mares Guia (2007). 7 Conforme apresentao Globalizao e territrio: leitura a partir do Brasil proferida pela Profa. Tnia Bacelar na Cmara Municipal de So Paulo, em maio 2008.

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Apesar de sua importncia econmica, poltica, social, demogrfica, cultural, territorial e ambiental, h, nas metrpoles brasileiras, uma significativa falta de governo, evidenciada pelas incipientes iniciativas de cooperao administrativa intermunicipal e federativa. Este artigo aborda as mudanas estruturais no processo de urbanizao/ metropolizao devidas reestruturao produtiva do capitalismo global, e, na escala nacional, trata da mudana no marco institucional jurdico/poltico que passou de concentrador e centralizador, durante o regime militar, para descentralizador e esvaziado, aps a Constituio de 1988. O recuo verificado nas polticas sociais durante os anos 1980 e 1990, notadamente em transporte, habitao e saneamento, alm do desmonte dos organismos metropolitanos, conduziu nossas metrpoles a um destino de banalizao das tragdias urbanas. Em que pese sua urgncia, a questo metropolitana no sensibiliza nenhuma fora poltica ou instituio que lhe atribua lugar de destaque na agenda nacional.
resumo palavras-chave: Regies metropolitanas, Metrpoles, Questo metropolitana, Colaborao governamental, Desgoverno.

Despite its economic, political, social, demographic, cultural, territorial and environmental importance, there is a significant lack of government in the brazilian metropolises, evidenced by the incipient initiatives of intermunicipal and federative administrative cooperation. This article analyses the structural changes in the process of urbanization/metropolization due to the productive restructuring of global capitalism, and, in a national scale, analyses the change in the institutional mark legal/political which passed from concentrator and centralizer, during the Military Regimen, to decentralized and emptied, after 1988 Constitution. The downturn verified in social policies during the years 1980 and 1990, notably in transport, housing and sanitation, besides the dismantling of the metropolitan agencies, has led our cities to the trivialization of urban tragedies. Despite its urgency, the metropolitan issue does not sensitize any political force or institution which assigns it a prominent place on the national agenda.
abstract keywords: Metropolitan areas, Metropolises, Metropolitan issue, Government collaboration, Misrule.

Erminia Maricato professora titular em Planejamento Urbano da USP, membro dos conselhos editoriais das revistas Justice spatiale/ Spatial Justice, Universit de Nanterre; Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (Anpur); Cadernos da Metrpole; observatrio das Metrpoles/Educ/Ippur UFRJ; Revista Urbe- PUCPR; e Key Speaker, do Social Architecture Frum. Ankara, Turquia, 2010. @ erminia@usp.br Recebido em 11.2.2011 e aceito em 23.2.2011.

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