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Guillermo Cruces

Juan Martn Moreno


Dena Ringold
Rafael Rofman
[editores]
Los programas sociales en
Argentina hacia el Bicentenario
Visiones y perspectivas
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Eduardo Amadeo
Alejandro Bonvecchi
Adriana Conconi
Guillermo Cruces
Ernesto Aldo Isuani
Mariana Marchionni
Manuel Mora y Araujo
Juan Martn Moreno
Dena Ringold
Rafael Rofman
Helena Rovner
Guillermo Rozenwurcel
Catalina Smulovitz
Claudia Vzquez
www.bancomundial.org.ar
www.worldbank.org/lacsocialprotection
www.cedlas.org/epps
Los programas sociales en
Argentina hacia el Bicentenario
Visiones y perspectivas
Imagen de tapa: La Playa de Adolfo Nigro. Serigrafa (1999)
Diseo e impresin: Marcelo Kohan / estudio@marcelokohan.com.ar
Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento / Banco Mundial
Versiones digitales de este documento se encuentran disponibles en:
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Los artculos aqu presentados son responsabilidad exclusiva de cada autor y sus opiniones no
representan necesariamente el punto de vista del Banco Mundial.
Impreso en la Argentina.
Hecho el depsito que marca la Ley 11723.
Los programas sociales en Argentina hacia el Bicentenario: visiones y perspectivas /
compilado por Guillermo Cruces... [et.al.]. - 1a ed. - Buenos Aires: Banco Mundial, 2008.
368 p.; 22 x 15 cm.
ISBN 978-987-98057-6-3
1. Polticas Pblicas. I. Cruces, Guillermo, comp.
CDD 320.6
Fecha de catalogacin: 21/10/2008
Los programas sociales en
Argentina hacia el Bicentenario
Visiones y perspectivas
Guillermo Cruces
Juan Martn Moreno
Dena Ringold
Rafael Rofman
[editores]
ndice
Agradecimientos ............................................................................... 7
Sobre los autores .............................................................................. 9
Introduccin ...................................................................................... 15
Guillermo Cruces, Juan Martn Moreno, Dena Ringold y Rafael Rofman
PARTE I
Captulo 1
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el
Bicentenario ...................................................................................... 25
Dena Ringold y Rafael Rofman
Captulo 2
Los programas sociales en la opinin pblica. Resultados de la
Encuesta de Percepcin de Planes Sociales en la Argentina ........... 49
Guillermo Cruces y Helena Rovner
Captulo 3
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar
derechos. Visiones sobre la poltica social ....................................... 121
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz
PARTE II
Captulo 4
Las polticas sociales y la investigacin de opinin pblica ............. 161
Manuel Mora y Araujo
Captulo 5
La poltica social argentina en perspectiva ...................................... 169
Ernesto Aldo Isuani
Captulo 6
Qu y a quin? Benecios y beneciarios de los
programas de transferencias condicionadas de ingresos ................ 199
Mariana Marchionni y Adriana Conconi
Captulo 7
Argentina modelo XXI: inestabilidad macroeconmica,
empobrecimiento sostenido y polticas sociales ............................. 235
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez
Captulo 8
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? Una visin de los
planes sociales y el mercado de trabajo en Argentina .................... 273
Juan Martn Moreno
Captulo 9
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales
en la Argentina: la evidencia de la Encuesta de Percepcin
de Planes Sociales ............................................................................ 307
Eduardo Amadeo
Listado de siglas ............................................................................... 347
Apndice
Cuestionario de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales ...... 351
Agradecimientos
Este libro es el resultado del programa de trabajo sobre Polticas de Ingreso
en Argentina del Banco Mundial, que desarroll entre 2006 y 2008 mlti-
ples actividades de anlisis, dilogo y divulgacin de conocimiento sobre el
tema. Este trabajo no habra podido realizarse sin la generosa donacin del
Department for International Development del Reino Unido a travs del fondo
Markets and Governance for Poverty Reduction (MGPR). El proyecto se desa-
rroll bajo la gua y supervisin de Helena Ribe, Jesko Hentschel, Hermann
von Gersdorf, Axel van Trotsenburg, Pedro Alba y Evangeline Javier, todos
ellos funcionarios del Banco Mundial.
El estudio de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS) fue de-
sarrollado en el marco de ese proyecto, y fue dirigido por Dena Ringold, Ra-
fael Rofman y David Warren de la Unidad de Proteccin Social para Amrica
Latina y el Caribe del Banco Mundial. El cuestionario fue desarrollado con-
juntamente por Equipos MORI Argentina, el Centro de Estudios Distributi-
vos, Laborales y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS)
y el Banco Mundial. Juan Martn Moreno y Evelyn Vezza formaron parte
del equipo del Banco Mundial para este proyecto, mientras que Guillermo
Cruces, Helena Rovner, Agustina Schijman, Sara Barrn Lpez, Noelia Carioli,
Lautaro Carioli, Leonardo Gasparini, Mariana Marchionni y Martn Tetaz
participaron por MORI y CEDLAS. Los editores, Guillermo Cruces, Juan
Martn Moreno, Dena Ringold y Rafael Rofman, agradecen los comentarios
brindados en la etapa de elaboracin del estudio de la EPPS por el perso-
nal del Banco Mundial, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
(MTEySS) y el Ministerio de Desarrollo Social (MDS) de la Argentina, as
como por Alejandro Bonvecchi, Catalina Smulovitz y Laura Guardia.
Por su parte, a lo largo de la elaboracin de este libro y del proyecto que le
dio origen, Sarah Bailey provey una impecable asistencia logstica que resul-
t indispensable para llevar adelante la labor planteada. Agustina Schijman y
Adriana Conconi realizaron procesamientos de la EPPS para algunos de los
autores de este libro, y Laura Guardia llev a cabo una cuidadosa revisin de
algunos captulos.
Sobre los autores
Guillermo Cruces es subdirector del Centro de Estudios Distributivos, Labora-
les y Sociales (CEDLAS) de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP) e
investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tcni-
cas (CONICET) de Argentina. Se especializa en economa laboral, anlisis
distributivo y polticas de proteccin social en Amrica Latina. Es docente
de grado y posgrado en el Departamento de Economa de la Facultad de
Ciencias Econmicas de la UNLP, y profesor invitado de Economa La-
boral en la Universidad de San Andrs (UdeSA). Tambin se desempe
anteriormente en el Department for Work and Pensions del Reino Unido y
en la Divisin de Estudios del Desarrollo de la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y fue investigador de STICERD de
la London School of Economics and Political Science, donde obtuvo una
maestra y un doctorado en Economa.
Juan Martn Moreno es economista de proteccin social para Amrica Latina
en el Departamento de Desarrollo Humano del Banco Mundial. Anterior-
mente trabaj durante diez aos en el Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social (MTEySS) de Argentina, en tareas de anlisis e investi-
gacin en las secretaras de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. Es licen-
ciado en Economa de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Obtuvo
una Maestra en Economa e Historia Econmica en la London School of
Economics and Political Science, y una Maestra en Economa en la Uni-
versitat Pompeu Fabra. Actualmente cursa el programa de doctorado en la
Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata
(UNLP).
Dena Ringold es economista senior en el Departamento de Desarrollo Huma-
no para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial en Washington DC.
10 Sobre los autores
Trabaja en anlisis de polticas y operaciones en Argentina, Bolivia y Chile
en las reas de proteccin social, mercados laborales y transparencia. Con
anterioridad a su desempeo en Amrica Latina, desarroll programas de
apoyo a la transicin econmica y social y de acceso a la Unin Europea
para pases de Europa Central y del Sudeste. En 2002 public el primer
informe del Banco Mundial sobre la minora Roma. En 2005 se desem-
pe como Ian Axford Fellow en polticas pblicas en Wellington, Nueva
Zelandia. Obtuvo su ttulo de grado en Swarthmore College, Pennsylvania,
y una maestra en la London School of Economics and Political Science.
Rafael Rofman es especialista lder en proteccin social en el Departamento de
Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial,
donde se desempea desde el ao 2002. En su actual cargo ha abordado
las cuestiones de desarrollo humano, proteccin social y pensiones en Ar-
gentina, Bolivia, Dominica, Ecuador, Mxico, Paraguay, Per, Uruguay y
Venezuela. Anteriormente fue jefe de Estudios de la Superintendencia de
AFJP en Argentina, y responsable de la Unidad de Anlisis e Investigacin
y luego vicepresidente de Nacin AFJP, as como asesor en temas previ-
sionales del ministro de Economa y del secretario de Seguridad Social en
Argentina. Ha asesorado a distintos gobiernos nacionales en temas rela-
tivos a los sistemas previsionales en Amrica Latina, Europa y Asia, y es
autor de numerosos estudios sobre mortalidad adulta, envejecimiento y
seguridad social. Es licenciado en Economa de la Universidad de Buenos
Aires, magster en Demografa Social de la Universidad Nacional de Lu-
jn y Ph.D. en Demografa de la Universidad de California, Berkeley. Ha
sido docente en la Universidad de Buenos Aires (UBA), la Universidad
Nacional de Crdoba (UNC) y la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT),
Argentina; en la Universidad Nacional Autnoma de Honduras (UNAH);
y en la Universidad de California (UCLA), Berkeley, y la Universidad de
Nueva York (NYU), Estados Unidos.
Helena Rovner es coordinadora general de Ipsos-Mora y Araujo. Tiene ms de 15
aos de experiencia en investigacin de opinin pblica y electoral. Ha dirigi-
do numerosos estudios de opinin pblica, y ha participado en investigacio-
nes en Argentina, Bolivia y Uruguay. Su actividad en el campo de la opinin
pblica se ha enfocado particularmente en el rea electoral y de desarrollo
social, desempendose como asesora de organismos como el Programa de
11 Sobre los autores
las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), UNICEF, el Banco Mun-
dial y gobiernos provinciales, entre otros. Asimismo ha diseado y dirigido
investigaciones en el mbito de las telecomunicaciones y nuevas tecnologas.
Ha ejercido la docencia universitaria en la Universidad del CEMA (UCEMA),
la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT), la Universidad de Essex, la Uni-
versidad de Buenos Aires (UBA) y la Universidad Catlica del Uruguay,
Montevideo. Es licenciada en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos
Aires, y realiz un Doctorado en Gobierno en la Universidad de Essex, Reino
Unido, con especializacin en anlisis del comportamiento poltico.
Alejandro Bonvecchi es profesor en el Departamento de Ciencia Poltica y Es-
tudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Ha
investigado y publicado diversos artculos sobre temas de economa pol-
tica del federalismo, poltica social y poltica legislativa, y ha sido consul-
tor en esta materia para CEPAL, el Banco Mundial y el Banco Interameri-
cano de Desarrollo (BID). Es licenciado en Sociologa por la Universidad
de Buenos Aires, y doctor en Ciencia Poltica por la Universidad de Essex,
Reino Unido.
Catalina Smulovitz es directora del Departamento de Ciencia Poltica y Es-
tudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT), pro-
fesora de esa Universidad e investigadora del Consejo Nacional de Inves-
tigaciones Cientfcas y Tcnicas (CONICET) de Argentina. Tiene una
extensa experiencia docente y de investigacin en instituciones tales como
el Instituto de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Londres,
el Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES) de Argentina, y la
Universidad de Buenos Aires (UBA), ente otras. Ha realizado numerosos
estudios sobre programas sociales, poltica social y descentralizacin en
Argentina, y cuenta con numerosas publicaciones en revistas especializa-
das de ciencia poltica. Obtuvo una maestra y un doctorado en Ciencia
Poltica en la Pennsylvania State University, Estados Unidos.
Manuel Mora y Araujo es director de Ipsos-Mora y Araujo, y presidente del
Consejo de Direccin de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Es es-
pecialista en opinin pblica, y autor de diversos libros y publicaciones en
revistas especializadas de sociologa y ciencia poltica. Asimismo, partici-
pa activamente como analista de temas polticos y sociolgicos en distin-
12 Sobre los autores
tos medios de comunicacin de la Argentina y del exterior. Es licenciado
en Sociologa y obtuvo una Maestra en Sociologa en FLACSO, Santiago
de Chile. Cuenta tambin con estudios de posgrado en la Universidad de
Pars, Sorbonne (cole Pratique des Hautes tudes), y en el International
Peace Research Institute, Oslo.
Ernesto Aldo Isuani es profesor titular en la Facultad de Ciencias Sociales de
la Universidad de Buenos Aires (UBA), en la Maestra en Administracin
Pblica de la Facultad de Ciencias Econmicas de la misma Universidad,
y en la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la Universidad
de San Andrs (UdeSA). Es investigador del Consejo Nacional de Investi-
gaciones Cientfcas y Tcnicas (CONICET) de Argentina. Se desempe
como director adjunto de UNICEF Argentina y como secretario de Desa-
rrollo Social en el Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente de la
Nacin. Ha publicado artculos en libros y revistas especializadas sobre el
Estado de Bienestar y los sistemas previsional y de salud en Argentina. Es
licenciado en Ciencias Polticas y Sociales por la Universidad Nacional de
Cuyo (UNCuyo), Argentina, y doctor en Ciencia Poltica por la Universi-
dad de Pittsburgh, Estados Unidos.
Mariana Marchionni es investigadora del Centro de Estudios Distributivos,
Laborales y Sociales (CEDLAS) de la Universidad Nacional de La Plata
(UNLP), profesora a tiempo completo del Departamento de Economa
de la Facultad de Ciencias Econmicas de esa Universidad, y profesora
visitante de la Universidad de San Andrs (UdeSA), donde dicta cursos de
econometra de grado y posgrado. Se especializa en econometra aplicada,
economa de la demografa y economa de la distribucin, reas en las que
ha publicado libros, captulos de libros y artculos en revistas especiali-
zadas. Se ha desempeado como consultora y docente de instituciones
pblicas y privadas, tanto nacionales como internacionales. Es licenciada
en Economa, magster en Economa y doctora en Economa de la Univer-
sidad Nacional de La Plata, Argentina.
Adriana Conconi se desempea como investigadora del Centro de Estudios Dis-
tributivos, Laborales y Sociales (CEDLAS) de la Universidad Nacional de La
Plata (UNLP) y del CONICET. Es docente del Departamento de Economa
de la Facultad de Ciencias Econmicas de esa Universidad. Ha realizado
13 Sobre los autores
trabajos de investigacin en econometra aplicada en temas de economa
de la distribucin, en especial en anlisis de pobreza y movilidad social, y se
ha desempeado en el Cuerpo de Asesores Externos de la Secretara de Ha-
cienda del Ministerio de Economa de la Nacin. Es licenciada en Economa
y estudiante de la Maestra en Economa (tesis en proceso) de la UNLP.
Guillermo Rozenwurcel es director ejecutivo del Centro de iDeAS (Investiga-
ciones sobre Desarrollo Econmico de Amrica del Sur) de la Universidad
Nacional de San Martn (UNSAM), Argentina, e investigador del Consejo
Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tcnicas (CONICET) de Argen-
tina. Es autor de numerosos artculos sobre macroeconoma publicados
en revistas acadmicas. En la funcin pblica se desempe como secre-
tario de Estado para la Pequea y Mediana Empresa en 1999-2000, y como
jefe de Asesores del Ministerio de Economa de la Repblica Argentina en
2000-2001. Es profesor titular de la materia Dinero, Crdito y Bancos en
la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires
(UBA), y profesor titular de Economa del Sector Pblico en la Escuela de
Poltica y Gobierno de la Universidad de San Martn desde 2002. Ha sido
adems profesor visitante del Centro de Estudios Monetarios de Latino-
amrica (CEMLA) entre 1993 y 1995, y Visiting Fellow de la International
School of Economic Research de la Universidad de Siena en 1989. Es licen-
ciado en Economa por la Universidad de Buenos Aires y Magster en la
misma disciplina por la Pontifcia Universidad Catlica de Ro de Janeiro
(PUC-Rio).
Claudia Vzquez es investigadora del Centro de iDeAS (Investigaciones sobre
Desarrollo Econmico de Amrica del Sur) y docente de la Universidad
Nacional de San Martn (UNSAM), Argentina. Desempe tareas de in-
vestigacin en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO,
sede Buenos Aires), en la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Pro-
gramas Sociales (DAGPyPS) del Ministerio de Economa y Produccin, y
en el Centro de Estudios sobre Poblacin, Empleo y Desarrollo (CEPED)
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires
(UBA), donde obtuvo una licenciatura en Economa.
Eduardo Amadeo preside el Observatorio Social, organizacin especializada
en gestin social, y la Asociacin Argentina de Polticas Sociales (AAPS).
14 Sobre los autores
Tiene una vasta carrera en el sector pblico y en la vida acadmica. Ha
sido docente en universidades locales y extranjeras en materias que van
desde la economa pura hasta la gestin social. En el sector pblico, fue
presidente del Banco de la Provincia de Buenos Aires, diputado nacional
(presidente de la Comisin de Educacin), vicejefe de Gabinete de Minis-
tros y embajador de la Argentina en los Estados Unidos. En el rea social,
ha sido secretario de Estado de Desarrollo Social, y consultor de gobiernos
y organismos multilaterales. Es licenciado en Economa de la Universidad
Catlica Argentina (UCA).
Introduccin
Guillermo Cruces, Juan Martn Moreno, Dena Ringold y
Rafael Rofman
Origen y contexto de este libro
El sistema de proteccin social en Argentina se encuentra ante una coyuntu-
ra indita. Durante el siglo XX, la proteccin social se estructur en funcin
del empleo formal, a travs de los instrumentos del sistema de seguridad
social, de larga data y cobertura relativamente alta en el contexto de Amrica
Latina. En cambio, los programas sociales, entendidos como transferencias
de ingresos no contributivas para el alivio de la pobreza en la poblacin ge-
neral, constituyen una modalidad relativamente nueva en la poltica social
argentina, ya que se desarrollaron fundamentalmente como respuesta a la
crisis de 2001-2002.
En este contexto, este libro busca contribuir a la discusin sobre el diseo y
la implementacin de un sistema de proteccin social integrado y sustentable.
Los captulos que lo componen documentan visiones y percepciones sobre los
programas sociales, y contribuyen al debate con perspectivas y propuestas. El
libro se origin en el marco del proyecto Polticas de Ingreso en Argentina
del Banco Mundial, que llev a cabo mltiples actividades de anlisis, dilogo
y divulgacin de conocimiento sobre el tema entre 2006 y 2008.
Esta oportunidad para el futuro de la proteccin social en el pas es el re-
sultado de una serie de factores histricos. En primer lugar, la tendencia hacia
una menor formalidad en el mercado de trabajo en las dcadas de los aos
setenta y ochenta se aceler con la transformacin productiva y social deriva-
da de las reformas estructurales de los aos noventa, que debilit la base de la
proteccin social contributiva ligada al mercado de trabajo formal. En segun-
do lugar, la efectiva respuesta a la emergencia social desatada por la crisis de
2001-2002, concentrada en el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
Guillermo Cruces, Juan Martn Moreno, Dena Ringold y Rafael Rofman 16
(PJJHD), sin precedentes en su cobertura y velocidad de implementacin,
consolid a los programas sociales como fenmeno poltico con visibilidad
en la opinin pblica, y los instal como una alternativa de poltica relevante
y viable. En tercer lugar, el crecimiento econmico y la recuperacin de los
indicadores sociales durante el perodo 2003-2007 motivaron una estrategia
de transicin desde un programa de emergencia, el PJJHD, hacia programas
de corte ms permanente vinculados al empleo y el combate de la pobreza es-
tructural ms all de situaciones puntuales de emergencia econmica y social.
A diferencia de lo sucedido en experiencias anteriores, en esta oportunidad
la transicin hacia los nuevos programas se ha planteado en un marco de
continuidad.
El primer factor, la cada en la formalidad, implica que es necesario re-
plantear la proteccin social para complementar las brechas de cobertura re-
sultantes de las transformaciones experimentadas por el mercado laboral. El
segundo factor, el crecimiento de los programas sociales, brinda un nuevo
instrumento en lo que respecta a la implementacin de polticas no contri-
butivas a gran escala. Finalmente, el tercer factor, la superacin de la crisis,
posibilita que el debate sobre polticas de proteccin social se oriente hacia
cuestiones estructurales y de ms largo plazo. La conjuncin de estos tres fac-
tores abre un espacio para pasar de los programas de transferencia de ingre-
sos de emergencia a polticas permanentes no ligadas a las crisis, y permite
plantear tales polticas como complementos estratgicos de los instrumentos
tradicionales dentro de una visin de proteccin social ms integral, de largo
plazo y sustentable.
La construccin de un sistema de proteccin social integrado requiere una
discusin y evaluacin exhaustivas de las opciones de poltica para encarar
los desafos ms importantes, tales como promover la inclusin social de to-
dos los hogares vulnerables, tanto de los que integran el sector formal como
el informal; evitar brechas y superposiciones entre programas, instituciones
y niveles de gobierno; garantizar benefcios adecuados para cumplir con los
objetivos establecidos; y asegurar que el sistema de proteccin sea fscal y po-
lticamente sostenible. Los captulos de este libro constituyen contribuciones
para la formulacin, discusin y evaluacin de las distintas opciones de pol-
ticas disponibles para el logro de los objetivos planteados.
Introduccin 17
Organizacin y temtica de los captulos
El libro est dividido en dos partes. La primera parte se concentra en los re-
sultados centrales del proyecto Polticas de Ingreso en Argentina del Banco
Mundial y en dos de sus estudios principales: una encuesta de opinin sobre
programas sociales (la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales, EPPS) y
un proceso de consulta a los actores relevantes del proceso de formulacin y
ejecucin de polticas sociales. Los tres captulos que integran esta primera
parte brindan herramientas para facilitar la discusin sobre el futuro de la
proteccin social en Argentina. La segunda parte de este libro presenta una
serie de trabajos realizados por expertos en polticas sociales y opinin pbli-
ca. Estos trabajos fueron motivados por los resultados de la EPPS, as como
por la discusin generada a partir del citado proyecto y su contexto.
El captulo 1, realizado por Dena Ringold y Rafael Rofman, sintetiza los
principales procesos ocurridos antes y despus de la crisis de 2001-2002, con
base en la informacin generada por el proyecto sobre Polticas de Ingreso
en Argentina del Banco Mundial. Los autores proponen una defnicin de la
proteccin social y una clasifcacin de los distintos programas que la com-
ponen, y realizan un repaso del desarrollo de las transferencias de ingresos
y los programas sociales en Argentina, resaltando las innovaciones introdu-
cidas a partir de la crisis de 2001-2002. A continuacin, el captulo analiza
las perspectivas de desarrollo futuro para los programas de transferencia de
ingresos, y resalta las opciones disponibles para la extensin de los programas
actualmente vigentes, al mismo tiempo que ilustra su costo fscal y su impacto
potencial en trminos de reduccin de la pobreza estructural. Este artculo
concluye con una discusin de las precondiciones polticas e institucionales
necesarias para el establecimiento de un sistema de proteccin social integra-
do en la Argentina.
En el captulo 2, Guillermo Cruces y Helena Rovner presentan la meto-
dologa y un anlisis exploratorio de los resultados de la EPPS, un estudio
de opinin pblica realizado en Argentina entre junio y agosto de 2007 con
el objetivo de conocer la percepcin de la poblacin general sobre los pro-
gramas sociales, entendidos como programas de transferencia de ingresos.
El captulo describe los tres ejes sobre los que se dise el cuestionario de la
encuesta: conocimiento y evaluacin de las iniciativas vigentes, perspectivas
normativas generales sobre los programas sociales, y preferencias y necesida-
des de la poblacin de bajos ingresos en lo relativo a aspectos de implemen-
Guillermo Cruces, Juan Martn Moreno, Dena Ringold y Rafael Rofman 18
tacin de los programas sociales. Los autores analizan los resultados de la
encuesta y establecen posiciones mayoritarias y minoritarias en la poblacin
sobre algunos principios y mecanismos de funcionamiento de los programas
sociales, en lo que respecta a su idoneidad y las condiciones para su estableci-
miento y continuidad. Los comentarios fnales del captulo discuten las con-
secuencias de estos resultados para la consolidacin del sistema de proteccin
social en Argentina.
En el captulo 3, Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz presentan un
estudio que identifca y analiza tres visiones normativas de poltica social es
decir, visiones respecto de las polticas que deberan emprenderse manifes-
tadas por actores sociales y polticos relevantes de diez provincias argentinas.
Las visiones se distinguen por la funcin que los actores asignan a la poltica
social, por la naturaleza del bien que esa poltica debe proveer (trabajo o ingre-
so), y por el tipo de vnculo social que debe regular la provisin (competencia
o solidaridad). Segn la visin regeneradora, la poltica social debe reintegrar
a los excluidos por el desempleo, la recesin y/o las crisis macroeconmicas.
Para la visin derivada, la poltica social debe estar subordinada a los objetivos
de la poltica econmica y contribuir a la consecucin de los mismos. Segn
la visin garante de derechos universales, la poltica social debe asegurar como
derechos universales un mnimo de condiciones de vida digna. Las visiones
regeneradora y derivada coinciden en que la generacin de trabajo debera
ser la meta central y organizadora de la poltica social, y tambin comparten
aspectos operativos de la implementacin de polticas. Los autores analizan
la extensin e intensidad de los consensos y disensos entre actores y visiones,
y evalan qu conjunto de polticas sociales sera ms viable en el futuro en
funcin de las posibles coaliciones que puedan surgir.
La EPPS y el estudio cualitativo de consulta a actores relevantes fueron
planteados como estudios complementarios, dado que permiten documentar
tanto las opiniones y preferencias de la poblacin general, como las visiones
de quienes disean e implementan las polticas. En conjunto, los tres captulos
que integran la primera parte del libro procuran brindar herramientas para
facilitar la discusin sobre el futuro de la proteccin social en Argentina.
La segunda parte de este libro presenta una serie de contribuciones para
esta discusin. Los captulos, realizados por especialistas en el estudio de pro-
gramas sociales en la Argentina, presentan anlisis y refexiones originales, y
utilizan como insumo la informacin de la EPPS.
El captulo 4 es de corte metodolgico. Con base en la experiencia inno-
Introduccin 19
vadora de la EPPS, Manuel Mora y Araujo presenta una serie de refexiones
sobre las polticas sociales y la investigacin de opinin pblica, centrada en
qu y cmo se mide en estudios de este tipo. En el marco de esta refexin, el
autor plantea un anlisis de la limitada experiencia reciente en la Argentina, y
postula un estudio ms general sobre el vnculo entre la opinin pblica y los
diseadores de polticas, as como sobre la formacin de las percepciones y el
papel de los medios de comunicacin en la construccin de estereotipos.
En el captulo 5, Ernesto Aldo Isuani plantea una perspectiva sobre la pol-
tica social en Argentina en el largo plazo. Luego de realizar un recorrido de la
evolucin histrica de la poltica social en Argentina desde la independencia
hasta el presente, el autor discute la fortaleza y la rigidez de la poltica social
mediante el anlisis de la evolucin y composicin del gasto pblico en la ma-
teria. En base a la informacin de la EPPS, Isuani analiza la relacin entre las
pautas culturales y los programas sociales. Finalmente, plantea una serie de
perspectivas e ideas para reforzar los programas de transferencia de ingresos
existentes, y destaca la importancia del trabajo y de la proteccin de los des-
empleados, as como las difcultades que enfrentan las propuestas de ingreso
ciudadano en las economas modernas.
En el captulo 6, Mariana Marchionni y Adriana Conconi se concentran
en alternativas especfcas de implementacin de los programas sociales y
analizan la defnicin de benefcios y de benefciarios. En lo que respecta a los
benefcios, las autoras discuten la idoneidad de las transferencias monetarias
frente a las transferencias en especie, y estudian el rol de las condicionalidades
y contraprestaciones. En lo relativo a los benefciarios, examinan en detalle las
razones esgrimidas para focalizar los programas en hogares con hijos jvenes,
adems de otras consideraciones sobre el tamao del grupo familiar y el gne-
ro del receptor de la transferencia. El captulo presenta una discusin de estos
temas con base en la experiencia de programas de transferencia condiciona-
da de ingresos recientes en Amrica Latina y particularmente en Argentina.
Finalmente, con base en la informacin de la EPPS, las autoras estudian las
posiciones de la opinin pblica en la Argentina respecto de estos temas.
En el captulo 7, Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez analizan la re-
lacin entre la volatilidad macroeconmica de la Argentina y la evolucin de
la poltica social. Para ello, realizan una caracterizacin de la trayectoria ma-
croeconmica de los ltimos cincuenta aos, de sus principales consecuen-
cias sobre las condiciones laborales y sociales, y de las polticas pblicas en la
materia. Los autores argumentan que la extrema volatilidad macroeconmi-
Guillermo Cruces, Juan Martn Moreno, Dena Ringold y Rafael Rofman 20
ca, acentuada desde mediados de los aos setenta, tuvo profundas consecuen-
cias sobre el crecimiento y deterior progresivamente el mercado de trabajo,
lo cual result en el crecimiento sostenido de la informalidad, el desempleo y
la pobreza, que adquirieron caractersticas estructurales. Ante el retroceso de
la cobertura a travs del mercado de trabajo formal y la histresis inherente
al proceso de deterioro social, en especial durante la crisis de 2001-2002, los
autores plantean la necesidad de redefnir la estrategia pblica de proteccin
social. Aunque destacan el crecimiento del gasto focalizado en programas
de transferencia de ingresos, observan que este an representa una fraccin
poco signifcativa del gasto social. Los autores concluyen que las profundas
transformaciones acontecidas en la sociedad evidencian la necesidad de una
redefnicin integral del esquema de proteccin social, y resaltan la importan-
cia de la equidad y la sostenibilidad fscal de largo plazo.
En el captulo 8, Juan Martn Moreno plantea una discusin sobre los pro-
gramas sociales recientes en Argentina en su relacin con el mercado de tra-
bajo, y postula una serie de recomendaciones de poltica. Uno de los aportes
de este captulo consiste en ilustrar los orgenes y las consecuencias de la su-
perposicin de programas de empleo y programas de combate a la pobreza en
la experiencia reciente del pas. A partir de la descripcin de las limitaciones
institucionales y polticas en el origen de los programas, el autor ilustra las
consecuencias no deseadas en el mercado de trabajo que resultan del hecho
de plantear los programas de emergencia como programas de empleo. En este
captulo Moreno argumenta que esta situacin genera falsas expectativas en
los benefciarios y en el pblico en general, que posteriormente se traducen
en opiniones negativas respecto de estos programas que, a su vez, repercuten
directamente en la economa poltica de este proceso de redistribucin del
ingreso, como demuestra la evidencia de la EPPS. En este contexto, se pro-
pone extender la cobertura del programa de asignaciones familiares ms all
de los trabajadores formales como un modo ms adecuado para combatir de
manera focalizada la indigencia y la pobreza que padecen las familias ms ne-
cesitadas. Asimismo, para capacitar y facilitar la intermediacin laboral para
los desempleados, el autor plantea la idoneidad de implementar un seguro
por desempleo extendido.
Finalmente, en el captulo 9, Eduardo Amadeo utiliza la informacin de
la EPPS para estudiar el estigma y la deslegitimacin de las polticas sociales
en la Argentina. El autor presenta una discusin sobre las consecuencias de
la pobreza crnica y la permanencia de las condiciones de exclusin, y re-
Introduccin 21
salta el conficto entre la necesidad de establecer polticas redistributivas y
algunas opiniones estigmatizadoras sobre los benefciarios de los programas
reveladas por la encuesta. Distingue estas opiniones, que considera basadas
en las masivas sospechas de clientelismo en la implementacin y gestin de
los programas, de otras posturas ms solidarias, como aquellas que plantean
la necesidad de ayudar a los pobres ms all de situaciones puntuales de crisis
econmica y social. Luego de relacionar este tema con las discusiones de larga
data sobre la subclase en los Estados Unidos, el autor discute la necesidad de
construir la agenda social a travs de dilogos y consensos, y las difcultades
que este proceso plantea en Argentina. El captulo tambin destaca la impor-
tancia de tomar en cuenta la voz de los pobres en el diseo de las polticas
sociales, como modo de abrir canales para la escucha y la recepcin de opi-
niones que considera valiosas.
La EPPS contribuye al anlisis de los programas sociales en la Argentina
al proveer informacin sobre las preferencias y las opiniones de la poblacin.
Como lo demuestran los captulos de este libro, existe un amplio abanico
de opciones para el desarrollo futuro de la proteccin social en el pas, y la
encuesta constituye una herramienta relevante para su anlisis. Asimismo,
los resultados presentados resaltan la necesidad de contar con fuentes de in-
formacin peridicas, confables y de calidad, de amplia difusin y de acceso
irrestricto. Los captulos presentados en este libro no agotan todos los aspec-
tos de los programas sociales que pueden ser estudiados a partir de la EPPS.
Dado el potencial de esta fuente de informacin para trabajos futuros, la
base de datos completa de la encuesta se encuentra disponible en Internet
1
, y
el cuestionario completo se incluye como anexo a este libro.
1
La base de datos de la EPPS puede ser utilizada libremente para trabajos acadmicos, de an-
lisis de polticas y periodsticos. Los microdatos y la documentacin completa de la encuesta
estn disponibles en las pginas web del Banco Mundial y del CEDLAS en las siguientes
direcciones: <http://go.worldbank.org/D78TBTCP80> y <www.cedlas.org/epps>.
P A R T E I
CAP TULO 1
Argentina: polticas de
transferencia de ingresos hacia el
Bicentenario
*
Dena Ringold y Rafael Rofman
1. Introduccin
Al aproximarse a su bicentenario como una repblica independiente, Argen-
tina enfrenta una oportunidad histrica en materia de polticas de protec-
cin social. Luego de la crisis econmica ms grave de su historia durante
2001-2002, el pas realiz un esfuerzo sin precedentes para brindar polticas
de transferencia de ingresos a la poblacin ms pobre. En la actualidad, ante
la recuperacin del crecimiento econmico y los indicadores sociales, que
han alcanzado sus niveles pre-crisis, se abre un espacio para pasar de los pro-
gramas de transferencias de emergencia a una estrategia de proteccin social
ms integral, de largo plazo y sustentable.
En este captulo se defne a la proteccin social como el conjunto de polticas
que ayudan a los individuos y hogares a administrar los riesgos sociales, hacer
frente al impacto que dichos riesgos generan y superar situaciones de pobreza
estructural. Entre sus objetivos se destacan la generacin de oportunidades de
empleo y la reduccin de la volatilidad del consumo. Los riesgos cubiertos in-
cluyen prdida de empleo, problemas de salud, nacimientos, vejez, sequas e
inundaciones, entre otros. Dentro del espectro de las polticas de proteccin so-
cial, este captulo se centra principalmente en los programas de transferencia de
*
Este documento presenta, en forma resumida, las principales conclusiones de un estudio del
Banco Mundial (2008) sobre polticas de transferencia de ingresos.
Dena Ringold y Rafael Rofman 26
ingresos, que incluyen sistemas contributivos de seguridad social tales como
las pensiones y otros benefcios vinculados al mercado formal de empleo y la
asistencia social no contributiva. Dentro de este ltimo grupo, los programas
sociales o planes sociales
1
son aquellos que, a travs de transferencias en efec-
tivo (y en ocasiones en especie), ayudan a los hogares a superar las consecuen-
cias econmicas de los shocks vinculados al ingreso y la pobreza.
La respuesta a la situacin de emergencia social resultante de la crisis de
principios de este siglo fue efectiva en la medida en que permiti que el pas
superara su peor momento. El Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados
(PJJHD) proporcion asistencia a casi 2 millones de hogares (sobre un total
de aproximadamente 10 millones) en un perodo en el cual la pobreza afect
a ms de la mitad de la poblacin y el desempleo alcanz niveles rcord. La
cantidad de benefciarios del programa fue disminuyendo paulatinamente a
partir de 2003, hasta alcanzar a aproximadamente un tercio de su valor mxi-
mo a principios de 2008. Esta reduccin respondi a diversos motivos. En
algunos casos se produjo la reinsercin de los benefciarios en el mercado de
trabajo. En otros, los participantes del programa dejaron de cumplir las con-
diciones necesarias para percibir el benefcio (por ejemplo, cuando sus hijos
cumplieron 18 aos). Por ltimo, se produjo el traspaso de muchos benefcia-
rios a nuevos programas.
Una vez superada la crisis, el debate sobre las polticas sociales se ha des-
plazado hacia cuestiones estructurales y de ms largo plazo. La mejora de
las condiciones econmicas generales experimentada a partir de 2003 trajo
como resultado el descenso del desempleo, la pobreza y la desigualdad. A su
vez, el empleo formal y los salarios reales recuperaron sus niveles anteriores
a la crisis. Los signos de recuperacin generaron el espacio para considerar
la posibilidad de implementar polticas de largo plazo, y plantearon el debate
respecto de la adecuacin y viabilidad de sostener este nuevo tipo de polticas
no contributivas independientemente de situaciones puntuales de crisis eco-
nmica y social.
1
En este captulo, la defnicin de programas de transferencia de ingresos engloba a todas
las iniciativas que, en el marco de las polticas de proteccin social, implican transferencias
monetarias del Estado a los hogares, ya sean de raz contributiva o no contributiva. En otros
captulos de este libro se adopta una terminologa ms restringida, en la que los programas de
transferencia de ingresos remiten exclusivamente a los programas o planes sociales de origen
no contributivo. El citado estudio del Banco Mundial (2008) brinda una discusin ms am-
plia de la proteccin social, sus objetivos y sus componentes.
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 27
En lo que respecta a los planes sociales, en Argentina hay una clara prefe-
rencia por aquellos que acrecentan las oportunidades laborales. La Encuesta de
Percepcin de Planes Sociales (EPPS) y las consultas a actores relevantes de la
poltica social a nivel nacional, subnacional y local, cuyos resultados se presen-
tan en los captulos 2 y 3 de este libro, evidencian que la poblacin prefere pro-
gramas con efectos tangibles en el mercado de trabajo. Entre los benefciarios
potenciales, se constata una clara preferencia por aquellos planes que brindan
benefcios acompaados de entrenamiento laboral y acceso a servicios de em-
pleo y de intermediacin laboral, incluso si tal opcin implica recibir menores
montos en trminos de transferencias de ingresos. Estos programas representan
un gran desafo, tanto en trminos de su diseo como en lo que respecta a las
posibilidades de garantizar una implementacin efectiva. Para su implementa-
cin, estas polticas requieren la accin y gestin coordinada por parte de diver-
sas agencias y niveles gubernamentales. En cuanto a su diseo, deben atender
las demandas concretas de la poblacin vulnerable y ofrecer oportunidades e
incentivos adecuados que promuevan y faciliten la generacin de ingresos suf-
cientes en el mercado laboral por parte de los benefciarios.
El desafo, entonces, radica en disear e implementar un sistema de pro-
teccin social adecuado en cuanto a la cobertura y sus benefcios, que sea
integrado y sustentable. El actual modelo de programas de transferencia de
ingresos combina los esquemas de seguridad social, de naturaleza contributi-
va, con planes sociales de amplia cobertura, como el Seguro de Capacitacin
y Empleo (SCyE) y el Programa Familias por la Inclusin Social (denomi-
nado Plan Familias). A este esfuerzo se suman intervenciones ms directas
a nivel comunitario, como los Centros Integradores Comunitarios (CIC). Si
bien la estrategia vigente parece ser adecuada, an persisten algunos desa-
fos, tales como brindar cobertura a todos los grupos vulnerables, incluyendo
tanto a los sectores formales como informales; garantizar que los benefcios
sean adecuados para cumplir los objetivos propuestos; evitar que se produz-
can brechas y superposiciones entre los diversos programas, instituciones y
niveles de gobierno; y asegurar que el sistema de proteccin resulte fscal y
polticamente sostenible.
2. Las transferencias de ingresos en Argentina
La Argentina presenta importantes antecedentes en materia de transferen-
cias de ingresos, sobre cuya base es posible construir un sistema de protec-
Dena Ringold y Rafael Rofman 28
cin sustentable y de amplia cobertura. Desde un principio, los programas
de transferencia estuvieron ligados al empleo formal Isuani, en el captulo 5
de este libro, presenta una detallada perspectiva histrica. Los programas de
seguridad social correspondientes al sector formal, incluidas las jubilaciones,
las asignaciones familiares y las prestaciones por desempleo, evolucionaron
a partir de iniciativas surgidas originalmente de los sindicatos para brindar
cobertura a sus afliados. En cambio, los programas no contributivos de asis-
tencia social tienen un origen ms reciente.
Los programas contributivos de transferencias constituyeron la principal
fuente de proteccin social durante la segunda mitad del siglo XX. Sin embar-
go, la crisis de 2001-2002 represent uno de los mayores shocks de ingresos y
empleo en la historia argentina, que puso a prueba el sistema de proteccin
social. Gracias a las polticas de emergencia y la recuperacin econmica, los
indicadores sociales mejoraron en los aos subsiguientes. La tasa de pobreza,
que se increment en 28 puntos porcentuales desde 1999 hasta alcanzar un
57,5% en 2002, descendi a 26% hacia fnes de 2006 (Grfco 1.1). En efecto,
entre 2002 y 2006 aproximadamente 11,2 millones de argentinos salieron de
la situacin de pobreza. Asimismo, el desempleo alcanz en 2002 un valor
mximo histrico, superando el 20%, y desde entonces ha declinado hasta
ubicarse por debajo de un 10%. La informalidad laboral tambin se incre-
ment durante la crisis, llegando a 48,5%, para luego disminuir hasta 43% en
el segundo semestre de 2003, aunque su descenso fue ms paulatino que el de
la pobreza y el desempleo.
A pesar de la recuperacin, an existen necesidades sociales insatisfechas y
la cobertura de los programas actuales de proteccin social es limitada. Persis-
ten altos niveles de pobreza, que alcanza a ms del 20% de la poblacin, y los
ndices aumentan signifcativamente en las regiones ms pobres del pas. Esto
evidencia claramente la necesidad de una red de proteccin social permanente.
De igual modo, existen brechas en la cobertura de los programas de seguridad
social. Aproximadamente 3,3 millones de trabajadores asalariados y un muy
elevado nmero de trabajadores autnomos continan excluidos del sistema de
seguridad social, y aproximadamente 9 millones de argentinos no tienen acceso
a una cobertura de salud a travs de la seguridad social.
Tal como mencionamos anteriormente, la respuesta del pas a la crisis de
2001-2002 incluy la implementacin de un programa social de emergencia
de gran alcance, el PJJHD, que brind cobertura a aproximadamente 2 mi-
llones de benefciarios en su momento de mayor cobertura en 2002, y result
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 29
GRFICO 1.1
Tendencias de informalidad y pobreza, 1992-2006 (en %)
Fuente: Rofman y Lucchetti (2006), Banco Mundial (2008) y CEDLAS (2008).
Nota: La discontinuidad en las series se debe a los cambios metodolgicos introducidos en 2003 en la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH). Se dene a los trabajadores como formales si los mismos realizan aportes a la
seguridad social.
efectivo para paliar el efecto inmediato de la crisis. Esta experiencia, sumada
al conjunto de programas de proteccin social existentes, constituye un punto
Dena Ringold y Rafael Rofman 30
de partida importante para la elaboracin de una estrategia futura de protec-
cin social.
En el ao 2007, la Argentina gast 23,6% del PIB en polticas sociales,
incluidos los gastos en educacin, salud y proteccin social, y 11% del PIB en
programas de transferencia de ingresos (Grfco 1.2). Entre las transferencias
de ingresos, las prestaciones previsionales contributivas representaron la ma-
yor parte del gasto (casi un 80%), mientras que el resto se asign al PJJHD, el
seguro contributivo por desempleo, las asignaciones familiares para los traba-
jadores del sector formal, las pensiones no contributivas, el Programa Fami-
lias por la Inclusin Social y el Seguro de Capacitacin y Empleo.
En relacin a los planes sociales, existe un proceso de transicin desde el
programa de emergencia, PJJHD, a los nuevos planes sociales: el Seguro de
Capacitacin y Empleo y el Plan Familias. Adems, cambios en el sistema
de seguridad social han permitido que una cantidad importante de perso-
nas mayores accediera a benefcios previsionales, independientemente de su
historial de aportes. Asimismo, muchos trabajadores han conseguido empleo
o pasan a ser benefciarios de los nuevos programas. Sin embargo, persisten
cuestiones pendientes respecto del futuro de los benefciarios del PJJHD y
el ritmo de la transicin, dado que el Seguro de Capacitacin y Empleo y el
Plan Familias se implementan por etapas. El desafo no consiste nicamente
en migrar a los benefciarios de un programa a otro, sino en contribuir al
desarrollo de un sistema integrado y equitativo que satisfaga las necesidades
de quienes provienen de los sectores formal e informal. La cobertura tambin
plantea un desafo, ya que hasta el momento el acceso a los nuevos programas
est restringido a los benefciarios del PJJHD.
Argentina tambin cuenta con un slido sistema de seguridad social.
Entre sus principales programas se encuentran las prestaciones previsiona-
les (que incluyen las jubilaciones y las pensiones por viudez e invalidez), las
asignaciones familiares y un seguro por desempleo de carcter contributivo.
Para acceder al benefcio jubilatorio contributivo los hombres deben tener 65
aos cumplidos y las mujeres 60, y en ambos casos deben reunir 30 aos de
aportes como mnimo. Las asignaciones familiares se limitan a los hijos de
los trabajadores asalariados formales que perciben haberes de niveles bajos o
medios. Por su parte, slo pueden percibir el seguro por desempleo los traba-
jadores formales que renen al menos seis meses de servicios con aportes, y
sus benefcios se limitan a un ao de duracin.
Las polticas federales de proteccin social no se limitan a las transferen-
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 31
Fuente: Banco Mundial (2008) con base en datos del Ministerio de Economa (MECON, 2007).
GRFICO 1.2
Evolucin y estructura del gasto pblico en programas de transferencia de
ingresos (en %)
Dena Ringold y Rafael Rofman 32
cias de ingresos. Otros programas incluyen transferencias en especie pero,
principalmente, tienen por objetivo promover un desarrollo comunitario sos-
tenido. Entre estas iniciativas se destaca un importante y creciente programa
para construir Centros Integradores Comunitarios en comunidades pobres
de todo el pas. El Ministerio de Desarrollo Social sostiene este programa en
forma activa, con un resultado de 250 CIC construidos hasta el ao 2007. Los
centros son gestionados por consejos comunitarios con participacin de las
autoridades municipales y proveen mltiples servicios, tales como controles
bsicos de salud, entrenamiento laboral, actividades sociales y guardera, en-
tre otros.
En 2008, el Consejo Nacional de Polticas Sociales (CNPS) lanz un nuevo
plan para integrar las polticas sociales en el nivel local. El nuevo programa,
denominado Ah, se enfoca en la coordinacin de polticas sectoriales foca-
lizadas en reas tales como vivienda, caminos, comunicaciones, educacin,
salud, desarrollo comunitario, empleo, pensiones no contributivas y cultura.
El objetivo de Ah no es reemplazar las polticas existentes, sino contribuir a
una mejor coordinacin entre estas.
Por ltimo, los gobiernos provinciales cumplen un rol importante en lo
que respecta a la proteccin social. Las autoridades de las provincias argenti-
nas tienen la facultad de implementar sus propios programas de proteccin
social, incluidas las transferencias de ingresos. Hasta principios de la dcada
del noventa la mayor parte del gasto en proteccin social corresponda a los
esquemas previsionales, pero a partir de 1990 los recursos aplicados a otros ti-
pos de transferencias crecieron en forma ininterrumpida. Hacia 1998, el gasto
no previsional a nivel provincial lleg a representar 0,5% del PIB, y en el ao
2007 alcanz casi un 1% (Grfco 1.3).
La mayora de los programas a nivel subnacional se centran en asistencia
social bsica, nutricin y transferencias en especie, aunque tambin cabe re-
saltar que han crecido los programas de empleo y, en la actualidad, el gasto
representado por tales iniciativas alcanza 0,1% del PIB. Los sistemas previsio-
nales, por su parte parte, se han mantenido estables luego de las reformas y
transferencias de mediados de los aos noventa, con un gasto cercano a 1,5%
del PIB. La combinacin de la seguridad social y la asistencia social, ejecuta-
das en los niveles federal y provincial, resulta en un esquema de proteccin
social complejo, integrado por diversas instancias e instrumentos de aplica-
cin. El Cuadro 1.1 presenta una revisin simplifcada de las principales ca-
ractersticas de estos programas, incluyendo las condiciones de elegibilidad,
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 33
las fuentes de fnanciamiento, las agencias de implementacin y la duracin
de los benefcios.
El PJJHD fue la respuesta de emergencia del gobierno ante la crisis y, tal
como mencionramos anteriormente, alcanz a casi 2 millones de hogares en
su punto de mayor cobertura. Este programa otorga un benefcio a hogares
con nios cuyo jefe o jefa est desocupado (o, al menos, no tiene empleo
formal). Cuando el programa empez a implementarse, el valor del benefcio
era cercano a la lnea de pobreza para un varn adulto
2
. El PJJHD consiste en
una combinacin de esquemas de empleo y transferencias monetarias condi-
cionadas, por la cual se exige a los benefciarios que trabajen y aseguren que
sus hijos vayan al colegio y cumplan los controles mdicos establecidos (ver
el trabajo de Moreno en el captulo 8 de este libro).
2
Dado que el monto nunca se actualiz, hacia fnales del ao 2007 ese importe era equivalente
a la mitad de la lnea de pobreza, o a la lnea de indigencia para un varn adulto.
GRFICO 1.3
Gasto en proteccin social (PS) a nivel provincial, 1980-2006 (en % del PIB)
Fuente: MECON (2007).
Dena Ringold y Rafael Rofman 34
El PJJHD logr alcanzar a la poblacin pobre y mitigar el impacto de la
crisis econmica y social. Aproximadamente 80% de los benefcios llegaron
al 40% ms pobre del pas, dato que revela un muy buen desempeo del pro-
grama en lo que respecta a focalizacin en comparacin con otras iniciativas
similares desplegadas en la regin. Si el programa no hubiera existido, aproxi-
Programa Descripcin Duracin de
los benecios
Elegibilidad Fuente de
nanciamiento
Agencia de
implementacin
Sistema
Integrado de
Jubilaciones
y Pensiones
(federal)
Benecios de
jubilaciones,
pensiones e
invalidez en
un esquema
multipilar
Indenida Edad de
jubilacin: 65
para hombres,
60 para mujeres
30 aos de
contribuciones
Para invalidez
y pensiones:
18 meses de
contribuciones
Contributivo
(empleado y
empleador)
Dcit cubierto
con rentas
generales
ANSES
AFJP
Sistemas
previsionales
provinciales
Benecios de
jubilaciones,
pensiones e
invalidez para
empleados
pblicos
provinciales en
un esquema de
reparto
Indenida Edad de
jubilacin y
requisitos de
contribucin
varan por
provincia
Contributivo
(empleado y
empleador)
Agencias
previsionales
provinciales
Asignaciones
familiares
6 benecios
(maternidad,
adopcin,
hijos, hijos
discapacitados,
escolaridad,
matrimonio)
Para familias con
hijos de hasta
18 aos de edad
Trabajadores
formales
asalariados
Contributivo
(empleador)
ANSES (sector
privado)
Gobierno (sector
pblico)
Seguro por
desempleo
Benecios de
desempleo
declinantes en el
tiempo
Compatible con
asignaciones
familiares
4 a 12 meses Trabajadores
formales
asalariados,
excepto en
agricultura o
sector pblico
6 meses de
contribuciones
Contributivo
(empleador)
ANSES
CUADRO 1.1
Programas de transferencia de ingresos en Argentina. Descripcin bsica
en 2007
Contina en pgina siguiente
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 35
Fuente: Elaboracin propia con base en legislacin vigente en Argentina.
Programa Descripcin Duracin de
los benecios
Elegibilidad Fuente de
nanciamiento
Agencia de
implementacin
Pensiones no
contributivas
3 benecios
(vejez, leyes
especiales,
proteccin social)
Indenida Beneciarios de
leyes especiales
(veteranos,
premios nobel,
medallistas
olmpicos,
etctera).
Para vejez,
pobreza y
mayores de 70
aos de edad
No contributivo Ministerio de
Desarrollo Social
(MDS)
ANSES
Programa
Jefes y Jefas
de Hogar
Desocupados
(PJJHD)
Transferencias
con
contraprestacin
(laboral,
educativa)
Para familias con
hijos de hasta 18
aos de edad
Jefes y jefas
de hogar
desocupados
con hijos
menores de
18 aos
No contributivo Ministerio de
Trabajo, Empleo y
Seguridad Social
(MTEySS)
ANSES
Programa
Familias por
la Inclusin
Social
Transferencia
condicionada a
asistencia escolar
y controles
mdicos para los
hijos
Indenida Jefes y jefas
de hogar
desocupados
con 2 o ms
hijos menores
de 18 aos
No contributivo MDS
Seguro de
Capacitacin y
Empleo (SCyE)
Transferencia
condicionada al
entrenamiento
laboral y la
bsqueda de
empleo
Mximo de 2
aos
Jefes y jefas
de hogar
desocupados
con hijos
menores de
18 aos que
participaron en
PJJHD
No contributivo MTEySS
Transferencias
de ingresos
provinciales
Transferencias de
alivio de pobreza,
distribucin
de alimentos
y polticas de
empleo pblico
Vara por
programa
Vara por
programa
No contributivo Gobiernos
provinciales
Viene de pgina anterior
madamente 10% de los benefciarios habra cado por debajo de la lnea de
pobreza. La cobertura tambin fue bastante efciente, dado que el programa
alcanz a un tercio de la poblacin ubicada en el quintil inferior de ingresos.
Asimismo, el programa contribuy de manera muy signifcativa para mejorar
Dena Ringold y Rafael Rofman 36
la distribucin del ingreso durante la primera etapa de la recuperacin econ-
mica en Argentina (desde mayo de 2002 hasta mayo de 2003).
3. Qu ha ocurrido luego de la crisis de 2001-2002?
En el perodo ms reciente, el gobierno lanz dos nuevos programas desti-
nados a reemplazar paulatinamente al PJJHD. El Plan Familias busca ofrecer
un ingreso bsico a hogares con dos o ms hijos
3
. Por su parte, el Seguro de
Capacitacin y Empleo brinda un benefcio no contributivo por desempleo
y est acompaado de servicios de capacitacin y empleo. A fnes de 2007
muchos benefciarios del PJJHD ya no participaban del programa porque ha-
ban conseguido un empleo formal (aproximadamente 550.000 personas) o
porque haban migrado a los nuevos programas (326.000 benefciarios). En
consecuencia, el nmero total de benefciarios del PJJHD se redujo a aproxi-
madamente 800 mil hacia fnes del ao 2007 (Grfco 1.4).
Un desafo central radica en la expansin de la cobertura de los nuevos
planes sociales. Tanto el Seguro de Capacitacin y Empleo como el Plan Fa-
milias han operado como una estrategia de transicin para los benefciarios
del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, ya que desde su inicio estos
planes no estuvieron abiertos a nuevos benefciarios sino exclusivamente a
aquellos que provenan del PJJHD. Esto constituye una importante brecha en
lo que respecta a la cobertura, dado que casi 1,8 millones de hogares del pas
renen los criterios de elegibilidad para el PJJHD pero no lo reciben debido a
que no lo solicitaron desde un principio en 2002.
En 2007 el gobierno implement una estrategia destinada a ampliar la
cobertura previsional entre los adultos mayores. Este plan se denomin Pro-
grama de Inclusin Previsional y tuvo por objeto incluir a la mayor cantidad
posible de personas de edad avanzada dentro del sistema previsional. Esto
permiti que quienes cumplan el requisito de edad mnima para acogerse
al benefcio previsional pero no reunan los requisitos mnimos de aos de
servicios con aportes pudieran tambin recibir una prestacin. Este plan re-
present, en principio, una oportunidad nica, dado que concluy en 2007, y
supuso la inclusin excepcional de aproximadamente 1,7 millones de nuevos
3
El Plan Familias se cre en 2005 sobre la base del Programa de Atencin a Grupos Vulnera-
bles-Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano (PAGV-IDH), en funcionamiento
desde 2002.
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 37
benefciarios dentro del sistema previsional, aunque no est claro cuntos de
ellos ya perciban otros benefcios. El Grfco 1.5 muestra que hacia fnes de
2007 el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP) pagaba algo ms
de 4 millones de prestaciones a un nmero no defnido de benefciarios.
4. Qu piensan los argentinos sobre la proteccin social?
En general, en Argentina existe consenso respecto de la importancia de los
planes sociales. Los datos de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales
(EPPS)
4
muestran que menos de 30% de la poblacin preferira eliminar los
4
Cruces y Rovner, en el captulo 2 de este libro, presentan una descripcin de la EPPS y una
sntesis de sus principales resultados. Los captulos de la segunda parte de este libro, por su
parte, desarrollan discusiones sobre planes sociales con base en la informacin que brinda
esta encuesta.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del MTEySS (2008).
GRFICO 1.4
Distribucin de beneciarios originales del PJJHD (en %)
Dena Ringold y Rafael Rofman 38
programas en caso de que no fuera posible mejorarlos. La mayora de los
encuestados (61%) estuvo de acuerdo con la idea de que siempre son nece-
sarios los programas porque hay gente que los necesita, mientras que un 28%
acord con la afrmacin de que los programas slo son necesarios durante
las crisis econmicas. Asimismo, 41% de los respondentes afrm que la si-
tuacin de pobreza sera peor en Argentina si no existieran los programas, un
38% sostuvo que el desempleo sera mayor, y un 37% opin que la elimina-
cin de los planes afectara negativamente la equidad.
Hay un acuerdo general entre los actores involucrados respecto de que los
programas de emergencia (tales como el PJJHD) fueron adecuados para el
perodo posterior a la crisis y cumplieron su propsito. Sin embargo, tambin
hay acuerdo sobre la necesidad de una visin y una estrategia de ms largo
plazo.
GRFICO 1.5
Evolucin de las prestaciones de la seguridad social, 1971-2007
Fuente: Moreno (2007).
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 39
La vinculacin entre los planes sociales y el mercado laboral surge como
un tema central. Si bien se debate en qu medida los planes sociales debe-
ran estar vinculados al mercado laboral, hay seales claras en el sentido de
que el empleo debera ser un objetivo central de las polticas sociales, y hay
consenso respecto de que para disear tales polticas deberan considerarse
las oportunidades y los incentivos del mercado laboral. En relacin con esta
percepcin, se registra un apoyo ampliamente mayoritario a la exigencia de
contraprestaciones o la inclusin de alguna clase de condicin a la hora de
disear los planes sociales.
Segn los resultados de la EPPS, la poblacin de bajos ingresos (poten-
cialmente benefciaria de los planes sociales) manifest una fuerte preferencia
por aquellos programas con resultados tangibles en el mercado laboral. Los
benefciarios preferen programas que les proporcionen servicios de capacita-
cin y empleo y que, al menos idealmente, les aseguren un trabajo a su fnali-
zacin, aun cuando tales planes representen menores montos de transferencia
de ingresos o una menor duracin de la participacin en el programa. Ante
tres opciones de combinaciones posibles entre transferencias de ingresos y
acceso al mercado laboral, los encuestados (identifcados como vulnerables
de acuerdo con su ingreso o su participacin en planes sociales) claramente
prefrieron las opciones que representaban mayores oportunidades de empleo
(Cuadro 1.2). Estos resultados indican que habra apoyo al tipo de programa
que est implementando el gobierno en la actualidad, el Seguro de Capaci-
tacin y Empleo. Adems, sugieren que otros programas, como el Plan Fa-
milias, podran adaptarse a fn de incorporar una mayor orientacin hacia el
CUADRO 1.2
La preferencia por el empleo de los beneciarios potenciales (en %)
Opciones propuestas Preferencia (en %)
Un plan que pague AR$ 400 sin capacitacin laboral 16
Un plan que pague AR$ 250 y brinde capacitacin laboral 35
Un plan que pague AR$ 150 y ofrezca capacitacin laboral que
otorgue, al nalizar, un diploma de un ocio
47
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Dena Ringold y Rafael Rofman 40
mercado laboral, por ejemplo mediante la introduccin de oportunidades de
capacitacin o contraprestaciones laborales.
5. Cules son las perspectivas futuras para los programas de
transferencia de ingresos?
El rol futuro de los programas de transferencia de ingresos en la poltica social
es incuestionable. Los programas pblicos de transferencia de ingresos para
los ms vulnerables tales como el PJJHD y el Plan Familias y los programas
de desarrollo comunitario desempearon un papel importante para superar
la crisis y mejorar las condiciones de vida de los sectores ms pobres y vul-
nerables de la Argentina, as como para favorecer la acumulacin de capital
humano de los hogares ms desfavorecidos con el fn de quebrar el crculo
vicioso de la pobreza. Sin embargo, es necesario adoptar un nuevo enfoque
de cara al futuro.
Ante la recuperacin del crecimiento econmico y la disminucin de la
pobreza y el desempleo despus de la crisis, se ha abierto una oportunidad
histrica para desarrollar una estrategia de largo plazo en trminos de pol-
ticas sociales. Los resultados de la EPPS evidencian el apoyo a los programas
de ayuda a los pobres, no slo durante perodos de crisis sino tambin en
perodos de estabilidad econmica. La Argentina cuenta con los elementos
necesarios para construir un sistema de proteccin social integrado y susten-
table, entre los que se destacan la capacidad administrativa y un fuerte inters
por lograr una mayor participacin del mbito provincial. El gobierno nacio-
nal ha demostrado su capacidad a travs de la experiencia del PJJHD para
impulsar programas nacionales de transferencia de ingresos. En el terreno
fscal, la solidez sin precedentes que ha demostrado el gobierno nacional, con
supervits sostenidos y mayores recursos fnancieros, tambin representa una
oportunidad ideal.
Una estrategia de proteccin social integrada tiene que contemplar ne-
cesariamente tres objetivos: el alivio de la pobreza, la generacin de opor-
tunidades genuinas de obtener ingresos y la reduccin de volatilidad en el
consumo. Si bien la Argentina cuenta con diversos programas a nivel nacional
y provincial, asegurar que cada uno de estos objetivos sea atendido de manera
coordinada, equitativa y efciente constituye un importante desafo a futuro.
En especial, se evidencia la necesidad de reducir las brechas de cobertura tan-
to entre los trabajadores formales e informales como entre regiones, dado que
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 41
algunos programas estn disponibles en algunas zonas y no en otras. Esto se
aplica particularmente a las prestaciones focalizadas en la pobreza. Aunque
algunas provincias estn empezando a ofrecer programas de asistencia a los
ms pobres (por ejemplo, la provincia de Buenos Aires), tales iniciativas no
forman parte de una estrategia nacional. La cantidad de personas que pasaron
a ser pobres desde que se cerr la inscripcin al PJJHD en 2002 indica que
existe una necesidad urgente de adoptar un enfoque nacional en materia de
programas de transferencia de ingresos para los hogares ms pobres.
6. Cul es el potencial de las polticas de transferencia de
ingresos para reducir la pobreza estructural?
En esta seccin se presenta el resultado de una serie de simulaciones que pro-
veen un orden de magnitud de los costos y benefcios de un programa nacional
orientado al alivio de la pobreza. A tal fn, se establecieron cuatro escenarios
con benefcios no contributivos desarrollados con base en las visiones sobre las
polticas sociales surgidas de las consultas a actores relevantes realizadas en el
marco de este proyecto y presentadas por Bonvecchi y Smulovitz en el captulo 3
de este libro. El primer escenario plantea un benefcio universal de AR$ 400 por
mes para los desocupados. El segundo escenario simula el impacto de una trans-
ferencia de AR$ 400 por mes para todos los hogares pobres. El tercer escenario
considera una asignacin familiar de AR$ 155 por hijo menor de 18 aos en los
hogares de los dos quintiles de menores ingresos. Finalmente, el cuarto escena-
rio evala el efecto combinado de las asignaciones familiares y una transferencia
a los adultos mayores que no reciben jubilaciones o pensiones por un valor de
AR$ 270 (equivalente al benefcio promedio de la moratoria previsional). Las
simulaciones, basadas en la Encuesta Permanente de Hogares (EPH)
5
elabora-
da por el Instituto Nacional de Estadstica y Censos (INDEC), consideraron los
efectos sobre la cobertura, la pobreza y la desigualdad, adems de los costos.
Los escenarios indican que los programas alternativos de transferencia de
ingresos podran ser costo-efectivos, con un impacto importante en el bien-
estar. Como muestra el Cuadro 1.3, varias opciones que tendran un costo de
entre 0,5 y 0,6% del PIB podran tener impactos importantes. Por ejemplo,
un programa de asignaciones familiares focalizado en nios de los quintiles
5
Los datos corresponden al segundo semestre de 2006, ltimo semestre completo publicado
por el INDEC (2007).
Dena Ringold y Rafael Rofman 42
uno y dos podra reducir la pobreza extrema de forma tal que esta alcanzara
a menos de un 3% de la poblacin. Otras alternativas, tales como un segu-
ro universal de desempleo o una transferencia de ingresos a los hogares po-
bres, tambin seran efectivas. En cambio, la expansin de la cobertura de los
adultos mayores sumada a las asignaciones familiares tendra efecto limitado,
principalmente porque la moratoria previsional ya ha generado una cobertu-
ra casi universal para este grupo etreo.
Es importante notar que las simulaciones constituyen ejercicios simpli-
fcados que consideran slo los efectos del ingreso, sin incorporar otros as-
pectos potenciales de diseo de los programas, tales como la capacitacin,
la condicionalidad o el desarrollo a nivel comunitario. Asimismo, estas si-
mulaciones no incorporan la complejidad de la implementacin ni los as-
Base Transferencia
a
desocupados
Transferencia
a pobres
Asignaciones
familiares
Asignaciones
familiares y
transferencia
a tercera
edad
Pobreza
extrema
7,8% 6,5% 2,1% 2,7% 2,6%
Pobreza 25,0% 22,4% 14,5% 19,8% 19,8%
Brecha de
pobreza
10,2% 8,9% 4,1% 5,7% 5,7%
Gini 0,476 0,464 0,441 0,454 0,454
Cobertura
(2 quintiles)
12% 19% 44% 38% 47%
Costo total
(% del PIB)
9,11% 9,66% 9,77% 9,58% 9,73%
Costo
marginal (%
del PIB)
0,55% 0,66% 0,47% 0,61%
CUADRO 1.3
Simulaciones de los impactos de polticas alternativas
Fuente: Elaboracin propia con base en EPH, segundo semestre de 2006 (INDEC, 2007).
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 43
pectos de economa poltica que forman parte de cualquier reforma de los
programas actuales. Estas simulaciones se basan en escenarios ideales, que
contemplan una focalizacin perfecta, sin errores ni brechas de cobertura
debidos a problemas operativos o de diseo, as como una alta efciencia
en la gestin de los programas. A continuacin, se mencionan algunos de
los principales problemas existentes y potenciales que deben ser cuidadosa-
mente considerados al momento de proponer cualquier clase de reforma.
Instituciones. t En cualquier pas es indispensable contar con esquemas
institucionales coherentes para la implementacin de programas, pero
este requisito cobra especial relevancia en el contexto federal argentino.
El diseo institucional debe asegurar la coordinacin entre los actores a
nivel nacional y provincial, y proporcionar una organizacin slida de la
implementacin, el fnanciamiento, el monitoreo y la evaluacin de los
programas.
Costo administrativo de los sistemas de focalizacin. t La focalizacin de
los benefcios implica diversos costos, destacndose especialmente aque-
llos relacionados con una evaluacin del ingreso. Los benefcios dirigidos
a grupos poblacionales especfcos (por ejemplo, nios) son menos one-
rosos y ms fciles de implementar, lo cual reduce los costos y los errores
de inclusin y exclusin.
Limitaciones en la llegada a los benefciarios. t Incluso en los programas
mejor diseados, cierto nmero de benefciarios potenciales nunca se pre-
senta a reclamar sus benefcios. Esto puede operar a veces como un efecto
de autofocalizacin, en los casos en que las personas u hogares que se su-
pona que necesitaban la transferencia no estn interesados en percibirla,
pero en muchos otros casos el problema es la falta de acceso, informacin
o recursos para solicitar los benefcios.
Sistemas de informacin. t Los programas de transferencia implican un
uso intensivo de la informacin y requieren registros confables de be-
nefciarios y la coordinacin de bases de datos a fn de administrar los
criterios de elegibilidad, los pagos, el monitoreo y los controles. Si el pro-
grama incluye condiciones, entonces ser necesario un sistema efciente
para verifcar el cumplimiento de las mismas.
Incentivos para el mercado laboral. t Si bien no es posible eliminar los
efectos de desincentivo de los programas de transferencia respecto del
mercado laboral, estos pueden mitigarse. Toda transferencia no relaciona-
Dena Ringold y Rafael Rofman 44
da con la retribucin laboral puede actuar como un factor de desincentivo
en relacin al trabajo. El desafo no es eliminar estos efectos, sino reducir
su relevancia, en especial en comparacin con los efectos positivos poten-
ciales del programa. Los pases de la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmicos (OCDE) incorporan cada vez con ms fre-
cuencia incentivos para el mercado laboral en sus programas con el fn de
promover el empleo y facilitar una transicin de la asistencia social hacia
el empleo.
Programas actuales. t La Argentina cuenta con una slida base de progra-
mas de proteccin social existentes, sobre la cual es posible construir un
sistema sustentable con visin de largo plazo. Cualquier nuevo programa
que se desarrolle tendr que considerar los programas nacionales y pro-
vinciales existentes a fn de asegurar la coordinacin de los incentivos y la
organizacin institucional.
7. Reexiones nales. Cules son las precondiciones para una
poltica de proteccin social integrada?
La cuestin de la cobertura es probablemente la ms urgente. El Plan Fami-
lias y el Seguro de Capacitacin y Empleo, tal como estn defnidos en la ac-
tualidad, no cubren a todas las personas y hogares que necesitan proteccin.
Las restricciones no se derivan del ordenamiento legal, sino que surgen como
consecuencia de un exigente proceso de implementacin (por ejemplo, el Se-
guro de Capacitacin y Empleo no slo consiste en una transferencia de in-
gresos, sino que implica un conjunto de servicios de empleo que deben esta-
blecerse a nivel local en todo el pas) y de limitaciones fscales de corto plazo.
Por otro lado, el sistema previsional ampli signifcativamente su cobertura
en el plazo de un ao, aunque no est claro si esta expansin ha alcanzado a
todas las personas mayores pobres o si an deben destinarse esfuerzos a fn
de resolver esta cuestin.
La adecuacin de los benefcios tambin constituye un aspecto crtico. La
transferencia de ingresos del PJJHD se mantuvo fja en AR$ 150 desde su
creacin en el ao 2002, lo cual dio como resultado una prdida del valor real
del benefcio de ms de un 50%. Los nuevos programas brindan mayores be-
nefcios (aproximadamente AR$ 225 en promedio), pero no han experimen-
tado aumentos desde su creacin y no cuentan con un mecanismo de ajuste.
Este problema tambin se evidencia en el caso de otras prestaciones contri-
Argentina: polticas de transferencia de ingresos hacia el Bicentenario 45
butivas (jubilaciones, asignaciones familiares y seguro por desempleo). No
obstante, en estos casos ha habido aumentos discrecionales. Esta estrategia no
parece congruente con una visin de largo plazo, dado que los benefciarios
deberan tener una expectativa ms clara respecto del poder adquisitivo de las
prestaciones que perciben y, por su parte, los niveles de los benefcios debe-
ran defnirse teniendo en cuenta los objetivos de las polticas.
La integracin representa tambin un desafo. Asegurar coherencia entre
programas, niveles de gobierno e instituciones requiere una atencin particu-
lar. Los programas de proteccin social en Argentina parecen funcionar, en
la mayora de los casos, como sistemas independientes con escasa interaccin
entre ellos. Esto sucede en todas las jurisdicciones, dado que algunas pro-
vincias cuentan con esquemas que replican o se superponen con los planes
nacionales, pero tambin ocurre entre los propios organismos nacionales e
incluso al interior de los programas especfcos. Un claro ejemplo de la in-
sufciente integracin en la planifcacin e implementacin de las polticas
lo ofrece la moratoria previsional de 2007, que otorg benefcios jubilatorios
a casi 1,7 millones de ciudadanos mayores, sin verifcar si ya estaban perci-
biendo otros benefcios o transferencias por parte del Estado. Dado que los
recursos son limitados, asume crucial importancia profundizar los esfuerzos
por mejorar el nivel de coordinacin de las polticas y las acciones entre los
diferentes actores a nivel nacional, provincial y municipal.
Por su parte, si bien la sustentabilidad del gasto no ha sido una cuestin
crtica en los aos de recuperacin despus de la crisis de 2001-2002, resulta
potencialmente frgil. El gasto en jubilaciones en Argentina se ha mantenido
por debajo de 8% del PIB desde mediados de los aos noventa. La introduc-
cin del PJJHD en 2002 y la posterior implementacin del Plan Familias y
del Seguro de Capacitacin y Empleo tuvieron un impacto reducido, ya que
el costo consolidado apenas alcanz 1% del PIB en 2003, para luego caer a la
mitad de dicha cifra en el lapso de pocos aos. Las simulaciones desarrolladas
en este captulo muestran que destinar un 0,5% adicional del PIB a la imple-
mentacin de programas de transferencia de ingresos podra causar un gran
impacto en el bienestar y el grado de cobertura de la poblacin potencialmen-
te benefciaria. Por otra parte, las recientes reformas del sistema previsional
han creado una presin potencial que podra resultar en una restriccin del
espacio fscal disponible para otros programas. La moratoria tiene un cos-
to cercano al 1,5-2% del PIB en 2008, aunque se estima que este porcentaje
declinar en el tiempo. Asimismo, la reforma previsional de febrero de 2007
Dena Ringold y Rafael Rofman 46
gener un ingreso importante de recursos fscales gracias a la transferencia de
aportantes al segundo pilar del sistema previsional del Estado, pero cuando
estos aportantes comiencen a jubilarse el impacto se tornar neutro o negati-
vo en trminos fscales.
La crisis de 2001-2002 mostr la importancia de tener un sistema de pro-
teccin social capaz de responder efectivamente a situaciones de emergencia
social y econmica en el corto plazo. La respuesta a la crisis fue efectiva pero,
dado que muchas de las polticas y programas no existan con anterioridad,
estos debieron ser diseados e implementados rpidamente, lo cual deriv en
demoras y problemas innecesarios en la implementacin. Esta experiencia
constituye una importante leccin para los diseadores de polticas en Argen-
tina. Los programas de respuesta rpida a situaciones de crisis son muy difci-
les de implementar, a menos que las instituciones, programas e instrumentos
de gestin necesarios ya existan y estn en funcionamiento con el objetivo de
proveer alivio a la pobreza a quienes lo necesitan, y en condiciones de expan-
dir su cobertura en caso de ser necesario.
La combinacin de las tendencias positivas en los indicadores macroeco-
nmicos y sociales y el consenso en la sociedad acerca de la necesidad de
profundizar las polticas estructurales representa una signifcativa oportuni-
dad de desarrollo para el sector de la proteccin social. El fuerte crecimiento
econmico del perodo 2003-2007 y el efecto de diversas iniciativas en mate-
ria de polticas han reducido las presiones sobre el sector, conforme las res-
tricciones fscales han disminuido las demandas de intervenciones urgentes.
Este contexto, junto con una mayor conciencia por parte de los diseadores
de polticas, los analistas y la poblacin en general acerca de la necesidad de
avanzar en la implementacin de polticas de largo plazo, crea una oportuni-
dad excepcional para que las autoridades discutan, diseen e implementen
reformas coherentes para atender del modo ms efcaz posible las cuestiones
de cobertura, integracin y sustentabilidad aqu analizadas.
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CAP TULO 2
Los programas sociales en la
opinin pblica. Resultados de la
Encuesta de Percepcin de Planes
Sociales en la Argentina
*
Guillermo Cruces y Helena Rovner
1. Introduccin
Este captulo presenta la metodologa y un anlisis exploratorio de los resulta-
dos de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS). Este estudio fue
realizado entre mediados de junio y mediados de agosto de 2007 por Equipos
MORI Argentina y el Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales
de la Universidad Nacional de La Plata (CEDLAS) en el marco del proyecto
Poltica de Ingresos en Argentina de la Unidad de Proteccin Social para
Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial.
El estudio consisti en una encuesta de opinin de 2.500 casos, con una
muestra representativa de hogares a nivel nacional, regional y urbano-rural.
El cuestionario se centr en capturar las opiniones de la poblacin general
* La encuesta y el documento que dieron origen a este captulo fueron desarrollados en el
marco de un proyecto dirigido por Dena Ringold, Rafael Rofman y David Warren de la Uni-
dad de Proteccin Social para Amrica Latina y el Caribe del Banco Mundial. Agustina Schij-
man brind excelente asistencia de investigacin en la elaboracin del documento que dio
origen a este captulo (publicado como Cruces, Rovner y Schijman, 2007). El cuestionario de
la encuesta se presenta como apndice de este libro. La encuesta cuenta con un documento
metodolgico anexo (CEDLAS-MORI-BM, 2007). La base de datos y el documento anexo,
que incluye un diccionario de variables, estn disponibles en <http://go.worldbank.org/
D78TBTCP80> y <www.cedlas.org/epps>.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 50
sobre los programas sociales, entendidos como polticas no contributivas de
transferencia de ingresos (ver la defnicin de proteccin social y los pro-
gramas relacionados que brindan Ringold y Rofman en el captulo 1 de este
libro)
1
. El cuestionario de la encuesta, presentado en el apndice de este libro,
se dise en funcin de tres ejes: conocimiento y evaluacin de las iniciativas
vigentes, perspectivas normativas generales sobre los programas sociales, y
preferencias y necesidades de la poblacin de bajos ingresos sobre aspectos
de los programas sociales. En funcin de este ltimo objetivo, el cuestionario
incluy un mdulo especfco para este grupo de la poblacin.
Los resultados del estudio permiten establecer posiciones preponderantes
en mayor y menor medida en la poblacin sobre algunos principios y meca-
nismos de funcionamiento de los programas sociales, as como perspectivas
sobre su idoneidad y las condiciones para su establecimiento y continuidad.
Adems de la evaluacin de los programas implementados en los ltimos diez
aos, puede destacarse la recoleccin de percepciones sobre temas relevantes
para la poltica pblica en la materia, como la focalizacin, la condicionalidad
y las contraprestaciones, la duracin de los programas y el poder adquisitivo
de los benefcios, entre otros. Asimismo, el estudio permite establecer algunas
dimensiones de variacin de las opiniones y posturas sobre estos temas en la
poblacin, tanto a nivel regional como en funcin de caractersticas socioeco-
nmicas y demogrfcas. Este trabajo se plantea como un primer anlisis de
los resultados de la encuesta los captulos que integran la segunda parte de
este libro presentan discusiones sobre otros temas relacionados en base a la
informacin de la EPPS.
Este captulo est organizado de la siguiente manera. La seccin 2 describe
el contexto del estudio y aborda brevemente la evolucin de los programas
sociales en la Argentina. Asimismo, discute los objetivos del estudio, el pro-
ceso de construccin del cuestionario y las caractersticas de la muestra. La
seccin 3 describe los resultados referidos al conocimiento y la evaluacin de
los programas sociales existentes en 2007, mientras que la seccin 4 presenta
las perspectivas normativas y opiniones de la poblacin sobre los programas
sociales en general. La seccin 5 se concentra en los respondentes de bajos
ingresos y expone los resultados de un mdulo especfco sobre programas
1
En este captulo se emplean de manera intercambiable los trminos programas sociales y
planes o planes sociales. Estos ltimos, de naturaleza ms coloquial, fueron utilizados en
el cuestionario de la encuesta.
Los programas sociales en la opinin pblica 51
sociales para dicha poblacin. Finalmente, se presentan algunas conclusiones
y posibles cuestiones a ser desarrolladas como extensin del presente estudio
en base a la EPPS.
2. Programas sociales en la Argentina: contexto, antecedentes
y objetivos del estudio
2.1. Contexto de los programas sociales en la Argentina
Los programas sociales constituyen una modalidad relativamente nueva en la
poltica social argentina. Como destaca Isuani en el captulo 5 de este libro,
el cmulo de polticas de proteccin social en Argentina durante el siglo XX
se estructur, generalmente, alrededor del empleo formal y del sistema de
seguridad social, de larga data y cobertura relativamente alta en el contexto de
Amrica Latina. Los trabajadores accedan a benefcios contributivos, como
los previsionales y las asignaciones familiares. Otras transferencias moneta-
rias directas, como las pensiones no contributivas, eran administradas por el
mismo sistema y tenan por objeto fundamental asistir a quienes por alguna
razn no haban logrado acceder a los benefcios contributivos (Bertranou y
Rofman, 2002, presentan la evolucin de estos sistemas y sus desafos). Pa-
ralelamente, el Estado desarroll una serie de polticas universales en salud
y educacin, no vinculadas al mercado de trabajo, y algunas intervenciones
puntuales como programas de salud materno-infantil y de alimentacin, en-
tre muchos otros.
Las nuevas modalidades en los programas sociales se iniciaron con los
fondos sociales a principios de la dcada del ochenta
2
, que plantearon inter-
venciones relativamente amplias con el objeto de paliar la pobreza de manera
independiente al sistema de seguridad social. En la dcada del noventa, en
el marco de profundas reformas estructurales que afectaron los niveles de
desempleo, comenzaron a cobrar fuerza iniciativas orientadas a promover el
empleo y las polticas activas del mercado de trabajo (Roca y Moreno, 1998).
En 1995, en el contexto de una importante recesin de la economa argentina
2
Esta breve seccin no pretende dar cuenta de todos los desarrollos en materia de programas
sociales y polticas de proteccin social en Argentina, sino simplemente brindar un marco
para este estudio. Isuani, en el captulo 5 de este libro, presenta una perspectiva histrica, y
Moreno (2006) brinda una revisin exhaustiva de la literatura reciente sobre estos temas en
Argentina.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 52
producto del contagio de la crisis fnanciera en Mxico, se desarroll la pri-
mera experiencia masiva de programas sociales de transferencias monetarias
a las familias, el Plan Trabajar. Planteado como un programa de empleo de
emergencia, el Plan Trabajar provea a jefes de familia con necesidades bsicas
insatisfechas una ocupacin transitoria en el rea de la construccin y el man-
tenimiento de infraestructura comunitaria. Aunque pueden citarse experien-
cias de programas de empleo y de transferencia no contributivos anteriores, el
Plan Trabajar introdujo a los programas sociales como fenmeno poltico con
visibilidad en la opinin pblica y los instal como una alternativa relevante
y viable de poltica pblica
3
.
La siguiente experiencia masiva tambin estuvo relacionada con la inesta-
bilidad macroeconmica. A fnes de 2001, Argentina atraves una crisis eco-
nmica y social que dispar los indicadores de pobreza y desempleo
4
. En abril
de 2002 el gobierno nacional cre el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocu-
pados (PJJHD). Este programa de transferencias monetarias se caracteriz
por su extensa cobertura (alcanz a cubrir casi 2 millones de hogares, el 20%
de los existentes en el pas) e incorpor en su normativa algunas prcticas
que venan desarrollndose en otros pases de la regin, como el condiciona-
miento de la recepcin de los benefcios a la acumulacin de capital humano
educativo por parte de los nios de los hogares benefciarios y la introduccin
de contraprestaciones, tanto laborales (como en el Plan Trabajar) como edu-
cativas. Rozenwurcel y Vzquez, en el captulo 7 de este libro, presentan un
anlisis detallado de la relacin entre las crisis macroeconmicas y las polti-
cas sociales, y Gasparini y Cruces (2008) analizan la relacin entre las crisis
y la desigualdad.
Con el crecimiento de la economa despus de la crisis de 2001-2002, el
3
Debe destacarse que en esta seccin los programas de transferencia directa de ingresos y los
programas de empleo de emergencia son considerados dentro de una misma amplia catego-
ra. Aunque existen diferencias importantes, en el caso argentino los programas de empleo
como el Plan Trabajar tuvieron como principal funcin la paliacin de la pobreza en el corto
plazo, por lo que se consideran ms cercanos a los programas de transferencia monetaria que
a las polticas activas del mercado laboral. Moreno (2006) presenta una discusin detallada
de la experiencia argentina en funcin de estas categoras, as como un resumen de los resul-
tados de las evaluaciones de impacto disponibles sobre estos programas.
4
La proporcin de la poblacin que viva bajo la lnea de pobreza pas de 37% en octubre de
2001 a 58% un ao despus, ubicndose muy por encima del mximo registrado durante la
crisis hiperinfacionaria de 1989. Por su parte, la tasa de desocupacin pas de 16% en abril
de 2001 a 22% en igual mes de 2002, alcanzando el valor ms alto de los ltimos 20 aos.
Los programas sociales en la opinin pblica 53
gobierno nacional plante una estrategia gradual de salida del PJJHD median-
te la creacin de dos programas, el Seguro de Capacitacin y Empleo (SCyE)
y el Programa Familias por la Inclusin Social (denominado habitualmente
Plan Familias)
5
. Aunque ambos mantienen una transferencia monetaria di-
recta a hogares de bajos ingresos, esta estrategia de desdoblamiento divide a
los benefciarios en dos grupos diferenciados. El SCyE, basado en ofcinas de
empleo a cargo de los municipios que lo implementan, busca atraer a quienes
tienen mayor probabilidad de incorporarse al mercado de trabajo. Al mismo
tiempo que brinda un benefcio monetario por tiempo determinado, se pro-
pone proveer capacitacin y facilitar la insercin y la intermediacin laboral
para los benefciarios. El Plan Familias, en cambio, apunta a proveer sustento
en el largo plazo a aquellos hogares con problemas ms estructurales. El pro-
grama prev transferencias de ingresos crecientes de acuerdo con el nmero
de hijos, e incorpora condicionalidades con respecto a la educacin de los ni-
os y la salud materno-infantil, pero no exige contraprestaciones laborales.
Es destacable que, a diferencia de lo sucedido con experiencias anteriores,
con la creacin de los dos nuevos programas se plante la continuidad de una
poltica de sostenimiento de ingresos mediante programas sociales ms all
de la situacin de emergencia econmica que les haba dado origen.
A continuacin se describe el proceso de elaboracin del cuestionario de
la EPPS en este marco de transicin y consolidacin. Para ello, se establecen
algunas de las problemticas relevantes sobre los programas sociales en fun-
cin de la experiencia reciente en Argentina y el resto de Amrica Latina.
2.2. Elaboracin del cuestionario y objetivos del estudio
La EPPS analiza los puntos de vista de la opinin pblica sobre los progra-
mas sociales, un rea poco desarrollada en los estudios previos sobre polticas
sociales en la regin Mora y Araujo, en el captulo 4 de este libro, discute al-
5
El Seguro de Capacitacin y Empleo fue creado mediante el Decreto 1506 en el ao 2004,
aunque recin fue reglamentado mediante el Decreto 336 de 2006. Desde un principio, estuvo
abierto nicamente a los benefciarios del PJJHD. Actualmente se implementa a travs de
ofcinas de empleo que, al momento de publicar este documento, existan en un nmero re-
ducido de municipios del pas. El Programa Familias por la Inclusin Social, a su vez, tambin
est abierto nicamente a traspasos de benefciarios del PJJHD, aunque cerca de la mitad
de sus 520 mil benefciarios provienen de una iniciativa anterior, el Ingreso para el Desarrollo
Humano, instrumentada por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin en el perodo
1999-2001.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 54
gunas experiencias previas en la Argentina. El trabajo incorpora algunos ele-
mentos de la General Social Survey de los Estados Unidos y de la World Values
Survey sobre estigmatizacin de benefciarios y efectos de los programas so-
bre los incentivos (welfarism) y la autoestima. Asimismo, procura establecer
un vnculo con las visiones de los actores polticos, sociales y econmicos
relevantes identifcadas por Bonvecchi y Smulovitz en el captulo 3 de este
libro. Aunque estas visiones constituyen un importante punto de partida para
el anlisis de las perspectivas de la poblacin general sobre los programas
sociales, los actores relevantes manejan una terminologa tcnica especfca y,
por su posicin, tienen un contacto con los programas sociales que les otorga
una perspectiva ms estructurada sobre el tema. Dadas las diferencias antes
sealadas entre los sujetos de cada estudio (actores relevantes y poblacin
general), el cuestionario de la EPPS se nutri tanto de estas visiones identif-
cadas, as como de una serie de problemticas de los programas sociales pre-
sentes en la opinin pblica y en el debate y la prctica poltica en Argentina
y Amrica Latina.
El cuestionario se dise en funcin de tres ejes: en primer lugar, pregun-
tas de conocimiento y evaluacin de los planes existentes
6
. En segundo lugar,
preguntas para establecer perspectivas normativas de los entrevistados sobre
las caractersticas deseables de los programas sociales. Por ltimo, preguntas
para capturar las preferencias y necesidades de los potenciales benefciarios
de polticas futuras. Para cumplir este ltimo objetivo, el cuestionario incluy
un mdulo especial para la poblacin de bajos ingresos. A continuacin se
describe sintticamente cada uno de estos tres ejes.
Dada la existencia de intervenciones masivas en el presente y el pasado
inmediato, un punto natural de partida del estudio fue indagar el conoci-
miento disponible respecto de estas iniciativas, las experiencias de la pobla-
cin con respecto a ellas y su imagen en la opinin pblica. El cuestionario
contiene una serie de preguntas sobre el conocimiento y la evaluacin de los
programas sociales (llamados genricamente planes sociales) en una serie
de aspectos: la familiaridad con sus requisitos de acceso y contraprestacin,
su funcionamiento y utilidad, la presencia de irregularidades, la percepcin
pblica de los benefciarios, y las vivencias y difcultades que estos enfrentan,
entre otros temas.
Una segunda rea temtica surgi de la perspectiva de continuidad y evo-
6
El cuestionario completo se encuentra en el apndice de este libro.
Los programas sociales en la opinin pblica 55
lucin de iniciativas como el PJJHD, y de las consiguientes alternativas de po-
ltica que se plantean explcita o implcitamente en base a la experiencia local
e internacional sobre programas sociales. Uno de los mayores desafos de la
construccin del cuestionario consisti en la redaccin de preguntas sobre
problemticas especfcas de los programas sociales para la poblacin general.
Estas preguntas fueron formuladas con el objeto de capturar la esencia de las
opciones planteadas sin caer en la jerga o el nivel de detalle manejado por
especialistas en la materia. Para ello, se utiliz una combinacin de preguntas
cerradas, preguntas abiertas y series de acuerdo o desacuerdo con enuncia-
dos, tanto con escalas como dicotmicas. La temtica, las preguntas espec-
fcas y los enunciados surgieron de la experiencia de miembros del equipo y
de consultas con expertos en planes sociales, as como de estudios de grupos
focales y de temas presentes en la opinin pblica.
Estas preguntas sobre aspectos normativos se concentraron en dos gran-
des grupos. Por un lado, se procur establecer perspectivas normativas ge-
nerales sobre los programas sociales en torno a los siguientes temas: la ne-
cesidad de su existencia, y el contexto econmico y social en que deban
desarrollarse, las metas que deban proponerse, su poblacin objetivo, sus
requisitos de acceso, la focalizacin versus la universalidad de los benefcios,
y sus efectos sobre los incentivos. Por otro lado, el cuestionario sonde las
posiciones de los encuestados sobre aspectos ms especfcos del diseo e
implementacin de los programas, como los niveles de benefcios y su mo-
dalidad, las fuentes de fnanciamiento y los niveles de gobierno e institucio-
nes que deberan implementar y supervisar la ejecucin de los programas,
la necesidad de condicionar los benefcios e incorporar contraprestaciones,
y la pertinencia de establecer normas de egreso o lmites de duracin para
los programas.
Finalmente, una tercera rea temtica se construy en funcin de la pobla-
cin de bajos ingresos, defnida por los entrevistados con ingreso total familiar
en los primeros cuatro deciles de la distribucin. Por su nivel de ingresos y
su grado de vulnerabilidad, este grupo de la poblacin fue clasifcado como
benefciarios potenciales de programas sociales futuros: dados los criterios
de focalizacin generalmente aplicados, la mayora de los benefciarios de los
programas sociales provienen de este grupo. El cuestionario incluy un mdulo
especial para capturar las preferencias, necesidades y difcultades especfcas de
los potenciales benefciarios de planes futuros. En dicho mdulo, los benefcia-
rios actuales y potenciales debieron elegir entre tres esquemas de programas
Guillermo Cruces y Helena Rovner 56
basados en las caractersticas del PJJHD, el Plan Familias y el Seguro de Capa-
citacin y Empleo. Asimismo, tuvieron que elegir entre una serie de programas
sociales hipotticos: un grupo de preguntas procur establecer las preferencias
sobre distintos componentes de los programas, en trminos de la importancia
relativa que este grupo de la poblacin otorga al nivel del benefcio monetario,
al peso de las contraprestaciones y condicionalidades, y a los componentes de
formacin e insercin en el mercado de trabajo.
Luego de una breve descripcin de las caractersticas de la muestra releva-
da, el captulo presenta un anlisis de los principales resultados de la encuesta
en funcin de estos tres grandes grupos temticos planteados.
2.3. Muestra y caractersticas sociodemogrcas de los
respondentes
La muestra de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales es representa-
tiva de los hogares a nivel nacional y regional, en reas urbanas y rurales, a
mediados del ao 2007. Se desarroll un diseo muestral probabilstico mul-
tietpico, con 2.500 entrevistas cara a cara a jefes y jefas de hogar o sus cn-
yuges, residentes en hogares particulares de todo el territorio de la Repblica
Argentina
7
. Tratndose de una muestra de hogares, se decidi encuestar a
jefes/jefas y cnyuges, para representar a los tomadores de decisin dentro
del ncleo familiar.
Para obtener representatividad a nivel regional, las regiones con menor
nivel de poblacin fueron sobrerrepresentadas, como se deduce de la com-
paracin en el Cuadro 2.1 del nmero de hogares en la Argentina de acuerdo
al Censo Nacional de Poblacin y Vivienda (CNPV) de 2001 y el nmero
de encuestas realizadas por regin. De esta manera, la muestra resultante es
representativa a nivel nacional y para cada una de las regiones del pas consi-
deradas (Metropolitana, Pampeana, NEA, NOA, Cuyo y Patagonia).
Asimismo, el muestreo se dise para obtener representatividad a nivel
urbano y a nivel rural, resultando en una leve subrepresentacin del estrato
con mayor nmero de habitantes, como se deduce del Cuadro 2.2. Para con-
trolar estos desbalances inducidos por los requerimientos de representativi-
7
El detalle tcnico y metodolgico de la encuesta puede consultarse en CEDLAS-MORI-BM
(2007). Este contiene una descripcin exhaustiva de la muestra, la metodologa de muestreo,
los errores muestrales para cada regin y la construccin de los ponderadores, as como un
listado de las localidades encuestadas y un diccionario de variables de la base de datos.
Los programas sociales en la opinin pblica 57
Regin Hogares Hogares (en %) Encuestas Encuestas
(en %)
Metropolitana 3.557.488 35 700 28,0
Pampeana 3.545.541 35 360 14,4
NEA 991.386 10 360 14,4
NOA 839.646 8 360 14,4
Cuyo 660.824 7 360 14,4
Patagonia 479.049 5 360 14,4
Total 10.073.934 100 2.500 100
CUADRO 2.1
Distribucin de hogares por regin y encuestas realizadas
Fuente: CNPV-INDEC (2001).
CUADRO 2.2
Distribucin de hogares por estrato y encuestas realizadas
Estrato Localidades con
nmero de hogares
Hogares Hogares
(en %)
Encuestas Encuestas
(en %)
1 125.000 o ms 4.955.978 49 1.025 41
2 Entre 25.000 y 124.999 1.585.227 16 590 24
3 Entre 5.000 y 24.999 1.777.142 18 360 14
4 Entre 500 y 4.999 1.228.709 12 385 15
5 Menos de 500 526.878 5 140 6
Total 10.073.934 100 2.500 100
Fuente: CNPV-INDEC (2001).
dad de la muestra, se construy una serie de ponderadores, empleados en los
resultados empricos presentados en este captulo.
En cuanto a las principales caractersticas sociodemogrfcas de los respon-
Guillermo Cruces y Helena Rovner 58
dentes, el 65% era jefe o jefa de hogar (el 35% restante, cnyuge del jefe o jefa).
El 61% de los encuestados perteneca al sexo femenino y 39% al masculino. En
trminos de edad, un 25% de la muestra tena entre 18 y 35 aos; un 46%, entre
36 y 55 aos; y el 29% restante, 56 aos o ms. El 45% de los respondentes tena
hasta primaria completa; el 17%, secundaria incompleta; el 20%, secundaria
completa; y el 18%, de terciario o universitario incompleto en adelante.
En cuanto a la composicin de los hogares, el 8% de las entrevistas se realiz
en hogares unipersonales; el 18%, en hogares de dos miembros; el 42%, en ho-
gares de entre tres y cuatro miembros; el 22%, en hogares de entre cinco y seis
miembros; y el 10% restante se realiz en hogares con siete o ms integrantes.
La EPPS tambin relev una serie de indicadores sobre condicin de acti-
vidad, condiciones de vida e ingresos de los hogares. Un 66% de los entrevis-
tados fue clasifcado como ocupado; un 31%, como inactivo; y el 3% restante,
como desocupado. Este ltimo dato se corresponde con el nivel relativamente
bajo de la tasa de desocupacin en el universo en estudio, integrado por los
jefes y cnyuges del jefe o jefa de hogar que se encuentran, en su mayora, en
edad de trabajar
8
.
La informacin relevada tambin permiti clasifcar a los hogares de
acuerdo a sus necesidades. El 17% de los hogares entrevistados tena por lo
menos una necesidad bsica insatisfecha (las categoras consideradas inclu-
yeron hacinamiento, vivienda, acceso a saneamiento, incapacidad de subsis-
tencia y asistencia a la escuela).
El ingreso total familiar mensual de los entrevistados fue relevado en diez
intervalos. Slo un 5% de la muestra declar que su hogar perciba AR$ 3.000
o ms mensuales, y un 7% no report o no supo reportar el nivel de ingreso
del hogar de acuerdo a estas categoras. En lo que respecta a los hogares con
ingresos ms bajos, un 14% declar recibir en su hogar menos de AR$ 500 por
mes, mientras que otro 14% se clasifc en la categora siguiente, entre AR$ 500
y AR$ 749; y un 15% adicional, en el rango AR$ 750-AR$ 999. Como punto
de comparacin para estas cifras, los datos ofciales (INDEC, 2007) indican
como valores de referencia de la canasta familiar AR$ 729 para hogares de
8
Aunque la muestra de esta encuesta tiene alcance nacional (y fue relevada en 2007) y, por lo
tanto, sus resultados no son directamente comparables con los de la Encuesta Permanente
de Hogares (EPH) del INDEC, estos ltimos proveen un marco de referencia. De acuerdo
a la EPH del segundo semestre de 2006, los jefes y cnyuges de ambos sexos mayores de 18
aos para grandes reas urbanas se distribuan en cuanto a su condicin de actividad de la
siguiente manera: 70,7% ocupados, 25% inactivos y 4,4% desocupados.
Los programas sociales en la opinin pblica 59
tipo 1 y AR$ 1.004 para hogares de tipo 3 para junio de 2007, mientras que el
rango para agosto de 2007 es de AR$ 747 y AR$ 1.029, respectivamente
9
.
Cruces et al. (2007) presenta una descripcin ms detallada de la muestra,
las categoras de ingreso y una serie de indicadores sobre participacin, inte-
rs poltico y niveles de confanza.
3. Conocimiento, evaluacin y contacto con los programas
3.1. Conocimiento de programas y de sus requisitos
Tal como se plantea en la seccin 2 del presente artculo, una primera rea
temtica del cuestionario de la EPPS procur recabar informacin sobre el
conocimiento, la evaluacin y la experiencia de los respondentes con respecto
a los programas sociales existentes al momento de realizarse la encuesta.
El Grfco 2.1 presenta el conocimiento declarado por los respondentes
de distintos programas sociales, sumando tanto las menciones espontneas
como las guiadas los entrevistados mencionaron primero los programas que
conocan, y luego los identifcaron en base a una tarjeta presentada por el en-
cuestador. De acuerdo con los resultados de la encuesta, el programa ms co-
nocido por los entrevistados es el PJJHD: el conocimiento espontneo ms el
guiado alcanz el 93% de la muestra (un 62% lo mencion espontneamente).
El segundo plan ms conocido por los entrevistados (61%) es el Plan Trabajar,
que dej de implementarse en 2001. En cuanto a otras iniciativas vigentes, el
55% de los entrevistados declar conocer el Plan Familias; el 42%, el seguro
por desempleo
10
; y el 25%, el Seguro de Capacitacin y Empleo. En relacin
con estos dos ltimos, debe sealarse que es probable que los nombres simi-
lares hayan generado algn grado de confusin en los encuestados: slo el 4%
mencion espontneamente al primero y el 2% al segundo, por lo que la di-
ferencia con las menciones guiadas es signifcativa. El resto de las menciones
correspondi a planes provinciales y otras iniciativas dispersas.
9
En los comunicados de prensa sobre valoracin de la canasta bsica (ver INDEC, 2007), los
hogares tipo uno corresponden a un hogar de tres miembros, compuesto por una jefa de
35 aos, su hijo de 18 y su madre de 61. Los de tipo tres corresponden a hogares con cinco
miembros: un matrimonio de 30 aos y sus tres hijos de 5, 3 y 1 ao, respectivamente.
10
Cabe destacar tambin que el seguro por desempleo es una prestacin contributiva y no un
programa social en el sentido utilizado en este captulo, pero fue incluido por haber sido
mencionado por una fraccin de los entrevistados dentro de la categora programas sociales
en la prueba piloto de la encuesta.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 60
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.1
Conocimiento de programas sociales. Suma de respuestas espontneas y
guiadas (en %)
Ms all del conocimiento de la existencia de las iniciativas, el cuestiona-
rio de la EPPS tambin indag el nivel de informacin existente sobre algunas
de sus caractersticas. En el Cuadro 2.3 se presentan los resultados sobre el
conocimiento de los requisitos ofciales de acceso a los planes (las caracte-
rsticas que hay que tener o las exigencias que existen para recibir un plan).
Un 54% de los entrevistados sostuvo que para recibir un plan las personas
deban estar desocupadas, un 40% expres que deban ser pobres o indigen-
tes, y un 36% afrm que los benefciarios deban tener hijos pequeos o una
familia numerosa
11
. Adems de los requisitos para acceder a los planes, el
cuestionario incluy una pregunta sobre la existencia de condicionalidades o
11
Se trata de preguntas con opciones mltiples, por lo que las categoras suman ms de 100%.
Los programas sociales en la opinin pblica 61
contraprestaciones. El 87% de los entrevistados manifest que para mantener
un plan (siempre refrindose al conocimiento sobre la experiencia reciente
en el pas) los benefciarios deban realizar alguna actividad a cambio (como
trabajar o hacer controles de salud a los hijos).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Estar desocupado 54
Ser pobre/indigente 40
Tener hijos pequeos o en edad escolar o familia numerosa 36
No tener un trabajo en blanco 9
Tener conexiones polticas 7
Hay que cumplir exigencias pero no s cules son 3
Conocer personas que reciban o tengan informacin 3
Tener alguna discapacidad o familiar discapacitado 2
Ser madre soltera 2
Otras menciones 6
NS/NC 8
CUADRO 2.3
Conocimiento de caractersticas o exigencias para acceder a un plan (opciones
mltiples, en %)
Estos resultados sealan un nivel de conocimiento relativamente amplio
de los programas sociales y sus caractersticas principales. Este nivel de re-
conocimiento de los planes en la opinin pblica se debe, probablemente, a
la visibilidad que algunos grupos y movimientos sociales tuvieron en el pe-
rodo 2002-2007, as como a la amplia cobertura del PJJHD durante la crisis
de 2001-2002. Los siguientes prrafos discuten la evidencia recabada por la
EPPS sobre participacin y relacin de los hogares con los planes.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 62
3.2. Participacin y relacin con los programas sociales
En cuanto a experiencias directas con los planes, como puede observarse en
el Grfco 2.2, 20% de los hogares relevados tena o haba tenido al menos
un benefciario o benefciaria en los ltimos cinco aos el perodo de re-
ferencia defnido en el marco de la encuesta que se extiende de 2002 a 2007.
Esta cifra es similar al pico de ms de 2 millones de hogares benefciarios del
PJJHD alcanzado en 2003. De este total de 20% de hogares, un 82% contaba
con un ingreso por debajo de AR$ 1.249 al momento de la encuesta, valor
que corresponde a la categora mediana de ingreso total familiar mensual en
la muestra.
El Grfco 2.2 tambin presenta la proporcin de hogares con algn benef-
ciario en el perodo de referencia por regin de residencia. La heterogeneidad
regional de niveles de vida, ya observada en los niveles de ingreso presentados
en la seccin anterior, se manifesta tambin en la cobertura de los programas
sociales. Mientras que el 37% de los hogares del NOA ha tenido algn benef-
ciario entre los aos 2002-2007, esta proporcin es signifcativamente menor
en las regiones Pampeana (16%) y Metropolitana (11%).
En cuanto a los benefciarios al interior del hogar, en la mayora de los
casos el receptor de la transferencia de ingreso era o haba sido el jefe o la
jefa de hogar o su cnyuge: el 19% de las parejas (jefe/jefa o su cnyuge)
tena o haba tenido al menos un plan social en el perodo 2002-2007. El resto
de los casos (3%) corresponde a otros miembros del hogar. Al momento de
realizarse la encuesta, el 11% del total de los encuestados declar que estaba
recibiendo personalmente un plan, o que su cnyuge estaba recibindolo.
La EPPS tambin recab informacin sobre voluntad de adhesin y falta
de acceso a los programas. Como puede observarse en el Grfco 2.3, un 12%
de los encuestados declar que en los ltimos cinco aos algn miembro del
hogar solicit un plan pero no lo obtuvo. Asimismo, un 14% de los que no
tuvieron un plan en la pareja en el perodo de referencia pens alguna vez en
anotarse en un programa. Finalmente, un 2% de los respondentes afrm que
en el perodo de referencia le ofrecieron un plan a algn miembro del hogar
y que este no lo acept
12
.
Considerando las categoras presentadas en el Grfco 2.3, un 33% de los
hogares en la muestra tuvo alguna relacin directa con los planes en el pero-
12
La seccin 5 de este captulo presenta un anlisis ms detallado de la poblacin de bajos in-
gresos y los benefciarios de los planes en la muestra.
Los programas sociales en la opinin pblica 63
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.2
Participacin de algn miembro del hogar en programas sociales en los ltimos
cinco aos, por regin (en %)
do 2002-2007, ya sea por tener o haber tenido algn miembro benefciario,
porque algn miembro haba solicitado un benefcio, o por haberse planteado
la posibilidad de solicitarlo. El 79% de estos hogares contaba con un ingreso
por debajo de AR$ 1.249 al momento de la encuesta, es decir, por debajo de la
mediana de ingreso total familiar mensual.
Los resultados de participacin en planes concuerdan con la informa-
cin disponible sobre la cobertura de los principales programas sociales en
el perodo 2002-2007. Asimismo, el nivel de ingresos de los benefciarios o
de quienes manifestaron alguna relacin con los planes en el mismo perodo
concuerda con los estudios que plantean un nivel relativamente exitoso de
focalizacin de las iniciativas recientes como el PJJHD (Galasso y Ravallion,
2004).
Guillermo Cruces y Helena Rovner 64
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.3
Relacin con los programas sociales en los ltimos cinco aos (en %)
3.3. Percepcin pblica de los programas sociales: evaluacin
general
La EPPS tambin relev informacin sobre la evaluacin de los programas
sociales en la opinin pblica, tanto en trminos de su funcionamiento gene-
ral como en lo relativo a temas de implementacin ms detallados.
Para establecer el balance total de aspectos positivos y negativos de los
programas por parte de los benefciarios, el cuestionario incluy una pregun-
ta dicotmica
13
sobre los planes existentes: los entrevistados deban elegir en-
13
En el caso de esta y otras preguntas dicotmicas del cuestionario de la EPPS, para acentuar
la dicotoma slo se ofrecieron las dos opciones principales a los entrevistados, pero los en-
cuestadores registraron el rechazo a ambas. En el caso de esta pregunta, la opcin ninguna
Los programas sociales en la opinin pblica 65
tre dejar los planes tal como estn o eliminarlos sin reemplazarlos. Frente a
estas dos opciones, la mitad de los entrevistados escogi la primera, mientras
que una proporcin minoritaria pero signifcativa se inclin por la segun-
da (28%). Este resultado es notable en varias dimensiones. Por un lado, una
fraccin importante de la opinin pblica valora los programas lo sufciente
a pesar de la evaluacin negativa de varios de sus aspectos y funcionamiento
(este aspecto se analiza ms adelante en esta misma seccin). Asimismo, se
destaca la presencia de un grupo importante de la poblacin que se manifesta
en contra de la existencia de los programas, por lo menos frente a la opcin
de mantener los existentes.
El Cuadro 2.4 presenta una descomposicin simple de las respuestas a la
pregunta sobre la existencia de los planes del Grfco 2.4 para hogares con ne-
cesidades bsicas insatisfechas (NBI) y para aquellos con algn benefciario en
el perodo de referencia. Por su parte, los respondentes de hogares con alguna
necesidad bsica insatisfecha (una aproximacin a la pobreza estructural) ma-
nifestaron un apoyo mayor (69%) que el promedio de la poblacin a dejar los
planes como estn. El nivel de apoyo a esta afrmacin fue similar (71%) en los
de las dos no fue mencionada por el encuestador, aunque fue escogida por una minora de
los entrevistados.
Total Con NBI Sin NBI Hogar
con plan
(ltimos
cinco aos)
Hogar sin
plan (ltimos
cinco aos)
Dejarlos como estn 50 69 47 71 33
Eliminarlos sin reemplazarlos 28 16 30 10 44
Resto de respuestas
(Ninguno-NS/NC)
22 15 23 19 23
CUADRO 2.4
Opcin dicotmica sobre los planes existentes, por NBI y tenencia de planes
(en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 66
respondentes de hogares en los que hubo algn benefciario en el perodo de re-
ferencia. La opcin de eliminar los planes fue elegida por un 44% de los respon-
dentes sin un plan en el hogar en el perodo de referencia. Asimismo, cuanto
mayor era la edad del respondente, mayor fue la tendencia a elegir esta ltima
opcin: mientras que slo 19% de quienes tenan entre 18 y 35 aos escogi la
opcin de eliminar los planes sin reemplazarlos, esta proporcin fue de 27%
para los encuestados de entre 36 y 55 aos, y de 34% para los mayores de 55
14
.
Ms all de esta opcin dicotmica tajante, el cuestionario de la EPPS in-
cluy una pregunta adicional de evaluacin general de los programas sociales
existentes, bajo la forma del acuerdo o desacuerdo de los entrevistados con el
enunciado los planes funcionan bien as y deben seguir como estn.
14
En la seccin 5 del presente artculo se realiza un anlisis multivariado exhaustivo de las
caractersticas de los respondentes que escogieron esta opcin.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.4
Opcin dicotmica sobre los planes existentes (Dejar planes como estn o
eliminarlos sin reemplazarlos) (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 67
Como puede observarse en el Grfco 2.5, un 58% de los entrevistados
manifest estar en desacuerdo o muy en desacuerdo con ese enunciado, y
slo un 21% estuvo de acuerdo o muy de acuerdo. En relacin a la pregunta
analizada en los prrafos precedentes, existe un alto grado de coherencia en
las respuestas. Entre el 21% de los entrevistados que estuvo de acuerdo con
la afrmacin segn la cual los planes funcionan bien as, 74% escogi la
opcin de dejar los planes como estn frente a la alternativa de eliminarlos
(Cuadro 2.4). Entre el 59% que se manifest en desacuerdo con la idea de que
los planes funcionan bien as, la proporcin de aquellos que sin embargo
optaron por dejar los planes como estn fue slo de 36%.
Finalmente, el cuestionario de la EPPS incluy una serie de preguntas
respecto de los efectos de los planes sobre la situacin social, planteando
una serie de escenarios contrafcticos: los respondentes deban evaluar si
los problemas de pobreza y desempleo (dos objetivos explcitos de inicia-
tivas como el PJJHD) y de inseguridad (un resultado secundario posible)
GRFICO 2.5
Evaluacin general de los planes (acuerdo con Los planes funcionan bien as y
deben seguir como estn) (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 68
seran ms o menos graves en caso de no existir los planes. Como pue-
de observarse en el Grfco 2.6, un 41% de los respondentes estim que el
problema de la pobreza sera peor sin los planes, un 38% expres que el
problema del desempleo empeorara sin ellos, y un 37% consider que el
problema de la inseguridad sera ms grave sin los planes. Cabe destacar
que la proporcin de quienes eligieron estas opciones (segn las cuales los
problemas de pobreza, desempleo e inseguridad seran ms graves sin los
planes) fue mayor entre quienes se haban manifestado a favor de dejar los
planes como estn en lugar de eliminarlos sin reemplazarlos (Cuadro 2.4),
siendo dichas proporciones de 53 y 47%, respectivamente.
En trminos de la evaluacin general de los programas sociales en la Ar-
gentina, los resultados de la encuesta indican que una fraccin importante de
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.6
Percepcin de los efectos de los planes sociales (Sin los planes, el problema
hubiera sido) (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 69
la opinin pblica valora los programas lo sufciente como para preferir no
eliminarlos sin reemplazarlos ante la alternativa de eliminarlos completamen-
te, aunque se destaca tambin la presencia de un grupo minoritario impor-
tante que se inclina por esta ltima opcin. Esto no signifca que la evaluacin
positiva sea mayoritaria en todos los planos, o que no presente aspectos am-
bivalentes. Por ejemplo, menos de la mitad de los respondentes consider que
los planes haban contribuido a atenuar los problemas de pobreza y desem-
pleo. Asimismo, una importante mayora de los benefciarios se manifest de
acuerdo con la necesidad de modifcar los planes existentes. Estos resultados
dan cuenta de una evaluacin positiva de los programas sociales en trminos
generales, que sin embargo contempla la presencia de una serie de aspectos
negativos en su funcionamiento. Esta evaluacin es analizada en el siguiente
apartado de esta seccin.
3.4. Problemas de implementacin y dicultades para los
beneciarios
Uno de los temas que aparece recurrentemente en la opinin pblica con res-
pecto a los programas sociales es el clientelismo o la manipulacin poltica
en trminos ms generales. Este tema estuvo presente en los resultados de la
EPPS, que incluy entre sus preguntas el grado de acuerdo con el enunciado
los planes son usados polticamente.
El Grfco 2.7 presenta los resultados de esta pregunta: un 88% se mani-
fest de acuerdo o muy de acuerdo con la idea de que los planes son usados
polticamente, y slo un 4% declar estar en desacuerdo o muy en desacuerdo
con tal afrmacin. La preponderancia del acuerdo implica que existe relati-
vamente poca variabilidad en cualquiera de las dimensiones en que se analice
tal enunciado. Por ejemplo, la percepcin de uso poltico de los planes fue
ligeramente menor para los respondentes de hogares con algn benefciario
en el perodo 2002-2007 (84%) con respecto a aquellos sin ningn benefcia-
rio (90%).
El Cuadro 2.5 presenta la dispersin regional de la respuesta sobre uso
poltico de los planes. Aunque las variaciones son menores, puede destacarse
que el mayor nivel de acuerdo con este enunciado se da en la regin Metropo-
litana (95%) y en la Patagonia (91%), mientras que el menor nivel de acuerdo
se da en el NOA (83%).
Estas diferencias regionales, o por presencia de benefciarios en el hogar,
aunque estadsticamente signifcativas, son menores e indican que la percep-
Guillermo Cruces y Helena Rovner 70
GRFICO 2.7
Problemas de implementacin: Los planes son usados polticamente (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Cuyo Metropolitana NEA NOA Pampeana Patagonia
De acuerdo + Muy de
acuerdo
89 95 88 83 87 91
En desacuerdo + Muy
en desacuerdo
4 2 3 8 4 2
Resto 7 3 9 9 9 7
CUADRO 2.5
Acuerdo con Los planes son usados polticamente, por regin (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Los programas sociales en la opinin pblica 71
cin de manipulacin poltica de los programas es preponderante en la mayo-
ra de los entrevistados, independientemente de sus caractersticas socioeco-
nmicas o rea de residencia.
Adems de la percepcin de clientelismo en los programas sociales, la
EPPS tambin relev informacin sobre otras difcultades y problemas de im-
plementacin especfcos. El resultado de preguntas relativas a tres de estos
problemas se presenta en el Grfco 2.8.
En primer lugar, puede destacarse la percepcin de problemas de acceso
y focalizacin de los programas. Un 89% de los entrevistados se manifest de
acuerdo con que mucha gente que necesita ayuda econmica no tiene acceso
a los planes. El elevado nivel de acuerdo con este enunciado implica que exis-
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.8
Percepcin de dicultades para los beneciarios (en %)
Guillermo Cruces y Helena Rovner 72
te poca variacin a nivel regional o por las caractersticas socioeconmicas de
los entrevistados.
Asimismo, como se observa en la segunda columna del Grfco 2.8, una
proporcin menor que la anterior pero tambin mayoritaria (59% de los res-
pondentes) se manifest de acuerdo con el hecho de que falta informacin
para acceder a los planes. Es interesante destacar, como se evidencia en el
Cuadro 2.6, que el mayor grado de acuerdo con esta crtica se dio entre los en-
trevistados de la regin Metropolitana, con un 75%, nivel signifcativamente
superior al del resto del pas.
Cuyo Metropolitana NEA NOA Pampeana Patagonia
De acuerdo + Muy
de acuerdo
59 75 65 61 53 49
En desacuerdo +
Muy en desacuerdo
18 10 15 19 19 26
Resto 23 15 20 20 28 25
CUADRO 2.6
Acuerdo con Falta informacin sobre cmo acceder a los planes, por regin
(en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
CUADRO 2.7
Acuerdo con Falta informacin sobre cmo acceder a los planes, por hogar
con y sin beneciarios (en %)
Hogar con plan Hogar sin plan
De acuerdo + Muy de acuerdo 62 59
En desacuerdo + Muy en desacuerdo 23 16
Resto 15 25
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Los programas sociales en la opinin pblica 73
Esta variacin en la percepcin de falta de informacin para el acceso a
los planes es fundamentalmente geogrfca. En contraste, como se observa
por ejemplo en el Cuadro 2.7, el nivel de acuerdo con esta crtica fue similar
entre los hogares sin y con al menos un benefciario en el perodo 2002-2007
(59 y 62%, respectivamente).
Finalmente, el tercer problema con respecto a los programas sociales pre-
sentado en el Grfco 2.8 se refere al nivel del benefcio monetario que otor-
gan los planes. Como en los casos del manejo poltico y el acceso a los planes,
el nivel de acuerdo con el enunciado que sostiene que el monto del benefcio
no alcanza para llegar a fn de mes fue elevado: 88% de los respondentes se
manifestaron de acuerdo o muy de acuerdo con esta afrmacin. No se obser-
v una variacin signifcativa en este nivel de acuerdo en funcin de la regin
de residencia o las caractersticas socioeconmicas de los respondentes
15
.
La EPPS tambin recolect informacin sobre la imagen de los benefcia-
rios y sobre la percepcin de efectos de estigmatizacin e incentivos de los
programas sociales.
En cuanto a la imagen de los benefciarios, se reiteran los estereotipos ne-
gativos sobre la poblacin, ya refejados en encuestas preexistentes tales como
las de Latinobarmetro. Por ejemplo, existe un nivel de acuerdo de 82% con
el enunciado la gente miente para que le den un plan (surgido de un grupo
focal previo a la EPPS). Asimismo, 84% de los respondentes se manifest de
acuerdo con la idea de que muchos de los que reciben planes podran en-
contrar un trabajo si realmente lo quisieran. Amadeo, en el captulo 9 de este
libro, discute la percepcin de los benefciarios y su estigmatizacin a partir
de la informacin de la EPPS.
Tambin en relacin con los benefciarios y el mercado de trabajo, 75% de
los respondentes se manifest de acuerdo con el hecho de que los programas
hacen que la gente no salga a buscar trabajo, sealando la percepcin de que
uno de los efectos de los programas sociales es desincentivar la bsqueda de
trabajo entre los benefciarios.
El Grfco 2.9 presenta una serie de resultados relacionados con la percep-
cin de efectos negativos de los programas sociales en los benefciarios
16
. La
15
En la seccin 5 de este captulo se desarrolla un anlisis del nivel de benefcio idneo propues-
to por los respondentes.
16
Estas preguntas fueron tomadas y adaptadas de estudios de dependencia con respecto a los
programas sociales y el Estado de Bienestar (welfarism), realizados a partir de encuestas tales
como la General Social Survey de Estados Unidos.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 74
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.9
Imagen de los beneciarios y de los efectos de los planes (en %)
primera columna presenta el grado de acuerdo con un efecto desincentivador
que se extiende ms all de la bsqueda de empleo. Un 57% de los entrevista-
dos se manifest de acuerdo o muy de acuerdo con la afrmacin segn la cual
los planes hacen que la gente no sepa resolver sus propios problemas.
Adems de estos efectos negativos, la segunda columna del Grfco 2.9 pre-
senta los resultados de una pregunta relacionada con los efectos de los progra-
mas sobre la solidaridad en la poblacin. Los resultados sealan que un 39% se
manifest de acuerdo o muy de acuerdo con el enunciado que sostiene que los
programas hacen que la gente sea menos solidaria, mientras que 34% de los en-
trevistados se expres en desacuerdo o muy en desacuerdo con esa afrmacin.
Finalmente, la tercera columna del Grfco 2.9 presenta los resultados de
una pregunta relacionada con la percepcin de estigmatizacin de los bene-
Los programas sociales en la opinin pblica 75
fciarios en la opinin pblica. Un 44% de los respondentes se manifest de
acuerdo o muy de acuerdo con el enunciado que sostiene que los planes
hacen que la gente se sienta como ciudadana de segunda, aunque debe des-
tacarse que un 34% de los entrevistados se manifest en desacuerdo con esta
afrmacin.
Estos resultados de percepcin de los benefciarios deben interpretarse
con cierta precaucin. Dada la falta de contacto directo de una parte impor-
tante de la poblacin con los planes o sus benefciarios, es probable que el
alto nivel de acuerdo observado con evaluaciones negativas se deba a la iden-
tifcacin de estereotipos y no necesariamente a evaluaciones directas de los
programas o sus benefciarios. Mora y Araujo, en el captulo 4 de este libro,
discute el papel de los medios de comunicacin en la formacin de percep-
ciones en la opinin pblica.
4. Perspectivas normativas sobre los programas sociales
4.1. Condiciones econmicas y sociales para la existencia de los
programas
En la seccin anterior hemos abordado la relacin de los respondentes con los
programas sociales y la evaluacin general que ellos realizaron sobre las expe-
riencias en la Argentina. Esta seccin presenta los resultados de una segunda
rea temtica del cuestionario de la EPPS, aquella referida a las opiniones y
las posiciones normativas de los entrevistados con respecto a la existencia
y las modalidades generales de implementacin de los programas sociales.
Estas preguntas fueron planteadas en trminos de las caractersticas ideales
de los planes y no de las experiencias especfcas implementadas al momento
de realizarse la encuesta.
Tal como se estableci en la seccin 2, los programas sociales en Argen-
tina estuvieron relacionados, en general, con pocas de crisis. La discusin
en torno a la transicin de los benefciarios del PJJHD al Plan Familias y al
Seguro de Capacitacin y Empleo despus de la crisis de 2001-2002 plante
la alternativa de continuidad de las iniciativas ms all de situaciones pun-
tuales de emergencia social. En el marco de esta discusin, el cuestionario
de la EPPS procur establecer en qu condiciones econmicas y sociales los
respondentes entendan que deban establecerse programas sociales de lucha
contra la pobreza. Para ello, se plante nuevamente la eleccin dicotmica
Guillermo Cruces y Helena Rovner 76
entre dos enunciados, estableciendo las opciones siempre tiene que haber
planes porque siempre va a haber gente que los necesite y slo tendra que
haber planes cuando haya crisis econmicas. Como puede observarse en el
Grfco 2.10, un 61% de la muestra eligi la primera opcin (siempre) y un
28% se inclin por la segunda (slo en crisis). Adicionalmente, una minora
signifcativa de 9% opin que nunca debera haber planes
17
. Rozenwurcel y
Vzquez, en el captulo 7 de este libro, analizan la relacin entre las crisis ma-
croeconmicas y las polticas sociales.
17
Como en otras preguntas dicotmicas de eleccin entre enunciados en el cuestionario de
la EPPS, el encuestador slo ofreci las dos opciones como mutuamente excluyentes, pero
registr otras respuestas.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.10
Condiciones econmicas y sociales para la existencia de programas sociales
(en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 77
Se observaron tambin ciertas diferencias en la opinin sobre las condicio-
nes econmicas y sociales que justifcan la existencia de los programas. Como
indica el Cuadro 2.8, la eleccin de la existencia de planes siempre ascendi
a 79% entre las personas provenientes de hogares con algn plan en el pero-
do de referencia (2002-2007), mientras que esta opcin fue elegida slo por
el 56% del resto de los entrevistados. Las cifras fueron similares entre hogares
con y sin necesidades bsicas insatisfechas (77 y 57%, respectivamente).
Asimismo, se observ cierta heterogeneidad a nivel regional con respecto
a las condiciones de existencia de programas. Mientras que 74% de los res-
pondentes del NOA escogi la opcin siempre, esta proporcin fue de 50%
en Cuyo y 41% en la regin Metropolitana. Finalmente, puede analizarse la
relacin entre las preguntas de carcter normativo y aquellas de evaluacin
presentadas en la seccin anterior. La opcin de planes siempre fue elegida
por 77% de los respondentes que se haban manifestado de acuerdo con man-
tener los planes existentes tal como estn, pero slo por 36% entre quienes
haban optado por eliminarlos (Cuadro 2.4). Adems, en este ltimo grupo
un 20% manifest que nunca deba haber planes, un nivel superior al de la
media de la poblacin de 9% (Grfco 2.10).
Hogar
con plan
(ltimos
cinco aos)
Hogar sin
plan
(ltimos
cinco aos)
Hogar con
NBI
Hogar sin
NBI
Siempre tiene que haber
planes porque siempre va a
haber gente que los necesite
79 56 77 57
Slo con crisis econmicas 17 31 17 31
No deberan existir nunca 3 10 5 10
NS/NC 1 3 1 2
CUADRO 2.8
Condiciones econmicas y sociales para la existencia de programas sociales
(en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 78
El Cuadro 2.9 presenta un anlisis multivariado de las respuestas sobre
condiciones econmicas y sociales para la existencia de programas sociales.
En su primera columna se reportan los resultados de una regresin probit cuya
variable dependiente es igual a uno si los respondentes escogieron la opcin
slo debera haber programas para las crisis econmicas, y cero en todos los
otros casos (siempre y otras opciones). Esta primera columna complementa
los resultados presentados en el Grfco 2.10 y el Cuadro 2.8.
En cuanto a la variacin regional, los coefcientes de las variables de las
regiones confrman que, aun controlando por otras caractersticas socioeco-
nmicas y demogrfcas de los respondentes, la posicin ms restrictiva con
respecto a las condiciones en que deberan existir los programas sociales pre-
valeci en la regin Metropolitana (categora omitida) y en Cuyo por sobre el
resto de las regiones, superando tanto los resultados obtenidos en las regiones
ms pobres (NEA y NOA) como aquellos alcanzados en las de mayores in-
gresos (Pampeana y Patagonia). Asimismo, esta posicin restrictiva sobre la
existencia de planes tuvo menor apoyo entre los respondentes ms jvenes
(de 18 a 35 aos y de 36 a 55, con respecto a los de 56 o ms aos de edad) y
entre los respondentes con menor nivel educativo del jefe o jefa de hogar. Por
su parte, esta posicin ms restrictiva fue elegida con menor probabilidad por
los hogares en los que hubo benefciarios en el perodo de referencia de la en-
cuesta. Finalmente, no se hallaron diferencias estadsticamente signifcativas
con respecto a la condicin de actividad, el tamao de la ciudad de residencia
o el gnero del entrevistado.
Para complementar este anlisis, la segunda y la tercera columna del Cua-
dro 2.9 presentan un anlisis multivariado en funcin de las mismas carac-
tersticas de las respuestas a otras dos preguntas relacionadas con el nivel de
apoyo a los programas sociales. En la tercera columna, se presenta el resulta-
do de una regresin probit en la cual la variable dependiente es igual a uno si
el respondente escogi la opcin eliminar los planes sin reemplazarlos (cuya
alternativa dicotmica era dejarlos como estn ver Grfco 2.4 y Cuadro
2.4). El grupo de variables regionales indica que la opcin de eliminar los pla-
nes fue ms preponderante en las regiones Metropolitana y Pampeana. Como
en el caso analizado en el prrafo anterior, la opcin restrictiva (eliminar los
planes sin reemplazarlos) tambin fue elegida en menor proporcin por los
respondentes ms jvenes y por aquellos provenientes de hogares con algn
benefciario en el perodo de referencia de la encuesta. No se encontraron
diferencias estadsticamente signifcativas en funcin del nivel educativo del
Los programas sociales en la opinin pblica 79
Slo debera haber
programas para
las crisis (p19a)=1,
otros=0
No deberan
darles nada (p22,
monto)=1, otros=0
Eliminar los planes
sin reemplazarlos
(p22a)=1, otros=0
Cuyo 0,06949 -0,01563 -0,06734
[0,00728]*** [0,00790]** [0,01092]***
NEA -0,07786 -0,08694 -0,16474
[0,01143]*** [0,00477]*** [0,01377]***
NOA -0,11896 -0,05182 -0,08859
[0,00793]*** [0,00883]*** [0,01122]***
Pampeana -0,10845 -0,05717 0,03693
[0,01998]*** [0,01591]*** [0,01741]**
Patagonia -0,08443 -0,06355 -0,03745
[0,01592]*** [0,00779]*** [0,01930]*
Entre 18 y 35 aos -0,12100 -0,06331 -0,11193
[0,02167]*** [0,01092]*** [0,01488]***
Entre 36 y 55 aos -0,09043 -0,03702 -0,04219
[0,03514]** [0,01515]** [0,01190]***
Varn -0,01633 0,00439 0,01089
[0,03899] [0,00556] [0,01870]
Ciudad de 100 mil
habitantes o ms
-0,04051 -0,04473 -0,01292
[0,03135] [0,02432]* [0,03040]
Ocupado 0,05224 0,03051 0,03323
[0,04731] [0,02161] [0,02571]
CUADRO 2.9
Regresin probit (efectos marginales) de oposicin a los programas sociales
Contina en pgina siguiente
Guillermo Cruces y Helena Rovner 80
jefe o jefa de hogar, tamao de la ciudad de residencia, gnero o condicin de
actividad del respondente.
Finalmente, en la segunda columna del Cuadro 2.9, se presenta una
regresin probit en la que la variable dependiente es igual a uno si el res-
pondente escogi la opcin no deberan darles nada en una pregunta so-
bre el monto del benefcio que deberan otorgar los planes (analizada ms
adelante en esta seccin). En trminos de variacin regional, la opcin de
no entregar benefcio alguno fue elegida por una proporcin signifcativa-
mente mayor de los respondentes de la regin Metropolitana con respecto
a los del resto del pas. Adems, esta opcin fue elegida en mayor medida
Slo debera
haber programas
para las crisis
(p19a)=1, otros=0
No deberan
darles nada
(p22, monto)=1,
otros=0
Eliminar los
planes sin
reemplazarlos
(p22a)=1, otros=0
Hogar que recibi plan
en los ltimos cinco
aos
-0,11823 -0,0742 -0,20771
[0,01053]*** [0,01609]*** [0,01202]***
Educacin del jefe o
jefa:
-0,07928 -0,0389 -0,01697
Hasta primario
completo
[0,04661]* [0,02573] [0,02887]
Educacin del jefe o
jefa:
-0,06541 0,00258 -0,00181
Hasta secundario
completo
[0,02422]*** [0,01843] [0,02164]
Observaciones 2.498 2.498 2.498
Viene de pgina anterior
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Nota: Errores estndar robustos entre corchetes, agrupados por regin.
Categoras de referencia: Regin Metropolitana, edad mayor de 55 aos y educacin del jefe o jefa superior a
secundario completo.
* Signicativo al 10%
** Signicativo al 5%
*** Signicativo al 1%
Los programas sociales en la opinin pblica 81
por los respondentes de ciudades de ms de 100 mil habitantes. Como en
los casos analizados en los dos prrafos anteriores, esta opcin de rechazo
hacia los programas sociales tambin fue elegida en menor medida por
los respondentes ms jvenes y por aquellos provenientes de hogares con
algn benefciario en el perodo de referencia de la encuesta. No se en-
contraron diferencias estadsticamente signifcativas en funcin del nivel
educativo del jefe o jefa de hogar, el gnero o la condicin de actividad del
respondente.
En resumen, controlando por una serie de factores socioeconmicos,
demogrfcos y geogrfcos de los respondentes, el anlisis multivariado
del Cuadro 2.9 indica que la evaluacin negativa de los programas sociales
y la oposicin a su existencia fueron en general signifcativamente supe-
riores en la regin Metropolitana que en el interior del pas. En trminos
sociodemogrfcos, la oposicin fue menor entre los respondentes ms j-
venes y entre aquellos con algn benefciario en el hogar en el perodo
2002-2007.
4.2. Objetivos de los programas sociales: perspectivas de la
poblacin general y visiones de los actores relevantes
La EPPS tambin indag las posiciones normativas de los entrevistados con
respecto a los objetivos de los programas sociales. Para esta rea temtica, se
procur establecer una conexin con las visiones de los actores relevantes
de los programas sociales identifcadas por Bonvecchi y Smulovitz (ver cap-
tulo 3 de este libro): la visin derivada, centrada en el papel del empleo y del
derrame del crecimiento econmico en la poltica social; la visin regenera-
dora, que prioriza la recomposicin de los lazos sociales y la integracin de
los excluidos; y la visin garante, centrada en la concrecin de los derechos
econmicos y sociales. Debe aclararse, sin embargo, que la EPPS estudi las
perspectivas de la poblacin general, que no coinciden ni tienen necesaria-
mente el nivel de consistencia o unicidad de las opiniones de los hacedores
de polticas y otros actores relevantes. Esto implica que no existe una manera
directa e inequvoca de traducir estas visiones, relativamente sofsticadas, a
preguntas especfcas de un estudio cuantitativo de opinin pblica, por lo
que se procedi a incluir en el cuestionario una serie de preguntas que pue-
den ser interpretadas como aproximaciones a estas visiones. Asimismo, como
puede apreciarse en las pginas siguientes, existe un importante nivel de su-
perposicin de elementos de las tres visiones en la opinin pblica.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 82
Las dos visiones preponderantes entre los actores relevantes son la regene-
radora y la derivada. Una primera aproximacin a una distincin entre ambas
en la opinin pblica puede apreciarse en el Grfco 2.11, que presenta el
resultado de una pregunta dicotmica. Los entrevistados tuvieron que elegir
entre las opciones los planes tendran que ser slo para los que no tienen
trabajo (planes para desempleados) y hay que darles planes a todos los
que son pobres, no importa si tienen trabajo o no (planes para todos los
pobres), correspondientes de manera simplifcada a las prioridades de las
visiones derivada (empleo) y regeneradora (pobreza y exclusin), respectiva-
mente. Los respondentes demostraron un alto nivel de divisin frente a esta
opcin: 46% de los entrevistados eligi la primera opcin, mientras que el
41% se inclin por la segunda. Una proporcin menor pero signifcativa (9%)
se pronunci en contra de la existencia de los programas.
Como puede observarse en el Cuadro 2.10, existen ciertas diferencias con
respecto a esta opcin de acuerdo al nivel socioeconmico y la relacin del
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.11
Objetivo de los programas sociales: programas para todos los pobres o slo para
los desempleados (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 83
hogar del respondente con los programas sociales. Mientras que la opcin
ms elegida en la poblacin general fue la de planes para desempleados
(46%), la opcin planes para todos los pobres fue la escogida por la mayo-
ra de los entrevistados provenientes de hogares con alguna necesidad bsica
insatisfecha y aquellos con algn benefciario en el hogar en el perodo de
referencia (56 y 58%, respectivamente). En trminos de la variacin regional,
slo Cuyo y NEA se diferenciaron signifcativamente del resto del pas, con
33 y 56% de los entrevistados que escogieron la opcin planes para todos los
pobres, respectivamente.
Hogar con plan
(ltimos cinco
aos)
Hogar sin plan
(ltimos cinco
aos)
Hogar
con NBI
Hogar
sin NBI
Slo para los que no tienen trabajo 37 48 37 47
Para todos los pobres 58 37 56 39
No deberan existir nunca 4 10 5 9
NS/NC 1 5 2 5
CUADRO 2.10
Programas para todos los pobres o slo para los desempleados (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
De acuerdo con esta aproximacin, los respondentes pobres y aquellos
con relacin directa con los planes se aproximan ms a la visin regenerado-
ra, mientras que el resto de la poblacin se aproxima mayoritariamente a la
visin derivada. Debe sealarse, sin embargo, que para ambos grupos existen
minoras importantes que tienden a la posicin contraria.
Este resultado puede deberse, parcialmente, a la naturaleza dicotmica de
la pregunta empleada por la EPPS. El Grfco 2.12 presenta el resultado de una
pregunta que plante el acuerdo con el enunciado los planes slo deberan
capacitar a la gente y ayudarla a conseguir trabajo, que puede identifcarse
con la visin derivada. Un 83% de los entrevistados se pronunci de acuerdo
Guillermo Cruces y Helena Rovner 84
o muy de acuerdo con este enunciado, y no existe una diferencia estadstica-
mente signifcativa en las respuestas por NBI o presencia de benefciarios en
el hogar de los respondentes
18
.
Los resultados presentados en el Grfco 2.12 resaltan la importancia para
los entrevistados de la capacitacin y el empleo, elementos centrales de la
visin derivada. El Grfco 2.13, a su vez, presenta una serie de resultados que
destacan algunas posiciones ms cercanas a la visin regeneradora. Las dos
primeras preguntas se referen a la poblacin objetivo de los planes: 69% de
los respondentes se manifest de acuerdo con el hecho de que deberan reci-
bir planes slo personas con muchas difcultades para trabajar y 52% acor-
d con la opcin segn la cual deberan otorgarse slo a familias con hijos
18
Esta seccin incluye un anlisis multivariado de la respuesta a esta pregunta.
GRFICO 2.12
Objetivo de los programas sociales: capacitacin y empleo. Acuerdo con Los
planes slo deberan capacitar a la gente y ayudarla a conseguir trabajo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Los programas sociales en la opinin pblica 85
GRFICO 2.13
Objetivo de los programas sociales: pobreza, familias y proyectos comunitarios
(en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
pequeos o en edad escolar. Estos elementos destacan la importancia de los
factores de exclusin y la preponderancia de la familia. Finalmente, la tercera
pregunta presentada en el Grfco 2.13 hace referencia a los objetivos comu-
nitarios de la poltica social para la visin regeneradora, al plantear que los
programas slo deberan destinarse a proyectos comunitarios, opcin con la
que 44% de los entrevistados manifest estar de acuerdo o muy de acuerdo.
Aunque sin un nivel de acuerdo tan alto como el observado para los elemen-
tos de capacitacin y trabajo, los resultados sealan la importancia de algunos
componentes propios de la visin regeneradora entre los entrevistados.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 86
La tercera visin identifcada por Bonvecchi y Smulovitz en el captulo 3
es la garante, minoritaria entre los actores relevantes de la poltica social
19
.
Una aproximacin a esta posicin fue incluida en el cuestionario mediante
dos preguntas que no hicieron nfasis en el aspecto de los derechos univer-
sales en s, sino en algunas herramientas de poltica disponibles propuestas
por quienes sostienen esta visin. Como puede observarse en el Grfco 2.14,
19
La visin es minoritaria entre los entrevistados por los autores citados, aunque la muestra de
actores relevantes relevada no resulta representativa.
GRFICO 2.14
Objetivo de los programas sociales: ingreso ciudadano y asignaciones familiares
universales (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Los programas sociales en la opinin pblica 87
se pregunt a los entrevistados si estaban de acuerdo o no con la existencia
de un ingreso ciudadano universal, como posicin de mxima, y si estaban
de acuerdo con la existencia de asignaciones familiares universales indepen-
dientes de la condicin de actividad, posicin que puede interpretarse como
cercana a la visin garante.
Con respecto al ingreso universal, ms de la mitad de los entrevistados
(55%) manifest estar en desacuerdo aunque debe destacarse que una pro-
porcin no menor (33%) se manifest de acuerdo. No se detectaron diferen-
cias importantes en la respuesta a esta pregunta por nivel socioeconmico,
condicin de actividad ni gnero.
La propuesta de las asignaciones familiares universales independientes de
la condicin de actividad obtuvo una mayor adhesin: 60% de los entrevis-
tados se manifest de acuerdo con esta idea, frente a 29% que se expres en
desacuerdo.
En sntesis, la encuesta permiti establecer que los elementos principales
de las visiones identifcadas por Bonvecchi y Smulovitz en el captulo 3 de
este libro forman parte de las opciones normativas de los entrevistados, pero
no puede establecerse una divisin categrica entre distintos grupos: muchos
de estos elementos se superponen y son compartidos por los mismos respon-
dentes.
4.3. Implementacin: criterios de acceso y focalizacin
La EPPS tambin recab informacin sobre las preferencias de los entrevis-
tados en lo referido a aspectos ms especfcos de la implementacin de los
programas sociales, como los criterios de elegibilidad y focalizacin de los
benefciarios, aspectos fundamentales del funcionamiento de los programas.
Marchionni y Conconi, en el captulo 6 de este libro, presentan una discusin
exhaustiva de estos temas, as como de la modalidad del benefcio y las con-
traprestaciones, a partir de informacin de la EPPS.
La focalizacin y los criterios de elegibilidad tienen por objetivo garanti-
zar de manera efciente la ayuda a los grupos que ms la necesitan, pero los
errores de fltracin y de exclusin plantean una tensin con el logro de este
objetivo. El cuestionario incluy una pregunta para evaluar la importancia
relativa de estos factores para los entrevistados, mediante la eleccin dicot-
mica entre las opciones los planes sociales se deben dar de manera estricta
aun cuando as quede afuera gente que los necesita y los planes se deben
dar de manera fexible aunque los reciba gente que no los necesita. Como
Guillermo Cruces y Helena Rovner 88
puede apreciarse en el Grfco 2.15, la primera opcin, de criterios estrictos,
recibi el apoyo de 60% de los entrevistados, mientras que slo una minora
(17%) se inclin por la segunda opcin. Una proporcin importante de los
entrevistados se manifest en desacuerdo con ambas opciones. No existieron
diferencias signifcativas a este respecto entre la poblacin de hogares con y
sin plan en el perodo de referencia.
En cuanto a las condiciones de acceso y criterios de seleccin de los be-
nefciarios, se solicit a los entrevistados que escogieran, de una lista dada,
los principales requisitos que segn ellos deberan cumplir los benefciarios
para acceder a un plan. Como se detalla en el Cuadro 2.11, la discapacidad,
la pobreza y la desocupacin aparecieron nuevamente como factores deter-
minantes: la opcin con mayor nmero de menciones fue ser discapacita-
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.15
Opinin sobre la rigidez o exibilidad en la distribucin de programas sociales
(en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 89
Supongamos que la decisin sobre la entrega de los planes
fuese suya. Por favor, de la siguiente lista, diga cules seran los
criterios que Ud. considerara ms importantes para decidir a
quin darle un plan
Total
menciones
Primera
mencin
Ser discapacitado o estar imposibilitado de trabajar 56 23
Estar desocupado 47 20
Ser pobre 42 25
Ser madre soltera 34 12
Tener una familia con hijos pequeos o en edad escolar 29 6
Vivir en la calle 19 6
Vivir en vivienda precaria o muchas personas por habitacin 16 2
Tener 4 hijos o ms 14 3
Pertenecer a una comunidad indgena 8 1
Trabajar para un puntero o manzanera del barrio 5 1
A nadie/No entregara planes 1 1
CUADRO 2.11
Criterios de seleccin de beneciarios (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Nota: El total suma ms de 100% por tratarse de una pregunta con opciones mltiples.
do o estar imposibilitado de trabajar (56%), seguida por estar desocupado
(47%) y ser pobre (42%). El resto de las menciones corresponden a una serie
de factores asociados a la pobreza y la exclusin (vivir en la calle, vivienda
precaria), a la estructura familiar (madre soltera, familia numerosa) y, en
menor medida, a caractersticas adscriptivas (pertenecer a una comunidad
indgena).
4.4. Condicionalidad y contraprestaciones
Una caracterstica destacable de los programas de transferencias recientes en
la regin es la introduccin de condicionalidades y contraprestaciones. La
EPPS tambin recab informacin sobre las preferencias de la poblacin al
respecto. A continuacin, se presentan algunos de los resultados principales,
Guillermo Cruces y Helena Rovner 90
que son analizados en detalle por Marchionni y Conconi en el captulo 6 de
este libro.
Como puede apreciarse en el Grfco 2.16, 93% de los entrevistados mani-
fest que quienes reciben planes deberan realizar algo a cambio. Slo 4% de
los respondentes opin que no debera hacerse nada a cambio de un progra-
ma social. Este alto nivel de apoyo a la necesidad de exigir contraprestaciones
a los benefciarios result independiente de la regin de residencia y el nivel
socioeconmico de los respondentes.
El cuestionario de la EPPS tambin investig las preferencias sobre los ti-
pos de prestaciones que deberan requerirse a los benefciarios. Los resultados
se presentan en el Cuadro 2.12. La contraprestacin elegida por la mayora
de los entrevistados fue trabajar (58% del total de menciones, y 45% de la
primera mencin). Otras actividades vinculadas al empleo tambin tuvieron
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.16
Opinin sobre la necesidad de contraprestacin (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 91
un alto grado de adhesin, como por ejemplo asistir a cursos de formacin y
entrenamiento laboral (42%), buscar activamente trabajo (36%) e iniciar
un proyecto productivo, propio o comunitario (28% de menciones).
Adems de estos elementos vinculados al mercado de trabajo, se destac
la importancia de condicionalidades orientadas a la acumulacin de capital
humano, que ocuparon el segundo lugar en trminos agregados: el control
de la escolaridad de los hijos fue mencionado por 51% de los entrevistados,
y la condicin de terminar la escuela primara o secundaria fue sealada
por un 29%.
En sntesis, una gran mayora de los entrevistados (83%) opin que la con-
traprestacin por recibir un plan debera estar relacionada con el trabajo, y
cerca del 80% sostuvo que debera estar relacionada con la educacin.
4.5. Nivel, modalidad y recepcin de benecios
Otro aspecto clave de la implementacin de los programas sociales es el nivel
de los benefcios que otorgan. Por ello, el cuestionario incluy una serie de
De las siguientes cosas que voy a leerle y que podran hacerse
a cambio de recibir un plan, por favor dgame cules cree que
deberan ser las tres ms importantes. Elegir hasta tres opciones
Total
menciones
Primera
mencin
Trabajar a cambio de recibir el plan 58 45
Asegurar la asistencia de sus hijos a la escuela 51 19
Asistir a cursos de formacin y entrenamiento laboral 42 10
Buscar activamente trabajo 36 8
Terminar la escuela primaria o secundaria 29 7
Iniciar un proyecto productivo, propio o comunitario 28 5
Participar en alguna organizacin comunitaria 16 3
CUADRO 2.12
Contraprestaciones en programas sociales (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Nota: El total suma ms de 100% por tratarse de una pregunta con opciones mltiples.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 92
preguntas tanto sobre los niveles de benefcios de los planes existentes como
sobre su nivel ideal.
En trminos del poder adquisitivo de los benefcios, como puede obser-
varse en el Grfco 2.17, 54% de los encuestados manifest que el dinero que
entregan los planes debera alcanzar para la alimentacin bsica de una fa-
milia, pero tambin para otros gastos, como vestimenta y transporte. Por el
contrario, 37% del total de entrevistados opin que el monto otorgado por el
plan slo debera alcanzar para la alimentacin bsica de una familia. En los
hogares con algn benefciario en el perodo de referencia, la opcin de cubrir
un rango ms amplio de necesidades fue escogida por 67% de los entrevista-
dos, frente a 50% en el resto de los respondentes.
Adems del poder adquisitivo de los planes, el cuestionario de la EPPS in-
cluy una pregunta guiada sobre qu tipo de bienes deberan entregar los pro-
gramas sociales. Como se observa en el Grfco 2.18, 48% de los encuestados
se inclin a favor de la entrega de bienes, tales como ropa, tiles y comida,
mientras que 35% opt por la entrega de dinero. En este ltimo grupo, un 62%
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.17
Opinin sobre el poder adquisitivo de los planes sociales (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 93
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.18
Opinin sobre los bienes que deben entregar los programas sociales (primera
mencin, en %)
se expres a favor de que los benefciarios pudieran elegir libremente en qu
gastar el benefcio, mientras que el 35% sostuvo que el dinero del plan slo
debera gastarse en ciertos bienes, como comida.
En cuanto a la recepcin del benefcio dentro del hogar, 48% de los
respondentes opin que la transferencia deba entregarse a la mujer, madre
o jefa del hogar, mientras que slo un 6% sostuvo que el receptor deba
ser el hombre, padre o jefe del hogar. Por su parte, un 40% se manifest
indiferente respecto de a quin entregar la transferencia dentro del hogar
(Grfco 2.19).
El cuestionario tambin incluy preguntas sobre la adecuacin del monto
de los programas existentes al momento de realizarse la encuesta. Como se
seal anteriormente, ms del 80% de los encuestados declar que el monto
entregado por los planes no era sufciente (no alcanza para llegar a fn de
Guillermo Cruces y Helena Rovner 94
mes). Como puede observarse en el Cuadro 2.13, frente a la pregunta espe-
cfca de modifcacin del subsidio del PJJHD, fjo en AR$ 150 desde 2002,
un 78% se inclin a favor de aumentar ese monto, mientras que un 10% se
manifest en contra del aumento y otro 10% en contra de la existencia del
subsidio. Puede destacarse que 94% de los entrevistados provenientes de ho-
gares con algn benefciario en el perodo de referencia se manifest a favor
de la actualizacin del monto aunque, como se seala en el Cuadro 2.13, estos
respondentes seleccionaron, en promedio, un monto actualizado menor que
el propuesto por el resto de los entrevistados.
El monto promedio que debera entregar el PJJHD segn quienes opi-
naron que habra que aumentar el benefcio es de AR$ 399, ms del doble
del monto vigente al momento de la encuesta. Como punto de referencia,
el valor de la canasta bsica para familias tipo al momento de la encuesta
era de, aproximadamente, entre AR$ 750 y AR$ 1.000 (INDEC, 2007). No
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.19
Recepcin de la transferencia de ingreso dentro del hogar (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 95
obstante, estos montos sugeridos variaron notablemente por regin, como se
deduce del Cuadro 2.14. El monto promedio sugerido por los entrevistados
de la Patagonia es casi un 50% ms alto que el propuesto por los entrevistados
del NEA, aspecto que refeja, entre otras cosas, las diferencias regionales en
el costo de vida.
Debe destacarse que, incluso las personas que opinaron que el benefcio
del plan debera ser mayor, expresaron un fuerte rechazo a fnanciar tal incre-
mento con una baja en el presupuesto en educacin (90%) o en salud (89%).
Aunque de menor magnitud, tambin se manifest un fuerte rechazo a fnan-
ciar tal incremento con un aumento impositivo (79%).
Finalmente, el Grfco 2.21 presenta las preferencias de los entrevistados
con respecto a otros aspectos relevantes para la distribucin y administracin
de los programas sociales. Entre estos resultados, puede destacarse el nivel
relativamente amplio de acuerdo con la idea de que los planes deberan pagar
ms a las familias con ms hijos (76%) y con la propuesta de otorgar un solo
benefcio por familia (74%). Un 63% de los entrevistados estuvo adems de
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Entrevistados que creen que habra que cambiar el monto del PJJHD.
GRFICO 2.20
Ajuste del monto del PJJHD (en %)
Guillermo Cruces y Helena Rovner 96
acuerdo con el hecho de que los planes se entreguen slo por un tiempo limi-
tado. Por ltimo, un 44% de los respondentes manifest estar en desacuerdo
o muy en desacuerdo con la propuesta de dar planes tambin a los habitantes
extranjeros que los necesiten, mientras que 37% de los entrevistados se mani-
fest de acuerdo o muy de acuerdo con tal opcin, sealando la existencia de
Total Hogar con plan
(ltimos cinco aos)
Hogar sin plan
(ltimos cinco aos)
S, habra que cambiar el
monto (%)
78 94 74
No, debera dejarse en
AR$ 150 (%)
10 4 12
No deberan pagarles nada (%) 10 2 12
NS/NC (%) 2 0 2
Monto promedio propuesto
(AR$)
399 378,5 406,3
CUADRO 2.13
Ajuste del monto del PJJHD, total y por tenencia de planes
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Promedio
pas
Cuyo Metropo-
litana
NEA NOA Pampeana Patagonia
De acuerdo con
incrementar el
monto (%)
77 77 71 83 83 77 83
Monto promedio
propuesto (AR$)
399,7 403,1 457,9 331,5 343,5 400,9 478,1
CUADRO 2.14
Ajuste del monto del PJJHD, por regin
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Entrevistados que creen que habra que cambiar el monto del PJJHD.
Los programas sociales en la opinin pblica 97
GRFICO 2.21
Opinin sobre modalidad de los benecios (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
una importante polarizacin en la opinin sobre el derecho de los inmigran-
tes a percibir programas sociales.
4.6. Instituciones de implementacin y control
Finalmente, adems de las opiniones y perspectivas de la poblacin sobre as-
pectos relativos a la naturaleza y la implementacin de los programas sociales,
la EPPS procur conocer la opinin de los respondentes sobre la autoridad
idnea para la implementacin y control de los programas.
A tal efecto, se solicit a los entrevistados que respondiesen a la pregunta:
quin cree Ud. que debera decidir a quin dar estos planes?. El Grfco 2.22
presenta las distintas instituciones y organizaciones mencionadas (por tra-
tarse de menciones mltiples, los porcentajes suman ms de 100). La opcin
mayoritaria, mencionada por 79% de los entrevistados, fue el gobierno, ya
Guillermo Cruces y Helena Rovner 98
sea en general o a nivel nacional, provincial o municipal. Adems de estos ni-
veles de gobierno, las organizaciones barriales y sociales fueron mencionadas
por 23% de los entrevistados. Otras organizaciones extragubernamentales re-
cibieron un nmero menor de menciones (6% las empresas, 3% los asistentes
sociales y 1% la iglesia).
Tomando en cuenta todas las menciones, el gobierno municipal recibi el
mayor nmero de estas entre los respondentes. A diferencia del Grfco 2.22,
que reporta el total de menciones, el Cuadro 2.15 presenta nicamente la
primera mencin de distintos niveles de gobierno ante la misma pregunta.
Para el total del pas, el gobierno nacional fue el nivel con mayor nmero
de primeras menciones (21%), seguido por el municipal (16%) y el provin-
cial (9%). Sin embargo, como puede apreciarse en dicho Cuadro, la pro-
porcin de primeras menciones vara de manera importante por provincia.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.22
Opinin sobre instituciones para la implementacin de los programas sociales
(en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 99
Primera mencin ante la pregunta Quin cree Ud. que debera
decidir a quin dar estos planes?
Provincia Gobierno
en general
Gobierno
nacional
Gobierno
provincial
Gobierno
municipal
Otras
instituciones (no
gubernamentales)
rea Metropolitana
de Buenos Aires
(AMBA)
34 21 4 15 26
Buenos Aires (resto) 25 15 2 28 30
Chaco 42 20 7 10 21
Chubut 23 25 21 7 24
Crdoba 44 23 12 8 13
Corrientes 14 46 13 11 16
Formosa 2 33 22 22 21
Jujuy 18 28 15 6 33
Mendoza 16 17 17 25 25
Ro Negro 9 29 12 17 33
Salta 8 20 10 12 50
San Luis 11 34 42 5 8
Santa Cruz 12 8 27 22 31
Santa Fe 24 14 9 6 47
Tucumn 22 30 18 3 27
Total pas 25 21 9 16 29
CUADRO 2.15
Primera mencin sobre instituciones de gobierno idneas para la
implementacin de los programas sociales, por provincia (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
El gobierno municipal fue mencionado en primer lugar por una cantidad
importante de los respondentes de las provincias de Buenos Aires (28%) y
Mendoza (25%), mientras que se destac la primera mencin del gobierno
provincial en San Luis (42%) y del gobierno nacional en Corrientes (46%)
y Formosa (33%). Finalmente, el gobierno municipal recibi una primera
Guillermo Cruces y Helena Rovner 100
mencin por encima del promedio nacional de 16% en las ciudades de entre
2 mil-20 mil habitantes y las de entre 20 mil-100 mil habitantes (27 y 23%,
respectivamente), un nivel cercano al promedio en localidades de menos de
2 mil habitantes (14%) y por debajo del promedio en las de 100 mil habi-
tantes o ms (10%).
El cuestionario tambin incluy una pregunta sobre qu organismos o
instancias deberan controlar a las instituciones responsables de la imple-
mentacin de los planes. Las respuestas incluyen instituciones de control
mencionadas por los propios encuestados y otras provistas en una lista por el
encuestador para que los planes se apliquen correctamente. Los resultados
se presentan en el Grfco 2.23. El gobierno nacional fue mencionado por
40% de los entrevistados, el municipal por un 29% y el provincial por un 24%.
Cabe destacar que la opcin un ente controlador independiente fue elegida
por 26% de los entrevistados, y las organizaciones no gubernamentales fue-
ron mencionadas por un 20%. El resto de las menciones correspondieron a la
iglesia, los sindicatos, el Congreso Nacional, los organismos internacionales y
las empresas privadas, entre otras.
5. Beneciarios y poblacin de bajos ingresos
5.1. Beneciarios y ex beneciarios: experiencias con los
programas
Esta seccin analiza con mayor detalle las caractersticas de los benefciarios
y ex benefciarios de los programas sociales, destaca algunos elementos de
evaluacin de su experiencia, y presenta un mdulo especfco sobre caracte-
rsticas de los programas sociales para la poblacin de bajos ingresos.
Tal como se seal en la seccin 3 de este captulo, al momento de reali-
zarse la encuesta 11% del total de los entrevistados (o sus cnyuges) reciba
un plan, y un 20% declar recibir o haber recibido un plan en el perodo
2002-2007 (grfcos 2.2 y 2.3). Como puede observarse en el Grfco 2.24, de
los jefes y jefas o cnyuges benefciarios, un 60% reciba o haba recibido el
PJJHD; un 24%, el Plan Familias; y el 4%, el Seguro de Capacitacin y Empleo,
adems de una serie de programas provinciales
20
.
20
Entre otros planes mencionados, fguran: Plan de Empleo Comunitario (PEC), Plan Bonae-
rense, Fondo de Desempleo, Plan Vida, Vale lo Nuestro, Plan Primer Paso y Plan Medicamen-
tos, adems de un 2% que declar ser benefciario de un Plan Trabajar.
Los programas sociales en la opinin pblica 101
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.23
Opinin sobre instituciones para el control de los programas sociales (en %)
De los respondentes (o cnyuges) que declararon haber recibido un plan
en el perodo de referencia, un 66% lo segua recibiendo al momento de la
encuesta. Como puede apreciarse en el Grfco 2.25, la principal razn men-
cionada por el 34% restante para haber dejado de recibir un plan fue haber
conseguido un empleo (36%). Esto concuerda con la continua cada de los ni-
veles de desempleo en el perodo 2003-2007. Entre otras razones que explican
la discontinuidad del benefcio, se destacan las siguientes: que el programa
termin (8%), y que el benefciario se jubil (7%), no necesit ms el plan
(5%) o dej de cumplir con los requisitos (4%). Por su parte, un 32% de los
Guillermo Cruces y Helena Rovner 102
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Entrevistados que tuvieron plan o cuyo cnyuge tuvo plan en los ltimos cinco aos.
GRFICO 2.24
Programa social recibido en los ltimos cinco aos (en %)
ex benefciarios declar desconocer por qu razn haba dejado de recibir un
plan, o que el benefcio haba sido suspendido
21
.
La encuesta tambin provey informacin sobre la estrategia del gobierno
de salida del PJJHD. Un 25% de los entrevistados que reciba o haba recibi-
do un plan en el perodo de referencia declar haber sido transferido del
PJJDH a algn otro plan social. En la mayora de los casos, esta transicin
era reciente al momento de la encuesta (un ao o menos), y la principal mo-
tivacin para el cambio citada por los encuestados fue el mayor monto del
benefcio del nuevo plan.
En cuanto a la realizacin de contraprestaciones, 89% de los respondentes
o sus cnyuges benefciarios en el perodo de referencia declar que haba
21
Por la informacin disponible de padrones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social, es probable que en la mayora de estos casos se tratara tambin de benefciarios que
consiguieron empleos registrados y que, por ello, fueron dados de baja automticamente.
Los programas sociales en la opinin pblica 103
realizado algn tipo de contraprestacin. El Grfco 2.26 ilustra el tipo de
contraprestaciones realizadas: la principal fue trabajar (55%), seguida por
controlar la asistencia de los hijos a la escuela (27%) y realizar controles de
salud regulares a los hijos (26%). Entre otras contraprestaciones minoritarias,
fguraron: asistir a cursos de formacin y entrenamiento laboral, participar en
alguna organizacin comunitaria, terminar la escuela primaria o secundaria
y buscar activamente trabajo. Finalmente, 4% de los respondentes mencion
que tuvo que colaborar con alguna organizacin poltica.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Entrevistados que tuvieron plan o cuyo cnyuge tuvo un plan social y ya no lo tienen.
GRFICO 2.25
Razones para haber dejado de recibir un plan (en %)
Guillermo Cruces y Helena Rovner 104
En cuanto a la evaluacin de su experiencia y de los efectos de los pro-
gramas sociales en el bienestar y las perspectivas laborales, el Grfco 2.27
muestra que 35% de los entrevistados benefciarios en el perodo de referen-
cia declar que su nivel de vida haba mejorado por recibir el plan. Asimismo,
un 26% sostuvo que sus posibilidades de conseguir trabajo mejoraron. La ma-
yora, sin embargo, declar que no se modifcaron ni su nivel de vida ni sus
posibilidades de conseguir trabajo (57 y 66%, respectivamente).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Entrevistados que tuvieron/tienen plan o cuyo cnyuge tuvo/tiene plan y que realizaron/realizan algn tipo
de contraprestacin.
Nota: Los beneciarios pueden haber realizado ms de una contraprestacin, por lo que los totales suman ms
de 100%.
GRFICO 2.26
Tipo de contraprestacin realizada (en %)
Los programas sociales en la opinin pblica 105
Finalmente, el cuestionario de la EPPS tambin incluy una serie de pre-
guntas sobre aspectos especfcos de la implementacin. Un 60% de los res-
pondentes benefciarios o ex benefciarios en el perodo de referencia decla-
r cobrar o haber cobrado el plan con tarjeta de dbito, contra un 36% que
afrm que cobraba en efectivo. Al preguntar por la preferencia respecto del
modo de cobrar los planes, un grupo mayoritario se inclin por la modalidad
de tarjeta de dbito (62%) y un 34% por el cobro en efectivo, expresando en
general preferencia por el sistema de cobro que efectivamente tenan o haban
tenido mientras fueron benefciarios
22
.
22
Respecto de las ventajas de cobrar con tarjeta de dbito, un 42% sostuvo que es ms sencillo;
un 31%, que no requiere trmites; y un 22% afrm que esta modalidad es ms segura que
otras formas de pago. En trminos de desventajas, 43% de estos entrevistados declar que no
tena ninguna, y un 16% mencion la falta de cajeros automticos en el barrio.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Entrevistados que tuvieron/tienen plan o cuyo cnyuge tuvo/tiene plan.
GRFICO 2.27
Evaluacin de los beneciarios del efecto de los planes en nivel de vida y
perspectiva laboral (en %)
Guillermo Cruces y Helena Rovner 106
5.2. Beneciarios potenciales: caractersticas (respondentes del
submdulo)
Adems de las experiencias de los benefciarios y ex benefciarios, la EPPS in-
cluy un submdulo especfco para los benefciarios potenciales, defnidos
en trminos amplios como la poblacin pobre o con mayor probabilidad de
caer en la pobreza y, por lo tanto, aquellos con mayor probabilidad de recibir
un programa social en el futuro. El submdulo plante una serie de pregun-
tas especfcas para capturar las preferencias de este grupo en lo relativo a las
caractersticas y modalidades de los programas sociales.
Los respondentes de este submdulo fueron seleccionados por dos vas.
Por un lado, se incluy a todos los entrevistados que declararon haber sido
benefciarios directos o a travs del cnyuge de un programa social en el
perodo 2002-2007. Por otro lado, se estableci un umbral de ingreso total
familiar en funcin de la composicin del hogar. El objetivo de este fltro
fue aproximar a la poblacin de los cuatro primeros deciles de la distribu-
cin del ingreso per cpita familiar
23
. De acuerdo con los datos de pobreza
del INDEC para 2007, esta categora inclua a los hogares indigentes, los
hogares pobres y aquellos con ingresos inmediatamente por encima de la
lnea de pobreza.

Mediante la aplicacin de estos dos fltros, 1.362 respon-
dentes del total de 2.500 encuestados fueron seleccionados para contestar
el submdulo.
El Grfco 2.28 presenta la proporcin de los respondentes del submdu-
lo segn el criterio que se aplic para su seleccin, as como su distribucin
regional. Un 55% del total de la muestra respondi el submdulo. En su gran
mayora estos encuestados fueron seleccionados por tener ingresos menores
al umbral estimado (41% del total de entrevistados), y un 11% fue elegido
por su nivel de ingreso y por ser/haber sido benefciario de un programa so-
cial simultneamente. Slo un 3% del total de entrevistados fue seleccionado
23
Al inicio del cuestionario, el encuestador preguntaba cuntos nios menores de 10 aos vivan
en el hogar y multiplicaba el nmero por AR$ 300. Luego, preguntaba la cantidad de personas
de 10 aos o ms que viva en el hogar y multiplicaba el nmero por AR$ 400. La suma de
ambos productos determinaba el umbral de ingresos: el encuestador preguntaba si los ingresos
mensuales totales del hogar eran mayores o menores a este umbral. En caso de ser menores, el
entrevistado era seleccionado para el submdulo. Los multiplicadores (AR$ 300 y AR$ 400) se
eligieron para lograr una aproximacin al nivel de ingreso total familiar de los hogares hasta el
cuarto decil inclusive de acuerdo a la EPH del segundo semestre de 2006. Para ms detalles, ver
CEDLAS-MORI-BM (2007) y el cuestionario incluido en el apndice del presente libro.
Los programas sociales en la opinin pblica 107
nicamente por ser o haber sido benefciario de un programa social: el fltro
de umbral de ingresos result ser efectivo para capturar a los respondentes
ms pobres.
Tal como puede apreciarse tambin en el Grfco 2.28, el bajo nivel de
ingresos de los respondentes de NOA y NEA y las caractersticas del umbral
estimado determinaron que en esas regiones 85 y 77% de los respondentes,
respectivamente, fueran seleccionados para el submdulo, la mayora de ellos
por su nivel de ingresos. En la regin Metropolitana, en cambio, slo 35% de
los respondentes fue seleccionado para el submdulo. La distribucin regio-
nal de los respondentes, tomando en cuenta la ponderacin de la muestra
para cruces por regiones, se presenta en el Cuadro 2.16.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
GRFICO 2.28
Seleccin en el submdulo: por umbral de ingreso o condicin de beneciario,
por regin (en %)
Guillermo Cruces y Helena Rovner 108
Cuyo Metropolitana NEA NOA Pampeana Patagonia
18 21 19 21 12 9
CUADRO 2.16
Distribucin regional de los respondentes del submdulo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra submdulo.
El Grfco 2.29 presenta la distribucin de la poblacin total y de los res-
pondentes y no respondentes del submdulo en tres categoras de ingreso. El
fltro de ingresos del submdulo determin que ms de 70% de los respon-
dentes seleccionados tuviera ingresos familiares mensuales totales por debajo
de los AR$ 1.000; 23%, entre AR$ 1.000 y AR$ 2.000; y slo un 2% declar
la categora de ingresos superiores a AR$ 2.000, mientras que la moda entre
los no respondentes fue la categora intermedia. Estas diferencias tambin se
refejan en la proporcin de poblacin con necesidades bsicas insatisfechas
(Cuadro 2.17): 85% entre los respondentes del submdulo y slo 1% entre los
no respondentes.
En cuanto a otras caractersticas, puede destacarse que los respondentes
del submdulo revelaron un nivel educativo inferior al de los no respondentes.
Como puede apreciarse en el Cuadro 2.18, 60% de los respondentes del subm-
dulo tena hasta primaria completa, mientras que este valor era de 31% entre los
no respondentes. Asimismo, 29% de los no respondentes del submdulo haba
alcanzado un nivel terciario o universitario completo o incompleto, mientras
que esta proporcin descenda a 7% entre los respondentes del submdulo.
Finalmente, no se encontraron diferencias importantes en trminos de
edad: la edad promedio fue 47 aos para los respondentes del submdulo y
50 aos para los no respondentes.
En suma, los fltros del submdulo resultaron efectivos para capturar a
la primera mitad de la distribucin del ingreso, es decir, la poblacin pobre
y aquella cercana a los niveles de pobreza. Los resultados con respecto a sus
preferencias sobre los programas sociales se presentan a continuacin.
5.3. Beneciarios potenciales: necesidades y expectativas
Los resultados presentados a continuacin se referen a preguntas del subm-
dulo realizado nicamente a los entrevistados seleccionados por su bajo nivel
Los programas sociales en la opinin pblica 109
GRFICO 2.29
Ingreso total familiar mensual para respondentes y no respondentes del
submdulo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Sin NBI Con NBI
Respondentes submdulo 15 85
No respondentes submdulo 99 1
Total 92 8
CUADRO 2.17
Poblacin con alguna necesidad bsica insatisfecha. Respondentes y no
respondentes del submdulo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Guillermo Cruces y Helena Rovner 110
de ingreso total familiar o por haber sido benefciarios de un programa social
en el perodo 2002-2007, como se explic anteriormente.
Este submdulo de la EPPS procur establecer las preferencias de los en-
trevistados seleccionados con respecto a algunas caractersticas de los progra-
mas sociales, tanto en trminos de las iniciativas llevadas adelante al momen-
to de la encuesta como en trminos ms generales. El submdulo incluy una
pregunta referida a la estrategia del gobierno nacional de traspasar gradual-
mente a los benefciarios del PJJHD al Plan Familias y al Seguro de Capacita-
cin y Empleo (ver seccin 2 de este captulo). En este sentido, se plante a los
respondentes la posibilidad de elegir entre tres programas sociales: el PJJHD
(mencionado explcitamente por su nombre), con un benefcio de AR$ 150,
y dos planes hipotticos, correspondientes a las caractersticas generales del
Plan Familias (un plan que pague AR$ 125 por mes, ms AR$ 25 por cada
hijo, sin exigencia de trabajo comunitario) y del Seguro de Capacitacin y
Empleo (un plan que pague AR$ 225 por mes, ofreciendo capacitacin y
acceso a la bolsas de trabajo por un mximo de dos aos).
Como puede apreciarse en el Cuadro 2.19, 73% de los entrevistados del
submdulo escogi la opcin del plan de AR$ 225 y capacitacin laboral (si-
milar al Seguro de Capacitacin y Empleo), un 16% opt por el plan de AR$ 125
(similar al Plan Familias) y un 8% declar su preferencia por el PJJHD. Puede
destacarse que esta eleccin no vara signifcativamente de acuerdo al gnero
Hasta
primaria
completa
Secundaria
incompleta
Secundaria
completa
Universitario/
Terciario completo
e incompleto
Respondentes
submdulo
60 18 15 7
No respondentes
submdulo
31 15 25 29
Total 44 18 20 18
CUADRO 2.18
Mximo nivel educativo alcanzado por respondentes y no respondentes del
submdulo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Los programas sociales en la opinin pblica 111
del entrevistado (Cuadro 2.19), ni en funcin de otras caractersticas de los
respondentes del submdulo (nmero de hijos o condicin de actividad, por
ejemplo). Esta informacin parecera indicar una preferencia de los entre-
vistados por un benefcio de mayor monto y por elementos relacionados al
mercado laboral (capacitacin y acceso a bolsas de trabajo) por sobre las otras
caractersticas de los programas, como su duracin o la necesidad de realizar
contraprestaciones.
Para evaluar estos aspectos en mayor profundidad, el submdulo plan-
te una serie de cinco preguntas con la misma estructura. En cada una de
ellas se describieron brevemente tres planes hipotticos con distintas carac-
tersticas, y se solicit al respondente que manifestase su preferencia ante
esas opciones. Los planes hipotticos variaban en funcin del monto del
benefcio, su duracin, la existencia e intensidad de las contraprestaciones
requeridas y la presencia de componentes relacionados al acceso al merca-
do de trabajo. En las cinco preguntas, se especific la misma estructura
de beneficios monetarios: un plan de AR$ 150, otro de AR$ 250 y otro de
AR$ 400, pero en cada pregunta se modifcaron y combinaron otras alter-
nativas de implementacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra submdulo.
CUADRO 2.19
Eleccin entre el PJJHD y planes hipotticos (Plan Familias/Seguro de
Capacitacin y Empleo), respondentes del submdulo (en %)
Total Hombres Mujeres
Un plan que pague AR$ 225 por mes, ofreciendo
capacitacin y acceso a bolsas de trabajo por un
mximo de dos aos
73 72 74
Un plan que pague AR$ 125 por mes, ms AR$ 25 por
cada hijo, sin exigencia de trabajo comunitario
16 17 16
El Plan Jefes, en las condiciones en que se recibe
ahora (AR$ 150 por mes por realizar un trabajo
comunitario por un perodo an no determinado)
8 8 8
Ninguno-NS/NC 3 3 2
Guillermo Cruces y Helena Rovner 112
Las cinco combinaciones planteadas a los respondentes en trminos de pla-
nes hipotticos y los resultados con respecto a las elecciones realizadas se pre-
sentan en el Cuadro 2.20. La primera pregunta sobre planes hipotticos plante
la eleccin de planes con niveles crecientes de benefcios (AR$ 150, AR$ 250 y
AR$ 400) y niveles tambin crecientes de intensidad en el control del cumpli-
miento de las contraprestaciones relativas a la escolaridad y la salud de los nios
del hogar (sin control, con control una vez al ao y con control una vez por mes,
respectivamente). Ante estas opciones, 75% de los entrevistados del submdulo
escogi la opcin de mayor benefcio y mayor intensidad de la condicionalidad.
Puede deducirse que los respondentes no atribuyen una carga demasiado alta
al cumplimiento de exigencias de la condicionalidad, o que el monto superior
de la transferencia compensa ese costo adicional.
En la segunda pregunta, se plante el mismo esquema de benefcios cre-
cientes (AR$ 150, AR$ 250 y AR$ 400), pero combinados con una con-
traprestacin laboral de distinta intensidad (sin contraprestacin, y con
contraprestacin de cuatro y seis horas diarias de trabajo comunitario, res-
pectivamente). Como en el caso anterior, una mayora de los entrevistados
(71%) escogi la opcin con mayor monto y mayor intensidad de la contra-
prestacin.
La tercera pregunta de este bloque combin montos crecientes de los pla-
nes hipotticos con distintas duraciones: un plan de AR$ 150 y cuatro aos
de duracin, uno de AR$ 250 y tres aos de duracin, y otro de AR$ 400 y
dos aos de duracin. Como en las dos preguntas anteriores, los respondentes
del submdulo se inclinaron mayoritariamente (60%) por la opcin de mayor
monto, mientras que el resto de los entrevistados se dividi en partes prcti-
camente iguales entre las otras dos opciones.
La cuarta pregunta del bloque se concentr en la valoracin de la capaci-
tacin laboral por parte de los entrevistados. Para ello, se plante el plan de
benefcio de AR$ 400 sin ningn tipo de capacitacin, el plan de benefcio de
AR$ 250 con capacitacin, y el plan con benefcio de AR$ 150 con capaci-
tacin laboral que le otorgue, al fnalizar, un ofcio certifcado. A diferencia
de las tres preguntas anteriores del mismo bloque, en este caso la opcin
elegida por el mayor nmero de respondentes (47%) fue la del benefcio mo-
netario ms bajo pero con prestacin de capacitacin de mayor nivel. La
segunda opcin ms elegida por los entrevistados (35%) fue la del benefcio
de AR$ 250, y el 16% restante se inclin por el plan de mayor benefcio mo-
netario sin capacitacin.
Los programas sociales en la opinin pblica 113
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra submdulo.
Nota: Por cuestiones de espacio y presentacin, no se report el resultado residual (Ninguno y No sabe/No
contesta).
CUADRO 2.20
Eleccin entre planes hipotticos, respondentes del submdulo (en %)
Opciones propuestas Elegida por (%)
Un plan que pague AR$ 150 y deje que Ud. maneje la salud y educacin
de sus hijos
5
Un plan que pague AR$ 250 y exija que presente certicados de
escolaridad y salud una vez por ao
18
Un plan que pague AR$ 400 y exija que presente certicados de
escolaridad y salud todos los meses
75
Opciones propuestas Elegida por (%)
Un plan que pague AR$ 150 y dure cuatro aos 19
Un plan que pague AR$ 250 y dure tres aos 18
Un plan que pague AR$ 400 y dure dos aos 60
Opciones propuestas Elegida por (%)
Un plan que pague AR$ 400 sin ofrecer nada ms que el dinero 13
Un plan que pague AR$ 250 y ofrezca acceso a una bolsa de trabajo 28
Un plan que pague AR$ 150 y ofrezca una oferta de trabajo segura al
nalizar el plan
56
Opciones propuestas Elegida por (%)
Un plan que pague AR$ 150 sin hacer nada a cambio 7
Un plan que pague AR$ 250 y exija 4 horas diarias de trabajo comunitario 19
Un plan que pague AR$ 400 y exija 6 horas diarias de trabajo comunitario 71
Opciones propuestas Elegida por (%)
Un plan que pague AR$ 400 sin curso de capacitacin laboral 16
Un plan que pague AR$ 250 y ofrezca capacitacin laboral 35
Un plan que pague AR$ 150 y ofrezca capacitacin laboral que le otorgue,
al nalizar, un ocio certicado
47
Guillermo Cruces y Helena Rovner 114
La quinta y ltima pregunta del bloque procur indagar las preferencias
de los entrevistados del submdulo con respecto a otros elementos relaciona-
dos con el mercado de trabajo. Se repiti la opcin de un plan con monto re-
lativamente elevado (AR$ 400) sin otros elementos, mientras que las otras dos
opciones consistieron en un plan de monto intermedio (AR$ 250) y acceso
a una bolsa de trabajo, y un plan de AR$ 150 con oferta de trabajo segura
al fnalizar el plan. Un 56% de los entrevistados se inclin por esta ltima
opcin, mientras que un 28% escogi la opcin de monto intermedio y bolsa
de trabajo, y slo un 13% escogi el plan con el mayor monto y sin relacin
con el mercado laboral.
En sntesis, las respuestas indican una preferencia de los respondentes del
submdulo por programas con benefcios tangibles en el mercado laboral,
incluso si tal preferencia implica obtener montos de transferencia ms bajos.
Asimismo, las respuestas indicaron una preferencia por transferencias mo-
netarias mayores aun cuando estas estuvieran asociadas a una mayor carga
en trminos de contraprestacin laboral y cumplimiento de condicionalida-
des en salud y educacin de los hijos. Finalmente, frente a planes de distinta
duracin, los respondentes seleccionaron mayoritariamente la opcin que
otorgaba mayores benefcios totales, sin importar que se tratara de un plan
de menor duracin.
Cruces et al. (2007) presentan un anlisis multivariado de las caractersti-
cas de los respondentes relacionadas con la eleccin de las opciones de capa-
citacin (capacitacin, y capacitacin ms ofcio certifcado). Se observa una
propensin mayor a elegir la capacitacin entre los entrevistados ms jvenes,
los ocupados y las mujeres, as como entre los respondentes de hogares con
jefes de nivel educativo secundario (completo o incompleto).
Por ltimo, el anlisis basado en opciones sobre programas sociales hipo-
tticos se complement con una pregunta que indag de manera especfca
qu caractersticas de los planes eran ms importantes para los respondentes.
Los resultados de esta pregunta se presentan en el Grfco 2.30, que reporta
tanto la primera opcin escogida por los entrevistados como el total de men-
ciones de cada una de ellas (por tratarse de opciones mltiples, pueden sumar
ms de 100%).
Como en el anlisis formulado en los prrafos anteriores, el empleo y los
factores vinculados al mercado de trabajo aparecen de manera preponderante
entre las preferencias de los respondentes del submdulo. Contando el total
de menciones, 65% de los respondentes del submdulo declar que la ca-
Los programas sociales en la opinin pblica 115
racterstica ms importante para elegir un plan es que este ofrezca un em-
pleo seguro al terminar, siendo esta tambin la primera mencin ms elegida.
Asimismo, la capacitacin laboral fue elegida como un elemento importante
de los programas sociales para los entrevistados, con 38% de las menciones
totales. Las otras caractersticas mencionadas se relacionan con la duracin
del plan y la intensidad de las contraprestaciones.
En resumen, la eleccin de opciones relacionadas con lo laboral (capaci-
tacin, bolsa de trabajo, oferta de empleo) fue preponderante en las regiones
ms pobres del pas, as como entre los entrevistados ms jvenes y entre
aquellos con menor nivel educativo. Por el contrario, los respondentes de ho-
gares con algn benefciario reciente y aquellos residentes en grandes ciuda-
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra submdulo.
GRFICO 2.30
Caractersticas ms importantes de un programa social, respondentes del
submdulo (en %)
Guillermo Cruces y Helena Rovner 116
des tuvieron una mayor propensin a elegir un plan con un monto ms alto
por sobre los planes que ofrecan benefcios relacionados con el mercado de
trabajo. Finalmente, la opcin por la capacitacin fue escogida de manera
signifcativamente mayor entre las respondentes mujeres.
6. Comentarios nales
La revisin de resultados de la EPPS presentada en este captulo reviste un
carcter general. Los captulos de la segunda parte de este libro analizan los
resultados de la EPPS y la utilizan como disparador de refexiones y reco-
mendaciones sobre una serie de temas relevantes para los programas sociales
en Argentina, como las posibilidades para su expansin, su modalidad y las
consecuencias de las percepciones de los actores, entre otros temas. La in-
formacin de la EPPS puede explotarse para cubrir otros temas relevantes
en el contexto de los programas sociales en Argentina. Estudios posteriores
podran concentrarse en diferencias de preferencias y opinin por sexo, por
regin geogrfca, por niveles educativos o por nivel de participacin poltica,
entre muchas otras alternativas de corte que las variables de control incluidas
en la encuesta permiten. Asimismo, mediante anlisis multivariado y tcnicas
de agrupamiento, podran establecerse los distintos grupos de la poblacin en
cuanto a su apoyo a los planes, y podra plantearse la factibilidad de alianzas
polticas que los sostengan en el largo plazo.
Tal como se discuti en la seccin 2 de este captulo, y como sealan
Ringold y Rofman en el captulo 1 de este libro, los programas sociales en
Argentina se encuentran en una etapa de transicin fundamental, cuyo resul-
tado tendr un impacto decisivo en el bienestar de las generaciones futuras.
El Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) cumpli un papel
fundamental para atenuar los efectos de la crisis de 2001-2002 y, junto al Plan
Trabajar, instal en el debate pblico la idea de que es importante contar con
polticas de asistencia directa a los ms pobres.
La salida del PJJHD plantea la oportunidad de construir, a partir de un
plan de emergencia masivo, una red de proteccin social permanente para la
poblacin ms vulnerable tanto en perodos de estabilidad como de crisis, con
la fexibilidad necesaria para cubrir a todos aquellos que necesiten asistencia.
El gobierno nacional plante una estrategia de reemplazo de un programa
coyuntural, como el PJJHD, por iniciativas no necesariamente vinculadas a
la coyuntura econmica, tales como el Plan Familias y el Seguro de Capacita-
Los programas sociales en la opinin pblica 117
cin y Empleo. Los resultados de la encuesta permiten dilucidar el grado de
consenso y de disenso en la poblacin con respecto a las opciones de poltica
disponibles en este contexto, y tambin resultan de utilidad a fn de identifcar
las reas que requieren un mayor esfuerzo para garantizar la consolidacin de
estas iniciativas en un sistema permanente en el largo plazo.
El hecho de que tras varios aos de crecimiento sostenido y recuperacin
del empleo exista un nmero importante de benefciarios en el PJJHD indica
que los efectos positivos del crecimiento econmico no benefcian necesaria-
mente a toda la poblacin, y que el Estado debera tener un papel importante
en la promocin de la inclusin y el sostenimiento de estndares de vida dig-
nos para todos los ciudadanos. Las caractersticas del Seguro de Capacitacin
y Empleo revelan implcitamente que para los hacedores de poltica la tran-
sicin ideal para los benefciarios del PJJHD sera hacia un empleo estable y
bien remunerado, y que la poltica social puede ayudar en esta transicin. Asi-
mismo, por sus caractersticas, el Plan Familias supone un reconocimiento de
que, aun en etapas de crecimiento econmico y disminucin del desempleo,
algunos grupos de la poblacin tienen mayores difcultades para insertarse en
el mercado de trabajo o no pueden hacerlo, y que por ello necesitan la ayuda
del Estado para alcanzar un nivel de vida adecuado.
Aunque esta estrategia de desdoblamiento parte del reconocimiento de las
necesidades diferenciales de los benefciarios, existe el riesgo de que se genere
una divisin espuria entre empleables y no empleables, o entre pobres y
trabajadores, que tendra como consecuencia la perpetuacin de los bene-
fciarios en condiciones que no les permitan desarrollarse y mantenerse au-
tnomamente en el largo plazo. Los resultados de la EPPS proveen evidencia
compatible con la necesidad de una estrategia ms fexible, que evite el enca-
sillamiento de los benefciarios en una u otra categora. Esto podra lograrse,
por ejemplo, ofreciendo prestaciones de capacitacin e intermediacin labo-
ral a todos los benefciarios, y no slo a los que hayan sido derivados a uno
u otro programa. Aunque la mayora de los benefciarios que cuentan con la
opcin de ser transferidos del PJJHD al Seguro de Capacitacin y Empleo o al
Plan Familias eligen este ltimo, ante una opcin en abstracto los resultados
de la EPPS revelan una preferencia manifesta de una mayora de la poblacin
de bajos ingresos por prestaciones con benefcios tangibles en el mercado la-
boral, como la capacitacin y el acceso a bolsas de trabajo.
De hecho, los grupos a los que apunta implcitamente el Plan Familias,
como las madres y los adultos inactivos, son aquellos que tienen una ma-
Guillermo Cruces y Helena Rovner 118
yor elasticidad en la decisin de participacin laboral, y por ello son los que
ms reaccionan ante incentivos para la insercin en el mercado de trabajo.
La experiencia internacional indica, por ejemplo, que las madres solteras y
las mujeres inactivas son los grupos que reaccionan ms favorablemente ante
iniciativas tales como el Welfare to work en Estados Unidos y los New deals
del gobierno laborista en el Reino Unido (Dickens, Gregg y Wadsworth, 2003;
Eissa, Kleven, y Kreiner, 2004). El anlisis de la EPPS indica que las mujeres
manifestaron una preferencia signifcativamente ms marcada que los hom-
bres por la inclusin de prestaciones de capacitacin laboral en los programas
sociales, y la misma preferencia en abstracto por el Seguro de Capacitacin
y Empleo por sobre el Plan Familias. Asimismo, la experiencia internacional
seala que programas como el Plan Familias y el Seguro de Capacitacin y
Empleo podran incorporar otros elementos facilitadores de la participacin
laboral, como subsidios para el cuidado de nios y guarderas gratuitas de
tiempo completo.
La viabilidad de una transicin desde programas sociales coyunturales a
un sistema de proteccin social permanente depende de su sustentabilidad
poltica. La EPPS contiene informacin sobre la evaluacin de las iniciati-
vas vigentes y las preferencias de la poblacin general en lo que respecta a
las caractersticas de los programas. Los resultados indican que, en 2007, los
programas sociales vigentes son valorados positivamente por una fraccin
importante de la poblacin, a pesar de una amplia percepcin de fallas y pro-
blemas de implementacin, como el manejo poltico de los planes y la falta
de informacin y acceso, aunque un ncleo minoritario pero no menor se
manifesta en contra de la existencia de los programas frente a la alternativa
de dejarlos tal como estn, y un grupo ms reducido se manifesta en con-
tra de su existencia en cualquier circunstancia. Esta informacin resulta de
utilidad para la consolidacin de un sistema de proteccin social, ya que la
legitimidad de los programas es un elemento clave para su permanencia en
el tiempo. Tambin en trminos de su legitimidad, los programas sociales
podran incorporar y dar mayor difusin a elementos de control y evaluacin
confables. Otros pases de la regin establecieron sistemas de monitoreo con
la colaboracin de evaluadores independientes provenientes de universidades
y organizaciones de la sociedad civil.
Por otra parte, la informacin presentada resalta la necesidad de con-
trarrestar los estereotipos negativos de los programas y de sus benefciarios.
Los resultados de la EPPS indican que dos tercios de los hogares no tuvie-
Los programas sociales en la opinin pblica 119
ron contacto directo con los programas sociales en el perodo 2002-2007, por
lo que estas evaluaciones negativas pueden estar relacionadas a estereotipos
que pueden modifcarse mediante campaas de comunicacin masiva. Tam-
bin existe una falta relativa de conocimiento de las iniciativas ms recientes
que, de hecho, presentan muchas de las caractersticas que los entrevistados
encuentran deseables como elementos que deberan integrar los programas
sociales (por ejemplo, presencia de contraprestaciones, condicionalidad para
educacin y salud, capacitacin y lmites en la duracin de los benefcios,
entre otros).
No obstante, los problemas de los programas sociales registrados por la
EPPS no se limitan a cuestiones de comunicacin. Adems de la falta de in-
formacin sobre los planes, los resultados de la EPPS refejan los problemas
de cobertura y acceso a los programas. En este sentido, el problema principal
del Seguro de Capacitacin y Empleo y del Plan Familias es que estn funda-
mentalmente restringidos a los benefciarios originales del PJJHD inscriptos
en el ao 2002. Tal como sealan Ringold y Rofman en el captulo 1 de este
libro, y Cruces y Gasparini (2008), entre otros, esta condicin implica que una
fraccin importante de la poblacin con un nivel de pobreza y vulnerabilidad
similar al de los benefciarios actuales se encuentra excluida de los programas
sociales. Como sealan estos autores, la apertura de los programas con po-
lticas proactivas de captacin de benefciarios y mejoras en la difusin y en
las redes de acceso podra reducir sustancialmente los niveles de indigencia
y ampliar su cobertura de manera signifcativa, con un compromiso relati-
vamente menor en trminos de recursos fscales. Adems de las importantes
mejoras en trminos de bienestar, una medida de este tipo estara alineada
con las preferencias de la mayora de la poblacin que apoya la idea de un
sistema de proteccin social permanente en lugar de iniciativas coyunturales
desplegadas nicamente en tiempos de crisis.
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CAP TULO 3
Atender necesidades, crear
oportunidades o garantizar
derechos. Visiones sobre la
poltica social
*
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz
1. Introduccin
La extrema crisis social que atraves la Argentina en aos recientes estuvo
caracterizada por el abrupto aumento de la pobreza, del desempleo y de la
desigualdad. Los aos que precedieron y siguieron a dicha crisis se distinguie-
ron tambin por la sucesiva reforma e implementacin de nuevos programas
de transferencia de ingresos, por cambios en el sistema previsional, y por la
expansin de programas de transferencia focalizados para atender los proble-
mas derivados de la pobreza creciente. En este contexto, caracterizado por la
relevancia y urgencia que adquiri la cuestin social, qu visiones normati-
vas y qu preferencias tienen los actores sociales y polticos provinciales res-
pecto de las polticas sociales que deberan emprenderse en el futuro? Identi-
fcar, describir y entender dichas visiones constituy el primer objetivo de este
* El presente captulo constituye una versin abreviada del documento de trabajo del mis-
mo nombre publicado en la Serie de Documentos de Trabajo sobre Polticas Sociales del
Banco Mundial, Ofcina Regional para Argentina, Chile, Paraguay y Uruguay (Bonvecchi
y Smulovitz, 2007). Agradecemos a Dena Ringold, Rafael Rofman, David Warren, Jesko
Hentschel, Helena Ribe, Polly Jones, Marcela Salvador, Juan Martn Moreno, Jos Mara Ghio
y Gastn Blanco los mltiples comentarios y sugerencias que nos brindaron durante el curso
de esta investigacin.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 122
trabajo. El estudio tuvo tambin un segundo propsito: analizar la forma en
que los consensos y disensos existentes entre las visiones y los actores afectan
las coaliciones que pueden sostener o vetar polticas sociales futuras.
La literatura sobre poltica social en Amrica Latina ha destacado los
cambios que a partir de los aos setenta se observaron en la regin. Estos
cambios han implicado una redefnicin no slo del modelo de desarrollo
econmico y social, sino tambin de los modelos de prestacin y proteccin
social. Los sistemas de polticas sociales centralizados, sectorializados, con
aspiracin de universalidad y administrados estatalmente que caracterizaban
a gran parte de la regin dieron lugar a modelos descentralizados, focaliza-
dos y con delegacin de funciones en el sector privado. Era de suponer que
estas transformaciones deban corregir inequidades distributivas, favorecer
la efciencia en la asignacin y prestacin de recursos, y promover la incor-
poracin y participacin ciudadana en el diseo, gestin y evaluacin de los
programas sociales.
Una mirada a la historia de las polticas sociales en Argentina permite
apreciar un proceso similar. Estas reformas, al igual que en otros pases, in-
crementaron la importancia de las polticas focalizadas, tanto en trminos de
alcance como de recursos (especialmente por medio de programas de trans-
ferencia de ingresos y de programas de empleo temporario), aumentaron la
inequidad en los servicios prestados en forma universal (a travs de la descen-
tralizacin de los servicios educativos y sanitarios a las jurisdicciones subna-
cionales), y profundizaron el carcter estratifcado de aquellos servicios que
ya presentaban esos rasgos (va la desregulacin de las obras sociales).
El anlisis que la literatura en sociologa y ciencia poltica ha hecho de
estos procesos ha estado caracterizado por dos preocupaciones centrales: la
forma en que las polticas respondieron a las necesidades y restricciones del
momento, y los problemas de implementacin de polticas y programas espe-
cfcos. En los dos casos, el enfoque analtico supuso que las polticas eran pla-
nifcadas e implementadas a partir de decisiones de un actor central con infor-
macin y capacidades burocrticas acordes a la tarea que se le presentaba. Sin
embargo, como algunos estudios demuestran, la experiencia de implementa-
cin de polticas sociales enfrent restricciones y difcultades imprevistas. Por
un lado, la insufciente informacin acerca de necesidades y restricciones es-
pecfcas impidi la adaptacin efcaz de las polticas a los problemas de nivel
local. Por el otro, defciencias en las capacidades burocrticas e institucionales
obstaculizaron la implementacin de las iniciativas propuestas. Por ltimo, la
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 123
escasa consideracin de los factores polticos locales impidi apreciar que la
formulacin e implementacin de las polticas propuestas podan ser vetadas
y/o transformadas por actores cuya participacin resultaba ineludible.
En consecuencia, y con el fn de entender qu polticas sociales podran ser
factibles y exitosas, se hizo evidente la necesidad de contemporizar la perspec-
tiva del policy maker central con la de los actores locales. En otras palabras, re-
sultaba necesario indagar las visiones normativas y las preferencias de poltica
de los actores de nivel local. Tales visiones y preferencias permitiran obtener
informacin ms adecuada acerca de las necesidades y problemas locales y
del modo en que deban ser enfrentados. Esta informacin tambin permiti-
ra conocer las difcultades polticas e institucionales as como los eventuales
vetos con que la implementacin de la poltica social tendra que lidiar.
A fn de identifcar las visiones de los actores locales se realizaron entre-
vistas semiestructuradas en diez provincias: Buenos Aires, Corrientes, Chaco,
Chubut, Mendoza, Misiones, Ro Negro, Salta, Santa Fe y Tucumn. Las en-
trevistas incluyeron preguntas relacionadas con los problemas especfcos que
deberan enfrentarse; las medidas e instrumentos de poltica necesarios para
alcanzar los objetivos identifcados; los sectores y poblaciones que deberan
ser considerados prioritariamente; los recursos monetarios, institucionales,
organizativos y humanos evaluados como necesarios para implementar di-
chas polticas; y las difcultades que podra encontrar su implementacin
1
.
En este trabajo, en principio, se analizan las tres visiones identifcadas,
as como las prioridades, medidas, recursos y difcultades que caracterizan
a cada visin. Luego, se considera la relacin entre las visiones y los tipos de
actores identifcados. Finalmente, se discuten las posibles consecuencias de
los hallazgos realizados para pensar el establecimiento de consensos futuros
sobre polticas sociales.
1
Ver Bonvecchi y Smulovitz (2007) para una descripcin del procedimiento utilizado para
seleccionar las provincias y actores analizados en este estudio, as como de la metodologa
utilizada para analizar los datos obtenidos. El trabajo de campo tuvo lugar entre septiembre y
noviembre de 2006. En cada una de las provincias seleccionadas se realizaron entre 7 y 14 en-
trevistas con actores relevantes. Durante el diseo y la realizacin de las entrevistas, el equipo
de investigadores de la Universidad Di Tella trabaj en forma conjunta con representantes del
Banco Mundial. Dicho equipo estuvo conformado por tres jefes de campo, Carolina Garber,
Martn Lardone y Germn Prez, y seis ayudantes: Germn Feierherd, Martn Galvn, Juan
Germano, Mara Eugenia Giraudy, Manuel Mera y Marcos Prez.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 124
2. Visiones de la poltica social
El estudio realizado permiti identifcar tres visiones que organizan los valo-
res de los actores en relacin a la poltica social. Estas visiones se distinguen
por la funcin que sus adherentes entienden debe cumplir la poltica social
en el contexto argentino, por la naturaleza del bien que la poltica social debe
proveer (trabajo o ingreso) y por el tipo de vnculo social que debe regular la
provisin de estos bienes (competencia o solidaridad). El Diagrama 3.1 mues-
tra la forma en que se disponen estas visiones segn los bienes y vnculos que
las defnen. As, en el eje horizontal se observan los bienes que la poltica so-
cial distribuye y en el eje vertical el tipo de vnculo que regula su distribucin.
El diagrama permite mapear entonces las visiones de poltica social en torno
a esos ejes.
Los actores que sustentan la visin regeneradora coinciden en sealar que
el objetivo de la poltica social es la regeneracin y rearticulacin de los lazos
DIAGRAMA 3.1
Visiones de la poltica social
Fuente: Elaboracin propia.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 125
sociales, que han sido quebrados por la gravedad de la crisis. Aun cuando este
conjunto de actores coincide en el objetivo que la poltica social debe perse-
guir (por ejemplo, regeneracin de lazos sociales), sus adherentes muestran
diferencias respecto de cules deben ser los bienes que es necesario proveer
y el vnculo que debe regular su provisin. As, mientras que para algunos el
bien central a proveer es trabajo y el vnculo social que debe regular su pro-
visin puede ser tanto la competencia como la solidaridad, para otros el bien
central a proveer es el ingreso y el vnculo social que regula su provisin es la
solidaridad. Por tanto, si bien los adherentes a esta visin muestran un con-
senso fuerte respecto del fn que debe perseguir la poltica social (regenera-
cin de lazos sociales quebrados), manifestan tambin algunas divergencias
respecto de los bienes y los vnculos que deberan priorizarse para alcanzar
dicho objetivo.
Los actores que favorecen la visin derivada entienden que la poltica so-
cial se encuentra subordinada a los objetivos de la poltica econmica. Para
estos actores, el objetivo de la poltica social es contribuir a que la poltica
econmica realice sus metas de crecimiento econmico y de distribucin
del ingreso. Si la poltica econmica prescribe que los frutos del crecimiento
se derramarn espontneamente, la misin de la poltica social debera ser
preparar a los estratos ms bajos para aprovechar el derrame. Si la poltica
econmica prescribe que el crecimiento resultar de la cooperacin de los di-
ferentes estratos socioeconmicos, la poltica social debera dotar a los distin-
tos sectores de las herramientas necesarias para participar en la produccin
del crecimiento. Los actores que adhieren a esta visin entienden que el bien
central que la poltica social debe proveer es el trabajo, y el vnculo social que
regula su provisin es la competencia.
Finalmente, es posible reconocer la existencia de una tercera visin que
aqu se denomina garante de derechos universales. Para esta perspectiva, la
poltica social debera garantizar a todos los individuos un mnimo de ingre-
sos y condiciones de vida dignas para desarrollar sus propias estrategias de
vida. Los actores que proponen esta visin entienden que la poltica social
debe proveer ingresos y consideran que la solidaridad es el vnculo social que
debe regular esa provisin.
Cada una de estas visiones condensa los objetivos normativos que para
sus adherentes debe tener la poltica social, las acciones que deberan em-
prenderse y los instrumentos requeridos para realizarlas. La descripcin de
las mismas tambin tiene en cuenta la forma en que aquellos que las suscriben
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 126
evalan las prioridades, medidas, recursos y difcultades que enfrentan. Cada
una de las visiones identifcadas se asemeja a un tipo ideal (Weber, 1949).
Tal como sucede con los tipos ideales, en cada visin se acentan uno o ms
rasgos de un fenmeno a fn de sintetizar y dar consistencia interna a los va-
riados y difusos aspectos presentes en cada una de ellas.
Si bien ninguno de los actores entrevistados sostiene estas posiciones en la
forma estructurada y consistente que se describe a continuacin, el anlisis y
la interpretacin de las entrevistas realizadas permiten identifcar la existen-
cia de tres formas diferenciadas de entender los objetivos de la poltica social
y observar la coherencia interna de las posiciones identifcadas. Por otra par-
te, estas visiones tienen una presencia desigual entre los entrevistados. Las
visiones denominadas regeneradora y derivada son las que cuentan con ma-
yores adherentes. A pesar de que la visin garante es minoritaria, entendemos
que su presencia emprica e identidad conceptual ameritan su inclusin y la
discusin de sus caractersticas.
Por ltimo, cabe sealar que la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales
(EPPS), presentada por Cruces y Rovner en el captulo 2 de este libro, incluy
una serie de preguntas orientada a aproximarse a estas visiones. Los entrevis-
tados debieron elegir entre las opciones planes para desempleados y planes
para todos los pobres, correspondientes, respectivamente, a las prioridades
de las visiones derivada y regeneradora. Un 46% de los entrevistados eligi
la primera opcin, 41% de personas se inclin por la segunda, y un 9% se
pronunci en contra de la existencia de programas en general. No obstante,
mientras que la opcin ms elegida en la poblacin general fue la de planes
para desempleados, la opcin planes para todos los pobres fue escogida
por la mayora de los entrevistados provenientes de hogares con alguna nece-
sidad bsica insatisfecha y con algn benefciario de planes sociales en el ho-
gar en el perodo de referencia (56 y 58%, respectivamente). Ello sugiere que
los respondentes pobres y aquellos directamente vinculados con los planes
se encuentran ms cerca de la visin regeneradora, mientras que el resto de
la poblacin se halla mayoritariamente ms cerca de la visin derivada. Para
aproximarse a la visin garante, la EPPS pregunt por el acuerdo de los en-
trevistados con las propuestas de ingreso ciudadano universal y asignaciones
familiares universales. Un 55% de los entrevistados se mostr en desacuerdo
con el ingreso ciudadano y un 33% de acuerdo; un 60% manifest adhesin
a las asignaciones familiares universales independientes de la condicin de
actividad, mientras que un 29% estuvo en contra.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 127
A continuacin se considerarn en detalle los elementos que caracterizan
a cada una de estas tres visiones
2
.
2.1. La poltica social como regeneradora de lazos sociales.
Atendiendo necesidades
Los actores que suscriben esta visin conciben a la poltica social como un
instrumento para la regeneracin de lazos sociales quebrados. La misin de la
poltica social es reintegrar a la sociedad a aquellos que han quedado exclui-
dos por causa del desempleo, la recesin y/o las crisis macroeconmicas. Es-
tos eventos habran roto los lazos de solidaridad que ligaban a ciertos grupos
e individuos con el resto de la comunidad, y son precisamente esos lazos los
que deberan ser regenerados. A continuacin se sealan los elementos que
caracterizan a esta visin, y las prioridades, medidas, recursos y difcultades
asociados a la misma.
Quienes sostienen esta visin entienden que donde hay necesidades a
satisfacer, existen derechos a ser respetados. Para esta visin, las necesi-
dades crean derechos a ser satisfechos y la poltica social es para los que
necesitan. En consecuencia, la poltica social debe focalizarse en los sec-
tores pobres y empobrecidos de la poblacin, en aquellos que no tienen
trabajo o que no acceden a condiciones de vida dignas. Los proponentes de
esta visin distinguen entre pobres recientes, que cuentan con capacidades
para reinsertarse en la economa de mercado, y pobres estructurales, cuyo
capital humano y social se ha deteriorado en extremo y que, por ende, slo
pueden aspirar a satisfacer necesidades locales o familiares. El fn de la
poltica social es resolver la falta de trabajo y proveer condiciones de vida
dignas a los pobres estructurales en defnitiva, restaurar la dignidad de los
pobres. El objetivo principal es regenerar lazos sociales quebrados, antes
que modifcar la naturaleza de esos lazos. Para la visin regeneradora, el
principal objetivo a conseguir es la transicin de la pobreza anmica a la
pobreza digna. Sus defensores suponen que los pobres no podrn trascen-
der su actual ubicacin en la estructura social; y entienden, en cambio, que
la poltica social debe proveerles las capacidades adecuadas para vivir con
dignidad su rol.
En este contexto, las polticas sociales focalizadas seran preferidas a las
2
En Bonvecchi y Smulovitz (2007) se ofrece una descripcin ms exhaustiva de estas tres
visiones.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 128
universales, y los programas de transferencia de ingresos resultaran positi-
vamente valorados. La focalizacin sera preferida al universalismo porque
resultara ms adecuada para realizar los objetivos de la poltica social, y tam-
bin porque se entiende que constituira un second best frente a los costos que
se le atribuyen al universalismo. Por lo tanto, si el diseo y la implementacin
de los programas de transferencia de ingresos se adecuaran a las preferencias,
necesidades y capacidades de su poblacin objetivo, estos resultaran valo-
rados positivamente.
Para los que proponen esta visin, el rol del Estado vara de acuerdo con el
nivel de gobierno. El Estado nacional es visto como fnanciador y planifcador
estratgico de la poltica social por ejemplo, provee los fondos y defne las
lneas estratgicas. Y los estados provincial y municipal son percibidos como
ejecutores y administradores, aunque tambin, de hecho, como co-diseado-
res de la poltica. Si los niveles subnacionales de gobierno no contribuyeran
con el diseo y la implementacin de las polticas, las necesidades locales no
podran ser adecuadamente identifcadas y las polticas sociales no tendran
el impacto ni la efcacia necesarios.
Esta visin es tpicamente sostenida por cuatro tipos de actor: los funcio-
narios de las reas de Desarrollo Social de los distintos niveles de gobierno;
los representantes de la iglesia catlica y sus organizaciones sociales; las orga-
nizaciones de la sociedad civil formadas por individuos de clase media-alta;
y las organizaciones de base formadas por individuos de origen y trayectoria
poltica social-cristiana.
2.1.1. Prioridades
Las prioridades de poltica social identifcadas por aquellos que sostienen esta
visin son de dos tipos. Por un lado, las prioridades orientadas a la solidari-
dad de base, que buscan regenerar los vnculos de los individuos con su co-
munidad ms inmediata: nutricin; promocin de la comensalidad en fami-
lia; contencin de nios, jvenes y adultos mayores; integracin territorial; y
reparacin de dfcits habitacionales. Por otro lado, las prioridades orientadas
al trabajo, que buscan recrear los lazos propios del mercado laboral ya sea bajo
formas de cooperacin solidaria o en mercados competitivos: participacin
y promocin de una economa solidaria. Todos los actores que sostienen esta
visin coinciden, adems, en priorizar la modifcacin de los programas de
transferencia de ingresos: algunos para que promuevan la integracin social;
otros para que promuevan el trabajo productivo.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 129
2.1.2. Medidas
Las medidas propuestas para alcanzar estas prioridades son: eliminacin de
comedores comunitarios; universalizacin y gratuidad de servicios comuni-
tarios; provisin de micro-crditos para fnanciar emprendimientos producti-
vos; reestablecimiento de escuelas tcnicas; combate al trabajo infantil; cons-
truccin de capacidades asociativas; desarrollo de micro-emprendimientos
tutelados; regularizacin de la tenencia de tierras; distribucin de vouchers
para viviendas; desarrollo de infraestructura urbana para barrios pobres y
asentamientos; implementacin de contraprestaciones en capacitacin la-
boral y controles sanitarios en los programas de transferencia de ingresos;
creacin de agencias de desarrollo productivo local; creacin de centros de
integracin comunitaria; modifcacin de los criterios de focalizacin vincu-
lados a la pobreza estructural a fn de ampliar la cantidad de benefciarios de
programas; incorporacin de los municipios al diseo de las polticas socia-
les; incorporacin de las organizaciones de la sociedad civil al diseo de las
polticas sociales; y planifcacin directa de programas sociales y transferen-
cia directa de sus fondos a organizaciones de base.
2.1.3. Recursos
La realizacin de los objetivos propuestos por aquellos que sostienen la visin
regeneradora requiere de recursos fnancieros, tcnicos, humanos e institu-
cionales. Los recursos fnancieros requeridos incluyen tanto incrementos de
fondos como cambios en la actual distribucin de los mismos. Los recursos
tcnicos que se demandan engloban el establecimiento de mecanismos de rele-
vamiento y procesamiento de informacin sobre necesidades sociales locales;
medicin de impacto de los programas sociales; seguimiento de las trayecto-
rias de individuos o actores colectivos benefciarios de programas sociales; y
monitoreo de la ejecucin del gasto social. Los recursos humanos solicitados
comprenden la demanda de profesionales para tareas de campo con familias
en riesgo; monitoreo de la ejecucin del gasto; promocin y seguimiento de
emprendimientos productivos; capacitacin en organizacin comunitaria;
gestin de programas sociales fnanciados por organismos internacionales; y
docencia especializada en ofcios bsicos para las escuelas tcnicas. Por lti-
mo, los recursos institucionales requeridos incluyen la construccin de bases
de datos de benefciarios depuradas y unifcadas; la creacin de mecanismos
de coordinacin horizontales institucionalizados entre agencias del mismo
nivel de gobierno y verticales entre administraciones de distintos niveles de
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 130
gobierno; el fortalecimiento de las capacidades institucionales de decisin; y
el establecimiento de regmenes de regularizacin de tenencia y uso de tierras
y edifcios.
2.1.4. Dicultades
Los actores que sostienen la visin regeneradora identifcan cinco tipos de
difcultades que obstaculizan la realizacin de sus objetivos: problemas de co-
ordinacin entre niveles de gobierno (centralizacin de autoridad, diseo y
recursos en el gobierno nacional; difcultades para adaptar programas nacio-
nales a realidades locales; multiplicacin de programas; dfcit de integracin
entre programas; problemas de informacin y de acceso entre benefciarios);
deterioro de la cultura del trabajo (prdida del capital social, los hbitos, las
habilidades y la disciplina propias del empleo formal y regular); falta de ca-
pacidades de los actores involucrados en las polticas sociales (para el trabajo
en grupo y la gestin de emprendimientos); falta de informacin (para dise-
ar e implementar programas, debido a la insufciente recoleccin de datos y
la existencia de burocracias competitivas); y captura poltica de los mbitos
de participacin (por parte de dirigentes locales). Asimismo, los actores des-
criben problemas especfcos de los emprendimientos productivos: el presu-
puesto, implcito en el diseo de los programas sociales, de que los mercados
en que los emprendimientos se insertaran son idnticos en todo el pas; los
incentivos contrarios a la expansin e innovacin de la produccin (por su
incorporacin como proveedores del Estado); y la falta de una fgura jurdica
adecuada para encuadrar sus actividades.
2.1.5. Variantes de la visin regeneradora
Las visiones sobre la poltica social no son homogneas; es posible recono-
cer en ellas algunas variaciones. Estas variaciones surgen de agrupar algunas
prioridades y medidas que poseen afnidades especfcas. Aqu se describen
las tres variantes que corresponden a la visin regeneradora y ms adelante se
hace lo propio con las correspondientes a la visin derivada.
La visin de la poltica social como regeneradora de lazos sociales presen-
ta tres variantes. Estas manifestaciones se diferencian por el tipo de vnculo
social que cada una de ellas considera debe ser prioritariamente regenerado.
Para los actores que sostienen la variante solidaria de base, el vnculo social
que prioritariamente debe regenerarse es el que se establece entre los indivi-
duos y su comunidad inmediata (la familia, el barrio, la ciudad); los que sos-
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 131
tienen la variante laborista solidaria entienden que es prioritario recomponer
el vnculo de los individuos con el mundo del trabajo, pero con un mundo
del trabajo protegido de la competencia abierta en el mercado; y fnalmente,
los que sostienen la variante laborista competitiva consideran que debe prio-
rizarse la regeneracin del vnculo de los individuos con el mercado laboral
abierto. Cabe sealar, no obstante, que, a la hora de construir coaliciones de
apoyo, las convergencias entre los actores que suscriben a la visin regenera-
dora superan estas diferencias.
Ms all de estas divergencias, los actores que sostienen la visin rege-
neradora entienden que el objetivo de la poltica social es la regeneracin y
rearticulacin de los lazos sociales que han sido quebrados por la gravedad de
la crisis. Si bien los actores que la suscriben coinciden en el objetivo que esta
debe perseguir, muestran diferencias respecto de cules deben ser los bienes
que la poltica social debe proveer y respecto del vnculo que debe regular su
provisin. Para algunos, el bien central a proveer es trabajo y el vnculo social
que debe regular su provisin puede ser tanto la competencia como la solida-
ridad; para otros, el bien central a proveer es el ingreso y el vnculo social que
debe regular su provisin es la solidaridad.
2.2. La poltica social como derivacin de la poltica econmica.
Creando oportunidades
Los actores que suscriben la visin derivada entienden que la poltica social
est subordinada a los objetivos de la poltica econmica. Como ya se ha se-
alado, la misin de la poltica social es contribuir a que la poltica econmica
realice sus metas de crecimiento econmico y distribucin del ingreso y, por
lo tanto, la poltica social debera preparar a los distintos sectores sociales para
aprovechar el derrame o participar en la produccin del crecimiento. Cuando
la poltica econmica prescribe que los frutos del crecimiento se derrama-
rn espontneamente, la misin de la poltica social debera ser preparar a
los estratos ms bajos para que estn en condiciones de hacer el mejor uso
posible de los efectos del derrame. Cuando la poltica econmica prescribe,
en cambio, que el crecimiento ha de resultar de la cooperacin de los diferen-
tes estratos socioeconmicos, la misin de la poltica social debera ser dotar
a los diferentes estratos de las herramientas necesarias para participar en la
produccin del crecimiento. Es la orientacin de la poltica econmica, es
decir, el tipo de crecimiento econmico buscado ms o menos intensivo en
mano de obra, ms o menos orientado al mercado interno, lo que determina
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 132
el contenido de la poltica social que se deriva. Seguidamente, se detallan los
elementos que caracterizan a esta visin, y las prioridades, medidas, recursos
y difcultades que la identifcan.
Quienes sostienen esta visin conciben la poltica social ntimamente ligada
al crecimiento econmico. Por una parte, entienden que el crecimiento econ-
mico es la condicin necesaria para la resolucin de los principales problemas
sociales como la pobreza, la violencia, la anomia, etc. Por otro lado, sostienen
que el crecimiento permite resolver esos problemas sociales en tanto genera
empleo, lo cual brinda a los individuos medios para subsistir y progresar. Por
ltimo, creen que la poltica social es el instrumento que debera ayudar a que
el crecimiento y el empleo hagan su parte. El nudo organizador de la poltica
social es, entonces, el empleo, y la funcin de la poltica social es asegurar que
los que tengan necesidades cuenten con la oportunidad de satisfacerlas con su
propio esfuerzo. Las necesidades no constituyen aqu derechos a ser satisfechos,
en este caso la poltica debe crear oportunidades para que se puedan satisfacer
necesidades. La poltica social debera garantizar las oportunidades por ejem-
plo, debera garantizar que todos tengan un piso de capacidades como para
aspirar a un empleo y a participar, a travs de este, en la produccin y la recolec-
cin de los frutos del crecimiento.
El horizonte implcito en esta visin es la incorporacin de los necesitados
al mercado de trabajo formal y su correspondiente acceso a servicios de sa-
lud y seguridad social. Este horizonte no constituye una meta, sino un ideal.
Si bien todos deberan tener la oportunidad de trabajar y progresar, esto no
implica que todos podrn hacerlo. Por consiguiente, quienes sostienen esta
visin distinguen entre trabajadores empleables/reinsertables y trabajadores
no empleables/no reinsertables en el mercado laboral. Los reinsertables son
aquellos con capacidades adquiridas como para desempearse en los puestos
de trabajos disponibles o aquellos en condiciones de adquirir las capacidades
necesarias para hacerlo. Los no reinsertables son aquellos que habran pade-
cido una prdida de su capital social y cultural de tal magnitud que ya no esta-
ran en condiciones de adquirir las habilidades que el mercado de trabajo re-
quiere. Tpicamente, los individuos reinsertables seran aquellos trabajadores
califcados con desempleo reciente o un extenso historial laboral en su espe-
cialidad y los jvenes que an no ingresaron al mercado de trabajo. El grupo
de los no reinsertables, por su parte, estara constituido por los individuos no
califcados, con historias laborales errticas, los desempleados de larga data
con califcaciones desactualizadas y los jefes de familias numerosas.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 133
La distincin entre trabajadores empleables y no empleables permite en-
tender por qu para esta visin las intervenciones focalizadas son tambin
una opcin aceptable y necesaria. En tanto la poblacin sea heterognea, las
polticas deberan ser especfcas para cada segmento. El segmento prioritario
seran los trabajadores reinsertables y la poltica social debera concentrarse
en mejorar su empleabilidad por ejemplo, mediante la provisin de las capa-
cidades adecuadas que les permitan ampliar sus oportunidades para obtener
y mantener un empleo. Sin embargo, tambin entienden que es necesario rea-
lizar intervenciones focalizadas para los trabajadores no reinsertables. Estas
intervenciones focalizadas se superponen con las preferidas por los que sus-
tentan la visin regeneradora. Por lo tanto, si bien las transferencias y subsi-
dios no son el eje central de la poltica social que proponen, los que sustentan
esta visin tambin reconocen la necesidad de llevar adelante actividades de
contencin y asistencia a personas o familias. Cabe sealar, sin embargo, que
en tanto el empleo es el eje que organiza la poltica social en esta visin, las
intervenciones orientadas a los trabajadores no reinsertables ocupan un lugar
secundario y son escasamente mencionadas por los actores cuando manifes-
tan sus prioridades o proponen medidas concretas.
En este caso, tambin las tareas a desempear por el Estado se distinguen
segn el nivel de gobierno. Para los que proponen esta visin, al Estado nacio-
nal le competeran las siguientes tareas: establecer los parmetros de poltica
econmica, que defnen el perfl de la demanda laboral; planifcar, en conjun-
to con los niveles provinciales y municipales de gobierno, las lneas estratgi-
cas de poltica social local con el fn de ajustarlas a los parmetros de poltica
econmica; fnanciar las intervenciones de poltica social a realizar por los
niveles subnacionales; y cooperar con los niveles subnacionales en la regu-
lacin del mercado de trabajo, ms especfcamente, en el combate al trabajo
informal. Las funciones que asignan a los niveles subnacionales incluiran:
facilitar herramientas a los trabajadores para incrementar su empleabilidad;
articular la oferta y la demanda laborales; y regular el funcionamiento del
mercado de trabajo.
Los actores que especialmente sostienen esta visin son los funcionarios
de las reas de Trabajo y Produccin de los distintos niveles de gobierno;
los representantes del sector empresario, particularmente de la pequea y
mediana empresa; las organizaciones de base formadas por individuos de
origen y trayectoria de izquierda socialista; y los sindicatos de orientacin
socialista.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 134
2.2.1. Prioridades
Las prioridades identifcadas por aquellos que sostienen esta visin son:
capacitacin de los trabajadores reinsertables; articulacin de la oferta y la
demanda laborales; formalizacin del trabajo; promocin de la industriali-
zacin; planifcacin y estmulo del desarrollo productivo local; provisin
de infraestructura para la produccin; y reorientacin de los programas de
transferencia de ingresos hacia la capacitacin para la reinsercin laboral.
2.2.2. Medidas
Las medidas que proponen para realizar estas prioridades son: reestableci-
miento de escuelas tcnicas; coordinacin de las capacitaciones entre Estado,
empresarios y trabajadores; subsidios a la incorporacin de nuevos trabajado-
res; promocin fscal para la instalacin de industrias intensivas en mano de
obra y/o en zonas rurales; capacitacin a empresarios, sindicalistas y desocu-
pados en el combate al trabajo informal; regionalizacin productiva; imple-
mentacin de las capacitaciones laborales como nicas contraprestaciones de
los programas de transferencia de ingresos; y fortalecimiento de las ofcinas
de empleo de los municipios.
2.2.3. Recursos
La realizacin de los objetivos que sostiene la visin derivada requiere re-
cursos fnancieros, humanos, institucionales y de infraestructura. Solicita re-
cursos fnancieros para realizar las capacitaciones a trabajadores, promover
la instalacin de industrias y subsidiar la incorporacin de trabajadores. Por
su parte, requiere recursos humanos de personal especializado para realizar
tareas de polica del trabajo, detectar la demanda laboral en el sector empre-
sario y coordinar con sindicatos y benefciarios capacitaciones y colocaciones;
y asesoramiento tcnico a empresarios y para la presentacin de proyectos de
inversin en programas de incentivos fscales. Requiere recursos instituciona-
les tales como legislacin orientada a promover la instalacin de industrias;
un nuevo rgimen de coparticipacin federal de impuestos asociado a una
distribucin de servicios sociales y a una planifcacin integral para el desa-
rrollo econmico de las regiones; e instancias de dilogo y concertacin para
la planifcacin del desarrollo provincial y regional. Finalmente, demanda re-
cursos de infraestructura: vial, portuaria, de manejo de riego y sequa, y de
comunicaciones para atender las necesidades de produccin, planifcacin y
de estmulo del desarrollo productivo local.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 135
2.2.4. Dicultades
Los actores que sostienen la visin derivada identifcan seis difcultades para
la realizacin de sus objetivos: problemas de coordinacin entre Estado, em-
presarios, sindicatos y benefciarios (en defnicin de necesidades de capa-
citacin y de contratacin de trabajadores); obstculos a la insercin en el
mercado laboral formal (programas sociales que promueven la permanen-
cia de los benefciarios para maximizar ingresos presentes, deterioro de ca-
pacidades laborales en benefciarios sin contraprestaciones de tipo laboral,
brecha salarial entre trabajadores formales e informales, oposicin de lderes
piqueteros a perder planes sociales); obstculos a la formalizacin del trabajo
(prohibicin de inspeccionar domicilios privados, tercerizacin de activida-
des va contratos temporarios, costos econmicos de la formalizacin para
las empresas, costos de transaccin para el despido de trabajadores formales);
falta de informacin para la planifcacin productiva y la articulacin de la
oferta y demanda laboral; falta de visin estratgica del sector empresario (no
buscar oportunidades de negocio ni de innovacin); y captura poltica de las
agencias estatales coordinadoras de las capacitaciones.
Los actores no identifcaron, en cambio, difcultades que obstaculicen la
realizacin de prioridades tales como la provisin de infraestructura para la
produccin o reorientacin de los programas de transferencia de ingresos ha-
cia la reinsercin laboral, pese a haber formulado demandas de recursos o
propuestas de medidas asociadas a estas prioridades.
2.2.5. Variantes de la visin derivada
Al igual que en el caso de la visin regeneradora, la visin de la poltica social
como derivacin de la poltica econmica tambin presenta variantes. Las
variantes de esta visin, denominadas reactiva y proactiva, se distinguen por
el diferente rol que los actores asignan a la poltica econmica para distribuir
los benefcios del crecimiento.
Los actores que suscriben la variante reactiva consideran que los frutos del
crecimiento se distribuyen mediante el derrame desde los sectores socioeco-
nmicos de mayores ingresos hacia los de menores ingresos. Para esta varian-
te, la funcin central de la poltica social sera, entonces, facilitar el derrame.
Para lograr esta meta se considera necesario estimular la actividad econmica
y preparar a la mano de obra para aprovechar tal estmulo.
La variante proactiva entiende, en cambio, que para distribuir los fru-
tos del crecimiento es necesario dotar a los diferentes estratos socioecon-
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 136
micos de herramientas para aprovechar los ciclos econmicos positivos.
Para esta variante, entonces, la poltica social debera generar capacidades
y oportunidades que sustenten crculos virtuosos de trabajo, consumo y
produccin.
Cabe recordar, sin embargo, que tanto para los actores que suscriben a la
variante reactiva como para quienes adhieren a la variante proactiva, la pol-
tica social debe ser consistente con la poltica econmica y contribuir a que
esta produzca los efectos distributivos que se propone. Sin embargo, mientras
que para los primeros ello implica que la misin de la poltica social es faci-
litar el derrame de los frutos del crecimiento que la poltica econmica pro-
duce, para los segundos la tarea de la poltica social es generar capacidades y
oportunidades para que los distintos estratos socioeconmicos participen del
crecimiento y, por esa va, puedan recoger sus frutos.
2.3. La poltica social como garante de derechos universales.
Garantizando derechos
La tercera visin identifcada concibe a la poltica social como garante de de-
rechos universales. Para los actores que suscriben esta perspectiva, la misin
de la poltica social es garantizar a todos los individuos un mnimo de ingre-
sos y condiciones de vida dignas. Ese mnimo constituye la base sobre la cual
los individuos podrn desarrollar sus propias estrategias de vida. Al igual que
en la descripcin de las visiones anteriores, en este apartado se incluye tam-
bin la descripcin de las prioridades, medidas, recursos y difcultades que
caracterizan a esta visin.
Quienes sostienen este enfoque entienden que ese piso de ingresos y con-
diciones de vida digna constituye un derecho universal. Les corresponde a
todos y, por ende, a todos se los debe satisfacer. La funcin de la poltica social
sera, entonces, garantizar que tal derecho universal sea satisfecho. Los propo-
nentes de esta visin no distinguen entre segmentos de benefciarios y de no
benefciarios ya que todos tienen derechos y a todos debe darse satisfaccin.
Los derechos universales al ingreso y a condiciones de vida dignas defnen
la ciudadana social; se trata, pues, de garantizar que todos sean ciudadanos.
En este contexto, las intervenciones de poltica social no discriminaran po-
sitivamente a favor de los pobres, ni pretenderan ofrecer oportunidades a
los trabajadores reinsertables o asistencia y contencin a los no reinsertables.
La ciudadana social consistira en la satisfaccin de derechos universales y
operara, a la vez, como un dispositivo para la generacin de lazos sociales
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 137
y como una plataforma para la provisin de oportunidades individuales. La
poltica social es vista, por tanto, como una herramienta de integracin y una
base para el progreso.
Esta visin, entonces, se caracterizara por su preferencia por las polti-
cas sociales universales frente a las focalizadas. Por un lado, por razones de
consistencia conceptual: slo una poltica social universal podra realizar la
misin de garantizar derechos universales. Por otra parte, por razones ope-
rativas: los costos de organizar, administrar y controlar la focalizacin son
percibidos como mayores a los de las polticas universales. As, pues, para los
que suscriben esta visin universalizar benefcios sera no slo moralmente
virtuoso sino tambin operativamente ms efciente.
La instrumentacin de la poltica social recae sobre el Estado nacional.
Slo el Estado nacional aparecera en condiciones de organizar, fnanciar y
administrar polticas sociales que garanticen el derecho universal a un in-
greso mnimo y a condiciones de vida dignas. Los costos y las economas
de escala que esta poltica supone resultaran insostenibles para los estados
subnacionales. Los niveles provincial y municipal de gobierno se reservaran
la atencin de problemas micro-sociales como la violencia, las adicciones, la
delincuencia, etc. Se presume que la especifcidad local de estos problemas
requerira de respuestas basadas en el conocimiento local.
A esta visin la sostienen sindicatos socialdemcratas, partidos polticos y
organizaciones de base con orientaciones ideolgicas de izquierda o centroiz-
quierda. En el conjunto de los entrevistados, estos actores constituyen una pe-
quea minora; su escaso nmero y limitada insercin organizacional e insti-
tucional convierten a esta visin en signifcativamente menos representativa
y relevante que las anteriores. Sin embargo, esta perspectiva tiene la sufciente
presencia emprica e identidad conceptual que amerita su discusin.
2.3.1. Prioridades
Para la visin garante, las prioridades que la poltica social debe atender son
dos: universalizar la proteccin social y transformar a la proteccin en un
derecho exigible. En el primer caso, se trata de proveer a todos los habitantes
un ingreso mnimo, generalmente denominado ingreso ciudadano o renta
mnima de insercin, que les permita cubrir necesidades bsicas de alimen-
tacin, vivienda, vestimenta, etc. En el segundo caso, se trata de otorgar a
la proteccin social el estatuto de un derecho legalmente garantizado, cuya
vigencia pueda reclamarse y obtenerse ante las autoridades pblicas.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 138
2.3.2. Medidas
Las medidas propuestas por los actores que sostienen esta visin estn estruc-
turadas en torno a la idea de la universalizacin de benefcios: la institucin
de un ingreso ciudadano o renta mnima de insercin; una reforma imposi-
tiva orientada a fnanciar tal ingreso o renta; la eliminacin de los programas
de transferencia de ingresos focalizados; y la centralizacin de la gestin de la
poltica social en el Estado nacional, estimada conveniente tanto por econo-
ma de escala como para evitar desigualdades locales en el acceso y la gestin
del ingreso ciudadano.
2.3.3. Recursos
Los actores que sostienen esta visin no especifcan, en general, demandas
sobre recursos. Las menciones a los recursos necesarios para la realizacin
de la misma suelen ser genricas y carecen de especifcaciones. Se alude a
recursos impositivos para fnanciar el ingreso ciudadano o sus variantes, o
para organizar la burocracia necesaria para implementarlo; as como tam-
bin para desarrollar las capacidades administrativas que requerira el Estado
nacional para llevar adelante la universalizacin de la proteccin social. No
se demandan recursos humanos ni tcnicos. Algunos actores entrevistados
hacen especial mencin de los recursos que se ahorraran de realizarse esta
poltica social. Sostienen que en tanto el acceso a un ingreso depende de la
condicin de ciudadano, y no de la de pobre o indigente, ya no sera necesa-
rio emplear trabajadores sociales o tcnicos para establecer si estos califcan
para recibir benefcios sociales ni monitorear si los programas estn siendo
adecuadamente focalizados.
2.3.4. Dicultades
Las difcultades identifcadas para realizar esta visin son: el carcter domi-
nante del paradigma de las polticas sociales focalizadas; los benefcios que
para algunos sectores generan la descentralizacin en la implementacin de
polticas sociales y la asignacin clientelista de benefcios; la resistencia a una
reforma impositiva que incremente la carga tributaria sobre los sectores de
altos ingresos; y la existencia de incentivos institucionales y polticos a favor
de la distribucin clientelista de benefcios (federalismo, competencia poltica
entre niveles de gobierno, proliferacin de estructuras burocrticas para re-
compensar lealtades locales).
En sntesis, los actores que favorecen la visin garante de derechos univer-
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 139
sales entienden que el objetivo de la poltica social es asegurar la realizacin
de derechos universales. Para esta perspectiva, la misin de la poltica social
es garantizar a todos los individuos un mnimo de ingresos y condiciones de
vida dignas necesarias para desarrollar sus propias estrategias de vida. Estos
actores entienden que la poltica social debe proveer ingresos y que la solida-
ridad es el vnculo social que regula la provisin de los mismos.
3. Actores sociales y visiones sobre la poltica social
El objetivo de esta seccin es analizar las convergencias y posibles reas de
cooperacin entre los actores que sostienen las distintas visiones as como los
puntos de desacuerdo potencialmente insuperables. Identifcar los puntos de
encuentro y desencuentro entre las visiones permite pensar cules son las reas
donde la cooperacin sera posible y aquellas otras en las que lograr apoyos
que faciliten la implementacin de iniciativas futuras sera menos probable.
El anlisis realizado permiti registrar consensos de alcance medio referidos
tanto al diagnstico sobre la estructura social como a las prioridades, medi-
das, recursos y difcultades que enfrenta la implementacin de las polticas
sociales. Los disensos identifcados tendieron a concentrarse en cuestiones
operativas tales como la forma en que deba disearse la focalizacin de las
polticas o los criterios para controlar los programas implementados.
El primer apartado se ocupa, entonces, de describir los consensos entre
las visiones, las constelaciones de actores que participan de ellos y las razones
que explicaran su ocurrencia, todo lo cual se sintetiza en el Cuadro 3.1 al
fnal de esta seccin. El segundo apartado trata sobre los disensos y sus po-
tenciales consecuencias.
3.1. Consensos entre actores
Los consensos entre los actores que sostienen la visin regeneradora y deriva-
da de la poltica social comprenden acuerdos respecto del diagnstico sobre
la estructura social y las polticas sociales que deben derivarse del mismo, y
respecto de algunas de las prioridades (por ejemplo, relevancia de la partici-
pacin a nivel local), medidas (promocin de contraprestaciones laborales en
el mercado formal, por ejemplo) y difcultades (por ejemplo, superposicin
de programas sociales) que enfrenta la realizacin de sus visiones.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 140
3.1.1. Consensos sobre las caractersticas de la estructura social
Los actores que sostienen la visin regeneradora y la visin derivada presen-
tan tres consensos respecto de la forma en que caracterizan a la estructura so-
cial. Ambas visiones consideran que la estructura social argentina se encuen-
tra segmentada entre individuos empleables y no empleables. Este consenso
da lugar a otros dos: la necesidad de focalizar las intervenciones de poltica
social, y la necesidad de especializar las tareas a realizar por el Estado segn
el nivel gubernamental involucrado en la poltica social.
a) Consenso sobre la segmentacin de la estructura social argentina entre in-
dividuos empleables y no empleables
La mayor parte de los actores que sostienen la visin derivada y la visin re-
generadora consideran que la estructura social argentina contempornea se
caracteriza por la presencia de dos tipos de individuos: los que cuentan con
capacidades para reinsertarse en una economa capitalista de mercado por
ejemplo, empleables y otros cuyo capital social y habilidades laborales se han
deteriorado y slo pueden aspirar a satisfacer con su esfuerzo necesidades
bsicas en mbitos locales o meramente familiares por ejemplo, no emplea-
bles. Al compartir esta mirada, estos actores tambin coinciden en proponer
estrategias de poltica social diferenciadas para cada tipo de poblacin. Para
los individuos califcados como empleables, proponen polticas que poten-
cien sus posibilidades de reinsercin laboral; mientras que para los califcados
como no empleables, proponen polticas de asistencia y contencin. La cons-
telacin de actores que sostiene este consenso se compone de: funcionarios de
las reas de Trabajo y Desarrollo Social de los niveles provincial y municipal
de gobierno; representantes del sector empresario; representantes de las orga-
nizaciones de base que participan de la implementacin de programas socia-
les; y miembros de las universidades u organizaciones de la sociedad civil que
asisten tcnicamente en la implementacin de programas. El rasgo comn
entre estos actores es su participacin en la gestin de las polticas sociales.
Esta participacin les permitira producir y/o manejar informacin detallada
sobre la estructura social en general y, en particular, sobre las necesidades
especfcas de los individuos que la componen.
b) Consenso sobre la necesidad de focalizar las intervenciones de poltica
social
La visin regeneradora y la visin derivada coinciden tambin en que las polti-
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 141
cas sociales deberan ser focalizadas antes que universales. Este consenso tiene,
empero, matices. Resulta extendido cuando la preferencia por la focalizacin se
justifca por razones econmicas y resulta ms acotado cuando la preferencia
por este tipo de polticas se debe a razones normativas. Si bien todos los actores
que favorecen la focalizacin entienden que su costo fnanciero es menor que
el de las polticas universales, slo algunos consideran que las polticas focali-
zadas son adems normativamente superiores. En realidad, para la mayora de
los actores, las polticas focalizadas seran un second best ante la imposibilidad
fnanciera de llevar adelante polticas universales. La constelacin de actores
que favorece la implementacin de polticas sociales focalizadas es idntica a la
que sostiene el consenso anteriormente enunciado
3
. Cabe sealar, sin embargo,
que slo los representantes del sector empresario y algunos funcionarios de las
reas de Trabajo consideran que las polticas sociales focalizadas son econmi-
ca y normativamente preferibles a las universales. El resto de los miembros de
la constelacin prefere a las polticas focalizadas slo por razones econmicas
y operativas. Esta distincin es relevante, en tanto permite advertir la existencia
de un consenso normativo subyacente en favor de las polticas sociales univer-
sales entre algunos de los actores que componen esta constelacin y aquellos
que entienden a la poltica social como un derecho universal. Si los que sos-
tienen la visin garante consiguieran mostrar la viabilidad presupuestaria de
una poltica universalista, la construccin de una coalicin extensa en favor
de las polticas de ingreso ciudadano podra ser factible. Sin embargo, tambin
cabe advertir que este consenso subyacente en favor de polticas garantistas y
universales enfrentara intereses burocrticos y polticos fuertes que difculta-
ran la conformacin de una coalicin pro universalismo. Como se mencionara
en la seccin anterior, la participacin institucionalizada en la implementacin
de la poltica social focalizada supone benefcios burocrticos para los actores
involucrados. La centralizacin y simplifcacin administrativa que implicaran
las polticas universalistas resultara en una reduccin de estos benefcios. En
consecuencia, y en tanto la implementacin de polticas universales amenaza el
uso electoral del gasto social en el nivel micro-poltico y la continuidad de los
fondos que aseguran la supervivencia de las organizaciones de base, sera poco
3
Participan de este consenso funcionarios de las reas de Trabajo y Desarrollo Social de los ni-
veles provincial y municipal de gobierno, representantes del sector empresario, organizaciones
de base que participan de la implementacin de programas sociales, y universidades y organi-
zaciones de la sociedad civil que asisten tcnicamente en la implementacin de programas.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 142
probable que este consenso normativo subyacente en favor de la universaliza-
cin pueda consolidarse.
c) Consenso sobre el rol del Estado en las polticas sociales
La mayora de los actores que suscriben la visin regeneradora y la visin de-
rivada tambin coinciden en la necesidad de especializar las tareas que debe-
ra realizar el Estado. Dichas tareas deberan variar y ajustarse segn el nivel
de gobierno que intervenga. Al gobierno nacional le correspondera hacerse
cargo de la fnanciacin y planifcacin estratgica de las polticas; a los go-
biernos provinciales y municipales les competera, en cambio, participar en
el diseo de las polticas con el fn de adecuarlas a las necesidades locales,
e implementarlas. La constelacin de actores que sostiene este consenso se
compone de: los funcionarios de las reas de Trabajo y Desarrollo Social de
los niveles provincial y municipal de gobierno; los representantes del sector
empresario; las organizaciones de base que participan de la implementacin
de programas sociales; las organizaciones de la sociedad civil involucradas en
la gestin de, o en la asistencia tcnica a, programas sociales; los municipios;
y los representantes de los partidos de oposicin. Dos factores explicaran esta
convergencia. Por un lado, los actores reconocen al gobierno nacional mayor
capacidad para fnanciar y planifcar polticas sociales que a los gobiernos
subnacionales. Esta capacidad restringira las posibilidades de participacin
de los niveles subnacionales en algunas de las tareas a desarrollar. El segundo
factor se desprende del primero. La centralizacin de la fnanciacin y de la
planifcacin en el gobierno nacional dara lugar a que los niveles subnaciona-
les visualicen que su ventaja comparativa para incidir en la implementacin
de polticas sociales es el conocimiento de las necesidades y restricciones lo-
cales. Este conocimiento les permitira maximizar infuencia poltica y obte-
ner recursos.
3.1.2. Consensos sobre prioridades
La visin regeneradora y la visin derivada presentan tres reas de convergencia
respecto de las prioridades que debera tener la poltica social. Concuerdan en
que la poltica social debera priorizar la generacin de mbitos institucionales
para la participacin de actores de nivel local en el diseo y la implementacin
de polticas sociales; la planifcacin para el desarrollo productivo local; y la
reorientacin de los programas de transferencia de ingresos.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 143
a) Consenso sobre la necesidad de generar mbitos institucionales de partici-
pacin en el nivel local
Los actores que sostienen estas visiones consideran prioritario crear mbitos
institucionales para que los actores de nivel local participen en el diseo y
la implementacin de polticas sociales. Los actores que sostienen este con-
senso son: los funcionarios de Desarrollo Social de los niveles provincial y
municipal; las organizaciones de base; las organizaciones de la sociedad civil
involucradas en la gestin de, o asistencia tcnica a, programas sociales; los
funcionarios municipales; los sindicatos; y el sector empresario. Es necesario
recordar que si bien el diseo institucional vigente no contempla la partici-
pacin de actores no estatales en el diseo de las polticas, s los incluye en la
implementacin de las mismas. Resulta importante preguntarse entonces por
qu para estos actores esta prioridad parece no estar siendo realizada plena-
mente. Caben aqu algunas conjeturas. Quizs el consenso sobre esta priori-
dad refeje no tanto la inexistencia de un mbito institucional de participa-
cin sino el descontento con las caractersticas y resultados que, hoy por hoy,
producen los espacios existentes. Es decir, que las difcultades que los actores
enfrentan para maximizar el uso de los espacios existentes, ya sea porque
intereses divergentes les impiden cooperar y alcanzar resultados efcientes o
porque su poder relativo les impide alcanzar los resultados que desean, los
llevan a concluir que los mbitos disponibles son inapropiados.
b) Consenso sobre la necesidad de planifcar para el desarrollo productivo local
Las dos visiones tambin coinciden en que es prioritario planifcar para el de-
sarrollo productivo local. Este consenso resulta de la superposicin de sus pre-
ferencias por la promocin de emprendimientos de economa solidaria, la ca-
pacitacin orientada a la insercin en el mercado laboral formal y sus acuerdos
respecto de la necesidad de identifcar y desarrollar oportunidades de negocios
en el nivel local. Los actores que concuerdan con esta prioridad son aquellos
que operan directamente en la gestin local de las polticas, a saber: los fun-
cionarios de las reas de Trabajo de los niveles provincial y municipal; los fun-
cionarios municipales; los empresarios; los sindicatos; y las organizaciones de
base. Este consenso es producto de dos factores. Por un lado, la percepcin que
los actores tienen respecto del retraso econmico relativo de las localidades en
donde operan. Por el otro, los benefcios que los actores suponen que alcanza-
ran si se promueve la planifcacin, en tanto la misma es percibida como un
instrumento que aumentara su infuencia sobre las polticas.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 144
c) Consenso sobre la necesidad de reorientar los programas de transferencia
de ingresos
El tercer consenso sobre prioridades entre estas dos visiones se refere a la ne-
cesidad de reorientar los programas de transferencia de ingresos. Los actores
que sostienen estas visiones coinciden en sealar que estos programas fueron
efcaces durante la crisis de principios de este siglo; que deberan ser reforma-
dos para adecuarse a los desafos y posibilidades de la estructura social y del
mercado laboral actual; y que la reforma de estos programas debera tender a
fortalecer las capacidades de los benefciarios para insertarse en la economa
local formal (ya sea a travs de emprendimientos de naturaleza solidaria que
comercialicen efcazmente sus productos o a travs de la capacitacin de tra-
bajadores para su reinsercin en empleos de la economa formal). El conjunto
de actores que sostiene este consenso se compone de: los funcionarios de las
reas de Trabajo y Desarrollo Social de los niveles provincial y municipal; el
sector empresario; el sector sindical; los municipios; las organizaciones de
base; los representantes de la iglesia catlica involucrados en polticas sociales;
y las organizaciones de la sociedad civil que gestionan o asisten en la gestin
de programas sociales. La persistencia de altos ndices de pobreza y desocu-
pacin, el lento ritmo de disminucin de esos indicadores y la resiliencia del
trabajo informal son, probablemente, las razones que explicaran la extensin
e implantacin organizacional del consenso sobre esta prioridad.
3.1.3. Consensos sobre medidas
4
La visin regeneradora y la visin derivada presentan cuatro consensos sobre
medidas de poltica social. Los actores coinciden en que sera necesario rees-
tablecer las escuelas tcnicas; establecer contraprestaciones de capacitacin
laboral en los programas de transferencia de ingresos
5
; crear mecanismos de
planifcacin del desarrollo productivo local; e incorporar a los actores locales
en el diseo de las polticas sociales
6
.
4
Para una descripcin ms pormenorizada de los tres puntos siguientes, ver Bonvecchi y Smu-
lovitz (2007).
5
Un 58% de los entrevistados en la EPPS (45% en primera mencin) se mostr de acuerdo con
la idea de que la contraprestacin vinculada a la recepcin de programas sociales deba ser
trabajar; un 42% mencion la asistencia a cursos de formacin y entrenamiento laboral; y
un 36%, la bsqueda activa de trabajo. No obstante, 51% de los entrevistados refrieron tam-
bin la asistencia de los chicos a la escuela como contraprestacin a la recepcin de planes.
6
La EPPS refeja tambin esta diversidad de preferencias. Ante la pregunta Quin cree Ud.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 145
3.1.4. Consensos sobre recursos
Los consensos entre las visiones derivada y regeneradora respecto de cules
deberan ser los recursos necesarios para la realizacin de los objetivos son
genricos. Los actores coinciden en demandar recursos humanos especiali-
zados y fortalecimiento de capacidades institucionales en el nivel local. Sin
embargo, esta coincidencia se diluye cuando se intenta especifcar el tipo de
recursos humanos y de capacidades institucionales demandadas. Cabe sea-
lar que los actores que proponen la visin garante no participan siquiera de
este consenso genrico.
3.1.5. Consensos sobre dicultades
Los actores de la visin regeneradora y la visin derivada coinciden tambin
en sealar que enfrentan las siguientes cuatro difcultades: problemas deriva-
dos de la superposicin de programas sociales; problemas asociados a lo que
denominan el deterioro de la cultura del trabajo; problemas derivados de la
falta de informacin para la planifcacin de polticas; y difcultades asociadas
a la captura poltica de la distribucin de fondos sociales.
3.2. Disensos entre actores
Al comienzo de esta seccin se seal que para evaluar la factibilidad de la
implementacin de iniciativas de poltica social era necesario considerar no
solo reas de convergencia sino tambin cuestiones que despiertan disensos.
Mientras la identifcacin de los consensos permite observar reas en las que
el trabajo conjunto entre visiones aparentemente antagnicas sera probable, la
identifcacin de disensos informa sobre aquellos asuntos donde los vetos mu-
tuos seran ms probables y en que, consecuentemente, la implementacin de
ciertas iniciativas podra resultar ms difcultosa. A diferencia del apartado an-
terior, en el cual se analizaron consensos entre visiones, en este se consideran los
desacuerdos entre los actores independientemente de la visin que suscriban
7
.
En particular, los disensos entre actores se referen a desacuerdos acerca
de la forma especfca en que deben operacionalizarse el diseo de la focali-
zacin de los programas sociales; los criterios para asignar fondos sociales;
que debera decidir a quin dar estos planes?, las respuestas presentan proporciones de pri-
meras menciones a los distintos niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal) que
diferen considerablemente de unas provincias a otras.
7
Los disensos entre visiones ya han sido considerados en este captulo.
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 146
los criterios para controlar las polticas asistenciales; las formas de reorientar
los programas de transferencia de ingresos; el tipo y la gestin de los recursos
humanos; las formas de abordar el problema del trabajo informal; las formas
de promover la industrializacin; y el tipo de infraestructura que se necesita
para realizar los objetivos sociales buscados.
3.2.1. Disensos sobre criterios de focalizacin de los programas sociales
Los funcionarios de los distintos niveles de gobierno disienten sobre cules de-
beran ser los criterios para focalizar los programas sociales. Los funcionarios
subnacionales consideran que los criterios propuestos por los funcionarios
nacionales son inadecuados porque no tendran en cuenta las necesidades lo-
cales y resultaran insufcientes a la hora de cubrir al universo de potenciales
benefciarios (seran programas enlatados y restrictivos). Estos disensos
habran dado lugar al desarrollo de programas subnacionales y habran resul-
tado en la multiplicacin y superposicin de programas antes sealadas.
3.2.2. Disensos sobre los criterios de asignacin de fondos sociales
Los criterios para determinar cmo deben asignarse los fondos sociales cons-
tituyen una segunda e importante rea de disenso. El conficto se manifesta
en la disputa acerca de cul debera ser el nivel de gobierno que controle los
fondos transferidos. As, por ejemplo, los gobiernos subnacionales critican a
los funcionarios nacionales por asignar fondos sociales a las organizaciones
de base en forma directa, eludiendo a las provincias y los municipios. En las
provincias aparecen disensos entre los ministerios provinciales respecto de la
forma en que deberan coordinarse y manejarse los fondos directamente re-
cibidos desde sus contrapartes nacionales. Una tercera manifestacin de este
disenso tiene lugar en los municipios de signo poltico opositor al gobierno
nacional. En este caso los funcionarios municipales protestan porque consi-
deran que el gobierno nacional construye, a travs de las burocracias de los
programas sociales, municipios paralelos que asignan fondos en competencia
con las autoridades polticas locales.
El disenso acerca de la forma en que deben asignarse los fondos tambin
tiene lugar entre actores del nivel local. En esta arena es posible observar dis-
putas tanto entre los gobiernos municipales y las organizaciones de base para
determinar quin debe ser el receptor de los fondos, como entre el municipio,
los sindicatos y las asociaciones empresarias por el control y distribucin de
los fondos para capacitaciones.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 147
3.2.3. Disensos sobre la naturaleza y el control de las polticas
asistenciales
Los gobiernos provinciales y municipales, y algunas representaciones de la
iglesia catlica, disienten sobre la forma en que deberan controlarse las pol-
ticas de asistencia. Los funcionarios provinciales propician controles centrali-
zados en la administracin provincial y la desactivacin de la participacin de
los municipios. Los funcionarios municipales y los representantes de Critas
se oponen por considerar que la centralizacin desarticulara la participacin
y las redes asociativas locales, y proponen entonces la creacin de centros de
atencin comunitaria bajo control municipal.
3.2.4. Disensos sobre las formas para reorientar los programas de
transferencia de ingresos
La forma en que deberan reorientarse los programas de transferencia de in-
gresos es otro de los temas donde se registran importantes disensos. Entre
los actores que favorecen la visin regeneradora, la disputa tiene lugar entre
los funcionarios de Desarrollo Social, que valoran positivamente la imposi-
cin de condicionalidades sanitarias y escolares; los municipios, que preferen
las contraprestaciones laborales; y las organizaciones de base y la iglesia, que
promueven las contraprestaciones en capacitacin. Estos disensos aparecen
consistentes con los intereses burocrticos e ideolgicos de cada actor. Mien-
tras los funcionarios de Desarrollo Social priorizan el valor de la salud y la
educacin como herramientas de integracin social, los municipios otorgan
mayor importancia a la necesidad de cubrir a bajo costo sus requerimien-
tos de personal con benefciarios de programas, y las organizaciones de base
y la iglesia preferen fortalecer los emprendimientos productivos que podran
promover lazos entre los trabajadores.
Entre los actores que favorecen la visin derivada de la poltica social, los
disensos se manifestan entre los funcionarios de las reas de Trabajo y los
empresarios. Mientras los primeros buscan estimular la capacitacin de los
trabajadores y articular la oferta y demanda laboral, los empresarios preferen
convertir los programas de transferencia de ingresos en subsidios que fnan-
cien la incorporacin de trabajadores a las empresas.
3.2.5. Disensos sobre el tipo de recursos humanos y la naturaleza de la
gestin de las polticas sociales
Las organizaciones de base y los funcionarios de todos los niveles de gobierno
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 148
disienten sobre el tipo de recursos humanos y la naturaleza de la gestin de las
polticas sociales que se necesitan. Las organizaciones de base entienden que
el Estado nacional es inefciente para disear e implementar polticas sociales,
dado que los funcionarios carecen del conocimiento de las realidades locales y
de la confanza de los habitantes. Si bien el sealamiento pareciera fundarse en
razones tcnicas es preciso sealar que involucra tambin un cuestionamiento
poltico. Efectivamente, implica afrmar que el Estado no tendra legitimidad
social para implementar de forma efciente las polticas sociales que impulsa.
En consecuencia, aun cuando el problema tcnico de informacin fuese supe-
rado va el fortalecimiento de las capacidades de la administracin pblica mu-
nicipal, la eliminacin de la disputa de naturaleza poltica sera menos probable
en tanto la misma se funda en preferencias ideolgicas encontradas.
3.2.6. Disensos sobre el tratamiento del problema del trabajo informal
El disenso ms agudo se manifesta en las disputas acerca de cmo debe abor-
darse el problema del trabajo informal. Los actores diferen tanto en la deter-
minacin de sus causas como en las estrategias necesarias para enfrentarlo. En
relacin a las causas, los actores socioeconmicos se enfrentan con los funcio-
narios pblicos. Para los empresarios, la informalidad es un problema cultural
(por ejemplo, desgano de los trabajadores) y una consecuencia de la carga tri-
butaria sobre el trabajo. Para los sindicatos, en cambio, el problema es producto
de la codicia empresarial y, en segundo trmino, de la colusin entre algunos
sindicalistas y sus patrones. Para los funcionarios municipales de Desarrollo
Social, la informalidad deriva de una cultura empresarial tendiente a maximizar
rentabilidad sin atencin a la legalidad; mientras que para algunos funcionarios
provinciales del rea de Trabajo, las causas de la informalidad son el trabajo
estacional y la falta de informacin de los trabajadores sobre sus derechos.
La diversidad de diagnsticos da lugar a varias propuestas de solucin:
los empresarios y algunos dirigentes polticos no justicialistas proponen re-
ducir la carga tributaria sobre el trabajo; los sindicalistas sugieren fortalecer
a la polica del trabajo; mientras que los funcionarios de las reas de Trabajo
plantean la necesidad de capacitar a los trabajadores en la defensa de sus de-
rechos y la expansin de los programas de movilizacin de trabajadores entre
provincias segn las estaciones de los cultivos.
3.2.7. Disensos sobre la promocin de la industrializacin
El disenso acerca de las polticas de promocin de la industrializacin enfrenta a
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 149
los empresarios urbanos con los empresarios rurales, las organizaciones de base
y los gobiernos provinciales. Los empresarios urbanos proponen incentivos fs-
cales a las industrias intensivas en mano de obra que se radiquen en centros ur-
banos. Los empresarios rurales, junto con las organizaciones de base, proponen,
en cambio, que los incentivos favorezcan a las zonas rurales a fn de evitar las
migraciones internas y mejorar la calidad de vida en las localidades ms peque-
as. Ya sea por falta de informacin o de capacidades para elaborar programas
de desarrollo productivo consistentes con los recursos y las oportunidades de
mercado, los gobiernos provinciales no consiguen terciar en la discusin.
3.2.8. Disensos sobre el tipo de infraestructura necesaria para la
realizacin de los objetivos sociales buscados
El disenso sobre el tipo de infraestructura que se necesita para realizar los
objetivos buscados enfrenta a los empresarios con los funcionarios pblicos.
Los empresarios plantean que la inversin en infraestructura bsica (caminos,
redes de gas, electricidad y cloacas, viviendas y comunicaciones) sera prio-
ritaria porque permitira reducir los costos de produccin y de transaccin,
contendra efcazmente a los migrantes internos y mejorara el nivel de vida y
las condiciones para el consumo privado. Aun cuando los funcionarios pro-
vinciales y municipales no desestiman la necesidad de invertir en infraestruc-
tura bsica, preferen concentrarse, en cambio, en obras de infraestructura
productiva, como puertos, represas y sistemas de riego, a las que consideran
ms relevantes para el desarrollo econmico y humano de largo plazo.
4. Conclusiones
Las conclusiones siguientes sintetizan los principales hallazgos realizados en
el curso de esta investigacin y plantean consideraciones respecto de algunos
problemas y desafos que, a la luz del testimonio de los actores entrevistados, se
presentan como relevantes para el futuro de la poltica social en Argentina.
Tres visiones normativas diferenciadas caracterizan la forma en que los
actores entienden la poltica social que debera implementarse: la visin rege-
neradora, la visin derivada y la visin garante. Estas visiones se distinguen
por el rol y la funcin que los actores le asignan a la poltica social, por la na-
turaleza del bien que la poltica social debe prioritariamente proveer (trabajo
o ingreso), y por el tipo de vnculo social que centralmente debe regular la
provisin de los bienes (competencia o solidaridad).
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 150
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Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 152
El trabajo permiti observar que los actores que sostienen la visin rege-
neradora coinciden en sealar que el objetivo de la poltica social es la rege-
neracin y rearticulacin de los lazos sociales que han sido quebrados por
la gravedad de la crisis. Aun cuando los actores que suscriben a esta visin
coinciden en cul debera ser el objetivo de la poltica social, muestran dife-
rencias respecto de cules seran los bienes necesarios para proveer a travs
de la poltica social y cul el vnculo que regulara su provisin. As, mientras
que para algunos de los actores que sostienen la visin regeneradora, el bien
central a proveer es trabajo, el vnculo social que debera regular su provisin
puede ser tanto la competencia como la solidaridad (variantes laborista de
base y laborista competitiva); mientras que para otros, el bien central a pro-
veer es ingreso y el vnculo social que regula su provisin es la solidaridad
(variante solidaria de base).
Por otra parte, se observ tambin que los actores que sustentan la visin
derivada entienden que la poltica social se encuentra subordinada a los ob-
jetivos de la poltica econmica. Para estos actores, el objetivo de la poltica
social es contribuir a que la poltica econmica realice sus metas de creci-
miento econmico y de distribucin del ingreso, y consideran que el fn de
la poltica social es preparar a los distintos sectores sociales para aprovechar
el derrame (variante reactiva) o para participar en la produccin del creci-
miento (variante proactiva) por ejemplo, va la capacitacin. Los actores que
adhieren a esta visin entienden que el bien central que la poltica social de-
bera proveer es trabajo y el vnculo social que debera regular su provisin
es la competencia.
Asimismo, se encontr que los actores que favorecen la visin garante de
derechos universales entienden que el objetivo de la poltica social es asegurar
la realizacin de derechos universales. Para esta perspectiva, la misin de la
poltica social es garantizar a todos los individuos un mnimo de ingresos y
condiciones de vida dignas necesarias para desarrollar sus propias estrategias
de vida. Los actores que proponen esta visin entienden que la poltica social
debera proveer ingresos y que la solidaridad es el vnculo social que regula
esa provisin.
El trabajo permiti observar que las visiones mayoritarias en el conjunto
de los entrevistados (regeneradora y derivada) concuerdan en que la fragmen-
tacin de la estructura social requiere de intervenciones focalizadas en los
sectores ms necesitados. En este sentido, los adherentes a estas dos visiones
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 153
coinciden en que dichas intervenciones deberan centrarse en la promocin
de capacidades laborales, y en que sera necesario mantener los programas de
transferencia de ingresos para atender a aquellos con menores probabilidades
de reinsertarse en el mercado laboral. Las razones por las que apoyan el man-
tenimiento de los programas de transferencia de ingresos y la focalizacin son
diversas. Algunos actores entienden que estas son ms econmicas que las po-
lticas universales, otros que son polticas normativamente superiores, y otros
las apoyan porque obtienen ventajas polticas y burocrticas de las mismas.
Ms all de las razones especfcas que fundamenten estos apoyos, el resultado
de esta coincidencia sera la existencia de un consenso signifcativo en favor
de su sostenimiento y la neutralizacin de las acciones y estrategias que vetan
su continuidad. Esto implicara que la continuidad del apoyo a los programas
de transferencia de ingresos descansa en un consenso negativo que obtura la
emergencia y el xito de propuestas alternativas como la que sostiene la visin
garante. Cabe sealar, sin embargo, que este consenso genrico sobre los pro-
gramas de transferencia de ingresos convive con mltiples discusiones opera-
tivas relacionadas con las maneras en que estas polticas deberan reformarse.
Las discusiones acerca de los aspectos que necesitaran ser revisados tienden
a opacar el consenso genrico que existe acerca de su continuidad. Ms an,
en ocasiones, la intensidad y diversidad de estas discusiones se confunde con
un cuestionamiento de los programas de transferencia de ingresos en todos
sus aspectos. Estas discusiones comprenden debates sobre la naturaleza de las
contraprestaciones, las caractersticas y contenidos de las capacitaciones, los
criterios de focalizacin, los mecanismos que deben utilizarse para asignar los
fondos, y los mecanismos para controlar las transferencias. Es necesario enfa-
tizar que estos desacuerdos se restringen a la instrumentacin de las polticas
y no implican un cuestionamiento acerca de la necesidad de su continuidad.
Las visiones identifcadas tienen una presencia desigual entre los entre-
vistados. Las visiones regeneradora y derivada son las que cuentan con ma-
yor cantidad de adherentes en las provincias incluidas en este estudio
8
. La
8
El estudio permiti observar que la visin regeneradora de la poltica social es dominante en
las provincias de Chaco, Corrientes, Ro Negro, Salta y Tucumn. En cambio, en las provin-
cias de Buenos Aires, Chubut, Mendoza, Misiones y Santa Fe, esa visin compite con la visin
derivada y, en menor medida, con la visin garante. Sin embargo, no estamos en condiciones
de evaluar la signifcacin de esta distribucin dado que los criterios utilizados para selec-
cionar a las provincias priorizaron las necesidades sociales de las mismas antes que la repre-
sentatividad de sus problemas sociales en el conjunto del territorio nacional; y el conjunto de
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 154
visin regeneradora es tpicamente sostenida por: funcionarios de las reas
de Desarrollo Social de los distintos niveles de gobierno; representantes de
la iglesia catlica y sus organizaciones sociales; organizaciones de la socie-
dad civil conformadas por individuos de clase media-alta; y organizaciones
de base conformadas por individuos de origen y trayectoria poltica social-
cristiana. La visin derivada, por su parte, es tpicamente sustentada por
funcionarios de las reas de Trabajo y Produccin de los distintos niveles
de gobierno; representantes del sector empresario, organizaciones de base
conformadas por individuos de origen y trayectoria de izquierda socialis-
ta; y sindicalistas de orientacin socialista. Finalmente, la visin garante es
tpicamente sostenida por sindicatos de orientacin socialdemcrata, par-
tidos polticos y organizaciones de base con orientaciones ideolgicas de
izquierda o centroizquierda.
El Diagrama 3.2 sintetiza los hallazgos de la investigacin. Al igual que el
Diagrama 3.1, mapea las visiones de la poltica social y de los actores entre-
vistados en funcin de dos ejes. El eje horizontal trabajo/ingreso designa
los bienes prioritarios que segn las distintas visiones debe proveer la poltica
social, y el eje vertical competencia/solidaridad designa el tipo de vnculo
social que regula las relaciones entre los actores. As, pues, la visin de la
poltica social como derivacin de la poltica econmica tiene como objetivo
prioritario generar trabajo, y el vnculo social que regula a los actores es la
competencia. La visin de la poltica social como garante de derechos uni-
versales se encuentra en el cuadrante opuesto: tiene como objetivo excluyente
proveer un mnimo de ingresos a todos los habitantes y supone que el vnculo
que regula la provisin de este bien es la solidaridad. Entre ambos polos se
encuentra la visin de la poltica social como regeneradora de lazos sociales.
Pero a diferencia del Diagrama 3.1, el Diagrama 3.2 permite apreciar de
dnde surgen las variantes que presentan las visiones. As, puede observar-
se que cuando algunos de los actores que sostienen la visin regeneradora
promueven la insercin laboral en emprendimientos de economa solidaria
que buscan proveer centralmente ingreso a los benefciarios a fn de garan-
tizar su autosustento, suelen surgir proyectos productivos como las mlti-
ples cooperativas de costureras que han aparecido recientemente (variante
solidaria de base). En cambio, cuando otros actores que sostienen la misma
entrevistados no resulta estadsticamente representativo de las opiniones de todos los actores
clave involucrados en poltica social en el conjunto del pas.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 155
visin fomentan emprendimientos de economa solidaria que buscan proveer
centralmente trabajo a los benefciarios en un entorno preservado de la com-
petencia abierta, los proyectos productivos que se generan como el caso de
los micro-proveedores del Estado necesitan operar en mercados protegidos
que sustraigan a los trabajadores de los riesgos propios del mercado laboral
en el sistema capitalista (variante laborista solidaria). Finalmente, dentro de la
visin regeneradora tambin se observa la presencia de actores que apuestan
a generar micro-emprendimientos sustentables que provean trabajo sosteni-
ble en mercados competitivos y formales. En esos casos, los emprendimientos
que suelen aparecer recompensan la innovacin y la identifcacin de nichos
potencialmente rentables (variante laborista competitiva). Los criadores de
conejos para exportacin ejemplifcan este tipo de emprendimiento.
El Diagrama 3.2 permite observar tambin que existe un consenso sustan-
tivo subyacente entre la visin regeneradora y derivada de la poltica social.
Aun cuando algunas de las variantes de estas visiones diferen en el lazo social
que preferen para alcanzar los objetivos que se proponen, en ambas visiones
existen actores que coinciden en identifcar a la generacin de trabajo como
el objetivo central de la poltica social. Esto es, aun cuando los que sostienen
la visin regeneradora y los que sostienen la visin derivada disienten res-
pecto de cul es el lazo articulador ms apropiado para realizar sus objetivos,
los proponentes de las dos visiones tienden a coincidir, aunque con alguna
excepcin, en que generacin de trabajo es el objetivo central y organizador
de la poltica social.
Este consenso sustantivo en torno a la centralidad del trabajo como ob-
jetivo de la poltica social da lugar a un conjunto de consensos operativos, a
saber: la necesidad de distinguir entre individuos empleables y no empleables
en el mercado laboral y de instrumentar, por ende, tratamientos diferencia-
dos; la conveniencia de mantener la focalizacin de las polticas sociales por
razones econmicas; la necesidad de diferenciar las tareas que debe cumplir
el Estado en las polticas sociales segn el nivel de gobierno involucrado (por
ejemplo, ven al Estado nacional como el fnanciador y planifcador estratgico
de polticas y a los estados provinciales y municipales como los encargados
de co-disear e implementar las polticas); la importancia que tiene la crea-
cin de mbitos institucionales para la participacin de los actores del nivel
local en el diseo y la implementacin de polticas; el requisito de planifcar
el desarrollo productivo local y fortalecer las capacidades institucionales ne-
cesarias para ello; la centralidad que tienen las capacitaciones como medida
Alejandro Bonvecchi y Catalina Smulovitz 156
para generar trabajo formal; y la necesidad de resolver la falta de informacin
para la planifcacin de polticas.
El Diagrama 3.2 muestra tambin cules son las coaliciones que apoyaran
o rechazaran las distintas medidas y prioridades de poltica social relevadas
y, por consiguiente, qu actores sostendran aquellas reas donde se encuen-
tran convergencias. As, por ejemplo, se observa que aunque las organizacio-
nes de base kirchneristas y algunas ONG disienten con las organizaciones de
base peronistas, la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) y el Partido
Afrmacin para una Repblica Igualitaria (ARI) respecto de cules son los
bienes que debera distribuir la poltica social, todas coinciden en que la so-
I
Derivada
III
II Competencia
Ingreso Trabajo Sindicatos
Empresarios
Trabajo
Partidosde
oposicin
Org. de base de izq.
Proveedores del
Estado
Organizaciones de
base kirchneristas
ONG
Organizaciones
de base
peronistas
CTA
ARI
ONG
Cooperativas de
costureras
Garante de
derechos
universales
IV
Desarrollo
social
Iglesia
Solidaridad
Criadores de
conejos
Regeneradora de
lazos sociales
DIAGRAMA 3.2
Actores, visiones y variantes de la poltica social
Fuente: Elaboracin propia.
Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar derechos 157
lidaridad debera ser el vnculo que organice la distribucin de esos bienes.
Por otra parte, si bien los empresarios, el Ministerio de Trabajo y los partidos
de oposicin disienten con las organizaciones de base kirchneristas y algunas
ONG respecto del mecanismo para distribuir los bienes que la poltica social
provea, este conjunto de actores coincide en que el trabajo debera ser el bien
a distribuir.
Estos hallazgos abonan la pertinencia de las motivaciones que dieron lu-
gar al inicio de esta investigacin. Indagar las visiones normativas y las pre-
ferencias de los actores locales acerca de la poltica social permiti conocer
las difcultades que implica en el campo la implementacin de las polticas y
advertir las cuestiones en que policy makers centrales y los actores locales es-
taran forzados a contemporizar. El estudio tambin hizo posible la identifca-
cin de puntos de consenso y de disenso entre los actores locales. Por un lado,
permiti advertir la existencia de consensos respecto de la segmentacin de la
estructura social argentina y de la necesidad de focalizar las intervenciones de
poltica social, as como sobre la pertinencia de especializar las intervenciones
estatales segn los niveles de gobierno involucrados. Por otro lado, el trabajo
permiti identifcar la importancia que los actores locales otorgan a su propia
participacin en el diseo e implementacin de polticas especialmente en
aquellas orientadas hacia el desarrollo productivo local. La consideracin de
la mirada local tambin permiti observar algunos problemas, tales como la
superposicin de programas nacionales, provinciales y municipales; la falta
de informacin adecuada para hacer posible la participacin efcaz de los ac-
tores locales en el diseo e implementacin de polticas sociales; y la carencia
de recursos humanos adecuados para la tarea. Finalmente, la investigacin de
la perspectiva local puso de manifesto la relevancia que tienen ciertos pro-
blemas de coordinacin entre niveles de gobierno y entre los distintos actores
sociales involucrados (empresarios, trabajadores, organizaciones sociales, Es-
tado) en la formulacin e implementacin de las polticas sociales.
Bibliografa
Bonvecchi, A. y Smulovitz, C. (2007). Atender necesidades, crear oportunidades o garantizar
derechos. Visiones sobre la poltica social. Ofcina Regional para Argentina, Chile, Para-
guay y Uruguay, Banco Mundial. Serie de Documentos de Trabajo sobre Polticas Sociales
N 2, Buenos Aires.
Weber, Max (1949). Te Methodology of the Social Sciences. Te Free Press, Nueva York.
P A R T E I I
CAP TULO 4
Las polticas sociales y la
investigacin de opinin pblica
Manuel Mora y Araujo
1. Introduccin
El presente captulo presenta una serie de refexiones sobre la investigacin de
opinin pblica y la poltica pblica. Estas refexiones surgen de la experien-
cia de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS), presentada en el
captulo 2 de este libro, pero se extienden a otras experiencias recientes en la
Argentina, y plantean un anlisis ms general del vnculo entre la opinin p-
blica, su formacin, los medios de comunicacin, y el papel de los hacedores
de polticas pblicas.
2. Para qu medir la opinin pblica?
Cuando se demandan investigaciones de opinin pblica puede perderse de
vista la lgica del mtodo de la investigacin, asimilndola al procedimiento
especialmente periodstico que consiste en recoger una opinin e interpre-
tarla linealmente. Ciertamente, en la investigacin, la medicin se basa en el
principio de preguntar y registrar una respuesta; esa fue la base inicial de la
teora de la medicin de actitudes. Pero investigar opiniones y actitudes es
algo ms que eso. En distintos contextos, la misma pregunta puede adquirir
distintos signifcados, porque estos dependen del receptor, de su interpreta-
cin de lo que se le est preguntado y de su expectativa acerca de lo que se es-
pera que diga. Por tanto, la investigacin requiere un expertise profesional en
distintos planos: cmo formular una pregunta adecuadamente (relacionado
con la teora de la medicin y la construccin de cuestionarios), cmo deco-
Manuel Mora y Araujo 162
difcar el contenido de la respuesta (anlisis) y, desde luego, a quin preguntar
(muestreo)
1
.
La lgica del mtodo consiste en que, preguntando adecuadamente, en
un marco correctamente estructurado, las preguntas y las respuestas tienen
un sentido proyectivo, el cual por decirlo de alguna manera desnuda los
pensamientos de quien responde. En una entrevista periodstica, o en la vida
cotidiana, las personas estiman qu les conviene decir cuando se les formula
una pregunta; ms an, existen personas que antes de responder a un perio-
dista consultan a un asesor. En una encuesta cientfca elaborada paradigm-
ticamente, la pregunta como instrumento de medicin debera ser capaz de
vulnerar esos elementos de clculo y extraer las perspectivas de quien respon-
de aun sobrepasando su propia voluntad. Por cierto, no es posible aplicar el
instrumento excediendo la voluntad de responder por parte del interrogado,
pero es concebible que, si este se presta a responder, su opinin se manifeste
con pocos autocontroles tal como ocurre en un test proyectivo. De ah que
en una investigacin por encuestas, la estructuracin de un cuestionario sea
tan importante como el contenido de las preguntas.
Los contenidos de los pensamientos de las personas que conforman la
opinin pblica son diversos: imgenes, que se instalan en la mente como
fotografas o registros sensoriales impresionsticos; valores, normas, juicios
abstractos, que pueden ser aplicados a muy distintos dominios; informacio-
nes sobre lo que ocurre en el mundo externo, recibidas de fuentes externas;
juicios sobre aspectos de la realidad, frecuentemente basados en esa infor-
maciones; y expectativas y demandas sobre lo que ocurrir o sobre lo que se
desea o se prefere que ocurra.
Una dimensin central que a menudo interfere con el signifcado que
puede prestarse a cualquier dato relativo a los contenidos de los pensamien-
tos de las personas consiste en la cantidad y calidad de la informacin de la
1
El profesionalismo es fundamental tanto en quienes producen la informacin de las encues-
tas como en quienes manejan la informacin producida. Las cifras de la opinin pblica pue-
den ayudar a interpretar y comprender una realidad social compleja, pero pueden tambin
convertirse, manipuladas y fuera de contexto, en meros artefactos de simplifcacin de ma-
yoras y minoras sociales que no existen ms que en el procesamiento estadstico de datos.
Las encuestas pueden as ser un gran auxiliar de la gestin de polticas y de comunicaciones,
en tanto no se pretenda ilustrar con ellas prejuicios, sino estrictamente ver en sus resultados
una fotografa de la distribucin de actitudes e ideas (y prejuicios) del pblico en un perodo
de tiempo concreto y limitado.
Las polticas sociales y la investigacin de opinin pblica 163
que dispone quien responde. Las imgenes y los valores normalmente existen
independientemente de informaciones particulares; las opiniones, juicios y
expectativas dependen de qu sabe y cunto sabe cada uno.
El anlisis de la opinin pblica apoyado en datos de encuestas de opinin
debe tomar en cuenta estas premisas para poder arribar a conclusiones vli-
das o tiles para quien har uso de las mismas.
En el fundamento de nuestro concepto de lo que es la opinin pblica
estn todas estas nociones. No se investiga a la opinin pblica para estable-
cer si quienes la conforman estn o no en lo cierto. En materia de opiniones
no hay verdades, slo puntos de vista. La investigacin permite conocer los
puntos de vista de la gente. Los hechos de la realidad pueden ser investigados
de distintas maneras; la investigacin de opinin pblica, por lo general, no
es el camino para saber qu ocurre realmente en una sociedad o comunidad
humana, sino para entender qu percepcin de esa realidad se ha instalado en
la mente de los individuos, qu valoraciones, juicios, imgenes y reacciones
son movilizados por esa percepcin y en qu medida los hbitos de conducta
pueden propender a un cambio a partir de ellos.
En este sentido, la investigacin permite al tomador de decisiones incor-
porar como insumo los puntos de vista de los destinatarios de las mismas,
plantearlas de manera que alcancen la mayor legitimidad posible, y elaborar
estrategias para su comunicacin que maximicen su efectividad. La investi-
gacin no es un medio para juzgar tcnicamente una accin o decisin, sino
para conocer la recepcin, la percepcin, la imagen que ella formar en el
destinatario.
Las investigaciones de opinin tiles para el agente pblico pueden resu-
mirse en los siguientes trminos:
Investigaciones que procuran comprender los procesos de opinin en los -
pblicos que interesan en cada caso; cmo se desarrollan esos procesos;
qu informacin tienen los pblicos; qu creen saber; qu piensan; qu
estn demandando o esperando; cmo juzgan las distintas opciones de
decisin pblica.
Investigaciones que sirven para defnir estrategias de comunicacin o de -
accin, o las que procuran monitorear la efectividad de una estrategia y,
eventualmente, buscar los correctivos necesarios en el proceso de imple-
mentacin de la misma.
Manuel Mora y Araujo 164
3. La formacin de la opinin pblica
En ocasiones se formulan crticas a las encuestas, o existe desconfanza acer-
ca de la validez de lo que ellas informan, con fundamento en algunos de los
aspectos que acaban de mencionarse. No es infrecuente escuchar a alguien
decir que las encuestas no refejan la realidad. La crtica ms difundida en
esta direccin, y la que tiene un fundamento un poco ms slido, es que de
acuerdo a cmo se pregunta algo pueden obtenerse diferentes respuestas. En
este sentido, se seala que la opinin pblica es lo que las encuestas nos
dicen que es, sugiriendo que no hay una realidad tangible ms all de esa
construccin
2
.
La respuesta a este planteo es que, dado que no existe un mtodo mejor
para estudiar la opinin pblica y conocerla, el rigor metodolgico en la cons-
truccin de los instrumentos de las encuestas es la nica garanta de que el
investigador se est aproximando a algo real y no imaginario o construido.
Esto no quiere decir que el estado de la opinin pblica en un momento
dado sea un fenmeno puramente natural, no infuido por agentes de infor-
macin especfcos que, en buena medida, persiguen el propsito de infuirla.
En el mundo actual, el agente de infuencia notoriamente ms importante y
al que se le atribuye adems una importancia casi excluyente son los medios
de comunicacin.
Por tanto, la investigacin muchas veces se orienta no slo a relevar el
estado de la opinin pblica en un momento dado, sino tambin a identifcar
las fuentes y canales a travs de los cuales las opiniones de las personas se for-
man: a qu canales estn expuestos distintos pblicos, cules de esos canales
ejercen una mayor infuencia en la formacin de opiniones, cules revisten
2
El signifcado del concepto de opinin pblica ha sido ampliamente debatido. Sucintamente,
mientras algunos autores sostienen que es una construccin social y no un ente real (Bourdieu,
1979), otros entienden a la opinin pblica como un plano real de la vida social, de relativa
autonoma, que se construye en la dinmica de interaccin entre las opiniones privadas de
de los individuos y el intercambio que existe entre la multiplicidad de tales opiniones que co-
existen en el espacio pblico (al fnal de este captulo se presentan algunas referencias clsicas
en la materia). En esta segunda visin, la opinin pblica se constituye como un actor que
puede infuir en los procesos polticos, y que emite su mensaje en el campo de la comunica-
cin poltica, en permanente relacin con los otros dos actores relevantes: los tomadores de
decisiones polticas y los medios de comunicacin. Estos tres actores son, en cierta medida,
autnomos, buscando infuenciar a los otros, y, al mismo tiempo, dependientes, receptores
de los mensajes que circulan, siendo infuidos y transformados por esta dinmica de transmi-
sin de opiniones e ideas alternativas (y confictivas entre s).
Las polticas sociales y la investigacin de opinin pblica 165
mayor credibilidad para quienes estn expuestos a ellos, y cules son los fen-
menos propios de la estructura de la opinin pblica.
En general, muchas de las opiniones que mantienen las personas estn
infuidas por lderes de opinin, ya sean estos locales o mediticos. Los lderes
locales existen desde siempre y siguen gravitando fuertemente en toda socie-
dad humana. Pero en el mundo moderno ejercen una infuencia no menor los
medios de comunicacin masivos. Casi toda la informacin de la que dispo-
nemos los seres humanos en el mundo de nuestros das no es la que proviene
de los lderes locales o de nuestros iguales en la vida cotidiana, sino la que
ponen a nuestro alcance los medios de prensa. La investigacin de los medios
de prensa es decisiva en la formulacin de polticas sociales.
Por otro lado, es sabido que con frecuencia las personas no solamente ela-
boran sus opiniones a partir de las informaciones externas recibidas y acep-
tadas y de los propios valores e informaciones previas, sino tambin tomando
en cuenta su percepcin de las opiniones de los dems. Frecuentemente, los
seres humanos resistimos cambiar nuestras formas de pensar o nuestros hbi-
tos de conducta porque percibimos que los dems no lo hacen; esos mecanis-
mos, efectivamente, contribuyen a sostener la necesaria cohesin social que
hace posible la existencia de comunidades humanas. No pocas veces ocurre
que muchas personas han cambiado de opinin en algn aspecto dado, pero
no perciben que otros tambin lo hicieron. Este fenmeno se denomina ig-
norancia pluralstica y est en la base de los comportamientos colectivos.
El conocimiento de tales aspectos de los hechos reales es un valor impor-
tante para el agente pblico.
4. El diseador de polticas y el agente pblico ante la opinin
pblica
El agente pblico que toma decisiones y acta para intentar modifcar algn
aspecto de la realidad se encuentra siempre ante un dilema: la pertinencia
tcnica de sus decisiones versus la valoracin que los destinatarios harn de
las mismas, lo que l juzga correcto de acuerdo con sus criterios y principios
versus lo que es popular o aceptable. Cuando los valores, expectativas y de-
mandas de la gente son incorporados como aspectos de la realidad sobre la
cual va a actuarse, muchas veces el dilema resulta ms manejable.
La investigacin no debe ser entendida como una fuente de informacin
tcnica sobre la sustancia del expertise especfco del decisor de polticas p-
Manuel Mora y Araujo 166
blicas. Nunca puede sustituir al saber tcnico o cientfco de este. En cambio,
cumple una funcin importante como puente entre decisiones con funda-
mento tcnico y los pblicos a los cuales las decisiones buscan impactar. Fa-
cilitan la comprensin de lo que ocurre efectivamente en la realidad sobre
la cual se va a actuar, y permiten orientar la comunicacin y la informacin
que frecuentemente constituyen aspectos centrales de los programas socia-
les para facilitar la receptividad de los mensajes por parte de los pblicos a
los que van dirigidos.
El valor agregado que ofrece el experto en opinin pblica a los decisores
de polticas pblicas es el de ayudar a escuchar: a los gobernados, a los vo-
tantes, a los usuarios, a los ciudadanos en cada uno de los distintos roles en
los que los coloca la lgica de lo pblico
3
. Esto no es un valor menor, desde
el momento en que planes sensatos y potencialmente benefciosos frecuente-
mente fracasan por no haber tenido en cuenta, a la hora de emitir su mensaje,
el estado previo de los receptores, la informacin de la que disponan, los
canales a los que estaban ms expuestos, la credibilidad que atribuan a sus
emisores. El estudio de la opinin pblica establece un nexo especializado
entre el emisor y la realidad social.
En la Argentina se investiga desde hace aos el campo de las percepciones
pblicas de las polticas y los programas sociales. Sin embargo, slo en las
ltimas dcadas esos estudios han adquirido una orientacin ms defnida-
mente enfocada a una comprensin de los procesos de opinin pblica y de
comunicacin masiva.
Desde mi experiencia personal, puedo referirme en ese sentido a dos eta-
pas: la etapa en que la investigacin frecuentemente entraba en conficto con
los tomadores de decisiones, y la etapa ms actual, en la que la investigacin
es aceptada como un insumo para las decisiones y estrategias de comunica-
cin de los programas sociales y las polticas pblicas en general.
3
Las encuestas, como herramientas de manifestacin de la opinin pblica, permiten transmi-
tir a los otros actores de la comunicacin poltica (los tomadores lderes, medios de comuni-
cacin) las ideas y demandas del pblico, y las reacciones a los mensajes emitidos por aque-
llos actores. As, las encuestas pueden constituirse en instrumentos legtimos de orientacin
para las decisiones polticas. Existen varias teoras que procuran explicar los alcances de esta
infuencia: desde la teora de los alcances limitados de Lazarsfeld (Lazarsfeld et al., 1948) o la
teora de los alcances vigorosos de Noelle-Neumann (1984), hasta las nociones de la Escuela
de Michigan, que minimizan hasta la insignifcancia las capacidades de la opinin pblica
para modifcar en alguna medida los procesos polticos.
Las polticas sociales y la investigacin de opinin pblica 167
Un ejemplo vlido de la primera etapa son los estudios sobre los destinata-
rios de planes ofciales de vivienda de inters popular, que se realizaban a nivel
nacional y tambin en muchas provincias. Con frecuencia, las investigaciones
revelaban un bajo grado de satisfaccin de los destinatarios de los programas
con las viviendas que se les ofrecan, ya fuese porque su diseo no se ajustaba
a las expectativas y necesidades, ya porque resistan aceptar las regulaciones
que pautaban los usos permitidos de esas viviendas. En defnitiva, las investi-
gaciones terminaban desatando confictos con los tcnicos o los funcionarios
a cargo de los diseos de viviendas y de los programas habitacionales. Hasta
donde s, rara vez las investigaciones condujeron a modifcaciones de tales di-
seos y programas (con la consecuencia no menor de que el valor de mercado
de esas viviendas se fue depreciando con los aos).
En efecto, un preconcepto de confrontacin entre expertos a cargo de la
gestin pblica dueos de determinado saber tcnico y los usuarios/clien-
tes de tal gestin dueos a su vez de un saber basado en la experiencia di-
recta de ventajas o difcultades no previstas al momento del diseo de polti-
cas puede generar un juego de suma cero, en el cual a los actores les resulta
imposible cooperar entre s. El reconocimiento, por parte del tcnico, del sa-
ber generado por aquel que se encuentra al fnal del proceso de la gestin es el
paso inicial para posibilitar investigaciones aplicadas que generen decisiones
ms acertadas y, muy probablemente, ms legtimas.
De este modo, en una etapa de insercin ms productiva de la investiga-
cin en la formulacin de polticas sociales se estudian, por ejemplo, valores
y hbitos de comportamiento sexual y familiar, receptividad a campaas de
prevencin (por ejemplo, de adiccin a las drogas), actitudes hacia la edu-
cacin, hbitos de alimentacin y nutricin, y temas ms especfcos como
actitudes hacia el cumplimiento de obligaciones tributarias, necesidades de
transporte pblico, entre muchos otros.
Existen numerosos ejemplos de interaccin productiva entre la investiga-
cin y el diseo e implementacin de polticas pblicas. Las investigaciones
contribuyen a la efectividad de los programas sociales y redundan, en def-
nitiva, en una mejor ecuacin costo-resultado de los mismos. Asimismo, un
subproducto no desdeable de las investigaciones es el hecho de que indirec-
tamente contribuyen tambin a aumentar el conocimiento sobre la vida so-
cial, es decir, un acervo pblico de toda sociedad y de la comunidad cientfca
en general. En este sentido, cumplen una doble funcin: una estratgica, que
contribuye a mejorar la comunicacin entre las instituciones de gobierno y
Manuel Mora y Araujo 168
sus pblicos especfcos, con el objetivo de reforzar, acelerar o corregir pro-
cesos; y otra, si se quiere, puramente cognitiva, que ayuda a comprender el
proceso de formacin de contenidos en la opinin pblica lo cual, a su vez,
permite prever de mejor manera futuros confictos de comprensin mutua
entre gestores y usuarios o, para decirlo de manera ms extensiva, entre go-
bierno y ciudadanos.
Mientras que el mundo de los medios reclama estudios de opinin pblica
enfocados en la prediccin, y el mundo acadmico reclama estudios centra-
dos en la explicacin, la gestin de polticas requiere, especialmente, diag-
nsticos y bases empricas para la recomendacin estratgica. El experto en
opinin pblica debe asistir al decisor realizando una taxonoma inteligible
para orientar la accin, del mismo modo en que el cartgrafo traduce una
complejsima realidad geogrfca en un mapa relativamente sencillo, y efecti-
vamente til para el viajero.
Bibliografa
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CAP TULO 5
La poltica social argentina en
perspectiva
Ernesto Aldo Isuani
1. Introduccin y aspectos conceptuales
El objetivo de este trabajo es trazar una perspectiva histrica de la poltica
social argentina a fn de contribuir a un mejor entendimiento de los aspectos
centrales que la defnen en la actualidad, as como de los desafos que debe
enfrentar.
A tal fn introducir una periodizacin que se sustenta en los principios
bsicos que inspiraron el surgimiento y la evolucin de la poltica social en
Occidente. As, el siglo XIX estuvo dominado por una accin estatal fundada
en la benefcencia, cuyo rasgo central era la atencin de los denominados
pobres merecedores (deserving poor) o de aquellos pobres que no estaban
en condiciones de participar del mercado de trabajo: hurfanos, discapacita-
dos, viudas y ancianos, entre otros grupos pertenecientes a estratos pobres,
reciban alguna ayuda estatal, generalmente administrada por organizaciones
que hoy defniramos como pertenecientes a la sociedad civil. En esta moda-
lidad de la poltica social, el Estado no tena obligacin de suministrar la asis-
tencia y el benefciario no tena derecho a recibirla. Se trataba simplemente de
un acto estatal gracioso y el apoyo a los pobres merecedores se combinaba
con medidas punitivas para los otros pobres que, teniendo la posibilidad de
trabajar, no lo hacan (Polanyi, 1957; Piven y Cloward, 1971).
A partir de fnes del siglo XIX surgi un nuevo enfoque que iba a dar res-
puesta a las necesidades de aquellos pobres que la benefcencia haba dejado
de lado: los trabajadores. Naci entonces el seguro social destinado a cubrir
riesgos biolgicos o laborales, basado en un sistema de fnanciamiento en el
que trabajadores, empleadores y Estado eran sus aportantes. El surgimiento
Ernesto Aldo Isuani 170
de este enfoque se atribuy al canciller alemn Otto von Bismarck y tuvo
como teln de fondo el recrudecimiento del conficto social protagonizado
por radicalizadas organizaciones obreras que en aquel momento representa-
ban una seria amenaza al orden social vigente (Flora y Heidenheimer, 1982).
Finalmente, a partir de la segunda posguerra una tercera mirada de la
poltica social emergi en Europa, basada en el concepto de ciudadana. En
este esquema, los servicios sociales son brindados a todos los habitantes de
una sociedad determinada (son universales), el acceso suele ser gratuito y
el fnanciamiento de los servicios brindados es estatal con base en el sistema
impositivo vigente. El Servicio Nacional de Salud (Nacional Health Service)
del Reino Unido fue el arquetipo de esta modalidad de la poltica social.
Cada nuevo esquema que fue surgiendo en estos dos siglos de evolucin
de la poltica social no implic la desaparicin de la modalidad previa sino
que se agreg a las anteriores y permiti que, desde la segunda posguerra en
adelante, ellas coexistieran en proporciones variables segn la sociedad en
cuestin. As, estos tres principios bsicos (discrecionalidad, contribucin y
ciudadana) que estructuran los estilos de intervencin estatal en los proce-
sos de distribucin, aunque nacidos en distintos momentos histricos, suelen
coexistir cual capas geolgicas en muchas sociedades contemporneas. Por
ejemplo, los pases de Europa continental con vasto desarrollo de programas
contributivos de seguridad social poseen tambin programas de asistencia
social propios del principio discrecional. Los pases anglosajones con amplia
tradicin de programas discrecionales (means tested) tienen seguros sociales
contributivos bismarckianos (por ejemplo, Estados Unidos) o, como el Reino
Unido, desarrollaron adems un sistema de salud pblica asentado sobre el
principio de ciudadana.
Sobre la base de estas nociones, estamos en condiciones de comenzar un
recorrido histrico de la poltica social argentina.
2. Evolucin histrica de la poltica social argentina
El caso argentino sigue bastante felmente el esquema general de evolucin de
la poltica social anteriormente presentado, aunque con algunas particulari-
dades que sealar a continuacin.
2.1. Los orgenes de la Repblica: 1810-1880
Luego de la independencia de Espaa en 1810, Argentina entr en un perodo
La poltica social argentina en perspectiva 171
de fragmentacin y guerra civil que slo comenz a ser parcialmente reverti-
do hacia mediados del siglo XIX en el gobierno de Rosas. Durante este lapso,
la institucin de la Sociedad de Benefcencia, creada en 1823 por el gobierno
de la provincia de Buenos Aires, constituy la principal intervencin estatal
en lo que puede denominarse la poltica social (Tenti, 1989). Las principa-
les funciones de la Sociedad de Benefcencia eran realizar una interpretacin
de carcter moral de la problemtica social y crear instituciones (hospicios y
asilos) donde recluir a los pobres merecedores para brindarles asistencia.
Hacia 1860, esta institucin administraba el Colegio de Hurfanos, la Casa de
Expsitos, el Hospital de Mujeres y el Asilo de Alienados. Estas instituciones
exhiban una tasa elevadsima de mortalidad, estaban instaladas en edifcios
insalubres y distribuan una alimentacin defciente. Como suceda tambin
en sociedades europeas de la poca, primaba el principio de less elegibility
para los benefciarios de estas instituciones, por lo cual nadie que estuviera
en condiciones de vivir de su trabajo deba considerar la posibilidad de acudir
a ellas para solicitar asistencia.
En este perodo tambin se desarrollaron acciones puntuales en materia
sanitaria, como la creacin de la Facultad Mdica y Quirrgica en 1813, que
luego se convirti en el Instituto Mdico Militar, ya que estos primeros servi-
cios de salud estaban destinados a atender soldados que haban participado
en las campaas del desierto lideradas por Rosas y, posteriormente, en la gue-
rra del Paraguay (Isuani y Mercer, 1988).
Pero la atencin de la salud no era todava un objeto de inters estatal. De
hecho, este servicio estaba bsicamente en manos de organizaciones mutua-
les, que, junto a la labor sanitaria, ejercan tambin funciones previsionales.
As, entre las primeras organizaciones de este tipo, cabe mencionar la Socie-
dad Italiana del Plata, creada en 1835. Luego, en 1856, surge la Sociedad de
Socorros Mutuos San Crispn, que agrupaba a los zapateros, y al ao siguiente
se crea la mutual de Tipgrafos.
2.2. La construccin y consolidacin del Estado nacional: 1880-1945
Recin hacia 1880 comenz el proceso de consolidacin de un Estado nacio-
nal con la constitucin de un ejrcito federal, al expropiar el poder armado
de las milicias provinciales; la centralizacin de la emisin de moneda; la fa-
cilitacin del ingreso de capital extranjero; la conquista de grandes extensio-
nes de tierra pertenecientes a los aborgenes; y el estmulo de la inmigracin
europea.
Ernesto Aldo Isuani 172
La consolidacin del Estado nacional trajo aparejadas dos innovaciones
en poltica social. En primer lugar, una incipiente intervencin en el campo
de la salud a travs de la creacin de un organismo estatal especfco, el De-
partamento Nacional de Higiene, y medidas dirigidas a preservar la salud
pblica y evitar las epidemias. As, las tareas de inspeccin para constatar sa-
lubridad y la implementacin de cuarentenas en medios de transporte y puer-
tos, junto con la potabilizacin del agua, fueron las acciones ms frecuentes.
Las intervenciones, sin embargo, se concentraron en la Ciudad de Buenos
Aires. La administracin nacional no tena jurisdiccin sobre las provincias.
Las mutuales, la prctica privada y la accin de algunos municipios seguan
representando la forma predominante de atencin mdica.
Por otro lado, la masiva inmigracin europea a partir de fnes del siglo XIX
plante desafos a la construccin de una Nacin. Frente a ello, la respuesta
de la elite gobernante fue propiciar e implementar un sistema de educacin
pblica de carcter masivo. El propsito de dotar a los extranjeros y a sus
hijos de una identidad nacional fue un determinante claro para la creacin
del sistema nacional de educacin en 1884 y para la posterior sancin de la
denominada Ley Linez de 1905, por la cual el gobierno nacional quedaba
facultado para instalar escuelas en todo el territorio nacional a pedido de las
provincias, que tenan el derecho y la obligacin constitucional de adminis-
trar la educacin pblica.
Con esta intervencin en el rea educativa, Argentina adoptaba en for-
ma prematura el esquema de administracin y fnanciamiento de la poltica
social que se desarrollara ampliamente en la segunda posguerra y que im-
plicaba la asuncin por parte del Estado de prestaciones sociales colocadas
a disposicin de todos los habitantes de la sociedad; esto es, inspiradas en el
principio de ciudadana.
Por su parte, el fnal del siglo XIX trajo aparejada la introduccin de otra
novedad en materia de poltica social. Los contingentes de inmigrantes, porta-
dores de las ideas socialistas, anarquistas y sindicalistas que se hallaban en boga
en Europa, contribuyeron a originar los primeros sindicatos modernos. De este
modo, surgieron organizaciones obreras con capacidad de utilizar instrumentos
de negociacin y lucha, que trascendieron el carcter de instituciones de ayuda
mutua (mutuales) que posean en el pasado.
Estas organizaciones sindicales desplegaron una intensa actividad a fnales
del siglo XIX y especialmente a comienzos del siglo XX, y fueron protagonistas
de un perodo de alto conficto social. La preocupacin causada en las elites
La poltica social argentina en perspectiva 173
dirigentes por esta cuestin social, como fue denominada en aquel momento,
gener el convencimiento de que la represin (a la que se acudi con frecuencia)
no poda ser el nico recurso del Estado para enfrentar el conficto, y favoreci
el surgimiento de legislacin social. As, se promulgaron leyes para regular el
trabajo de mujeres y nios, el descanso dominical, la reduccin de la jornada
laboral, etc. Precisamente, esta es la racionalidad que caracteriz el origen de la
previsin social en nuestro pas. La preocupacin por las frecuentes y prolon-
gadas huelgas llevadas a cabo por los ferroviarios, que golpeaban fuertemente
a la economa agroexportadora, fue la motivacin principal para la sancin, en
1915, de la ley que cre un fondo de pensiones para estos trabajadores. Esta ley
contena disposiciones que incentivaban la renuncia a la huelga, ya que todo tra-
bajador despedido a causa de huelga perda el derecho a jubilarse y los aportes
realizados (Isuani, 1985).
Luego de los ferroviarios y de los empleados de la Administracin Pblica,
cuya caja de jubilaciones haba sido creada en 1904, otros trabajadores comen-
zaron a demandar y obtener sus fondos previsionales. Durante los gobiernos
radicales, la cobertura alcanz a la mayora de los trabajadores de los servicios
pblicos (telefnicos, empleados de las empresas de gas y electricidad, telegra-
fstas y tranviarios), a los bancarios y a los trabajadores de compaas de segu-
ros. Hacia fnes de la dcada de 1930 tambin adquirieron derecho a jubilarse
los periodistas, los trabajadores grfcos, los marinos mercantes y los aeronu-
ticos civiles.
Brindar cobertura segn la rama de actividad a la que se perteneca signifc
la creacin de mltiples cajas de jubilaciones. De esta forma, el sistema previsio-
nal adquiri un carcter fragmentario. La falta de uniformidad en los requisitos
gener sistemas que diferan sensiblemente en lo referido a tipos de benefcios,
porcentaje de aportes, edad de retiro, fnanciamiento y calidad de las prestacio-
nes. Durante las primeras dcadas del siglo XX se produjo un aumento gradual
de la cobertura, que pas de 24 mil afliados en 1904 a 428 mil en 1944. Sin em-
bargo, la previsin social an cubra a un conjunto relativamente privilegiado de
los asalariados, ya que en 1944 los afliados al sistema previsional representaban
slo un 7% de la fuerza de trabajo (Feldman et al., 1988).
De esta forma, hacia mediados del siglo XX, en Argentina los tres princi-
pios bsicos en materia de poltica social funcionaban simultneamente. Esto
es, una accin discrecional de atencin a pobres vehiculizada por la labor de
las instituciones de la Sociedad de Benefcencia; un extendido sistema pblico
de educacin bsica moldeado sobre el principio de ciudadana; y un creciente
Ernesto Aldo Isuani 174
sistema de seguridad social contributiva (o bismarckiana) destinado a los traba-
jadores asalariados.
2.3. La segunda posguerra
Un tercer perodo se deline entre la segunda posguerra y los aos noven-
ta, y tuvo como caractersticas centrales la masifcacin y consolidacin del
modelo bismarckiano, en coexistencia con las polticas discrecionales hacia
los pobres, el desarrollo del sistema universalista de educacin pblica y un
nuevo sistema universalista de salud pblica, surgido prcticamente al mismo
tiempo que el sistema nacional de salud ingls.
Bajo la direccin del secretario de Salud Ramn Carrillo, en 1946 se pro-
fundiz la participacin del Estado en la atencin mdica. En 1947 se cre el
Cdigo Sanitario Nacional y se estableci un plan de inversiones que signifc
un gran crecimiento de las instituciones pblicas dedicadas a brindar aten-
cin sanitaria, con la creacin de nuevos hospitales y centros mdicos ambu-
latorios. De las 63 mil camas existentes en 1946, se pas a 108 mil en 1955, al
fnal del gobierno peronista (Prez Irigoyen, 1989).
Tambin en este perodo se esboz el crecimiento y consolidacin del sis-
tema de obras sociales, que recibi un gran impulso por parte del gobierno de
Pern. Hacia 1969, alrededor de 27% de los trabajadores del rea metropoli-
tana de Buenos Aires tena acceso a la atencin de las obras sociales. A partir
de 1970, con la sancin de la Ley 18610 dictada por el gobierno militar de la
Revolucin Argentina y destinada a regular las obras sociales, se produjo un
fuerte incremento en el nmero y cobertura de las mismas.
Esta expansin trajo aparejado el incremento de la provisin privada de
servicios de salud, ya que la gran mayora de las obras sociales no brindaban
servicios de salud en forma directa, sino que se transformaron en fnanciado-
ras de servicios suministrados por el sector privado.
La previsin social tambin recibi un gran impulso durante el primer y
segundo gobierno peronista, logrndose la cobertura legal de todos los sectores
laborales. En 1944 se cre la Caja de Empleados de Comercio; en 1946, la de
trabajadores de la industria; y en 1954, la de trabajadores rurales y la de tra-
bajadores independientes, profesionales y empresarios. Se asisti a una etapa
de masifcacin en relacin con la cobertura del sistema previsional, ya que en
1949 esta haba alcanzado a 2.328.000 trabajadores, quintuplicando la cobertura
existente en 1944 (Feldman et al., 1988).
Adems de la notable expansin de la cobertura, otros dos fenmenos ca-
La poltica social argentina en perspectiva 175
racterizaron al primer perodo peronista: el intento de disminuir la atomizacin
del sistema previsional y la sustitucin del principio de capitalizacin por el de
reparto.
En relacin con el primer aspecto, se cre el Instituto Nacional de Previsin
Social a fn de coordinar la accin de todas las cajas de jubilacin, los benefcios
otorgados y los requisitos de acceso, con la intencin de consolidar un sistema
centralizado y uniforme. No obstante, la resistencia de las cajas de jubilacin
obstaculiz la intencin de centralizar y uniformar los regmenes existentes, y
fnalmente hizo fracasar tal iniciativa.
El segundo aspecto es de gran importancia porque introdujo un cambio sus-
tancial en la naturaleza del rgimen. Hasta la sancin de la Ley 14370, en 1954,
las cajas de jubilacin se regan por la lgica de la capitalizacin. Los aportes y
contribuciones realizados se destinaban a engrosar un fondo de capitalizacin
que tena por fnalidad fnanciar las prestaciones una vez efectuado el retiro de
la vida activa. A partir de esta ley, se unifc la frmula de clculo de los bene-
fcios, con base en una escala que era independiente de la suma acumulada en
funcin de los aportes realizados y la capitalizacin obtenida.
Se impuso as la idea de que el sistema previsional deba ser un instru-
mento para la redistribucin de ingresos y, por tanto, que el aporte realizado
no poda ser el nico criterio para determinar el haber previsional. A fn de
que los aportantes con bajos salarios obtuvieran benefcios ms altos, la escala
introducida en 1954 inaugur la etapa del sistema previsional dominada por
la idea del reparto. De esta manera, la lgica individual del seguro privado
que caracteriza al sistema basado en la capitalizacin fue reemplazada en el
sistema de reparto por una lgica de solidaridad social: una suerte de pacto
generacional implcito, segn el cual los trabajadores activos sostienen a quie-
nes abandonaron el mercado de trabajo por vejez o invalidez o a las familias
de los trabajadores fallecidos.
Este cariz de distribucin progresiva, que caracteriz a la forma de deter-
minar el haber previsional introducida por la ley de 1954, fue eliminado con la
sancin de la Ley 14499 en 1958, durante el gobierno de Frondizi, que determi-
n que el haber de la jubilacin ordinaria sera equivalente a un 82% mvil de
la remuneracin mensual asignada al cargo, ofcio o funcin del afliado. Con el
transcurso del tiempo, los reclamos por el objetivo de lograr esta remuneracin
del 82% ocasionaran problemas fnancieros importantes, que resultaron ser los
principales determinantes de la reforma de 1967 realizada por el gobierno de
facto de Ongana. Esta incluy, entre sus medidas ms signifcativas, una cierta
Ernesto Aldo Isuani 176
unifcacin de las cajas previsionales que redujo la fragmentacin, la existencia
de regmenes de privilegio y la doble cobertura, que fueron caractersticas del
sistema hasta mediados de la dcada del sesenta.
La reforma previsional se expres a travs de la promulgacin de las leyes
18037 y 18038, que regiran de all en ms las actividades de los regmenes de
previsin de trabajadores en relacin de dependencia y autnomos, respectiva-
mente. Entre las medidas adoptadas, se dispuso el reempadronamiento obliga-
torio, acompaado por una moratoria que intentaba facilitar la regularizacin
de deudas por parte de los afliados; se elev la edad de acceso a los benefcios
a 60 y 55 aos para los trabajadores en relacin de dependencia, y a 65 y 62
aos para los autnomos, segn se tratase de varones o mujeres, respectiva-
mente; se cre la Secretara de Seguridad Social con funciones de conduccin y
supervisin del Sistema Nacional de Previsin; se unifcaron las diversas cajas
existentes en slo tres: Caja de Jubilaciones para Trabajadores Autnomos, Caja
de Trabajadores del Estado y Caja de Trabajadores de la Industria, Comercio y
Actividades Civiles; se uniformaron los aportes y contribuciones (5% a cargo del
empleado y 15% a cargo del empleador); y se elimin la presencia sindical en las
cajas, estatizndose el sistema.
En el nuevo sistema implementado por el gobierno militar, si bien se adop-
taba un sistema de reparto, la frmula de determinacin del haber jubilatorio no
guardaba relacin con los aportes efectuados. Esto introdujo un factor de riesgo
que gener tensiones crecientes en el terreno del fnanciamiento, primero, y en
el jurdico, despus, y termin por ocasionar una feroz cada en el valor de las
prestaciones, la ilegalidad del sistema al no poder cumplir lo dispuesto por la
ley, y el colapso fnanciero, slo postergado por la recurrencia cada vez ms
frecuente a otras fuentes de recursos.
Durante este perodo, el principio discrecional/asistencial, cumplido en eta-
pas anteriores por la Benefcencia Pblica, fue ocupado primero por la Fun-
dacin Eva Pern y, luego de la cada del gobierno peronista en 1955, por los
programas sociales administrados por las diferentes secretaras o ministerios
encargados de implementarlos, que asumieron distintas denominaciones: Ac-
cin Social, Desarrollo Social o Bienestar Social (Tenti, 1989). Estas institucio-
nes tendran a su cargo acciones orientadas, en trminos generales, hacia sec-
tores pobres, tales como la distribucin de alimentos, vestimenta y materiales
de construccin, entre otras. Estas acciones tambin incluyeron transferencias
de ingresos bajo la forma de pensiones no contributivas y subsidios diversos a
personas e instituciones.
La poltica social argentina en perspectiva 177
2.4. La dcada del noventa
Sin duda, en la Argentina se operaron drsticas transformaciones en la ltima
dcada del siglo XX. Puede decirse que, a partir de aquel momento, la econo-
ma argentina funciona bajo un sistema caracterizado fundamentalmente por
la liberalizacin del comercio exterior, la desregulacin de los mercados, la
fexibilizacin de las relaciones laborales y el traspaso de monopolios pblicos
a manos privadas.
Este gran cambio en la economa fue acompaado por una profunda
transformacin de la sociedad. La nueva cuestin social, esto es, el fen-
meno de la exclusin social, se expres fundamentalmente en la crisis de la
sociedad salarial, o el fn de la promesa keynesiana segn la cual, en un deter-
minado momento futuro, todos llegaramos a ser asalariados del sector for-
mal de la economa y estaramos protegidos por la seguridad social. Y aunque
una sociedad de asalariados socialmente protegidos no era precisamente una
realidad prxima a ser conquistada, el proceso general observado en la se-
gunda mitad del siglo XX pareca marchar en esa direccin. Contrariamente,
la reversin no coyuntural de esta tendencia desde fnes del siglo pasado se
tradujo en altos niveles de desempleo y subempleo, precarizacin laboral y
altos niveles de pobreza, y en una mayor regresividad en la distribucin del
ingreso. Rozenwurcel y Vzquez, en el captulo 7 de este libro, presentan un
anlisis de la relacin entre estas transformaciones y las polticas sociales en
Argentina.
Ahora bien, as como en los aos noventa el keynesianismo fue drstica-
mente desmantelado por medio de privatizaciones de empresas pblicas, des-
regulaciones en varios sectores de la economa y fexibilizacin del mercado
de trabajo, el pensamiento neoliberal propuso tres estrategias centrales para
reformar el Estado de Bienestar acusado de ser inequitativo e inefciente. Di-
chas estrategias fueron la focalizacin, la descentralizacin y la privatizacin.
El argumento central a favor de la focalizacin sostena que el modelo de
poltica social instaurado a partir de la segunda posguerra no haba tenido
en Amrica Latina la capacidad de atender a los sectores ms pobres, y haba
sido aprovechado bsicamente por los sectores obreros organizados sindical-
mente y por las clases medias urbanas. Basndose fundamentalmente en el
desempeo de la seguridad social, este enfoque mostraba cmo los sectores
de menores ingresos no posean ni cobertura previsional ni proteccin contra
la enfermedad. En consecuencia, este argumento postulaba que, para lograr
mayor equidad social y llegar efectivamente a los ms pobres, deba remo-
Ernesto Aldo Isuani 178
delarse el edifcio de la poltica social. La focalizacin del gasto pblico en
dichos sectores sera la herramienta que producira esta transformacin.
Como las clases medias y los trabajadores organizados sindicalmente eran
los principales benefciarios de la poltica social, estos sectores deban comen-
zar a pagar total o parcialmente por los servicios sociales que consuman a fn
de liberar recursos que seran asignados a los ms pobres. La privatizacin
apareca as como la contracara de la focalizacin, liberando recursos para
esta ltima y complementando su labor en pos de mayor equidad.
Finalmente, la descentralizacin contribuira a la mayor efciencia y efca-
cia del gasto social, en la medida en que acercara la gestin al benefciario,
permitindole a este ltimo asumir un mayor control sobre la calidad de los
servicios.
En el caso argentino podemos extraer algunas conclusiones de esta direc-
cin sugerida para las polticas sociales. Las polticas focalizadas alcanzaron
en la dcada del noventa un elevado nivel de institucionalizacin y centrali-
dad entre las polticas sociales estatales. En 1994 se cre la Secretara de De-
sarrollo Social (SDS), principal organismo para el diseo e implementacin
de las polticas focalizadas contra la pobreza. En 1995, la SDS puso en marcha
el Plan Social del Gobierno Nacional, que tena por objetivo realizar un ejer-
cicio de planifcacin estatal del gasto pblico social (Secretara de Desarrollo
Social, 1995). Entre otras consideraciones, el Plan Social expuso un conjunto
de principios bsicos orientadores de la gestin:
- Focalizacion de los piogiamas sociales especcos.
- Integialidad de las mltiples acciones sobie las poblaciones objetivo que a
lo largo del tiempo se complementen en el ataque de la pobreza.
- Sustentabilidad que aseguie continuidad en el tiempo y efectividad hasta
la consecucin de los objetivos fjados.
- Explicitacion de objetivos y metas en todos los piogiamas sociales.
- Foitalecimiento de la comunidad a tiavs de la cieciente inteiaccion en-
tre el gobierno nacional, las organizaciones comunitarias y las munici-
palidades.
Sin embargo, ms all del esfuerzo de coordinacin que pretendi esta-
blecer el Plan Social, este ltimo no defni a la SDS como nica sede insti-
tucional para la implementacin del conjunto de programas de combate a la
pobreza.
La poltica social argentina en perspectiva 179
En 1994, la reforma de la Constitucin Argentina incorpor la fgura
del jefe de Gabinete de Ministros, quien tena, entre otras funciones, la mi-
sin de coordinar el gabinete social y, por lo tanto, su tarea implicaba cier-
ta superposicin de funciones con la SDS. Ello incorpor problemas adi-
cionales a la coordinacin de las acciones de la poltica social nacional. El
mencionado gabinete social estaba integrado por el ministro de Economa,
el ministro de Salud y Accin Social, el ministro de Educacin, el ministro
de Trabajo y Seguridad Social, el ministro del Interior y el secretario de
Desarrollo Social.
Adems, en el marco de las polticas de combate a la pobreza, en 1996 se
cre el Consejo Federal de Desarrollo Social (COFEDESO), un organismo
colegiado integrado por los mximos responsables de las reas sociales de
todos los gobiernos provinciales y de la Nacin, con el objetivo de coordinar
las acciones vinculadas al desarrollo social.
En 1997, existan 60 programas sociales en el mbito nacional, que de-
pendan de 9 ministerios y secretaras diferentes
1
. Por lo tanto, una de las
caractersticas salientes de las polticas sociales de combate a la pobreza en el
perodo fue una alta fragmentacin institucional. Es decir, la creacin de la
SDS no signifc la concentracin del diseo, del control y/o de la ejecucin
de los programas sociales en ese organismo.
Por otra parte, de los cuadros 5.1 y 5.2 surge con claridad que el gasto
social asignado al principio discrecional/asistencial, concepto que engloba a
los programas sociales focalizados, a pesar de haber experimentado un cre-
cimiento, no dej de representar una fraccin muy pequea del gasto social
total. Ello exhibe la incapacidad de la estrategia focalizadora para modifcar
el perfl del gasto social, y evidencia que en la sociedad prevalece una pugna
1
De los 60 programas, 23 dependan directamente de la SDS; 16, del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (MTEySS); 6, del Ministerio de Salud y Accin Social; 3, del Mi-
nisterio de Cultura y Educacin; 3, del Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados
y Pensionados (INSSJyP); 3, del Ministerio de Economa; 2, del Ministerio del Interior; 1
dependa de la Comisin de Tierras Fiscales Nacionales; y 3 programas eran responsabilidad
de los gobiernos provinciales a travs de fondos girados directamente por el gobierno nacio-
nal y supervisados por la SDS. Desde el punto de vista funcional, los 60 programas sociales
pueden agruparse en las siguientes reas temticas: 19 atendan cuestiones relativas a empleo
y desarrollo productivo; 11 focalizaban en integracin social y desarrollo comunitario; 8 eran
programas de vivienda; 6, programas de alimentacin y nutricin; otros 6, programas de
salud; 6 consistan en tipos de subsidios personales o institucionales y tenan por objetivo
atender emergencias sociales; y 3 eran programas de educacin.
Ernesto Aldo Isuani 180
distributiva, en la que los sectores de mayor organizacin y poder (no precisa-
mente los ms pobres) no estn dispuestos a ceder ningn recurso.
En otros trminos, el fracaso de la focalizacin en transformar el perfl
de la poltica social revela que los sectores ms pobres estn en inferioridad
de condiciones, no slo en lo que respecta a la posesin de activos, sino tam-
bin en lo relativo a la capacidad de organizacin para demandar y presionar
por sus intereses. De esta manera, los sectores sociales mejor organizados,
benefciarios histricos del sistema de polticas sociales, cierran las puertas a
cualquier intento de redistribucin profunda que los afecte.
En este contexto, incluso un gobierno con fuerte voluntad poltica redis-
tributiva hacia los ms pobres hubiera encontrado grandes resistencias para
llevar a cabo una redistribucin progresiva.
En el caso argentino, el proceso descentralizador ya haba comenzado a
fnales de los aos setenta, con la descentralizacin de establecimientos hos-
pitalarios. En 1978, se transfrieron hospitales de la administracin central a
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y a varios gobiernos provin-
ciales (Isuani y Mercer, 1988).
El sistema educativo argentino tambin experiment una descentraliza-
cin de los niveles primario y medio. Como en el caso de la salud, en 1978 el
gobierno militar produjo la transferencia de la gestin de los servicios edu-
cativos de nivel primario desde el Estado federal a las provincias. En 1992,
este proceso se complet con la transferencia de los establecimientos de nivel
medio. De tal modo, si en 1970 el Estado nacional concentraba un 27,7% de la
matrcula escolar del nivel primario, en 1992 solamente conservaba un 1,6%.
Completado el proceso de transferencia a las provincias, en 1994 el Estado
nacional conservaba slo 0,5% de los establecimientos de nivel inicial; 0,3%
de los de nivel primario; 1,8% de nivel medio, y 7% de los establecimientos de
nivel terciario (Filmus, 1998).
En trminos generales, la informacin que se observa en el Cuadro 5.3
muestra un moderado proceso de descentralizacin del gasto social argen-
tino. Se trat de un proceso en el que el gobierno central mantuvo o incluso
increment levemente la proporcin del PIB que administraba, pero tambin
creci signifcativamente el gasto de los gobiernos locales. De esta forma, la
informacin sugiere que, como resultado del proceso de descentralizacin,
las provincias, y en mucho menor medida los municipios, fueron las que aca-
pararon el crecimiento del gasto en el perodo. El incremento de los gastos
provinciales en educacin bsica y salud pblica explica el grueso de este au-
La poltica social argentina en perspectiva 181
Finalidad/funcin 1980-
1984
1985-
1989
1990-
1994
1995-
1999
2000-
2004
Gasto pblico social
Otros servicios urbanos
Principios
Ciudadana
Educacin, cultura y ciencia
y tcnica
Atencin pblica de la salud
Agua potable y alcantarillado
Total
Contribucin
Obras sociales-Atencin de
la salud
INSSJyP-Atencin de la salud
Previsin social
Programas de empleo y
seguro por desempleo
Asignaciones familiares
Total
Discrecional/asistencial
Promocin y asistencia social
Vivienda y urbanismo
Total
Total principios
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales
(DAGPyPS, 2008).
CUADRO 5.1
Estructura del gasto social segn principios, 1980-2004 (en % del PIB)
12,93 16,83 19,85 20,58 20,29
0,52 0,71 0,95 0,85 0,79
2,73 3,57 3,84 4,42 4,57
1,11 1,41 1,70 1,88 1,96
0,18 0,16 0,15 0,16 0,11
4,02 5,14 5,69 6,46 6,64
2,03 2,16 2,20 2,13 2,12
0,51 0,60 0,88 0,99 0,76
4,33 6,30 8,18 7,84 7,20
0,02 0,02 0,10 0,27 0,78
0,49 0,49 0,59 0,64 0,55
7,38 9,57 11,95 11,87 11,41
0,43 0,75 0,72 0,94 1,11
0,59 0,66 0,55 0,45 0,34
1,02 1,41 1,27 1,39 1,45
12,42 16,12 18,91 19,72 19,50
Ernesto Aldo Isuani 182
mento. De esta manera, mientras al comienzo del perodo el gobierno nacio-
nal administraba dos tercios del gasto social, al fnal del mismo este porcen-
taje slo alcanzaba la mitad.
El proceso de privatizacin de la poltica social argentina no tuvo de ma-
nera alguna la dimensin que adquiri en el terreno econmico. De hecho,
el proceso de privatizacin de empresas pblicas como Entel, Obras Sanita-
rias de la Nacin, Aerolneas Argentinas o Yacimientos Petrolferos Fiscales
fue realizado muy rpidamente, sin que mediara una oposicin de relevancia.
An ms, pareca existir una opinin favorable a estas privatizaciones en un
alto porcentaje de la poblacin.
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales
(DAGPyPS, 2008).
CUADRO 5.2
Estructura del gasto social segn principios, 1980-2004 (en %)
Principios 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004
Ciudadana
Contribucin
Discrecional/asistencial
Total 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboracin propia con base en datos del Cuadro 5.1.
CUADRO 5.3
Gasto social de los tres niveles de gobierno (en % del PIB)
Nivel de gobierno 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004
Gasto nacional
Gasto provincial
Gasto municipal
Total
32,37 31,95 30,11 32,74 34,05
59,42 59,31 63,17 60,21 58,51
8,21 8,74 6,72 7,05 7,44
7,96 9,85 10,87 10,97 10,40
4,32 6,04 7,59 8,13 8,41
0,65 0,94 1,39 1,48 1,48
12,93 16,83 19,85 20,58 20,29
La poltica social argentina en perspectiva 183
La privatizacin de instituciones propias del Estado de Bienestar result
ms compleja, como revelan claramente los ejemplos mencionados a conti-
nuacin. En primer lugar, la reforma previsional de 1993 atraves un proceso
de gestacin de dos aos durante los que el proyecto del gobierno no conse-
gua apoyo en un Congreso dominado por el ofcialismo. Slo la negociacin
impulsada por un grupo de diputadas de diversos partidos, que accedi a
otorgar qurum a cambio de una reduccin en la edad de jubilacin de la mu-
jer, permiti destrabar la situacin y lograr la aprobacin del proyecto (Isuani
y San Martino, 1993). Por otra parte, el proyecto aprobado distaba del inte-
rs del Poder Ejecutivo, que prefera un sistema de capitalizacin individual
administrado por compaas privadas, siguiendo el modelo adoptado en la
reforma previsional chilena de 1982. En el caso argentino, el sistema de ca-
pitalizacin debi coexistir con un sistema de reparto reformado, impulsado
por sectores del ofcialismo y la oposicin.
El segundo ejemplo tiene que ver con la reforma de las obras sociales,
proceso en que el inters gubernamental era que compitieran en el mercado
de la salud con las compaas aseguradoras privadas. Este proyecto nunca fue
transformado en ley, y la mxima concesin obtenida fue la competencia al
interior del sistema de obras sociales.
Estos ejemplos muestran la mayor difcultad a la hora de avanzar sobre la
privatizacin de instituciones propias del Estado de Bienestar. No obstante,
cierta literatura sostiene que ha existido una transformacin va el crecimien-
to de la oferta y demanda privada de bienes sociales (Gilbert, 2004). De esta
manera, el grado en que la poltica social cubre a sus benefciarios no tendra
la magnitud que posea en el pasado. Por ejemplo, el aumento del gasto de
bolsillo de los individuos en servicios de salud y educacin podra ser consi-
derado un indicador de este fenmeno.
Desafortunadamente, no estamos en condiciones de explorar esta lnea de
razonamiento dado que, si bien la Argentina cuenta con una encuesta realizada
en 1996-1997 que mide el gasto de los hogares, no disponemos de otra medi-
cin posterior que permita realizar comparaciones. Si bien se realiz una nueva
encuesta en 2004-2005, los datos de la misma no estn an disponibles.
3. Fortaleza y rigidez de la poltica social argentina
Lo sucedido en los aos noventa permite extraer dos conclusiones centrales.
En primer lugar, la extraordinaria resistencia de la poltica social al cambio a
Ernesto Aldo Isuani 184
pesar de las profundas transformaciones provocadas en el cuerpo social du-
rante este perodo plantea que ms all de la intencin de sus impulsores la
fortaleza de los sectores benefciarios para evitar transformaciones, junto con
los riesgos de prdida de legitimidad y apoyo poltico para quienes osaren
intentar una transformacin reductora, son factores clave para explicar lo su-
cedido en estos aos.
Es decir, los intentos de transformar la poltica social chocaron con la re-
sistencia que imponen los procesos de democratizacin y obtencin de legiti-
midad poltica. En este sentido, el caso argentino es interesante ya que, como
sealamos, la privatizacin de empresas pblicas y la reduccin drstica del
gasto en fnalidades econmicas, que puede apreciarse en el Cuadro 5.4, fueron
realizadas en perodos extremadamente breves, sin mayores costos polticos.
Muy diferente fue el intento de avanzar en el recorte del gasto social, como
ilustra dicho cuadro, y que ejemplifcamos con el caso previsional y de las obras
sociales. Las presiones polticas de sindicatos, partidos de oposicin y organi-
zaciones de jubilados previnieron transformaciones privatizadoras profundas,
tales como las realizadas en el terreno de las empresas pblicas de produccin
o servicios. Asimismo, una cierta cultura que asigna a las polticas sociales los
atributos de un derecho de carcter universal, que se considera que el Estado
debe garantizar, tambin limit la reduccin del Estado de Bienestar.
En sntesis, el funcionamiento de la democracia, que no impidi el des-
mantelamiento del Estado keynesiano, prob ser un antdoto sustancial para
los intentos de llevar a cabo cambios signifcativos en la estructura de la po-
ltica social.
La segunda conclusin es que esta fortaleza del sistema de polticas socia-
les es proporcional a su rigidez. Es decir, la sociedad argentina experiment,
como vimos, transformaciones profundas en su estructura: la retraccin de
la capacidad productiva y regulatoria del Estado; la apertura de los mercados
y la profundizacin de la competencia internacional; la fexibilidad laboral,
que transform el mercado de trabajo con aumentos de la desocupacin, el
subempleo y la precarizacin; y el incremento signifcativo de la pobreza y
la desigualdad de ingresos. No obstante, los cambios experimentados por la
poltica social no modifcaron lo que denominamos la naturaleza profunda
que posea antes de dichas transformaciones de la sociedad.
De esta manera, tenemos en buena medida la misma poltica social que en
el pasado, lo que signifca polticas sociales para el pasado, que no contemplan
las transformaciones sociales ocurridas en las ltimas dcadas. De hecho, el
La poltica social argentina en perspectiva 185
Finalidad/funcin 1980-
1984
1985-
1989
1990-
1994
1995-
1999
2000-
2004
Gasto total
I. Funcionamiento estatal
Administracin general
Justicia
Defensa y seguridad
II. Gasto pblico social
Educacin, cultura y ciencia
Salud
Agua potable y alcantarillado
Vivienda y urbanismo
Promocin y asistencia social
Previsin social
Trabajo
Otros servicios urbanos
III. Gasto servicios econmicos
Produccin primaria
Energa y combustible
Industria
Servicios
Otros gastos
IV. Servicios deuda pblica
CUADRO 5.4
Gasto pblico consolidado, 1980-2004 (promedios quinquenales en % del PIB)
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de la Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales
(DAGPyPS, 2008).
28,19 32,13 31,27 31,73 31,44
4,62 4,98 5,85 6,08 5,88
1,60 2,22 3,01 3,13 2,87
0,28 0,43 0,64 0,79 0,84
2,74 2,33 2,20 2,16 2,17
12,95 16,82 19,86 20,58 20,29
2,73 3,57 3,84 4,42 4,57
3,36 3,88 4,51 4,77 4,65
0,18 0,16 0,15 0,16 0,11
0,59 0,66 0,55 0,45 0,34
0,73 1,04 0,99 1,18 1,30
4,33 6,30 8,18 7,84 7,20
0,51 0,50 0,69 0,91 1,33
0,52 0,71 0,95 0,85 0,79
6,71 7,47 3,63 2,38 2,02
0,35 0,39 0,27 0,31 0,31
2,81 2,55 1,32 0,43 0,35
0,42 0,31 0,14 0,08 0,06
2,38 2,37 1,07 1,11 0,91
0,75 1,85 0,83 0,45 0,39
3,91 2,86 1,93 2,68 3,26
Ernesto Aldo Isuani 186
sistema de proteccin social sigue estructurado para proveer principalmente
ingresos previsionales a quienes han dejado el mercado laboral por vejez o
invalidez, criterio totalmente adecuado para una sociedad de pleno empleo,
pero no para la sociedad actual, en la que, por ejemplo, el nmero de jvenes
desempleados ha llegado a niveles alarmantes, sin que esto se refeje en las
prioridades del gasto pblico.
Al igual que en los pases europeos identifcados con el modelo corpora-
tivo-conservador (Esping-Andersen, 1990), en nuestro pas predomina an
un modelo de prestaciones sociales basado en la nocin del varn como pro-
veedor (breadwinner), mientras la mujer est encargada de la reproduccin
del hogar. Esta nocin no ha contemplado los grandes cambios que se han
producido en la composicin familiar, con una elevacin sustantiva de la tasa
de actividad de la mujer y un gran nmero de hogares monoparentales que,
cuando son liderados por mujeres, se exponen a una gran vulnerabilidad eco-
nmica por tener generalmente una sola fuente de ingreso. La ausencia de
un desarrollo signifcativo de servicios personales (cuidados infantiles, por
ejemplo) complica enormemente la creciente incorporacin de la mujer en el
mercado de trabajo. Este es otro de los nuevos riesgos que no contempla la
actual poltica social (Esping Andersen et al., 2002).
Esto trae aparejadas enormes difcultades para quienes aspiran a adaptar
la poltica social argentina a la situacin social contempornea. La madeja
de intereses generados es muy fuerte y los actores que se benefcian del ac-
tual sistema tienen mayor poder de organizacin y presin que aquellos que
abogan por adecuarlo a los tiempos modernos. Por supuesto, el conficto es
poltico y cultural, y se desarrolla en el marco de un Estado de Bienestar que
es tan vigente como rgido.
4. Polticas de ingreso social y pautas culturales
La exclusin social, o la nueva cuestin social, que en trminos fundamenta-
les implica las difcultades de insercin en el mercado de trabajo que atravie-
san las sociedades contemporneas, ha generado un debate sobre cules son
las polticas adecuadas para enfrentar esta situacin.
Una de las respuestas ms difundidas en mbitos acadmicos es la nocin
de Renta Mnima o Ingreso Ciudadano (Van Parijs, 1992; Gorz, 1998). Desde
esta perspectiva, instituir un ingreso monetario para cada individuo es la res-
puesta para una sociedad excluyente, a fn de disminuir las presiones que las
La poltica social argentina en perspectiva 187
personas enfrentan para obtener empleos, cada vez ms difciles de encontrar,
y generar un poder de compra de aquellos bienes y servicios necesarios para
una vida digna. Para ello, el benefcio recibido debe ser universal (para evitar
los costos y los sesgos de la focalizacin), sufciente (para garantizar una vida
digna) e incondicional (no debe exigir contraprestacin alguna).
Esta propuesta no est exenta de difcultades. Entre ellas, una muy signi-
fcativa es que se encuentra en las antpodas de una cultura sumamente arrai-
gada, con al menos dos siglos de existencia, que plantea la necesidad de inser-
cin en el mercado de trabajo como mecanismo fundamental para garantizar
el ingreso y, por ende, satisfacer las necesidades humanas. De esta forma, es
difcil justifcar la nocin de un ingreso cuya contracara no sea el trabajo.
En otros trminos, para la mirada culturalmente prevalente, el traba-
jo sigue constituyendo la principal va de insercin social y las polticas de
transferencia de ingresos se justifcan si exigen una contraprestacin de parte
del benefciario. Desde esta visin, el ingreso sin la perspectiva del trabajo
se transforma en una forma denigrante de existencia: para esta perspectiva,
el ingreso sin trabajo es un forma de asalariar la exclusin (Rosanvallon,
1995). El excluido no slo sufre en su bolsillo (falta de ingreso), sino que
tambin experimenta la mella en su identidad (obtenida a travs del recono-
cimiento y la autoestima que produce el trabajo).
Dos captulos de este libro otorgan fundamentacin a esta ltima visin
en el caso argentino. Por un lado, el trabajo de Bonvecchi y Smulovitz (ca-
ptulo 3) muestra que el trabajo o la insercin laboral son predominantes
en las visiones que generan mayor aceptacin, y que los autores denominan
regenerativa y derivada, respectivamente. Por su parte, la visin garante,
segn la cual los ciudadanos deberan tener un ingreso asegurado en forma
universal sin mayores condiciones, es slo aceptada por una minora de los
actores encuestados.
Conclusiones similares surgen del captulo 2, de Cruces y Rovner, que en-
tre sus varias dimensiones aborda el grado de aceptacin que los programas
de transferencia de ingresos poseen tanto entre sus benefciarios como entre
otros miembros de la sociedad, confrmando la difcultad que poseen los pro-
gramas de renta mnima para ser aceptados y el predominio de la nocin de
trabajo como camino para la insercin social.
Al respecto, es interesante mostrar algunos de los resultados de la Encues-
ta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS), que ilustran el debate terico que
apuntamos anteriormente.
Ernesto Aldo Isuani 188
Prcticamente la totalidad de los encuestados (93%) opina que los pro-
gramas que distribuyen ingreso deberan tener una contraprestacin, y un
45% de ellos piensa que esta ltima debera ser laboral (Cuadro 5.5). As, en
el Cuadro 5.5 se observa que realizar un trabajo aparece como el principal
tipo de contraprestacin que se demanda, aun cuando la asistencia escolar
de los nios aparece tambin como una condicin ampliamente aceptada. El
requisito de formacin y preparacin para un trabajo tambin fgura como
una contraprestacin de gran aceptacin en el Cuadro 5.6, pero en realidad
puede pensarse que, en defnitiva, la insercin laboral que se supone posterior
al proceso formativo es aquello que resulta ms valorado.
Un signifcativo nmero de respondentes considera que los programas
que distribuyen ingresos no ayudan a las personas a resolver sus problemas
(ver Cuadro 5.7). Esto revela un amplio desacuerdo respecto de la existencia
de programas de transferencia de ingresos, y podramos concluir que slo la
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
CUADRO 5.5
Respuestas ante la pregunta: De las siguientes cosas que voy a leerle y que
podran hacerse a cambio de recibir un plan, por favor dgame cules cree que
deberan ser las tres ms importantes (en %)
Concepto Porcentaje
Trabajar a cambio de recibir el plan (sin recibir otro salario) 45
Asegurar la asistencia de sus hijos a la escuela 20
Asistir a cursos de formacin y entrenamiento laboral 10
Iniciar un proyecto productivo propio 5
Buscar activamente trabajo 8
Participar en alguna organizacin comunitaria (comedor, etc.) 3
Terminar la escuela primaria o secundaria 7
Trabajar para un puntero o manzanera del barrio 1
Ninguna 0
NS/NC 1
Total 100
La poltica social argentina en perspectiva 189
CUADRO 5.6
Grado de acuerdo con la armacin: Los planes slo deberan capacitar a la
gente y ayudarla a conseguir trabajo (en %)
CUADRO 5.7
Grado de acuerdo con la armacin: Los planes hacen que la gente no sepa
resolver sus propios problemas (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
Muy en desacuerdo 2
En desacuerdo 7
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 7
De acuerdo 52
Muy de acuerdo 31
NS/NC 1
Total 100
Concepto Porcentaje
Muy en desacuerdo 4
En desacuerdo 21
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 15
De acuerdo 46
Muy de acuerdo 11
NS/NC 3
Total 100
Ernesto Aldo Isuani 190
obligatoriedad de cierta contraprestacin los hace admisibles para un amplio
sector social. Por otra parte, algunas de las respuestas que pueden observarse
en los cuadros 5.8 y 5.9 muestran que la existencia de programas de transfe-
rencia de ingresos es percibida como un desincentivo para la bsqueda de
trabajo en el mercado laboral.
CUADRO 5.8
Grado de acuerdo con la armacin: Los planes hacen que la gente no salga a
buscar trabajo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
Muy en desacuerdo 4
En desacuerdo 10
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 9
De acuerdo 41
Muy de acuerdo 33
NS/NC 3
Total 100
En este sentido, los encuestados opinan que preferen que los planes sean
estrictos en la seleccin de los benefciarios, incluso si esto implica excluir a
personas que los necesitan, y no que sean fexibles, ya que esto representa el
riesgo de otorgar benefcios a quienes no los precisan (ver Cuadro 5.10).
Estas respuestas muestran las difcultades que posee una poltica de ingreso
ciudadano incondicional para ser admitida por la poblacin en general. El Cua-
dro 5.11 provee datos que confrman esta difcultad. La oposicin a un ingreso
ciudadano se mitiga, pero no desaparece, cuando se trata de un ingreso incon-
dicional universal para sectores econmicamente inactivos, como por ejemplo
los nios. El Cuadro 5.12 muestra que prcticamente un tercio de los encuesta-
dos se opone a la existencia de una asignacin familiar universal.
La poltica social argentina en perspectiva 191
CUADRO 5.9
Grado de acuerdo con la armacin: Muchos de los que reciben planes
podran encontrar un trabajo si realmente lo quisieran (en %)
CUADRO 5.10
Respuestas ante la pregunta: Con cul frase sobre la entrega de planes est
usted ms de acuerdo? (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
Muy en desacuerdo 1
En desacuerdo 7
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 6
De acuerdo 48
Muy de acuerdo 36
NS/NC 2
Total 100
Concepto Porcentaje
Los planes se deben dar de manera exible aunque los reciba
gente que no los necesita
17
Los planes se deben dar de manera estricta aunque quede afuera
gente que los necesita
61
Depende 15
Ninguna de las dos 1
Hacer un buen estudio para ver quin lo necesita realmente 5
NS/NC 1
Total 100
Ernesto Aldo Isuani 192
CUADRO 5.11
Grado de acuerdo con la armacin: El Estado tiene que asegurar un nivel
de vida aceptable a todos los ciudadanos y, para eso, debe pagarles una
asignacin ja por mes a todos los habitantes del pas, sea cual sea su
situacin econmica (en %)
CUADRO 5.12
Grado de acuerdo con la armacin: El gobierno debera pagarles
asignaciones familiares a todas las familias con hijos y no slo a las personas
con trabajo (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
De acuerdo 33
En desacuerdo 55
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 8
NS/NC 4
Total 100
Concepto Porcentaje
De acuerdo 60
En desacuerdo 29
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 7
NS/NC 4
Total 100
A tal punto predomina la idea de que el mercado de trabajo es la forma
normal de obtencin de los ingresos necesarios para la vida, que los encues-
tados preferen opciones que distribuyen un mayor ingreso, pero que van
La poltica social argentina en perspectiva 193
CUADRO 5.13
Respuestas ante la pregunta: Si tuviera la opcin de elegir, cul preferira?
(en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
Un plan que pague AR$ 150 sin hacer nada a cambio 7
Un plan que pague AR$ 250 y exija 4 horas diarias de trabajo comunitario 19
Un plan que pague AR$ 400 y exija 6 horas diarias de trabajo comunitario 72
Ninguno 0
NS/NC 2
Total 100
acompaadas de mayor tiempo de trabajo. As, cuanto ms parecido a un
trabajo sea el programa de transferencia de ingresos, mayor parece ser la
aceptacin con la que cuenta (ver cuadros 5.13 y 5.14).
CUADRO 5.14
Respuestas ante la pregunta: A cul de las siguientes cosas le dara ms
importancia? (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
A cunto tiempo dura el plan 17
A si exige la presentacin de certicados de salud y de escolaridad 14
A si ofrece un empleo seguro al terminar el plan 45
A si ofrece capacitacin laboral mientras dure el plan 13
A la cantidad de horas diarias que se debe trabajar a cambio del plan 8
NS/NC 3
Total 100
Ernesto Aldo Isuani 194
5. Ideas para una poltica de ingreso social
Con base en esta revisin, realizar ahora ciertas observaciones sobre las po-
lticas de ingresos que existen en la actualidad en Argentina y expondr suge-
rencias para avanzar en una direccin que considero adecuada.
Lo sucedido recientemente con la moratoria previsional, mencionada por
Ringold y Rofman en el captulo 1 de este libro, es un ejemplo de mala utili-
zacin de cuantiosos recursos: el gobierno nacional identifc correctamente
que la cada de la cobertura previsional en el pas durante los ltimos aos ne-
cesitaba ser revertida y que para ello era necesario fexibilizar los requisitos de
acceso a un benefcio, a tal punto que se admiti el acceso al benefcio previ-
sional por parte de personas que nunca haban realizado aportes. De esta for-
ma, se eliminaba de raz la nocin de que las personas mayores no jubiladas
constituan una suerte de conjunto de vagos y evasores, y se entenda que
haban desempeado tareas en el mercado informal de trabajo o en la repro-
duccin del hogar. Hubiera sido sufciente indicar que toda persona mayor de
cierta edad que no tuviera jubilacin y la solicitara recibira el benefcio. Sin
embargo, la forma en que se instrument la reforma fue tan compleja que es
altamente probable que los sectores que ms necesitaban percibir el benefcio
no hayan logrado el acceso al mismo. Ms an, hay indicios de que la morato-
ria implementada termin benefciando a una gran cantidad de personas que
ya posean una pensin y que a partir de la reforma accedieron adems a una
jubilacin, con lo que en lugar de universalizacin se habra obtenido doble
cobertura de algunos sectores (no tan pobres) y exclusin de otros (los ms
pobres). Cuando exista informacin ofcial precisa al respecto, estas hiptesis
podrn ser verifcadas.
En este sentido, doble cobertura para unos y falta de acceso para otros pa-
rece ser el resultado de una poltica que gener un gran nmero de benefcios
y que consumir recursos pblicos en altas dosis. Estos recursos habran sido
sufcientes para garantizar la percepcin de un benefcio previsional por parte
de todas las personas mayores o, en otras palabras, la existencia de un sistema
universal de ingresos para ellas.
Tambin hay problemas con otros programas de transferencia de ingresos
creados por la actual administracin. El gobierno nacional anunci la salida
del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) hacia dos direccio-
nes. En primer lugar, hacia el Seguro de Capacitacin y Empleo (SCyE), que
exige tareas laborales o de capacitacin para los benefciarios. En segundo
La poltica social argentina en perspectiva 195
trmino, hacia el Programa Familias por la Inclusin Social, que brinda una
asignacin mensual por hijos menores (ver la descripcin de estos programas
realizada por Marchionni y Conconi en el captulo 6 de este libro).
El primer camino es adecuado, a mi juicio, porque apunta a la genera-
cin de actividades socialmente tiles. Sin embargo, presenta un desafo
monumental de gestin, ya que habr que organizar un enorme conjunto de
actividades educativas y laborales para el medio milln de personas que, se-
gn informacin disponible, participaran del programa. De hecho, el pro-
grama Manos a la Obra, que puede considerarse un precedente de la nueva
propuesta, no ha podido alcanzar gran envergadura ni demostrar el grado
de sobrevivencia de los proyectos productivos generados. De cualquier ma-
nera, en un tiempo prudencial podr juzgarse si la capacidad de gestin es
adecuada o si se trat slo de una promesa imposible de ser implementada
masivamente.
El segundo camino, representado por el Programa Familias por la Inclu-
sin Social, es ms problemtico porque vuelve a insistir en un enfoque dis-
crecional. Es decir, en vez de extender lisa y llanamente el sistema de asigna-
ciones familiares al conjunto de los habitantes (hoy limitado a los trabajadores
del sector formal), la propuesta gubernamental cae en un problema clsico de
la poltica social argentina: dado que la asignacin no est destinada a todas
las familias con nios, la pregunta es cmo escoger a los benefciarios. Los
nuevos programas estn disponibles nicamente para los benefciarios del
PJJHD, pero en el caso de que se decidiera incorporar a nuevos benefciarios
se presentara la difcultad que implica establecer criterios de elegibilidad.
Dado que no se puede determinar a ciencia cierta la condicin de indigencia
o pobreza de las personas porque no es posible conocer su ingreso real, el en-
foque de este programa llevar a que la eleccin de los benefciarios dependa
de la decisin de intermediarios polticos o sociales, lo que implica un alto
riesgo de clientelismo.
En relacin al debate terico planteado en el apartado anterior y a las li-
mitaciones de las polticas actuales de ingreso que acabamos de sealar, mi
conclusin es que no parece haber llegado todava la posibilidad de total in-
dependencia de las personas respecto del mercado de trabajo.
De hecho, la mayora de las personas realizan labores que, de no mediar la
necesidad del ingreso, probablemente no realizaran. En otros trminos, slo
una muy pequea fraccin de la humanidad puede hoy expresarse a travs
de su trabajo y adems obtener un ingreso. La gran mayora comienza a vi-
Ernesto Aldo Isuani 196
vir cuando termina su horario de trabajo. Esta mayora an no se encuentra
en condiciones de liberarse del trabajo-obligacin.
En consecuencia, si el ingreso ciudadano tuviera un valor que efectiva-
mente permitiera la liberacin de la carga del trabajo-obligacin para poder
dar rienda a la propia creatividad, desapareceran quienes intercambian tra-
bajo no deseado por salario o quienes asumen los riesgos del cuentapropismo.
Esto claramente no tiene viabilidad en una sociedad capitalista y slo puede
ser pensado para una etapa superior del desarrollo de la humanidad, quizs
un tanto lejana. En verdad, el capitalismo exige que el trabajador precise de su
trabajo para vivir, ya que una completa desmercantilizacin, esto es, la posibi-
lidad de vivir dignamente sin necesidad de trabajar, destruye la disciplina la-
boral que produce la necesidad de un trabajo y un ingreso para sobrevivir. Sin
esta disciplina, el funcionamiento del capitalismo es simplemente imposible.
La importancia del trabajo como condicin para obtener un ingreso es
un elemento fuertemente arraigado en la cultura occidental. De esta forma,
no existen races culturales fuertes para defender la vigencia de programas de
transferencia de ingresos sin exigencia de contraprestaciones para quienes es-
tn en condiciones de ofrecer un trabajo a cambio. Esta es una de las razones
principales para la no existencia de programas de transferencia de ingresos
signifcativos de este tipo (sin condicionalidades) y, si estos existen, estn lejos
de permitir lo que sus mentores consideran un valor para una vida digna. La
aceptacin y viabilidad de estos programas en las sociedades capitalistas con-
temporneas depende de que estn mediados por la obligacin de algn tipo
de contraprestacin, entre las que se destaca el trabajo como la ms demanda-
da. El workfare moderno es la expresin de las difcultades que las sociedades
capitalistas encuentran para ofrecer ingresos en forma incondicional.
Con base en la discusin anterior me inclino por la conveniencia de gene-
rar un programa de transferencia de ingresos estructurado sobre una combi-
nacin de elementos condicionales e incondicionales. Especfcamente, sos-
tengo que debe existir un ingreso incondicional para aquellos que no pueden
ni deben insertarse en el mercado de trabajo: los ancianos, por ya haber par-
ticipado en l, y los nios, por estar preparndose para ello.
Para la poblacin adulta desocupada debe existir un ingreso condicional
al desarrollo de actividades que promuevan sus capacidades (adquisicin de
mayores conocimientos), que signifquen un aporte productivo, o que sean
tiles y relevantes para el individuo que las realiza y la comunidad donde se
llevan a cabo. El ingreso, en este caso, debe ser el piso de la remuneracin que
La poltica social argentina en perspectiva 197
reciben los que participan en el mercado de trabajo. Por ello, el ingreso aqu
propuesto debera funcionar en la prctica como una suerte de salario mni-
mo que desaliente una explotacin extrema de la fuerza de trabajo.
La manera ms simple de operacionalizar este derecho sera el otorga-
miento de un ingreso a cambio de una labor a ser realizada por parte del
benefciario del ingreso. Quien est dispuesto a realizar esta labor durante una
jornada de trabajo debera poder recibir sin ms trmite el ingreso. El slo
hecho de estar dispuesto a trabajar o capacitarse debera funcionar como un
indicador automtico de elegibilidad y evitar as las ya conocidas desventajas
de aplicacin del means-test y el uso clientelar.
La falta de recursos no puede ser una justifcacin para no implementar
este tipo de polticas. Hemos mostrado en otros trabajos que una poltica de
esta naturaleza es fnanciable con una redefnicin de los recursos que actual-
mente se utilizan en el sistema de poltica social (Isuani, 2006). Bsicamente,
los recursos discrecionales que posee el gobierno nacional y una reforma pro-
funda del sistema de seguridad social permitiran garantizar la disponibilidad
de recursos necesaria.
Pero sin duda para ello es necesario el compromiso de muchos y relevan-
tes actores sociales con una poltica de ingreso social que permita avances
signifcativos en la lucha contra la exclusin.
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CAP TULO 6
Qu y a quin? Benecios y
beneciarios de los programas de
transferencias condicionadas de
ingresos
*
Mariana Marchionni y Adriana Conconi
1. Introduccin
La proteccin social en sentido amplio describe todas las iniciativas pblicas
y privadas que proveen transferencias de ingreso o consumo a los pobres,
protegen a los vulnerables contra los riesgos de los medios de vida y mejoran
el estatus social y los derechos de los marginados, con el objetivo general de
reducir la vulnerabilidad econmica y social de los grupos pobres, vulnera-
bles y marginados (Devereux y Sabates-Wheeler, 2004). Naturalmente, esta
diversidad de objetivos requiere de distintas medidas de intervencin. En
efecto, como seala Isuani en el captulo 5 de este libro, las distintas modali-
dades que fue adoptando la poltica social a lo largo de la historia coexisten
hoy en da en las sociedades y funcionan como herramientas complementa-
rias para promover la proteccin social.
Los programas asistenciales, en particular, satisfacen fundamentalmente
objetivos de proteccin, mediante el alivio de los estados de privacin en el
corto plazo. Por su parte, las medidas de promocin apuntan a mejorar las
capacidades y los ingresos potenciales. Una herramienta que combina ambos
* Mariana Marchionni y Adriana Conconi agradecen a Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini
y Leopoldo Tornarolli sus valiosos comentarios y sugerencias. Por supuesto, cualquier error
u omisin que pueda persistir en este trabajo es exclusiva responsabilidad de las autoras.
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 200
objetivos, proteccin y promocin, son los programas de transferencias con-
dicionadas de ingresos (PTCI).
Estos programas son vistos principalmente como mecanismos que permi-
ten proteger econmicamente a los hogares ms vulnerables contra los efectos
de shocks adversos y reducir los niveles de pobreza y desigualdad mediante
transferencias monetarias. Por otra parte, las condicionalidades y contrapres-
taciones asociadas a las transferencias permiten generar en los benefciarios
los incentivos a la acumulacin de capital humano, en forma de educacin,
salud y nutricin, que constituyen una manera de superar los mecanismos de
reproduccin intergeneracional de la pobreza, base para la promocin social.
De esta manera, combinan la persecucin de objetivos de proteccin social
de corto y largo plazo.
Los PTCI han cobrado notoriedad en Amrica Latina desde mediados
de la dcada del noventa, constituyndose en una verdadera reforma en el
mbito de los planes de lucha contra la pobreza en la regin. En primer lugar,
porque no adoptaron el modelo del seguro social y su esquema contributivo
y, en segundo lugar, implicaron un alejamiento de la prctica dominante hasta
entonces como fue la entrega de bolsas de alimentos (Fonseca, 2006).
En este captulo se analizan dos elementos vinculados al diseo de los
PTCI: la defnicin de benefcios y benefciarios. El objetivo es discutir, pre-
sentar evidencia y analizar la opinin pblica en la Argentina sobre algunos
de los principales argumentos que justifcan la eleccin de ciertas alternativas
de diseo comnmente adoptadas. Si bien estos programas pueden diferir en
muchos aspectos (monto del benefcio, condiciones para el acceso, duracin
en el programa, sistemas de identifcacin de los benefciarios, forma de f-
nanciamiento, entre otros), existen rasgos compartidos por casi todos ellos,
ms all de los obvios como la transferencia de dinero y la imposicin de con-
dicionalidades y/o contraprestaciones, como es el hecho de que se destinan a
familias pobres con hijos jvenes y que se le otorga la titularidad del programa
a la madre.
Lo que resta de este captulo se organiza de la siguiente manera. En el
apartado 2 se discuten argumentos relacionados con la determinacin de los
benefcios en los PTCI: por qu se transfere dinero y qu rol desempean las
condicionalidades y contraprestaciones. En cuanto a la defnicin de los be-
nefciarios de la transferencia, en la seccin 3 se presentan algunos argumen-
tos que justifcan el hecho de que sean programas focalizados en hogares, y se
discuten consideraciones relativas al tamao de las familias benefciarias y al
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 201
gnero del receptor de la transferencia. Para ejemplifcar cmo en la prctica
se han resuelto algunas de estas cuestiones de diseo y qu efectos se obser-
van, en el punto 4 se presenta evidencia de algunos de los principales PTCI
en Amrica Latina. Utilizando informacin de la Encuesta de Percepcin de
Planes Sociales (EPPS), en la seccin 5 se analiza la opinin pblica respecto
al tipo de transferencias involucradas en los programas sociales y a sus desti-
natarios. Finalmente, se presentan las conclusiones.
2. Denicin de los benecios
2.1. Transferencias en dinero o en especie
Los programas de transferencias buscan complementar los recursos del indi-
viduo o del hogar para aliviar la pobreza en el corto plazo. La primera disyun-
tiva que se presenta es si transferir dinero o especie (alimentos, vestimenta,
etctera). Quizs el principal argumento a favor de las transferencias en dine-
ro sea que permite mayor efciencia en el consumo dado que los individuos
u hogares conocen mejor sus necesidades y preferencias que el Estado, y la
fungibilidad del efectivo permite una adecuada asignacin de la transferencia
a necesidades heterogneas y cambiantes.
Sin embargo, como seala Gasparini (2002), tomar en cuenta las prefe-
rencias de los benefciarios puede transformarse en un problema en la medi-
da en que los contribuyentes presenten preferencias de tipo paternalistas. En
este caso, un programa que transfera bienes como alimentos, medicamentos
o vestimenta podra gozar de mayor apoyo poltico que uno que transfera
dinero, y podra resultar ptimo establecer una combinacin entre transfe-
rencias en efectivo y en especie, como por ejemplo cupones (vouchers) para
adquirir alimentos, medicamentos, tiles escolares, etctera.
Otra ventaja generalmente atribuida a las transferencias monetarias es que
requieren de un menor grado de burocracia gubernamental y que implican
menores gastos administrativos y costos de transaccin. Los controles y au-
ditoras son ms difciles de realizar en los programas que transferen bienes
como alimentos, por lo cual los problemas de fltraciones, robos y corrupcin
suelen ser ms graves. A su vez, las transferencias en especie pueden fomentar
el surgimiento de mercados secundarios, en los que se comercializan los be-
nefcios distribuidos por el programa, en tanto que las transferencias moneta-
rias pueden ser un estmulo para los mercados locales (Peppiatt et al., 2001).
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 202
Asimismo, transferir dinero abre las puertas para la adopcin de medios
electrnicos de pago (tarjetas) que permiten reducir tanto costos operativos
como las posibilidades de manejo discrecional de los fondos del programa. El
uso de medios electrnicos tiene la ventaja adicional de facilitar la implemen-
tacin de restricciones sobre los tipos de bienes para los que pueden destinar-
se las transferencias sin la necesidad de recurrir a cupones y, de acuerdo con
algunos estudios, pareciera fomentar el ahorro de los benefciarios.
No obstante, un lmite a la efcacia de las transferencias en dinero aparece
cuando el mercado de bienes no funciona adecuadamente. Si los alimentos u
otros bienes esenciales no estn disponibles en el mercado local, las transfe-
rencias en especie pueden ser ms deseables que las transferencias monetarias
(Peppiatt et al., 2001). A su vez, cuando el consumo de determinados bienes
genera externalidades, resulta socialmente ptimo transferir directamente esos
bienes. El ejemplo emblemtico de externalidades positivas en el consumo lo
constituyen las vacunas y la medicina preventiva en general. La transferencia de
bienes puede generar tambin autoseleccin de la poblacin objetivo, permitien-
do una mejor y menos costosa focalizacin del programa
1
. El reparto de bienes
con determinadas caractersticas de calidad y presentacin atraen, a diferencia
del dinero, slo a los sectores de la poblacin con mayores necesidades.
2.2. Condicionalidades y contraprestaciones
Como su nombre lo indica, los PTCI se caracterizan por exigir el cumplimiento
de ciertas condicionalidades por parte de los benefciarios, como la obligato-
riedad de la asistencia escolar de los nios, la realizacin de controles mdicos
peridicos o el cumplimiento de determinados requerimientos nutricionales.
Estas condicionalidades buscan crear incentivos a la formacin de capital
humano, promoviendo una mayor inversin en educacin, salud y nutricin,
como una forma de superar los mecanismos de reproduccin intergenera-
cional de la pobreza. De esta manera, los PTCI articulan objetivos de corto y
largo plazo, complementando la proteccin econmica, que se persigue me-
diante las transferencias monetarias, con la promocin social.
A la hora de disear y poner en marcha este tipo de programas, es impor-
tante considerar que las condicionalidades asociadas a los controles sanitarios
y la asistencia escolar suponen un incremento en la demanda de servicios p-
1
En el apartado siguiente se discute con mayor detalle acerca de la focalizacin de los pro-
gramas.
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 203
blicos en materia de educacin y salud y, por tanto, se requiere de coordina-
cin con la oferta correspondiente. La complementariedad entre incentivos
a la demanda y mejoras en la provisin [] debe estar presente en todos los
programas sociales (Cruces et al., 2008).
Como cualquier mecanismo de incentivos, el diseo de las condicionali-
dades tambin enfrenta una restriccin ticamente insoslayable, que implica
respetar en cierta medida la autonoma de hogares e individuos, mientras
se los conduce a tomar aquellas decisiones que generan mayores benefcios
sociales e intergeneracionales. Por otra parte, ante el incumplimiento de las
condicionalidades debera primar la responsabilidad pblica frente a la situa-
cin de vulnerabilidad de los miembros de la familia, en especial cuando se
trate de nios que podran verse perjudicados doblemente por el incumpli-
miento de las condiciones y por la eventual suspensin de la transferencia
(Cruces et al., 2008).
Si bien las contraprestaciones son en esencia similares a las condiciona-
lidades, habitualmente el trmino contraprestacin hace referencia a activi-
dades vinculadas al empleo, como trabajar, buscar empleo o capacitarse. As
entendidas, las contraprestaciones contribuyen tambin a la formacin de
capital humano, y se argumenta que ayudan a reducir la percepcin de las
transferencias como actos de benefcencia o asistencialismo. Como sea-
la Isuani en el captulo 5 de este libro, el camino culturalmente aceptado en
occidente para la insercin social es el de la insercin laboral. Asimismo, del
trabajo de Bonvecchi y Smulovitz (captulo 3 del presente volumen) surge que
las visiones con mayor aceptacin para distintos actores de la sociedad argen-
tina son las que otorgan a la poltica social un papel vinculado a la insercin
laboral o al trabajo.
En ciertos casos, las contraprestaciones tambin pueden funcionar como
complemento de otros mecanismos de focalizacin, al provocar la autoselec-
cin de los benefciarios cuando los benefcios otorgados son relativamente
bajos (Gasparini, 2002).
3. Denicin de los beneciarios
3.1. Programas universales versus focalizados
Los PTCI son programas focalizados en grupos especfcos. La opcin por
transferencias focalizadas en lugar de universales se basa, generalmente, en
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 204
argumentos de costo-efectividad. La existencia de restricciones presupuesta-
rias fuertes para fnanciar programas universales y los altos errores de inclu-
sin (no pobres que reciben transferencias) asociados a la cobertura univer-
sal, justifcan el inters puesto en los programas focalizados. Si un programa
est bien focalizado, cada individuo u hogar en situacin de pobreza recibira
una transferencia mayor que con un programa universal que contase con el
mismo presupuesto.
Una primera cuestin relevante es cmo puede garantizarse una buena
focalizacin; es decir, que el programa llegue a la poblacin objetivo y que no
haya fltraciones hacia individuos u hogares que no pertenecen a la misma.
La focalizacin de estos programas se basa en la capacidad de discriminar
entre pobres y no pobres, y esto enfrenta dos problemas esenciales. En primer
lugar, la difcultad conceptual de defnir pobreza y, por lo tanto, de medirla.
En segundo lugar, el diseo e implementacin de un mecanismo que permita
identifcar pobres y no pobres de entre toda la poblacin. En general, los me-
canismos de focalizacin son complejos, inexactos y costosos.
La comprobacin previa de medios de vida (proxy means test) es un me-
canismo de focalizacin ampliamente difundido. Se basa en un conjunto de
caractersticas susceptibles de verifcacin para predecir los ingresos o la pro-
babilidad de que cierto hogar o individuo sea pobre. Sobre la base de esa
prediccin se determina la elegibilidad del hogar como benefciario del pro-
grama. A pesar de los altos costos administrativos asociados a este tipo de
mecanismos, siguen existiendo fugas de recursos a sectores no pobres (error
de inclusin) y, lo que resulta ms grave, que sectores pobres no tienen acceso
al programa (error de exclusin). Por otra parte, los mecanismos de focaliza-
cin categrica (segn localizacin geogrfca, por ejemplo), logran reducir
los costos administrativos de la comprobacin previa de medios de vida, pero
generalmente a costa de una peor focalizacin.
De esta manera, los programas focalizados tienen una ventaja en trmi-
nos del balance costo-efectividad respecto de los programas universales y,
aunque implican grandes costos administrativos iniciales para identifcar
a la poblacin objetivo, pueden ser la nica opcin cuando los recursos
son limitados en comparacin con las necesidades insatisfechas. Sin embar-
go, como seala Amartya Sen (1995), benefcios pensados exclusivamente
para los pobres terminan siendo pobres benefcios. Es decir, los programas
focalizados pueden ser instrumentos efcientes que colaboren en aliviar la
pobreza, pero para garantizar la proteccin social, en el sentido amplio dis-
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 205
cutido en la introduccin de este captulo, se requieren otras polticas so-
ciales universales.
3.2. Programas destinados a hogares o a individuos?
Adems de la focalizacin, otro rasgo que caracteriza a los PTCI es que estos
estn destinados, en la mayora de los casos, a hogares con hijos jvenes. En
este sentido, cabe preguntarse qu ventajas tiene defnir como benefciarios a
los hogares en lugar de a los individuos. Naturalmente, los individuos pobres
viven en hogares pobres, por lo que si los benefciarios de un programa fueran
los individuos pobres, un hogar pobre accedera a tantos programas como
miembros tiene, con la consecuente multiplicacin de costos administrativos
y de transaccin. Por otra parte, si los individuos benefciarios comparten los
recursos que reciben con los restantes miembros de su hogar, los benefcios
del programa se diluyen, especialmente en hogares numerosos, reducindose
el impacto de la transferencia sobre el bienestar.
Si bien defnir como benefciarios a hogares en lugar de individuos tiene
la ventaja de evitar el solapamiento de programas en el seno del hogar y la
dilucin de benefcios mencionados en el prrafo anterior, surgen problemas
de inequidad horizontal cuando se excluyen familias sin hijos o cuando el
monto del benefcio es fjo, independientemente del tamao y la composicin
del grupo familiar. Para evitar el sesgo en contra de las familias ms nume-
rosas, pueden disearse esquemas de transferencias crecientes en funcin del
tamao del grupo familiar o el nmero de hijos, fjando un lmite superior
o tope para evitar afectar artifcialmente las decisiones de fecundidad de los
hogares benefciarios.
3.3. Las mujeres como titulares del programa
En muchos PTCI en Amrica Latina y el Caribe se ha otorgado la titularidad
del programa a la mujer, sobre la base de la creencia generalizada y avalada
por evidencia emprica, que la asignacin del presupuesto familiar que reali-
zan las mujeres es distinta de aquella que efectan los hombres. Una mayor
porcin de los recursos familiares en manos de las mujeres aumenta el bien-
estar familiar y social como consecuencia de que son ellas las que invierten re-
lativamente ms que los hombres en el capital humano de sus hijos (Tomas,
1991; Handa, 1994; Tomas y Strauss, 1997). De esta manera, transferir re-
cursos directamente a las mujeres permitira mejorar los efectos de largo pla-
zo de los programas.
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 206
Por otra parte, el constituirse como receptoras directas de las trasferen-
cias y cumplir funciones como promotoras en tareas de difusin de acti-
vidades, y en algunos casos tambin de supervisin, contribuye al empo-
deramiento de las mujeres (Quisumbing y Maluccio, 2003; Engle, 1993;
Buvinic, 1998). Mayor poder de negociacin en cuanto a la asignacin de
los recursos permite ms independencia de las mujeres en las decisiones
sobre los gastos familiares, y este mayor protagonismo se traduce en ma-
yor autoestima y confanza de las mujeres. Como seala Piras (2004), esta
evidencia justifca que los PTCI en Amrica Latina y el Caribe se entreguen
directamente a las madres.
Sin embargo, las ventajas de otorgar la titularidad del programa directa-
mente a las mujeres se contraponen con algunos efectos adversos. Por ejem-
plo, la mayor carga que asumen las madres como promotoras del programa se
suma a las ya numerosas tareas que cumplen en el hogar, lo que puede atentar
contra las reales posibilidades de autonoma mediante su incorporacin al
mercado laboral (Arriagada et al., 2004).
4. Programas de transferencias condicionadas en Amrica
Latina
En las ltimas dcadas del siglo XX, muchos pases latinoamericanos sufrie-
ron crisis estructurales que derivaron en el crecimiento de la pobreza y del
desempleo en la regin. En este contexto, surgieron los programas de trans-
ferencias condicionadas de ingresos. El objetivo principal de estos programas
es reducir la pobreza en las regiones ms vulnerables de cada pas. Como se
mencion anteriormente, una de las premisas bsicas de los PTCI es que la
transmisin intergeneracional de la pobreza se debe principalmente a la im-
posibilidad por parte de las familias pobres de invertir en el capital humano
de sus hijos. En vista de ello, las transferencias monetarias se complementan
con la exigencia de cumplir ciertas condiciones como asistencia escolar por
parte de los nios, controles mdicos peridicos o cumplimiento de determi-
nados requerimientos nutricionales.
En muchos pases, los PTCI han sido evaluados, observndose resultados
exitosos. Tal es el caso de Brasil, Colombia, Mxico y Nicaragua, donde existe
evidencia de que este tipo de programas han sido efectivos para fomentar la
acumulacin de capital humano en los hogares ms pobres, a la vez que han
contribuido a elevar el nmero de alumnos inscriptos en el sistema educati-
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 207
vo, los cuidados mdicos preventivos y el nivel de consumo de los hogares
(Rawlings y Rubio, 2005; Rawlings, 2004).
El objetivo de este apartado es discutir cmo se han diseado y puesto
en prctica algunos PTCI en Amrica Latina, particularmente en lo relativo
a la defnicin de benefcios y benefciarios, considerando lo sealado ante-
riormente. A la luz de estas experiencias, se analizan las caractersticas de los
programas Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y Familias por la Inclusin
Social, de Argentina.
4.1. Algunos antecedentes: los programas PROGRESA-
Oportunidades de Mxico y Bolsa Famlia de Brasil
El Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), renombrado
Oportunidades en 2002, fue introducido por el gobierno de Mxico en 1997
como una herramienta esencial en la estrategia de reduccin de la pobreza.
Este fue el primer programa de transferencias condicionadas de ingresos a
escala nacional en la regin.
Su objetivo principal era mejorar las condiciones de educacin, salud y
alimentacin de las familias pobres, particularmente de la poblacin ms vul-
nerable, es decir, los nios y mujeres embarazadas o en perodo de lactancia,
mediante una transferencia monetaria, calidad en materia educativa, cuidado
de la salud y ayudas alimentarias. A travs de la transferencia, se procuraba
que los hogares dispusieran de recursos sufcientes para garantizar que los
hijos completasen la educacin bsica.
En su comienzo, el programa utiliz datos censales y de encuestas de ho-
gares para identifcar las reas rurales con los niveles ms altos de indigencia
y peores condiciones de vida. Una vez identifcadas las comunidades priorita-
rias, se efectuaron encuestas puerta a puerta para garantizar que el benefcio
llegue efectivamente a los hogares ms pobres. Para ello, se mejor la calidad
del ndice de marginalidad mexicano, a travs del diseo de un sistema de
puntaje que consideraba diversas variables del nivel de vida de los hogares.
Como un fltro fnal, las listas de posibles benefciarios eran presentadas en
reuniones comunitarias, para que los vecinos pudieran validar a los candi-
datos. Este complejo mecanismo de seleccin de benefciarios aport trans-
parencia al programa y contribuy a evitar el clientelismo poltico para la
distribucin de las transferencias
2
.
2
Para ms informacin ver Scott (1999), Coady (2003) y Rawlings y Rubio (2005).
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 208
Desde sus orgenes, el programa busc el empoderamiento de las mujeres,
convirtindolas en receptoras del benefcio, en lugar de sus esposos, y res-
ponsables del cumplimiento de las condicionalidades. Su diseo contempl
adems un conjunto de acciones con claros propsitos de gnero, bajo un
esquema de acceso equitativo a sus benefcios. No slo las titulares reciben
directamente los apoyos monetarios, sino que mediante la entrega de becas se
procura contrarrestar las desventajas de acceso de las nias y las adolescentes
al sistema educativo nacional (Lpez y Salles, 2006).
La familia fue tomada como unidad de accin y, para no inducir modifca-
ciones en las decisiones reproductivas de los hogares ni desincentivos al tra-
bajo, se estableci un lmite mximo al monto que puede recibir cada hogar
por conceptos educativos y becas alimentarias.
Las familias pueden permanecer en el programa durante tres aos, en
tanto cumplan con sus responsabilidades. Quienes no lo hacen pueden verse
suspendidos o eliminados de la lista. Despus de tres aos, las familias pue-
den volver a inscribirse, siempre que se mantengan dentro de los criterios del
programa.
Desde que el programa fue rebautizado como Oportunidades, en 2002,
las transferencias se realizan por medio de cuentas bancarias, lo cual signifca
una mayor transparencia. Este no ha sido el nico cambio respecto del pro-
grama inicial. Mientras que PROGRESA se haba focalizado principalmente
en las reas rurales, donde se concentra mayormente la pobreza extrema de
Mxico, con Oportunidades se ampli la cobertura a personas en extrema
pobreza residentes en zonas urbanas y semi-urbanas. Adems, con Oportuni-
dades se ampliaron los subsidios a la educacin, que hasta ese momento slo
incluan el nivel inicial, hasta el secundario.
Los datos de una evaluacin efectuada en 2006 dan cuenta de una cober-
tura de 5 millones de familias, que representan alrededor de 25 millones de
benefciarios, y a los que recientemente se les ha ofrecido el componente de
Apoyo a Adultos Mayores, que contempla un apoyo econmico a las personas
de 70 aos o ms para mejorar sus condiciones de vida (Cruz et al., 2006).
En el caso de Brasil, los orgenes de Bolsa Famlia, el PTCI ms importan-
te de la regin en trminos de cobertura, se remontan a mediados de 1990.
De acuerdo a Lindert (2005), hacia 1998 existan cerca de sesenta programas
municipales que abarcaban slo a 200 mil hogares pobres de Brasil (menos de
un 5% de los hogares en situacin de pobreza).
En octubre de 2003, el nuevo gobierno de Luiz Incio Lula da Silva cre el
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 209
programa Bolsa Famlia (BF), como una iniciativa central dentro del progra-
ma Hambre Cero
3
, que comprende a los anteriores programas de transferen-
cias Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto Alimentao y Auxlio Gas. La
creacin de BF como un programa unifcado redujo en forma considerable
los costos de transaccin y simplifc su implementacin (FAO, 2007). El pro-
grama qued bajo la dependencia del nuevo Ministerio de Desarrollo Social y
Combate al Hambre, que desarroll un registro nico como una herramienta
clave de gestin para seleccionar a los participantes de programas sociales,
incluido el BF (Brire y Lindert, 2005).
El objetivo de BF es estimular el crecimiento y el progreso social, apoyan-
do a las familias ms pobres y garantizando el derecho a la alimentacin. Se
trata de un programa focalizado, destinado a los hogares pobres, medida la
pobreza en trminos del ingreso familiar per cpita (incluyendo los benefcios
de otros planes que reciba el hogar).
El benefcio del programa consiste en una transferencia monetaria men-
sual a los hogares. El monto es variable, depende de la cantidad de hijos me-
nores de 16 aos, con un lmite de tres hijos por hogar. A su vez, los indi-
viduos que pertenecen a hogares que viven en pobreza extrema reciben un
monto adicional fjo por mes.
Para recibir los benefcios, los padres deben cumplir ciertas condicionali-
dades. En primer lugar, deben inscribir a sus hijos de 6 a 15 aos en el sistema
educativo y garantizar que tengan una asistencia a clase de un 85% como
mnimo. De esta manera, se busca promover la formacin de capital humano
a travs de la escolarizacin de los nios y generar conciencia acerca de la
importancia de la educacin dentro de los hogares ms pobres. Del mismo
modo, las condicionalidades relacionadas con la salud exigen que los padres
de nios menores de 7 aos mantengan actualizado el calendario de vacuna-
cin y cumplan los controles mdicos de rutina de los nios segn lo esta-
blecido por el Ministerio de Salud. Las mujeres embarazadas deben realizar
cursos de proflaxis prenatal y concurrir a consultas peridicas en centros de
salud, que deben continuar despus del parto. A su vez, deben participar de
las charlas sobre educacin infantil, amamantamiento y alimentacin salu-
3
El programa Hambre Cero intenta asegurar el derecho humano a una alimentacin ade-
cuada, contribuyendo a la erradicacin de la pobreza extrema y promoviendo el acceso de
los ms necesitados a una vivienda propia. Para ms informacin sobre este programa, ver
<www.fomezero.gov.br>.
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 210
dable. Asimismo, se exige a los benefciarios del programa asistir a cursos de
alfabetizacin o de entrenamiento y formacin para el empleo.
Si los hogares no cumplen estas condicionalidades reciben, en primer lu-
gar, una advertencia y, en caso de repetirse la falta, una suspensin del be-
nefcio por treinta das. Si el hogar contina en esta situacin luego de cinco
advertencias, se le cancela el benefcio.
La titularidad del programa se asigna al jefe del hogar, preferentemente a
la madre. Las familias que entran al programa reciben una tarjeta magntica
con la que pueden retirar la transferencia depositada en una cuenta bancaria
una vez al mes. Como se argument anteriormente, el uso de medios elec-
trnicos de pago permite, debido a la menor burocracia, reducir los costos
administrativos del plan, a la vez que reduce las posibilidades de corrupcin,
evitando la distribucin discrecional de los planes y su uso como herramienta
para generar clientelismo poltico.
De acuerdo a Lindert et al. (2007), los hogares benefciarios del BF suma-
ban 11,1 millones en junio de 2006 (ms de 46 millones de personas), perte-
necientes a los deciles ms bajos de la distribucin de ingresos. En trminos
de cobertura, el programa ha logrado alcanzar a la totalidad de su poblacin
objetivo (individuos en situacin de pobreza por ingresos). Con relacin a la
efectividad del programa, 4,9% de los hogares pobres benefciarios han podi-
do escapar de la pobreza y 31,1% de los hogares benefciarios en pobreza ex-
trema han pasado a la categora de pobres moderados. Con estas cifras, BF se
ha constituido en el programa de transferencias de ingresos de mayor alcance
y mejor focalizacin de Amrica Latina.
4.2. Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, Argentina
En abril de 2002, en un contexto caracterizado por tasas de desempleo su-
periores a un 20% y tasas de pobreza cercanas a un 50%, se implement en
la Argentina el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desucupados (PJJHD). Este
programa fue creado no slo con fnes asistenciales, sino principalmente
como un instrumento para atender a una situacin de emergencia indita en
el pas, alcanzando cerca de 2 millones de hogares en 2003, equivalentes a un
20% del total de hogares del pas.
El PJJHD constituy una expansin del plan de empleo Trabajar
4
. Si bien
4
El Plan Trabajar se inici en 1996 como un programa de empleo transitorio, implementado
por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS). Consista en una trans-
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 211
sus caractersticas se fueron adaptando a las de un programa de transferencias
condicionadas de ingresos, sus componentes centrales siguieron relacionados
con el fomento del empleo
5
.
Dada la profundidad de la crisis argentina de 2001-2002, se busc que
el PJJHD llegara a un segmento ms amplio de la poblacin y se lo present
como un derecho de quienes cumplieran con los criterios de elegibilidad f-
jados. As, el PJJHD se dirigi a los hogares con hijos menores de 18 aos y
cuyo principal proveedor estuviese desocupado, pero tambin alcanz a dis-
capacitados de cualquier edad, a individuos mayores de 60 aos sin acceso a
una prestacin previsional y a hogares en los que la jefa de hogar o cnyuge
del jefe estuviera embarazada.
El benefcio que otorga el PJJHD consiste en una transferencia monetaria
fja
6
, que no vara con el tamao y composicin del grupo familiar ni entre
regiones geogrfcas. El monto de la transferencia se fj por debajo del sa-
lario promedio de los trabajadores no califcados, para no desincentivar la
bsqueda de trabajos genuinos por parte de los benefciarios, evitando as la
dependencia asistencial.
Como condicin para recibir la transferencia, los jefes de hogar deban
presentar los certifcados de asistencia regular a clase de sus hijos y mantener
sus calendarios de vacunacin al da. Pero, a diferencia de otros PTCI de la
regin, el PJJHD contemplaba que los benefciarios realizasen algn tipo de
contraprestacin laboral o participasen en actividades de capacitacin, con
una dedicacin horaria de entre cuatro y seis horas diarias (MTEySS, 2004).
Como consecuencia de la situacin de emergencia econmica, el PJJHD
enfrent una fuerte demanda inicial, que oblig al gobierno a cerrar la ins-
cripcin en 2003, impidiendo el acceso de hogares vulnerables que supues-
tamente tenan el derecho de recibir los benefcios. De acuerdo a Lindert et
ferencia monetaria a individuos pobres desempleados, con la exigencia de una contrapresta-
cin laboral de entre 30 y 40 horas semanales. A la primera fase del plan la sucedieron los pro-
gramas Trabajar II y III, que se implementaron en 1997-1998 y 1998-2002, respectivamente,
y alcanzaron un mximo de 130 mil benefciarios en 1997. Al fnalizar el programa, en 2002,
sus perceptores fueron absorbidos por el PJJHD (MTEySS, 2003).
5
Para ms detalles con respecto a este punto puede consultarse el captulo 8 de J.M. Moreno
en el presente volumen.
6
En un principio, la transferencia se realizaba en efectivo, pero luego se bancariz el sistema a
travs de una tarjeta de pago electrnica del Banco de la Nacin Argentina (ver J. M. Moreno,
captulo 8 de este libro).
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 212
al. (2006), un tercio del 20% ms pobre de la poblacin de la Argentina se
benefci con el PJJHD. A su vez, del total de benefciarios en 2005, un 80%
perteneca a los dos quintiles ms pobres, mientras que slo un 6% de los be-
nefciaros perteneca al 40% ms rico de la poblacin. Aunque el PJJHD deba
fnalizar en 2007, an contaba con un promedio de 1,25 millones de hogares
benefciarios en ese ao (Cruces y Gasparini, 2008).
Considerando el contexto de emergencia econmica en que surgi este
programa y la consecuente necesidad de implementar de manera inmediata
una red que sostuviera econmicamente a los hogares ms afectados por la
crisis, el PJJHD tuvo buenos resultados, tanto en trminos de alcance como
de efectividad (Banco Mundial, 2007; Galasso y Ravallion, 2004). Sin em-
bargo, fue justamente ese contexto de emergencia lo que oblig a sacrifcar
algunos elementos de diseo e implementacin.
Un primer elemento que hace al diseo del programa es que, dado que
fue concebido como un plan asistencial de alivio a la pobreza, corresponde-
ra defnir a la poblacin objetivo centrndose en la pobreza (o indigencia)
y no en la desocupacin (variable de focalizacin adecuada para programas
de empleo, como el Plan Trabajar) (ver Cruces y Gasparini, 2008; Gasparini,
2002). Por esta incompatibilidad entre los objetivos del programa y la def-
nicin de las condiciones de elegibilidad se generaron errores de exclusin
(jefes de hogares pobres no fueron elegidos como benefciarios por contar
con un empleo registrado) y de inclusin (jefes de hogares no pobres fueron
seleccionados como benefciarios por el hecho de estar desempleados). En
este sentido, Bolsa Famlia de Brasil y Oportunidades de Mxico dan mues-
tras de haber desarrollado mejores mecanismos de focalizacin.
La elegibilidad basada en el desempleo tambin ha generado otros proble-
mas. Dado que ms de la mitad de la poblacin argentina est empleada en el
sector informal, se torna difcil verifcar si los potenciales benefciarios estn
efectivamente desocupados o no. Esto lleva a que la condicin de ser desem-
pleado se traduzca, en la prctica, en no tener un empleo formal o registra-
do. La exigencia de contraprestaciones podra haber contribuido a mejorar la
focalizacin del PJJHD gracias a la autoexclusin de los ocupados (formales
e informales) del programa. Sin embargo, existe evidencia de que las contra-
prestaciones exigidas a los benefciarios en muchos casos no fueron cumpli-
das por falta de rigidez a la hora de los controles (Banco Mundial, 2007)
7
.
7
Naturalmente, esta limitacin no es exclusiva del PJJHD. Todos los programas masivos suelen
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 213
4.3. Programa Familias por la Inclusin Social, Argentina
Con la recuperacin econmica posterior a la crisis de 2001-2002, el gobierno
reformul la red de programas sociales en la Argentina. A partir de 2004 se
desarroll una estrategia gradual de salida del PJJHD, con base en la con-
dicin de empleabilidad y vulnerabilidad social de los benefciarios, con el
objetivo de brindar respuestas adecuadas en trminos de polticas a las dife-
rentes realidades de los benefciarios, como se seala en el Decreto 1506/04
del Poder Ejecutivo argentino. Se implementaron entonces el Programa Fa-
milias por la Inclusin Social (denominado tambin Plan Familias), a cargo
del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), y el Seguro de Capacitacin y
Empleo (SCyE), en el mbito del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (MTEySS). Dado que el traspaso del PJJHD a los otros programas fue
voluntario, actualmente coexisten los tres programas.
Tanto el Plan Familias como el SCyE mantienen una transferencia mo-
netaria a los hogares ms pobres, pero los benefciarios de ambos progra-
mas son distintos. El SCyE es un programa de empleo, orientado a individuos
con una mayor probabilidad de reincorporarse en el mercado laboral, por lo
que adicionalmente al benefcio monetario, involucra cursos de capacitacin
y busca facilitar la insercin laboral de los benefciarios
8
. El Plan Familias,
por el contrario, est destinado a hogares con problemas estructurales que les
impiden salir de la pobreza. Es decir, busca actuar como red de contencin y
asistencia social.
El Plan Familias se implement en 2005 como una transformacin del
Programa de Atencin a Grupos Vulnerables-Subprograma de Ingreso para el
Desarrollo Humano (PAGV-IDH), fnanciado por el Banco Interamericano de
Desarrollo y en funcionamiento desde 2002. El programa est abierto nica-
mente a traspasos voluntarios de benefciarios del PJJHD, aunque de sus 540
mil benefciarios (MDS, 2007), cerca de 200 mil provienen del PAGV-IDH.
El Plan Familias adopt un conjunto de criterios de elegibilidad ms res-
trictivos que el PJJHD, limitando la cantidad de hogares que pueden optar
por el traspaso. Para poder hacerlo, es necesario ser jefe o jefa de hogar des-
encontrar difcultades a la hora de implementar controles sobre el cumplimiento de las con-
dicionalidades y contraprestaciones.
8
En este captulo no se analiza el programa de Seguro de Capacitacin y Empleo, ya que por
tratarse de un programa de empleo no comparte las caractersticas bsicas de los PTCI, objeto
del presente trabajo.
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 214
ocupado, con nivel educativo menor a secundaria completa y con dos o ms
hijos menores de 19 aos a cargo, ser discapacitado de cualquier edad o mujer
embarazada en situacin de vulnerabilidad. El programa apunta principal-
mente a las mujeres, por lo que los hogares con jefe hombre deben ser mono-
parentales o bien debe efectivizarse el cambio de titularidad del subsidio a su
cnyuge o madre de los nios a cargo. Esta poltica llev a que un 94,4% de los
benefciarios sean mujeres. Si bien la implementacin inicial no tuvo alcance
nacional, gradualmente se han ido incorporando ms municipios dentro de la
rbita de funcionamiento del plan. A fnes de 2007, el Plan Familias alcanzaba
a 357 municipios en 22 provincias (MDS, 2007).
Al igual que en el caso de Bolsa Famlia y Oportunidades, y a diferencia
del PJJHD, el monto de transferencia monetaria mensual vara de acuerdo a
la composicin del hogar, con un mximo de seis menores a cargo, o disca-
pacitados de cualquier edad. Si la persona tiene siete o ms hijos menores de
edad, puede acceder a una pensin no contributiva.
Para no desincentivar el empleo formal, el ingreso recibido por el benef-
ciario es compatible con otros ingresos (siempre que el total no supere el Sala-
rio Mnimo, Vital y Mvil). El Plan Familias contempla adems la posibilidad
de otorgar becas a los jvenes y adultos que desean continuar con sus estudios
de formacin profesional. El programa tambin brinda benefcios no moneta-
rios, como apoyo escolar y talleres de desarrollo familiar y comunitario.
Como condicin para recibir los benefcios, el hogar debe acreditar el ca-
lendario de vacunacin completo de los nios dos veces al ao, la matricu-
lacin al ao lectivo correspondiente y la condicin de regularidad escolar.
A su vez, las mujeres embarazadas deben presentarse a controles mdicos
bimestrales. A diferencia del PJJHD, el Plan Familias no exige una contra-
prestacin laboral.
El pago de la transferencia se realiza con tarjeta en lugar de efectivo. As
se logr incrementar los montos transferidos (ya que se reintegra el 15% del
Impuesto al Valor Agregado), y se busca hacer los pagos ms transparentes,
reduciendo la discrecionalidad poltica para decidir el destino y manejo de
los fondos.
El Plan Familias se desarrolla dentro del mbito nacional, pero al igual que
en el caso de Bolsa Famlia y Oportunidades, en su ejecucin se cuenta con la
participacin de las provincias y municipios. Para un mayor control, se cre
un Registro nico de Benefciarios, en el cual se cruzan los datos nacionales,
provinciales y municipales. De este modo, se evita que un mismo hogar o
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 215
individuo sea benefciario de ms de un programa, a la vez que se logra una
mayor transparencia y se facilita el control y monitoreo.
Este programa parece destinado a ocupar un lugar central en la poltica
de proteccin social de Argentina. Sin embargo, an no ha absorbido a la
mayora de los benefciarios del PJJHD
9
, ni est abierto a la poblacin que
no se inscribi en su momento en el PJJHD, dejando sin cobertura a una
importante proporcin de la poblacin, con caractersticas y niveles de vulne-
rabilidad semejantes (Cruces y Gasparini, 2008). Estos son posiblemente los
puntos principales sobre los que deberan gravitar eventuales modifcaciones
del programa.
4.4. Otros PTCI en Amrica Latina y el Caribe
El Cuadro 6.1 presenta los rasgos salientes de los cuatro programas descriptos
y de otros programas similares que se han implementado en Amrica Latina y
el Caribe. En cada caso, se resumen los objetivos del programa y la defnicin
de benefcios y benefciarios, indicando si la titularidad del programa hace
distinciones de gnero y describiendo las condicionalidades y contrapresta-
ciones
10
.
5. La opinin pblica sobre los PTCI
Hasta aqu se discutieron cuestiones de diseo de los programas de transfe-
rencias condicionadas de ingreso vinculadas a la defnicin de sus benefcios
y benefciarios, y se ilustr cmo se han adoptado estas decisiones en el caso
del PJJHD y el Plan Familias de Argentina, considerando como antecedentes
a los dos PTCI ms importantes, en trminos de presupuesto y cobertura, im-
plementados en Amrica Latina: Bolsa Famlia de Brasil y Oportunidades de
Mxico. A partir de informacin de la EPPS presentada por Cruces y Rovner en
el captulo 2 de este libro, en el presente apartado se analiza la opinin pblica
9
El limitado alcance geogrfco inicial del Plan Familias puede haber sido uno de los factores
que fren el traspaso desde el PJJHD. A su vez, si bien el monto de la transferencia en el Plan
Familias es mayor y no se exigen contraprestaciones laborales, para optar por el traspaso los
benefciarios del PJJHD deben cumplir con nuevos requisitos ms estrictos, lo que implica
que no todos estn en condiciones de migrar al Plan Familias.
10
Una versin ms extensa de este captulo, con una descripcin ms exhaustiva de estos pro-
gramas, se encuentra disponible en la Serie de Documentos de Trabajo del CEDLAS <www.
cedlas.org>.
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 216
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Mariana Marchionni y Adriana Conconi 218
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Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 219
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.
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 220
de los argentinos con respecto a las siguientes cuestiones: qu debe entregar el
gobierno a las personas necesitadas?; si se transfere dinero, se deben imponer
restricciones acerca del destino que debe darse al benefcio percibido?; a quin
debe entregrsele el dinero o bienes que otorga el plan?; deben modifcarse las
transferencias segn la cantidad de integrantes del grupo familiar?; y quines
deberan ser los destinatarios de los programas de transferencias?
5.1. Qu debe entregar el gobierno a las personas necesitadas?
Ante las opciones de si el gobierno debe entregar dinero, comida, ropa, ti-
les, otros o no debe entregar nada, ms de un 80% de los respondentes
reparte sus opiniones entre las dos primeras opciones y slo un 6% piensa
que el gobierno no debe entregar nada. Cuando se considera el total nacional,
un 44% est a favor de entregar bienes (comida, ropa, tiles), mientras que un
38% prefere entregar dinero (ver Cuadro 6.2).
En casi todas las regiones del pas, la opinin es ms favorable a las trans-
ferencias en especie. Los casos ms extremos son el noreste argentino (NEA)
y la regin Pampeana, donde las transferencias en bienes tienen un apoyo
del 55% aproximadamente. La excepcin es la regin Metropolitana, donde
el ranking de alternativas es distinto: un 43% est a favor de entregar dinero
versus un 36% que opina que es mejor entregar comida, ropa o tiles. Mien-
tras que en la regin de Cuyo, la diferencia entre la proporcin que prefere
entregar dinero y especies no es signifcativa.
Se observa una opinin ms favorable a las transferencias en especie den-
tro del grupo de individuos con educacin superior. Tambin los no pobres
(defniendo pobreza por ingreso) tienen preferencias ms marcadas hacia en-
tregar bienes en lugar de dinero a las personas ms necesitadas
11
. Por su parte,
las diferencias por gnero no parecen tan importantes.
Para complementar el anlisis no condicionado, se estim un modelo de
la probabilidad de preferir transferencias en dinero versus transferencias en
bienes como comida, ropa y tiles, es decir, slo las primeras dos opciones
de esta pregunta
12
. Las variables explicativas incluidas en el modelo fueron
11
Para los fnes de este texto se aproxim la pobreza de ingresos mediante el fltro que se emple
en la EPPS para determinar si el hogar responda o no el mdulo especial. Este fltro identifca
aproximadamente a los cuatro primeros deciles de la distribucin de ingresos per cpita familiar.
12
Se estim un modelo probit de la probabilidad de elegir la opcin dinero versus la opcin
comida, ropa, tiles. Naturalmente, en la muestra de estimacin se incluyeron slo los res-
pondentes que optaron por una de estas dos alternativas.
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 221
Concepto
Gnero Nivel educativo mximo Situacin de
pobreza
Varones Mujeres Primario
inc. y
completo
Secunda-
rio inc. y
completo
Superior
inc. y
completo
Pobres No
pobres
Dinero 37,6 36,7 37,3 37,1 30,9 40,8 31,5
Comida,
ropa, tiles
44,3 46,8 48,1 47,9 53,6 45,5 52,4
Otros 12,4 11,7 10,4 9,1 10,5 10,3 9,6
No debe
entregar
nada
5,7 4,8 4,2 5,9 5,0 3,4 6,5
Total 100 100 100 100 100 100 100
Concepto Cuyo NEA NOA Pampeana Patagonia Metropolitana Total
Dinero 43,0 32,2 33,3 34,0 37,2 42,7 38,3
Comida, ropa,
tiles
41,3 55,8 42,2 54,8 48,3 36,5 44,4
Otros 8,7 11,3 20,1 6,5 11,4 12,4 11,7
No debe
entregar nada
7,0 0,7 4,4 4,7 3,1 8,4 5,6
Total 100 100 100 100 100 100 100
Por regin geogrca y total nacional (en %)
Por gnero, educacin y situacin de pobreza (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
CUADRO 6.2
Qu debe entregar el gobierno a las personas necesitadas?
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 222
edad y su cuadrado, gnero, nivel educativo, condicin laboral, situacin de
pobreza por ingresos y de pobreza subjetiva, un indicador de benefciario de
plan y controles regionales
13
.
Surge de la estimacin que luego de considerar conjuntamente todos estos
factores, respondentes varones, de mayor edad, que son o han sido en los lti-
mos cinco aos benefciarios de un plan o que se consideran pobres, tienden
a preferir las transferencias en dinero por sobre las transferencias en espe-
cie. Las diferencias regionales tambin afectan signifcativamente la eleccin
dinero versus especie, pero los otros factores no resultan estadsticamente
signifcativos una vez que se evalan sus efectos en forma conjunta. En par-
ticular, una vez que se controla por la pobreza subjetiva y por el acceso a los
planes, ni la pobreza por ingresos ni el nivel educativo explican las diferentes
opiniones respecto del tipo de transferencias que debera entregar el gobier-
no. La condicin laboral del responderte (ocupado, desocupado o inactivo)
no result signifcativa en ninguno de los modelos alternativos estimados.
5.2. Se deben imponer restricciones acerca del destino que debe
darse al dinero percibido como benecio de los programas de
transferencia de ingresos?
La EPPS indag tambin sobre la opinin de los respondentes con respecto
a si las personas deben elegir libremente en qu gastar el dinero del plan o
si deberan gastar el dinero del plan slo en ciertas cosas (como comida).
Esta pregunta se hizo solamente a quienes respondieron que el gobierno debe
entregar dinero a los ms necesitados (representan un 38,3% del total de res-
pondentes de la encuesta).
La distribucin de respuestas se presenta en el Cuadro 6.3. Para el total
nacional, un 67% opina que las personas deben elegir libremente en qu gas-
tar el dinero que reciben, mientras que un 33% est de acuerdo con que exista
algn tipo de restriccin sobre el tipo de gastos. Este ranking de alternativas
se mantiene a lo largo de todas las regiones, aunque el grado de polarizacin
de las respuestas vara.
13
El indicador de pobreza subjetiva se basa en la pregunta Ud. se considera una persona po-
bre, o una persona que no es pobre? de la EPPS. Se estimaron especifcaciones alternativas
del modelo teniendo en cuenta la posible alta correlacin entre distintas medidas de la situa-
cin de pobreza, como pueden ser la pobreza por ingresos, la pobreza subjetiva y el hecho de
haber sido benefciario de un plan. Para una discusin sobre medidas multidimensionales de
pobreza ver Gasparini et al. (2008).
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 223
Considerando cruces con otras caractersticas de los respondentes, se ob-
serva que la opinin de los individuos con menor nivel educativo (primario y
secundario, ya sea incompleto o completo) es relativamente ms favorable a
la libre eleccin del destino del dinero del plan, que la opinin del grupo con
educacin superior. Ni las diferencias por gnero ni por situacin de pobreza
parecen ser importantes.
Para el anlisis condicionado, nuevamente se estimaron modelos de la
probabilidad de preferir que las personas gasten libremente el dinero del plan
versus la alternativa de que lo destinen slo a ciertos usos, por ejemplo, la
compra de alimentos. Surge de la estimacin que cuando se controla por to-
das las variables simultneamente, los respondentes que se consideran po-
bres (percepcin subjetiva), o que no son econmicamente activos, tienden
a preferir que las transferencias monetarias puedan ser gastadas libremente
por quienes las reciben. Subsisten en este anlisis condicionado diferencias
Concepto Cuyo NEA NOA Pampeana Patagonia Metro-
politana
Total
Las personas deben
elegir libremente en
qu gastar el dinero
del plan
59,5 57,7 57,8 61,9 72,9 74,4 66,7
Las personas
deberan gastar el
dinero del plan slo
en ciertas cosas
(como comida)
39,7 42,3 42,2 35,9 27,1 25,3 32,8
No se debe
entregar nada
0,8 0,0 0,0 2,2 0,0 0,3 0,5
Total 100 100 100 100 100 100 100
CUADRO 6.3
Con cul de las siguientes frases est ms de acuerdo?
Por regin geogrca y total nacional (en %)
Contina en pgina siguiente
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 224
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Nota: Esta pregunta slo se realiza a quienes contestaron dinero a la pregunta Qu debe entregar el gobierno
a las personas necesitadas?. Total: 927 respondentes.
Por gnero, educacin y situacin de pobreza (en %)
Concepto Gnero Nivel educativo mximo Situacin de
pobreza
Varones Mujeres Primario
inc. y
completo
Secunda-
rio inc. y
completo
Superior
inc. y
completo
Pobres No
pobres
Las personas deben
elegir libremente en
qu gastar el dinero
del plan
66,6 63,9 65,0 65,8 56,1 65,0 62,4
Las personas
deberan gastar el
dinero del plan slo
en ciertas cosas
(como comida)
33,0 35,7 33,8 32,6 43,9 34,1 36,1
No se debe
entregar nada
0,4 0,4 1,2 1,6 0 0,9 1,5
Total 100 100 100 100 100 100 100
regionales signifcativas, pero ninguno de los otros factores (edad, gnero,
nivel educativo, situacin de pobreza por ingresos y acceso a planes) parece
explicar las diferentes opiniones de los respondentes con respecto al uso que
debera darse al dinero de las transferencias.
5.3. A quin se debe entregar el dinero o los bienes que otorga el
plan?
Como ya se discuti en este captulo, existe una creencia generalizada de que
la asignacin del presupuesto familiar que realizan las mujeres es distinta de
aquella que efectan los hombres, y de que cuando las mujeres manejan los
recursos del hogar la inversin en capital humano de sus hijos es mayor.
La EPPS dedic una pregunta sobre la opinin de la gente con respecto a
esta cuestin (ver Cuadro 6.4): un 49% opina que la transferencia debe reci-
birla directamente la mujer (o madre o jefa de hogar), un 40% piensa que es
Viene de pgina anterior
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 225
indistinto que la reciba la mujer o el hombre, y slo un 5% opina que debera
entregarse el dinero o los bienes al hombre (o padre o jefe de hogar).
La mayor parte de las regiones del pas presentan una distribucin de res-
puestas similar, con la excepcin del noroeste argentino (NOA) donde las
opiniones estn ms polarizadas (un 60% opina que la mujer debe recibir la
transferencia), y la Patagonia donde la mayora opina que es indistinto quin
es el receptor.
El patrn de respuestas por nivel educativo es bastante claro: cuanto ma-
yor el nivel educativo, relativamente menos entrevistados opinan que debe
ser la mujer la receptora de la transferencia, y ms estn a favor de que lo sea
cualquiera de los dos (hombre o mujer). En cuanto a la situacin de pobreza
por ingresos, los pobres estn relativamente ms a favor que los no pobres de
que la receptora sea la mujer.
En este caso, se presentan tambin diferencias signifcativas por gnero.
La mayor parte de las mujeres (52%) opina que son las propias mujeres las
que deberan recibir las transferencias. Slo un 3% de las mujeres opina que
es mejor que las reciban los hombres y un 40% piensa que pueden recibirlas
cualquiera de los dos. La opinin de los hombres est menos polarizada que
la de las mujeres: un 43% prefere que las mujeres reciban las transferencias y
a un 42% le resulta indistinto quin es el receptor. Slo un 8% de los varones
opina que el dinero o bienes deben entregarse a los hombres.
Las diferencias por gnero siguen siendo muy signifcativas an en un
anlisis condicionado que controla simultneamente todos estos y otros fac-
tores
14
. Respondentes ms jvenes o ms educados, dadas las otras variables,
tienen una opinin menos sesgada a que la mujer sea la receptora
15
.
La condicin de pobreza por ingresos parece no afectar signifcativamente
las opiniones de los respondentes con relacin a la titularidad del programa,
una vez que se controla por las dems variables, pero los individuos que se
consideran pobres s tienden a preferir que sea la mujer quien reciba la trans-
ferencia.
14
Se estim un modelo probit de la probabilidad de responder que la mujer (o madre o jefa de
hogar) debe ser quien reciba la transferencia versus que sea el hombre (o padre o jefe de hogar)
o cualquiera de los dos. Las variables explicativas incluidas son edad y su cuadrado, gnero,
situacin de pobreza por ingresos, indicador de percepcin de pobreza subjetiva, condicin
laboral, nivel educativo, indicador de benefciario de plan social y controles regionales.
15
Esto es consistente con los cambios evidenciados en la defnicin de los gneros y sus respec-
tivos roles. Ver, por ejemplo, Wainerman (2003) y Arriagada (1997).
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 226
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
CUADRO 6.4
A quin dentro del hogar debera entregarse el dinero o bienes que otorga el
plan?
Por regin geogrca y total nacional (en %)
Por gnero, educacin y situacin de pobreza (en %)
Concepto Cuyo NEA NOA Pampeana Patagonia Metropolitana Total
A la mujer/madre/
jefa del hogar
49,6 50,6 60,3 43,9 38,1 50,9 49,3
Al hombre/padre/
jefe del hogar
4,9 5,5 4,5 7,4 3,3 4,8 5,1
A cualquiera de
los dos
39,4 42,3 30,6 43,4 55,0 35,3 39,7
Otros 0,2 0,9 1,9 2,7 0,7 0,9 1,2
No debe
entregarse nada
5,9 0,7 2,7 2,6 2,9 8,1 4,7
Total 100 100 100 100 100 100 100
Concepto Gnero Nivel educativo mximo Situacin de
pobreza
Varo-
nes
Muje-
res
Primario
inc. y com-
pleto
Secunda-
rio inc. y
completo
Superior
inc. y com-
pleto
Pobres No
pobres
A la mujer/madre/
jefa del hogar
43,4 52,0 51,8 46,4 40,2 52,1 43,4
Al hombre/padre/
jefe del hogar
7,7 3,5 5,4 7,2 5,3 4,2 7,8
A cualquiera de
los dos
42,3 39,6 37,2 42,0 47,1 40,1 41,3
Otros 1,1 1,3 1,6 1,3 3,5 1,6 2,1
No debe
entregarse nada
5,5 3,6 4,0 3,1 3,9 2,0 5,4
Total 100 100 100 100 100 100 100
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 227
5.4. Deben modicarse las transferencias segn la cantidad de
integrantes del grupo familiar?
Como se discuti previamente, si las transferencias consisten en montos fjos
por hogar hay un problema de inequidad horizontal en perjuicio de los ho-
gares ms numerosos. En la EPPS se pregunt la opinin acerca de que los
planes otorguen ms plata a las familias con ms hijos (ver Cuadro 6.5).
Un 78% est de acuerdo o muy de acuerdo con esta afrmacin, mientras
que slo un 13% est en desacuerdo o muy en desacuerdo. El restante 9% no
est ni de acuerdo ni en descuerdo. El acuerdo es mximo en la regin de
Cuyo con un 83%, mientras que el mayor desacuerdo se registra en la regin
Metropolitana con un 18%. Considerando el cruce de esta pregunta con otras
variables, se observa que el acuerdo con la afrmacin es mucho mayor entre
individuos con menor nivel educativo, en situacin de pobreza o que pertene-
cen a hogares ms numerosos (esto ltimo no se muestra en el Cuadro). No se
observan diferencias signifcativas por gnero.
CUADRO 6.5
Los planes deberan pagar ms plata a las familias con ms hijos
Por regin geogrca y total nacional (en %)
Concepto Cuyo NEA NOA Pampeana Patagonia Metropolitana Total
Muy en desacuerdo 2,2 1,9 4,2 2,3 1,3 3,5 2,8
En desacuerdo 6,8 6,6 8,7 10,7 12,2 14,3 10,8
Ni de acuerdo ni en
desacuerdo 7,7 12,7 5,7 10,9 11,7 6,9 8,7
De acuerdo 62,4 64,8 62,5 59,9 61,6 54,1 59,4
Muy de acuerdo 20,9 14,0 18,9 16,2 13,2 21,2 18,3
Total 100 100 100 100 100 100 100
Contina en pgina siguiente
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 228
5.5. Quines deberan ser los beneciarios de los programas de
transferencias?
En la EPPS se pregunt sobre el grado de acuerdo con ciertas afrmaciones
respecto al perfl de los potenciales benefciarios de los programas sociales.
Un 53% est de acuerdo o muy de acuerdo con que slo hay que darles pla-
nes a las familias que tienen hijos pequeos o en edad escolar y al resto no,
mientras que un 33% est en desacuerdo o muy en desacuerdo. No se ob-
servan diferencias signifcativas por regiones ni por gnero del respondente,
pero s por nivel educativo, por situacin de pobreza y por tamao del grupo
familiar: el acuerdo con la afrmacin es superior para respondentes que per-
tenecen a hogares ms numerosos o a grupos con menores ingresos o nivel
educativo. Ver Cuadro 6.6.
Otra afrmacin estableca que slo debera darse un plan por familia. Un
76% est de acuerdo o muy de acuerdo con esta afrmacin, mientras que slo un
14% est en desacuerdo o muy en desacuerdo. La regin con la opinin ms po-
larizada es la Metropolitana (85 versus 10% respectivamente; ver Cuadro 6.7).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Por gnero, educacin y situacin de pobreza (en %)
Concepto Gnero Nivel educativo mximo Situacin de
pobreza
Varones Mujeres Primario
inc. y
completo
Secunda-
rio inc. y
completo
Superior
inc. y
completo
Pobres No
pobres
Muy en
desacuerdo
2,5 3,2 2,1 2,8 3,9 2,2 3,1
En desacuerdo 10,7 10,6 8,4 10,9 14,4 7,1 13,7
Ni de acuerdo ni
en desacuerdo
7,3 10,7 6,6 11,9 12,2 5,6 13,5
De acuerdo 61,4 58,1 61,9 59,9 55,4 63,4 56,7
Muy de acuerdo 18,1 17,4 21,0 14,5 14,1 21,7 13,0
Total 100 100 100 100 100 100 100
Viene de pgina anterior
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 229
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
CUADRO 6.6
Slo hay que darles planes a las familias que tienen hijos pequeos o en edad
escolar, y al resto no (en %)
Por regin geogrca y total nacional (en %)
Concepto Cuyo NEA NOA Pampea-
na
Patagonia Metropoli-
tana
Total
Muy en desacuerdo 6,4 0,8 6,4 5,7 3,1 12,0 7,1
En desacuerdo 22,8 20,6 25,0 28,0 38,2 24,1 25,9
Ni de acuerdo ni en
desacuerdo
18,7 22,7 10,7 14,6 13,2 12,4 14,7
De acuerdo 42,7 52,5 49,9 44,9 40,8 41,8 44,6
Muy de acuerdo 9,4 3,4 8,0 6,8 4,7 9,7 7,7
Total 100 100 100 100 100 100 100
Por gnero, educacin y situacin de pobreza (en %)
Concepto Gnero Nivel educativo mximo Situacin de
pobreza
Varones Mujeres Primario
inc. y
completo
Secunda-
rio inc. y
completo
Superior
inc. y com-
pleto
Pobres No
pobres
Muy en
desacuerdo
6,7 7,2 5,7 6,7 7,0 6,2 6,4
En desacuerdo 28,1 24,6 22,4 29,5 30,0 25,5 27,3
Ni de acuerdo ni
en desacuerdo
14,5 16,0 14,5 13,7 17,4 12,2 17,2
De acuerdo 43,6 44,9 48,1 43,3 42,3 46,6 43,9
Muy de acuerdo 7,1 7,3 9,3 6,8 3,3 9,5 5,2
Total 100 100 100 100 100 100 100
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 230
Concepto Cuyo NEA NOA Pampeana Patagonia Metropolitana Total
Muy en desacuerdo 4,3 3,1 3,8 3,5 1,6 2,5 3,0
En desacuerdo 11,4 14,4 11,9 10,5 20,5 7,2 11,3
Ni de acuerdo ni en
desacuerdo
8,9 20,1 11,3 8,2 14,0 5,8 10,0
De acuerdo 56,8 56,6 57,8 54,0 45,9 56,1 55,0
Muy de acuerdo 18,6 5,8 15,2 23,8 18,0 28,4 20,7
Total 100 100 100 100 100 100 100
CUADRO 6.7
Debera darse un solo plan por familia
Por regin geogrca y total nacional (en %)
Por gnero, educacin y situacin de pobreza (en %)
Concepto Gnero Nivel educativo mximo Situacin de
pobreza
Varones Mujeres Primario
inc. y
completo
Secunda-
rio inc. y
completo
Superior
inc. y
completo
Pobres No
pobres
Muy en
desacuerdo
3,1 3,2 3,4 2,7 4,3 3,2 3,4
En desacuerdo 11,6 12,2 9,8 11,9 12,4 12,8 9,3
Ni de acuerdo ni
en desacuerdo
9,7 12,6 9,6 9,5 9,8 9,0 10,2
De acuerdo 56,7 52,6 56,2 53,7 54,0 54,6 55,1
Muy de acuerdo 18,9 19,4 21,0 22,2 19,5 20,4 22,0
Total 100 100 100 100 100 100 100
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Base: Muestra total.
Benefcios y benefciarios de los programas de transferencias condicionadas de ingresos 231
6. Comentarios nales
La proteccin social implica no slo proteger econmicamente a individuos
y familias ante situaciones de vulnerabilidad de sus medios de vida, sino
que tambin requiere de medidas tendientes a romper el crculo vicioso de
la transferencia intergeneracional de la pobreza. Los programas de transfe-
rencias condicionadas de ingreso apuntan a cumplir ambos objetivos, com-
plementando el rol asistencial de las transferencias monetarias con condicio-
nalidades dirigidas a fomentar la creacin de capital humano por medio de
educacin, nutricin y salud, y, en menor medida, con la exigencia de contra-
prestaciones vinculadas al empleo o la capacitacin laboral.
En este captulo se discutieron algunos elementos que hacen al diseo de
los PTCI en cuanto a la defnicin de los benefcios y benefciarios, presentan-
do justifcaciones y destacando limitaciones de ciertas prcticas de aplicacin
generalizada. Estas mismas cuestiones se analizaron luego a la luz de los pro-
gramas Bolsa Famlia de Brasil y Oportunidades de Mxico, como anteceden-
tes del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y del Programa Familias
por la Inclusin Social de Argentina. Por ltimo, se analiz la opinin pblica
de los argentinos con respecto a algunos aspectos vinculados a la defnicin
de benefcios y benefciarios, a partir de informacin de la EPPS.
Con respecto a la defnicin de los benefcios, varios PTCI otorgan un
benefcio cuyo monto vara de acuerdo al tamao y composicin del grupo
familiar. Si bien la transferencia suele hacerse directamente en dinero, algu-
nos programas la complementan o sustituyen entregando bienes (alimentos,
medicamentos, tiles escolares o vestimenta) o becas de estudios. En algunos
casos, la transferencia puede destinarse nicamente a la compra de determi-
nados bienes, por ejemplo, alimentos. Estas restricciones intentan, en general,
respetar ciertas preferencias sociales a la vez que se aprovechan las ventajas
de transferir dinero, como son la menor burocracia que requiere y la mayor
facilidad para realizar controles.
Las condicionalidades en los PTCI apuntan a generar incentivos positi-
vos para que los benefciarios inviertan en la educacin y salud de sus hijos,
como forma de contribuir a la reduccin de la vulnerabilidad en el largo
plazo. Sin embargo, como se argument, resulta cuestionable basarse en el
incumplimiento de las condicionalidades para penalizar a un hogar quitn-
dole los benefcios del programa, cuando ese incumplimiento no es ms que
una seal evidente del estado de profunda vulnerabilidad del hogar. Por lo
Mariana Marchionni y Adriana Conconi 232
tanto, su proteccin demandara un esfuerzo todava mayor de parte de la
poltica social.
En relacin a la defnicin de los benefciarios, los PTCI se han dirigido
por lo general a hogares con hijos jvenes, excluyendo a otros sectores de
la poblacin tambin en situacin de vulnerabilidad. En este sentido, varios
programas han ido incorporando componentes especiales, con el objetivo de
alcanzar tambin a mujeres embarazadas, discapacitados, ancianos y otros
grupos vulnerables.
Los PTCI otorgan usualmente la titularidad del benefcio a las madres o
mujeres jefas de hogar. Esta prctica se justifca en la opinin generalizada,
avalada por evidencia emprica, de que la asignacin del presupuesto fami-
liar que realizan las mujeres difere sustancialmente de la que llevan adelante
los hombres y favorece relativamente ms la inversin en el capital humano
de los hijos. La transferencia efectuada directamente a las madres contribuye
tambin al empoderamiento de la mujer, resultado especialmente relevante
cuando se trata de sociedades caracterizadas por una fuerte desigualdad entre
gneros.
Finalmente, resulta importante no perder de vista que muchos de estos
programas fueron concebidos inicialmente como herramientas asistenciales
de corto plazo para enfrentar el problema de la pobreza estructural, y su apli-
cacin focalizada necesariamente limita su alcance. Para la creacin de una
verdadera red de proteccin social es necesario vincular estos y otros progra-
mas sociales con el sistema fscal, lo que demanda una reforma en la estruc-
tura impositiva que permita aumentar la recaudacin, adems de reducir el
tamao de la economa informal, en la que est inserta la mayor parte de la
poblacin pobre. Por otra parte, y retomando la defnicin con que comienza
la introduccin a este captulo, proteccin social tambin implica proteccin
contra la vulnerabilidad social, no slo econmica, y ello requiere del desa-
rrollo y provisin de servicios sociales y de la aplicacin de polticas tendien-
tes a modifcar las actitudes hacia los grupos socialmente vulnerables, con el
fn de mejorar la equidad y la inclusin social.
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CAP TULO 7
Argentina modelo XXI:
inestabilidad macroeconmica,
empobrecimiento sostenido y
polticas sociales
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez
1. Introduccin
Los dos criterios prcticamente excluyentes con que se juzgan las intervencio-
nes del Estado en la economa son su impacto sobre la efciencia y la equidad.
En el caso de las polticas sociales, para evaluar su impacto distributivo es
necesario analizar quines y en qu proporcin participan de su fnancia-
miento y quines y en qu medida acceden a sus benefcios.
Las polticas de proteccin social surgen para satisfacer ciertas necesida-
des que, por diversas razones, aquellos que son sus benefciarios no pueden
atender por s mismos, y para cubrir una serie de riesgos, como la enferme-
dad, el desempleo o las contingencias de la vejez, que para amplios sectores
sociales no son fcilmente asegurables a travs del mercado u otras institucio-
nes no estatales como la familia.
La participacin relativa del Estado, la familia y el mercado en la protec-
cin del individuo defnir el tipo de rgimen de bienestar (Esping Andersen,
1990). En la Argentina, luego de una primera etapa de expansin de la salud
y la educacin pblicas, se consolid a partir de la segunda posguerra un
modelo de seguro social bismarckiano, estrechamente ligado a la categora
ocupacional (ver, para ms detalles, el trabajo de Isuani en el captulo 5 de este
libro). El fnanciamiento de este modelo se centr en aportes y contribuciones
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 236
obligatorios de trabajadores y empleadores, por lo que su equilibrio fnan-
ciero y su grado de cobertura estuvieron desde un principio estrechamente
ligados al desempeo del mercado de trabajo. Su impacto distributivo, por
tanto, puede variar fuertemente de acuerdo a cmo evolucionen las variables
demogrfcas, salariales y ocupacionales.
Este modelo alcanz, en sus comienzos, un considerable grado de cober-
tura y, en trminos generales, conserv por varias dcadas una situacin su-
peravitaria. Sin embargo, a partir de mediados de la dcada del setenta em-
pez a mostrar signos de agotamiento, como consecuencia de importantes
cambios estructurales en el mercado laboral y en la dinmica macroecon-
mica. En consecuencia, la cobertura y el fnanciamiento comenzaron a decaer
y las cuestiones de equidad y sostenibilidad de la seguridad social cobraron
mayor relevancia.
En la siguiente seccin haremos una breve caracterizacin de la evolu-
cin del mercado de trabajo en Argentina desde una perspectiva macroeco-
nmica, con especial nfasis en la dinmica estilizada de los ltimos treinta
aos. All veremos que en este perodo el mercado laboral argentino adopt
una serie de rasgos que contrastan fuertemente con los que lo haban ca-
racterizado hasta entonces. En especial, se destacan un alto grado de seg-
mentacin, el surgimiento y extensin del trabajo informal, la aparicin y
persistencia de altas tasas de desempleo (que slo comenzaron a ceder en
los ltimos dos o tres aos, aunque dejando como secuela serios problemas
de empleabilidad para un segmento importante de la poblacin de menores
ingresos) y el advenimiento de una pobreza de niveles inditos y de natura-
leza estructural.
Estos fenmenos tienen dos efectos interrelacionados que se analizarn en
la tercera seccin. Por un lado, la cada de la masa salarial de los trabajadores
formales tuvo como resultado que algunos de los subsistemas de proteccin
fundamentalmente el previsional requirieran fnanciamiento adicional,
que debi ser provisto por el Estado de sus recursos provenientes de rentas
generales. Por otro lado, la fuerte cada en la cobertura de la seguridad social
oblig al gobierno, especialmente a partir de la dcada del noventa, a expan-
dir el gasto en programas sociales no contributivos en casi todas las reas de
la proteccin social.
Puede decirse, por lo tanto, que el sistema de seguridad social est perdien-
do paulatinamente sus rasgos bismarckianos y, de hecho, est confgurndose
un nuevo modelo que, si bien an no presenta rasgos defnitivos, ciertamen-
Argentina modelo XXI 237
te ser de naturaleza menos contributiva. En la ltima seccin discutiremos
brevemente algunas de las condiciones que el nuevo modelo deber satisfacer
para no comprometer la solvencia fscal y garantizar, en consecuencia, la sos-
tenibilidad de las polticas de proteccin social. Dado que el fnanciamiento
del nuevo sistema provendr en buena medida de la recaudacin tributaria,
en esta seccin se comentan algunos resultados de la Encuesta de Percepcin
de Planes Sociales (EPPS) en Argentina (presentada por Cruces y Rovner en
el captulo 2 de este libro) que permiten evaluar el grado de disposicin de la
opinin pblica a contribuir con el fnanciamiento de las polticas de protec-
cin social en este nuevo contexto.
2. Evolucin macroeconmica
2.1. Volatilidad y crecimiento
Desde mediados de la dcada del setenta del siglo pasado la economa ar-
gentina se ha caracterizado por una volatilidad muy superior a la de otros
pases que hasta entonces mostraban una evolucin similar en las fuctua-
ciones de las variables agregadas. En el Grfco 7.1 se muestra cmo, a partir
de la dcada del setenta, en la economa argentina coexisten un crecimiento
mucho menor y una volatilidad muy superior a los registrados en distintos
grupos de pases. Las fuertes oscilaciones del producto junto con la baja tasa
de crecimiento promedio afectaron severamente el bienestar del conjunto de
la poblacin.
La excesiva volatilidad de las variables macroeconmicas tiene un fuerte
impacto sobre la tasa de crecimiento a largo plazo. La exposicin a continuos
desequilibrios de magnitud y duracin mayores que en los pases desarrolla-
dos contribuye a modelar una estructura microeconmica que condiciona
las posibilidades de crecimiento del producto. Por un lado, los contextos de
extrema volatilidad incrementan el grado de incertidumbre en la toma de
decisiones, y por lo tanto la fexibilidad para cambiar decisiones implica un
premio en trminos econmicos. Esta preferencia por la fexibilidad infuye
en la asignacin de recursos, en la morfologa fnanciera y en el crecimiento
(Fanelli y Frenkel, 1994).
Las interrupciones bruscas y pronunciadas de las fases de crecimiento
tienen por lo tanto efectos permanentes: una vez que el desequilibrio es
eliminado, no se vuelve a la misma economa. Las recesiones profundas
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 238
y prolongadas se caracterizan por la destruccin de empresas y el debilita-
miento del tejido productivo, por lo que la recuperacin parte de un nivel
de capacidades inferior (Porta, 2006). Adems, este tipo de recesiones con-
lleva una elevacin del desempleo y la precarizacin hasta niveles tan altos
que, posteriormente, la recuperacin no logra revertir tales efectos en su
totalidad, consolidndose por lo tanto nuevos niveles estructurales para
los indicadores sociales.
La inestabilidad tambin afecta el crecimiento a travs de la debilidad de
las economas dinmicas de escala: los procesos de aprendizaje productivo
y generacin de redes de proveedores tienden a interrumpirse junto con la
recesin, afectando el proceso de formacin de capacidades especfcas de
las empresas y limitando su sendero de expansin posible (Porta, 2006). El
GRFICO 7.1
Volatilidad vs. crecimiento del PIB, 1970-2004 (en puntos porcentuales)
Fuente: Basco et al. (2007).
Argentina modelo XXI 239
acortamiento del horizonte temporal y el factor adicional de riesgo sobre los
proyectos futuros inhiben la incorporacin de innovaciones y la inversin en
proyectos de mayor duracin, y de este modo afectan la efciencia del gasto
y debilitan la capacidad de innovacin y acumulacin de conocimiento por
parte de los empresarios. La ausencia de crecimiento sostenido afecta el au-
mento de la productividad agregada y condiciona las posibilidades de creci-
miento futuro.
Una caracterstica de los pases en desarrollo es la relativa debilidad de las
instituciones y de la estructura de mercados en comparacin con las econo-
mas ms avanzadas. Esta diferencia resulta relevante a la hora de administrar
los shocks que ambos tipos de economas atraviesan: mientras que en las eco-
nomas ms avanzadas en muchos casos resulta posible absorber y distribuir
los shocks en el tiempo, las economas en desarrollo no cuentan con las po-
lticas ni los instrumentos fnancieros adecuados, por lo cual prevalecen las
restricciones de liquidez y los problemas de demanda, resultando imposible
GRFICO 7.2
Volatilidad del gasto de los hogares y del PIB per cpita (en puntos porcentuales)
Fuente: Basco et al. (2007).
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 240
suavizar los impactos corrientes de los shocks sobre los fujos de gasto de las
familias (Basco et al., 2007). As, en el Grfco 7.2 se observa que un gran n-
mero de economas en desarrollo aparecen representadas sobre la recta de 45
grados, donde la volatilidad del consumo de los hogares es mayor que la del
PIB per cpita. Ello tambin se verifca para la Argentina, incluso a pesar de
la extrema volatilidad que exhibe su producto.
El Grfco 7.3, que compara la evolucin a travs del tiempo de la volati-
lidad del consumo per cpita en la Argentina y en un pas desarrollado como
los Estados Unidos, es otra forma de visualizar el mismo fenmeno. En este
GRFICO 7.3
Volatilidad de la tasa de crecimiento del consumo per cpita, Argentina vs.
Estados Unidos, 1914-2006 (en %)
Fuente: Basco et al. (2007).
Nota: Las tasas de variacin se centraron en la media del horizonte de tiempo considerado.
Argentina modelo XXI 241
grfco puede observarse cmo, en la etapa de la llamada segunda globali-
zacin (1979-2005), la volatilidad de esa variable resulta muy superior en la
Argentina respecto de los Estados Unidos, pas que, despus de experimentar
una alta volatilidad desde la crisis del treinta hasta despus de la Segunda
Guerra Mundial, ha logrado suavizar signifcativamente las fuctuaciones de
esta variable.
La volatilidad del producto y el gasto afecta severamente la distribucin
del ingreso, dado que los grupos con menos recursos tienen menos opciones
para atenuar los impactos de las crisis recurrentes sobre el bienestar. En efec-
to, los puestos de trabajo formales y con mejor remuneracin son aquellos
que tienden a mostrar mayor estabilidad, incluso en perodos de crisis.
El Grfco 7.4 ilustra la continua elevacin promedio de la brecha de
ingresos en los ciclos sucesivos, y evidencia que, despus de la crisis que
pone fn a cada etapa, se verifca un aumento permanente de la desigual-
dad (medida en este caso como el cociente entre los deciles extremos de la
distribucin).
GRFICO 7.4
Brecha de ingresos entre el primer y el dcimo decil, GBA (1974-2005)
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 2007).
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 242
2.2. Impacto sobre el mercado de trabajo
Desde fnales del siglo XIX el mercado de trabajo en Argentina adopt rasgos
que lo diferenciaron del resto de la regin: la baja densidad poblacional y la
alta urbanizacin conformaron un mercado laboral dinmico, con bajos nive-
les de desempleo. Los salarios presentaban un alto poder adquisitivo en com-
paracin con otros pases en desarrollo. La actividad gremial se desarroll
tempranamente, favorecida por la composicin de la inmigracin y la notable
extensin de las relaciones de trabajo asalariadas (Rozenwurcel, 2007). A su
vez, los diferenciales de ingreso entre sectores y califcaciones resultaban me-
nores que en otros pases, lo que implicaba una distribucin ms equitativa.
Aunque la crisis de los aos treinta y posteriormente la Segunda Gue-
rra Mundial modifcaron notablemente las condiciones de funcionamiento
de la economa, muchas de las caractersticas sociodemogrfcas persistieron:
la tasa de crecimiento poblacional se mantuvo por debajo del conjunto de
Amrica Latina, la proporcin de hogares pobres sigui siendo inferior y la
distribucin del ingreso, ms equitativa. La proporcin de hogares pobres en
1960 alcanzaba un 5%, mientras que el promedio para Amrica Latina ascen-
da a 50%.
A partir de la dcada del cincuenta el menor ritmo de crecimiento de la
produccin gener una desaceleracin en la demanda de trabajo. Por otra
parte, tambin desde comienzos de esta dcada el sector formal tendi a per-
der dinamismo como generador de empleo. Como contrapartida, comenz a
percibirse un crecimiento del sector terciario, asociado a un continuo incre-
mento del cuentapropismo.
El estancamiento y la extrema volatilidad macroeconmica que caracteri-
zaron al perodo 1975-1990 tuvieron un fuerte impacto sobre el mercado de
trabajo. Sin embargo, a pesar del deplorable desempeo macroeconmico, la
tasa de desocupacin slo aument moderadamente, hasta niveles cercanos
al 6-8% a fnes de los aos ochenta. Junto con el empleo pblico, la expansin
de la terciarizacin y la informalidad actuaron como factor de contencin del
desempleo: ante las escasas oportunidades en el sector formal de la economa,
muchos trabajadores optaron por realizar actividades por cuenta propia, que
constituyen un refugio contra el desempleo.
Si bien el impacto de la volatilidad macroeconmica sobre el desempleo
fue relativamente moderado, no ocurri lo mismo con las remuneraciones
reales: los recurrentes problemas en el sector externo exigan devaluaciones
que derivaban en aceleraciones infacionarias y recesin. A fnales de la dca-
Argentina modelo XXI 243
da del ochenta, tras el abandono del Plan Austral en 1987, la espiral de deva-
luaciones, aumentos de precios y ajustes de tarifas se reinstal en el escenario
econmico y la infacin qued fuera de control. Aunque la frecuencia de los
reajustes salariales tendi a aumentar en forma sistemtica, las remuneracio-
nes reales fueron deteriorndose progresivamente, corrodas por la explosiva
aceleracin infacionaria, que culmin en los episodios hiperinfacionarios de
1989 y 1990, el colapso de la economa y un derrumbe indito de los ingresos
laborales, que sumi en la pobreza a un amplio sector de la poblacin.
A principios de la dcada del noventa, bajo la presidencia de Carlos Menem,
la Argentina se embarc en un ambicioso programa de estabilizacin ma-
croeconmica y reformas estructurales pro-mercado. El Plan de Convertibi-
lidad, que estableca una paridad fja entre la moneda nacional y el dlar, fue
acompaado por una serie de reformas estructurales tendientes a liberalizar
los mercados.
Inicialmente el programa de estabilizacin impuls la expansin de la eco-
noma: entre el segundo semestre de 1991 y el primero de 1998 el nivel de
actividad agregado se expandi a una tasa media anual de 6,2%. Sin embargo,
la elasticidad empleo del crecimiento del producto result baja, si se tiene en
cuenta que en el mismo perodo el empleo urbano se expandi a un ritmo
anual de 1,7%.
En este perodo pueden distinguirse dos etapas en la trayectoria de la
elasticidad empleo: mientras que entre 1991 y 1993 se observa una tasa de
empleo creciente, a partir de ese ao se verifca un descenso continuo has-
ta alcanzar, en 1996, valores menores a los de 1990. Esta contraccin afect
principalmente a las ocupaciones de ms de 35 horas semanales de hombres
y jefes de hogar y, en trminos sectoriales, fue ms acentuada en la industria
manufacturera.
La destruccin neta de puestos de trabajo en la segunda etapa se relaciona
con la modalidad que asumi el programa de reforma estructural: la ocurren-
cia simultnea de procesos de apertura, privatizaciones y apreciacin cambia-
ria, sin una adecuada fnanciacin de la reconversin productiva, ocasion
el cierre de numerosas empresas y la consecuente desocupacin de recursos
productivos.
Al mismo tiempo, la oferta de trabajo mostr un fuerte crecimiento, en es-
pecial en los dos primeros aos de la convertibilidad: la tasa de actividad pas
de 39% en 1990 a 41% en 1993. Esto explica en parte el comportamiento de la
tasa de desocupacin, que se duplic en el mismo perodo (ver Grfco 7.5). A
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 244
partir de 1993, la suba en la desocupacin respondi tanto a la mayor partici-
pacin en el mercado laboral como a la destruccin de puestos de trabajo.
El crecimiento de la tasa de actividad respondi fundamentalmente a la
mayor participacin femenina en el mercado de trabajo. En la mayora de los
casos, esto fue producto de la necesidad de incrementar la participacin eco-
nmica de miembros del hogar que permanecan inactivos frente a la prdida
de empleo o el empeoramiento de las condiciones salariales del jefe o jefa de
hogar. En el Grfco 7.6 puede observarse la tendencia al incremento de la tasa
de actividad de los cnyuges, junto con el crecimiento de la tasa de desocupa-
cin de los jefes de hogar (Moreno, en el captulo 8 de este libro, presenta un
anlisis complementario de los mercados laborales en este perodo).
En 1995, la intensa salida de capitales producto de la crisis del Tequila
provoc una interrupcin en la tendencia creciente que el producto regis-
traba desde 1991. La recesin agudiz el insatisfactorio comportamiento del
GRFICO 7.5
Tasa de desocupacin (eje izquierdo) y tasa de actividad (eje derecho). Total
aglomerados urbanos. Onda octubre/tercer trimestre, 1974-2006 (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 2007).
Argentina modelo XXI 245
empleo desde 1993 y la cada en la ocupacin se extendi durante la primera
mitad de 1996, cuando ya haba comenzado la recuperacin de la actividad
econmica.
En la segunda mitad de 1996 la ocupacin comenz a expandirse nue-
vamente: entre mayo de 1996 y mayo de 1998 su crecimiento fue de 12%, lo
que implica una tasa promedio anual de 4,4%. Consecuentemente, la tasa de
desempleo se redujo hasta alcanzar un 12,4% en octubre de 1998 sin que se
registrase un descenso en la tasa de actividad, la cual incluso registr un nue-
vo aumento en 1997. La generacin de empleo correspondi principalmente
al sector asalariado y, dentro de este, predominaron las ocupaciones no regis-
tradas, mientras que las registradas representaron slo un 20%.
A mediados de 1998 la economa ingres en una nueva y prolongada fase
recesiva, que provoc inicialmente una desaceleracin del crecimiento del
empleo. Entre mayo de 1998 y fnes de 2000, la ocupacin aument a una
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 2007).
GRFICO 7.6
Tasa de actividad de cnyuges (eje izquierdo) y tasa de desempleo jefes (eje
derecho), 1990-2005 (en %)
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 246
tasa anual inferior al 1%. A partir de ese momento reapareci el fenmeno
de destruccin neta de puestos de trabajo. A lo largo de 2001, la cada fue
estrepitosa: durante la primera parte del ao la disminucin fue de 3% anual,
e incluso super el 6% entre mayo y octubre. De esta forma, en el momento
del colapso de la convertibilidad, la ocupacin total se encontraba dos puntos
debajo del nivel correspondiente a mayo de 1998.
A la importante cada de la ocupacin se sum el deterioro en la calidad
del empleo. La mayor parte de las prdidas de empleo durante el perodo
1998-2001 correspondi a puestos cubiertos por la seguridad social. Adems,
los puestos de jornada completa se redujeron de 72,9% a 68,3% entre 1998
y 2001. Lo mismo ocurri con el ingreso real de los ocupados, que cay en
promedio un 9,5%. Hay que destacar que la reduccin de los ingresos afect
ms a los no asalariados que a los asalariados, y, entre estos ltimos, afect
principalmente a los trabajadores informales, mientras que los asalariados
cubiertos por el sistema de seguridad social no sufrieron variaciones en sus
remuneraciones.
La vulnerabilidad de la economa frente a reversiones de los fujos de ca-
pitales internacionales se volvi ostensible luego de la recuperacin posterior
a la crisis de 1995: las posiciones fnancieras de los agentes pblicos y priva-
dos mostraban una alta proporcin de instrumentos con denominacin en
moneda extranjera situacin fomentada desde el gobierno con el objetivo
de incrementar la credibilidad del rgimen cambiario. En cuanto al sector
real de la economa, la produccin de bienes transables presentaba un escaso
dinamismo, a causa del esquema de precios relativos vigente durante la con-
vertibilidad.
Tras las crisis en Asia (1997) y Rusia (1998) y la posterior devaluacin
de la moneda brasilera se increment el riesgo cambio, lo cual gener una
fuerte restriccin en el acceso al crdito y profundiz an ms la recesin.
Finalmente, a mediados de 2001 comenz un proceso de fuga de capitales que
desencaden una corrida bancaria. Las medidas que intentaron contenerla y
la extrema confictividad social provocaron una movilizacin que puso fn al
mandato del presidente Fernando de la Ra.
A fnes de ese ao el pas abandon el rgimen de convertibilidad en me-
dio de una crisis econmica, poltica y social sin precedentes. A la recesin
que la economa padeca desde 1998 se le sum un colapso fnanciero cuyos
efectos, dada la confguracin de los mercados de activos inducida por la con-
vertibilidad, resultaron calamitosos.
Argentina modelo XXI 247
En 2002 la crisis alcanz su punto mximo: la cada en el producto, de
11% slo en ese ao, acumul 20% desde 1998. El descenso en el nivel de
actividad tuvo un fuerte impacto en la tasa de desempleo, que trep hasta un
22%, en tanto el incremento de precios que sigui a la devaluacin produjo
un fuerte deterioro en los ingresos reales de la poblacin. As, la incidencia de
la pobreza alcanz a ms de la mitad de la poblacin, mientras que un 30%
cay en la indigencia.
La recuperacin comenz en la segunda mitad de 2002. El drenaje de de-
psitos se detuvo, y tambin la salida de capitales, lo que permiti una gradual
recuperacin de las reservas en poder del Banco Central. El supervit externo
que responda a la abrupta cada en el poder de compra y la estabilizacin
fscal permitieron un cambio de tendencia en el nivel de actividad y dieron
inicio a una fase expansiva que a mediados de 2008 an contina.
El nivel que alcanz el tipo de cambio real result muy superior al compa-
tible con el equilibrio de las cuentas externas, lo que posibilit un persistente
supervit externo y una signifcativa acumulacin de reservas internacionales.
De hecho, tratar de mantener la paridad cambiaria elevada en trminos reales
ha sido uno de los ejes centrales de la poltica econmica del actual gobierno
1
.
Si bien la progresiva aceleracin de la infacin genera crecientes dudas sobre la
sostenibilidad de esta poltica, los efectos expansivos que tuvo en este lapso son
incuestionables: los bajos niveles salariales en trminos internacionales, junto
con la proteccin que supuso el cambio de precios relativos, permitieron a las
frmas locales incrementar sus ventas al mercado interno al tiempo que la ma-
yor competitividad-precio indujo un aumento de las exportaciones.
Inicialmente, el signo defcitario que tpicamente exhibi la cuenta co-
rriente a lo largo de la dcada del noventa empez a revertirse por la cada
de las importaciones inducida por la recesin. Sin embargo, luego contribu-
y tambin el fuerte crecimiento de las exportaciones, tanto por los mayores
volmenes como por la favorable coyuntura de precios internacionales. La
1
A fn de mantener el valor del tipo de cambio dentro de los valores considerados como objeti-
vos por la poltica monetaria, el Banco Central interviene en el mercado de divisas para con-
tener las tendencias a la apreciacin. La expansin monetaria producto de las intervenciones
se encuentra en principio en conficto con otro objetivo del Banco Central: mantener a los
agregados monetarios dentro de ciertas bandas cuantitativas a fn de contener la infacin. La
compensacin de la emisin creada por las intervenciones lleva el nombre de esterilizacin.
Las necesidades de esterilizacin se agudizaron fuertemente desde 2004 y existe en la litera-
tura un debate acerca de su sostenibilidad (por los costos cuasi-fscales que implica).
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 248
combinacin de crecimiento del producto y las exportaciones levant la res-
triccin externa y permiti, a diferencia de los ciclos anteriores, que el cre-
cimiento de la economa se diera en un contexto de supervit comercial y
desendeudamiento.
La expansin acelerada de la economa desde 2003 tuvo un fuerte impacto
en el mercado de trabajo, a diferencia de lo que ocurri con las fases expansi-
vas de la dcada anterior. De acuerdo con la versin continua de la Encuesta
Permanente de Hogares (EPH), la tasa de desocupacin pas de 20,4% en el
primer trimestre de 2003 a 9,8% cuatro aos despus.
Sin embargo, actualmente la cada del desempleo parece haberse inte-
rrumpido y, por otra parte, la calidad de los nuevos puestos de trabajo dista,
en su mayora, de asemejarse a la de los puestos destruidos durante la crisis.
De acuerdo con el mdulo de informalidad de la EPH
2
, en efecto, en el cuar-
to trimestre de 2005, cuando la desocupacin ya haba descendido hasta el
10,1%, un 45% de los trabajadores en el Gran Buenos Aires eran informales.
3. Consecuencias sociales de la evolucin macroeconmica y
su impacto sobre el Gasto Pblico Social (GPS)
3.1. Informalidad y pobreza: nuevo piso estructural
Como ya sealamos, las reformas estructurales de la dcada del noventa tu-
vieron un fuerte impacto en la tasa de desempleo, que aument incluso en
perodos de crecimiento del producto. Con la crisis del Tequila, el desempleo
alcanz un 18,4% y durante el resto de la dcada en ningn momento retorn
a los niveles previos a 1995, ni siquiera cuando la crisis fue seguida por un
perodo de crecimiento (1996-1998).
Los indicadores de pobreza y distribucin del ingreso, luego de una me-
jora en los primeros aos de la convertibilidad, sufrieron un fuerte deterioro
durante la dcada del noventa, que se agrav con la crisis de 2001. Las causas
del incremento en la desigualdad son mltiples. En primer lugar, durante la
dcada del noventa se produjo un aumento de la brecha salarial entre trabaja-
dores con distintos niveles de educacin, debido a la mayor demanda relativa
de mano de obra califcada (Gasparini et al., 2001). En cuanto al desempleo,
2
El mdulo fue diseado en forma conjunta por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Segu-
ridad Social (MTEySS), el Banco Mundial y el Instituto Nacional de Estadstica y Censos
(INDEC).
Argentina modelo XXI 249
su impacto sobre la distribucin del ingreso no es fcil de determinar. Algu-
nos autores sostienen que las mayores tasas de desempleo que afectaron a
la poblacin de menores ingresos obedecan a un crecimiento de la partici-
pacin econmica por parte de estos grupos, que por lo tanto pasaron de la
inactividad al desempleo sin modifcar su ingreso. Pero tambin puede inter-
pretarse el mayor crecimiento de la tasa de actividad de los grupos ms pobres
como una estrategia frente al deterioro de sus ingresos y de sus condiciones
de vida. La mayor difcultad para ingresar al mercado laboral que enfrentan
los grupos ms pobres y con menor nivel de educacin implic un empeora-
miento en la distribucin del ingreso.
El Grfco 7.7 muestra un empeoramiento persistente de la brecha de in-
gresos a lo largo de toda la dcada del noventa. A pesar de la reversin de
esa tendencia luego del colapso de la convertibilidad, los niveles actuales son
equivalentes a los ms altos previos a la crisis.
GRFICO 7.7
Crecimiento y distribucin del ingreso, 1985-2005
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 2007).
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 250
En cualquier caso, como muestra el Grfco 7.8, la crisis de 2001 y la salida
de la convertibilidad provocaron un salto adicional en los niveles de pobreza
e indigencia. El aumento de precios y la lenta recuperacin de los salarios
nominales tuvieron como resultado una drstica cada en los salarios reales.
En octubre de 2002 la incidencia de la pobreza present un mximo superior
al 57% de las personas y el 45,7% de los hogares en los aglomerados urbanos.
El aumento de 43,2% en la canasta bsica de bienes y servicios entre octubre de
2001 y octubre de 2002 increment la brecha de la pobreza, que lleg a AR$ 380.
Esta cifra supera incluso al ingreso total familiar promedio de un hogar pobre
en octubre de 2002 (AR$ 375), siendo la brecha superior al 50% de la canasta
bsica.
Ms all de la importante cada en la incidencia de la pobreza desde 2003,
en el primer trimestre de 2008 esta todava afectaba a un 20,6% de personas
segn las cifras ofciales, que puede considerarse una estimacin de mnima,
dado que el gobierno utiliza para su clculo una medicin de precios fuerte-
mente cuestionada.
Fuente: Elaboracin propia con base en Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 2007).
GRFICO 7.8
Incidencia de la pobreza e indigencia, GBA (en %)
Argentina modelo XXI 251
A pesar de la reciente recuperacin en los niveles de actividad y empleo,
la evolucin macroeconmica y del mercado de trabajo durante los ltimos
treinta aos gener un fenmeno de histresis
3
en los niveles de pobreza, la
tendencia de la distribucin del ingreso y la evolucin de la informalidad la-
boral. Esta nueva realidad estructural del trabajo informal compromete seria-
mente la efectividad del sistema de proteccin social tal como fue concebido
originalmente. Su alta dependencia del mercado de trabajo implica que la
erosin de la masa salarial sobre la que se calculan las contribuciones reduce
gravemente el fnanciamiento del sistema. El menor nmero de los trabajado-
res formales tambin tiene como resultado una cada en la cantidad de bene-
fciarios de los sistemas de seguro, lo cual provoca la desproteccin de un gran
nmero de personas. Por otra parte, la consolidacin de un ncleo de pobreza
estructural plantea la necesidad de polticas que intenten recomponer por al-
guna va los ingresos de este sector.
En cuanto al dfcit de cobertura de las polticas tradicionales de pro-
teccin social en el contexto de las ltimas dcadas, su principal causa es el
avance de la informalidad. Adems de la preocupacin por las condiciones
de trabajo que por lo general enfrentan las personas que se insertan en el
mercado bajo esta modalidad, el fuerte impacto que tiene sobre la efectividad
y sostenibilidad de los programas de seguridad social amerita un anlisis es-
pecfco (Rofman, 2007).
El concepto de informalidad, si bien es ampliamente utilizado, no en-
cuentra en la literatura terica ni emprica una defnicin nica: puede hacer
referencia al incumplimiento de las obligaciones previsionales para los traba-
jadores asalariados, o adoptar un criterio ms laxo que incluya las condicio-
nes de trabajo en un sentido ms general y tenga en cuenta, por ejemplo, la
estabilidad del puesto y de los ingresos.
De acuerdo con estimaciones de la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos (AFIP), que utiliza como criterio de informalidad el cumplimiento
de obligaciones previsionales del sistema nacional, en 2006 la informalidad
alcanzaba 35,2% dentro del grupo de trabajadores asalariados, 50,1% en au-
tnomos y monotributistas, y 81,9% en servicio domstico.
Las acciones destinadas a reducir la informalidad apuntan a las mltiples
3
El trmino, que se refere a la tendencia de un material a conservar una propiedad en ausencia
del estmulo que la ha generado, fue aplicado a la economa por Blanchard y Summers (1987)
en relacin con el desempleo europeo.
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 252
causas que se mencionan sobre este fenmeno. Una estrategia, utilizada en es-
pecial por las administraciones a partir de 2003, es confar en el crecimiento y
en la reduccin del desempleo para resolver el problema de la calidad: as como
el desempleo es mencionado frecuentemente como responsable de la prolifera-
cin de actividades informales que actuaran como refugio para las personas
sin empleo, la creacin de puestos de trabajo tendra un efecto derrame sobre
la calidad de los mismos. Los datos mencionados anteriormente evidencian que
la lgica de este argumento no oper, o lo hizo slo parcialmente. Si bien la
informalidad cay desde 2003, se mantiene an en un umbral estructuralmente
alto, que difcilmente responda a mayores cadas del desempleo.
La mayor fscalizacin tampoco parece obtener ms que resultados mar-
ginales, lo mismo que los intentos de volver a sistemas ms atractivos
(Rofman, 2007). Las reformas del sistema previsional y de obras sociales en
la dcada del noventa, que crearon cuentas individuales de capitalizacin e
introdujeron cierto grado de competencia entre las obras sociales al permitir
a cada afliado del sistema elegir el destino de su aporte, no revirtieron la ten-
dencia al crecimiento de la informalidad. Esto podra responder al hecho de
que entre los asalariados la informalidad implica un incumplimiento por par-
te del empleador, y rara vez este es producto de la eleccin del trabajador
4
.
La imposibilidad, al menos en un futuro previsible, de retornar a un
mercado de trabajo de naturaleza ms homognea, que opere en un entorno
de pleno empleo, y en el que predominen nuevamente las relaciones asalaria-
das formales y las dems caractersticas requeridas para hacer viable el actual
sistema de proteccin social, plante al gobierno la necesidad de hacer fren-
te a las consecuencias de las transformaciones estructurales del mercado de
trabajo y la insufciente cobertura de la seguridad social. A continuacin se
detallan las principales estrategias del sector pblico en este sentido.
3.2. Nuevas estrategias de proteccin: cmo atender a la poblacin
excluida
El agravamiento de las condiciones sociales de un amplio sector de la pobla-
cin excluida del mercado laboral se ve refejado en la evolucin del Gasto
Pblico Social (GPS).
4
El mencionado mdulo de informalidad muestra que el 95% de los asalariados informales del
Gran Buenos Aires se encuentra en esa situacin porque el patrn slo lo aceptaba trabajan-
do en negro.
Argentina modelo XXI 253
Efectivamente, en la dcada del noventa se produjo un fuerte crecimiento
de dicho gasto (ver Cuadro 7.1), en especial el destinado a atender a la pobla-
cin que no accede a la seguridad social. Medido como porcentaje del PIB,
el GPS pas de 14,88% en el perodo 1980-1989 a 20,23% durante la dcada
del noventa, y se mantuvo en estos valores en el perodo 2000-2006. En par-
ticular, el Gasto Pblico Focalizado (GPF) experiment un crecimiento muy
fuerte como porcentaje del Gasto Pblico Consolidado, aunque su monto
como porcentaje del PIB fue reducido si se lo compara con los componentes
contributivos y universales: pas de un promedio de 1,24% del PIB en el pe-
rodo 1980-1989 a 1,52% del PIB en promedio entre 1990-1999, y fnalmente
ascendi a 2,46% en 2000-2006, impulsado por la implementacin del Pro-
grama Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD).
Desde mediados de la dcada del noventa, el progresivo empeoramiento
de la situacin social y la baja cobertura de la proteccin existente promovie-
ron el desarrollo de programas focalizados, por fuera de los seguros sociales,
destinados a proveer proteccin a la poblacin excluida. Este cambio en las
polticas de proteccin social comenz a tomar forma con algunos programas
especfcos, destinados a minimizar las consecuencias de una tasa de desem-
pleo indita en la Argentina. En 1996 se cre el primer programa masivo de
transferencia de ingresos: el Plan Trabajar. Su objetivo era dar empleo a per-
sonas desocupadas no cubiertas por el seguro por desempleo. El programa
Promedio
1980-1989
Promedio
1990-1999
Promedio
2000-2006
En millones de pesos de 2001 34.125 51.441 51.306
GPS (% del PIB)
GPS (% del GPC)
GPF (% del PIB)
GPF (% del GPC)
CUADRO 7.1
Gasto Pblico Social (GPS) y Gasto Pblico Focalizado (GPF) como porcentaje del
PIB y del Gasto Pblico Consolidado (GPC), 1980-2006
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (DAGPyPS, 2008).
14,88 20,23 20,31
49,08 64,18 64,34
1,24 1,52 2,46
4,08 4,83 7,90
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 254
provea una suma no remunerativa de AR$ 200 por el lapso de seis meses.
Tambin se cre en 2000 el Plan de Emergencia Laboral, concentrado en un
grupo de provincias, con el objetivo de capacitar y dar empleo a trabajadores
con problemas de empleabilidad (los captulos 5 y 8 de este libro describen
algunas de estas iniciativas).
Pero sin dudas el programa de transferencia de ingresos que tuvo mayor
alcance fue el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, que alcanz a
ms de 2 millones de benefciarios, con un presupuesto asignado de casi 4 mil
millones de pesos en el pico de mayor cobertura durante su implementacin.
El PJJHD surgi despus del colapso de la convertibilidad, cuando el nivel de
la actividad econmica caa fuertemente y la gobernabilidad del pas se halla-
ba en cuestin. Su objetivo central era asegurar un mnimo nivel de ingresos a
los jefes o jefas de hogar desocupados con hijos menores de 18 aos. Aunque
la mayor parte de los benefciarios deba cumplir una contraprestacin labo-
ral, esta disposicin result en la prctica muy difcil de implementar para los
gobiernos municipales encargados de su instrumentacin.
La emergencia econmica de la crisis de 2001 tambin motiv el surgi-
miento de otros programas focalizados de transferencia, como el Plan de
Emergencia Alimentaria (PEA), el Programa de Atencin a Grupos Vulnera-
bles-Subprograma de Ingreso para el Desarrollo Humano (PAGV-IDH, que
luego derivara en el Programa Familias por la Inclusin Social, denominado
habitualmente Plan Familias) y el Plan Remediar. El objetivo del PEA era ga-
rantizar que las familias accedieran como mnimo al consumo de una can-
tidad determinada de caloras por mes. Durante 2002 el PEA lleg a tener
1.524.233 benefciarios. Por su parte, el Plan Familias fue creado a principios
de 2002 con el objetivo de fomentar la escolaridad y la salud de los menores
en hogares pobres. Este programa consiste en un subsidio monetario para
familias con hijos de hasta 18 aos, inicialmente equivalente a AR$ 155 por
mes por el primer hijo ms AR$ 30 por mes por los hijos adicionales, con
un mximo de AR$ 305 por mes. La condicionalidad para los benefciarios
consiste en garantizar la asistencia de los menores a la escuela y el cuidado de
su salud. Por ltimo, el Plan Remediar se puso en marcha en octubre de 2002
con el propsito de asegurar el acceso gratuito a medicamentos ambulatorios
a la poblacin por debajo de la lnea de pobreza y sin seguridad social, esti-
mada en 15 millones de personas. La provisin de medicamentos esenciales
ambulatorios se realiza a travs del suministro de botiquines a los Centros de
Atencin Primaria de Salud (CAPS) de todo el pas.
Argentina modelo XXI 255
Si bien estas polticas fueron indispensables en el contexto de la crisis,
algunos autores destacan el hecho de que consolidan la existencia de dos
sistemas de proteccin social paralelos, uno de primera, para trabajadores
formales, y otro de segunda, para quienes no pueden acceder al primero
(Rofman, 2007). De esta manera, se estigmatiza a un conjunto de la poblacin
por no lograr su insercin en el sector formal.
Una segunda estrategia del gobierno para expandir la cobertura de los
sistemas de seguros fue fexibilizar los requisitos de acceso a los programas
contributivos. En el caso del sistema previsional, se evidenciaba una fuerte
cada en la cobertura, que responda a las nuevas condiciones del mercado
de trabajo y a los cambios paramtricos incluidos en la reforma del sistema
en 1994. Los nuevos requisitos para acceder a los benefcios determinaron
una cada importante en la cobertura. La reforma estableci que el acceso a
la prestacin por vejez del Sistema Previsional Argentino dependa del cum-
plimiento de dos condiciones: edad (65 aos para hombres y 60 aos para
mujeres) y perodo de aportes (30 aos). En ambos casos esto supuso un in-
cremento de los requisitos respecto de la legislacin anterior.
De hecho, el sistema ya evidenciaba problemas de solvencia desde fnes
de la dcada del setenta, derivados de la cada de la tasa de sostenimiento
y el establecimiento de una tasa de reemplazo que las variables del sistema
no permitan fnanciar. La reforma que tuvo lugar en 1994 no hizo ms que
agravar esos problemas. La reduccin de aportes para mitigar los problemas
de competitividad derivados del atraso cambiario y la transferencia de las ca-
jas provinciales a la Nacin incrementaron el desequilibrio del sistema, que
lleg a representar 3,3% del PIB en 2000 (Cetrngolo y Anll, 2007). Por lo
tanto, para fnanciar el desequilibrio, el sistema previsional pas a recibir una
importante porcin de fondos provenientes de la recaudacin de impuestos
generales, afectando la masa de recursos coparticipables.
En el Grfco 7.9 puede verse cmo pierde participacin en el fnancia-
miento total la parte correspondiente a Aportes y Contribuciones. Conse-
cuentemente, como en el caso de los sistemas beveridgianos, la fnanciacin
del sistema recae crecientemente en el conjunto de la poblacin: actualmente
ms de la mitad de las prestaciones se fnancian con rentas generales.
La cada en la cobertura motiv en 2005 el lanzamiento del Plan de Inclu-
sin Previsional, que permiti incluir a personas que no cumplan alguno de
los requisitos anteriormente mencionados. Como resultado de esta moratoria,
un total de 1.404.289 nuevos benefciarios ingresaron al sistema previsional,
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 256
quebrando la tendencia decreciente de la serie (Grfco 7.10). Las erogacio-
nes mensuales para hacer frente a las prestaciones resultantes de la moratoria
ascienden a AR$ 750.200.000 (24% del gasto en prestaciones), lo que permite
apreciar la magnitud del programa y tambin plantea serios interrogantes res-
pecto de la sostenibilidad fscal del sistema en el mediano y largo plazo.
Pese a todo, la proporcin de personas mayores sin cobertura previsional
sigue siendo muy elevada: aun con la moratoria y la extensin de las pen-
siones no contributivas, ms de un 30% de los adultos de ms de 65 aos no
recibe ningn tipo de cobertura. Esto plantea un serio problema de equidad,
ya que los recursos originados en un sistema tributario que la literatura espe-
cializada caracteriza como regresivo
5
fnancian una prestacin que excluye a
un grupo importante de la poblacin.
5
En Santiere, Gmez Sabaini y Rossignolo (2000) se calcula que en 1997 la presin tributaria
total para el 20% de la poblacin de menor ingreso era de 52,29%, mientras que para el 10%
ms rico la misma descenda a 39,8%.
GRFICO 7.9
Composicin de los recursos del sistema de seguridad social (en %)
Fuente: ANSES (2007).
Argentina modelo XXI 257
Por ltimo, una tercera va de extensin de la cobertura a los excluidos de
la seguridad social consisti en profundizar la expansin de su componente
pre-bismarckiano, esto es, los programas universales cuyo fnanciamiento est
desligado de las condiciones del mercado de trabajo. De hecho, ese compo-
nente ya vena mostrando un fuerte crecimiento, especialmente desde inicios
de la dcada del noventa, como respuesta a la menor cobertura de la seguridad
social. As, por ejemplo, la funcin atencin pblica de la salud muestra un
fuerte crecimiento desde mediados de la dcada del ochenta, casi duplicando
su participacin en el PIB. La contrapartida de esto es la elevada proporcin
de la poblacin sin seguro mdico. En efecto, de acuerdo con los datos del
censo de 2001, slo 52% de la poblacin tiene algn tipo de seguro de salud
(sea obligatorio o voluntario). Como era de esperar, adems, la cobertura por
esta va es mucho ms limitada en los sectores de menores ingresos: as, para
el primer quintil de ingreso per cpita la misma apenas alcanzaba un 23% de
la poblacin urbana en 2001 (Cetrngolo y Anll, 2007).
GRFICO 7.10
Evolucin de la cobertura del sistema nacional de reparto, 1996-2007 (en %)
Fuente: Boudou et al., (2007).
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 258
Como resultado de estas tendencias y tal como puede apreciarse en el
Grfco 7.11, el gasto no contributivo, ya sea de naturaleza universal (salud y
educacin pblica) o focalizada (promocin y asistencia social y programas
de empleo), tiene una importancia creciente en el PIB, mientras que el gasto
contributivo presenta una evolucin ms variable, muy afectada por las fuc-
tuaciones del ciclo econmico.
En sntesis, puede afrmarse que el escenario conformado por el desem-
pleo, la informalidad y la situacin de vulnerabilidad social de una gran parte
de la poblacin introdujo un elemento novedoso en las polticas de proteccin
social en Argentina, que son los planes de transferencia de ingresos. El colap-
so del mercado de trabajo formal oblig, paralelamente, a fexibilizar el acceso
a los programas contributivos; expandir otras intervenciones no vinculadas al
mercado de trabajo, en especial la salud pblica; y aumentar el fnanciamiento
proveniente de rentas generales en los programas originalmente diseados
como contributivos, especialmente en el caso del sistema previsional.
GRFICO 7.11
Participacin de los distintos tipos de gasto pblico en el PIB, 1980-2005
Fuente: Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales (DAGPyPS, 2008).
Argentina modelo XXI 259
4. Hacia la universalizacin de la cobertura
4.1. La sostenibilidad scal de la poltica social
En el apartado anterior analizamos cmo las condiciones del mercado de tra-
bajo hicieron necesaria la extensin de la cobertura a la poblacin que no
poda acceder a los sistemas contributivos, y cmo esa extensin inevitable-
mente debilit el principio contributivo. Las polticas de proteccin social tu-
vieron que atender a esta poblacin excluida, ya sea con programas focaliza-
dos, o mediante la fexibilizacin de los requisitos para acceder a la seguridad
social o el aumento del gasto universal.
La prdida de capacidad integradora de los mecanismos contributivos nos
plantea el desafo de pensar una transicin hacia un sistema de proteccin
social menos fragmentado y ms solidario. Los cambios introducidos en la
poltica social con posterioridad al colapso de la convertibilidad sin duda
contribuyeron a paliar los efectos ms dramticos de la crisis pero, a pesar
de ello, no constituyen una transformacin profunda de su estructura, con-
sistente con la transformacin que efectivamente sufri la estructura social,
como detallan Ringold y Rofman en el captulo 1 de este libro.
Parece deseable, a nuestro juicio, que las polticas de proteccin social se
adapten a esta nueva realidad y transiten hacia un sistema de caractersticas
universales, que incluya un programa bien diseado de transferencia de in-
gresos capaz de minimizar los efectos de la exclusin del mercado laboral que
sufre una parte importante de la poblacin, y que lo hagan en el marco de un
diseo fscal sostenible y con un sesgo redistributivo progresivo. Sin embargo,
no puede dejar de sealarse el enorme desafo que enfrenta este trnsito ante
la rigidez que presenta el gasto social. Esta rigidez es producto, fundamental-
mente, de los intereses y la gravitacin poltica de los actores benefciados por
el actual estado de cosas (actores vinculados al empleo formal y con elevado
nivel de organizacin), en especial con respecto al gasto en los componentes
contributivos. El contundente apoyo de la opinin pblica a los servicios so-
ciales prestados por el Estado tambin constituye un obstculo a un cambio
hacia polticas universales en el sistema de proteccin social.
A fn de garantizar la viabilidad de la extensin de la cobertura de las po-
lticas de proteccin social resulta necesario, adems, generar los recursos
requeridos mediante niveles de recaudacin tributaria adecuados, obtenidos
mediante un sistema impositivo slido, efciente y equitativo. Esto es crucial
para garantizar la solvencia intertemporal de la poltica social, que aparece
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 260
como el otro aspecto clave de su rediseo, en especial en un pas caracterizado
por recurrentes episodios de insolvencia fscal como Argentina. En efecto,
al observar la evolucin del sector pblico nacional desde 1961 hasta 2004,
Cetrngolo y Gmez Sabaini (2007) encuentran que la trayectoria de sus d-
fcits primario y total oscila alrededor del 2,1% y 4,1% del PIB, respectiva-
mente. Los bajos niveles de imposicin han sido, histricamente, la principal
razn de ese pobre desempeo fscal. A pesar de la temprana intervencin
estatal en la economa, la presin tributaria se mantuvo por debajo del 10%
del PIB hasta mediados de los aos cuarenta, para ubicarse luego en un nivel
promedio de 14% entre 1950 y 1990 (Cetrngolo y Gmez Sabaini, 2007).
Cabe destacar, no obstante, que en la dcada del noventa se verifc un im-
portante proceso de ajuste, que en promedio llev el supervit primario a un
nivel de 0,5% del PIB, proceso que se consolid y profundiz en la presente
dcada. El ajuste coincide con la sostenida mejora de la recaudacin tributa-
ria. Durante la dcada del noventa el pas super por primera vez la barrera
del 20% del PIB de presin impositiva. La mejora se acentu en la presente
dcada, llegando a 29,16% del PIB en 2007.
Es necesario sealar, sin embargo, que buena parte del aumento reciente
de la presin tributaria se explica por la introduccin de impuestos sobre el
comercio y las transacciones internacionales, que pasaron de 0,6% del PIB en
2001 a 3,4% en 2007. Tambin aportaron a ese crecimiento el aumento de la
tasa y la generalizacin del impuesto sobre los dbitos y crditos bancarios, y
el fuerte crecimiento en la recaudacin del IVA.
Sin embargo, el crecimiento de la recaudacin descansa sobre una estruc-
tura impositiva que presenta marcados rasgos de inequidad. En primer lugar,
desde la dcada del noventa se observa un cambio estructural en la tributa-
cin sobre los consumos. A partir de esa dcada se registra una tendencia de
generalizacin de la base y crecimiento de la alcuota del IVA. La creciente
participacin de este impuesto va en contra de la progresividad del sistema.
Al igual que otros pases de la regin, Cetrngolo y Gmez Sabaini (2007)
observan, adems, que la Argentina nunca ha logrado desarrollar un impues-
to a la renta signifcativo, en especial en lo que respecta a la renta personal.
La imposicin patrimonial tambin ha sido baja, con reducida cobertura y
valuaciones inadecuadas.
En consecuencia, si bien sera miope minimizar la evidente mejora que
exhibe la situacin fscal, sobre todo teniendo en cuenta nuestra larga his-
toria en la materia, resultara muy peligroso creer que la solvencia intertem-
Argentina modelo XXI 261
poral est garantizada. No slo cabe esperar una tendencia al alza de distin-
tos componentes del gasto pblico que han permanecido reprimidos por la
emergencia. Ms problemtico an resulta el hecho de que el nivel de presin
tributario alcanzado no es sostenible con la actual estructura impositiva. En
particular, los impuestos sobre activos, a las operaciones fnancieras y a las
exportaciones, as como el peso exagerado de la imposicin al consumo, en
algn momento debern reemplazarse por otros que consoliden una estruc-
tura estable, menos distorsiva y ms equitativa.
4.2. Evidencia de la Encuesta de Percepcin de Planes Sociales
Asegurar la sostenibilidad fscal y contar con un diagnstico correcto son
sin duda condiciones necesarias para encarar los cambios en las polticas de
proteccin social requeridos a fn de recuperar el acceso universal a la pro-
teccin social y dar continuidad a las polticas de sostenimiento de ingresos
ms all de los perodos de crisis econmica, tal como lo demandan las
nuevas condiciones de funcionamiento de la economa y el mercado laboral
en Argentina.
Estas no son, sin embargo, condiciones sufcientes. En efecto, si se tiene
en cuenta la esperable oposicin de los poderosos actores contrarios al cam-
bio, que cuentan con niveles de organizacin y recursos nada despreciables,
el trnsito hacia un nuevo sistema de proteccin social requerir un amplio
consenso capaz de viabilizar polticamente las reformas y contribuir a su f-
nanciamiento. Conocer con la mayor desagregacin posible cules son las
percepciones de la opinin pblica es un insumo crtico para la construccin
de dicho consenso.
La Encuesta de Percepcin de Planes Sociales en Argentina, presentada
por Cruces y Rovner en el captulo 2 de este libro, es una herramienta muy
til para tal fn, aunque las reformas debern contar tambin, y especialmen-
te, con el apoyo de sectores ms organizados de la sociedad, como partidos
polticos, organizaciones de la sociedad civil u organizaciones sindicales, en-
tre otras (ver la discusin planteada respecto de este tema por Bonvecchi y
Smulovitz en el captulo 3 de este libro).
Una primera constatacin relevante de la EPPS es la que indica que una
fraccin importante aunque minoritaria de la poblacin se manifesta con-
traria al mantenimiento de planes sociales: frente a la opcin dicotmica de
dejarlos como estn o eliminarlos sin reemplazo, un 28% opt por la se-
gunda. A su vez, menos de la mitad de los encuestados consider que los pro-
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 262
blemas de desempleo y pobreza habran sido ms graves de no haber existido
los planes sociales.
Sin embargo, en la seccin especfca en la que se abordan las perspectivas
normativas de la poblacin en general sobre los programas sociales, los re-
sultados de la encuesta son ms alentadores. En efecto, la transicin durante
los ltimos aos de los benefciarios del PJJHD al Plan Familias y al Seguro
de Capacitacin y Empleo (SCyE) plantea por primera vez la posibilidad de
que este tipo de iniciativas tenga lugar en un contexto de crecimiento econ-
mico. Esto resulta necesario porque, como ya argumentamos en este trabajo,
el crecimiento acelerado de los ltimos aos no resolvi por s solo los pro-
blemas de pobreza e informalidad que an caracterizan a un amplio sector de
la poblacin. As, la continuidad de esas iniciativas permitira avanzar en la
consolidacin de un sistema de proteccin social permanente, no ligado a las
crisis e independiente de la situacin del mercado de trabajo.
En el marco de esta discusin, la EPPS incluy una eleccin dicotmica
entre los enunciados siempre tiene que haber planes porque siempre va a
haber gente que los necesite y slo debera haber planes cuando haya crisis
econmicas. Auspiciosamente, la opinin se inclina por la primera opcin,
con 61% de respuestas favorables.
Por otra parte, la encuesta intent establecer un vnculo entre la opi-
nin de la poblacin general y las tres visiones identifcadas por Bonvecchi
y Smulovitz en la consulta a actores relevantes de la poltica social presenta-
da en el captulo 3 de este libro: la visin derivada, centrada en el mercado
de trabajo y el derrame del crecimiento econmico sobre la poltica social;
la visin regeneradora, que prioriza la recomposicin de lazos sociales y la
integracin de los excluidos; y la visin garante, centrada en los derechos
sociales universales.
Segn los resultados de la EPPS, la visin derivada prevalece en la opinin
pblica, aunque ligeramente, sobre la regeneradora. En efecto, una pregunta
que trata de identifcar la extensin en la opinin pblica de estas visiones
plantea a los entrevistados las opciones: los planes tendran que ser slo para
los que no tienen trabajo y hay que darles planes a todos los pobres, no im-
porta si tienen trabajo o no. Los resultados se muestran en el Cuadro 7.2.
En cuanto a la visin garante de la poltica social, fueron incluidas en
el cuestionario dos preguntas referidas a elementos de poltica propuestos
por quienes sostienen esa visin. El Cuadro 7.3 muestra las respuestas a la
pregunta sobre si los entrevistados estaban de acuerdo con la existencia de
Argentina modelo XXI 263
asignaciones familiares universales, independientemente de la condicin de
actividad (ocupados, inactivos o desocupados). En el Cuadro 7.4 se mues-
tran las respuestas a la pregunta sobre la existencia de un ingreso ciudadano
universal. Como puede verse, las asignaciones familiares obtuvieron mayor
adhesin, con casi un 60% de respuestas positivas, frente a un bajo nivel de
acuerdo con el ingreso ciudadano universal.
CUADRO 7.2
Programas para todos los pobres o slo para los desocupados (en %)
CUADRO 7.3
Asignaciones familiares universales (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
Los planes tendran que ser slo para los que no tienen trabajo 45,5
Hay que darles planes a todos los que son pobres, no importa si
tienen trabajo o no
40,6
No deberan existir nunca 9,0
NS/NC 4,9
Total 100
Concepto Porcentaje
De acuerdo 59,5
En desacuerdo 29,9
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 7,1
NS/NC 3,5
Total 100
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 264
El bajo nivel de adhesin al ingreso ciudadano resulta esperable en el mar-
co de una cultura que piensa al mercado de trabajo como el mecanismo pri-
mordial para garantizar el ingreso de los hogares.
Sin embargo, en una serie de preguntas de la encuesta se evidencia el fuer-
te apoyo a otras polticas universales, de larga tradicin en la poltica social
argentina, tales como la educacin y la salud pblica. Se les pregunt a los
encuestados acerca de la adecuacin del monto que reciben los benefciarios
del PJJHD (AR$ 150), frente a lo cual un 78% se inclin a favor de aumentar
ese monto. A estas personas se las consult luego respecto de posibles fuentes
para fnanciar dicho aumento. Los resultados se muestran en el Cuadro 7.5.
Las respuestas muestran el fuerte rechazo a fnanciar un aumento del
monto de la transferencia del PJJHD mediante la disminucin del presu-
puesto en educacin (89,2%) y en salud (88,1%). Aunque en menor medida,
el rechazo a un aumento de impuestos tambin es elevado (78,3%), lo que
da cuenta de la difcultad de generar un consenso sobre la necesidad de
implementar cambios en los programas para atender las necesidades de la
poblacin excluida.
5. Conclusiones
Tal como afrmamos inicialmente, desde mediados de la dcada del setenta la
economa argentina se ha caracterizado por una volatilidad macroeconmica
CUADRO 7.4
Ingreso ciudadano universal (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Concepto Porcentaje
De acuerdo 33
En desacuerdo 55
Ni de acuerdo ni en desacuerdo 8
NS/NC 4
Total 100
Argentina modelo XXI 265
muy superior a la de otros pases que hasta entonces mostraban una evolu-
cin similar en las fuctuaciones de las variables agregadas. Las fuertes oscila-
ciones del producto junto con la baja tasa de crecimiento promedio afectaron
severamente el bienestar del conjunto de la poblacin.
Esa evolucin macroeconmica y sus repercusiones sobre el mercado de
trabajo produjeron un fenmeno de histresis en los niveles de pobreza, la
tendencia de la distribucin del ingreso y la evolucin de la informalidad la-
boral. Esta nueva realidad estructural del mercado de trabajo compromete
seriamente la efectividad del sistema de proteccin social tal como fue con-
cebido originalmente, a pesar de la reciente recuperacin en los niveles de
actividad y empleo. Debido a su alta dependencia de la formalidad laboral, la
erosin de la masa salarial sobre la que se calculan las contribuciones reduce
Bajar el presupuesto en salud
S 8,3
No 88,1
NS/NC 3,6
Bajar el presupuesto en educacin
S 7,0
No 89,2
NS/NC 3,8
Aumentar los impuestos
S 17,6
No 78,3
NS/NC 4,1
CUADRO 7.5
Ud. seguira apoyando la idea de aumentar el monto que entregan los planes si
para eso hay que (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 266
profundamente el fnanciamiento del sistema. A su vez, el menor nmero de
los trabajadores formales tambin redunda en una cada de la cantidad de
benefciarios de los sistemas de seguro, causando la desproteccin de un gran
nmero de personas. Por su parte, la consolidacin de un ncleo de pobreza
estructural plantea la necesidad de implementar polticas que tengan por f-
nalidad recomponer por alguna va los ingresos de este sector.
Luego del colapso de la convertibilidad a fnes de 2001, el escenario con-
formado por el desempleo, la informalidad y la situacin de vulnerabilidad
social de una gran parte de la poblacin puso al gobierno ante la necesidad
de hacer frente a las consecuencias de las transformaciones del mercado de
trabajo transformaciones que, como se mostr en este trabajo, son de na-
turaleza permanente y a la insufciente cobertura de la seguridad social
resultante. As surgieron los planes de transferencia de ingresos, un elemento
novedoso de la poltica de proteccin social argentina.
Paralelamente, el colapso del mercado de trabajo formal oblig a fexibilizar
el acceso a los programas contributivos; expandir otras intervenciones no vin-
culadas al mercado de trabajo, en especial la salud pblica; y acrecentar el fnan-
ciamiento proveniente de rentas generales en los programas originalmente di-
seados como contributivos, especialmente en el caso del sistema previsional.
Claramente, los cambios implementados en la poltica de proteccin so-
cial contribuyeron a paliar los efectos ms dramticos de la crisis de comien-
zos de la dcada. Sin embargo, no constituyen una transformacin profunda
de su estructura, acorde a la transformacin que efectivamente experiment
la estructura social.
Consideramos que las polticas de proteccin social deben adaptarse a esta
nueva realidad y transitar hacia la consolidacin de un sistema de caracte-
rsticas universales. Este sistema deber incluir un programa bien diseado
de transferencia de ingresos que sea capaz de minimizar los efectos de la ex-
clusin del mercado laboral que padece una gran parte de la poblacin, en el
marco de un diseo fscal sostenible y con un sesgo redistributivo progresivo.
Sin embargo, cabe destacar el enorme desafo que enfrenta este trnsito
ante la rigidez que presenta el gasto social, y que es producto principalmen-
te de los intereses y la gravitacin poltica de los actores benefciados por el
actual estado de cosas: actores vinculados al empleo formal y con elevado
nivel de organizacin. El desafo se plantea especialmente en lo que respecta
al gasto contributivo.
Por otra parte, si bien la situacin fscal exhibe una evidente mejora, re-
Argentina modelo XXI 267
sultara riesgoso creer que la solvencia intertemporal est garantizada. Por un
lado, cabe esperar una tendencia al alza de distintos componentes del gasto
pblico que han permanecido reprimidos por la emergencia. A su vez, y ms
problemtico an, resulta el hecho de que el nivel de presin tributaria alcan-
zado no es sostenible con la actual estructura impositiva. Particularmente, los
impuestos sobre activos, a las operaciones fnancieras y a las exportaciones, y
tambin el peso exagerado de la imposicin al consumo, en algn momento
debern ser reemplazados por otros que tiendan a la consolidacin de una
estructura estable, menos distorsiva y ms equitativa.
Finalmente, asegurar la sostenibilidad fscal y contar con un diagnstico co-
rrecto son sin duda condiciones necesarias para encarar los cambios requeridos
en la poltica de proteccin social, pero no son, sin embargo, condiciones suf-
cientes. El trnsito hacia un nuevo sistema de seguridad social requerir ade-
ms un amplio consenso social capaz de viabilizar polticamente las reformas y
contribuir a su fnanciamiento. En este sentido, un insumo crtico para la cons-
truccin de dicho consenso consiste en conocer con la mayor desagregacin
posible cules son las percepciones de la opinin pblica sobre la cuestin.
Una primera constatacin relevante de la EPPS indica que una minora
signifcativa de la poblacin (algo ms de un cuarto del total) se manifest en
contra del mantenimiento de planes sociales y que menos de la mitad de los
encuestados consider que los problemas de desempleo y pobreza habran
sido ms graves en caso de no haber existido los planes sociales.
Ms auspiciosamente, sin embargo, un 61% de los encuestados estim ne-
cesario mantener los planes sociales independientemente de la fase del ciclo
econmico, porque siempre va a haber gente que los necesite. Esta respuesta
resulta crucial para respaldar la consolidacin de un sistema de proteccin
social permanente que no est ligado a las crisis ni dependa de la situacin
del mercado laboral si es cierto que, como argumentamos en este trabajo, el
crecimiento econmico no resolver por s solo los problemas de pobreza e
informalidad que afectan a un amplio sector de la poblacin.
Por ltimo, si bien los encuestados muestran un fuerte rechazo a fnanciar
un aumento en los montos percibidos por los benefciarios de planes socia-
les con una disminucin en el presupuesto en educacin (89,2%) y en salud
(88,1%), tambin es signifcativo el rechazo a fnanciarlo con un aumento de
impuestos (78,3%). Claramente, este resultado da cuenta de cul ser el n-
cleo duro que deber enfrentar cualquier estrategia de cambio en la poltica
social orientada a incluir a la poblacin actualmente excluida.
Guillermo Rozenwurcel y Claudia Vzquez 268
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CAP TULO 8
Ud. volvera a lanzar el Plan
Jefes? Una visin de los planes
sociales y el mercado de trabajo
en Argentina
*
Juan Martn Moreno
1. Introduccin
Argentina cuenta con una larga historia de programas de transferencia de
ingresos (PTI), entre los cuales los planes (planes sociales, de empleo o de
capacitacin) constituyen el conjunto ms reciente
1
. Uno de estos planes, el
Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD), signifc un quiebre
radical en la poltica de proteccin social. En unos pocos meses se expandi
hasta alcanzar casi tantos benefciarios como las jubilaciones. Esta abrupta
irrupcin en 2002 se explica por la incapacidad del conjunto de PTI existentes
para dar respuesta a la peor crisis econmica y social experimentada hasta
entonces en Argentina. Con el benefcio que otorga la perspectiva histrica,
se puede sostener que la necesidad de expandir los componentes asistenciales
1
Este trabajo adopta la terminologa denida en el captulo 1 de este libro. Particularmente,
los programas de transferencia de ingresos se reeren a todos los programas del Estado
que implican transferencias monetarias a los hogares, ya sean de base contributiva o no con-
tributiva.
* Las expresiones y opiniones enunciadas en este captulo son exclusiva responsabilidad del
autor y no comprometen ni representan la posicin de las instituciones de afliacin. El autor
agradece los comentarios de Carla Bonahora, Guillermo Cruces, Leonardo Gasparini, Laura
Golbert, Polly Jones, Dena Ringold y Rafael Rofman.
Juan Martn Moreno 274
de la proteccin social estuvo ampliamente justifcada. Sin embargo, la estra-
tegia implementada denot algunos errores de instrumentacin propios de
medidas tomadas en una situacin de emergencia.
El objetivo del presente captulo es analizar la breve historia de los pla-
nes en su relacin con el mercado de trabajo, repasando especialmente los
aciertos y errores del PJJHD. Estas lecciones deberan ser particularmente
tiles para un eventual rediseo de la proteccin social en la Argentina.
Examinar la experiencia del PJJHD resulta relevante dado que este plan
inaugur una serie de iniciativas de expansin de la asistencia social que do-
minaron la poltica de proteccin social durante el ltimo lustro. La insuf-
ciencia de la cobertura del seguro social volvi a evidenciarse en la expansin
de las pensiones no contributivas y la moratoria jubilatoria. El PJJHD contri-
buy a mejorar los ingresos de sus benefciarios y reducir los niveles de con-
fictividad social, pero al mismo tiempo puso en evidencia las difcultades del
Estado para actuar como empleador de ltima instancia, cristaliz algunos
problemas del federalismo argentino e introdujo distorsiones en el merca-
do de trabajo. La posterior recuperacin de la economa redujo la emergen-
cia econmica y social, y deriv en la desactivacin gradual del programa.
Muchas de las acciones relacionadas con la proteccin social desarrolladas
recientemente por el gobierno nacional y los gobiernos provinciales son con-
secuencia directa de esa desactivacin.
La principal leccin que arroja la experiencia del PJJHD es que los progra-
mas de empleo probablemente no sean la mejor herramienta para combatir la
pobreza y la desigualdad en la distribucin de ingresos. Si el objetivo es focali-
zar los esfuerzos sobre las familias ms necesitadas, la extensin del programa
de asignaciones familiares a trabajadores no formales representa una estra-
tegia ms simple en lo que respecta a su instrumentacin y administracin.
Si el objetivo es atender, capacitar y asistir en la intermediacin laboral a los
desempleados, podra utilizarse un seguro por desempleo extendido. La no
puesta en prctica de alguna de estas alternativas parece mostrar que las ca-
ractersticas del diseo contributivo de estas polticas han impuesto un corset
difcil de romper. La experiencia muestra que ante la incapacidad institucio-
nal o la imposibilidad presupuestaria result ms fcil disfrazar la estrategia
de lucha contra la pobreza bajo la apariencia de los programas de empleo.
Estos ltimos difcilmente podran haber alcanzado sus objetivos tericos en
contextos como el de la crisis de 2002. Mirando al futuro, el uso de herra-
mientas especfcas para la prevencin y asistencia a la pobreza podra evitar
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 275
las distorsiones que se producen en el mercado de trabajo como resultado de
usar a los programas de empleo como instrumento para combatir la emer-
gencia. Asimismo, ayudara a no crear falsas expectativas en los benefciarios
y el pblico en general respecto de las posibilidades de conseguir un empleo
a travs de un programa de estas caractersticas. Estas expectativas luego se
traducen en opiniones negativas respecto de la efcacia y necesidad de estos
programas, que repercuten directamente en la economa poltica de este pro-
ceso de redistribucin del ingreso.
El trnsito de los programas de emergencia hacia polticas de proteccin
social parece ser un elemento clave para anticipar y combatir los efectos socia-
les de potenciales vaivenes derivados de los ciclos inherentes a la economa.
2. Antes, durante y despus del PJJHD
Conceptualmente, los planes denotan al conjunto de programas de em-
pleo, de capacitacin o sociales que transferen un benefcio monetario a
determinados conjuntos de la poblacin. Los planes conforman una familia
ms amplia de programas de transferencia de ingresos que, a su vez, inte-
gran la poltica de proteccin social. En el captulo 1 de este libro, Ringold y
Rofman repasan algunos aspectos conceptuales de los PTI implementados en
Argentina. Los PTI en este pas estn compuestos por jubilaciones, pensiones,
asignaciones familiares, seguro por desempleo, pensiones no contributivas y
programas sociales o planes
2
.
La Argentina cuenta con una larga tradicin de PTI. En el captulo 5 de
este libro, Isuani relata los orgenes de la seguridad social desde 1810. Por
su parte, Mesa Lago (1977) rastrea transferencias de ingresos asimilables a
pensiones no contributivas graciables a militares y luego a miembros de altos
tribunales (cargo equivalente al de los jueces de la Corte Suprema) desde los
tiempos coloniales (1785). Los primeros planes de la Argentina fueron ins-
trumentados a comienzos de la dcada de 1990 bajo la forma de programas
de empleo y capacitacin laboral.
Una de las caractersticas salientes del modelo econmico de la dcada
del noventa fue la introduccin de un rgimen de tipo de cambio fjo (Plan
de Convertibilidad) que, si bien logr frenar la infacin, deriv en la prdida
2
Las becas educativas y los programas alimentarios instrumentados a travs de tarjetas de
dbito tambin podran ser considerados PTI.
Juan Martn Moreno 276
de competitividad internacional asociada a la apreciacin de la moneda na-
cional, atada al dlar estadounidense. Adems se instrumentaron conjunta-
mente polticas de apertura comercial (disciplinadoras de precios internos) y
privatizaciones masivas de las empresas de servicios pblicos administrados
por el Estado argentino. Este conjunto de reformas estructurales, instrumen-
tadas mediante una estrategia de shock, haca prever que las transformaciones
que experimentara la estructura productiva de la Argentina tendran reper-
cusiones directas sobre el mercado de trabajo
3
.
A comienzos de la dcada del noventa se sancion la Ley 24013, denomi-
nada Ley de Empleo, que introdujo una serie de reformas laborales, entre las
cuales cabe destacar, a los fnes de este captulo, la creacin del Fondo Nacio-
nal de Empleo (FNE), punto de partida de los planes de empleo. En trminos
de fnanciamiento, podra afrmarse que el FNE es un apndice del subsiste-
ma de asignaciones familiares. De los 9 puntos de alcuota de contribuciones
patronales que fnanciaban las asignaciones familiares, 1,5 puntos pasaron a
fnanciar el FNE. Si bien el objetivo principal del FNE era fnanciar las pres-
taciones del seguro por desempleo, se estableca que esta institucin deba
disear y administrar programas de empleo y capacitacin, los cuales no se
encontraban restringidos a los benefciarios del seguro por desempleo. Sor-
prendentemente, los primeros programas de empleo fueron contributivos, al
menos en trminos de su fuente de fnanciamiento
4
. Si bien esta caracterstica
se mantuvo por poco tiempo, el caso argentino presenta esta particularidad
segn la cual trabajadores formales fnanciaban mediante sus aportes, en al-
guna proporcin, las transferencias de ingresos a los informales o desemplea-
dos. Los altos niveles de desempleo y la segmentacin del mercado de trabajo
entre trabajadores formales e informales (que se evidenciara ms adelante)
3
Rozenwurcel y Vzquez, en el captulo 7 de este libro, presentan una descripcin ms detalla-
da del contexto macroeconmico de las ltimas dos dcadas.
4
Los programas contributivos, fnanciados a travs del FNE, integraban las polticas activas
de capacitacin y empleo y se clasifcaban en tres grupos: programas de empleo del sector
pblico, programas de empleo del sector privado y programas de capacitacin. El primer
grupo estaba compuesto por los siguientes programas: Programa Interinstitucional de Inters
Social (PRIDIS), Programa de Empleo de Inters Social (PROEDIS), Programa de Asistencia
Solidaria (PROAS), Programa de Empleo Coparticipado (PROCOPA), Programa de Entre-
namiento Ocupacional (PRENO), Asistir, Trabajar, Servicios Comunitarios y Trabajar II. El
segundo grupo lo integraban el Programa Intensivo de Trabajo (PIT), el Programa de Empleo
Privado (PEP) y el Programa Nacional de Forestacin Intensiva (FORESTAR). Para una des-
cripcin ms detallada de estos programas, ver Roca y Moreno (1998).
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 277
no parecan constituir una preocupacin evidente para quienes rediseaban
las primeras polticas de empleo.
La etapa inicial de la historia de los planes ha sido descripta como un
festival de planes (Golbert, 2004). Los programas de empleo y capacitacin
pasaron a ser no contributivos cuando se extendieron mediante el fnancia-
miento externo provisto por organismos multilaterales de crdito como el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM)
5
. En
este marco se desarrollaron proyectos de fnanciamiento para esta nueva ge-
neracin de programas de transferencia que evidenciaban un sesgo hacia la
capacitacin como elemento necesario para la reconversin de la oferta la-
boral y, por ende, como solucin al desempleo
6
. El rol de los planes como
instrumento para la lucha contra la pobreza se encontraba an ausente.
El Plan Trabajar se consolid como exponente paradigmtico de los pla-
nes de fnes de la dcada del noventa. Estos planes transitaron un proceso de
aprendizaje y mejora en la instrumentacin y administracin, hecho que deri-
v en la reduccin del abanico de programas disponibles. Llach y Kritz (1997:
59) comentan que el PIT, primer programa en ejecutarse, enfrent graves
problemas de costos, gestin y fraude, el PROAS intent corregir algunas de
las defciencias de su antecesor, y el Plan Trabajar s implic un avance sig-
nifcativo en trminos de diseo y gestin. Godio et al. (1998) sostienen que
estos programas se han caracterizado por ser subsidios precarios al desem-
pleo, en muchos casos desarrollados como parte de las polticas clientelsticas
ofciales. Sostienen adems que estos programas eran utilizados para bajar
la tasa real de desempleo, ocultndola
7
.
Entre 1993 y 2001, la cantidad de benefcios pagados mensualmente por
este conjunto de programas nunca super los AR$ 130 mil, cifra alcanzada
en 1997. El valor promedio de dichas prestaciones oscilaba entre AR$ 150 y
AR$ 320. Dada la ausencia de infacin y la existencia de un tipo de cambio
fjo, el valor de compra en pesos de esa prestacin era estable y representaba
5
Cabe recordar que desde fnes de 1993 las alcuotas de contribuciones patronales se vieron re-
ducidas como parte de la poltica de devaluacin fscal que redujo sensiblemente los ingresos
de los programas fnanciados con recursos contributivos.
6
Los programas fnanciados por el BID eran denominados Programas de Apoyo a la Recon-
versin Productiva (PARP) y se dividan en cuatro componentes: Proyecto Joven, Microem-
prendimientos, Imagen y Fortalecimiento Institucional.
7
Argumentan que los programas registraban incrementos llamativos en la cantidad de benef-
ciarios en los meses en que se realizaba el trabajo de campo de la EPH.
Juan Martn Moreno 278
su equivalente en dlares estadounidenses. En algunos momentos de la dca-
da del noventa, los planes sociales en Argentina pagaron AR$ 320 en prome-
dio (equivalentes al mismo valor en dlares estadounidenses).
A partir de 1998 la economa argentina entr en un proceso recesivo que
dur cuatro aos. La creciente desconfanza de los mercados de capitales res-
pecto de las posibilidades de repago de la deuda pblica deriv en una pro-
feca autocumplida que tuvo como resultado la salida masiva de capitales y,
consecuentemente, el fn del rgimen de tipo de cambio fjo. La devaluacin
de la moneda local trajo aparejado el incremento de los precios. La prdida
del poder adquisitivo de los ingresos de los hogares se refej en el incremento
de los indicadores de pobreza. A comienzos de 2002, ms de la mitad de la
Fuente: MTEySS (2007).
GRFICO 8.1
Planes sociales y de empleo. Cantidad de benecios y benecio promedio (real
y corriente), 1993-2007
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 279
poblacin detentaba un ingreso que no le permita alcanzar niveles mnimos
de consumo. La principal respuesta institucional ante esta situacin de emer-
gencia econmica y social fue el PJJHD.
El PJJHD, lanzado en 2002, consista en una transferencia condicional de
AR$ 150 mensuales, cuya contraprestacin poda ser laboral o educativa. El
requisito para ser benefciario era estar desocupado
8
y tener a cargo menores
de 18 aos
9
. Tanto la inscripcin como la asignacin de tareas de contrapres-
tacin se realizaban de manera descentralizada en los municipios a travs de
los consejos consultivos
10
. Sin embargo, el chequeo de la veracidad de la in-
formacin presentada se haca de manera centralizada y estaba a cargo de la
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSES)
11
. La inscripcin
al programa se cerr al poco tiempo de su apertura, dada la masividad de la
demanda. Si bien el Banco Mundial realiz aportes para fnanciar este progra-
ma, los recursos iniciales fueron fscales
12
. El PJJHD alcanz la cifra rcord de
2 millones de benefciarios, organizado bajo un esquema no contributivo.
La literatura se encuentra dividida entre quienes destacan los aspectos
positivos del PJJHD en trminos del impacto econmico y social, y quienes
critican aspectos conceptuales y de diseo del programa. Entre los aspectos
positivos se destaca que los benefciarios alcanzaron un ingreso superior al
que hubieran obtenido en caso de no haber participado del PJJHD (Galasso
8
Dado que no existen registros de desocupacin, la informacin contrastable era la no existen-
cia de contribuciones patronales al SIJP, o la participacin en otros benefcios (contributivos
o no) de la seguridad social, o similares. En la prctica, el programa no estaba dirigido exclu-
sivamente a personas desocupadas, sino no ocupadas formales, es decir, inactivos, desocu-
pados u ocupados sin registro formal.
9
Inicialmente se pretenda exigir comprobantes de escolaridad o vacunacin de los menores
a cargo. Sin embargo, no existe evidencia de que el cumplimiento de este requisito se haya
exigido en la prctica.
10
Los consejos consultivos tenan por objeto rever las decisiones sobre los benefciarios y con-
trolar el funcionamiento del programa a nivel local. Para una descripcin detallada de su
proceso de implementacin, ver Golbert (2004).
11
La magnitud del programa y la urgencia por efectivizar las transferencias de ingresos eviden-
ciaron que la nica institucin con capacidad para administrar un programa que atendiera a
nivel nacional a 2 millones de benefciarios era la ANSES, encargada de pagar las jubilaciones
y pensiones del sistema previsional, que ya atenda a 3 millones de personas.
12
Dada la fungibilidad de los recursos fnancieros no est claro si el origen del fnanciamiento
provena de los ingresos por retenciones a las exportaciones (impuestas luego de la devalua-
cin del peso argentino) o de los recursos derivados del cese en el pago de la deuda externa
durante el perodo que dur el default de esos pasivos.
Juan Martn Moreno 280
y Ravallion, 2003). La mayora de los benefciarios eran mujeres, muchas de
las cuales se incorporaron a la poblacin econmicamente activa (PEA) para
participar en el PJJHD (Monza y Giacometti, 2003; Galasso y Ravallion, 2003).
El PJJHD present un alto grado de focalizacin en los hogares de menores
ingresos, aunque en menor medida que el Plan Trabajar (Galasso y Ravallion,
2003). Tuvo un impacto positivo en la reduccin de la tasa de indigencia,
aunque sensiblemente menor en la tasa de pobreza (MTEySS, 2002). Tambin
disminuy la confictividad social y gener una distribucin regional acorde a
la demanda, eliminando algunas conductas clientelares, especialmente en los
mecanismos de inscripcin y asignacin de cupos (Golbert, 2004; Pautassi,
2003). Finalmente, el PJJHD constituy una de las iniciativas ms importan-
tes en materia de proteccin social en Argentina y reabri el debate sobre el
federalismo fscal (Cetrngolo y Jimnez, 2003).
En lo que respecta a las crticas, se argumenta que el PJJHD no represent
el derecho social enunciado en la norma que le dio origen, sino que se trat
de una estrategia de asistencialismo cortoplacista teido de intenciones po-
lticas (Pautassi, 2003). Se afrma que la cobertura no se correspondi con la
de un programa universal, dado que existen muchos indigentes que quedaron
excluidos del programa. Adems, el programa es criticado porque el monto
no alcanz los valores de la lnea de la pobreza y por tratarse de un benefcio
fjo que no tom en cuenta el tamao del hogar (Barbeito et al., 2005). Final-
mente, el PJJHD habra tenido un diseo defciente de mecanismos e incenti-
vos, lo que explicara la desaparicin de la estructura territorial sobre la que se
bas su funcionamiento inicial. Por su parte, el poder de veto del intendente
municipal por sobre las decisiones de los consejos consultivos, junto con la
descentralizacin parcial (administrativa pero no fnanciera), constituyen dos
posibles razones para explicar por qu estas instituciones, que operaban ad
honorem, dejaron de funcionar (Garca y Langieri, 2003; Golbert, 2004).
Actualmente el PJJHD se encuentra en vas de extincin. Si bien la tem-
poralidad de la vigencia establecida en el decreto que le dio vida ha sido ex-
tendida sistemticamente, hay tres procesos que dan cuenta de este inexora-
ble fnal. En primer lugar, existe una poltica expresa de transferencia de los
benefciarios del PJJHD a otros programas con orientaciones diferentes. En
segundo lugar, las instituciones del gobierno nacional encargadas de cada uno
de estos programas se han embarcado en un proceso de extensin de redes te-
rritoriales propias para incrementar su presencia a nivel local. En tercer lugar,
las provincias han relanzado sus programas de empleo.
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 281
La insercin en el mercado de trabajo formal representa el principal desti-
no de los benefciarios del PJJHD. Desde 2004, el Ministerio de Desarrollo So-
cial (MDS) y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS)
han desarrollado dos programas alternativos que se nutren exclusivamente de
los benefciarios traspasados del PJJHD: el Programa Familias por la Inclu-
sin Social, denominado tambin Plan Familias, y el Seguro de Capacitacin
y Empleo (SCyE). En ambos casos, los benefciarios cambian de programa de
manera voluntaria, aunque el traspaso slo es posible en aquellos municipios
donde esos ministerios han posibilitado la transferencia. Ambos programas
comparten la caracterstica de ofrecer benefcios ms elevados que el PJJHD
como estrategia para incentivar el traspaso voluntario. En teora, la diferencia
GRFICO 8.2
Beneciarios del PJJHD segn destino, 2003-2007 (en % del total inicial de
beneciarios)
Fuente: MTEySS (2008a).
Juan Martn Moreno 282
entre los benefciarios de ambos grupos responde al desafortunado concepto
de empleabilidad
13
.
El Programa Familias por la Inclusin Social ha sido desarrollado por el
Ministerio de Desarrollo Social sobre la base de una tradicin de programas
de transferencia de ingresos orientados a desarrollar el capital humano de
las familias y romper el ciclo de reproduccin intertemporal de la pobreza
14
.
Originalmente orientado a absorber a benefciarios con tres o ms hijos,
el Plan Familias ha fexibilizado este requisito. El monto del benefcio del
Plan Familias no es fjo sino que contempla la estructura del hogar y es ms
elevado que aquel del PJJHD. El monto por hogar es de AR$ 155, sobre el
cual se adiciona un complemento de AR$ 30 por hijo (hasta un mximo de
AR$ 305). En octubre de 2007 el MDS ya haba habilitado el traspaso de
benefciarios en 351 municipios distribuidos en 22 de las 24 jurisdicciones
territoriales
15
.
Por su parte, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social lanz en
2006 el Seguro de Capacitacin y Empleo, orientado hacia aquellos benefcia-
rios empleables del PJJHD. El ingreso al Seguro de Capacitacin y Empleo
implica una renuncia implcita al derecho instrumentado a travs del PJJHD,
dado que quienes ingresan al nuevo programa declaran explcitamente tener
conocimiento de que la duracin de su participacin en el mismo tiene una
extensin mxima de dos aos. El monto fjo del benefcio es de AR$ 225
(AR$ 75 por encima de aquel que perciban en el PJJHD). La contraprestacin
exigida consiste en las tpicas acciones de los servicios pblicos de empleo,
tales como la asistencia a programas de capacitacin y la inscripcin en bolsas
13
El Decreto 1506/2004 establece que el MTEySS y el MDS deben realizar en forma conjunta una
clasifcacin de benefciarios del PJJHD de acuerdo con las condiciones de empleabilidad.
14
Desde 2002, el MDS cuenta con un programa administrado por el propio Ministerio y fnan-
ciado por el BID: el Programa de Atencin a Grupos Vulnerables-Subprograma de Ingreso
para el Desarrollo Humano (PAGV-IDH). Golbert (2004) relata la experiencia interrumpida
del Programa Solidaridad diseado por el Ministerio de Desarrollo Social a comienzos del
ao 2000, que replicaba a grandes rasgos la experiencia exitosa de otros programas en la
regin, como el PROGRESA-Oportunidades, de Mxico, y Bolsa Escola y Bolsa Famlia, de
Brasil (Marchionni y Conconi, en el captulo 6 de este libro, describen estas experiencias).
Desde 2005 el PAGV-IDH se reconvirti en el Programa Familias por la Inclusin Social,
incorporando a los benefciarios del IDH y tambin a aquellos traspasados del PJJHD. Ini-
cialmente, 200 mil benefciarios del Plan Familias provenan del IDH.
15
Para mayor detalle sobre el Plan Familias, ver Golbert (2004); Cruces, Epele y Guardia (2008);
y Cruces y Gasparini (2008).
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 283
de trabajo. La cantidad de benefciarios que optan por el Seguro de Capacita-
cin y Empleo es notoriamente menor que en el caso del Plan Familias, dado
que gran parte de los potenciales benefciarios del Seguro de Capacitacin y
Empleo, es decir, los benefciarios empleables del PJJHD, ya no participan
de este programa. Adems, el xito de este nuevo programa radica en insertar
el mayor nmero de benefciarios en el mercado formal y, por ende, mantener
el nmero de participantes lo ms bajo posible.
Tanto el Ministerio de Desarrollo Social como el Ministerio de Trabajo
han desarrollado en paralelo redes territoriales propias, que en muchos ca-
sos han apuntalado la estrategia de traspaso de los benefciarios del PJJHD.
Mientras que el Ministerio de Desarrollo Social se dedic a expandir los
Centros Integradores Comunitarios (CIC), el Ministerio de Trabajo hizo lo
propio con las Ofcinas de Empleo Municipales (OE). La expansin de las
redes territoriales de ambas instituciones, junto con el lanzamiento de los
programas alternativos, parece responder a la necesidad de reemplazar la
desactivada red de consejos consultivos por otra red sobre la cual ejercer
efectivamente el control directo. Ambas redes presentan la caracterstica
comn de coordinar la presencia territorial del gobierno nacional con las
autoridades municipales. En lo que respecta a las OE, se trata de entidades
municipales con dependencia tcnica de la Unidad de Servicios de Empleo,
USE (MTEySS, 2008b). Por su parte, los CIC constituyen un modelo de
gestin pblica que implica la integracin y coordinacin de polticas de
Atencin Primaria de Salud y Desarrollo Social en un mbito fsico comn
de escala municipal (MDS, 2008).
Desde 2004 las provincias han reactivado sus programas de empleo au-
tnomos, posiblemente impulsadas por la imposibilidad de inscribir nuevos
benefciarios en los programas nacionales y la necesidad de contar con ma-
yor control y conocimiento respecto de los fujos de benefciarios, as como
por una mayor capacidad o necesidad de innovar en materia de diseo de
los programas. Con anterioridad al lanzamiento del PJJHD, el total de bene-
fciarios del conjunto de programas de empleo provincial era superior al de
los programas nacionales. En 2002 las provincias optaron por transferir los
benefciarios de sus programas al PJJHD, reduciendo as el gasto provincial.
El devenir del PJJHD deriv en la aparicin de nuevas iniciativas provincia-
les en materia de planes. Actualmente, en comparacin con el ao 2002, se
observan experiencias en las que el nmero de benefciarios se incrementa
notoriamente (San Luis), y otras en las que el monto del benefcio se ele-
Juan Martn Moreno 284
va considerablemente (Tierra del Fuego, San Luis, La Pampa y Chubut)
16
.
Bonvecchi (2008) investiga los factores que explican la heterogeneidad de
las experiencias provinciales en lo que respecta a los programas de empleo,
y sostiene que la autonoma de las provincias para desarrollar iniciativas
independientes depende de la disponibilidad de recursos y tambin de la
competencia poltica que enfrentan los gobernadores en las elecciones pro-
vinciales.
3. Consecuencias en el mercado de trabajo
El PJJHD, como estrategia de lucha contra la pobreza disfrazada de progra-
ma de empleo, deriv en una serie de alteraciones en el mercado de traba-
jo. En principio, se podra argumentar que estas transformaciones han sido
meramente estadsticas (como se describe a continuacin). Sin embargo, la
permanencia de algunas de las medidas de emergencia tomadas ante la crisis
estuvo condicionada a los valores de ciertos indicadores (por ejemplo, la ley
de doble indemnizacin, cuya vigencia se condicion al nivel de la tasa de
desempleo)
17
. Por otro lado, existen estudios que analizan la existencia y la
magnitud de un efecto de desincentivo a la formalidad entre los benefciarios
de PJJHD. La siguiente seccin examina los efectos del PJJHD sobre algunos
indicadores clave del mercado de trabajo argentino, para luego discutir los
efectos sobre los incentivos.
3.1. El efecto sobre los indicadores
El PJJHD, en su rol de programa de empleo, exige a sus participantes la reali-
zacin de tareas laborales (o de educacin y/o capacitacin) y, por ende, sus
benefciarios pueden ser considerados ocupados. Evidentemente este hecho
se traduce en una reduccin de la tasa de desempleo, fenmeno altamente
16
Para ms informacin, ver DAGPyPS (2007).
17
En enero de 2002, en el marco de la Ley de Emergencia Econmica, se instrument una
medida de emergencia que prevea la imposicin de un doble gravamen indemnizatorio para
los empleadores que despidieran sin causa a su personal. Si bien esta medida se fexibiliz un
ao despus, permaneci vigente para los vnculos laborales creados con anterioridad al 1 de
enero de 2003. Aos despus, el gravamen fue reducido a 80% y luego a 50%, establecindose
que, cuando la tasa de desocupacin relevada por el INDEC descendiera por debajo de 10%,
esta medida de emergencia sera removida. En este contexto, el valor de la tasa de desempleo
pas a jugar un rol clave en la dinmica de contratacin del mercado de trabajo.
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 285
deseable en el contexto en que el programa fue aplicado. Sin embargo, estos
indicadores positivos fueron acompaados por otros efectos menos evidentes
y posiblemente no deseados.
GRFICO 8.3
Tasas de actividad (TA) segn sexo y tasa de desempleo, con y sin beneciarios
del PJJHD, 1996-2006 (en %)
Fuente: Estimaciones propias con base en Encuesta Permanente de Hogares (EPH) (INDEC, 2007).
Nota: I y II se reeren a las ondas mayo y octubre de la EPH, respectivamente, para la informacin hasta 2003-I.
A partir de 2003-II, se reeren al primer y segundo semestre del ao correspondiente. La discontinuidad de la
serie en 2003 representa la falta de comparabilidad debida al cambio de metodologa de la EPH implementado
ese ao.
En primer lugar, el PJJHD activ (indujo a pasar de la inactividad a la
actividad, es decir, al empleo o a la bsqueda de empleo) a una importante
cantidad de mujeres. Esta disminucin en la cantidad de mujeres inactivas se
Juan Martn Moreno 286
observa en el quiebre de la serie que se presenta entre mayo y octubre de 2002
(ver Grfco 8.3). Si bien este incremento en la PEA se evidenci tanto para
hombres como para mujeres, para estas ltimas el cambio fue ms notorio.
Finalmente, se observa que, conforme el nmero de benefciarios se redujo, la
brecha entre ambas lneas disminuy. La mxima separacin entre las curvas
de tasa de actividad alcanz su pico en 2002, cuando 2,5% de todas las muje-
res argentinas (alrededor de 450 mil) estaban integradas al mercado de traba-
jo como resultado de su participacin en el PJJHD. Cabe mencionar que esta
comparacin es esttica y no asume ninguna respuesta de comportamiento,
por lo que representa una hiptesis de mxima
18
.
En segundo lugar, el PJJHD tuvo una contribucin decisiva en la re-
duccin inicial de la tasa de desempleo. El pico histrico de la tasa de des-
ocupacin fue de 21,5% de la PEA en mayo de 2002 (ver Grfco 8.3). Re-
cin en el segundo semestre de 2002 se puede apreciar el efecto que tuvo la
contabilizacin de los benefciarios del PJJHD que hacan contraprestacin
laboral como ocupados, una vez que el proceso de inscripcin al programa
haba concluido. La tasa de desocupacin en octubre de 2002, contabilizan-
do como ocupados a los benefciarios, fue de 17,8%. Es decir, el desempleo
se redujo casi cuatro puntos porcentuales en el lapso de cinco meses. Si no
se hubieran contabilizado los benefciarios del PJJHD como ocupados, la
reduccin de la tasa de desocupacin no se habra observado hasta el se-
mestre siguiente.
En tercer lugar, la disminucin del desempleo generada por el PJJHD se
dio a partir de un aumento del nmero de ocupados, aunque no necesaria-
mente de la calidad del empleo. Considerar a los benefciarios del PJJHD
como ocupados increment el trabajo asalariado mediante la expansin del
empleo no registrado. Por otro lado, los indicadores de empleo pblico pre-
sentaron un fuerte incremento dado que los benefciarios fueron clasifcados
18
La comparacin de la tasa de actividad con y sin benefciarios del PJJHD se basa en el
supuesto implcito de que los benefciarios (en especial las mujeres) habran permanecido
inactivos en caso de no haber participado en el PJJHD (o de no haber existido este plan).
Si bien no es posible afrmar que esto habra sido as en todos los casos, no es sencillo es-
tablecer el nmero de puestos de trabajo del sector privado que los benefciarios del plan
habran conseguido al dejar la inactividad en un contexto altamente recesivo como el de
2002. La construccin de escenarios contrafcticos constituye una tarea compleja que no
se aborda aqu, pero es importante destacar los escenarios implcitos en las comparaciones
realizadas.
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 287
GRFICO 8.4
Tasas de empleo no registrado (ENR) y empleo pblico, con y sin beneciarios
del PJJHD, 1996-2006 (en %)
Fuente: Estimaciones propias con base en EPH (INDEC, 2007).
Nota: I y II se reeren a las ondas mayo y octubre de la EPH, respectivamente, para la informacin hasta
2003-I. A partir de 2003-II, se reeren al primer y segundo semestre del ao correspondiente. La discontinuidad
de la serie en 2003 representa la falta de comparabilidad debida al cambio de metodologa de la EPH implemen-
tado ese ao.
en esta categora (y no en la del sector privado). Esto se debe a que una de las
principales tareas de contraprestacin laboral era la realizacin de trabajo co-
munitario, generalmente en escuelas o comedores. Sin embargo, claramente
no se trataba de empleados pblicos en sentido estricto.
En cuarto lugar, contabilizar a los benefciarios del PJJHD como asala-
riados redujo el nmero promedio de horas trabajadas e increment el por-
centaje de asalariados con mltiples empleos (o trabajos). El promedio de
Juan Martn Moreno 288
Fuente: Estimaciones propias con base en EPH (INDEC, 2007).
Nota: I y II se reeren a las ondas mayo y octubre de la EPH, respectivamente, para la informacin hasta 2003-I.
A partir de 2003-II, se reeren al primer y segundo semestre del ao correspondiente. La discontinuidad de la
serie en 2003 representa la falta de comparabilidad debida al cambio de metodologa de la EPH implementado
ese ao.
GRFICO 8.5
Asalariados con ms de un trabajo (en %) y horas trabajadas en promedio (para
asalariados), con y sin beneciarios del PJJHD, 1996-2006
horas trabajadas por asalariado descendi paulatinamente desde las 50 horas
promedio a mediados de la dcada del noventa hasta 40 horas promedio en
el pico de la crisis econmica (ver Grfco 8.5). Dado que las tareas de con-
traprestacin laboral requeran, en teora, trabajos de 20 horas semanales o
4 horas diarias, la inclusin de los benefciarios como ocupados implic un
descenso en el nmero promedio de horas trabajadas por el conjunto de los
asalariados. Si los benefciarios del PJJHD no hubiesen realizado contrapres-
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 289
tacin laboral, el promedio de horas hubiese sido ms elevado, por una dife-
rencia de 3 horas
19
.
Por su parte, el porcentaje de asalariados con mltiples empleos se habra
incrementado en un 2%, debido a la contabilizacin de la participacin en
actividades de contraprestacin laboral como un trabajo ms. La proporcin
de asalariados con mltiples trabajos, que fuctu alrededor de 7%, tuvo su
valor mnimo en 2002. Desde entonces, fruto de la recuperacin econmica,
este indicador se increment tendencialmente aunque con oscilaciones. Sin
embargo, los niveles de la serie habran sido menores si los benefciarios no
hubiesen computado sus actividades de contraprestacin laboral como pues-
tos laborales.
Esta ltima evidencia refeja que la participacin en el PJJHD, o la reali-
zacin de actividades de contraprestacin laboral, en la prctica no impidi a
los benefciarios la ejecucin de otras tareas laborales. Si bien inicialmente la
participacin en el PJJHD era incompatible con la realizacin de otras tareas
laborales, en la prctica el control del cumplimiento de este requisito slo po-
da llevarse a cabo contra los registros de empleo formal
20
. Por lo tanto, parte
de los benefciarios se encontraban ocupados informalmente en el mercado
de trabajo, al mismo tiempo que cobraban el benefcio de este programa de
empleo. Este punto es abordado con mayor detalle en el siguiente apartado.
3.2. Los (des)incentivos
Los programas de asistencia social pueden competir con (en lugar de comple-
mentar) los componentes del seguro social. Esta preocupacin motiv a parte
de la comunidad acadmica a estudiar el potencial efecto de los programas
no contributivos sobre los incentivos de los individuos a participar (o no) en
los programas contributivos. Estos efectos microeconmicos seran, para una
parte de la literatura, componentes de un conjunto ms amplio de incenti-
vos que explicaran las preferencias individuales por la informalidad. Perry
19
El importante cambio en el nivel de la variable en 2003 se explica por el cambio metodolgico
introducido con el nuevo cuestionario de la EPH continua, que implement una nueva meto-
dologa para el cmputo de las horas extra.
20
Esta incompatibilidad se registr solamente al inicio del programa, dado que entre las accio-
nes de perfeccionamiento de la gestin se reglament la posibilidad de trabajar en empleos
con aportes a la seguridad social paralelamente al cobro del benefcio. Esta situacin slo
poda mantenerse por un tiempo determinado y tena por objetivo facilitar la insercin de los
benefciarios del PJJHD en el mercado de trabajo formal.
Juan Martn Moreno 290
et al. (2007) estudian las causas que explicaran los niveles y tendencias de
la informalidad laboral
21
en Amrica Latina. Segn estos autores, las causas
en la experiencia regional podran ser voluntarias o involuntarias (salida o
exclusin). La experiencia argentina parece responder al segundo conjunto
de causales
22
.
La experiencia del PJJHD fue utilizada para evaluar la existencia de este
tipo de efectos de desincentivo sobre la formalidad laboral. A partir de una
evaluacin de impacto cuasi-experimental, Gasparini et al. (2007) encuentran
que existe un efecto estadsticamente signifcativo al comparar la diferencia
entre el fujo de benefciarios que se insertan en el mercado de trabajo formal
respecto del mismo indicador para un grupo de control de no benefciarios
23
.
En otras palabras, sostienen que los benefciarios ingresan al mercado de tra-
bajo formal a una tasa menor que un grupo de control de no benefciarios
(con las mismas caractersticas observables que los benefciarios). La razn
que explicara este comportamiento diferencial sera la percepcin del bene-
fcio. Los autores agregan que este efecto slo se observa al comienzo del pro-
grama y que luego desaparece, probablemente debido a la prdida de poder
adquisitivo del benefcio monetario del PJJHD.
Al inicio del programa, los benefciarios que obtenan un empleo formal
eran inmediatamente dados de baja. Posteriormente se modifc la norma-
tiva permitiendo la coexistencia de ambas situaciones durante un lapso de
transicin. Si bien la problemtica de los incentivos parece preocupar ms
a tericos y acadmicos que a quienes gestionan y administran el programa,
parecera que los funcionarios se han hecho eco de la necesidad de facilitar
la transicin de los benefciarios al mercado de trabajo formal. La posibilidad
21
Defnida a partir de la no realizacin de contribuciones a la seguridad social.
22
Segn una encuesta realizada en el Gran Buenos Aires en 2005, 95% de los asalariados no
registrados declararon que se encontraban en esa situacin no por opcin, sino como conse-
cuencia de una decisin unilateral de su empleador (ver BM-MTEySS, 2008).
23
Los autores encuentran que el diferencial en el fujo de ingreso al empleo formal es superior
en 3,4% para el grupo de control (no benefciarios). En el perodo 2003-2004, 1,2 benefciarios
de cada 100 accedieron al mercado formal de trabajo. Si dicho fujo hubiese sido equivalente
al del grupo de control, habra alcanzado un 4,6%. Dado el alto nmero de desocupados, la
oferta de trabajo parece haber sido altamente elstica, por lo tanto es factible que esos 70 mil
puestos hayan sido absorbidos por no benefciarios. En otras palabras, es posible inferir que el
fujo hacia el empleo formal cambi su composicin, pero no su nivel (la cantidad de puestos
formales no se vio afectada). Ese efecto composicin, en el ms extremo de los casos, habra
sido equivalente a 7% del fujo neto de nuevos empleos formales.
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 291
de incorporarse a un trabajo con aportes a la seguridad social, sin perder au-
tomticamente el benefcio del PJJHD, respondera implcitamente a la exis-
tencia de ese efecto de desincentivo. La introduccin de esta nueva normativa
podra complementar la explicacin de la desaparicin del efecto sealada
por Gasparini et al. (2007).
Independientemente de la existencia temporal o permanente de un efecto
de desincentivo, la magnitud de estos costos debe ser evaluada en funcin
de los benefcios concretos resultantes de la puesta en marcha del PJJHD. El
efecto puede ser estadsticamente signifcativo y econmicamente no relevan-
te, en especial si se lo compara con algunos de los indicadores de mejora de
bienestar derivados de la implementacin del programa, como el incremento
en los ingresos, la reduccin de la indigencia y la brecha de la pobreza, la
reduccin del desempleo o la disminucin de la confictividad social, entre
otros. En otras palabras, reconocer la existencia de este efecto de desincentivo
equivale a entender que la introduccin de estrategias para paliar la emer-
gencia econmica y social puede estar asociada a ciertos costos. En el caso
del PJJHD, por haber sido implementado como un programa de empleo, este
costo podra estar asociado en alguna medida a la incidencia en la formalidad
laboral. Sin embargo, la existencia de errores de tipo I y II
24
parece ser margi-
nal frente a los benefcios econmicos y sociales del programa. Queda claro,
sin embargo, que la existencia de estos costos amerita mayores esfuerzos en
materia de diseo y regulacin en la implementacin de estos programas, in-
cluso en trminos del formato que los mismos deben adoptar.
4. Lecciones aprendidas
nicamente el anlisis del desarrollo futuro permitir establecer si el PJJHD
represent un punto de infexin en la historia de la proteccin social en Ar-
gentina, o si se trat simplemente de una situacin excepcional. El devenir de
la economa, el mercado de trabajo y especialmente el nivel de informalidad
laboral de equilibrio sern importantes determinantes de esta evolucin. Sin
embargo, las experiencias hasta aqu examinadas muestran que su implemen-
tacin ha sido, al menos para el mbito argentino, vanguardista. Esta seccin
24
Errores de tipo I y tipo II hacen referencia al concepto estadstico utilizado para describir
los errores que se cometen al excluir a quienes deberan estar incluidos, as como al incluir a
quienes deberan ser excluidos, respectivamente.
Juan Martn Moreno 292
recopila las experiencias del PJJHD y las clasifca en las categoras de aciertos
y errores con el objetivo de establecer las mejores prcticas para el diseo y la
implementacin de programas sociales en el futuro.
4.1. Aciertos
Los aciertos del PJJHD se pueden clasifcar en cuatro grandes grupos: en pri-
mer lugar, el impacto sobre indicadores de bienestar; segundo, el mecanismo
de inscripcin de benefciarios; en tercer lugar, el uso de la capacidad instala-
da; y, por ltimo, la correccin de algunos aspectos problemticos iniciales.
En primer lugar, en tanto estrategia de asistencia social para luchar contra
la pobreza y reducir la desigualdad en la distribucin del ingreso, el PJJHD
alcanz su cometido. Proporcion un ingreso que los benefciarios no hubie-
sen alcanzado por otros medios, redujo la indigencia y disminuy la brecha
de la pobreza en los hogares participantes en el programa. Al focalizar en los
estratos ms bajos de la distribucin de ingreso, redujo la brecha de cober-
tura, alcanzando a los sectores que haban quedado excluidos por el avance
de la informalidad y la naturaleza contributiva de los PTI tradicionales. En
trminos de la distribucin secundaria del ingreso, el programa implic una
transferencia de recursos progresiva, cuyo origen provino inicialmente del
presupuesto nacional
25
.
En segundo lugar, el mecanismo de inscripcin del PJJHD represent un
doble acierto. Por un lado, permiti reducir los niveles de confictividad so-
cial. El programa cre una base nica de benefciarios cuya distribucin ex
post logr refejar ms felmente la geografa de las necesidades de la pobla-
cin a lo largo del territorio. La ausencia inicial de cupos y cuotas permiti
25
El grado de progresividad de la redistribucin resulta difcil de determinar dado que no est
claro cul fue el origen real de los recursos transferidos. Salvo casos de impuestos con asig-
nacin especfca, los recursos del presupuesto son fungibles, razn por la cual resulta difcil
determinar cul fue el origen de los recursos que efectivamente se destinaron al PJJHD. En
el contexto econmico en que se instal este plan, es factible establecer dos posibles fuentes
distintas (o complementarias) como origen de los recursos. Por un lado, la devaluacin del
peso argentino dispar un auge exportador que fue acompaado por un gravamen a las ex-
portaciones: las retenciones. Por otro lado, la salida del modelo econmico basado en un tipo
de cambio fjo fue acompaada por la cesacin de pago de la deuda soberana, que signifc
una reduccin corriente en el fujo de recursos y, por ende, una mayor disponibilidad de
fondos. Luego, el Banco Mundial aprob un prstamo que tena por fnalidad colaborar en
el fnanciamiento de una parte del programa. Bertranou y Bonari (2005) informan que esos
recursos representaron 15% del total de fondos ejecutados por el programa.
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 293
reducir el rol de los intermediarios que habitualmente asumen un papel clave
en el proceso de inscripcin y registro de benefciarios. Este elemento parece
haber sido relevante para disminuir la confictividad entre muchos actores
sociales que en ocasiones anteriores, motivados por el reparto poco criterioso
de cupos, se haban enfrentado para garantizar espacios propios.
Por otro lado, el mecanismo de inscripcin sorte los tradicionales pro-
blemas distributivos asociados al federalismo fscal, tanto a nivel provincial
como municipal. La distribucin de recursos respondi a las demandas
existentes, mediante el incremento de la transparencia en la asignacin y la
agilizacin de su ejecucin al evitar las discusiones polticas asociadas a la
determinacin de criterios externos de distribucin. En muchos casos, esta
distribucin permiti recuperar los niveles de actividad econmica en locali-
dades o pueblos donde la magnitud de la transferencia del PJJHD superaba el
volumen de los presupuestos municipales.
Estos aspectos positivos se refejan en la evaluacin de la opinin pblica
de estas experiencias, refejada en los resultados de la Encuesta de Percep-
cin de Planes Sociales (EPPS) presentada por Cruces y Rovner en el captulo
2 de este libro. La mayor parte de los encuestados se manifest a favor de
la existencia de los planes. Un 90% de los encuestados estuvo a favor de la
existencia de una poltica de programas de transferencia de ingresos: un 61%
consider que deberan existir siempre y casi un tercio sostuvo que deberan
implementarse slo durante las crisis. Por su parte, una fraccin minoritaria
manifest que los planes deberan ser eliminados. Asimismo, como puede
observarse en el Cuadro 8.1, ms de la mitad de los respondentes (53%) se
inclin por dejar los planes como estn frente a la opcin de eliminarlos sin
reemplazarlos, que fue escogida por un 30% de la poblacin. El restante 17%
no se inclin por ninguna de estas opciones. Si esta ltima categora fuese
interpretada como una preferencia por mejorar los planes existentes, 70% de
la poblacin estara de acuerdo con la existencia de una poltica de programas
de transferencia de ingresos de este tipo. En cuanto a la combinacin de estas
respuestas, 41% de los entrevistados manifesta, adems de su acuerdo con
dejarlos como estn, que los planes siempre deberan existir (ver Cuadro
8.1). Consistentemente, quienes desean eliminarlos sostienen que los planes
no deberan existir. Este grupo representa un 7% de la poblacin. Dejar los
planes como estn fue tambin la primera preferencia de algo menos de la
mitad de los encuestados (47%) que no tienen ni tuvieron un benefciario de
los planes en su hogar. La preferencia por eliminarlos fue un poco ms ele-
Juan Martn Moreno 294
vada al interior de este subgrupo (35%). Por ltimo, slo 10% de los hogares
que reciben o recibieron algn benefcio (2% de la poblacin total) escogi la
opcin de eliminarlos.
Qu habra que hacer con los planes?
Eliminarlos Dejarlos
como estn
Ninguna Total
Total 30 53 17 100
Algn miembro del
hogar tuvo un plan?
No tuvo 35 47 18 100
Tuvo 10 76 14 100
Cundo debera
haber planes?
Slo en crisis 12 11 5 28
Siempre 11 41 9 61
No deberan
existir
7 1 3 11
Total 30 53 17 100
Quin debera
recibir los planes?
Desempleados 15 25 8 48
Pobres 8 27 7 42
No deberan
existir
7 1 2 10
Total 30 53 17 100
CUADRO 8.1
Preferencias de la poblacin respecto del futuro de los planes, 2007 (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Nota: Con base en respuestas vlidas, excluyendo NS/NC.
En tercer lugar, el hecho de que el PJJHD haya podido implementarse a
nivel nacional tan rpidamente debe ser considerado un logro en materia de
gestin. Probablemente, uno de los mayores aciertos del PJJHD resida justa-
mente en su buen funcionamiento, que permiti que aspectos cuestionables
de la implementacin del programa pasaran desapercibidos. El hecho de que
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 295
la ANSES haya asumido la administracin, el chequeo de consistencia de la
informacin y la organizacin de los operativos de pago fue determinante para
la efectividad del programa. La tarea de pagar 2 millones de benefcios en todo
el territorio no era nueva para esta institucin que ya estaba a cargo del pago de
3 millones de jubilaciones y pensiones. Asimismo, la presencia territorial del
Banco Nacin result un factor positivo adicional muchas veces no conside-
rado. El hecho de que la capacidad institucional para la puesta en marcha del
plan estuviera ya instalada es un factor no menor a la hora de comprender las
razones que permitieron dar rpida respuesta a la emergencia.
En cuarto lugar, adems de los aciertos destacados, la correccin de algu-
nos aspectos inicialmente problemticos logr tornarlos poco perceptibles.
Inicialmente, en algunos municipios era necesario organizar operativos de
pago en espacios precarios, con escasa o nula infraestructura para atender
la afuencia masiva de personas (como estadios de ftbol, clubes barriales,
etctera). La introduccin de tarjetas de dbito como instrumento para ca-
nalizar el pago de los benefcios del PJJHD permiti corregir estos problemas
operativos. Los artculos periodsticos que denunciaban los padecimientos de
los benefciarios, que formaban interminables flas, cobraban en efectivo y en
algunos casos eran vctimas de prcticas clientelares, parecen haber quedado
en el anecdotario del PJJHD una vez modifcada la modalidad de pago.
La introduccin de la tarjeta de dbito como medio de pago del benefcio
parece haber sido un xito silencioso del PJJHD. De acuerdo con la infor-
macin de la EPPS, 62% de los benefciarios (o ex benefciarios) afrm que
cobra con tarjeta de dbito (ver Cuadro 8.2), y aproximadamente dos tercios
de los participantes entrevistados expres que prefere hacerlo mediante este
mtodo. Una minora de los benefciarios que cobra con tarjeta de dbito sos-
tuvo que prefere hacerlo en efectivo y un 11% de los benefciarios que cobra
la prestacin en efectivo afrm que prefere cobrar con tarjeta de dbito. Fi-
nalmente, 27% de los benefciarios de los planes (nacionales y provinciales)
cobra con efectivo y expres que prefere este mtodo de pago.
Existen dos hechos positivos adicionales derivados de la introduccin de
la tarjeta de dbito como mecanismo de pago de los benefcios. En primer
lugar, los benefciarios que utilizan dicha tarjeta como medio de pago electr-
nico reciben un reintegro de 15 de los 21 puntos de impuesto al valor agre-
gado (IVA) que se paga sobre el precio del bien adquirido, lo que no ocurre
en el caso de quienes cobran en efectivo y pagan en efectivo. Esta prctica
podra incrementar los montos disponibles para compra (o extraccin) en los
Juan Martn Moreno 296
CUADRO 8.2
Tarjeta de dbito, uso y preferencia, poblacin beneciaria, 2007 (en %)
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Nota: Con base en respuestas vlidas, excluyendo NS/NC.
Preferencia
Tarjeta de dbito Efectivo Total
Medio de
cobro
Tarjeta de dbito 56 6 62
Efectivo 11 27 38
Total 67 33 100
meses subsiguientes. Segundo, es posible que la utilizacin de este medio de
pago electrnico redunde en una mejor capacidad de control y recaudacin
impositiva.
4.2. Errores
Cuatro errores del PJJHD arrojan lecciones interesantes: la incapacidad del
Estado de intervenir como empleador de ltima instancia, la estrategia de
focalizacin de los benefciarios adoptada, la imposibilidad de instrumentar
un derecho universal a travs del PJJHD, y la descentralizacin incompleta de
un programa de alcance nacional.
En primer lugar, canalizar la estrategia de lucha contra la pobreza en la
emergencia a travs de un programa de empleo demostr la incapacidad del
Estado de posicionarse como empleador de ltima instancia. Este programa
de empleo evidenci la incapacidad institucional para generar los puestos la-
borales necesarios para satisfacer la demanda de los benefciarios participan-
tes. De hecho, el nivel de las contraprestaciones totales (entre las cuales las
de carcter laboral eran las ms importantes) nunca estuvo cercano a 100%
y fue decayendo paulatinamente (ver Grfco 8.6). Enmascarar una transfe-
rencia monetaria a los hogares de menores ingresos mediante un programa
de empleo demostr que los puestos de trabajo necesitan en alguna medida
el insumo capital para producir y ser productivos, adems del insumo tra-
bajo. Salvo algunas excepciones, tales como los componentes Materiales o
Proyectos productivos del PJJHD, son pocos los casos en que la provisin
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 297
de herramientas, insumos, etc., fue prevista desde un principio. Un programa
que primero paga los sueldos y luego se preocupa por determinar las carac-
tersticas y los fnes de los puestos de trabajo a ser creados (y el modo en que
proporcionar los materiales necesarios para el trabajo) ms que un progra-
ma de empleo constituye una transferencia de ingresos en la cual la contra-
prestacin representa un aspecto formal, ms que real. Una resultante directa
de esta caracterstica fue el empeoramiento de la calidad del empleo (menos
desocupados, pero ms trabajadores no registrados, en trabajos de pocas ho-
ras y con dobles empleos).
En segundo lugar, la focalizacin tambin respondi a la lgica de un
programa de empleo, cuya operacionalizacin se vio difcultada dado que la
poblacin objetivo era ms asimilable a una categora analtica que a criterios
GRFICO 8.6
Beneciarios del PJJHD que realizaron contraprestacin segn tipo, 2003-2007
(en %)
Fuente: Estimaciones propias con base en EPH (INDEC, 2007).
Juan Martn Moreno 298
objetivos verifcables. Mientras que el programa en teora estaba dirigido a je-
fas y jefes de hogar desocupados con hijos menores de 18 aos, en la prctica
la poblacin benefciaria termin estando integrada por no ocupados forma-
les (inactivos, desocupados u ocupados informales) con hijos menores de 18
aos. Dada la capacidad de verifcacin de la informacin presentada, el orga-
nismo de control (ANSES) solamente poda constatar que el benefciario no
se encontrase trabajando formalmente, y que no cobrase benefcios de algn
otro programa de transferencias (jubilacin, pensin, seguro por desempleo,
etctera).
En trminos generales, la focalizacin de los planes sobre la poblacin
desocupada aparentemente no refeja las preferencias de la sociedad. De
acuerdo con la informacin de la EPPS, no hay inclinaciones dominantes
respecto de la poblacin sobre la que deberan focalizarse los planes. Como
puede observarse en el Cuadro 8.1, una leve diferencia a favor de los desem-
pleados (48%) ubica a esta poblacin objetivo por sobre la poblacin pobre
(independientemente de su condicin de actividad), que es preferida como
grupo destinatario de los programas por un 42% de los encuestados. En con-
sonancia con las respuestas anteriores, 10% de los encuestados se manifesta
en contra de la existencia de planes. Las preferencias sobre la poblacin obje-
tivo de los planes tambin se distribuyen de manera relativamente uniforme
entre desempleados y pobres para quienes manifestaron que a los planes hay
que dejarlos como estn y quienes creen que no deben ser eliminados ni
mantenidos como estn (alrededor del 40-50% de los respondentes se ma-
nifestan a favor de cada opcin en cada caso). Sin embargo, entre quienes
desean eliminar los planes, la mitad cree que los mismos deberan estar diri-
gidos a los desocupados, y la preferencia por focalizar en los pobres es similar
a la proporcin de personas que manifesta su voluntad de eliminar los planes
(alrededor de 25%).
En la prctica la poblacin objetivo del PJJHD, y del Plan Familias luego,
se asemeja ms a aquella de las asignaciones familiares que a la de un pro-
grama de empleo. Si bien el PJJHD fue califcado como el complemento no
contributivo del seguro por desempleo (en virtud de su nombre e hipottica
poblacin objetivo), en su implementacin se asemej ms a un complemen-
to no contributivo de las asignaciones familiares. La existencia de hijos meno-
res de 18 aos result ser uno de los requisitos ms efectivos y objetivos para
determinar la concesin de benefcios a los postulantes. No llama la atencin,
entonces, que el programa haya focalizado en los estratos inferiores de la dis-
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 299
tribucin del ingreso familiar per cpita. A diferencia del programa de asigna-
ciones familiares, en el PJJHD el benefcio siempre tuvo (y an tiene) un nivel
fjo para todos los hogares, y la verifcacin de la asistencia escolar contadas
veces se extendi ms all de la normativa que la estableci. El diseo del
Plan Familias recoge estas falencias de su antecesor y pretende ser un comple-
mento ms fel de las asignaciones familiares, con un benefcio proporcional
al nmero de hijos y condicionalidades de salud y educacin de los menores
verifcadas regularmente, y sin requisitos de contraprestacin laboral.
En tercer lugar, el PJJHD no logr consolidarse como un programa de
corte universal, aunque difcilmente podra haber alcanzado este objetivo
considerando la manera en que fue establecido. El hecho de que, a diferencia
del Plan Trabajar, los benefciarios pudieran inscribirse sin establecimiento
previo de un proyecto concreto que demandara su contraprestacin fue resal-
tado como la caracterstica universal del PJJHD (Golbert, 2004). Sin embar-
go, difcilmente pueda catalogarse como universal a un programa que cerr
su inscripcin al poco tiempo de su puesta en marcha en 2002 y, salvo ca-
sos excepcionales, mantiene cerrado ese ingreso (Pautassi, 2003). El Decreto
565/2002 determinaba que todos los jefes y jefas de hogar desocupados goza-
ran de un derecho, que sera instrumentado a travs del PJJHD, cuya dura-
cin limitada fue prorrogada una y otra vez. Si bien el programa no represen-
ta directamente un derecho universal, su carcter universal estara dado por
la instrumentacin del mismo. Sin embargo, la asociacin de un derecho a un
programa determinado y limitado en el tiempo denota el carcter temporal
del benefcio, por lo cual, para asumir el carcter universal de derecho, el plan
debera ser permanente o, en su defecto, debera estipularse su reemplazo por
otro, en caso de que se decida el cierre del plan inicial. Tanto el Plan Familias
como el Seguro de Capacitacin y Empleo han determinado que el traspaso
de benefciarios de un programa a otro sea voluntario. Existen experiencias
similares que, evitando declarar a los programas como universales y resaltan-
do su carcter temporal, han sido capaces de migrar a los benefciarios de un
programa a otro sin suscitar el riesgo de ser objeto de demandas de incons-
titucionalidad. El Banco Mundial (BM, 2007) relata una experiencia de este
tipo en Uruguay.
En cuarto lugar, la descentralizacin incompleta y un diseo institucional
contradictorio derivaron en la desaparicin de los organismos dedicados a
gestionar y operacionalizar las contraprestaciones en el territorio nacional.
El poder de veto de los intendentes sobre las decisiones de los consejos con-
Juan Martn Moreno 300
sultivos, as como la incapacidad de estos para hacer cumplir las tareas de
contraprestacin, derivaron en la desaparicin de estos espacios plurales de
gestin y participacin ad honorem. Una causa importante de la no realiza-
cin de las actividades de contraprestacin podra explicarse, en principio,
por este hecho. El fracaso de estas experiencias institucionales de construc-
cin de federalismo se confrma en la reaccin tanto de los gobiernos pro-
vinciales como del propio gobierno nacional. Los primeros decidieron lanzar
sus propios programas, imitando las iniciativas nacionales o estableciendo
programas que competan con estas ltimas. Una minora eligi establecer
la complementariedad del monto sobre la base de los mismos benefciarios.
Finalmente, estn quienes decidieron innovar en materia de diseo, focaliza-
cin y monto de los benefcios transferidos a los participantes. En el caso del
gobierno nacional, luego de la distribucin de benefciarios entre programas
complementarios, los ministerios de Desarrollo Social y Trabajo decidieron
incrementar su presencia mediante la extensin de redes territoriales a nivel
de los municipios. Ya sea que esto haya sido resultado de las fallas en el diseo
institucional de los consejos consultivos o de un proceso independiente, que-
da claro que la estructura sobre la que se bas la descentralizacin adminis-
trativa del PJJHD dej de ser prioridad y objetivo de poltica para los actores
institucionales participantes.
5. Alternativas para el futuro
El PJJHD inaugur una etapa de la proteccin social en Argentina caracte-
rizada por la expansin de los componentes asistenciales. La crisis de 2002
evidenci que las instituciones del seguro social resultaban inadecuadas o
insufcientes para dar respuesta a la situacin de emergencia. La estrategia
de lucha contra la pobreza provino del rea de la asistencia social. El PJJHD
mejor algunos detalles operativos de los programas de empleo previos, al
tiempo que increment su escala hasta niveles comparables con los de pro-
gramas de transferencia de ingresos ms extensos (jubilaciones y asigna-
ciones familiares). Sin embargo, este programa denot la incapacidad del
Estado para jugar el rol de empleador de ltima instancia. Las recientes res-
puestas en lo que respecta a polticas en materia de proteccin social man-
tuvieron su carcter y su origen asistencial conforme la sociedad sala de la
crisis y la economa recuperaba un sendero de crecimiento. Las pensiones
no contributivas se duplicaron en el lapso de seis aos, las jubilaciones se
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 301
incrementaron en ms de 50% durante 2007 y los benefcios se incrementa-
ron en trminos reales.
El avance de la asistencia social se dio bajo la forma de programas de
emergencia y no a travs del desarrollo de polticas de proteccin social. La
expansin asistencial refej que los programas ms extensos de la proteccin
social argentina estaban basados en esquemas contributivos que, informa-
lidad y desempleo mediante, excluan del acceso a quienes presentaban las
necesidades ms urgentes. El PJJHD hizo evidente la necesidad de asistencia
inmediata a familias con hijos, grupo sobrerrepresentado en el conjunto de la
poblacin pobre. Luego, la moratoria y la extensin de las pensiones no con-
tributivas se orientaron a asistir a la poblacin de mayor edad, grupo etreo
que se vio afectado desde los aos noventa por una poltica que exiga ma-
yores requisitos contributivos para el acceso a una jubilacin en un contexto
de creciente informalidad y desempleo. Sin embargo, ni el PJJHD ni la mo-
ratoria representaron la universalizacin de los programas de transferencia
de ingresos. En ambos casos lo que se produjo fue el ingreso masivo de una
cohorte de benefciarios a los programas sociales. Podra suponerse que estas
expansiones refejan la expectativa de que la informalidad y el desempleo re-
cuperen los niveles vigentes en el momento en que se disearon los sistemas
contributivos. Alternativamente, podra tratarse de las primeras iniciativas de
un proceso de prueba y error orientado a extender los benefcios de los PTI a
los sectores excluidos por los requisitos contributivos.
Previsiblemente, si el seguro social no incrementa su cobertura, la ne-
cesidad de recurrir a expansiones de la asistencia social estar directamen-
te asociada al derrotero del ciclo econmico y, por lo tanto, las polticas de
proteccin social constituirn una mejor opcin frente a los programas de
emergencia. Si bien el seguro social todava representa una fraccin muy im-
portante de los recursos que son transferidos a los hogares, y por lo tanto del
gasto pblico social, este no parece ser capaz de atender a los ms necesita-
dos, menos an en situaciones de emergencia. Por su parte, la informalidad
descendi conforme la economa ingres en un fase ascendente desde 2003.
Sin embargo, su recuperacin ha sido bastante menor que la de indicadores
como el desempleo, la pobreza o la desigualdad en la distribucin del ingre-
so. La tendencia de largo plazo de la informalidad parecera indicar que este
fenmeno lleg para quedarse, por lo cual, ante estas nuevas condiciones del
mercado de trabajo, las instituciones de la proteccin social deberan adap-
tarse de manera ms orgnica y consistente. Actualmente los esfuerzos de
Juan Martn Moreno 302
transferencia de recursos se concentran en aquellos que se encuentran al fnal
del ciclo vital. Seis aos atrs, la redistribucin prioriz el otro extremo de
ese ciclo. En ambos casos, el efecto de estos shocks temporarios se diluye en
el tiempo. Y, claramente, estas medidas no representan universalizaciones de
cobertura.
La eleccin del momento adecuado para introducir rediseos en la po-
ltica de proteccin social puede ser relevante para el xito de una eventual
reforma. La experiencia del PJJHD demostr que la capacidad instalada es
fundamental para dar pronta respuesta a la emergencia. Una vez estabilizado
el programa, la estrategia nacional consisti en desguazar el PJJHD, transf-
riendo sus benefciarios a otros programas. Dado que el ingreso a estos pro-
gramas estuvo cerrado desde un principio para quienes no haban participa-
do inicialmente del PJJHD, personas potencialmente elegibles se encuentran
excluidas de la cobertura de la proteccin social. En contextos de expansin
econmica, la demanda de programas asistenciales es menos evidente. Sin
embargo, sera conveniente aprovechar las fases ascendentes del ciclo econ-
mico para disear y aplicar reformas que anticipen la necesidad, sean efecti-
vas y eviten repetir algunos errores del pasado.
Una vez que el Plan Familias haya terminado de absorber a los benef-
ciarios del PJJHD, las asignaciones familiares no contributivas se postulan
como el candidato natural para consolidar esta estrategia de la asistencia so-
cial como un componente de la poltica de proteccin social. El Plan Familias
presenta como poblacin objetivo un universo muy parecido al de las asigna-
ciones familiares. Estas ltimas experimentaron recientemente dos tipos de
reformas antagnicas. Primero, la reforma paramtrica de 1996 restringi el
acceso a los sectores contributivos de menores ingresos y estableci un esque-
ma de prestaciones progresivo. Segundo, existi, al menos en la normativa,
una estrategia de expansin de las asignaciones familiares a sectores no con-
tributivos. El Decreto 1382/2001 cre el Sistema Integrado de Proteccin a la
Familia (SIPROF) que extenda las prestaciones por hijo, hijo discapacitado,
ayuda escolar, etc., a los menores de 14 aos en hogares con bajos ingresos.
Esta iniciativa qued trunca junto con el gobierno que la planifc. Su sucesor
lanz el PJJHD.
En Uruguay, la expansin de las asignaciones familiares no contributi-
vas registr tres modifcaciones sucesivas (1999, 2004 y 2008), la ltima de
las cuales pretende alcanzar a todos los nios pobres (identifcados mediante
una prueba de ingresos). La prestacin pagada en este caso supera el monto
Ud. volvera a lanzar el Plan Jefes? 303
de las actuales prestaciones contributivas y de las no contributivas de aos
anteriores. El caso de Uruguay resulta sumamente aleccionador en la medi-
da en que ilustra una estrategia exitosa de transicin de los benefciarios del
Ingreso Ciudadano (el componente de transferencia de ingresos del PANES,
el programa de respuesta ante la situacin de emergencia econmica) hacia
asignaciones familiares contributivas de carcter ms permanente.
Si bien existen marcadas preferencias por las asignaciones familiares, la opi-
nin pblica no se inclina por la existencia de un ingreso universal sin foca-
lizacin. La poblacin manifesta preferencias hacia programas de asignacin
familiar no contributiva. Esa misma poblacin prefere que no haya un ingreso
universal indiscriminado que asegure un nivel de vida aceptable a cualquier
persona. Seis de cada diez personas dicen estar de acuerdo con la existencia de
asignaciones familiares no contributivas, mientras que un 57% se manifesta
en desacuerdo con un ingreso universal (ver Cuadro 8.3). Quienes estn de
acuerdo con las asignaciones familiares, estn en desacuerdo con un ingreso
universal, por escasa diferencia. Quienes estn en desacuerdo con las asigna-
ciones familiares, tambin lo estn con un ingreso universal. Similar magnitud
presentan quienes se encuentran indiferentes (8%).
El gobierno debera pagarles asignaciones
familiares a todas las familias con hijos y
no slo a los personas con trabajo
De
acuerdo
En
desacuerdo
Indiferente Total
El Estado tiene que
asegurar un nivel de
vida aceptable a todos y
para eso debe pagarles
una asignacin ja a
todos los habitantes
del pas, sea cual sea su
situacin econmica
De acuerdo 28 6 1 35
En
desacuerdo
30 25 2 57
Indiferente 4 0 4 8
Total 62 31 7 100
Fuente: Elaboracin propia con base en EPPS (CEDLAS-MORI-BM, 2007).
Nota: Con base en respuestas vlidas, excluyendo NS/NC.
CUADRO 8.3
Ingreso universal vs. asignacin familiar, preferencias de la poblacin, 2007 (en %)
Juan Martn Moreno 304
Para ser exitosas, las polticas de transferencia condicional de ingresos de-
ben estar articuladas con las instituciones que gestionan las polticas sectoria-
les que se busca promover. Normalmente, las condicionalidades representan
subsidios a la demanda de servicios. Por lo tanto, la oferta de servicios deber
acompaar las expansiones de las polticas de transferencias condicionadas.
En este sentido, las asignaciones familiares no contributivas cuentan con me-
jores perspectivas de expansin que, por ejemplo, un seguro de desempleo no
contributivo. En el primer caso, es necesario ampliar la oferta del servicio de
instituciones ya existentes, con larga tradicin, tales como escuelas, hospitales
o centros de salud. En el segundo caso, una de las principales lecciones del
PJJHD ensea que, si se pretende condicionar la transferencia del benefcio a
la participacin activa de los benefciarios en servicios pblicos de empleo, es
necesario que estos servicios estn efectivamente disponibles. El Ministerio
de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha desarrollado la red de ofcinas de
empleo paralelamente a la oferta de transicin de los benefciarios del PJJHD
al Seguro de Capacitacin y Empleo. La historia del PJJHD podra haber sido
otra si alguna red de este tipo hubiese contado con la capacidad instalada para
administrar el programa.
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CAP TULO 9
Estigma y deslegitimacin de las
polticas sociales en la Argentina:
la evidencia de la Encuesta de
Percepcin de Planes Sociales
Eduardo Amadeo
1. Introduccin. Qu nos dice la Encuesta de Percepcin de
Planes Sociales en la Argentina?
La Encuesta de Percepcin de Planes Sociales (EPPS), presentada en el captu-
lo 2 de este libro, es un aporte muy interesante y pertinente para un momento
importante del desarrollo de las polticas sociales en la Argentina.
Es pertinente porque, a pesar del impresionante nivel de crecimiento eco-
nmico del perodo posterior a la crisis de 2001-2002 y del esfuerzo de accio-
nes sociales masivas, an existe un signifcativo porcentaje de la poblacin
que se halla en situacin de pobreza crnica y exclusin. La superacin de
esta situacin requiere un trabajo de largo plazo, con recursos sostenidos y
acciones que debern avanzar hacia enfoques ms complejos, que excedan la
atencin de las necesidades ms bsicas.
Adems, es importante dado que hay pocos estudios relevantes en la Ar-
gentina acerca de la relacin directa entre opinin pblica y polticas sociales
(ver Mora y Araujo en el captulo 4 del presente volumen), e incluso la biblio-
grafa referida a otros pases sobre esta temtica es muy escasa. Se trata de una
cuestin compleja que va ms all de una conexin causal y mecnica entre
expectativas y acciones, y en la que el determinante del xito de las estrategias
sociales se logra combinando capacidad analtica, dilogo, visin estratgica y
Eduardo Amadeo 308
liderazgo. En ese proceso, las sociedades van construyendo caracterizaciones
y contenidos valorativos que afectan la dinmica inclusin/exclusin de va-
rias maneras, una de las cuales (aunque no la nica) se refere a las decisiones
de poltica pblica.
El caso de los Estados Unidos desde fnales de la dcada del setenta es
paradigmtico. La construccin de un nuevo discurso conservador en temas
sociales result de un dilogo entre la academia y la dirigencia conservado-
ras frente a la evidencia de una transformacin social que resultaba extraa
(agresiva, diran algunos) para la tradicin de la burguesa norteamericana,
como fue la aparicin y consolidacin de lo que se dio en llamar la subclase.
La EPPS que analizamos en este libro se concentra en el campo de las
percepciones, que infuencian el proceso de construccin y mantenimiento
de las polticas sociales. Como plantean Cruces y Rovner en el captulo 2 de
este libro, [l]os resultados del estudio permiten establecer posiciones pre-
ponderantes en mayor y menor medida en la poblacin sobre algunos prin-
cipios y mecanismos de funcionamiento de los programas sociales, as como
perspectivas sobre su idoneidad y las condiciones para su establecimiento y
continuidad. Las percepciones, como veremos a lo largo de este captulo, no
siempre se corresponden con datos objetivos, pero forman parte de un proce-
so de dilogo y construccin, por lo que no deben ser descartadas.
Una primera disonancia se refere a la percepcin mayoritaria que tienen
los encuestados sobre la importancia que el tema del trabajo (o mejor dicho,
la vocacin por trabajar) tiene para los benefciarios de los planes sociales.
Esta es una cuestin absolutamente central en varias dimensiones de la co-
hesin social y la construccin de polticas. Al tener que elegir entre opcio-
nes concretas, los respondentes del submdulo para benefciarios potenciales
de programas de transferencia de ingresos no piensan (ni optan) como la
mayora de la sociedad supone que lo haran si tuviesen que elegir por la
alternativa programa social/holgazanera versus trabajo/capacitacin (ver
Cruces y Rovner en el captulo 2 de este libro). Por el contrario, su opcin por
menos dinero con ms capacitacin expresa una vocacin por construir un
proyecto de vida basado en valorar el esfuerzo y preferir el largo plazo antes
que el bienestar inmediato. Ms importante an, los aleja de todos los dems
estereotipos que la sabidura convencional sobre este tema ha construido al-
rededor de las opciones culturales que se les atribuyen, muy parecidas a las
que identifcaron a la subclase de la literatura norteamericana.
Si alguna vez el gobierno tuviese que optar entre sostener, ampliar o elimi-
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 309
nar los programas de transferencia de ingresos, basndose en el supuesto de
que las prescripciones morales que surgen de la percepcin en especial, de
los no benefciarios son ciertas y, por tanto, tales programas son adems de
inefcientes, malos para las mismas personas, se equivocara gravemente.
La segunda discrepancia se refere a la opinin masiva que muestra la
EPPS acerca de los programas de transferencia de ingresos como un espacio
cuasi delictivo, en el que predomina la asignacin irregular de los planes. Esta
opinin ha sido refejada en cientos de artculos periodsticos y algunos tra-
bajos de investigacin. Pero lo cierto es que un anlisis riguroso de la eviden-
cia cuantitativa sobre denuncias comprobadas o casos que hayan cado en el
terreno judicial muestra la fragilidad de tales opiniones, que parecen haberse
alimentado unas a otras (los trabajos acadmicos citando a fuentes periods-
ticas y viceversa). Si bien en el caso del Programa Jefes y Jefas de Hogar Des-
ocupados (PJJHD) ha habido baja efciencia en los mecanismos de control
local (consejos consultivos), y aun casos comprobados de delito o inadecuada
focalizacin, una aplicacin rigurosa de criterios de evaluacin no permite
afrmar que estemos en presencia de un programa que forme parte orgnica
de una red de corrupcin
1
. Pero en este campo, lo que exhibe la EPPS es
una opinin que refeja una visin mayoritariamente negativa de las polticas
sociales, basada en el paradigmtico PJJHD, el programa de transferencia de
ingresos ms importante de la historia argentina.
Dicho esto, es importante destacar que los sesgos de la opinin pblica,
que se refejan en la EPPS en lo que respecta a cuestiones muy signifcativas,
no le quitan validez a la encuesta como herramienta analtica, precisamente
por las razones mencionadas anteriormente referidas a la importancia de las
opiniones y percepciones en el dilogo que sustenta la construccin de pol-
ticas. Lo que s sealan claramente tales sesgos es la difcultad de construir
polticas sociales sustentables con una opinin pblica masivamente en con-
tra. Frente a una situacin de esta naturaleza, lo que corresponde es bucear en
las razones que respaldan tal opinin e intentar corregirlas. En este sentido,
la EPPS es una herramienta muy til, si se lee adecuadamente, pues en ella
puede entreverse ms de lo que dice explcitamente. Efectivamente, estamos
1
En CELS (2003) se desarrolla un anlisis especialmente crtico sobre el PJJHD. Se identifcan
458 denuncias por extorsin y 184 por corrupcin, sobre un total de 1.987.875 benefciarios,
lo que equivale a 1,3% del total de benefcios otorgados, cantidad que no parece apoyar los
ros de tinta escritos sobre el tema.
Eduardo Amadeo 310
convencidos de que en algunas de las respuestas hay temas que exceden el
mbito de los programas de transferencia de ingresos para adentrarse en el
terreno ms amplio de la dinmica exclusin/inclusin.
Con estas ideas como fondo, el presente captulo analiza tanto lo que la
EPPS indica explcitamente, cuanto lo que sugiere respecto a la mirada de los
argentinos sobre lo social, como insumos a tomar en cuenta en el momento
de construir polticas sociales. Entendiendo que estas no se referen slo a los
programas de transferencia de ingresos, sino que se inscriben en la perspecti-
va ms amplia de la inclusin, los derechos subjetivos y las condiciones efec-
tivas para su ejercicio, e incluso impactan sobre algunos aspectos centrales de
la calidad democrtica.
En este contexto, la primera cuestin que se analiza es la persistencia de
una situacin de pobreza crnica en la Argentina como un desafo para la
defnicin e implementacin de polticas pblicas, especialmente si conside-
ramos que ya han pasado cinco aos de fuerte crecimiento econmico. El
mensaje que parece desprenderse de esta situacin es que es necesaria una
defnicin ms compleja de las razones de esa pobreza, con el consecuente
impacto sobre las maneras como se ha de trabajar el problema.
Luego, se revisa la presencia de opiniones, que podramos denominar pre-
juiciosas o estigmatizantes, sobre los benefciarios de los programas sociales
y sobre la misma accin social del Estado, que aparecen con tanta fuerza en
la encuesta (y que evidencian sensaciones que ya haban sido captadas por la
expresin cotidiana de la opinin pblica). Por ello, se trabaja sobre el tema
de la exclusin (el otro).
El siguiente apartado se concentra en el diseo concreto de las polticas
sociales, dentro de lo cual los programas de transferencia de ingresos son un
acpite al que le corresponden los principios generales en el marco ms global
de la resolucin del problema de la exclusin. En este sentido, se analiza el
tema (y el deseo) de la construccin de lo social como una cuestin pblica
en la que la sociedad asume y defne sus objetivos y responsabilidades sobre
la pobreza y, en ltima instancia, sobre los derechos fundamentales de las
personas, cuestin que est pendiente en la Argentina y en buena parte de
nuestra regin.
Esto se vincula a la cuestin de la carencia de representacin de grupos
sociales, tema que se aborda en la quinta seccin (la voz de los pobres), como
un ejemplo de la necesidad de ampliar la mirada hacia otros grupos sociales
que no han progresado en su derecho de inclusin.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 311
Finalmente, a modo de conclusin, se presentan algunas propuestas ope-
rativas concretas sobre los modos de mejorar los programas de transferencia
de ingresos.
2. Sobre la pobreza crnica y la permanencia de las
condiciones de exclusin
La EPPS llega en un momento propicio. Pasado el pico de la crisis de 2001-
2002, es posible refexionar con mayor tranquilidad sobre el panorama social
de largo plazo y, por tanto, imaginar herramientas y acciones para superar de
manera estable los problemas de pobreza. Para que tales acciones sean efec-
tivas, son necesarios ciertos acuerdos e instituciones slidos, que reduzcan
la inestabilidad que ha caracterizado a las polticas sociales en nuestro pas,
acompaando a la volatilidad en la economa y en las percepciones ideolgi-
cas mayoritarias durante las ltimas dcadas.
El primer dato relevante sobre la situacin actual es que la recuperacin
post-crisis, en trminos de desempleo y pobreza, ha sido notable pero des-
pareja. El 70% de la disminucin de la pobreza entre 2003 y 2005 puede ser
explicado por la recuperacin del tercer, cuarto y quinto decil, mientras que
en los primeros dos deciles de ingreso se han mantenido preocupantes condi-
ciones de exclusin, en especial en lo referente al empleo de baja calidad (sa-
larios, inestabilidad, proteccin social y posibilidades de movilidad) y a otras
expresiones de la marginalidad, como el acceso a servicios pblicos bsicos y
los problemas de violencia urbana (Amadeo, 2007).
As, se va conformando un mapa de la pobreza dura, mucho ms complejo
y difcil de superar que aquel que observamos a fnes de los ochenta y princi-
pios de los noventa. Durante ese perodo, el paradigma dominante en la lite-
ratura haca nfasis en la categora de nuevos pobres como uno de los temas
centrales del anlisis y la accin. La idea dominante alrededor del concepto de
nuevos pobres era la movilidad descendente (cuesta abajo, los empobreci-
dos), relacionada con la difcultad de adaptacin a las nuevas condiciones de
competitividad (y el golpe de la inestabilidad macroeconmica) y la exclusin
del modelo de internacionalizacin del sistema productivo (Gasparini, 2005).
Combinaciones como pobreza por ingresos pero sin necesidades bsicas in-
satisfechas aparecieron como expresin de esta nueva situacin, caracterizada
por la movilidad social descendente. Pero la pobreza estructural, importante
como era, exista en el marco de un mercado laboral con ndices menos dra-
Eduardo Amadeo 312
mticos de precariedad que los observados a partir de la segunda mitad de los
noventa, con lo que se reduca la probabilidad de largas temporadas fuera del
mercado de trabajo formal.
La situacin post-crisis muestra otro panorama. Especialmente porque,
desde mediados de los noventa, varios millones de argentinos han transita-
do una dcada en situacin de pobreza, durante la cual episodios como el
corralito o la crisis de 2001-2002 terminaron de demoler los pocos activos
humanos o fnancieros con que contaban, al tiempo que la calidad del mer-
cado laboral se derrumbaba. La larga permanencia en situacin de pobreza
actu como un acelerador de las condiciones de exclusin que asent la re-
produccin intergeneracional de la pobreza y limit la posibilidad de salida
(Amadeo, 2007). Ms especfcamente, los tres primeros deciles de la pirmi-
de de ingresos sufrieron este proceso por varias razones:
El largo tiempo fuera del mercado de trabajo devalu sus credenciales la- -
borales y evapor sus limitados activos fnancieros y fsicos. Cada vez que
intentaron volver a insertarse en el mercado de trabajo, slo lo pudieron
hacer en condiciones ms devaluadas, compitiendo con aquellos que ha-
ban ingresado masivamente al explosivo mercado del trabajo informal
(Albornoz y Menndez, 2002).
El empobrecimiento de zonas ntegras de las grandes urbes, sumado a la -
cada sostenida de los ingresos familiares, afect seriamente las condi-
ciones de educabilidad
2
y aument el ambiente de violencia urbana en
zonas pobres.
La cada en la proteccin social aument la vulnerabilidad del grupo fa- -
miliar.
Por todo lo anterior, resulta evidente que la recuperacin fue muy fuerte
para algunos, mientras que muchos otros aparentemente se han quedado de-
fnitivamente afuera, con una creciente vulnerabilidad a eventos laborales o
demogrfcos adversos
3
, que hace que la eventualidad de una mejora en sus
niveles de ingreso tenga pocas probabilidades de sostenerse.
2
Lpez y Tedesco (2002) aportan una defnicin de educabilidad entendida como el conjunto
de recursos, aptitudes o predisposiciones que hacen posible que un nio o adolescente pueda
asistir exitosamente a la escuela.
3
Ver los trabajos de John Hills en el Center for Analysis of Social Exclusion de la London School
of Economics and Political Science (Hills, 2003; Hills et al., 2006).
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 313
La divisin entre los de adentro y los de afuera se expresa, adems, en
la permanencia de una pertinaz inequidad en el ingreso, que no ha cedido a
pesar de los altos niveles de crecimiento. En esta lnea de anlisis, Gasparini
(2007) present en las Jornadas de Refexin sobre Pobreza Crnica, organi-
zadas por la Asociacin Argentina de Polticas Sociales, varios aspectos que
refuerzan la hiptesis de la consolidacin de un ncleo duro de pobreza de
difcil superacin:
El sostenido crecimiento del componente de pobres crnicos con respecto -
a los pobres transitorios.
La consolidacin de ciertos perfles de pobreza, propios de la pobreza -
dura, con caracteres identifcables y sostenidos en el tiempo.
El impacto de arrastre (a travs de cambios estructurales) que la crisis -
ha tenido sobre la inequidad, que se mantiene por encima de los niveles
mximos alcanzados en los noventa, a pesar de un nivel de actividad eco-
nmica y de empleo superiores, de un esquema de precios relativos muy
diferente, de la presencia de instituciones laborales ms fuertes, y de la
implementacin de un programa social masivo (PJJHD).
En las mismas jornadas, Agustn Salvia (2007) desarroll un interesante
anlisis en el que sobresale el concepto de cronicidad. Al observar la impor-
tante mejora en variables clave como empleo e ingresos que se ha dado entre
2004 y 2006, se torna evidente la existencia de una menor respuesta positiva
(elasticidad de consumos bsicos frente a la variacin de ingresos) en los sec-
tores ms pobres, aun entre aquellos que han mejorado su situacin de ingre-
sos o empleo. Esto se pone de manifesto en la necesidad de reducir consumos
alimentarios, en la probabilidad de no recibir atencin mdica por problemas
econmicos, en no contar con seguro de salud y en permanecer sin poder
imaginar nuevos proyectos de vida.
En sntesis, el crecimiento econmico, la reduccin del desempleo, el
aumento de las capacidades de consumo de los hogares y el mejoramiento
de las expectativas futuras no son sufcientes para una superacin de dfcits
estructurales en materia de desarrollo humano ni una reduccin de la des-
igualdad. La matriz social est lejos de brindar igualdad de oportunidades
de forecimiento humano. La situacin debilita la calidad del sistema social y
poltico-institucional y afecta negativamente la generacin de consensos de-
mocrticos (Salvia, 2007).
Eduardo Amadeo 314
Complementariamente, Salvia y Chvez Molina (2007: 28) ofrecen una
visin pesimista, de carcter estructural, que se expresa sealando: En qu
medida una salida aunque sea transitoria de la crisis crnica de la econo-
ma del pas hace posible disipar o disminuir las estrategias de subsistencia
sumergidas en la marginalidad? Cun posible y esperable es en tales condi-
ciones el retorno a la insercin formal de la economa de la poblacin exce-
dente marginada?.
Teniendo en cuenta estas defniciones, y la evidencia cuantitativa que las
sostiene, el problema de la persistencia de la pobreza crnica, que afecta a un
10% de la poblacin del pas, debera colocarse en el centro de los objetivos de
la poltica social argentina. Reconocer el problema en su complejidad sera un
gran avance, ya que la evidencia que brindan estas cifras no siempre es con-
sideraba en el diseo de las polticas sociales. La reduccin de la pobreza en
estos aos ha sido tan signifcativa que siempre existe el riesgo de realizar una
proyeccin demasiado optimista sobre las posibilidades de alcanzar el ncleo
duro del problema, como si tal objetivo pudiera lograrse slo como resultado
de la inercia del proceso econmico; cuando en realidad, la primera y ms
fuerte reduccin de la pobreza a la salida de la crisis se debi a la recuperacin
de la clase media empobrecida. Como sugieren Gasparini y Salvia, existen
razones muy plausibles para asumir que lo que queda por delante no es igual
a lo que sucedi en el pasado y que, por tanto, se requieren enfoques ms inte-
grales, en correspondencia con la complejidad de razones por las cuales estas
personas han permanecido en situacin de pobreza durante tanto tiempo. De
all la trascendencia de las defniciones (el marco conceptual) que se adopten
al mirar esta realidad y fjar los objetivos de anlisis y trabajo.
El Informe de progreso econmico y social 2008, del Banco Interamericano
de Desarrollo (BID), se concentra en el concepto de exclusin como eje ana-
ltico y afrma:
La exclusin social en la actualidad se ha vuelto ms urbana y
visible; sus vctimas son seres humanos que no estn afuera,
pero cuya exclusin es el resultado de sus interacciones desventa-
josas con las instituciones y los recursos que permiten a quienes
estn integrados prosperar en una economa de mercado (BID,
2008: 16; nfasis propio).
Esta defnicin, que entiende a la exclusin como un proceso, se conecta con
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 315
los ricos aportes de Amartya Sen, quien afrma que dichos procesos podran
afectar el comportamiento, la disposicin de recursos, o el acceso a institucio-
nes por parte de personas o grupos excluidos de manera tal que entorpecen sus
capacidades para funcionar y, por lo tanto, para adquirir o emplear aptitudes
que tienen valor en una economa de mercado (Sen citado en BID, 2008: 5).
De esta manera, el nfasis que se hace en la exclusin social tiene por ob-
jeto ampliar el foco analtico y poltico centrado en la pobreza hacia una gama
ms amplia de problemas [] tiene que ver con procesos, y permite arrojar
luz sobre la ndole multidimensional de las carencias y de las interacciones
entre esas dimensiones: desde el punto de vista de la exclusin, la privacin
se entiende como un fenmeno dinmico, y se observa a las personas y a los
hogares en el marco de una comunidad (BID, 2008: 8).
Ello coloca a la pobreza en el marco procesual del conjunto social, en el
que aparecen como muy relevantes, a efectos analticos pero tambin pol-
ticos, no slo la recuperacin (o construccin) de las aptitudes individua-
les (ingreso y capacidades), sino tambin la existencia de instituciones que
defnan y contengan las relaciones entre incluidos y excluidos dentro de la
comunidad (BID, 2008: 6).
De aceptarse este enfoque, la poltica social en la Argentina debera asu-
mirse como un proceso coherente de largo plazo fuertemente redistributivo,
en el que se combinen tres elementos: el logro de una base sustentable de in-
gresos, no necesariamente conectada a la participacin en el mercado de tra-
bajo y calculada de modo que permita atender necesidades bsicas; un proce-
so paulatino pero consistente (y diferencial hacia los pobres) de recuperacin
de activos y capacidades para insertarse en el mercado de trabajo decente
(OIT, 1999); y la construccin de instituciones que aseguren la inclusin ple-
na de todas las personas en la vida social (Amadeo, 2007).
Este esfuerzo no puede realizarse si no se lleva adelante a travs de una
poltica redistributiva, ya que las acciones que aseguran recuperar activos y
capacidades tales como la educacin masiva de calidad, la capacitacin labo-
ral, la propiedad de la tierra y la vivienda, y un mbito urbano no violento,
entre otros, exigen el sostenimiento de una inversin signifcativa durante un
tiempo prolongado.
Precisamente, porque se trata de favorecer abiertamente a los otros con
recursos fnancieros, pero tambin con opciones proactivas (como el acceso
a la tierra o la inversin masiva y focalizada en mbitos urbanos en los que
viven los ms pobres), esta propuesta tiene aspectos confictivos con algunas
Eduardo Amadeo 316
de las opiniones prevalecientes que muestra la EPPS y, por tanto, tambin de-
ben incluirse estrategias que aseguren la sustentabilidad y efciencia de todo
el proceso en el largo plazo.
3. El otro
El escritor francs Albert Camus retrat en uno de
sus cuentos a un mendigo que, mientras todos pasaban a
su lado sin reparar en su desgracia, deca la gente no es
mala, lo que pasa es que no ve.
Los siete pecados capitales
Fernando Savater
En el centro de las opiniones que recoge la EPPS fgura un tema que ha estado
presente en expresiones pblicas y en la construccin reciente del imaginario
sobre la pobreza en la Argentina, y con ms fuerza an a partir de la crisis:
los prejuicios acerca de los benefciarios de los programas sociales, quienes
entre otros vicios son percibidos como autoexcluidos de la pauta cultural
bsica (el esfuerzo y el trabajo), que en ese mismo imaginario se considera
como la base aceptada de la movilidad y la integracin social.
Un primer repaso de la encuesta nos deja la impresin de que conviven
en ella dos tipos de opiniones principales. Una, que podramos denominar
solidaria, en la que un 61% de los respondentes afrma que siempre tiene
que haber planes porque siempre va a haber gente que los necesite; un 89%
que se preocupa porque mucha gente que necesita ayuda econmica no tiene
acceso a los planes; y un 88% que considera que el monto del benefcio no
alcanza para llegar a fn de mes.
Pero apenas la pregunta roza las cuestiones que pueden tener contenido
poltico, la opinin se vuelve dura e intransigente, hasta llegar al prejuicio y la
estigmatizacin: un 88% se manifest de acuerdo con que los planes son usa-
dos polticamente, un 82% con que los benefciarios mienten para conseguir
un plan, y un 84% con que los benefciarios podran encontrar un trabajo
si quisieran.
Ensayando una sntesis, podemos afrmar que las opiniones estigmatizan-
tes, basadas en la masiva sospecha de que el clientelismo es la prctica que
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 317
rige la distribucin de los planes, son las que prevalecen, a tal punto que 44%
de los respondentes que nunca tuvieron un plan se pronuncian a favor de la
opcin de eliminarlos completamente. Incluso, un 60% de este segmento se
muestra de acuerdo con que los planes sociales se deben dar de manera es-
tricta, aun cuando as quede afuera gente que los necesita.
Ms an, resulta notable la presencia de opiniones estigmatizantes entre
los pobres, que siendo estigmatizados por los no pobres, atribuyen compor-
tamientos socialmente disvaliosos a otros que son igualmente pobres y par-
ticipan de un universo social similar. As, por ejemplo, hay cuasi coinciden-
cia entre pobres y no pobres en las respuestas mayoritarias a cuestiones tales
como que la mentira para conseguir un plan es un comportamiento habitual;
el uso poltico de los planes; y el hecho de que muchos de los que reciben pla-
nes podran encontrar un trabajo si realmente lo quisieran.
Por otra parte, si se analizan las respuestas dadas por los respondentes
del submdulo dirigido a la poblacin de bajos ingresos, se observa que los
pobres coinciden con los no pobres acerca de la importancia de desarrollar
actividades en el marco de los programas sociales, y perciben la capacitacin
como herramienta de progreso (cuestin en la que los pobres ponen ms n-
fasis an que los no pobres). En el mismo sentido, los pobres muestran una
decidida preferencia por el largo plazo y los saberes necesarios para progresar
en el mercado de trabajo, cuando optan mayoritariamente por un plan que
de ms capacitacin y menos dinero, por sobre uno que les brinde mayores
ingresos sin capacitacin.
En sntesis, creemos que el carcter discriminatorio y prejuicioso que
emana de la EPPS, como un sentimiento fuertemente presente en la sociedad
argentina al tocar estos temas, requiere un anlisis ms detallado de sus va-
riadas implicancias.
La ms elemental, aunque no despreciable, es la que nos lleva a refexionar
sobre el impacto que esa opinin pudiera tener sobre la capacidad del Estado
para formular polticas sociales. Es lo que llamaramos el problema de los
grados de libertad, materia sobre la que hay aportes interesantes pero no
concluyentes en la literatura (y en la experiencia poltica), con su obvia refe-
rencia a la relacin entre opinin pblica y liderazgo
4
. Se trata de un tema no
menor, dado que la experiencia internacional muestra que, a medida que se
avanza por un camino de polticas en el que se privilegian acuerdos sociales
4
Ver, entre otros, Hood (2006), Hood y Heald (2006), Hood et al. (2004) y Jennings (2004).
Eduardo Amadeo 318
explcitos, con asignacin de fondos, intervenciones complejas y medidas que
redistribuyan ingresos y activos, la cuestin de la aceptacin pblica aparece
como un problema denso que debe ser superado, ya que afecta la capacidad
poltica del Estado para actuar.
La segunda perspectiva, conectada con la anterior, es de naturaleza moral
y se refere a los principios del funcionamiento del sistema democrtico, en
sus aspectos sustanciales de acceso y ejercicio de los derechos y, por tanto, de
calidad de la democracia. Desde este enfoque, debemos mirar los resultados
de la encuesta no slo como la advertencia de que existe una patologa social
de superfcie, como el desagrado, la no mirada, la no escucha, o directa-
mente el prejuicio, sino tambin como un camino que se abre a y se conecta
con otros modos ms densos de la exclusin, tales como la oposicin a la
construccin de las instituciones que hagan operativos y universales los dere-
chos sociales bsicos de los ciudadanos.
Concluimos entonces que ambas perspectivas (la no aceptacin de las po-
lticas sociales y la exclusin de los derechos) se complementan, porque el
prejuicio se expresa con ms fuerza en el rechazo al plan, pero luego se ex-
tiende al rechazo al derecho a recibir asistencia (lo que en la encuesta corres-
ponde a la visin garante, presentada en el captulo 3 de este libro), al rechazo
a la posibilidad de los excluidos de expresarse, y llega hasta otras dimensiones
de la exclusin tales como la estigmatizacin de grupos sociales considerados
peligrosos para las normas aceptadas (como los nios y adolescentes en con-
ficto con la ley)
5
.
En este ltimo caso, la experiencia argentina reciente sobre el problema de
la seguridad, y ms especfcamente sobre el tratamiento que debe drseles a
los nios y adolescentes en conficto con la ley, muestra todas las facetas que
intentamos conceptualizar. Desde la presin popular por limitar los derechos
de los delincuentes, hasta la visin mayoritariamente represiva sobre el nio
o adolescente que delinque (con la reduccin de la edad de imputabilidad),
vemos como se relaciona de maneras ms o menos sutiles la visin prejuiciosa
de superfcie con los convencimientos sobre el otro que impactan la deci-
sin poltica. En sntesis, la conexin entre estas mltiples dimensiones del
5
Lo que nos recuerda la insistencia de Amartya Sen (1999: 8) en caracterizar a la pobreza no
slo como una dimensin absoluta, sino tambin relacional: la importancia del enfoque de
la exclusin social radica no en su novedad conceptual, sino en su valor al remarcar y poner
atencin en el peso de las fuerzas relacionales en relacin a las carencias.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 319
rechazo, la calidad democrtica y las polticas sociales forma una compleja y
relevante matriz sobre la que se propone avanzar a continuacin.
3.1 Subclase y undeserving poor en los Estados Unidos
Un ejemplo interesante de analizar a estos efectos es la evolucin conceptual
y operativa de las polticas sociales norteamericanas. La nocin de subclase
(underclass), nacida de los estudios sobre pobreza urbana, ti la discusin
sobre poltica social durante treinta aos. Con mltiples matices, nutri el
discurso de los sectores conservadores para mostrar a la pobreza como una
realidad autorreproductiva
6
, cuyo responsable principal es un individuo cul-
turalmente desviado y, por ello mismo, amenazante para el resto, que slo
podr integrarse a la normalidad (y recibir apoyo pblico) en la medida en
que sea capaz de demostrar fehacientemente su voluntad de adaptacin hacia
los valores positivos
7
.
As, la poltica social de los Estados Unidos, que haba llegado a pensar
seriamente en un ingreso mnimo de inclusin para los pobres bajo el modelo
de negative income tax
8
, cay luego bajo un fuerte y exitoso ataque conserva-
dor que, afrmando que algunas personas son mejores que otras y merecen
ms recompensas del resto de la sociedad, de las cuales el dinero es slo una
parte (Murray, 1984), plante con diversos grados de explicitacin la necesi-
dad de dividir a los pobres entre aquellos que merecen y los que no merecen
(undeserving) el apoyo social
9
.
De tal modo se escribi, por ejemplo, que las polticas universales fraca-
6
Para Lewis (1961), la cultura de la pobreza es aquella que tiene su propia estructura y lgica,
un modo de vida que pasa de generacin en generacin. No slo es un problema de privacin
y desorganizacin, un trmino que signifque la ausencia de algo. Es una cultura en el sentido
antropolgico tradicional en la medida que proporciona a los seres humanos un esquema
de vida, un conjunto listo a dar soluciones a problemas humanos y que desempea as una
funcin signifcativa de adaptacin.
7
Es interesante ver la discusin sobre poor y pauper en la literatura y los discursos polticos de
los sesenta, que distingue entre el que quiere y no puede, y el que directamente no quiere salir
de la pobreza y prefere, por tanto, vivir de la ddiva. Ver a este respecto Katz (1989).
8
Ver el reporte de la Comisin de Programas de Mantenimiento de Ingresos, precedida por
Ben Heinemann (1969), donde se recomend el desarrollo de un programa universal de su-
plemento de ingreso, a ser administrado por el gobierno federal y que transferira ingresos a
todos los miembros de la poblacin con necesidades econmicas.
9
Esta distincin ya est presente en el programa Aid to Dependent Children, creado en 1935
(ver Banerji, 2007).
Eduardo Amadeo 320
saron, entre otras razones, porque no tomaron en cuenta que el desempleo
negro aument durante el perodo porque los jvenes negros abandonaron
voluntariamente la escuela; los hogares negros con jefatura femenina aumen-
taron porque los varones y mujeres jvenes encontraron pocas razones para
casarse (Katz, 1989: 153; nfasis propio); colocando sobre estas y otras con-
ductas sociales moralmente desviadas las razones de la exclusin de la po-
blacin negra, y culpabilizando de este modo a la vctima.
En el mismo sentido, Lawrence Mead, uno de los defensores de esta nueva
propuesta, afrma que la falta de rendicin de cuentas (accountability) de los
programas sociales federales est entre las razones por las que el desempleo,
el delito, la destruccin de las familias y otros problemas, son mucho ms
frecuentes entre los benefciarios de los programas sociales que en el resto de
la sociedad (Mead citado en Katz, 1989). Desde este punto de vista, las po-
lticas sociales permisivas se convierten en causantes o cmplices no slo de
las conductas individuales desviadas, sino tambin de los daos que el delito
habra de causarle al resto de la sociedad.
De all a la estigmatizacin de los pobres hay un paso, que se concret a tra-
vs del masivo encarcelamiento de jvenes negros, considerados como el ms
peligroso producto de la subclase y de los defectos de las polticas sociales.
Mas all de los errores analticos que contienen estas afrmaciones acer-
ca de las verdaderas razones de la marginacin de la poblacin negra
10
, lo
interesante a nuestros efectos es que tales argumentos llegaron a convertirse
en parte de la sabidura convencional de polticos y votantes, y forzaron una
transformacin de la poltica social, que pas ha adoptar rasgos francamente
reaccionarios.
Continuando con esta lnea de razonamiento, se propona terminar con
el proceso por el cual el dinero del Estado, entregado a quienes no lo mere-
cen porque no cuentan con las condiciones morales o culturales para aprove-
charlo, se convierte en un derroche que tambin perjudica a quienes reciben
ese dinero. Para resolver parcialmente los vicios de las acciones sociales del
Estado, se deja de lado cualquier relacin con el concepto de derechos y se
introducen masivos condicionamientos y un lmite de tiempo a las ayudas
10
Katz (1989: 155) muestra claramente que ninguna de las afrmaciones sobre variaciones en la
pobreza y la economa (y sus conexiones) es verdadera; pero, sobre todo, que el anlisis igno-
ra otras dimensiones relevantes, como la expulsin de la poblacin negra de las explotaciones
agropecuarias por la mecanizacin, o las enormes diferencias en la calidad de la educacin,
producto del virtual apartheid en el que funcionaba la sociedad americana en esos tiempos.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 321
(relacionado con la prueba a la que es sometida la vocacin de transforma-
cin personal de los benefciarios).
Con estas bases, durante la presidencia de Reagan se desarroll la idea de
workfare conjuncin entre trabajo (work) y bienestar (welfare), expresando,
con un tinte entre punitivo y educativo, que los benefciarios de programas
sociales deban ganar sus benefcios a travs de trabajo y buen comporta-
miento (Katz, 1989: 225). El xito poltico y conceptual de este nuevo planteo
fue impactante: a mediados de los ochenta, dos tercios de los estados norte-
americanos haban modifcado sus programas sociales hacia la nueva modali-
dad, y varios haban agregado nuevos condicionantes, como la obligatoriedad
del cuidado de los nios (y aun el castigo por tener hijos extramatrimoniales),
bajo la pena de perder cualquier benefcio social. En otros, toda la familia po-
da perder cualquier benefcio que tuviese, si alguno de los miembros violaba
las condicionalidades (ver Banerji, 2007).
Desde entonces, la poltica social norteamericana ha tenido vaivenes, pero
esta ideologa, que deja de lado la centralidad del agravio moral de la pobre-
za, sus causas sistmicas, las implicancias de la ciudadana y el concepto de
nosotros, y las reemplaza por una taxonoma basada en cuestiones actitu-
dinales y el intento de forzar comportamientos virtuosos, se ha mantenido
presente. El hombre es aqu el nico responsable de su situacin, y queda por
tanto aislado de los condicionantes contextuales, a cuya modifcacin se debe
dedicar menos esfuerzo que a transformar (o castigar) a las personalidades
desviadas.
A diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, la poltica social euro-
pea, que haba sido creada bajo el modelo de los derechos irrestrictos, si bien
debi transformarse por diversas causas (envejecimiento, ciclos, etc.), con-
serv el concepto bsico del derecho como una obligacin del Estado, aunque
en ciertos casos se introducen algunas contraprestaciones por parte de los
benefciarios (principio de obligaciones mutuas, que incluye tambin a los
empresarios).
En este marco, el Estado se responsabiliza por la promocin del empleo,
sobre la base de un juego de incentivos y desincentivos, que tiene como eje
la ayuda a las personas a insertarse y permanecer en el mercado de trabajo
(mientras que en los EE.UU. la proteccin frente a la prdida del empleo es
inexistente). Los instrumentos activos que se desarrollaron (entrenamiento,
educacin, empleo subsidiado, bolsas de trabajo, entre otros) buscaban la in-
tegracin al mercado de trabajo a travs del aumento de las competencias y
Eduardo Amadeo 322
habilidades de las personas, estrategia que, a pesar de los confictos de inclu-
sin generados por la inmigracin masiva, se mantiene an hoy en el centro
de las polticas sociales de la Unin Europea.
3.2 En la Argentina
En nuestro pas, la discusin sobre la poltica social ha seguido otros caminos,
en los que la idea del mrito personal como determinante del derecho ha ocu-
pado un lugar decididamente menos explcito que en el caso norteamericano,
aunque la idea del undeserving poor tom otras formas
11
.
El peronismo aport durante los aos cuarenta y cincuenta el valor de los
derechos sociales y polticos como eje no slo de la poltica social, sino de la
ciudadana. Desde los aos sesenta, la discusin gir alrededor del impacto
de la dependencia y, ms tarde, de la globalizacin y el cambio acelerado de
la funcin de produccin, al tiempo que el brutal impacto de la decadencia
econmica y las crisis a repeticin generaron una indita situacin de pobreza
e inequidad.
Durante todas estas etapas, hubo mltiples discusiones sobre cmo supe-
rar la pobreza, pero nunca estuvo presente explcitamente el tema del dere-
cho a recibir ayuda, salvo en las referencias entre despectivas y atemorizadas
al fenmeno de las villas miseria y, ms recientemente, a la presencia de inmi-
grantes de pases vecinos, en las que se encarna lo peor de la discriminacin
(Margulis et al., 1998).
La villa es la representacin ms clara del espacio de los otros en la his-
toria social argentina. Como bien afrma Javier Auyero (citado en Wacquant,
2001: 20):
Difcilmente uno pueda dar con una confguracin urbana que
haya sido (o an sea) la depositaria de tantas (la mayora de las
veces malas) representaciones, de tantas esperanzas en el pasa-
do y tantos miedos en el presente. Las villas fueron retratadas
como el ejemplo acabado del fracaso del populismo peronista
durante los aos cincuenta, como suerte de laboratorios para
11
En todo caso, la historia guarda la referencia peyorativa a los cabecitas negras y la persisten-
cia de algunos mitos urbanos no desprovistos de intencin poltica como los asados hechos
con los parquets de las casas nuevas que se conectan con algunas de las caractersticas del
argumento norteamericano sobre los undeserving poor.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 323
los sueos modernizadores de los aos sesenta, como cunas de
la revolucin en los setenta, como obstculos para el progreso y
como germinadores de subversin durante la ltima dictadura,
como lugares de inmoralidad, crimen y ausencia de ley en la
Argentina contempornea. En la actualidad, la discusin pbli-
ca sobre la inseguridad recurrentemente menciona a la villa y
los villeros (un mote que se aplica a todas las personas que vi-
ven en zonas pobres, sean estas villas o no) como una amenaza.
En la Argentina fragmentada y polarizada, las villas son zonas
que hay que eludir, zonas de crimen a ser temidas y evitadas
[] la villa aparece como el origen desconocido e impenetrable
de la actividad criminal.
Las villas, que han sido siempre el espacio del otro, del negro (y un
espacio dentro del cual hay varios otros, como lo prueban las historias de
discriminacin hacia paraguayos y bolivianos), parecen ahora ser tambin el
espacio desde el cual, en el imaginario que se ha ido formando, surgen grupos
cuya caracterizacin nos recuerdan a la subclase norteamericana: aquellos
que, como lo muestra la encuesta, se asume que no quieren trabajar y, por
tanto, no tienen derecho a la ayuda del Estado.
Pero, como plantea Mario Margulis, adems de esta discriminacin hacia
los villeros, al interior de los sectores excluidos quienes son discriminados
tambin discriminan [] Es importante comprobar el alto grado de incorpo-
racin, por parte de los sectores menos favorecidos, de las pautas culturales
hegemnicas, expresadas en las clasifcaciones sociales, los sistemas de valo-
racin y apreciacin, que se observan en conductas y mensajes prejuiciosos,
en desmedro de otros tambin pertenecientes a los sectores ms pobres y
excluidos

(Margulis et al., 1998: 11).
Hoy, a los prejuicios asociados a la villa se le agrega, como sealbamos,
uno ms, que es el que refejan las respuestas mayoritarias de la EPPS: la villa
es el lugar desde donde salen, con otra forma de organizacin social, aquellos
que aparecen no slo como los benefciarios de los planes, que se rechazan,
sino tambin los que generan otras formas de agresin social hacia nosotros,
como la violencia, la droga y el delito, y que, por tanto, justifcan el rechazo a
los programas sociales que puedan benefciar a esos otros.
Desde el discurso liberal argentino, ha habido en el pasado convergencias
con el pensamiento norteamericano sobre la subclase y el derecho a recibir
Eduardo Amadeo 324
ayuda, que se han expresado con mayor o menor fuerza en temas como la teo-
ra de la modernizacin (Hirschman-Rostow), la igualdad de oportunidades
como nica base aceptable para la poltica pblica, y los condicionantes ticos
del desarrollo, en los que aparece la dicotoma entre virtud y defecto personal,
como determinante del proceso de inclusin/exclusin.
As, por ejemplo, Mariano Grondona (1999: 376) afrma:
Slo si hay una tica del consumo o austeridad, una tica del
trabajo incansable, una tica de la innovacin siempre hertica
frente a sus propios resultados, una tica de la competencia que
sobrepase la tendencia a proteger y una tica de inversin que
privilegie a las prximas generaciones, slo si rigen estos cinco
valores cruciales, habr desarrollo. En ltima instancia, el desa-
rrollo econmico es un fenmeno moral.
En el mismo sentido, para Grondona, las preocupaciones redistributivas
y la proactividad del Estado por la inclusin son desvos que se colocan en
el mbito del mundo premoderno, ya que si el individuo siente que otros se
ocupan de l, decae en su esfuerzo (Grondona, 1999: 261).
Pero como ya observamos, la EPPS muestra que las prevenciones sobre los
otros parecen no ser nicamente un patrimonio de la derecha. Una respues-
ta masiva a las preguntas de la EPPS atraviesa a todos los sectores sociales,
con una perspectiva similar a la que acabamos de citar sobre el valor de la
voluntad de trabajar como criterio excluyente de aceptacin social y del
derecho a tener derechos. Aun cuando no podemos saber, con la informa-
cin disponible, si la poblacin tiene sufciente conciencia acerca del impacto
que los condicionantes estructurales tienen sobre los activos y capacidades de
quienes son percibidos como estando (voluntariamente?) fuera del mercado
de trabajo.
Luego de este recorrido por la manera en que la cuestin de los deter-
minantes de la exclusin ha sido tratado en diversas experiencias histricas,
y su relacin con la formulacin de polticas, y para entender un poco me-
jor la relacin entre nosotros y el otro que nos muestra la encuesta, nos
proponemos indagar sobre otras dos consideraciones que parecen relevantes
si queremos entender las razones de las opiniones excluyentes en el aqu y
ahora de la Argentina.
La primera tiene relacin con la memoria reciente de la crisis. Los sectores
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 325
medios, aun cuando son los que se han recuperado ms rpidamente de la cri-
sis de 2001-2002, tienen muy presente la memoria de la degradacin social de
los ochenta y noventa (la aparicin de los nuevos pobres) y viven con mucha
intensidad los miedos y la cada objetiva de su situacin durante dicha crisis. En
efecto, incluso cuando ya en el tercer trimestre de 2005 prcticamente no que-
daban pobres en el cuarto y quinto decil
12
, es difcil para millones de personas
olvidar que en mayo de 2003, un 99% del tercer decil, un 91% del cuarto decil y
un 31% del quinto decil eran pobres por ingresos (Amadeo, 2007).
Por tanto, no es extrao que las respuestas de una poblacin que tiene
muy cercana la sensacin, los miedos y los rencores de una crisis tan prxi-
ma y brutal, y el consecuente temor a crisis futuras, parezcan estar basadas
en una concepcin de suma cero social
13
, donde cualquier transferencia de
recursos hacia los otros va directamente en detrimento del nosotros, sin
ganancia agregada alguna. Aquel que no puede responder la pregunta sobre
quin es usted, la que, como seala Zygmunt Baumann, histricamente era
respondida con el nombre de la empresa en la que se trabajaba y con el cargo
que se ocupaba (Feijoo, 2001), no debera tener derecho a utilizar los recur-
sos que aquel que trabaja genera con su trabajo, porque no puede aportar
riqueza, dadas sus limitadas capacidades y sus conductas desviadas.
Ms an, para esta mirada excluyente, esos otros demandan derechos
pero no aportan valor; y, peor an, su modo de demandarlos es otra manera
de excluirse. A diferencia de los grupos subordinados de la sociedad indus-
trial, explotados pero indispensables, estos no gravitan en el curso de las cosas
[] el verdadero problema es que existan. Los excluidos pueden optar entre
la resignacin o la violencia espordica (Salvia y Chvez Molina, 2007: 34).
Ser tal vez por ello que un 79% de los entrevistados en la EPPS se ma-
nifest contra la posibilidad de fnanciar una mejora en las prestaciones de
los programas con un aumento de impuestos, y que un 87% declar que, para
mantener un plan, los benefciarios tenan que hacer alguna actividad a cam-
bio (como trabajar o hacer controles de salud a los hijos)?
Este ltimo condicionamiento expresa una preocupacin sincera por el
bienestar del otro, pues los encuestados creen que se trata de un incentivo vir-
tuoso de los planes para mejorar el capital humano de los benefciarios, o da
12
De hecho, la recuperacin del cuarto y quinto decil explica el 70% de la salida global de la
pobreza.
13
Un 44% de las personas que nunca tuvieron un plan opt por eliminar los planes.
Eduardo Amadeo 326
cuenta de una manera de forzar un comportamiento culturalmente aceptado,
con algn tinte punitivo o aun de devolucin a la sociedad, a cambio de lo
que esta invierte en los otros? La respuesta a estas preguntas est conectada
con la segunda dimensin que queremos explorar: la sospecha generalizada,
que claramente expresa la EPPS, acerca de la connivencia de los benefciarios
de los programas sociales con la corrupcin y el clientelismo, que forman
parte de lo peor de la poltica argentina.
Este argumento forma parte recurrente del discurso poltico, y tambin de
la sabidura convencional a la que aportan algunos dirigentes acerca de cmo
opera la poltica en nuestro pas: la pobreza es percibida como funcional a la
necesidad de los aparatos polticos de contar con quienes puedan ser man-
tenidos como rehenes a travs de la utilizacin clientelar de los programas
sociales
14
. En otras palabras, de acuerdo a esa sabidura convencional, si no
hubiese pobres, no habra votos cautivos
15
.
La peridica aparicin meditica de casos de corrupcin o clientelismo,
especialmente en perodos electorales, corrobora este prejuicio, que es refe-
jado por los resultados de la EPPS: 88% de los respondentes convalid la afr-
macin de que los planes son usados polticamente, una opinin que cruza
a toda la poblacin, la que tiene y la que no tiene planes sociales. Esta es una
de las afrmaciones que ms acuerdo tiene en toda la encuesta y, por tanto,
merece una atencin especial por el impacto que tiene sobre una dimensin
central del funcionamiento democrtico: el derecho a expresarse. Tan fuerte
es este sentimiento de rechazo a la sospecha clientelstica de uso de los pro-
gramas sociales que, como refere Melchor Armesto (2007) respecto de una
encuesta sobre la protesta social en la Argentina, aun los que sostienen la
legitimidad de la protesta aceptan aquellas manifestaciones que defenden de-
rechos y garantas universales, pero no consideran legtimo siquiera protestar
por razones relacionadas con los planes sociales.
14
Esta es otra opinin que no tiene bases objetivas: si fuese cierta la relacin directa entre re-
henes y xito poltico, no habran existido las resonantes derrotas de dirigentes polticos que
a todo nivel administraban enormes programas sociales. La gente vota de manera ms
sofsticada que la que supone esa afrmacin.
15
Martn Di Natale (2004) busca refejar esta sabidura convencional con frases como: Ante
un desolador escenario donde los programas sociales se han convertido en muchos casos
en piedra de escndalo o botn de diferentes actores sociales, slo resta preguntarnos: Por
qu no se ha controlado lo sufciente para impedir que la corrupcin avance y que los fondos
destinados al gasto social lleguen a donde deben llegar?.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 327
Cul es entonces la caracterizacin dominante del otro que nos muestra
la EPPS? La de la vctima involuntaria de un proceso de exclusin e inequi-
dad o la del marginal a los valores del esfuerzo y el progreso, y, por tanto, cer-
cano a los disvalores que afectan la convivencia? O la del espurio benefciario
de una lgica perversa de la dinmica poltica, basada en el clientelismo y la
corrupcin de la que los planes son tal vez su expresin ms clara?
Cruces y Rovner, en el captulo 2 de este volumen, afrman:
Los programas sociales vigentes son valorados positivamente por
una fraccin importante de la poblacin, a pesar de una amplia
percepcin de fallas y problemas de implementacin, como el
manejo poltico de los planes y la falta de informacin y acceso,
aunque un ncleo minoritario pero no menor se manifesta en
contra de la existencia de los programas frente a la alternativa de
dejarlos tal como estn, y un grupo ms reducido se manifesta
en contra de su existencia en cualquier circunstancia.
Lo que es ms evidente es que mientras haya razones objetivas para supo-
ner que existe un procedimiento institucionalizado de corrupcin y cliente-
lismo, entonces el otro seguir siendo, en el imaginario social, una parte de
un engranaje repudiado por la sociedad. Por ello, en este punto es importante
volver a tener presente la discusin que se dio durante ms de treinta aos
en EE.UU., y refexionar sobre el peligro que implica que siga avanzando un
proceso de naturalizacin de la pobreza y la discriminacin, como el que ti
toda la poltica social norteamericana luego del triunfo de los conceptos con-
servadores. El peligro es que esta idea discriminatoria se consolide y extienda
hacia otras dimensiones y poblaciones cuyos derechos a la inclusin estn
limitados por acciones y carencias.
Por ello, citando a Loc Wacquant en su anlisis del gueto norteamericano,
y que por analoga se aplica a nuestros otros, un desafo que la sociedad debe
trabajar (y que el liderazgo poltico debera impulsar) es el siguiente:
Barrer el discurso de la infraclase, que llen el espacio del debate
sobre la raza y la pobreza en la ciudad, y reconstruir, en cambio,
las relaciones conexas entre la transformacin de la vida coti-
diana y las relaciones sociales dentro del ncleo urbano, por un
lado, y la reestructuracin del sistema de fuerzas econmicas,
Eduardo Amadeo 328
raciales y polticas que explican la confguracin particular de
casta y clase que el gueto materializa (Wacquant, 2001: 40).
4. La construccin de lo social como una cuestin pblica
Para poder avanzar en el campo de las propuestas de poltica, se propone
refexionar sobre una cuestin que ha sido histricamente una carencia del
Estado argentino: la construccin de la agenda social a travs de un proceso
de dilogo y consensos.
La EPPS ha preguntado a la gente, bsicamente, acerca de su percepcin
sobre los programas sociales; es decir, sobre cmo se ejecutan y sobre el im-
pacto que se cree que tienen en la situacin de pobreza. Ese cmo nos dirige
hacia las cuestiones de procedimientos y de distribucin de recursos, que no
son menores, visto el masivo rechazo a los actuales modos de la accin proac-
tiva del Estado que evidencian las respuestas a la EPPS.
Pero si queremos avanzar hacia la construccin de una agenda social,
existen muchas otras cuestiones sobre la relacin entre la sociedad, los pro-
gramas sociales y la pobreza, que es preciso incorporar, tal como la mirada
prejuiciosa sobre el otro y el silencio forzado de los excluidos, que exceden
en mucho el problema de la efciencia operativa y nos orientan, en cambio,
hacia temas valorativos que impactan sobre todo el proceso de la organiza-
cin social.
Por ello, resulta muy importante avanzar en una segunda mirada sobre
estos problemas, ampliando el cmo (con qu valores, con qu actores, con
qu objetivos), e indagando sobre el por qu (cmo entiende la sociedad
que la pobreza afecta a las personas que la sufren y a ella misma, cules son
las razones econmicas y ticas por las que hay que trabajar sobre la pobreza
y la exclusin ) y el para qu (cules son los criterios segn los cuales se
considera que la poltica ha tenido xito)
16
.
Se trata, en sntesis, de un proceso sistemtico que permita que el tema de
la resolucin de la pobreza y la exclusin se convierta en una cuestin pblica;
defnicin que excede en mucho al lugar y la accin del Estado, aun cuando
por el volumen de la asignacin de recursos, por la defnicin de objetivos
16
A pesar de la importancia que ello tiene, no hemos podido encontrar en Argentina bibliogra-
fa que indague de manera sistmica sobre estas mltiples dimensiones de la relacin entre
sociedad y pobreza.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 329
estratgicos y por su intervencin concreta, el Estado ocupe un lugar central
y necesario.
La idea de lo pblico
17
, que quisiramos proponer como un objetivo a
construir, remite en cambio a mbitos de debate pblico en los que tiene lu-
gar la vida cotidiana de la democracia [] en los que conviven una variedad
de voces y de cuestiones relativas a las responsabilidades, la competencia y
las instituciones (De Leonardis, 2001: 4-5). Es decir, un proceso de dilogo
sostenido en el tiempo entre todos los actores, acerca de los principios y mo-
dos con los cuales la sociedad asume su propia relacin con la pobreza y, en
ltima instancia, con los derechos fundamentales, y se apropia de ellos como
parte de sus signifcados compartidos.
Como bien afrma Ota De Leonardis, una de las caractersticas de la expe-
riencia histrica de los Estados de Bienestar europeos ha sido que incluyeron
en la prctica ciudadana, adems de la satisfaccin de necesidades sociales
y el reconocimiento de ciertos derechos [] tambin, y muy especialmente,
el discurso pblico sobre tales necesidades. As, al debatir qu clase de so-
ciedad queran construir, tuvieron oportunidad de aprender diariamente sus
corresponsabilidades respecto de la res pblica (De Leonardis, 2001: 6; nfasis
propio).
Este espacio pblico que se cre y consolid, sosteniendo las acciones
del Estado de Bienestar, no es entonces lo estatal. Es, como decamos, un
proceso en el cual la sociedad puede aprender y refexionar sobre s misma
(De Leonardis, 2001: 6). Precisamente en eso radic su importancia para el
sostenimiento de las polticas sociales que dieron forma a dicho Estado de
Bienestar.
La descripcin de este proceso (y responsabilidades) permite a De Leonardis
introducir el concepto de calidad social como condicin y resultado:
La calidad social de los resultados implica la calidad de los pro-
cesos sociales que los han producido [que depende de la medida
en que] los ciudadanos pueden participar en la vida pblica y
en los debates y deliberaciones sobre temas de inters comn
[] ya que las diversas culturas y prcticas pueden promover
activamente el asistencialismo, la dependencia, la pasividad, o
17
No estamos hablando aqu del bien pblico como concepto econmico, sino de la idea de
bienes comunes, con los agregados que ha desarrollado, entre otros, De Leonardis (2001).
Eduardo Amadeo 330
por el contrario generar la potenciacin de los individuos, in-
crementar su capacidad de eleccin o accin, o sea, en sntesis,
su ciudadana (De Leonardis, 2001: 6; nfasis propio).
Esta potenciacin de la ciudadana (o la calidad de los procesos sociales)
es, adems de una manera de enriquecer los conceptos y difundir los valores
por el dilogo, una base para la sustentabilidad y aceptacin de las decisiones
en lo social por parte de la comunidad. Cuestin no menor cuando lo que est
en juego son decisiones que implican la transferencia de recursos y el recono-
cimiento de derechos con perspectivas de largo plazo, tan necesarias, como
lo plantebamos al principio de este artculo, al comentar la persistencia de la
pobreza crnica como un desafo mayor de la poltica social.
Las ideas que estamos trabajando (pblico, dilogo, calidad social), dejan
de lado el remanido camino de la separacin y enfrentamiento de los con-
ceptos de privado y estatal (y la consecuente propuesta de privatizacin de lo
social), que ha funcionado como uno de los componentes del discurso liberal,
que identifca pblico con corrupcin e inefciencia, y privado/tercer sector
como una etiqueta de efciencia y llegada.
En el caso concreto de la EPPS, si bien no hay preguntas especfcas, re-
cibimos mensajes mixtos acerca del lugar que, en el trabajo sobre la pobreza,
deberan ocupar los diversos actores. Por un lado, la gente prioriza al Estado
como ejecutor de los programas de transferencia de ingresos. Por otro, recha-
za el enfoque garante, acepta mayoritariamente la posibilidad de cancelar los
planes y opina sobre el otro con el sesgo discriminatorio que ya hemos visto,
todo lo cual deja abiertas ms preguntas que certezas.
Lo que se evidencia claramente es que predomina una relacin de lejana
con el Estado, como resultado de la cual se le niega credibilidad y capacidad de
intermediacin, centrales en la construccin de la equidad, y tambin se res-
tringe la posibilidad de dilogo
18
, con el peligro de que esa lejana se convierta
en rechazo activo cuando se propongan acciones de redistribucin de recursos
y/o cualquier esfuerzo extraordinario, que sea percibido como un benefcio adi-
cional hacia los otros, sin controles ni contraprestaciones rigurosas.
Por todo ello es que la construccin de lo social como un tema pblico es
18
No es muy fcil establecer relaciones cooperativas cuando la informacin est distorsionada
por los preconceptos. Como bien lo afrma John Nash (1950: 2), un juego es no cooperativo
cuando es imposible que los jugadores se comuniquen o colaboren de alguna manera.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 331
un ejercicio necesario pero no pacfco, y que requiere liderazgo, construc-
cin de alianzas, capacidad de comunicacin y defnicin precisa de obje-
tivos, centrado en el dilogo, entendido como construccin de signifcados
compartidos
19
.
Planteada as la necesidad del dilogo y de la construccin de lo pbli-
co para la calidad social (con el objetivo de lograr profundidad, estabilidad,
legitimacin y participacin en las acciones sociales), podemos adentrarnos
en el tema de los contenidos de la discusin que deberan tomarse como re-
ferencia en la construccin de lo social como cuestin pblica. Se trata de un
temario muy amplio, que abarca desde lo moral hasta lo operativo, pero que,
al momento concreto de defnir polticas y disear acciones, es habitualmente
soslayado, o construido virtualmente a partir de la utilizacin de principios
generales que abrevan en la sabidura convencional.
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2000:
79) afrma que la poltica social no es el resultado de entusiastas plantea-
mientos voluntaristas. Por el contrario, es la expresin fundamental de los
propsitos de la sociedad y de las posibilidades econmicas para alcanzarlos,
que obviamente son realidades inseparables. En este marco, se propone uti-
lizar como principios rectores los de universalidad, solidaridad, efciencia e
integralidad, de los que se derivan implicancias evidentes sobre el origen y
modo de asignacin de recursos, amplitud de los enfoques, organizacin del
Estado y coordinacin de polticas, entre otros (CEPAL, 2000: 80-85). Acep-
tar el principio de universalidad como uno de los ejes de lo social es mucho
ms que una declaracin discursiva. Implica ni ms ni menos que disear las
polticas sociales basndose en el derecho al acceso a las prestaciones socia-
les como un principio central que no puede ser ignorado. Del mismo modo,
adherir al principio de solidaridad implica incorporar explcitamente herra-
mientas redistributivas de participacin diferenciada en el fnanciamiento de
la poltica social, segn la capacidad econmica de las personas. Finalmente,
construir sobre el principio de integralidad exige explicitar y hacer operativa
la relacin de la poltica social con la poltica econmica, as como las relacio-
nes entre los sectores que conforman la poltica social.
Otro componente clave en la construccin de la agenda es el de los crite-
rios que permitan califcar el impacto que sobre las condiciones de vida de los
individuos producen las acciones pblicas, cuestin que obviamente depende
19
Se toma la defnicin de dilogo de David Bohm (1996).
Eduardo Amadeo 332
de la defnicin de pobreza de la que se parta (Amadeo, 2003). Porque para
las defniciones de pobreza que se limitan a un solo aspecto de la situacin de
las personas (usualmente, el nivel de ingresos o la satisfaccin de necesidades
bsicas), los criterios de xito de las acciones o estrategias sociales sern eva-
luadas frecuentemente sobre la base de cortes temporales, sin considerar los
procesos (aumento de capacidades, trayectos de vida) y haciendo nfasis en
cuestiones tales como las variaciones puntuales en el nivel agregado de pobre-
za y/o en los recursos pblicos, y/o en el criterio burocrtico de la satisfaccin
puntual de necesidades primarias
20
.
Amartya Sen, sin negar la importancia de la mejora en los niveles de in-
greso pero profundizando an ms, plantea correctamente que los aspectos
evaluativos del xito de una sociedad en sus intentos por lograr reducir la
pobreza y mejorar la equidad son una cuestin dinmica, de largo plazo y
en la que es inevitable (o ms bien necesario) partir de cuestiones asertivas
de naturaleza valorativa, que estn directamente relacionadas, adems, con
la calidad del funcionamiento de la democracia. As, el xito de una socie-
dad ser evaluado desde esta perspectiva, primariamente por las libertades
sustantivas (posibilidades de elegir) de las que los individuos disfrutan []
lo cual nos conecta necesariamente con el criterio de la agencia, defniendo
a quien es agente como alguien que cambia y promueve cambios, y cuyos
logros pueden ser juzgados en trminos de sus propios valores y objetivos
(Sen, 1999: 19).
Por ello es que, irnicamente, Sen se distancia de quienes utilizan como
criterio de xito la focalizacin fna para una distribucin ideal [de recur-
sos] a una poblacin que se asume como inerte, con lo cual nos recuer-
da que la utilizacin de satisfaccin de necesidades como nico criterio
puede contribuir a profundizar la parlisis de los benefciarios en sus ca-
pacidades de transformacin de sus vidas, tal como sucede claramente en
el caso de la predominancia de educacin masiva de baja calidad o, peor
an, cuando el mtodo dominante es la distribucin puntual de recursos
materiales.
20
Algunos autores, de la lnea que ellos mismos denominan progresista, critican duramente
cualquier propuesta de poltica social que incorpore factores no econmicos y asocian, con
califcaciones peyorativas, las ideas de Sen sobre capacidades a las propuestas liberales y de
los organismos internacionales. En estos casos, en especial en los trabajos de Estela Grassi
(1999) y Sonia lvarez Leguizamn (2002), la obsesin poltica ha restado densidad analtica
a sus argumentos.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 333
Guillermo ODonnell (2007: 59) comparte este criterio valorativo, centra-
do en la importancia de la capacidad de transformacin del individuo, y pre-
cisa que la democracia contempornea y su apuesta incluyente se basan en la
idea de agencia legalmente promulgada y respaldada. El gobierno, rgimen y
estado resultantes se supone que existen en funcin de y para individuos que
son portadores de derechos subjetivos.
El camino en el que felizmente coinciden Sen y ODonnell puede, enton-
ces, utilizarse como componente central del dilogo que construir la agenda
pblica, pues fortalece sustancialmente la base de derechos como eje de lo
social, se convierte por ello en un criterio esencial para evaluar el sentido y la
efectividad de las acciones y, especialmente, refuerza la idea de poltica social
como un proceso de acumulacin sostenida de capacidades.
Otro criterio valioso de anlisis que debera formar parte de este proceso
de construccin de lo pblico que la EPPS enfatiza implcitamente como
una carencia actual del sistema y que se relaciona con la calidad del funciona-
miento democrtico es el de la existencia de control social (accountability),
cuestin en la que tambin concuerdan Sen y ODonnell.
En un rico desarrollo terico, ODonnell ha elaborado la idea de accoun-
tability, distinguiendo entre: la vertical, aquella conectada bsicamente con el
ejercicio de los derechos electorales de los ciudadanos; la horizontal, institu-
ciones estatales que tienen capacidad de control de otras instituciones del Es-
tado; y la social vertical, propuesta originalmente por Peruzzotti y Smulovitz
(2000), como un mecanismo de control vertical, no electoral de las autorida-
des polticas, basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y
movimientos ciudadanos, as como en acciones mediticas [] y que puede
canalizarse tanto por vas institucionalizadas como no institucionalizadas
(ODonnell, 2007: 128).
Los dos (o tres) mecanismos de control forman parte de un entramado
que otorga valor a los individuos, remarca la trascendencia de la idea de agen-
cia y refuerza una de las caractersticas centrales del buen funcionamiento
de la democracia, su dinmica de legitimacin a travs de la participacin
popular
21
. Es por ello que la posibilidad de control democrtico debe ser un
componente central de la agenda de lo pblico como bien social.
21
No puedo evitar recordar aqu un comentario de Robert Bellah (Bellah et al., 1991) cuando
seala que la democracia es una bsqueda moral permanente, no un estado perfecto, y sus
conexiones con las afrmaciones operativas de ODonnell y Sen.
Eduardo Amadeo 334
En sntesis, la consideracin de los conceptos que hemos mencionado,
como criterios de la agenda social, incluye nuevas maneras de mirar y evaluar
lo que la sociedad hace y piensa en relacin al otro, incorporando opciones
o complementaciones entre cunto y cmo, entre cantidad y calidad, entre
montos y acceso, entre benefciario y actor, entre recibir y participar; en def-
nitiva, entre lucha contra la pobreza a secas y proceso de inclusin.
Pero todas estas ideas no forman parte lamentablemente de las prcti-
cas pblicas habituales en la construccin de la agenda social, que ms bien
se desarrolla puertas adentro, en un proceso autista que puede reconocer
varias razones. La primera y ms habitual causa es la excesiva confanza en el
propio saber. Pero tambin existen razones ms comprensibles, como el mie-
do a la difcultad tcnica de incorporar un nmero ms amplio de variables
al anlisis y la complejidad de adecuar la estructura operativa y actitudinal
del Estado a esta nueva alternativa, y el saber aceptar que la potenciacin de
las posibilidades de eleccin de los individuos no es una amenaza sino una
virtud
22
.
A ello podemos agregar la imposibilidad de los excluidos de expresarse (o
al menos la inexistencia de canales que les permitan llegar al poder de manera
sostenida), la peligrosa adiccin al uso de los recursos de intervencin social
como herramienta de adhesin (y, por tanto, de silenciamiento de las voces
disonantes), y el uso corporativo de los derechos laborales en detrimento de
los ms dbiles, todo lo cual no solo baja la calidad de las acciones sociales,
sino que adems contribuye como lo muestra claramente la EPPS a su des-
legitimacin.
En el caso concreto de Argentina, no se trata de una tarea simple. Es com-
plejo dialogar con una sociedad en la que prima la sospecha (o la seguridad)
acerca de la connivencia entre los peores vicios del sistema poltico y las ne-
cesidades de los otros, hasta llegar al punto de afrmar la funcionalidad de la
pobreza para los intereses electorales de la poltica. O dialogar desde un Estado
que ha tenido pocas experiencias de construccin conjunta de signifcados en
el campo social, ms all de las declaraciones rimbombantes (habitualmente
concentradas en desacreditar al adversario poltico o al antecesor en el cargo).
22
Chile acaba de desarrollar un interesantsimo ejemplo de dilogo plural para la reforma de
temas centrales de su poltica social. A travs de comisiones sectoriales (de educacin, de
reforma previsional, de equidad) se discutieron las propuestas del Ejecutivo antes de enviarlas
al Congreso, con el resultado de un paquete consensuado que se ha convertido en una poltica
de Estado (ver Fajnzylber y Repetto, 2007).
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 335
Tal vez por todas estas razones (y por la obvia presencia de la inestabi-
lidad institucional que nos ha afectado), cierto es que hay an mucho para
trabajar si es que se pretende reproducir el virtuoso proceso que describe De
Leonardis en Europa.
5. La voz de los pobres
Lo escrito anteriormente, sobre la relacin nosotros/los otros y su ntima vin-
culacin con la deseable construccin de lo social como un espacio pblico,
nos remite necesariamente al tema de la voz de los pobres. Esto es, a refexio-
nar sobre las posibilidades que tienen los excluidos de manifestar tanto sus
carencias y expectativas, cuanto sus opiniones sobre las acciones pblicas
(virtuosas o negativas) que los tienen como destinatarios, y lograr que tales
opiniones lleguen a tener alguna infuencia. Y todo ello como un insumo para
la construccin de polticas sociales inclusivas.
Referirse a las posibilidades es hablar tanto de canales y modos formales
que permitan emitir, recibir y procesar sus expresiones, cuanto de las condi-
ciones objetivas de posibilidad es decir, las que otorga la sinergia entre per-
sonas con intereses concurrentes, as como el conocer que se tiene derecho
a expresarse y el saber cmo hacerlo con xito.
Finalmente, hablar de la voz de los pobres nos refere a la atencin real que
la sociedad y las fuentes del poder prestan a esas demandas, que se expresan
de maneras cambiantes, pasando desde las manifestaciones masivas de rei-
vindicacin, el enfrentamiento al sistema, la construccin de una sociedad
alternativa, el encontrar un lugar en la sociedad, hasta una lgica de negocia-
cin puntual por necesidades primarias.
Hemos decidido abordar este tema porque, ms all de su importancia
terica (y la evidente relacin que tiene con la construccin de lo social como
un asunto pblico), los datos de la EPPS, al mostrar la distancia que, por di-
versas razones, hay entre nosotros y los otros, nos indican tambin las
difcultades que existen para que las voces de los otros puedan expresarse, ser
odas y contribuir a transformar la realidad de manera perdurable. Es decir,
para lograr la ampliacin del nosotros; proceso que debe comenzar por ver y
escuchar al otro.
En efecto, la ausencia de escucha por parte del resto de la sociedad, deja a
personas concretas, muchas personas, lejos de la posibilidad de resolver cues-
tiones bsicas; entre ellas, poder llevar una vida digna, o aun, conservar la
Eduardo Amadeo 336
vida. Y, como veremos, esas personas, que no son escuchadas, muy frecuen-
temente no estn en el centro de las preocupaciones de las polticas sociales,
porque su carencia excede la que puede resolverse con las herramientas ms
convencionales (como los programas de transferencia de ingresos).
En Development as freedom, Amartya Sen cuenta que al sur de Bangladesh
existe un bosque llamado Sundarban, que es el hbitat natural del famoso tigre
de bengala, y que se ha convertido en un santuario de ese animal, protegido de
la caza. Pero se trata tambin de una zona famosa por su produccin de miel.
Las personas que viven en la regin, desesperadamente pobres, entran al
bosque a buscar miel, que tiene un buen precio en los mercados. Pero estos
recolectores de miel deben adems sobrevivir a los tigres. En un buen ao,
alrededor de 50 personas mueren por los tigres, nmero que puede ser mucho
mayor cuando las cosas no van bien. Mientras que los tigres estn protegidos,
nadie protege a estos miserables seres humanos que tratan de sobrevivir tra-
bajando en esos bosques

(Sen, 1999: 146).
Esta dramtica descripcin se conecta directamente con otra que es la
base de su clsico trabajo sobre las hambrunas, cuya conclusin bsica es que
las grandes hambrunas de la historia no han estado generadas por la limitada
oferta de alimentos en esas zonas castigadas, sino por la inequidad en su dis-
tribucin social
23
. Y, como corolario, el hecho de que las hambrunas se hayan
producido slo en situaciones autocrticas, en las que no existe la posibilidad
de escucha y representacin poltica de las necesidades de los pobres (Sen,
1999: 185).
Otro ejemplo en la misma direccin es la virtual desaparicin en el mun-
do ms empobrecido de las vacunas destinadas a prevenir las enfermedades
que all se concentran, como viruela, hepatitis y febre amarilla, que causan
cerca de 2 millones de muertes anuales, sin que las voces no escuchadas de los
pobres alcancen a torcer los incentivos que determinan las decisiones de los
laboratorios. Como seala Sen, las personas desposedas, tienden a resignar-
se a su carencia, a causa de la absoluta necesidad de sobrevivir; y pueden por
tanto perder el coraje de exigir cualquier cambio radical y ajustan sus deseos
y expectativas solo a lo que ven como posible (Sen, 1999: 63).
Ms cerca nuestro, el silencio forzado de los cientos de miles de chagsi-
cos
24
, dispersos, pobres y condenados a la discapacidad, se contrapone con
23
Esto es, por la injusta disponibilidad de recursos que permiten acceder a los alimentos.
24
Un trabajo de investigacin realizado en los hospitales de la Ciudad de Buenos Aires muestra
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 337
la presencia meditica masiva de los portadores de HIV, concentrados en las
ciudades, bsicamente de sectores medios, y que utilizan medicamentos que
proporcionan enormes ganancias a los laboratorios. La presin de ambos, en-
fermos de HIV/SIDA y laboratorios, ha logrado que un porcentaje altsimo de
los gastos en salud de nuestro pas se destine a respetar su derecho a la salud,
mientras que lo mismo no sucede con los chagsicos, cuyos medicamentos no
han registrado avances signifcativos en los ltimos treinta aos. Para 2 mi-
llones de chagsicos, el presupuesto a nivel federal es de 70 millones de pesos,
mientras que para 130 mil infectados de HIV, el presupuesto del Ministerio
de Salud es de 230 millones.
Peor an, los chagsicos corren el peligro de quedar encerrados en una
cruel trampa de exclusin generada por la Ley 22360, de 1980, que obliga a
realizar el anlisis de portacin de la enfermedad de Chagas como condicin
para la admisin en cualquier empleo (y de la que no pueden salir por los li-
mitados recursos pblicos que existen para su tratamiento), mientras que los
portadores de HIV tienen todo el eco meditico necesario para sus demandas
de no discriminacin y un generoso presupuesto para su tratamiento.
Siguiendo una dinmica similar, en toda Amrica Latina, la transferencia
de recursos hacia la educacin universitaria es claramente inequitativa, vis-
to el bajsimo porcentaje de pobres que acceden y completan ese nivel. Sin
embargo, la capacidad de presin de los sectores medios por mantener y au-
mentar los presupuestos universitarios en general, sin aceptar equivalentes
respuestas en trminos de efciencia es tambin una muestra de la inequidad
en las voces, si la comparamos con la difcultad que tienen quienes sufren
una educacin primaria y media no inclusiva para poder formular y plantear
masivamente sus demandas de calidad y lograr ser escuchados.
Es posible identifcar una situacin similar en el campo de las relaciones
laborales. Las referencias de los dirigentes sindicales, que obviamente repre-
sentan a los trabajadores formales, a favor de los derechos de inclusin de
los trabajadores informales son espordicas y, en todo caso, se basan ms en
proponer medidas de control que en patrocinar programas integrales. Menos
an aparecen en su discurso propuestas sostenidas acerca de algunos de los
problemas sociales ms agudos. Las reivindicaciones por la salud se dan ex-
clusivamente en el marco de los problemas de las obras sociales a las que ac-
que 91% de los infectados por Chagas no tena obra social y 88% careca de ocupacin estable
(Auger et al., 2005).
Eduardo Amadeo 338
ceden los trabajadores formales, y es difcil encontrar de su parte referencias a
las cuestiones de marginalidad urbana, violencia o educacin.
Finalmente, existen otros actores excluidos que no slo no pueden expre-
sar su realidad, sino que estn enmudecidos por el estigma que pesa sobre
ellos, como es el caso de los nios y adolescentes marginados y en confic-
to con la ley, y los adictos. Su presencia en los medios de comunicacin se
encuentra, en un altsimo porcentaje, slo relacionada con la violencia que
generan, mientras que las voces que intentan expresar las causas de su mar-
ginalidad llegan distorsionadas por la mscara que les coloca su condicin de
otros excluidos del sistema aceptado de valores (e inclusive enfrentados con
otros ideales mediticos de idealizacin de la juventud, como la belleza fsica,
el xito deportivo o el consumo conspicuo)
25
.
Cmo es oda la voz de un joven adicto y delincuente que cuenta su his-
toria, la de un piquetero que se desprende de una columna para contar qu
pide y por qu lo hace, o aun la de un desocupado que cuenta lo mucho que
le cuesta conseguir un trabajo estable?
Pero tambin la voz de los pobres puede quedar ahogada cuando las po-
lticas pblicas, en lugar de potenciar la capacidad de organizacin que es
el sustento de la expresin, operan como herramientas de cooptacin, ofre-
ciendo negociaciones a cambio del silencio. Como afrman Salvia y Chvez
Molina (2007: 57), la potencial disfuncionalidad de esta poblacin excedente
va quedando disipada en la medida en que la respuesta de los poderes pbli-
cos se centra en el reconocimiento al derecho de subsistencia bajo reglas de
cooptacin, reclusin y confnamiento.
Como adecuada sntesis, los autores agregan otra dimensin, la del silen-
cio por naturalizacin:
Llama la atencin la creciente naturalizacin con que se aborda el
deterioro de las relaciones sociales y laborales que tiene lugar bajo
las formas que adopta la marginalidad socioeconmica. Todo lo
cual tiende a un efecto poltico conservador: alejar del campo
ciudadano la lucha por una mayor justicia y equidad distributiva,
para trasladar el conficto al espacio privado o comunitario de la
subsistencia (Salvia y Chvez Molina, 2007: 56).
25
Ver a este respecto los excelentes artculos publicados en Comunicacin y pobreza <www.
comunicacionypobreza.cl/documentos.asp>.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 339
En defnitiva, resulta evidente entonces la necesidad de consolidar una
cultura poltica que permita e incentive la expresin de las voces de los pobres
y cuente con canales que puedan aprovechar esas voces para tomar decisiones
que consoliden el proceso de construccin y sostenimiento de derechos.
La primera y ms obvia razn para ello es la tica, relacionada con el de-
recho de los ciudadanos a ser escuchados como parte del ejercicio de sus de-
rechos polticos bsicos. Esa dimensin tica se relaciona directamente con la
concepcin de la democracia como un proceso de construccin permanente,
que no puede desarrollarse sin la voz de los actores. Pero si, como seala la
EPPS, en el imaginario prevalecen nociones del tipo la gente miente para
conseguir un plan y [los benefciarios] podran conseguir un trabajo si qui-
sieran, donde sus comportamientos no son entendidos como la consecuencia
de una historia, de condiciones estructurales o de la prdida de activos por
la permanencia en la pobreza, sino como resultado de patologas culturales,
entonces el resultado es que no se ve al otro, ni se escuchan sus reclamos. Ms
an, como lo prueba la encuesta de Armesto (2007) citada en este trabajo, no
se reconoce el derecho a la protesta.
Pero tambin, desde una perspectiva de tratamiento complejo de la pobre-
za, el silencio afecta la capacidad de percibir las necesidades que deben dar
sustento a las polticas. Necesidades como carencias, acceso a servicios, lugar
de las consideraciones de gnero, desarrollo de trayectos de vida, actitud ante
el futuro, relacin con el poder son cuestiones que slo pueden incorporarse
a las acciones pblicas cuando forman parte de actitudes y rutinas explcitas
de indagacin
26
.
En ese proceso de abrir canales para la escucha, recibir los mensajes y
proceder, el Estado debera ocupar un obvio lugar central; pero la experiencia
demuestra que no es evidente que las decisiones polticas o la rutina burocr-
tica sean proclives a incorporar la escucha como un componente del meca-
nismo de toma de decisiones. Adems de las razones que hemos explicitado,
la escucha exige como componente necesario la capacidad para adaptar las
decisiones al proceso de dilogo, lo cual implica la fexibilidad de los me-
canismos burocrticos y de poder. Pero las estructuras burocrticas muchas
veces preferen el silencio, por razones que van desde la comodidad del menor
26
Javier Auyero (2001) ha analizado muy bien el problema de la debilidad de los excluidos para
ser escuchados y acceder a condiciones de vida dignas; y, por tanto, la importancia de contar
con mecanismos de intermediacin.
Eduardo Amadeo 340
trabajo hasta evitar la necesidad de cuestionar o someter a juicio externo sus
propias opciones ideolgicas u operativas.
Es seguramente a una de estas dimensiones a las que se referen Salvia y
Chvez Molina cuando cuestionan la naturalizacin del deterioro de las rela-
ciones sociales y laborales y su conexin con los efectos de quiebre inofen-
sivo que las acciones emprendidas desde el poder poltico y las instituciones
sociales reguladoras tienden a producir al interior de la organizacin y los
intereses de los sectores populares (Salvia y Chvez Molina, 2007: 56-57).
Si el Estado fagocita la capacidad de expresin, ya sea por cooptacin o
por negacin del apoyo para la organizacin, el resultado tambin es el si-
lencio. Por ello es que uno de los roles ms valiosos de la sociedad civil en
el funcionamiento democrtico consiste precisamente en ayudar a construir
una agenda social, instalando los temas en la consideracin pblica y poten-
cindolos con la atencin que les presta la sociedad, como una forma de le-
gitimacin de su accin. En otras palabras, ayudando a que aquellos que por
alguna razn tienen una voz limitada o directamente no la tienen puedan
ser escuchados.
Esta propiedad tan importante, y tan democrtica (en los trminos en que
hemos defnido la dinmica democrtica) de la sociedad civil, puede ser muy
cooperativa para la construccin de lo social como espacio pblico, o puede
ser vivida por el Estado como una seal de confrontacin
27
, cuestin en la que
pondr ms o menos nfasis, dependiendo de su real vocacin de construir,
tomando las opiniones de los pobres o excluidos como un insumo importante
para superar la pobreza y la exclusin.
6. En sntesis
Para escribir este artculo, se ha adoptado un enfoque no lineal. Nos hemos
referido slo parcialmente a las cuestiones ms evidentes que surgen de la
EPPS, utilizando algunas de las indicaciones que de ella pueden derivarse so-
bre la poltica social, para concentrarnos en ciertos aspectos vinculados a la
construccin de polticas sociales que, a nuestro entender, son especialmente
relevantes.
En este marco, consideramos importante remarcar que el gran tema que
nos sugiere esta encuesta es la necesidad de mejorar sustancialmente el pro-
27
En una sociedad internetizada, habitualmente el que pierde la batalla es el Estado.
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 341
ceso de construccin de polticas y programas sociales, dirigindonos hacia
escenarios de mayor complejidad en defniciones (y por tanto en objetivos),
que incorporen especfcamente la variable tiempo, as como procesos for-
males de diseo, implementacin y evaluacin, y que incluyan esquemas de
participacin con sentido de equidad, todo ello con instituciones que den sus-
tentabilidad a este proceso. El objetivo ltimo no slo es lograr mayor efcien-
cia en la asignacin de recursos, sino tambin legitimar las polticas sociales y
dar ms espacio positivo al proceso de desarrollo de lo social como un espacio
pblico en el que todos se sientan participantes.
Para que ello sea posible, es imprescindible construir un acuerdo de largo
plazo sobre los objetivos y las maneras de resolver el problema de la pobreza
crnica y la exclusin, basados en la primaca de los derechos. Pero, como
bien plantean Campos et al. (2007: 26), el diseo desde la perspectiva de de-
rechos exige reconocer que existen grupos que se encuentran histricamente
discriminados o desaventajados y que requieren la adopcin de medidas es-
peciales para la equiparacin de sus condiciones. Por tanto, hablar de de-
rechos implica entrar en el terreno de la redistribucin activa de recursos y
oportunidades. El ejercicio del derecho excede lo declarativo, y se afrma en la
calidad de la prestacin, en la medida en que pretenda otorgar a las personas
herramientas que les permitan una mejor capacidad de insercin en la vida.
Por lo tanto, la declaracin del derecho como base de la poltica social lleva
incluida una obligacin de adecuada ejecucin, que cae bsicamente sobre el
sistema burocrtico en todos los niveles.
Los resultados de la EPPS nos hacen refexionar respecto del hecho de
que lograr que la sociedad asuma estos objetivos como un propsito comn,
y ms an cuando se explicita su contenido redistributivo, es una tarea po-
ltica mayscula, para la cual tal vez sirvan algunas de las ideas que hemos
comentado sobre el dilogo y la construccin de lo pblico (y sobre la ob-
via importancia del liderazgo). Un acuerdo en este sentido debe incorporar
tres variables bsicas: ingresos, capacidades e instituciones; y hacerlo con una
perspectiva temporal y de redistribucin, adoptando una mirada integral.
Si bien el objetivo de la encuesta gira alrededor de los programas de trans-
ferencia de ingresos, es obvio que el centro de la cuestin de la superacin
de la pobreza y la exclusin no pasa por all. Este tipo de programas son la
microeconoma de una cuestin mucho ms densa, que se complejiza a me-
dida que nos planteamos como objetivo lograr que las personas se incorporen
a un trabajo decente y lo mantengan. Reducir la discusin de la pobreza a
Eduardo Amadeo 342
la efciencia de los programas sociales nos conduce a un callejn sin salida,
que se conecta inmediatamente con los prejuicios, fantasmas y realidades que
muestra acertadamente la EPPS.
Existen muchas razones por las que el tema del trabajo debera ocupar un
lugar central en la construccin de los consensos y las acciones de largo plazo,
como eje de un sistema integral de proteccin social. En primer lugar porque,
cuando se trata efectivamente de lo que la Organizacin Internacional del
Trabajo (OIT) llama trabajo decente, este se ubica en el centro de los proce-
sos de inclusin. El acceso al trabajo exige la acumulacin de capital humano;
y la permanencia y movilidad ascendente en el mercado laboral reducen la
vulnerabilidad y brindan las condiciones para otras acumulaciones virtuosas.
En este sentido, la precariedad laboral y la desocupacin por lapsos prolonga-
dos evidencian la existencia de graves inequidades en este proceso.
Hablar del mercado de trabajo nos remite tambin al complejo problema
de la interaccin entre oferta y demanda, que se expresa, por ejemplo, en la
baja productividad del segmento en el que habitualmente se ocupan las per-
sonas de menores recursos educativos y laborales, quienes estn condenadas
a trabajar en un mercado de pobres para pobres, del cual no pueden salir, y
por tanto pone a todo un conjunto de decisiones econmicas en el campo de
la lucha contra la pobreza.
Pero, adems, la EPPS nos ha mostrado la importancia simblica que el
trabajo tiene en los criterios de aceptacin (y discriminacin) hacia los ex-
cluidos, al punto de marcar la frontera entre nosotros y los otros.
A su vez, el informe sobre los respondentes del submdulo evidencia el
valor central que los ms pobres le atribuyen al trabajo en el desarrollo de sus
vidas y los esfuerzos que estn dispuestos a hacer para lograrlo y sostenerlo,
desmintiendo de esta manera los prejuicios que sobre ellos muestra el resto
de los entrevistados.
Desde el punto de vista comunicacional y operativo, la esencia de la polti-
ca social de largo plazo para lograr superar la pobreza y asegurar la inclusin
debera centrarse en generar las condiciones para el acceso de todos a un
trabajo de calidad; y este tema debera ser el eje de un acuerdo social. Pero la
centralidad del trabajo no implica que el acceso a los benefcios sociales deba
quedar atado a la capacidad contributiva de las personas. Por el contrario,
este acuerdo debera inscribirse en un marco ms general, que contemple el
establecimiento de un sistema integral de proteccin social, que asegure a las
personas contra las contingencias que provienen de las diversas etapas de la
Estigma y deslegitimacin de las polticas sociales en la Argentina 343
vida, y del que formaran parte los programas de transferencia de ingresos, as
como la estrategia de jubilaciones y pensiones y el acceso a los bienes bsicos
(educacin, salud, entre otros).
Finalmente, insistimos una vez ms en que la transparencia, la evaluacin
sistemtica hecha por medios confables, el control popular y otras medidas
de legitimacin de las polticas sociales, sostenidas en un Estado efciente con
funcionarios capacitados y capacidades tcnicas para planifcar, ejecutar y
medir, han de dar aceptacin a un objetivo ambicioso que requiere sustenta-
bilidad en el tiempo.
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ANSES Administracin Nacional de la Seguridad Social
ARI Partido Afrmacin para una Repblica Igualitaria
BF Bolsa Famlia, Brasil
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
CAPS Centros de Atencin Primaria de Salud
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos, Laborales y Sociales
de la Universidad Nacional de La Plata
CELS Centro de Estudios Legales y Sociales
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CIC Centros Integradores Comunitarios, MDS
CNCPS Consejo Nacional de Coordinacin de Polticas Sociales
CNPS Consejo Nacional de Polticas Sociales
CNPV Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
COFEDESO Consejo Federal de Desarrollo Social
CONICET Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tcnicas
de Argentina
CTA Central de Trabajadores Argentinos
CTFN Comisin de Tierras Fiscales Nacionales
DAGPyPS Direccin de Anlisis de Gasto Pblico y Programas Sociales
DGSC Direccin de Gastos Sociales Consolidados
ENR Empleo No Registrado
EPH Encuesta Permanente de Hogares
EPPS Encuesta de Percepcin de Planes Sociales
FAO Food and Agriculture Organization
FNE Fondo Nacional de Empleo
FORESTAR Programa Nacional de Forestacin Intensiva
GPC Gasto Pblico Consolidado
GPF Gasto Pblico Focalizado
GPS Gasto Pblico Social
INDEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos
INSSJyP Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
IVA Impuesto al Valor Agregado
MDS Ministerio de Desarrollo Social
MDS Ministerio de Desarrollo Social y Combate al Hambre, Brasil
MECON Ministerio de Economa y Producci