Exclusión, Identidad Étnica y Políticas

EXCLUSIN, IDENTIDAD TNICA Y POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN EL PER: EL CASO
DE LA POBLACIN INDGENA Y LA POBLACIN AFRODESCENDIENTE
Nstor Valdivia Martn Benavides Mximo Torero
INTRODUCCIN En el presente documento se aborda el tema de la exclusin social y la discriminacin de las poblaciones indgenas y afrodescendientes en nuestro pas, estableciendo un vnculo conceptual con los procesos de construccin de la identidad tnica y la organizacin de esos grupos en torno a la defensa de sus derechos. El tratamiento del tema parte del supuesto de que existen diferencias importantes entre esos grupos sociales referidas a los mecanismos de exclusin social, su desarrollo organizativo y su identidad tnica, y que esas diferencias deberan ser tenidas en cuenta al momento de plantear polticas de inclusin social y de elaborar una agenda para el reconocimiento de sus derechos sociales, econmicos, culturales y polticos. El argumento que orienta este anlisis es desarrollado en tres puntos. En el primero, luego de una breve revisin conceptual sobre la nocin de exclusin social, se plantea la hiptesis general del estudio y se presentan algunos datos que muestran diferencias en las formas de exclusin experimentadas por la poblacin indgena y la afrodescendiente. El segundo punto est dedicado a analizar los mecanismos de discriminacin y los procesos de construccin de las identidades al interior de esos dos grupos, estableciendo las tendencias comunes y las diferencias entre ellos. En el tercer punto se hace un balance de la situacin actual de las poblaciones tnicas a partir de un recuento de sus dinmicas organizativas y de los derechos formalmente adquiridos por las mismas. Como corolario del anlisis precedente presentamos algunas reexiones y conclusiones, buscando as contribuir a un debate que seguramente cobrar mayor vigencia durante los prximos aos en nuestro pas.
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NSTOR VALDIVIA, MARTN BENAVIDES, MXIMO TORERO
El presente trabajo se basa en el anlisis de bases de datos y en la revisin de fuentes secundarias, as como en los resultados de sendos estudios realizados en el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) sobre la poblacin indgena y la poblacin afrodescendiente.1 Los autores desean expresar su agradecimiento al socilogo Aldo Panchi por los pertinentes comentarios que hiciera a una versin preliminar del documento; as como a Jorge Valenzuela, quien colabor como asistente de investigacin en la recopilacin de informacin para la elaboracin del documento.
1.
EXCLUSIN SOCIAL Y POBREZA EN LAS POBLACIONES INDGENAS Y AFRODESCENDIENTES
La exclusin social se puede denir como un conjunto de mecanismos estructurales que impiden a ciertos grupos sociales participar plenamente en las esferas econmica, social, poltica y cultural de la sociedad. Estos mecanismos ocasionan falta de acceso a los servicios de salud, marginacin residencial, inadecuada insercin en el mercado laboral, tendencias hacia la segregacin ocupacional, limitaciones para recibir una educacin de buena calidad y falta de una representacin poltica efectiva en el Estado (Figueroa y otros 1996, opo y otros 2004, Torero y otros 2004). La exclusin social es un concepto que abarca la nocin de pobreza, pero no se agota en ella. Mientras que pobreza constituye una categora econmica que alude a los ingresos de los individuos, el concepto de exclusin social incluye otras dimensiones que implican el bienestar y el desarrollo integral de una colectividad. Este ltimo concepto asume una perspectiva ms relacional porque alude a la institucionalizacin de situaciones de desventajas econmicas, polticas o culturales de grupos sociales vinculados a otros. La exclusin social enfatiza las dinmicas e interacciones sociales que se han ido reforzando en el tiempo y se han vuelto parte del sentido comn (Tilly 1998), y no nicamente los procesos individuales de empobrecimiento y marginalidad (Kabeer 2000). Debido a ello, la categora de exclusin ha puesto nfasis en las instituciones y en los procesos que originan la pobreza, en lugar de concentrarse nicamente en los resultados mismos (Saith 2001).
Son los estudios de Nstor Valdivia, Etnicidad, pobreza y exclusin social: la situacin de los inmigrantes indgenas en las ciudades de Cuzco y Lima, publicado en el libro Exclusin social y estrategias de vida de los indgenas urbanos en Per, Mxico y Ecuador, editado por Jorge Uquillas, Tania Carrasco y Martha Rees en Quito, y publicado por el Banco Mundial y el Fideicomiso Noruego en el ao 2003; y el de Martn Benavides, Mximo Torero y Nstor Valdivia, Pobreza, discriminacin social e identidad de la poblacin afroperuana, un informe de investigacin elaborado para el Banco Mundial en el 2005.
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Por otro lado, la exclusin social es un fenmeno relativo2. Su denicin vara no solamente en trminos del tiempo, sino tambin de las circunstancias por las que atraviesan los diversos grupos excluidos. A pesar de ello, la investigacin comparada de los grupos excluidos no ha sido una prctica comn. En este sentido, si bien durante la historia de nuestro pas los grupos afrodescendientes y los indgenas han formado parte de las capas sociales ms bajas, es un hecho que existe una mayor investigacin sobre la poblacin indgena y que los estudios sobre la afrodescendiente son an escasos. Figueroa y otros (1996) sealan que la poblacin de origen indgena acumula ms desventajas y se encuentra en la base de la estructura social, motivos por los cuales es vctima de la exclusin social dura. Dicho grupo est excluido de los mercados laborales debido a su incapacidad de acumular capital fsico y humano, y a las limitaciones para gozar de los bienes pblicos y para desarrollar aprendizajes de nuevas tecnologas (Figueroa 2000). Por otro lado, Torero y otros (2004) muestran que los aos de escolaridad, la asistencia a una escuela privada, el acceso a lneas telefnicas y la disponibilidad de un seguro de salud se encuentran correlacionados negativamente con las caractersticas propias de la poblacin indgena. Benavides y Valdivia (2004), por su parte, encuentran que la tasa de pobreza de la poblacin de habla nativa es el doble del promedio nacional, y que dicha poblacin es ms vulnerable a cambios bruscos de la economa como los experimentados en la reciente historia econmica peruana. Por otra parte, la investigacin sobre exclusin social ha considerado de forma separada el anlisis de las desventajas econmicas y culturales de esos grupos. En este sentido, los procesos de exclusin econmica han sido analizados de forma independiente de aquellos relacionados con la exclusin cultural. Por ejemplo, en los compendios sobre la exclusin elaborados en Amrica Latina no existe mencin a temas como la cultura o la identidad, y s a aquellos sobre pobreza o marginalidad (Faria 1994). Este desfase sera expresin de la dualidad en el anlisis de lo material y lo simblico que ha prevalecido en las ciencias sociales y ha terminado ubicando a la cultura y la identidad cultural como una esfera autnoma conformada nicamente por representaciones simblicas (Wade 1999). Esto ocurre en realidades en las que, segn algunos autores, se tienen colectividades bivalentes; es decir, grupos sociales que experimentan una exclusin econmica simultnea a una valoracin social negativa de su identidad (Kabeer 2000). Por lo mismo, no es posible separar las desventajas econmicas de aquellas de ndole cultural como las generadas en una situacin de exclusin tnica.
En relacin con esta forma de concebir la exclusin, se puede consultar la discusin que recoge el texto de Paugam (1996).
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Dicha separacin puede tambin estar siendo motivada por otra disyuntiva: la que se plantea entre el anlisis de la problemtica tnica desde la perspectiva de la redistribucin (que pone el nfasis en los temas referidos a la igualdad econmica, principalmente) y el anlisis de la misma problemtica desde la perspectiva del reconocimiento (que pone el nfasis en la diferencia). De acuerdo con Daz Polanco (2005), una de las debilidades del multiculturalismo en boga radica en la oposicin arbitraria entre ambas perspectivas. A diferencia de pocas pasadas, en los ltimos aos predominara la tendencia que reduce la cuestin a entidades culturales, y el problema de cualquier visin esencialista es que, al no reconocer la naturaleza contextual de las identidades, termina ignorando las bases socioeconmicas de la exclusin (Daz Polanco 2005). En el caso peruano, dicha situacin de desfase entre los estudios sobre exclusin y los estudios sobre la identidad cultural puede ser, adems, resultado de analizar la situacin de los de abajo (indgenas y afrodescendientes) con el supuesto de que dichos grupos comparten una sola manera de vincularse a la estructura social y de vivir los procesos de exclusin social.3 As, sus diferencias solo terminarn siendo culturales, no as estructurales. Probablemente debido a ello, en los principales estudios en torno al tema de la exclusin en el Per no se incorporan anlisis comparados de los grupos tnicos.4 La ausencia de miradas comparativas entre diversos grupos, que adems integren lo econmico y cultural, ha llevado a abordar los procesos de exclusin sin considerar la heterogeneidad de situaciones, que va ms all de una caracterizacin del tipo incluidos versus excluidos (Kabeer 2000). Existen diferentes formas de inclusin (por ejemplo, inclusin privilegiada versus inclusin secundaria), as como diferentes formas de exclusin (por ejemplo, exclusin dura y autoexclusin). Esto ltimo es especialmente importante para el anlisis que se propone en este trabajo. Este trabajo tiene precisamente el propsito de analizar de manera comparativa y con base en la informacin disponible la situacin de exclusin social de los afroperuanos y los indgenas, sealando las diferencias existentes
Este problema existe tambin en otros campos de la reexin sociolgica. Los estudios sobre pobreza, por ejemplo, no consideran que los pobres no son iguales entre ellos y que es posible identicar una estructura diferenciada al interior de la pobreza. Por ello, algunos autores cuestionan la idea de una lnea de pobreza que diferencia claramente a pobres de no pobres, mientras que otros especialistas preeren distinguir entre tipos de pobreza (ver Barrantes e Iguiz 2004). Nos referimos al estudio de Figueroa y otros (1996), en el cual no hay mencin alguna a la situacin de los afrodescendientes; as como al de Torero y otros (2004), en el que tampoco se analiza la situacin de ese grupo, si bien es cierto que existen razones vinculadas a la base de datos disponible y al tamao de la muestra a partir del cual fue generada.
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entre ellos en cuanto a la discriminacin, los procesos de construccin de su identidad y el reconocimiento de sus derechos sociales, culturales y polticos. Se parte de la hiptesis de que las diferencias entre esos grupos tienen que ver con la distinta vinculacin a la estructura social en su conjunto. Si bien ambos afrodescendientes e indgenas han experimentado procesos de exclusin social muy marcados, esos grupos presentan distintas experiencias sociales y culturales durante la historia nacional. Como se ha sealado, los indgenas son reconocidos por la literatura como la poblacin que ha experimentado la exclusin social dura (Figueroa y otros 1996), y un grupo social cuya experiencia histrica ha estado claramente denida en oposicin a la experiencia social de las lites blancas y criollas. No es casual que el pensamiento social peruano haya analizado lo andino como opuesto a lo occidental (Degregori 1995), llegando en cierto modo a establecer cierto esquema dualista segn el cual el pas se divida en dos culturas: la indgena y la occidental (Montoya 2002). El esquema de oposicin entre grupos indgenas y lites criollas no se aplica del mismo modo a las relaciones entre estas ltimas y los afrodescendientes. La poblacin afrodescendiente, tanto por su ubicacin en la estructura econmica como por sus manifestaciones culturales, habra sido un grupo social con vnculos ms estrechos con las lites blancas. Desde el punto de vista de su insercin ocupacional, ese grupo social se ha caracterizado por experimentar procesos de integracin vertical a partir de su vinculacin a las lites. Estos mecanismos tendran su origen en el sistema esclavista en el cual vivi la poblacin afrodescendiente. Si bien el vnculo con las lites estuvo marcado por una mezcla de violencia y paternalismo, la esclavitud domstica se constituy, a la vez, como un espacio en el que el individuo negro o negra comparta espacios de intimidad con sus amos, llegando a establecer relaciones de alianzas, afectos y lealtades personales muy fuertes siendo importante la relacin con ellos incluso para obtener una eventual libertad.5 Aun luego de abolido el sistema de esclavitud, la participacin de la poblacin afrodescendiente en ciertas esferas de la economa se canalizaba muchas veces mediante redes familiares y contactos personales que les permitan ubicarse de modo subordinado en determinadas ocupaciones. Este es probablemente uno de los motivos por los cuales los afroperuanos experimentan hoy en da una alta segregacin ocupacional mayor que la de los grupos de origen indgena, principalmente en actividades vinculadas a los servicios (Benavides y otros 2005).
Estas conclusiones pueden ser extradas de los anlisis realizados en investigaciones sociolgicas, histricas y antropolgicas sobre el tema, tales como Cuche (1975), Hnefeldt (1979 y 1984), Rostworowski y otros (2000), Del Busto (2001) y Aguirre (2005).
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Por otro lado, desde el punto de vista cultural, el grupo afrodescendiente ha sido uno de los principales actores en la construccin de la denominada cultura criolla compartida con los grupos blancos asentados en las principales urbes del pas, que se caracteriz por ser una cultura participativa e integradora.6 Tal como algunos autores lo han denido, el criollismo era una cultura de mediacin basada en un cdigo de comunicacin, un estilo de diversin y una moral caracterizada por un individualismo exhibicionista propio de hidalgos pobres (Ortega 1986, Panchi 2000).7 Los afrodescendientes compartieron ciertos espacios y momentos con las lites mediante la msica8 y la danza, las formas de recreacin, el lenguaje popular y otras expresiones culturales. De algn modo, esa convivencia social gener ciertos espacios de inclusin simblica (limitada) y de reconocimiento social (fugaz) que se desarrollaron en paralelo con la situacin de exclusin ciertamente predominante. Esta situacin diere de modo sustantivo de la de los indgenas, quienes han experimentado histricamente una exclusin social a secas, sin mayores puntos de conexin o formas culturales anes a las lites blancas del pas.9 Son tales diferencias sociales y culturales las antes sealadas las que permiten sostener que ambos grupos experimentaron distintos procesos de exclusin. Esto tiene que ver con el hecho de que los afrodescendientes habran logrado posiciones subordinadas relativamente mejor ubicadas en trminos socioeconmicos que la de los indgenas al menos que aquellos de las zonas rurales ms pobres y alejadas del pas. El estudio de Benavides y otros (2005) encuentra que si bien la tasa de pobreza de los afroperuanos resulta similar a la tasa promedio de los indgenas residentes en la costa rea donde se concentran los primeros, aquella es signicativamente menor que la experimentada por los indgenas a nivel nacional (ver el cuadro 1).
Para Montoya (2002) se trata, en ese sentido, de una cultura urbana conciliadora de prcticas y gustos compartidos por diferentes sujetos sociales que desarrollan un bagaje comn conformado por cinco elementos: un tipo de socialidad ldica, msica, diversin, comida y habla. Los vnculos entre individuos afroperuanos y lites blancas pueden tambin ser analizados a partir de la experiencia cultural del equipo de ftbol Alianza Lima (ver Benavides 2000). Otros autores han enfatizado algunos rasgos histricos de la matriz cultural criolla referidos a la falta de una tica del trabajo, a la proclividad por el consumo y la ostentacin, y al escaso espritu emprendedor (Adams y Valdivia 1991: 34-35). La especialista Rosa Elena Vsquez seala al respecto que La observacin de los gneros musicales y danzas que llegan hasta nuestros das y que se consideran criollos nos lleva a armar que lo criollo en el Per adquiere personalidad propia gracias a la presencia de la poblacin de procedencia africana (tomado de Msica popular en la costa peruana. Sntesis pluricultural, disponible en <http://perso.wanadoo.es/abril24/ventana/ventana_marcos.htm>). Ello es as a pesar de que, como veremos ms adelante, los indgenas son los que han logrado mayores avances en trminos de derechos y visibilidad de su discriminacin. En el captulo siguiente se proponen algunas explicaciones para entenderlo.
Cuadro 1 Niveles de pobreza de la poblacin afroperuana e indgena

ENAHO 2004, trimestre mvil oct.-dic. 2004: submuestra hogares indgenas
ENAHO, zonas afrodescendientes 2004: submuestra hogares afrodescendientes
Condicin de pobreza No pobre Pobre nacional No pobre Pobre costa
Indgenas
Condicin de pobreza
Indgenas
Condicin de pobreza No pobre Pobre
Afrodescend.
Nmero de hogares
Ponderado
5.357 3.531 66% 405 66% 5.454 64% 627 347 3.050 3.014 3.317.443 36% 1.174.261 35% 1.148 211 34% 1.640 654 40% 985 60% 2.143.182 65% 1.902 1.826 1.835.608 34% 700.121 38% 1.134.484 62%
162.773
107.085 66% 182 117 64% 306.701 348 193.682 63% 219
55.688 34% 65 36% 113.019 58% 129
Sin ponderar 616
Nmero de individuos 974
Ponderado
8.467
Sin ponderar
Nota: La denicin de poblacin indgena se basa en la lengua materna del jefe del hogar. Fuente: Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, Encuesta Nacional de Hogares 2004. Elaboracin propia.
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Cuadro 2 Acceso a educacin de la poblacin afroperuana e indgena

ENAHO, zonas afrodesc. 2004: submuestra hogares afrodescend. Condicin de pobreza Afrodescend. No pobre Pobre No pobre Pobre Indgenas nacional Indgenas costa Condicin de pobreza ENAHO 2004, trimestre mvil oct.-dic. 2004: submuestra hogares indgenas Condicin de pobreza No pobre Pobre
Sin nivel
Nivel educativo que aprob
Inicial
Primaria incompleta
Primaria completa
Secundaria incompleta
Secundaria completa
Superior no universitaria incompleta
Superior no universitaria completa
Superior universitaria incompleta
Superior universitaria completa
Posgrado universitario
Total
Sin ponderar Ponderados
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Una situacin similar se observa cuando se analiza el acceso a la educacin (ver el cuadro 2). Por un lado, solo 27,9% de la poblacin afroperuana tiene acceso a educacin secundaria completa, y apenas 1,7% de la misma cuenta con universitaria completa, porcentaje menor que la tasa alcanzada por sus similares indgenas en la costa. Sin embargo, en trminos generales, la poblacin afroperuana tiene un relativo mayor acceso a la educacin y presenta un porcentaje mucho ms alto en secundaria completa que el correspondiente a la poblacin indgena a nivel nacional. Al igual que la educacin y la salud, el acceso a infraestructura y servicios bsicos como electricidad y agua potable puede impactar fuertemente el bienestar de los hogares. En especial, el acceso a agua potable puede ser un factor importante para reducir la mortalidad infantil como consecuencia de enfermedades estomacales o intestinales. El cuadro 3 muestra una signicativa diferencia entre el acceso a ese servicio de la poblacin afroperuana y el de la poblacin indgena. Este resultado se mantiene inclusive cuando el anlisis se restringe a la poblacin indgena de la costa. En todos los casos, los hogares afroperuanos tienen un mayor acceso a servicios pblicos en sus hogares. Una tendencia similar se halla cuando se comparan los ingresos de personas afrodescendientes y de personas indgenas con caractersticas similares. Por ejemplo, los hogares afroperuanos tienen un ingreso horario signicativamente mayor que los hogares indgenas, aunque la diferencia no es signicativa cuando se compara con el resto de la poblacin del pas. Por otro lado, el ingreso per cpita es menor; aunque no estadsticamente signicativo con respecto al grupo indgena, pero s con respecto al resto del Per (Benavides y otros 2005).
2.
DISCRIMINACIN RACIAL E IDENTIDAD TNICA EN AFROPERUANOS E INDGENAS
Un fenmeno vinculado al estado de exclusin de determinados grupos sociales es la discriminacin, cuyas diversas formas tienden a reforzar los mecanismos de exclusin social existentes, a la vez que son una consecuencia y una manifestacin de la situacin de vulnerabilidad social de los grupos excluidos. La exclusin, al mismo tiempo, se puede expresar mediante la autoexclusin, como respuesta individual o colectiva a los procesos de discriminacin de los que son objeto ciertos grupos sociales, tnicos o raciales. Mientras que la exclusin alude a procesos estructurales que se han institucionalizado en el tiempo, la discriminacin se vincula ms a prcticas cotidianas que se expresan en las relaciones cara a cara. Debido a ello, la discriminacin tiene una cierta autonoma relativa con respecto a la exclusin. No todos los grupos excluidos son discriminados, ni todos los grupos discriminados son
Cuadro 3 Acceso a servicios pblicos
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ENAHO, zonas afrodesc. 2004: submuestra hogares afrodescend. Condicin de pobreza Afrodescend. No pobre 78,0 0,5 1,7 0,8 11,9 0,2 1,0 5,8 100,0 405 3.531 60,9 0,8 4,3 16,9 4,5 100,0 405 3.531 92,1 6,7 0,0 4,3 0,0 0,3 0,0 100,0 405 3.531 100,0 211 1.826 81,5 10,9 0,0 9,8 0,0 0,0 0,0 56,6 27,9 1,3 25,6 0,1 1,0 0,8 100,0 1.640 1.835.608 211 1.826 1.640 1.835.608 100,0 100,0 100,0 654 700.121 70,8 14,9 1,8 17,3 0,1 1,0 0,6 100,0 654 700.121 40,7 1,0 11,6 23,1 6,9 16,8 21,6 4,3 12,7 20,1 1,4 40,1 35,5 6,6 12,5 17,4 1,7 26,4 13,0 2,8 12,8 21,8 1,2 48,4 100,0 985 1.134.484 47,9 35,9 1,0 30,8 0,1 1,0 0,9 100,0 985 1.134.484 211 1.826 1640 1.835.608 654 700.121 985 1.134.484 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 182 162.773 39,1 6,0 9,6 15,1 1,9 28,3 100,0 182 162.773 86,6 4,7 0,0 9,3 0,4 0,9 0,0 100,0 182 162.773 100,0 117 107.085 43,1 5,7 9,0 16,3 3,0 22,9 100,0 117 107.085 86,9 3,2 0,0 8,8 0,6 1,4 0,0 100,0 117 107.085 73,8 1,0 5,3 0,0 8,7 1,3 0,5 9,3 44,1 5,2 5,3 2,5 6,8 33,3 0,3 2,6 52,8 7,3 3,1 3,5 5,7 24,6 0,5 2,4 38,8 3,8 6,5 1,8 7,5 38,6 0,2 2,8 57,6 6,0 1,9 1,1 15,9 14,1 0,0 3,5 63,5 5,7 0,4 1,1 17,1 12,1 0,0 0,0 Pobre No pobre Pobre No pobre 76,6 0,7 3,0 0,5 10,8 0,6 0,8 7,0 100,0 616 5.357 54,0 0,9 6,8 19,0 5,3 14,0 100,0 616 5.357 88,5 8,1 0,0 6,2 0,0 0,2 0,0 100,0 616 5.357 Indgenas nacional Indgenas costa Condicin de pobreza Condicin de pobreza Pobre 46,2 6,4 4,7 1,1 13,4 18,0 0,0 10,3 100,0 65 55.688 31,5 6,4 10,7 12,8 0,0 38,6 100,0 65 55.688 86,1 7,5 0,0 10,4 0,0 0,0 0,0 100,0 65 55.688
ENAHO 2004, trimestre mvil oct.-dic. 2004: submuestra hogares indgenas
El abastecimiento de agua en su hogar procede de (recodificado)
Red pblica, dentro de la vivienda Red pb. fuera viv. p dentro de edif. Piln de uso pblico Camin cisterna u otro similar Pozo Ro, acequia, manantial o similar Otra Casa del vecino
Total
El servicio higinico que tiene su hogar est conectado a:
Red pblica, dentro de la vivienda Red pb. fuera viv. p dentro de edif. Pozo sptico Pozo ciego o negro/letrina Ro, acequia o canal No tiene
Total
Tipo de alumbrado del hogar:
Electricidad Kerosene (mechero/lamparn) Petrleo/gas (lmpara) Vela Generador Otro No utiliza alumbrado en el hogar
Total
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excluidos. Sin embargo, en una sociedad como la peruana ambas situaciones suelen coincidir y afectar a las poblaciones tnicas, como es el caso especco de afrodescendientes e indgenas. La discriminacin, en este sentido, constituye una expresin de la exclusin social que sufren esos grupos tnicos (Figueroa y otros 1996, Torero y otros 2004). Aunque la naturaleza de la discriminacin ha sido objeto de discusin en las ciencias sociales peruanas sobre todo a partir de la dcada de 1990, an hacen falta estudios empricos que proporcionen la base para un anlisis ms profundo sobre sus orgenes y los mecanismos mediante los cuales opera. Para algunos, en nuestro medio la discriminacin tiene un fuerte componente racial (Manrique 1999, Portocarrero 1993); para otros, en cambio, es de carcter social y se origina a partir de la interaccin de un conjunto de variables, entre las cuales los rasgos fsicos o el fenotipo son solo una ms (Twanama 1992, Ortiz 1998). Se ha sealado, asimismo, que la combinacin de esos factores depende del contexto y de las situaciones particulares en las que se producen las relaciones sociales (Santos 2002). En el Per, como sucede en otros pases latinoamericanos, los grupos indgenas y afrodescendientes son objeto de prcticas discriminatorias en mayor medida que el resto de la poblacin. Un reciente estudio de David Sulmont (2005) halla que aproximadamente un tercio de las personas encuestadas maniestan haber experimentado que la gente se comporta como si fueran mejor que uno mismo, o se han sentido tratados con menos respeto que otras personas o como si uno no fuera inteligente. Entre 15% y 20% de los que dicen haber sido discriminados, arman que ello ocurre por su raza u origen tnico o por su lugar de origen. Finalmente, el estudio encuentra que la poblacin con lengua materna nativa experimenta ms discriminacin que la de habla castellana, al igual que aquellos que se identican como gente de la sierra, ms que los limeos, mestizos y gente de la costa. A pesar de tratarse de los dos grupos sociales ms discriminados, de acuerdo con recientes investigaciones las experiencias de discriminacin de los afroperuanos y las de los indgenas dieren en su origen y sus expresiones. En primer lugar, en el caso de los afrodescendientes el papel de la raza en los procesos de discriminacin es ms marcado, lo cual abona en favor de la hiptesis de que el racismo es un problema central para este grupo (Benavides y otros 2005). Esto a diferencia de lo que ocurre con el grupo indgena, para quienes la raza es un elemento menos visible y, en todo caso, se encuentra generalmente asociado a otros elementos sociales y culturales: vestimenta, lengua y origen social. Habra pues, en este sentido, una diferencia con lo hallado entre la poblacin de origen indgena, porque en este caso las condiciones racial, tnica y social aparecen fuertemente imbricadas (Valdivia 2003).
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La discriminacin y la identidad tnica se basan en el reconocimiento y la percepcin de las diferencias. Mediante la discriminacin social o racial las diferencias son llevadas al extremo, generalmente sobre la base de creencias de separacin jerrquica sustentadas en el estereotipo y el prejuicio. Las prcticas discriminatorias y las respuestas de los grupos discriminados conforman mbitos de (re)produccin de valores culturales e imgenes sociales asociadas a las autopercepciones del grupo.10 As, la discriminacin juega un papel importante en los procesos de conformacin y denicin de las identidades tnicas, culturales, sociales y raciales. Al mismo tiempo, las formas de respuesta las estrategias de afrontamiento estn culturalmente condicionadas: responden a ciertos patrones propios de cada grupo tnico-racial. Benavides y otros (2005) sugieren que esas diferencias en los procesos de discriminacin llevan a derroteros distintos en la construccin de las identidades tnicas en el Per. Mientras que los afrodescendientes son un grupo cuya identidad se sustenta principalmente en la diferencia racial (en parte como respuesta a la discriminacin), los indgenas tienen procesos de identidad principalmente relacionados con la diferencia cultural. La cuestin de la identidad tnica alude a un fenmeno complejo, sobre el cual no existe pleno consenso en cuanto a su denicin. Por lo general, la expresin grupo tnico ha sido usada para referirse a una comunidad o poblacin que comparte un origen comn, una raza, una lengua, un pasado y ciertos valores culturales como msica, danza, comida, etctera. Esta denicin es amplia y no resuelve los problemas planteados por la contraposicin de dos concepciones distintas sobre la etnicidad y la identidad tnica. Hasta hace unas dcadas predomin en las ciencias sociales y en la antropologa en particular un enfoque primordialista que acababa esencializando las caractersticas de los grupos tnicos. Desde esta perspectiva, habra un conjunto de rasgos culturales propios o inmanentes a cierto grupo tnico que se convertiran en distintivos invariantes durante el tiempo. Contra este tipo de concepcin se han desarrollado visiones alternativas, entre las cuales la posicin de Fredrik Barth (1976) ha marcado un hito en la antropologa cultural. Partiendo de una crtica a la concepcin de etnicidad como un inventario de caractersticas socioculturales, Barth la dene como la organizacin social de las diferencias culturales e introduce un elemento conceptual clave: las fronteras tnicas. Los
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Como bien seala Charles Taylor (1993: 43), nuestra identidad se moldea en parte por el reconocimiento o por la falta de este; a menudo, tambin, por el falso reconocimiento de otros, y as, un individuo o un grupo de personas puede sufrir un verdadero dao, una autntica deformacin si la gente o la sociedad que lo rodean le muestran, como reejo, un cuadro limitativo, o degradante o despreciable de s mismo. En suma, Siempre denimos nuestra identidad en dilogo con las cosas que nuestros otros signicantes desean ver en nosotros, y a veces en lucha con ellas (Taylor 1993: 53).
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contenidos de un grupo tnico pueden cambiar en el tiempo, ms an en el contexto de modernizacin y consolidacin de los Estado-nacin modernos y pluritnicos; pero el conjunto de diferencias o fronteras con otros grupos es lo central de su conciencia o identidad tnica. En el Per, esta perspectiva de anlisis empieza a tener cada vez mayor acogida. Algunos autores, como Ral Romero, sostienen que la etnicidad no contiene esencias culturales nicas sino que est construida histricamente, que est marcada por la uidez y que se encuentra en constante reinvencin (Romero 2004: 50).11 Marisol De la Cadena (2005), por otro lado, propone el concepto de hibridez conceptual para referirse a los procesos por los cuales las identidades no estn separadas unas de otras, y por ende son difciles de clasicar. Por su parte, Benavides y Callirgos (2006) aluden al aparente debilitamiento de ciertas identidades, originado por los procesos de discriminacin y por los cambios culturales y sociales que conducen a la conformacin de identidades mltiples, exibles y en proceso que no corresponden a categoras rgidas y cerradas. Con referencia a los procesos identitarios en un contexto de globalizacin, Urpi Montoya (2002) ha sealado que en el Per de hoy las nuevas generaciones estaran adoptando una renuncia a la identidad, un rechazo a autodenirse como parte de un solo universo cultural. De acuerdo con la autora, esto constituira una forma de asumirse y representarse como sujetos heterogneos, y de rechazar la oposicin, la separacin y la conciliacin jerrquica. Rechazarlas mediante la ausencia de un discurso de identidad, pues esta ausencia es un rechazo a marcar diferencias (dado que, como bien seala, las identidades son representaciones de las diferencias). Esto se origina, a su vez, en un esfuerzo orientado a una bsqueda de igualdad. En general, se reconoce que la construccin de las identidades tnicas en el Per ha seguido un camino marcado por la complejidad y la ambigedad. Hay autores que subrayan la inexistencia de organizaciones sociales y polticas slidas y representativas que asuman la identidad indgena (o afrodescendiente) como parte de su discurso y sus reivindicaciones (Degregori 1993, Montoya 1993), situacin que contrastara fuertemente con lo que sucede en pases vecinos como Ecuador y Bolivia (Snchez 1994). Incluso algunos sealan que esto es as
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A partir de un anlisis de las manifestaciones culturales de la regin del valle del Mantaro en el Per, Ral Romero hace una crtica a las concepciones esencialistas y a las deniciones primordiales de la etnicidad, para proponer un enfoque dinmico e histrico de la identidad tnica, la cual se construye basada en la reelaboracin de las prcticas culturales, en un proceso en el que lo tradicional y lo moderno conuyen hacia el mismo resultado. El ejemplo histrico que analiza el autor es el de la identidad huanca como producto del mestizaje entre la cultura indgena/quechua y la cultura blanca/occidental, proceso visto como la apropiacin gradual de la modernidad por los campesinos indgenas andinos (Romero 2004: 45).
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porque en el Per la estrategia seguida por los grupos tnicos habra priorizado los esfuerzos de inclusin que tratan de soslayar las diferencias (Castro 2003, Montoya 2002); por ende, habra habido un esfuerzo democratizador desde abajo, basado en la bsqueda de integracin a un colectivo nacional ms que a un grupo tnico especco como una aspiracin a ser iguales y no diferentes (Valdivia 2003). Por otro lado, otros autores han puesto en relieve las distintas situaciones en las que estn la poblacin indgena andina y la poblacin indgena de la Amazona. En este ltimo caso, s habra organizaciones que reivindican lo tnico de modo ms explicito y claro (Ossio 1992, Monge 1998). A pesar de la prolca trayectoria de la antropologa peruana, queda pendiente una profundizacin en el anlisis de la identidad tnica como un objeto de estudio en s. Sin embargo, una vez ms, tambin en este terreno se hace evidente la desproporcin en el tratamiento de temas relacionados con la poblacin indgena y los relativos a los afrodescendientes. La mayor parte de los estudios sociolgicos y antropolgicos sobre la cuestin de la identidad son ensayos o etnografas sobre las culturas andinas y amaznicas.12 Algunos estudios han enfatizado la dicultad de separar las distintas variables que conuyen en la identidad indgena: territorio, clase, cultura y raza (Valdivia 2003). Se trata de dimensiones entremezcladas, entre las cuales la raza cumple un papel secundario. La situacin es distinta en el caso de los afrodescendientes. Hay quienes han llegado a armar que los afroperuanos constituyen la categora tnica y social con mayor contenido racial en el pas (Drzewieniecki 2004: 22). No pueden escapar a esa forma de identidad, entre otras razones, porque resulta ms difcil ser clasicados como mestizos (categora a la que recurre gran parte de la poblacin peruana cuando se le pide una respuesta de autoadscripcin tnica y racial). Por ello, algunos sostienen que el estudio de las relaciones tnicas en este grupo es en realidad un estudio de relaciones raciales (Wade 2000). En este sentido, el rasgo central en la construccin de la identidad de los afrodescendientes tiene que ver con la mayor importancia relativa de la raza. Si desde la perspectiva de la misma poblacin negra la raza (o el color de piel) constituye un elemento crucial en la construccin de su identicacin (ms que las costumbres o la cultura), el proceso de mestizaje racial tendra como consecuencia el debilitamiento de los lazos de identicacin tnica en
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Entre estos ltimos trabajos adems de los citados hasta el momento y sin referencia a los estudios etnogrcos producidos de la dcada de 1950 a la de 1980 cabe mencionar los siguientes: Quijano (1980), Montoya y Lpez (1988), Flores Galindo (1993), Franco (1991), Ossio (1995), Snchez (1994), Degregori (1993 y 1995), Dietz (1999), Monge (1998), Altamirano y Hirabayashi (1997), Romero (1999), Ortiz (1999), Llorns (1999) y Castro (2003). Para el caso de la poblacin afroperuana, estn los trabajos de Cuche (1975), Luciano y Rodrguez (1995), Christine Hnefeldt (1979 y 1984), Rostworowski y otros (2000), Del Busto (2001) y Aguirre (2000).
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el grupo (Benavides y otros 2005). La historia de instituciones culturales afroperuanas como el club de ftbol Alianza Lima es un ejemplo de ello. La identidad de dicha institucin, fuertemente cohesionada sobre la base de la idea de ser una comunidad con gran presencia de poblacin negra, entr en crisis cuando los profundos procesos de mestizaje racial y cultural obligaron a redenir la identidad en otros trminos. En esa redenicin, la idea de club de negros pas a segundo plano (Benavides 2000). La mayor importancia de la cultura en los procesos de construccin de identidad entre los indgenas tiene que ver, adems, con otros aspectos. Por un lado, la experiencia histrica de la poblacin afroperuana ha condicionado el desarrollo institucional y comunitario de este grupo. A diferencia de los grupos indgenas, los afrodescendientes del Per no han tenido una tradicin organizativa comunal. Estas y otras caractersticas de la poblacin afroperuana han condicionado su dinmica social y cultural (Oakley 2001). La identidad cultural ms denida y desarrollada que se observa entre los indgenas y cuya muestra no solo es la multiplicidad de expresiones artsticas y musicales sino tambin la vigorosa renovacin de los gneros en los que estas se inspiran se explica igualmente por las diferencias demogrcas. Mientras que la poblacin de origen indgena conforma una vasta mayora en el conjunto demogrco nacional, la poblacin afrodescendiente constituye una minora social. Estimaciones recientes permiten sostener que los grupos tnicos indgenas representan alrededor de 38% de la poblacin total del pas (Valdivia 2003),13 en tanto que los especialistas han calculado que el porcentaje de los afroperuanos abarca a 5% de la poblacin nacional (Altamirano 2000), lo cual implica alrededor de 1.400.000 personas en el Per. Otros clculos sealan cifras que llegan hasta los 2,5 millones de personas, lo que indica que la poblacin afrodescendiente podra representar entre 5% y 9% de los habitantes del pas (Luciano y Rodrguez 1995). Por otro lado, si se toma en cuenta la informacin proveniente de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del cuarto trimestre del ao 2000, en la que se incorpor una variable de autoadscripcin tnica, la poblacin afrodescendiente representara el 1% de la poblacin total del Per. No es casual, por ello, que investigaciones recientes hechas tanto en el Per como en otros pases lleguen a concluir sobre la dicultad de hablar de una identidad cultural en los afrodescendientes, a diferencia de lo que ocurre con los indgenas (Wade 2000, Oakley 2001, Thomas 2005, Benavides y otros 2005).
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Las estimaciones estadsticas se han basado por lo general en la variable lengua materna para su identicacin y medicin, criterio segn el cual la poblacin indgena representara entre 15% y 20% de la poblacin nacional. El clculo de 38% se basa, en cambio, en una pregunta de autoadscripcin tnica incluida en la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del ao 2000.
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La debilidad de una identidad cultural entre los afrodescendientes ocasiona que no existan las bases para que en el imaginario social de ellos mismos se conforme un nosotros como comunidad local o nacional claramente delimitada del resto de los componentes de la sociedad, sobre todo en contextos de extendido mestizaje racial. Siendo la raza el elemento central de su identidad, lo que produce el mestizaje es quitarle al grupo su elemento cohesionador y diferenciador principal. No obstante, eso no implica necesariamente la desaparicin de los elementos distintivos de la cultura afroperuana. Lo que sucede es que esta queda limitada a un conjunto de rasgos o costumbres que siendo considerados como caractersticas propias de los afroperuanos no conforman un universo cultural claramente diferenciado del resto de la matriz cultural popular peruana (Benavides y otros 2005). Estas dicultades en torno a la conformacin de la identidad de tales grupos estn vinculadas, a su vez, a los procesos de la organizacin social afrodescendiente. Se puede armar, en varios sentidos, que la fortaleza de la organizacin social indgena es mayor que la de los afrodescendientes tema que ser tratado en la siguiente seccin. La falta de una denicin cultural de la identidad afrodescendiente y la carencia de una tradicin comunal dicultan los procesos de organizacin social al interior de esa poblacin (Thomas 2005). Si bien tanto en la poblacin indgena como en la poblacin afrodescendiente existen esfuerzos organizativos orientados a la bsqueda de integracin, los procesos de diferenciacin cultural promovidos por las organizaciones de defensa de derechos tnicos encuentran un mayor respaldo entre los primeros. Esto explicara en parte las diferencias en el logro y el reconocimiento de derechos entre ambas poblaciones. Por otro lado, el mayor avance en la consecucin de derechos colectivos por parte de la poblacin indgena parece estar asociado tambin al hecho de que la sociedad tiende a reconocer ms la diferencia cultural que la racial (Hooker 2005). Mientras que la cultura empieza a tener una mayor presencia en el contexto de las polticas multiculturales, las diferencias raciales tienden ms bien a mantenerse invisibles.14 Los grupos representativos de la poblacin negra son conscientes de este problema e intentan construir una identidad con una matriz cultural afroperuana, pero fracasan en ese intento debido a los problemas de identidad y de organizacin antes planteados. En el caso de las organizaciones indgenas, ese proceso tiene mejores resultados (por lo menos en trminos comparativos) en
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Esta ventaja relativa de la poblacin indgena en comparacin con lo logrado por la poblacin afrodescendiente no es exclusiva del caso peruano sino una caracterstica comn en varios pases de la regin (Hooker 2005).
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la medida en que cuentan con los referentes concretos de territorio y con un mayor capital social basado en su tradicin comunitaria. Los grupos organizados de defensa de los derechos afroperuanos han buscado construir esa identidad cultural basndose en un referente imaginario: el vnculo con el frica. Sin embargo, esta apuesta enfrenta un problema real: tal como Benavides y otros (2005) muestran, la poblacin peruana afrodescendiente no se siente identicada con esa forma de memoria histrica y cultural.
3.
DERECHOS, ORGANIZACIN Y POLTICAS DE RECONOCIMIENTO DE LA POBLACIN INDGENA Y LOS GRUPOS AFRODESCENDIENTES
En la presente seccin se har un anlisis de la relacin del Estado con las poblaciones tnicas en el Per,15 poniendo especial nfasis en las polticas de reconocimiento de sus derechos sociales, econmicos, culturales y polticos implementadas a partir de la dcada de 1990. La hiptesis que ac se plantea es que, en el Per, las diferencias culturales existentes entre indgenas y afrodescendientes tienen estrecha relacin con los procesos de organizacin de esos grupos y con la forma como se han producido la demanda y el reconocimiento de sus derechos por parte del Estado. En la interaccin de esos tres planos cultura, organizacin social y reconocimiento poltico es que cada grupo ha experimentado caminos distintos en la construccin de su identidad tnica.
3.1. Comentarios generales En el Per, el tema de los derechos de los grupos tnicos ha cobrado relevancia en la discusin pblica de los ltimos aos. Existe, de hecho, una mayor preocupacin del Estado en torno a la situacin de los derechos sociales, culturales y polticos de esas poblaciones, lo cual parece tener que ver no solo con las prioridades de una agenda local sino tambin con las iniciativas de los organismos multilaterales y de las instituciones de cooperacin para el desarrollo.16 En este contexto se ha producido un conjunto de normas legales de diversa ndole y complejidad, que no forman parte de un todo coherente sino que a
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Preferimos el uso de la expresin poblaciones tnicas porque as no solo se habla de los pueblos indgenas sino tambin de los grupos afrodescendientes. Incluso hay quienes sostienen que el inters renovado sobre la cuestin indgena tiene como motivacin central la necesidad de resolver los conictos tnicos latentes para consolidar el desarrollo mediante la inversin extranjera (Oliart s/f).
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veces revelan contradicciones y vacos importantes. Esto se puede observar en algunas leyes sobre la propiedad de las tierras de las comunidades campesinas. Entre las normas vigentes est el artculo 136 del Cdigo Civil, que establece que las tierras de las comunidades campesinas son inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo excepciones contempladas en la Constitucin; sin embargo, la Constitucin Poltica de 1993 reconoce que las tierras de las comunidades campesinas son imprescriptibles, pero no inembargables ni inalienables. Esta declaracin de imprescriptibilidad viene acompaada de una salvedad muy importante que redunda en una real inexistencia de dicha condicin: Las tierras abandonadas por sus dueos quedan incorporadas al dominio pblico. El abandono de tierras se produce cuando su dueo lo ha dejado inculto durante dos (2) aos consecutivos. Por otro lado, la Ley 26505, posterior al Cdigo Civil, establece que si un yacimiento minero es considerado de inters nacional por el Consejo de Ministros, puede ser embargado indemnizando al propietario; lo cual abre la posibilidad de reubicar a las comunidades campesinas (Benavides y Callirgos 2006). Adems de las inconsistencias y del desorden del marco legal, existe el problema adicional de su incumplimiento. Tanto en la selva central como en la regin de Madre de Dios se han venido entregando concesiones mineras y madereras en tierras pertenecientes a comunidades nativas amaznicas, sin que las instituciones representantes del Estado cumplan las funciones de control que les corresponden (Benavides y Callirgos 2006). Esto ha sido observado por la Defensora del Pueblo, institucin para la cual la legislacin suele tener un carcter declarativo y general y no llega a comprometer al Estado mediante polticas pblicas concretas como tampoco a los sectores no indgenas en el reconocimiento de los derechos de dichos pueblos (Defensora del Pueblo 1999).
3.2. El Estado peruano y los derechos de las poblaciones afrodescendientes e indgenas En las ciencias sociales peruanas ha predominado una visin que equipara la situacin de indgenas y afrodescendientes frente al Estado, concibindolos como parte de los estratos sociales sujetos, por igual, a la dominacin y la exclusin social. Desde la perspectiva de anlisis sugerida en el presente trabajo, resulta de suma utilidad ubicar algunas diferencias existentes en cuanto a su condicin social y poltica frente al Estado. En primer lugar, se debe tener en cuenta que en el Per de la poca colonial el Estado estableci un estatus jurdico especco al cual se adscriba la poblacin de origen indgena la denominada Repblica de Indios. La rgida estraticacin social de la sociedad colonial, basada en la existencia de estamentos, era
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expresin de un sistema de dominacin al cual estaba sometida la poblacin indgena. Sin embargo, su estatus jurdico era distinto al de la poblacin esclava de origen africano. Como seala Mara Rostworowski, A pesar de la facilidad de asimilacin del negro a las costumbres espaolas, el indio era considerado superior al negro por no ser esclavo y as lo contemplaban las leyes (Rostworowski y otros 2000: 34). Como bien lo han armado diversos autores, la llegada de la independencia y la formacin del Estado republicano no implicaron mayores cambios en la situacin socioeconmica de los estratos sociales bajos (Cotler 1992, Flores Galindo 1993). Se trat del advenimiento de una Repblica sin ciudadanos, en la que el Estado ejerci un papel claramente excluyente hacia los grupos no blancos ni criollos (Lumbreras 2003: 77). La fragmentacin social, el segregacionismo y el racismo hacia las poblaciones tnicas no eran sino expresin de los problemas generados por la herencia colonial. En este contexto, la instauracin de la Repblica no implic la incorporacin de indgenas y afrodescendientes a la condicin de ciudadanos peruanos. El trabajo servil, el tributo indgena y la esclavitud fueron instituciones que convivieron durante varios aos con el rgimen republicano, de modo tal que el reconocimiento de los derechos ciudadanos de los indgenas y de los afrodescendientes fue parte de un proceso gradual, parcial y tardo. Baste recordar que solo luego de treinta y tres aos de proclamada la independencia, los afrodescendientes lograron formalmente cierto nivel de ciudadana en virtud de la abolicin del sistema esclavista; o que recin el ao 1980 la poblacin analfabeta, mayoritariamente indgena, pudo ejercer su derecho ciudadano al voto para elegir y ser elegida como autoridad poltica. Esta fue una situacin compartida por ambos grupos. Quiz la diferencia ms importante entre ambos resida en el reconocimiento, de parte del Estado, de ciertos derechos colectivos para las poblaciones indgenas, y sobre todo en la centralidad que estas tuvieron en la denicin de la cuestin nacional discusin que marc el debate intelectual y poltico desde nes del siglo diecinueve y durante todo el siglo veinte. Sobre lo primero, cabe sealar que, en efecto, la incorporacin del negro a la condicin de la ciudadana peruana se dio mediante el reconocimiento de sus derechos ciudadanos a ttulo individual. En el caso de la poblacin indgena, el tratamiento y la relacin del Estado hacia ella estuvieron marcados por la gura de su representacin corporativa mediante las comunidades indgenas, reconocidas como una institucin sujeto de derechos colectivos. En el periodo posterior a la crisis poltica y econmica generada por la derrota en la guerra del Pacco, el pas vivi una etapa de cuestionamiento y debate sobre la viabilidad del mismo como nacin. Esa suerte de toma de conciencia de la situacin nacional, marcada por las discusiones de intelectua-
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les y polticos de la poca, llev a la conclusin de que la cuestin indgena representaba una de las principales deudas o problemas a resolver en el Per. Desde ese entonces, la relacin entre el Estado nacional y la poblacin indgena estuvo signada por una mezcla de exclusin, paternalismo y asimilacin vertical. De hecho, la condicin de explotacin y marginacin en la que se encontraba esta poblacin dio lugar a movimientos indigenistas de diversa ndole y variada base ideolgica, desde nes del siglo diecinueve y en adelante. Un dato a tener en cuenta es que ese tipo de posturas indigenistas tambin se desarrollaron desde el Estado; expresin extrema de esa suerte de indigenismo estatal es la que qued reejada en las polticas promovidas por el gobierno de Augusto B. Legua. Desde los inicios de la Repblica, las comunidades indgenas fueron objeto de una legislacin ambigua: por un lado, hubo corrientes liberales que promovieron la asimilacin de la poblacin indgena mediante el reconocimiento de sus derechos ciudadanos como individuos, soslayando el reconocimiento de toda forma de organizacin corporativa; y por otro, se desarrollaron iniciativas legales que buscaron proteger los derechos colectivos de las comunidades indgenas, como una forma de defender la organizacin, la economa y la cultura de las poblaciones nativas. A partir de la segunda mitad del siglo veinte, con el surgimiento de ideologas polticas reformistas, nacionalistas y desarrollistas, fue claro que el discurso estatal estuvo orientado a reivindicar social y polticamente a la poblacin de origen indgena, optando por recusar el trmino indgena como una forma de contrarrestar el estigma discriminador. Esto no fue solo parte del discurso ocial del Estado sino tambin de las orientaciones polticas e ideolgicas de los partidos de izquierda de origen marxista, que concibieron a la poblacin indgena ante todo como la clase social del campesinado. En el mbito estatal, el punto ms claro de esta tendencia qued expresado en el gobierno de Juan Velasco Alvarado (1968-1975), durante el cual se proscribi el trmino indgena para ser ocialmente reemplazado por el de campesino. Esta suerte de proceso de campesinizacin del poblador indgena andino se produce en un contexto en el cual resurgen los movimientos agrarios y campesinos, entre las dcadas de 1950 y 1970, liderados o inuenciados por el discurso de las organizaciones polticas de izquierda, que levantan las banderas de demandas de precios justos, mayor atencin al campo y acceso a la propiedad de la tierra. La importancia del debate sobre la cuestin indgena y la reivindicacin de esa poblacin como elemento constitutivo de la identidad peruana son temas que estarn presentes desde el origen de los partidos polticos populares en la dcada de 1920, sea en su versin marxista o en la corriente que represent el APRA, y que marcar el discurso de los partidos modernos mesocrticos a partir del decenio de 1950, cuyo ejemplo ms claro fue el partido Accin Popular con
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su programa de Cooperacin Popular, que buscaba recuperar las formas de trabajo comunal de las comunidades andinas. Como se puede ver, durante todo el siglo veinte la presencia de la poblacin indgena en la escena poltica fue un hecho que se dio de diversas maneras: mediante los movimientos sociales e intelectuales del indigenismo, las polticas del Estado (en sus distintas vertientes autoritarias, populistas o desarrollistas) y el discurso de las principales organizaciones partidarias del sistema poltico peruano. Este panorama contrasta fuertemente con la poca cabida de la poblacin afrodescendiente en la agenda del sistema poltico peruano. Su condicin demogrca minoritaria no explica por completo la poca importancia otorgada por la lite poltica a ese sector, ni la escasa referencia que la historia ocial peruana hace de ella. Tampoco parece ser un factor explicativo la inexistencia de movimientos sociales contemporneos afroperuanos y el dbil protagonismo colectivo de esa poblacin vinculado a los escasos referentes de organizacin social y la inexistencia de espacios colectivos de reivindicacin de sus derechos econmicos, sociales o polticos. En diversos pases de Amrica Latina, incluido el Per, hay una tendencia a la invisibilizacin de los grupos afrodescendientes (Oakley 2001, Wade 2000), en una dinmica curiosa en la cual, por un lado, en el plano del fenotipo, la visibilidad del negro es difcil de ocultar, pero, por otro lado, en planos distintos, este es ignorado por la sociedad y el Estado nacional como sujeto distinto, con cultura y derechos propios (Cunin 2003). Por ello, en el Per, en diversos mbitos de la vida nacional, la historia y la presencia de esta poblacin han estado soslayadas. Se ha ignorado, en este sentido, su existencia como grupo social con un pasado y una cultura especcos, cuyo aporte a la cultura nacional recin empieza a ser revalorado.17 Un anlisis de las polticas de reconocimiento de derechos lleva a la conclusin de que para el Estado peruano el principal o casi exclusivo referente social fue la poblacin indgena. Ciertamente, si bien hubo cierto avance en favor de esta poblacin en el plano formal y legal, poco ha cambiado en relacin con su situacin real de pobreza y exclusin. Lo que se quiere enfatizar es la idea de que en el nivel del discurso ha sido la poblacin indgena y no la afroperuana el sujeto social principal de referencia del Estado. El mismo reconocimiento limitado y ambiguo de cierto tipo de derechos colectivos de la poblacin indgena (tanto andina como amaznica), marca otra particularidad respecto de la situacin de la poblacin afroperuana.
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Contribuye a esa situacin de invisibilizacin de la poblacin afrodescendiente el escaso inters que durante dcadas pasadas suscit entre los cientcos sociales el estudio de su historia y su actual situacin socioeconmica y cultural. Esto ha venido cambiando paulatinamente con la realizacin de investigaciones como las citadas en este trabajo.
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Un balance de los ltimos quince aos de las polticas de reconocimiento de derechos de las poblaciones tnicas revela que si bien hay algunos elementos comunes en el tratamiento de la problemtica de los grupos tnicos, tambin se han delineado algunas diferencias importantes. Durante la dcada de 1990, las iniciativas del gobierno de Alberto Fujimori hacia los pueblos indgenas fueron pautadas en gran medida por las exigencias de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que pusieron como prioridad en sus respectivas agendas de desarrollo el tema de los pueblos indgenas y el reconocimiento de sus derechos. Con un esquema poltico autoritario que negaba la representacin a las organizaciones independientes de la sociedad civil, la prioridad otorgada al reconocimiento de la poblacin indgena pas principalmente por la implementacin de polticas de desarrollo basadas en la asistencia alimentaria, la ejecucin de obras de infraestructura y la titulacin de tierras en las zonas rurales y altoandinas. En 1997 el gobierno de Alberto Fujimori cre la Secretara Tcnica de Asuntos Indgenas (SETAI), en reemplazo del Instituto Indigenista Peruano y como parte del Ministerio de Promocin de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH), con el n expreso de promover y coordinar proyectos intersectoriales, as como proponer y formular polticas y normas sobre asuntos indgenas. Otras instancias que cumplieron una funcin importante en relacin con la problemtica de las comunidades indgenas en el pas estuvieron centralizadas en el Ministerio de Agricultura: el Programa Especial de Titulacin de Tierras (PETT), el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrcas (PRONAMACHS) y el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA) para la vigilancia de los recursos naturales. Un rasgo de las acciones del primer y segundo gobierno de Fujimori es que estuvieron marcadas por una contradiccin entre el discurso y la prctica. Por un lado, durante ese gobierno el Estado peruano ratic el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo, el instrumento jurdico internacional que mayor avance ha signicado en trminos del reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas; y por otro lado, durante ese mismo periodo, se desarrollaron polticas sociales que atentaron directamente contra los derechos humanos de las poblaciones indgenas. Se debe recordar que durante el segundo gobierno de Fujimori se llevaron a cabo prcticas de esterilizacin forzada promovidas desde el Ministerio de Salud como parte de las campaas de control de la natalidad, desarrolladas entre los aos 1996 y 2000 e inspiradas en la idea de que ese sera un factor clave en la disminucin de la pobreza extrema. Baste mencionar, al respecto, las denuncias de la Defensora del Pueblo durante ese entonces y las conclusiones a las que lleg un informe elaborado por el Comit de Amrica Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM). Segn el citado informe, ese tipo de programas estuvieron orientados por pautas y criterios apartados de un enfoque de derechos humanos, lo cual dio
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lugar a violaciones de las libertades y los derechos fundamentales de mujeres en situacin de pobreza y pobreza extrema, particularmente de mujeres rurales e indgenas (CLADEM 1998). Durante el gobierno de transicin de Valentn Paniagua, el Estado peruano aanz la apertura hacia la problemtica de los pueblos indgenas promoviendo el desarrollo de acuerdos que fueron una ventana de acceso a sus reivindicaciones culturales histricas (Oliart s/f).18 Se llevaron a cabo, en ese entonces, algunas iniciativas importantes que buscaban atender las demandas y reivindicaciones sociales, culturales y polticas de las comunidades y los grupos indgenas del pas. Pese a su corta duracin apenas ocho meses, en esa gestin se fortalecieron instancias estatales como la SETAI y se avanz en algunos aspectos legales relativos a los derechos de las comunidades indgenas, en particular con normas que garantizaran el respeto por los pueblos indgenas en aislamiento voluntario. En el ao 2001 se cre una Comisin Especial Multisectorial encargada de estudiar la situacin de las comunidades nativas de la Amazona, as como de formular propuestas integrales para garantizar la plena vigencia de sus derechos constitucionales y promover su bienestar y su desarrollo econmico. Tambin se avanz en la concordancia de la gestin ambiental con los derechos de comunidades indgenas por ejemplo, mediante la creacin de reservas comunales y la aprobacin de un reglamento de las reas naturales protegidas. Adems, se cre la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin (CVR), para investigar lo sucedido entre 1980 y 2000 durante el conicto armado interno que inici el movimiento de Sendero Luminoso.19 El gobierno de Alejandro Toledo continu y profundiz la institucionalizacin de los espacios de atencin de los derechos y las demandas de las poblaciones tnicas del pas.20 Uno de los principales logros de ese periodo
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Es interesante notar que en el discurso de asuncin del cargo de Valentn Paniagua como Presidente de la Repblica en julio del 2001, se us por primera vez desde el ao 1980, en el lxico ocial, el trmino indgena. Como se sabe, los resultados de la investigacin emprendida por la CVR permitieron poner sobre el tapete de la discusin pblica el tema de la exclusin social de que ha sido objeto la poblacin indgena en el Per. Una de las conclusiones del informe de dicha comisin seala: La CVR ha podido apreciar que, conjuntamente con las brechas socioeconmicas, el proceso de violencia puso de maniesto la gravedad de las desigualdades de ndole tnico-cultural que an prevalecen en el pas. Del anlisis de los testimonios recibidos resulta que el 75 por ciento de las vctimas fatales del conicto armado interno tenan el quechua u otras lenguas nativas como idioma materno (en Informe nal, Conclusiones, disponible en: <http://www.cverdad.org.pe/inal/pdf/TOMO%20VIII/CONCLUSIONES%20GENERALES. pdf>). Como parte de la ceremonia de asuncin de mando como Presidente de la Repblica, en el ao 2001 Alejandro Toledo rm la Declaracin de Machu Picchu sobre la Democracia, los Derechos de los Pueblos Indgenas y la Lucha contra la Pobreza, mediante la cual el Estado peruano se comprometi a la defensa de los derechos y las libertades de esa poblacin.
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fue la formacin de la Comisin Nacional de Pueblos Andinos y Amaznicos (CONAPA), que absorbi a la SETAI como una instancia de apoyo tcnico. Si bien inicialmente la CONAPA no incorpor la representacin de los grupos afrodescendientes, posteriormente s lo hizo.21 Desde este organismo se presentaron algunas iniciativas de cambios legales para modicar la ley forestal y defender la biodiversidad en favor de las comunidades indgenas. A nes del ao 2004 la CONAPA adquiri un rango poltico y administrativo mayor, al convertirse en el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (INDEPA). Ms all de los problemas en la capacidad de gestin de esas instituciones,22 as como del cuestionamiento del papel en la misma de la esposa del Presidente Alejandro Toledo, Eliane Karp,23 como la persona que en la prctica impuls la consolidacin de esta institucin, la creacin de esas instancias ha sido vista como un hito en la forja de espacios de reconocimiento poltico de los derechos de las poblaciones tnicas en nuestro pas. Estas iniciativas del Estado peruano han sido alentadas por el apoyo de organismos multilaterales y de cooperacin para el desarrollo, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, que han puesto entre sus prioridades el impulso de polticas de reconocimiento de derechos de los pueblos indgenas. Un balance de las polticas del Estado durante los ltimos quince aos permite establecer que la mayor parte de las iniciativas legislativas han tenido que ver con las poblaciones indgenas, sean andinas o amaznicas. Se ha normado poco en relacin con la poblacin afrodescendiente. Como se ver en el siguiente acpite, la mayora de las normas aluden, en primer lugar, al tema de derechos comunales y ciudadanos de las poblaciones indgenas; en segundo lugar, a la problemtica de territorialidad y actividades extractivas; y en tercer trmino, a la problemtica de la lengua, especialmente a lo relacionado con la educacin bilinge y la educacin intercultural. Sorprende la casi inexistente normativa relacionada con la discriminacin, asunto que podra estar ms vinculado al racismo hacia la poblacin afrodescendiente. Por otra parte, es importante sealar que las diferencias en cuanto a poblacin tnica beneciaria de las polticas de inclusin social se hacen visibles en
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Por ello, esa institucin cambi su denominacin original por la de Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos. Estos problemas quedan claramente reejados en los resultados de un proyecto nanciado con un prstamo de 5 millones de dlares del Bando Mundial, cuya evaluacin (realizada por esta misma institucin) arroja serias deciencias en cuanto al cumplimiento de las metas propuestas (Banco Mundial 2004). En el mbito local, son numerosas las denuncias y los cuestionamientos a la idoneidad tcnica y la capacidad de gestin de los funcionarios que estuvieron a cargo del INDEPA, incluida Eliane Karp como responsable de facto de la denicin de polticas y el nombramiento de cargos en la institucin. Estas denuncias han comprendido acusaciones de malos manejos y de falta tica en la administracin de recursos.
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las actividades y los proyectos desarrollados desde el Estado. Un recuento de los programas legales, sociales y econmicos del Estado peruano conrma la mayor atencin relativa que reciben tanto los grupos indgenas amaznicos como la poblacin indgena andina, en comparacin con la poblacin afroperuana. Esto se reeja en la cobertura y la responsabilidad de las instituciones y los organismos sectoriales del Estado sobre cada una de estas poblaciones (ver el cuadro 4).
Cuadro 4 Instituciones del Estado y tipo de poblacin beneciaria*
Sectores**
Poblacin Minem Mimdes Minsa Minag Minedu MTC Indepa Indecopi Devida Defensora
Amaznica Andina Afroperuana

* Las instituciones que aparecen en el cuadro son las siguientes: MINEM, Ministerio de Energa y Minas; MIMDES, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social; MINSA, Ministerio de Salud; MINAG, Ministerio de Agricultura; MINEDU, Ministerio de Educacin; MTC, Ministerio de Transportes y Comunicaciones; INDEPA, Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos; INDECOPI, Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual; DEVIDA, Comisin Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas; DEFENSORA, Defensora del Pueblo. ** Los casilleros grises indican que la respectiva institucin tiene iniciativas especcas para la poblacin indicada. Fuente: Benavides y Callirgos 2006.
En general, resulta obvia la desproporcin entre la atencin brindada por el Estado peruano a la problemtica y las demandas de las comunidades indgenas, sean andinas o amaznicas, y la otorgada a las de la poblacin afrodescendiente. En abril del ao 2005 se hizo pblica una Plataforma de las Comunidades Negras, elaborada luego de un proceso de consultas y discusin promovido por las organizaciones afroperuanas, en la cual se plantean quince acciones que el Estado peruano debera llevar adelante en favor de esta poblacin. Entre estas se propone la creacin de instancias estatales que aborden la problemtica de los afroperuanos de manera especca, la provisin de servicios bsicos en las comunidades afroperuanas rurales, la ejecucin de un plan de acciones orientado a combatir la discriminacin y el reconocimiento pblico de la tradicin cultural afroperuana como parte constitutiva de la cultura nacional, as como el aanzamiento de la identidad cultural afrodescendiente mediante la incorporacin de la presencia afroperuana en los planes curriculares del sistema educativo y la promocin de programas acadmicos, estudios e investigaciones sobre su cultura.24
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Para mayores detalles, consultar CEDET 2005. Este texto presenta una visin actualizada de las demandas de inclusin social y las polticas de reconocimiento reclamadas por las organizaciones afrodescendientes en el Per.
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3. 3. Polticas de reconocimiento de derechos: un balance de cinco dimensiones Durante los ltimos aos, el tema de los derechos de las poblaciones tnicas se ha venido incorporando a la agenda de la discusin poltica. Este debate ha llegado al plano de la discusin sobre reformas constitucionales, a n de garantizar el reconocimiento de ciertos derechos de esos grupos. En algn momento se presentaron dos propuestas, una elaborada desde la CONAPA y otra sustentada por la Mesa Nacional de Pluralismo Jurdico; la discusin se centr en el nfasis y los alcances que deban tener las deniciones del multiculturalismo, la representacin poltica de esos grupos y el carcter pluricultural y pluritnico del Estado peruano.25 Ms all del reciente debate, interesa hacer un balance de los avances y logros alcanzados durante los ltimos aos en las polticas de reconocimiento de las poblaciones tnicas en el Per. Este anlisis deber abarcar necesariamente diversos campos de la vida econmica, social, cultural y poltica del pas, en los cuales estn implicados los derechos de dichas poblaciones. Por ello, para un anlisis y un balance sobre el tema es necesario tener en cuenta cinco dimensiones: a) b) c) d) e) Discriminacin social y racial. Cultura, lengua y educacin. Tierras, territorialidad y recursos. Organizacin comunal. Derechos polticos.
A continuacin, sobre la base de la divisin temtica propuesta, se expondrn los principales trminos de la discusin y los avances en relacin con el reconocimiento de los derechos de las poblaciones tnicas en el Per. El anlisis abordar las diferencias y las similitudes que se derivan de la comparacin entre poblaciones indgenas y grupos afrodescendientes.
a)
Discriminacin social y racial
En el Per como en otras sociedades latinoamericanas no existe el reconocimiento explcito de parte de la poblacin, ni del Estado, acerca de la existencia de racismo y de cmo las prcticas racistas impregnan las relaciones de la sociedad en su conjunto. Predomina ms bien, tanto en el discurso ocial como
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Para un anlisis detallado de los trminos de ese debate se puede consultar Balln (2003).
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en la percepcin de las personas, la idea de que la discriminacin racial no es un fenmeno extendido que merezca una atencin y un tratamiento especial (Oboler 1996, Drzewieniecki 2004). A pesar de ello, algunos estudios cuantitativos y cualitativos han dado cuenta de la existencia de una mentalidad discriminadora y de prcticas basadas en prejuicios tnicos y raciales en importantes sectores de la poblacin peruana. Las formas de discriminacin se expresan en distintas situaciones y espacios, y tienen base en diversos motivos. Aunque no existe consenso sobre el alcance o la magnitud y la forma como opera el racismo en nuestro medio, s existe una amplia coincidencia en sealar que se trata de una discriminacin soterrada. Esta aparente contradiccin entre el registro de mentalidades y prcticas racistas y el reconocimiento de su existencia tiene directa vinculacin con el predominio de lo que algunos autores han denominado el racismo encubierto vigente en nuestro pas (Callirgos 1993). Nuestra hiptesis es que la dicultad para reconocer la existencia de racismo en las relaciones sociales en nuestro medio, asociada a la debilidad de instituciones u organizaciones tnicas que enfrenten los problemas raciales o de discriminacin a ese nivel, ha dado como resultado que ese tema no aparezca como un punto prioritario en la agenda pblica (en esta incluimos la agenda poltica y la agenda normativa o legal). El asunto que planteamos puede quedar resumido en dos preguntas: cmo se va a legislar contra aquello que no se reconoce como problema? y hasta qu punto se puede avanzar en el campo legislativo o poltico si no existen iniciativas o demandas de actores que as lo exijan o promuevan? Es probable que en esto inuya el hecho de que la problemtica de la poblacin afrodescendiente es menos visible, y que al mismo tiempo, por razones que se han mencionado antes, no existan organizaciones afroperuanas consolidadas y con capacidad de inuencia poltica. Esta debilidad de las organizaciones tnicas y la ausencia de fuerzas sociales y polticas interesadas en el tema explicaran, al menos en parte, por qu en el Per se ha avanzado lentamente en cuanto a legislacin antidiscriminatoria, a diferencia de lo sucedido en otros pases. A modo de ejemplo y contraste se puede mencionar el caso de Brasil, donde se han desarrollado importantes iniciativas legislativas antidiscriminatorias,26 y donde adems rigen normas que
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En Brasil, en general, durante el decenio de 1990 se avanz en la legislacin y las iniciativas estatales para promover acciones y normas de ese tipo. En tal tarea participaron diversas organizaciones (incluso las sindicales) y por supuesto las propias organizaciones representativas de la poblacin afrobrasilea.
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consagran la discriminacin positiva para favorecer el acceso de los grupos afrodescendientes a las instituciones de educacin superior.27 Es evidente el contraste con el caso peruano: el tema de las acciones armativas no constituye un punto importante de la agenda de las organizaciones afroperuanas. Solo recientemente se ha legislado en contra de las prcticas discriminatorias, ms all de los preceptos y principios generales igualitarios contenidos en la Constitucin. En principio, el trato igualitario entre las personas est consagrado en la norma constitucional peruana. Especcamente, en el artculo 2.2 de la Constitucin Poltica del Per se seala el derecho a la igualdad ante la ley y a no ser discriminado por ningn motivo. Sin embargo, en los ltimos aos s se han dado algunos cambios legales que combaten o proscriben distintas formas de discriminacin, incluidas las que se sustentan en las diferencias de gnero, etnia, cultura, raza o color de piel. En alguna medida, este avance ha sido posible gracias a la presencia y el accionar de organizaciones tnicas y de organizaciones de lucha por la defensa de los derechos humanos. Entre los dispositivos ms importantes cabe mencionar la Ley 26772 y la Ley 27049 (que precisa diversos artculos del Decreto Legislativo 716 denominado Ley de proteccin al consumidor). La primera norma dispone que las ofertas de empleo y el acceso a instituciones de formacin educativa no podrn contener requisitos que constituyan discriminacin, anulacin o alteracin de igualdad de oportunidades o de trato (artculo 1, Ley 26772). Se dene la discriminacin como el trato diferenciado carente de justicacin objetiva y razonable, que se basa en caractersticas de raza, color, sexo, religin, opinin, ascendencia nacional u origen social, condicin econmica, poltica, estado civil, edad o de cualquier otra ndole. Y se establece que las personas o empresas que discriminen estarn sujetas al pago de una indemnizacin y sern sancionadas por el Ministerio de Trabajo. En la Ley 27049, especcamente en el inciso d) del artculo 5, dentro del ttulo referido a los derechos de los consumidores, se establece que los consumidores no podrn ser discriminados por motivo de raza, sexo, nivel socioeconmico, idioma, discapacidad, preferencias polticas, creencias religiosas o de cualquier ndole, en la adquisicin de productos y prestacin de servicios que se ofrecen en locales abiertos al pblico. Dentro del marco de esta legislacin, el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) ha quedado autorizado a sancionar con multas y cierre temporal a los establecimientos que apliquen prcticas discriminatorias. De hecho, aunque no han sido
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La ms avanzada y reciente norma es la Ley 10639, promulgada en enero del ao 2003. Para un mejor conocimiento de los alcances de las acciones armativas en el contexto brasileo, consultar el libro de Nilma Lino (2006).
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muchos casos, este organismo ha actuado en defensa de algunas personas que consideraron vulnerados sus derechos.28 Sin embargo, como han sealado algunos analistas, los mecanismos de queja y sancin establecidos por estos dispositivos legales reejan una concepcin que considera a la persona como consumidor y no como ser humano (IDL 1999). El acto discriminatorio no solo afecta los derechos de alguien como consumidor en el mercado, alguien a quien se le priva injustamente de la provisin de determinado bien o servicio, sino que vulnera sus derechos humanos, como sujeto social y como ciudadano frente al Estado. Recientemente se ha dado un paso importante en la poltica antidiscriminatoria al haber establecido penas severas para el que discrimine por motivos raciales o culturales. Se trata de la Ley 28867, que modica el Cdigo Penal con la nalidad de establecer penas que incluyen prestaciones de servicios comunales o penas privativas de libertad que van de dos a cuatro aos de crcel para quienes discriminen por motivo racial, religioso, sexual, de factor gentico, liacin, edad, discapacidad, idioma, identidad tnica y cultural, indumentaria, opinin poltica o de cualquier otra ndole, o condicin econmica, con el objeto de anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos de la persona [].29 Estas iniciativas legislativas responden en parte a algunos esfuerzos de la sociedad civil y de algunas instancias del Estado que han venido promoviendo la no discriminacin. En este ltimo caso se debe mencionar la conformacin de una Mesa de Trabajo Afroperuana en el anterior Congreso de la Repblica, dirigida por los entonces legisladores Marta Moyano, Cecilia Tait y Jos Luis Risco, representantes de ascendencia afro de diversas (y opuestas) orientaciones partidarias, polticas e ideolgicas, que se unieron para presentar iniciativas legislativas favorables a la poblacin afroperuana.30 Fue un grupo muy activo durante la conmemoracin de los 150 aos de la abolicin de la esclavitud, pero
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Dentro del marco de esta nueva legislacin se han producido algunas sanciones por prcticas discriminatorias sobre todo a empresas o locales de diversin. Por ejemplo, en julio del 2004, por accin de INDECOPI, una discoteca del Cusco fue multada por discriminar al momento de seleccionar a su clientela para ingresar a la misma, obligndola a pagar 64.000 soles de multa (casi 20.000 dlares). Esta ley modica el artculo 323 del Cdigo Penal y fue elaborada por el Congreso durante la gestin de Alejandro Toledo, pero promulgada el 10 de agosto del 2006 por el recin instaurado gobierno de Alan Garca. Aun considerando este avance legislativo, la diferencia con el caso brasileo se mantiene, dado que en Brasil la consideracin de la prctica del racismo como un delito est establecida en su propia Constitucin Poltica. Sin embargo, un dato a tener en cuenta es el hecho de que durante la legislatura congresal 2001-2006, de los casi seiscientos proyectos de ley presentados por los tres congresistas miembros de la Mesa de Trabajo Afroperuana solo seis tuvieron relacin con temas de la poblacin afrodescendiente (Len 2004). Quizs esto reeje el convencimiento de esos tres parlamentarios de que la problemtica especca de tal grupo se encuentra estrechamente imbricada con la realidad del resto de la poblacin peruana.
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posteriormente ocho organizaciones de la sociedad civil que eran parte de la mencionada mesa se retiraron por discrepar de su giro hacia la constitucin de una organizacin no gubernamental de desarrollo. Por otro lado, desde la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos (CNDH) se han impulsado tres mesas de trabajo en las que participan representantes de organizaciones tnicas. En primer trmino, la Mesa de Trabajo por la No Discriminacin, que promueve acciones de vigilancia social contra actos de discriminacin y desarrolla propuestas antidiscriminatorias; en ella participan la seccin peruana de Amnista Internacional, el Instituto de Defensa Legal (IDL), el Centro de Asesora Laboral para Impedidos Fsicos (CESALIF), el Centro de Estudio de Culturas Indias Chirapaq, el Programa de Soporte a la Autoayuda de Personas Seropositivas (PROSA), el Movimiento Homosexual de Lima (MHOL) y el Grupo Impulsor contra el Racismo. Tambin se instal la Mesa de Trabajo sobre Pueblos Indgenas, que busca contribuir con el desarrollo de los derechos de los pueblos indgenas promoviendo la institucionalizacin de polticas pblicas y la reforma del Estado desde una perspectiva intercultural. Por ltimo, se instal asimismo la Mesa de Trabajo contra el Racismo, que impuls desde el ao 2005 una campaa nacional orientada a sensibilizar a la sociedad peruana respecto a la discriminacin racial, y a lograr la recoleccin de diez mil rmas para ser entregadas a las autoridades del Estado, particularmente aquellas que podran tener mayor relacin con las polticas contra la discriminacin racial: el Ministerio de Educacin, el Ministerio del Interior, el Poder Judicial, el Ministerio Pblico y el Congreso de la Repblica.31
b)
Cultura, lengua y educacin
La Constitucin peruana de 1993, en su artculo 2, inciso 19, establece el derecho a la identidad tnica y cultural. En tal sentido, el Estado reconoce y protege la pluralidad tnica y cultural de la nacin. Sin embargo, cuando la legislacin constitucional seala derechos de grupos tnicos lo hace con referencia a las poblaciones de origen indgena (andinas o amaznicas), y no incluye a los grupos de afrodescendientes. En el actual texto de la Constitucin peruana, as como en las anteriores, no existe referencia explcita a estos grupos socioculturales.32
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Como parte de esa campaa realizaron acciones como la del 5 de noviembre del 2004, en la que se protest contra el Centro Comercial Larcomar mediante la presentacin de una carta de queja en un acto simblico que pretenda denunciar las prcticas discriminatorias de algunos restaurantes y discotecas ubicados en ese lugar. No obstante, se debe sealar que mediante la Ley 6692, aprobada por el Congreso el 25 de
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En segundo trmino, cuando se ha incluido la referencia a los derechos de los grupos tnicos de origen indgena se los concibe en tanto comunidades y no pueblos indgenas o pueblos originarios.33 As por ejemplo, en la Constitucin de 1979 los derechos de los pueblos originarios estn contenidos en tres artculos del captulo titulado De las Comunidades Campesinas y Nativas. Lo mismo sucede con la Constitucin de 1993, en la cual los derechos de los grupos indgenas estn contenidos en el captulo Del Rgimen Agrario y de las Comunidades Campesinas y Nativas. Por otro lado, la legislacin peruana no reconoce el derecho de la persona indgena sino que se basa en la gura de la comunidad como persona jurdica, en tanto institucin ancestral de la cultura de los pueblos originarios. Tampoco reconoce la existencia de una ciudadana indgena, sea quechua, aimar o de alguna de las etnias amaznicas (Mendvil 2002a). Por lo tanto, dentro del marco legal del pas no existe un reconocimiento de la ciudadana indgena denida a partir de una identidad tnica y cultural particular, que suponga adems una denominacin especca y que otorgue derechos diferenciados del resto de la poblacin. En el plano legislativo, la Constitucin vigente dene al Per como un pas multicultural y multilinge; no obstante, la legislacin nacional no reconoce la existencia de pueblos indgenas, mas s de comunidades campesinas de la sierra y de comunidades nativas de la Amazona. A pesar de la crtica que ello suscita de parte de algunas organizaciones indgenas, existe consenso en considerar que lo establecido en las ltimas constituciones polticas representa un avance respecto del pasado. El reconocimiento del carcter multicultural de un pas como el Per es algo reciente. Esto ltimo se ha plasmado a nivel de la Constitucin del pas, donde ha quedado establecido que el Estado peruano respeta las normas o los principios basados en tradiciones y costumbres de los pueblos originarios. Esto pasa por el reconocimiento legal de las comunidades campesinas y de las comunidades nativas como personas jurdicas con capacidad de regular sus derechos y contraer obligaciones e instituir prcticas propias segn su cosmovisin, con autonoma econmica y administrativa, en asuntos internos y locales y dentro de sus organizaciones tradicionales. En esta lnea de avance en el plano legal, el 24 de abril del 2006 se aprob la Ley 28736, mediante la cual el Estado se compromete a garantizar los dere-
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mayo del 2006 se ha establecido el 4 de junio como el Da de la Cultura Afroperuana, en reconocimiento a los aportes culturales de la comunidad negra en el pas. Se eligi ese da en conmemoracin del natalicio del msico y decimista afroperuano Nicomedes Santa Cruz. Para un anlisis de las reformas constitucionales que han venido siendo discutidas en el Congreso de la Repblica durante el periodo 2001-2006 en relacin con las poblaciones tnicas y la titularidad de sus derechos, ver Balln (2002b).
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chos de los pueblos indgenas en situacin de aislamiento o en situacin de contacto inicial protegiendo su cultura y sus modos tradicionales de vida, entre otros. El tema relacionado con las lenguas vernculas plantea otra diferencia entre indgenas y afroperuanos. En el caso de estos ltimos, es cierto que existen movimientos u organizaciones que reivindican su pasado, tratando de recuperar la memoria histrica y las manifestaciones culturales de las comunidades afrodescendientes de distintos distritos y localidades de la costa peruana; sin embargo, es obvio que no existen en su agenda reivindicaciones relacionadas con lengua o dialecto alguno, dado que en el Per la poblacin afrodescendiente es en su totalidad hispanohablante. La situacin de la poblacin indgena es distinta, y el uso de las lenguas vernculas ha merecido un tratamiento especco al menos en trminos legales y formales por parte del Estado. El artculo 48 de la actual Constitucin establece que en el pas los idiomas ociales son el castellano, el quechua y el aimara, y las otras lenguas aborgenes segn la ley, mientras que en el artculo 17 se establece el compromiso del Estado de fomentar la educacin bilinge e intercultural, segn las caractersticas de cada zona. Pese a la importancia de la presencia de poblacin de origen indgena en el Per, la primera poltica de educacin bilinge fue establecida recin en el ao 1972 (Daz y otros 2001: 49). En 1989 se establecieron algunos lineamientos de poltica a ese nivel, con la nalidad de formar personas bilinges competentes en el manejo de su lengua materna y el castellano. A nes de 1991 se promulg la Poltica Nacional de Educacin Intercultural y Educacin Bilinge Intercultural an vigente, que busca abandonar la concepcin tradicional segn la cual solo las poblaciones indgenas son objeto de una educacin intercultural. Todava falta mucho por avanzar en esa lnea, principalmente debido a los bajos recursos econmicos destinados a ese n, la escasa produccin de textos y materiales de aprendizaje adecuados, la falta de formacin docente que responda a ese tipo de educacin y el desafo que signica desarrollar propuestas pedaggicas que respondan a los objetivos de una educacin intercultural bilinge. Se estima que en la actualidad la educacin bilinge intercultural (conocida como EBI) abarca a solo 10% de las poblaciones vernculo-hablantes de la sierra y de la Amazona del pas que cursan la educacin inicial y primaria (Daz y otros 2001: 50). Las polticas de educacin bilinge han tenido un derrotero errtico, a pesar de que la Ley General de Educacin tiene dos artculos relacionados con la educacin de los pueblos indgenas. El artculo 19 seala que el Estado reconoce y garantiza el derecho de los pueblos indgenas a una educacin en condiciones de igualdad con el resto de la comunidad nacional; para ello, establece programas especiales que deben garantizar la igualdad de oportunidades
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en el mbito rural. Por otra parte, en su artculo 20 arma que la educacin bilinge intercultural se ofrece en todo el sistema educativo y que tiene como uno de sus objetivos preservar las lenguas de los pueblos indgenas, as como promover su desarrollo y su prctica. Los programas de educacin bilinge intercultural no se han consolidado, en parte debido a la escasez de los recursos econmicos que se le asignan, pero tambin por la pobre preparacin de los profesores y de los formadores de la especialidad (Bello 2002). Por tal razn, como arma Ramrez (2004), la interculturalidad es asumida como un discurso que an no se concreta en la accin desarrollada en el aula, a pesar de los esfuerzos existentes. El asunto se torna an ms complejo porque, de acuerdo con algunas investigaciones, la alfabetizacin en la lengua materna no resulta apreciada por los campesinos: en su vida cotidiana la gente difcilmente usa la escritura, ya que no satisface sus necesidades expresivas ni contribuye al intercambio de comunicacin al interior de la comunidad; y fuera del mbito comunal, la escritura en quechua (u otra lengua verncula) no resulta funcional (Zavala 2002). No obstante, un estudio sobre el tema ha observado una contradiccin al interior de la comunidad: si bien se percibe entre los padres el deseo de que sus hijos aprendan el castellano, ellos piden a los profesores que les hablen en quechua en las reuniones y transmiten esta actitud a sus hijos e hijas, quienes se burlan de sus compaeros y compaeras cuando hablan en castellano fuera del aula; as pues, la comunicacin entre pares, aun en la escuela, se realiza en quechua (Ames 2002). Los procesos migratorios, el mestizaje cultural, la discriminacin y sobre todo una poltica estatal de asimilacin basada en la aculturacin de la poblacin indgena han inuido en la prdida progresiva de las lenguas vernculas. Pese a ello, existe como punto de agenda de las organizaciones indgenas la reivindicacin de las lenguas vernculas y la necesidad de que existan enfoques interculturales que promuevan la educacin bilinge en el pas. Como se puede analizar en la Propuesta concertada para incorporar los derechos de los pueblos indgenas y comunidades en la Constitucin poltica del Per, presentada por Miguel Palacn (de la Confederacin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera-CONACAMI), Antonio Iviche Quispe (Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana-AIDESEP), Hildebrando Ruffner Sebastin (Coordinadora Agroforestal Indgena y Campesina del Per-CCOICAP) y Csar Sarasara (Confederacin de Nacionalidades Amaznicas del Per-CONAP) a partir de la Gran Consulta Indgena sobre Reforma Constitucional de abril del 2003, las demandas de las organizaciones indgenas incluyen el respeto de los valores y de las tradiciones propios, comprendidas las lenguas nativas.
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c)
Tierras, territorialidad y recursos
En Amrica Latina, las reformas liberales referidas a la propiedad agropecuaria, los territorios y los recursos naturales han avanzado con diversa profundizacin hacia la privatizacin y la liberalizacin de los mercados de tierras.34 En el Per, a diferencia de lo que sucede en pases como Colombia, Nicaragua o Bolivia, el debate sobre los derechos indgenas no ha planteado seriamente la posibilidad de la libre determinacin basada en el autogobierno de las poblaciones tnicas. Los cambios normativos y legislativos han estado referidos principalmente a las condiciones de la propiedad y la explotacin de los recursos naturales, las actividades extractivas (minera, petrleo y gas) y el uso de tierras con nes agropecuarios. Durante la dcada de 1990 proliferaron las normas que modicaron el marco legal referido a estas actividades. Paralelamente, esa legislacin ha previsto diversos mecanismos de consulta a las poblaciones y comunidades indgenas de las zonas involucradas en la explotacin o el uso de las tierras.35 Un tema relevante en la problemtica reciente ha sido planteado por el proyecto Participacin Indgena para el Manejo de reas Naturales Protegidas (PIMA) administrado por el INRENA. Inicialmente, este proyecto fue promovido y diseado por la organizacin AIDESEP en el ao 1998. Posteriormente se hicieron algunos cambios en la naturaleza y el enfoque al mismo por parte del INRENA, lo cual ha generado la oposicin de las organizaciones indgenas. Las demandas de estas se centran en la reestructuracin del proyecto y cambios en el INRENA, y en la exigencia de respeto del Estado a los derechos territoriales de las comunidades o etnias indgenas. La propuesta de la organizacin AIDESEP es ir hacia un nuevo rgimen de reas de conservacin territorial y biodiversidad indgenas, basado en un sistema de conservacin in situ sustentado en un enfoque de autonoma y territorialidad alternativo al Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas del Per (IWGIA 2005: 183). En el ao 2005 tambin se present la propuesta de modicacin del Reglamento de la Ley de reas Naturales Protegidas. La demanda apunta a generar
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Un buen resumen del estado de la legislacin agraria y de las reformas constitucionales de los pases de la regin aparece en el cuadro 1 del artculo de Assies (2000: 11). Entre las normas ms importantes se pueden mencionar tres: el Decreto Supremo 052-2001AG (Ministerio de Agricultura), en cuyo primer artculo se declara prioritaria la atencin de las solicitudes presentadas por las comunidades nativas de la selva y la ceja de selva para el aprovechamiento de sus tierras y recursos forestales; la Resolucin Ministerial 1462002 EM/DM (Ministerio de Energa y Minas), mediante la cual se constituye la Comisin de Concertacin para evaluar y resolver los conictos que suscitan las actividades de la pequea minera y la minera artesanal en reas reservadas y reas de comunidades nativas; y la Ley 27811, que establece el rgimen de proteccin de los conocimientos colectivos de los pueblos indgenas vinculados a los recursos biolgicos.
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una mayor participacin directa de las comunidades o pueblos indgenas en la gestin de esas reas. Por otro lado, el 14 de octubre del 2005 fue aprobada la Ley General del Medio Ambiente, que proporciona un marco para el diseo de polticas ambientales, los mecanismos de participacin ciudadana y el establecimiento de sanciones a quienes afecten la ecologa.36 En general, los aos recientes han estado marcados por conictos en torno a la propiedad, el uso y la explotacin de los recursos comprendidos en los territorios de comunidades campesinas y nativas. Entre ellos se puede mencionar el conicto de Camisea, durante el cual el Consejo Machiguenga del Ro Urubamba (COMARU), la Central de Comunidades Nativas Machiguengas (CECONAMA) y asociaciones de campesinos de la zona entraron en conicto con la empresa TGP, que tiene a su cargo el gasoducto. Ocurrido un derrame de condensados lquidos en el kilmetro 8,8 del gasoducto (en un auente del ro Urubamba), surgi la oposicin de comunidades indgenas a la explotacin del Lote 56 (denominado Camisea 2), las mismas que demandaron que se esclarezcan las causas del accidente y se adopten medidas de control ecaces. En mbitos como los mencionados, se hace evidente la incapacidad del Estado para actuar como rbitro y como ente regulador que permita el manejo responsable de los recursos y asegure una gestin participativa de actividades como las mencionadas. Otro campo generador de conictos similares ha sido el de las actividades mineras. En relacin con esto, en aos recientes han surgido diversos conictos; entre otros, por ejemplo, el conicto en Cajamarca con la minera Yanacocha a partir del intento de exploraciones en el Cerro Qulish. Tambin se debe mencionar el conicto en Apurmac en torno al proyecto minero de Las Bambas. En agosto del 2004 se realiz un Primer Encuentro Provincial de Comunidades Campesinas de Cotabambas, que reivindic los derechos de las comunidades sobre los territorios comprendidos en los planes de explotacin de la minera. Las organizaciones participantes han dejado explcito en una declaracin del evento que los legtimos dueos son ellas las comunidades campesinas originarias y ancestrales que habitamos estos territorios (IWGIA 2005: 186). Un hito en el marco legal que regula los derechos territoriales de las poblaciones indgenas ha sido la promulgacin de la Ley 28736, del 24 de abril del 2006. Esta norma garantiza los derechos de posesin de los pueblos en situacin de aislamiento o de contacto inicial sobre las tierras que ocupan, restringiendo el ingreso de forneos a las mismas. Al mismo tiempo establece
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El proyecto fue sustentado por el presidente de la Comisin de Pueblos Andino-amaznicos, Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso.
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reservas indgenas de carcter intangible, en las que se prohbe cualquier actividad distinta a las de los usos y costumbres ancestrales de los habitantes indgenas. Dicha ley prev el caso de autorizaciones excepcionales a partir del aprovechamiento de un recurso natural cuya explotacin resulte de necesidad pblica para el Estado y que a su vez implique el uso de mtodos que no afecten los derechos de dichos pueblos.
d)
Organizacin social y comunal
En el Per, la base social de la etnicidad indgena ha sido histricamente la organizacin comunal. Numerosos estudios antropolgicos e histricos dan cuenta del origen, las transformaciones y la vigencia de las comunidades campesinas y las comunidades nativas como instituciones sociales que han gravitado en la vida social y cultural de la poblacin indgena. Esta es otra rea de diferenciacin entre las caractersticas de las organizaciones tnicas y sociales de la poblacin de origen indgena y las que corresponden a la poblacin afrodescendiente. Como se ha sealado, esta ltima carece de un referente similar a la organizacin comunal. A diferencia de lo que sucede con las poblaciones tnicas de origen andino, y sobre todo amaznico, son escasas las organizaciones sociales propias de la poblacin afroperuana. Entre estas se podran mencionar algunas vinculadas a la religiosidad popular (las hermandades constituidas en torno a la veneracin de un santo o una imagen) o las organizaciones que funcionan en torno a la msica y el baile (grupos profesionales y no profesionales que cultivan la msica afroperuana). Es cierto que en el Per la dinmica poblacional y econmica de los grupos afrodescendientes gener comunidades de residencia principalmente ubicadas en las urbes y las haciendas agrcolas de la costa. Ms an: como sucedi en otros pases, a partir de los grupos afrodescendientes que resistieron al sistema esclavista se constituyeron palenques en algunas comunidades costeas (Aguirre 2005). Sin embargo, a lo largo del tiempo quizs en parte debido al tamao relativamente reducido de esas poblaciones estas comunidades fueron desapareciendo. En general, las poblaciones afroperuanas carecen de referentes territoriales.37 Y si bien gran parte han estado vinculadas al trabajo agrcola, tampoco se han generado movimientos campesinos de afrodescendientes, como s ha sucedido en
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Con esto se quiere aludir a la inexistencia de una organizacin comunal territorial equivalente a la comunidad campesina o nativa de la Amazona entre la poblacin afrodescendiente. Lo cual no niega la existencia de comunidades urbanas y rurales de la costa con fuerte presencia afroperuana.
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otros pases como Colombia y Brasil. En cambio, la organizacin comunal indgena en el Per no solo ha sido un importante espacio de generacin de relaciones sociales y vnculos culturales, sino tambin la base de movimientos sociales campesinos durante varios periodos de la historia contempornea nacional. En este contexto, ese tipo de organizacin comunal y campesina ha logrado un importante reconocimiento ocial. Si bien no ha implicado necesariamente la consagracin extendida de derechos territoriales y, menos an, de derechos de autonoma poltica, el reconocimiento estatal de la personera jurdica de dichas comunidades qued establecido ya en la Constitucin Poltica de 1933. Recientes cambios en la legislacin sobre la propiedad de tierras han limitado y modicado las condiciones de supervivencia y desarrollo de las comunidades campesinas. Se ha establecido que la propiedad se pierde si tierras comunales se encuentran en abandono o si dos tercios de sus miembros calicados deciden su venta. La Ley 26505, denominada Ley de Titulacin de Tierras, ha promovido la propiedad privada individual, dando paso a la transferencia, por compra-venta, a terceros. Segn las organizaciones indgenas, es muy poco lo que queda del rgimen legal que protega la propiedad comunal, lo cual segn sealan entrara en contradiccin con el pregonado respeto de la identidad cultural de las comunidades y la proteccin de las tradiciones de las comunidades establecidos en el artculo 89 y el artculo 162, respectivamente, de la actual Constitucin Poltica (Mendvil 2002a). Por otro lado, hay organizaciones surgidas en las ltimas dcadas que han adoptado como objetivo la reivindicacin tnica de la poblacin indgena. En este sentido, resulta importante hacer una distincin entre las comunidades campesinas y las organizaciones que agrupan a las comunidades nativas de la Amazona peruana. Estas ltimas, a diferencia de las primeras, s poseen un discurso tnico de defensa explcita de sus valores culturales y de su identidad. Precisamente, una de las ms importantes organizaciones tnicas del Per es la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), surgida en 198038 y que ha llegado a integrar a 47 federaciones y 6 organizaciones regionales de los pueblos amaznicos del pas, que representan a 1.340 comunidades y 350.000 indgenas agrupados en 16 familias lingsticas. El objetivo de esta institucin se orienta a impulsar el desarrollo de la cultura y de los valores indgenas, y a propender la armacin de su autodeterminacin.
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Sin embargo, el origen de esta institucin se remonta a principios de la dcada de 1970 y tiene como base el movimiento de los pueblos ashninkas organizados en la Central de Comunidades Nativas de la Selva Central (CECONSEC), los pueblos shipibos representados en la Federacin de Comunidades Nativas de Ucayali (FECONAU) y el grupo tnico awajn organizado en el Consejo Aguaruna y Huambisa (CAH).
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AIDESEP promovi la formacin de otras organizaciones federativas indgenas y en 1982 impuls la creacin de la Coordinadora de las Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica, COICA, que alia a las organizaciones indgenas de nueve pases (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana Francesa, Guyana Inglesa, Per, Surinam y Venezuela). Por otro lado, existe la Coordinadora Permanente de Pueblos Indgenas del Per (COPPIP), creada por acuerdo del Primer Congreso Nacional de Derechos Humanos y Pueblos Indgenas del Per realizado en la ciudad del Cusco entre el 2 y el 5 de diciembre de 1997.39 El Consejo Directivo Nacional est conformado por representantes de CONACAMI, AIDESEP, el Taller de Mujeres Indgenas Andinas y Amaznicas, y la Asociacin de Comunidades Andinas del Per (ADECAP). A pesar del resurgimiento de este tipo de organizaciones, cuando se analiza la naturaleza de las organizaciones indgenas existentes en el Per se llega a la conclusin de que la mayor parte corresponden a organizaciones de tipo funcional, con una base clasista antes que tnica: se trata principalmente de organizaciones de productores y de organizaciones campesinas. Solo en el caso de los grupos amaznicos parece existir una organizacin de tipo tnico, con un discurso que reivindica abiertamente una ciudadana indgena para sus miembros (Monge 1998), y que incluso llega a plantear cierto nivel de autodeterminacin del desarrollo econmico y social en sus comunidades y territorios. En la ltima dcada han surgido organizaciones de afrodescendientes que reivindican los derechos sociales y culturales de esa poblacin. En un trabajo reciente, John Thomas lleg a identicar aproximadamente veinte organizaciones de afrodescendientes en el Per, dedicadas principalmente a los temas de educacin, desarrollo comunitario, desarrollo econmico y liderazgo (Thomas 2005). En ese mismo estudio, el autor ubic como problemas principales de dichas organizaciones la inmadurez poltica, as como el desencuentro entre ellas y la poblacin que dicen representar. El movimiento organizativo, en ese sentido, est basado en un pequeo entorno de personas y realmente no ha sido asumido por la poblacin afrodescendiente. Tales problemas se evidenciaron en los conictos ocurridos durante la conformacin de la CONAPA y en las constantes dicultades y divisiones que se producen entre esas organizaciones, impidiendo as la consolidacin de un movimiento afroperuano unicado. Estos
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Un ejemplo del grado de legitimidad y reconocimiento de parte del Estado de este tipo de organizaciones es el hecho de que el acto inaugural de la institucin se llev a cabo en el auditorio Ral Porras Barrenechea del Congreso de la Repblica, con el auspicio de la Mesa Directiva del mismo. En esa oportunidad, el Defensor del Pueblo, Jorge Santistevan de Noriega, y el sacerdote Gustavo Gutirrez ofrecieron sendas disertaciones magistrales: Los pueblos indgenas, el derecho a la tierra y a la autodeterminacin y El derecho de los pueblos indgenas a la paz y la justicia, respectivamente.
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problemas de organizacin tambin se hicieron evidentes en algunos proyectos implementados por la CONAPA y nanciados por un importante prstamo del Banco Mundial. Si bien la implementacin del prstamo tuvo tambin problemas relacionados con la gestin del mismo (Banco Mundial 2004), la ausencia de articulacin entre los grupos afrodescendientes y el desconocimiento de su existencia por parte de la poblacin contribuyeron tambin al fracaso del proyecto (GRADE 2002).
e)
Derechos polticos
En el debate internacional sobre los derechos indgenas, los trminos pueblo, territorio y libre determinacin o autodeterminacin son altamente controvertidos. El hecho de ser denidos como pueblos y no como minoras tnicas tiene consecuencias importantes en trminos de la libre (auto)determinacin. Los trminos que marcarn el debate sobre el estatus poltico y el derrotero econmico, social y cultural de los pueblos indgenas en los prximos aos incluirn el tema de sus derechos sobre la autonoma poltica y la jurisdiccin territorial (Assies 2000). En la actualidad, el Convenio 169 de la Organizacin Internacional del Trabajo ha establecido un candado mediante la aclaracin que seala que el uso del trmino pueblo no implica las prerrogativas que conere el derecho internacional a los pueblos o naciones. Se ha dejado abierta, en cambio, la posibilidad de una autodeterminacin interna, que signica algo as como una autodeterminacin dentro del marco del Estado nacional. Esto implica que los pueblos originarios tienen derecho a decidir sus prioridades en el proceso de desarrollo y a conservar sus costumbres y sus instituciones, as como un cierto grado de jurisdiccin (Assies 2000).40 Dentro del marco de la historia latinoamericana, resultan novedosos los temas planteados por esta discusin. Ms an en pases como el Per, donde la exclusin social de los pueblos indgenas implic importantes restricciones a su participacin poltica en el sistema electoral. Se debe recordar que en nuestro pas la obtencin de los derechos plenos de la ciudadana peruana fue una conquista relativamente tarda: recin en el ao 1979 se consagr el voto de la poblacin
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Cabe precisar, sin embargo, que las Declaraciones del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas de la Organizacin de las Naciones Unidas y el proyecto de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos de la OEA s establecen vnculos entre el concepto de pueblos y el ejercicio de autoridad y jurisdiccin, dando lugar al derecho al autogobierno y la preservacin de las instituciones polticas y jurdicas propias de los pueblos originarios (Assies 2000).
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analfabeta (mayoritariamente indgena) como parte del reconocimiento de los derechos ciudadanos formales. Desde entonces ha habido un avance en diversos mbitos. Uno de ellos es el reconocimiento, en la Constitucin de 1993, del Per como un Estado soberano, independiente y unitario, cuya realidad social es pluricultural y pluritnica (artculo 65). Ms recientemente, la Ley 26683, llamada Ley de Elecciones Regionales, promulgada el 14 de marzo del 2002, estableci que la lista de candidatos a cada consejo regional (instancia legislativa de los gobiernos regionales) deber estar conformada por un 15% de representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de cada regin donde existan, conforme lo determine el Jurado Nacional de Elecciones. En efecto, segn la Resolucin 277-2002-JNE, dicho organismo estableci una norma de postulacin de miembros de las comunidades nativas a cargos pblicos de los gobiernos regionales y locales en los siguientes departamentos: Amazonas, Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Hunuco, Junn, Loreto, Madre de Dios, Pasco, San Martn y Ucayali. En otros pases latinoamericanos se est avanzando en el reconocimiento de derechos polticos mediante, por ejemplo, la jacin de una cuota de espacios en el poder legislativo y la necesidad de tener representantes indgenas (Van Cott 2000). En el Per hay quienes sostienen que el reconocimiento de la existencia de los pueblos indgenas de parte del Estado debe basarse no en el concepto de comunidades sino en el de pueblos, cuyo origen y pasado histrico les otorga el derecho de ser considerados jurdicamente como tales.41 Francisco Balln (2002a) propugna as la defensa de ciertos derechos de los pueblos indgenas, tales como el derecho a tener y elegir representacin directa en el Congreso de la Repblica, la autodeterminacin limitada, los derechos culturales, el derecho a decidir sobre sus territorios, tierras comunales de propiedad y el derecho a una administracin local de justicia (Balln 2002b). Algunos intelectuales y acadmicos tambin hablan de la necesidad de otorgar autonomas polticas de ese tipo a los principales grupos tnicos del pas. Entre ellos, Rodrigo Montoya (2001) seala que debe existir autonoma para las poblaciones quechua, aimara y amaznica, de modo que cada una tenga su propio gobierno, su Parlamento y sus recursos, as como sus propias
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Los pueblos indgenas en el Per, no son las comunidades campesinas o nativas creadas por la legislacin nacional sino las agrupaciones de todos aquellos que por descender de poblaciones que habitaban en el pas en la poca de la conquista, la colonizacin o el establecimiento de las actuales fronteras nacionales, cualquiera sea su situacin jurdica actual, conservan toda o parte de sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas (Balln 2002a).
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estructuras de poder. Planteamientos como estos no parecen tener por ahora una acogida muy fuerte entre las organizaciones campesinas y los representantes tnicos indgenas que participan en el incipiente movimiento indgena peruano (Mendvil 2002b). La Comisin Nacional de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (CONAPA), creada por el gobierno de Alejandro Toledo, recogi parcialmente las propuestas elaboradas en la Consulta Indgena y present al Congreso de la Repblica, el 13 de marzo del 2002, una propuesta de reforma constitucional que segn algunos analistas quiebra esa tradicin comunera y agrarista para acoderar en un nuevo sujeto de derechos: el Pueblo Indgena, a la vez que visibiliza otro grupo hasta ahora sin derechos colectivos: los afroperuanos (Balln 2002b). Por otro lado, el 23 de septiembre del 2004, la Comisin de Amazona, Asuntos Indgenas y Afroperuanos del Congreso de la Repblica aprob un dictamen que modica la Constitucin, de modo tal que en la circunscripcin nacional especial sean elegidos dos representantes tnicos, uno de los pueblos originarios y otro del pueblo afroperuano. Se trata de una modicacin de la actual Constitucin, que reconoce la existencia unicameral del Parlamento, de 120 congresistas, y que establece por primera vez en la historia poltica del pas una representacin basada en la pertenencia tnica. La iniciativa aprobada introduce como novedad la denominacin de pueblos originarios, que de hecho reemplaza los trminos comunidades indgenas, comunidades campesinas y comunidades nativas recogidas sucesivamente por las constituciones de 1920, 1933, 1979 y 1993. Esto implica el reconocimiento de los pueblos prehispnicos y afrodescendientes con capacidad de representacin poltica en s. La Comisin de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa del Congreso 2006-2011 present ante su presidenta la actualizacin del Proyecto de Ley 1158/2004-CR antes referido, que busca reformar los artculos 89 y 149 de la Constitucin.42 Cabe sealar que el texto modicatorio contenido en el Proyecto de Ley establece una diferencia clara entre Pueblos Originarios y Pueblo Afroperuano. En el primer caso, reconoce las siguientes condiciones: la de descender de los pueblos prehispnicos, conservar sus propias instituciones sociales, econmicas, culturales y polticas, y que se autorreconozcan como tales (en relacin con las dos anteriores condiciones), mientras que para
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En sesin del Consejo Directivo del Congreso de la Repblica, fechado el da 10 de octubre del 2006, se aprob la actualizacin de ese proyecto de Ley que pas a tener el siguiente numeral: Proyecto de Ley 478/2006-CR. Finalmente, el Consejo Directivo del Congreso estableci que las Comisiones de Constitucin y Reglamento y la de Pueblos Andinos, Amaznicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecologa revisen y emitan sus respectivos dictmenes con respecto a ese proyecto de ley.
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el segundo caso se habla del Pueblo Afroperuano en singular, a diferencia de los anteriores, y se establece solamente una caracterstica: el arraigo tradicional en el Per. Adicionalmente, el reconocimiento que se hace de personas jurdicas de derecho pblico, planteado por este proyecto de ley, se circunscribe a los pueblos originarios. Lo novedoso de este tipo de iniciativas legislativas es plantear la posibilidad de una representacin poltica de base tnica. Frente a ello, hay posiciones diversas en torno a los alcances y las consecuencias positivas o negativas, segn la perspectiva de cada una en trminos de la representacin poltica, la participacin y la consolidacin de la democracia en el pas. La discusin est abierta, y es probable que, en el futuro, grupos u organizaciones de base tnica empiecen a plantear estos temas como parte de la agenda de reivindicaciones de poblaciones tnicas, junto con otras demandas sociales y culturales propias.
A MODO DE CONCLUSIN El anlisis precedente permite llegar a algunas conclusiones que pasamos a resumir en las siguientes lneas. En primer trmino, el vnculo conceptual entre la exclusin social, la discriminacin y la identidad tnica no solo es un ejercicio analtico vlido sino que constituye un camino necesario para entender a cabalidad la dinmica sociocultural de los grupos excluidos y as proponer polticas efectivas para lograr su inclusin social mediante el reconocimiento de sus derechos. En segundo lugar, la exclusin social ha afectado de modo distinto a las poblaciones de origen indgena y afrodescendiente. Siendo ambos grupos vctimas de la marginacin y la exclusin, resulta innegable que los niveles de pobreza extrema que caracterizan a gran parte de los indgenas hacen de estos el ncleo duro de la exclusin en el Per. Entre los factores de exclusin que afectan a los afrodescendientes parecen tener mayor relevancia los mecanismos vinculados a la segregacin ocupacional, el acceso a la educacin superior y la discriminacin racial. Las formas de discriminacin social y racial hacia los grupos indgenas y los afrodescendientes parecen haber generado formas de respuesta y afrontamiento colectivo distintas, las mismas que, a su vez, han condicionado la manera como cada uno de ellos ha elaborado la construccin de su identidad tnica. En el primer caso el de los indgenas, la estrategia de afrontamiento parece haber consistido en un doble proceso de asimilacin y resistencia cultural, simultneamente. En el contexto de la modernizacin y las masivas migraciones hacia las ciudades, tal parece que las poblaciones andinas optaron por el abandono
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de ciertos marcadores tnicos (principalmente vestimenta y lengua), pero mantuvieron un ncleo de costumbres y valores propios. Por su parte, frente a la discriminacin, los grupos afroperuanos han desarrollado una suerte de orgullo negro centrado en su raza. Esto ha contribuido a racializar an ms el contenido de su identicacin grupal, la misma que, a pesar de la existencia de ciertas tradiciones y costumbres propias, en el caso de ellos difcilmente dara pie para hablar de una etnia. Por otro lado, no existen las bases para que en el imaginario social de los propios afrodescendientes se conforme un nosotros, como comunidad local o nacional claramente delimitada del resto de los componentes de la sociedad (Benavides y otros 2005). Siendo la raza el elemento central de su identidad, el mestizaje resta al grupo el elemento cohesionador y diferenciador principal. Esto no implica necesariamente la desaparicin de los elementos distintivos de la cultura afroperuana, pero s la disolucin de esos rasgos, por as decirlo, al interior de una matriz cultural mayor: lo que se podra denominar cultura popular urbana. La poblacin afroperuana carece de elementos culturales que s tienen los andinos. Estos provienen de culturas milenarias arraigadas en el territorio nacional, con largas tradiciones y un fuerte sentimiento de apego a la tierra como lugar de origen. Los primeros viajes de esclavos negros desde lejanas tierras del frica parecen haber sido los iniciales eventos de una historia llena de sucesivas experiencias de desarraigo similares. Por as decirlo, en el camino perdieron gran parte de su cultura originaria. La poblacin afroperuana no tiene referentes similares al terruo o la pachamama, que s existe de un modo u otro entre quechuas y aimaras. Como se sabe, las comunidades andinas tienen una identicacin muy fuerte con la tierra, con el pago y el lugar de nacimiento. Los vnculos con el territorio y la importancia de la comunidad son elementos que permiten construir identidades y darles sustento y continuidad. Tal como sugiere Wade (2000), las identidades culturales de carcter tnico se construyen con mayor facilidad cuando hay una referencia a un lugar y un territorio. Los afroperuanos carecen de ambos elementos. El anlisis de los avances en el reconocimiento poltico de derechos permite sostener que el logro de los mismos se ha inclinado a favor de la poblacin de origen indgena, al menos en trminos formales y declarativos. La mayor parte de derechos sobre los que se vienen debatiendo propuestas e iniciativas en la sociedad civil y la poltica en el Per, corresponden a problemticas propias de las poblaciones indgenas. El balance, en este sentido, desfavorece a la poblacin afrodescendiente. Son varios los factores que explicaran este resultado. Entre ellos se podra mencionar la invisibilizacin de la poblacin afrodescendiente como grupo y actor social relevante, as como la mayor importancia demogrca de las poblaciones de origen indgena, su tradicin organizativa comunal y el
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mayor arraigo de una cultura ancestral que permanece viva y muestra signos de renovacin y vigencia. Los procesos de armacin cultural promovidos por las organizaciones tnicas de ambos grupos parecen encontrar mayor respaldo en la poblacin indgena que en la afrodescendiente. En esta ltima resulta ms difcil hablar de una cultura claramente diferenciada del resto de componentes de la cultura popular urbana, lo que explicara, al menos en parte, las diferencias en el logro de derechos entre ambas poblaciones. Los grupos representativos de la poblacin afrodescendiente son conscientes de este problema e intentan construir una identidad cultural afroperuana; sin embargo, debido a los problemas de identidad y de organizacin antes analizados, no habran avanzado hasta el momento de un modo signicativo. Por otra parte, el mayor avance en la consecucin de derechos colectivos por parte de la poblacin indgena puede estar asociado tambin al hecho de que las sociedades tienden a reconocer ms la diferencia cultural que la racial (Hooker 2005). Mientras que la cultura empieza a tener una mayor presencia en el contexto de las polticas multiculturales, las diferencias raciales tienden ms bien a mantenerse invisibles. Quizs este sea un factor que explique la ausencia de propuestas referidas a acciones armativas que favorezcan mediante ciertos mecanismos el acceso de los afrodescendientes a las instituciones de educacin superior, a pesar de que es precisamente en este plano donde la exclusin social de esos grupos se expresa con mayor nitidez. La formulacin de muchas de las iniciativas sobre el reconocimiento de derechos de los grupos tnicos en el Per ha planteado propuestas generales que manejan implcitamente la idea de que estos son homogneos y que presentan, solo con algunas variaciones, problemticas y demandas similares. El anlisis desarrollado en este documento demuestra que esto no es as. Si bien existen una serie de derechos referidos al respeto de las diferencias culturales que son comunes a afrodescendientes e indgenas, los que aluden al uso y el respeto de la lengua conciernen nicamente a estos ltimos. Por otro lado, entre las poblaciones indgenas existe un tema central en torno al cual se han desarrollado una serie de conictos sociales en los ltimos aos: el referido a las tierras, la territorialidad y los recursos, que atae directamente a las poblaciones andinas y amaznicas. La etnicidad es el resultado de una construccin social y poltica en la que participan diversos actores, entre los cuales el Estado es uno ms. El reconocimiento poltico de los derechos econmicos sociales y culturales de una poblacin puede contribuir a reforzar su identidad. Sin embargo, al mismo tiempo, el logro de dicho reconocimiento suele ser expresin de determinadas formas organizativas y de la vigencia de una cultura histricamente fundada.
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En un pas tan diverso y complejo como el Per, resulta imperativo distinguir las particularidades de los grupos tnicos y culturales que lo conforman, identicando las problemticas y los discursos especcos de cada uno de ellos. Solo as ser posible atender adecuadamente sus demandas y reivindicaciones, as como desarrollar efectivas iniciativas de polticas orientadas a lograr su inclusin social.
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EXCLUSIN, IDENTIDAD TNICA Y POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN EL PER: EL CASO

DE LA POBLACIN INDGENA Y LA POBLACIN AFRODESCENDIENTE

Nstor Valdivia Martn Benavides Mximo Torero

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EXCLUSIN SOCIAL Y POBREZA EN LAS POBLACIONES INDGENAS Y AFRODESCENDIENTES

EXCLUSIN, IDENTIDAD TNICA Y POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN EL PER

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EXCLUSIN, IDENTIDAD TNICA Y POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN EL PER

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Cuadro 1 Niveles de pobreza de la poblacin afroperuana e indgena

ENAHO, zonas afrodescendientes 2004: submuestra hogares afrodescendientes

Condicin de pobreza No pobre Pobre nacional No pobre Pobre costa

Condicin de pobreza No pobre Pobre

55.688 34% 65 36% 113.019 58% 129

Sin ponderar 616

Nmero de individuos 974

EXCLUSIN, IDENTIDAD TNICA Y POLTICAS DE INCLUSIN SOCIAL EN EL PER

Cuadro 2 Acceso a educacin de la poblacin afroperuana e indgena

Nivel educativo que aprob

Superior no universitaria incompleta

Superior no universitaria completa

Superior universitaria incompleta

Superior universitaria completa

Sin ponderar Ponderados

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DISCRIMINACIN RACIAL E IDENTIDAD TNICA EN AFROPERUANOS E INDGENAS

Cuadro 3 Acceso a servicios pblicos

ENAHO 2004, trimestre mvil oct.-dic. 2004: submuestra hogares indgenas

El abastecimiento de agua en su hogar procede de (recodificado)

Sin ponderar Ponderados

El servicio higinico que tiene su hogar est conectado a:

Sin ponderar Ponderados

Tipo de alumbrado del hogar:

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Sin ponderar Ponderados

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DERECHOS, ORGANIZACIN Y POLTICAS DE RECONOCIMIENTO DE LA POBLACIN INDGENA Y LOS GRUPOS AFRODESCENDIENTES

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Amaznica Andina Afroperuana

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Discriminacin social y racial

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Cultura, lengua y educacin

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