Você está na página 1de 22

le g

Co

Consultoria Legislativa do Senado Federal


COORDENAO DE ESTUDOS

A LEI DE INELEGIBILIDADE E A REDUO DA CORRUPO


Marcos Mendes

TEXTOS PARA DISCUSSO

26
Braslia, julho / 2005

Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal. Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto disponveis no seguinte endereo eletrnico: http://www2.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

Projeto grfico: Llia Alcntara

A LEI DE INELEGIBILIDADE E A REDUO DA CORRUPO


Marcos Mendes1

RESUMO
Uma denncia de compra de votos no Congresso Nacional pelo partido do governo detonou uma crise poltica no primeiro semestre de 2005. Abriu-se, ento, uma discusso sobre como reduzir a corrupo no meio poltico. O presente texto argumenta que um dos mecanismos que podem ser usados impedir que indivduos j condenados por crimes graves tenham acesso a cargos eletivos. Um projeto com essa finalidade (PLP n 168/1993) tramita na Cmara dos Deputados desde 1993, foi aprovado pela Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) em 2001, mas no foi colocado em votao em plenrio at hoje. O objetivo desse projeto tornar eficaz o estatuto da inelegibilidade de pessoas condenadas por crime contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado financeiro, por trfico de entorpecentes ou por crimes eleitorais. A Lei Complementar n 64, de 1990 (Lei de Inelegibilidade), j estabelece essa determinao. Contudo ela no eficaz, pois estipula que a condenao deve ser em ltima instncia. Isso permite que os rus lancem mo de recursos protelatrios e continuem se candidatando ao longo de muitos anos. O PLP 168/1993 prope que a restrio passe a valer a partir da condenao em primeira instncia. O que se argumenta no presente texto que tal medida legal, constitucional e tem seu mrito embasado na moderna literatura de economia poltica. O aperfeioamento da legislao aqui defendido permitiria filtrar previamente os indivduos com direito a ter acesso a cargo eletivo, o que possibilitaria corrigir uma falha do sistema eleitoral, causada pela informao imperfeita sobre as caractersticas dos candidatos, pelos interesses diversos dos eleitores e pela incredibilidade das promessas eleitorais. A medida parece urgente, frente necessidade de conter os atos de corrupo na gesto da coisa pblica e de evitar a infiltrao do crime organizado nas instituies pblicas. Pode, tambm, constituir um complemento reforma poltica, que, por meio de alteraes no processo eleitoral, pretende reduzir os incentivos ao uso da corrupo como instrumento de barganha poltica.
1

Consultor Legislativo do Senado Federal. Doutor em Economia USP.

INTRODUO

Uma denncia de compra de votos no Congresso Nacional pelo partido do governo detonou uma crise poltica no primeiro semestre de 2005. Nos debates sobre como prevenir a ocorrncia desse tipo de ao corrupta, tornou-se comum apontar trs mecanismos: uma reforma poltica que reduza os custos das eleies e facilite a formao de maiorias governistas, a reduo do nmero de cargos em comisso no governo e a retomada das privatizaes. Isso reduziria a necessidade de barganha individual com parlamentares e estreitaria o leque de instrumentos normalmente utilizado na barganha poltica. Parece surpreendente que um quarto instrumento no esteja sendo lembrado: pode-se reduzir a corrupo evitando-se que indivduos j condenados por crimes graves tenham acesso a cargos eletivos. Passandose uma peneira antes das eleies, o resultado que os parlamentos e os executivos contaro com indivduos cuja personalidade menos suscetvel a condutas ilegais. Um projeto com essa finalidade tramita na Cmara dos Deputados desde 1993 e, at hoje, no foi aprovado. Enviado pelo ento Ministro da Justia, Maurcio Correia, o PLP n 168, de 1993, j foi aprovado na Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC), mas dormita na mesa da Cmara desde novembro de 2001. O objetivo do referido projeto tornar eficaz o estatuto da inelegibilidade de pessoas condenadas por crime contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado financeiro, por trfico de entorpecentes ou por crimes eleitorais. A Lei Complementar n 64, de 1990 (Lei de Inelegibilidade), j estabelece essa determinao. Contudo ela no eficaz, pois estipula que a condenao deve ser em ltima instncia. Isso permite que os rus lancem mo de recursos protelatrios e continuem se candidatando ao longo de muitos anos. Seria necessrio, por isso, tornar inelegveis os condenados em primeira instncia. O objetivo deste texto defender a constitucionalidade, a legalidade e o mrito da mudana proposta pelo PLP 168/93. Em primeiro lugar, apresentada a situao atual: os comandos constitucionais e legais a respeito da inelegibilidade de condenados criminais, bem como a ineficcia dos dispositivos atuais frente ao lento ritmo de tramitao de processos judiciais. Em segundo lugar, so

apresentadas consideraes que procuram rebater os argumentos usuais contra a proposta, quais sejam: inconstitucionalidade e atribuio da tarefa de expurgar os maus candidatos aos partidos polticos e aos eleitores.

I A CONSTITUIO E A LEI O 9 do art. 14 da Constituio Federal estabelece que:


Art. 14....................................................................................... ................................................................................................... 9 Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para exerccio de mandato considerada a vida pregressa do candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na administrao direta ou indireta. (grifo meu)

Com o intuito de atender ao comando constitucional acima, foi aprovada a Lei Complementar n 64, de 1990 (Lei de Inelegibilidade), interessando para o presente debate destacar a alnea e do inciso I do art. 1:
Art. 1 So inelegveis: I para qualquer cargo: .................................................................................................. e) os que forem condenados criminalmente, com sentena transitada em julgado, pela prtica de crime contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado financeiro, pelo trfico de entorpecentes e por crimes eleitorais, pelo prazo de 3 (trs) anos, aps o cumprimento da pena; (grifo meu) .........................................................................................

O problema que existe nessa legislao que, dada a lentido da justia e a possibilidade de interposio de recursos protelatrios, uma sentena condenatria definitiva pode demorar anos. Por isso, um indivduo que seja efetivamente um criminoso no s consegue candidatar-se, como tambm exercer um ou mais mandatos antes que isso ocorra. Ademais, dada a existncia do instituto da imunidade parlamentar e o poder que adquire um indivduo detentor de mandato2, uma
Ele pode, por exemplo, votar a favor do governo no parlamento em troca de um tratamento benevolente da receita federal ou estadual; pode usar sua exposio na mdia para caluniar seus acusadores ou usar o
2

vez eleito o criminoso, torna-se muito mais difcil imputar-lhe a merecida pena. Assim, no s existe uma brecha para a eleio de criminosos, como tambm h o estmulo para que esses infratores busquem a poltica como um caminho para reduzir a probabilidade de punio. A coletividade passa, ento, a viver a ameaa de que a coisa pblica seja gerida por pessoas de m ndole, moralidade duvidosa e vida pregressa maculada. De forma alguma, a probidade administrativa est garantida. De modo que a atual redao da Lei de Inelegibilidade no garante o cumprimento do preceito constitucional citado. A gravidade da situao pode ser ilustrada por matria publicada pelo jornal O Globo em setembro de 2004:
(...) 20% dos candidatos s eleies municipais do Rio de Janeiro respondem a processos, alguns por crimes graves, como homicdio e trfico de drogas. Como os processos no haviam transitado em julgado, com sentena definitiva, os candidatos se valiam do princpio da presuno de inocncia para permanecer na disputa. Mas o presidente do Tribunal Regional Eleitoral (TRE), Marcus Faver, alegando que a Constituio estabelecia o princpio da moralidade como requisito candidatura, anunciou no incio da semana a impugnao de todos os candidatos com processos criminais e a divulgao da lista com os nomes. Mais tarde, pressionado pelo Tribunal Superior Eleitoral e pelos colegas do prprio TRE, voltou atrs e divulgou uma lista somente com trs candidatos impugnados por processos criminais. (O Globo, 12/09/2004).

H, portanto, a necessidade de se aumentar a segurana da coletividade contra o acesso de criminosos ao poder. Uma forma de faz-lo seria atravs da supresso da expresso com sentena transitada em julgado da alnea e do inciso I do art. 1 da Lei de Inelegibilidade (j citado). Com isso, bastaria uma condenao em primeira instncia relativa a crimes contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado financeiro, por trfico de entorpecentes ou por crimes eleitorais, para que o indivduo perdesse o acesso ao poder. Assim se expressa a exposio de motivos que encaminhou o PLP 168/93 ao Congresso Nacional:
velho chavo de que o processo a que est submetido uma perseguio poltica. Pode, tambm, ao longo de uma campanha poltica, utilizar seu horrio eleitoral para atacar o candidato adversrio do governo, mais uma vez em troca de um tratamento leve da parte das agncias federais de investigao criminal.

A referida Lei Complementar 64/90 erigiu o trnsito em julgado da sentena, nas hipteses que arrolou, como condio para o afastamento da candidatura ao pleito eletivo. Permitiu, assim, que o cidado que, gerindo negcios pblicos, incorresse na prtica de atos ilcitos em detrimento de bens, servios ou interesses dos entes estatais, pudesse concorrer.(...) Amparado pela morosidade nos trmites processuais, o condenado no definitivamente pode habilitar-se ao prlio, e eleger-se, subvertendo, desse modo, os fundamentos que autorizam a edio da lei especial.

Contudo, h argumentos contra esse tipo de proposta, os quais procuro rebater na prxima seo. II CRTICA N 1: INCONSTITUCIONALIDADE A primeira crtica que se faz proposta acima de inconstitucionalidade. Argumenta-se que a Constituio estabelece que:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes: .......................................................................................... LVII ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria; (grifo meu)

Argumenta-se, pois, que impedir o registro da candidatura de um indivduo condenado em primeira instncia fere um direito fundamental do indivduo, pois a ele imputada culpa antes do trnsito em julgado de sentena penal. A defesa desse ponto pode ser retratada pela entrevista do Ministro Seplveda Pertence ao jornal O Globo no dia 7/7/2004:
(...) o ministro Seplveda Pertence citou mazelas causadas por antigas leis do regime militar para defender a manuteno da impugnao s depois de sentena transitada em julgado. A exigncia da coisa julgada um preo a se pagar pelas conquistas democrticas disse Pertence, em Florianpolis (...) Ele lembrou que, na ditadura militar, o cidado processado estava impedido de se candidatar a cargo eletivo. (grifo meu)

Ora, o Ministro refere-se, no trecho acima, a casos em que era impedido de se candidatar o indivduo que estava sendo processado, e no aos casos de condenao (ainda que passveis de recurso). So situaes diferentes. Se bastar um processo para impedir a candidatura de um indivduo, ento ser possvel que se faa uma acusao infundada para impedir o avano da carreira poltica de um honesto e promissor poltico de oposio. De fato, essa seria uma legislao antidemocrtica. Mas isso no o mesmo que impedir a candidatura de uma pessoa j condenada, ainda que em primeira instncia. Pois, nesse caso, acusaes infundadas no prosperariam. Mais uma vez, torna-se til citar a exposio de motivos do PLP 168/93:
Assim, sem que retroceda disposio original da Lei Complementar 5/70, pela qual a mera denncia recebida enseja a inelegibilidade do cidado mprobo, a proposta acolhe posio intermediria, suprimindo o trnsito em julgado da sentena, suficiente, to-s, a condenao.(...)

verdade que pode haver erro nas condenaes em primeira instncia. Mas certamente os erros no sero a maioria dos casos. Seria mais vantajoso para o pas suportar os custos desses erros espordicos do que simplesmente aceitar todas as candidaturas de condenados em primeira instncia, como ocorre hoje. Cumpre proteger a coletividade do possvel acesso ao poder de pessoa que carrega uma probabilidade acima da mdia de ser, de fato, um criminoso. Mas isso no constituiria uma violao dos direitos individuais, nos termos do art. 5, inciso LVII da Constituio? No, porque o inciso determina que no ser considerado culpado o indivduo que no tiver sentena transitada em julgado. E vetar o acesso a uma eleio no atribuio de culpa nem estipulao de pena a ser cumprida. J est estabelecido, em acrdo do Supremo Tribunal Federal, que inelegibilidade no pena, como se depreende do voto do Ministro Carlos Veloso contrrio ao Mandato de Segurana n 22087-2, de 1996:
(...) inelegibilidade no constitui pena. Destarte, possvel a aplicao da lei de inelegibilidade, Lei Complementar n 64, de 1990, a fatos ocorridos anteriormente a sua vigncia. No acrdo 12.590, Rec. 9.797-PR, do TSE, o Relator, eminente Ministro Seplveda Pertence, deixou claro expresso que a inelegibilidade

8 no pena, sendo-lhe impertinente o princpio da anterioridade da lei penal. (Dirio da Justia, 10/05/1996. Ementrio n 1827-03)

O fato que a inelegibilidade no a punio de um crime, mas sim uma atitude preventiva de preservao do interesse pblico. Por exemplo, so inelegveis os cnjuges de governadores no exerccio de segundo mandato consecutivo, e essa situao jamais poderia ser caracterizada como crime. Tambm se pode evocar o caso dos administradores de instituies financeiras que sofrem interveno, liquidao ou entram em processo de falncia. A partir do momento em que o Banco Central decreta que aquela instituio um risco para os poupadores e, portanto, deve sofrer uma interveno, os seus administradores ficam com os bens bloqueados. Tal bloqueio dura at o final da apurao das responsabilidades individuais de cada um, conforme estipula o art. 36 da Lei n 6.024, de 1974:
Art. 36. Os administradores das instituies financeiras em interveno, em liquidao extrajudicial ou em falncia, ficaro com todos os seus bens indisponveis no podendo, por qualquer forma, direta ou indireta, alien-los ou oner-los, at apurao e liquidao final de suas responsabilidades. (grifo meu)

Ser que o ato de bloquear os bens desses administradores equivale a consider-los culpados ou representa uma imputao de pena? Claro que no. A medida visa apenas a resguardar a economia popular contra a possibilidade de o administrador se desfazer dos seus bens e, no caso de ser considerado culpado, no ter patrimnio em seu nome para saldar o prejuzo. A atribuio de culpa e pena vir apenas e to-somente ao final do processo. No caso de o administrador vir a ser considerado inocente, os seus bens sero desbloqueados. A questo eleitoral similar. Impedir uma candidatura no significa considerar algum culpado ou imputar-lhe uma pena. Significa, isto sim, uma medida preventiva de proteo da coletividade. Uma vez no confirmada a culpa em sentena transitada em julgado, restitui-se a elegibilidade ao inocentado. O STF j se pronunciou favoravelmente a medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas que no desrespeitem a constituio por razes de relevante interesse pblico. Ou seja, a integridade do interesse social no pode ser ameaada por um interesse privado sob a alegao de que este est protegido por uma garantia

constitucional de carter absoluto. Veja-se o que diz o Ministro Celso de Melo, relator do Mandado de Segurana n 23.452:
OS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS NO TM CARTER ABSOLUTO. No h, no sistema constitucional brasileiro, direitos ou garantias que se revistam de carter absoluto, mesmo porque razes de relevante interesse pblico ou exigncias derivadas do princpio de convivncia das liberdades legitimam, ainda que excepcionalmente, a adoo, por parte dos rgos estatais, de medidas restritivas das prerrogativas individuais ou coletivas, desde que respeitados os termos estabelecidos pela prpria Constituio. O estatuto constitucional das liberdades pblicas, ao delinear o regime jurdico a que estas esto sujeitas e considerado o substrato tico que as informa permite que sobre elas incidam limitaes de ordem jurdica, destinadas, de um lado, a proteger a integridade do interesse social e, de outro, a assegurar a coexistncia harmoniosa das liberdades, pois nenhum direito ou garantia pode ser exercido em detrimento da ordem pblica ou com desrespeito aos direitos e garantias de terceiros. ...........................................................................................................

Outro argumento a favor da inconstitucionalidade de uma proposio que determine a inelegibilidade de pessoa condenada em primeira instncia baseia-se no art. 15, inciso III da Constituio:
Art. 15. vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de: .................................................................................................... III condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos; .................................................................................................... .. (grifo meu)

Por esse argumento, tornar uma pessoa inelegvel equivale a cassar os seus direitos polticos, e tal cassao s pode ocorrer quando do trnsito em julgado da condenao criminal. Ocorre que j h jurisprudncia no STF estipulando que cassao de direitos polticos no o mesmo que inelegibilidade, como disposto no voto do Ministro Sydney Sanches relativo ADIN n 1.493-5 Distrito Federal:

10 No procede, tambm, a um primeiro exame, a alegao de ofensa ao art. 154 e seu inciso III da C.F., segundo os quais vedada a cassao de direitos polticos, cuja perda ou suspenso s se dar nos casos de condenao criminal transitada em julgado, enquanto durarem seus efeitos. que os textos impugnados no tratam de cassao de direitos polticos, de sua perda ou suspenso, mas, sim, de inelegibilidades.

Em suma, os argumentos listados nessa seo no so capazes de sustentar a tese de inconstitucionalidade de uma proposio visando inelegibilidade de condenados em primeira instncia. Atualmente isso seria ilegal, pois a Lei da Inelegibilidade exige o trnsito em julgado da sentena. Porm, uma vez alterada esta lei, pode-se impedir o acesso dos condenados, pelos crimes ali especificados, competio eleitoral.

III CRTICA N 2: OS ELEITORES QUE DEVEM EXPELIR OS MAUS CANDIDATOS Pode-se dizer que no h a necessidade de se criar uma lei vetando a candidatura de indivduos condenados, pois cabe ao eleitor fazer a seleo e excluir os maus candidatos. Tentar legislar a respeito seria a manifestao de um cacoete brasileiro, de origem lusitana, de querer resolver os problemas atravs da edio de leis. Tal argumento seria vlido em uma situao ideal. Contudo, os estudos de economia poltica mostram que h algumas imperfeies no processo eleitoral que impedem que o eleitor cumpra com eficincia a tarefa de excluir os maus candidatos. A situao ideal, que dispensaria qualquer interveno da legislao, seria aquela em que: 1) os eleitores pudessem observar, sem qualquer custo, a real contribuio que cada poltico deu ou dar para seu bemestar; 2) os eleitores fossem idnticos uns aos outros (ou substituveis por um eleitor representativo); 3) as promessas polticas tivessem credibilidade. (Keefer e Khemani, 2003)

11

Quando cada uma dessas hipteses retirada do raciocnio, percebe-se que fica aberto espao para que polticos oportunistas se beneficiem das falhas do mercado poltico.

III.1 INFORMAO IMPERFEITA Considere, inicialmente, que a hiptese 1 no verdadeira: h falta de informao. bastante dispendioso para o eleitor ter informaes sobre a vida pregressa (e sobre a capacidade administrativa) de cada candidato. Esse problema se acentua nos casos em que alto o percentual de eleitores pobres ou pouco instrudos. Mendes e Rocha (2004), por exemplo, mostram que, nos municpios brasileiros com menor taxa de analfabetismo, a probabilidade de reeleio de prefeitos acusados de cometer crimes fica bastante abaixo da mdia. J nos municpios com alta taxa de analfabetismo, a acusao no afeta a deciso do eleitor. Isso ocorre, provavelmente, porque o eleitor menos instrudo no tem informaes suficientes sobre os candidatos, tornando-se presa fcil para os oportunistas. Este ponto est bem estabelecido na literatura de economia poltica. Baron (1994) argumenta que os eleitores menos informados so bastante influenciados pela propaganda poltica, o que cria espao para que grupos de interesse financiem a propaganda eleitoral de um candidato em troca de seu apoio a polticas favorveis a esse grupo. No que diz respeito questo central do artigo desse autor, fcil concluir que a falta de informao e a influncia da propaganda eleitoral podem fazer com que um criminoso que enriqueceu com base em atos ilegais disponha de cacife para bancar uma rica propaganda eleitoral, que o leve ao sucesso eleitoral. Ou seja, quanto maior a desinformao do eleitor (que tende a ser alta em um pas no qual grande parte da populao tem baixa escolaridade), maior a probabilidade de corruptos, criminosos e malintencionados prosperarem no cenrio poltico. No se pode confiar apenas na capacidade de seleo do eleitor mdio, porque em muitos casos ele no tem informaes suficientes para isso. E mais, os recursos financeiros amealhados em atividades criminosas podem ser utilizados com vistas a enviesar, via propaganda eleitoral, a deciso do eleitor na direo errada. Assim, a restrio legal candidatura dos condenados seria um aperfeioamento institucional visando a amenizar essa lacuna do processo eleitoral.

12

No se pode dizer, sequer, que o eleitor aprende a votar com o passar do tempo. Se os eleitores menos instrudos so os que tm maior probabilidade de eleger maus polticos, eles tero em troca maus servios pblicos, em especial, educao de baixa qualidade. Isso perpetuar a sua baixa instruo e baixa capacidade de analisar as informaes disponveis sobre os polticos, bloqueando a sua possibilidade de fazer melhores escolhas no futuro. Alm disso, no se pode esquecer que, a cada eleio, h um contingente de novos e inexperientes eleitores, que, devido a falta de informao, so mais facilmente influenciados pela propaganda eleitoral a eleger possveis criminosos.

III.2 ELEITORES NO-IDNTICOS Suponha, agora, que a segunda hiptese no se verifique: os eleitores no so idnticos uns aos outros. Surgem da dois tipos de problema. O primeiro deles que, se os eleitores divergem nas suas preferncias sobre que tipos de benefcios o governo lhes deve prover, ento o governante ganha espao para manipular esse eleitorado e, com isso, apropriar-se de parte do oramento pblico (Ferejohn, 1986). Suponha o caso extremo de um eleitorado dividido em dois grupos (ricos e pobres, por exemplo) que tm demandas muito distintas por servios pblicos (ricos demandam incentivos fiscais para suas empresas e pobres demandam assistncia social, por exemplo). Um governante oportunista pode leiloar o apoio de cada um dos grupos. Promete, inicialmente, aos pobres que criar um sistema de assistncia social no valor de R$ 100, se for reeleito para o cargo. Os ricos, ao saberem da notcia, oferecem apoio ao poltico caso ele d subsdios s suas empresas no valor de R$ 99, de modo que o poltico poder se reeleger e ainda embolsar R$ 1 de dinheiro pblico. Ao saber dessa oferta, os pobres reagem e prometem apoio ao poltico por uma assistncia social de apenas R$ 98. Nesse sistema, o poltico leiloar os dois grupos e, no limite, conseguir se reeleger sem oferecer nada a nenhum dos grupos, podendo apropriar-se da totalidade do oramento pblico3. Ou seja, quando h interesses divergentes dentro do eleitorado, h espao para que polticos oportunistas se apropriem de verbas pblicas. Na luta para que a sua demanda se sobreponha s dos outros grupos, o eleitor coloca o seu interesse particular, ou do seu grupo, a frente do
Ou, ento, os dois grupos sero levados a entrar em acordo, no momento em que perceberem que esto sendo excessivamente explorados pelo poltico, com vistas a impedir a sua reeleio. Mas isso no resolve o problema, pois o novo eleito poder, igualmente, manipular os interesses divergentes dos dois grupos.
3

13

interesse coletivo. Cada eleitor passa a aceitar que o poltico seja desonesto, desde que atenda ao seu pleito. assim que surgem os candidatos do tipo rouba mas faz, e o eleitor com o raciocnio do tipo no me importo que ele roube, desde que d o emprego que me foi prometido. A segunda conseqncia de se ter eleitores no-idnticos que a deciso do eleitor passa a ser pautada por critrios outros que no a capacidade administrativa, a plataforma eleitoral ou a credibilidade de um candidato. Se a sociedade estiver dividida em diferentes grupos tnicos, lingsticos, ideolgicos ou religiosos, essas diferenas passam a influenciar as decises de voto. Provavelmente um eleitor indiano vai preferir votar em um candidato corrupto que seja de sua casta a votar em um honesto de outra casta. O fervor religioso pode fazer com que um fiel vote no lder de sua igreja, sem considerar a plataforma e as intenes polticas desse lder. O carisma de um poltico pode fazer com que muitas pessoas votem nele sem dar importncia para sua idoneidade.

III.3 PROMESSAS POLTICAS SEM CREDIBILIDADE Outra imperfeio do processo eleitoral diz respeito falta de credibilidade das promessas eleitorais. Uma vez no cargo, o poltico pode descumprir o prometido sem ser penalizado com a cassao do mandato que lhe foi concedido. No limite, se nenhum poltico confivel, as promessas eleitorais no afetam a deciso do eleitor, que sabe que no pode confiar nas promessas. Mas o poltico que conseguir fazer um grupo de eleitores acreditar em suas promessas ter vantagem na competio. Isso estimula a formao de clientelas (Keefer, 2000). Assim, surge o candidato dos ruralistas, o candidato dos sindicalistas, dos sem-teto etc., todos baseando suas plataformas em reivindicaes especficas do seu grupo de apoio. Ganhar credibilidade como defensor de um grupo especfico torna-se uma estratgia eleitoral valiosa. Nesse contexto, volta a prevalecer a escolha de candidatos de acordo com critrios de grupo: no importa que roube, desde que defenda o meu grupo. Esse quadro torna-se mais agudo quanto mais dividida ou polarizada for uma sociedade. Por isso surge, mais uma vez, a necessidade de se criar um filtro legal que impea o acesso de indivduos condenados por crime

14

eleitoral pois, uma vez candidatos, eles podero se escorar no apoio de um grupo de interesse para conquistar um mandato.

IV CRTICA 3: CABE AOS PARTIDOS POLTICOS FAZER A SELEO DOS SEUS FILIADOS H os que argumentam que caberia aos partidos polticos fazer uma seleo rigorosa de seus filiados, impedindo, com isso, a candidatura de indivduos de probidade duvidosa. Ora, partidos polticos precisam de dinheiro para financiar campanhas eleitorais. A aceitao da filiao de um criminoso bemsucedido e, portanto, rico, pode ser um caminho para obter recursos para campanha. Ademais, um candidato criminoso e rico, que faa uma campanha em eleies proporcionais com forte base financeira, pode obter votos para eleger a si prprio e a mais alguns candidatos do partido. Portanto, no se pode entregar aos partidos a tarefa de filtrar os candidatos s eleies, pois estas organizaes vivem o dilema entre a credibilidade da legenda e a ampliao da sua capacidade financeira. o que diz, por exemplo, o Deputado Ronaldo Caiado, relator da reforma poltica na Cmara dos Deputados:
O financiamento pblico [das campanhas eleitorais] far com que os partidos no aceitem candidatos que tm a ficha suja, mas que possuem recursos para bancar campanhas. (O Globo 12/09/2004).

V CONCLUSO Frente ao exposto, parece que constitui um aperfeioamento institucional salutar uma alterao na Lei de Inelegibilidade, visando a tornar inelegveis os indivduos condenados, em primeira instncia, pelos crimes j especificados naquela lei (contra a economia popular, a f pblica, a administrao pblica, o patrimnio pblico, o mercado financeiro, trfico de entorpecentes e crimes eleitorais). Dessa forma, ser possvel filtrar previamente os indivduos com direito a ter acesso a cargo eletivo, o que possibilitar corrigir uma falha do sistema eleitoral, causada pela informao imperfeita sobre as caractersticas dos candidatos, pelos interesses diversos dos eleitores e pela

15

incredibilidade das promessas eleitorais. A medida parece urgente, frente necessidade de conter os atos de corrupo na gesto da coisa pblica e de evitar a infiltrao do crime organizado nas instituies pblicas. Pode, tambm, constituir um complemento reforma poltica, que, por meio de alteraes no processo eleitoral, pretende reduzir os incentivos ao uso da corrupo como instrumento de barganha poltica. J est na Mesa da Cmara dos Deputados, pronto para votao desde 2001 e com aval da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, o PLP 168/93, que prope a mudana aqui defendida. Outros projetos propem alteraes semelhantes legislao, como o PLP n 35, de 2003, do Deputado Davi Alcolumbre, e o PLP n 203, de 2004, do Deputado Chico Alencar e outros. O primeiro j conta com parecer favorvel do relator na CCJC, Deputado Vicente Arruda, aguardando votao nesta Comisso. O segundo ainda est sob anlise do relator na CCJC, Deputado Antnio Carlos Magalhes Neto. O fato de dois projetos tratando do tema j terem o aval pela CCJC da Cmara dos Deputados refora o argumento, aqui exposto, de que a medida constitucional e merece ser aprovada.

16

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

Baron, D. (1994). Electoral competition with informed and uniformed voters. American Political Science Review 88 (1): 33-47

Keefer, P. e Khemani, S. (2003). Democracy, public expenditures, and the poor. World Bank Policy Research Working Paper 3164, november.

Mendes, M. e Rocha, C. (2004). O que reelege um prefeito? Texto para Discusso n 7. Consultoria Legislativa do Senado Federal.

17

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2003

TEMA
Reforma da Previdncia Financiamento de Campanha no Brasil Reforma poltica: o que foi aprovado no Senado e a quantas anda a tramitao dos projetos na Cmara Exposio sobre o novo rito de tramitao das medidas provisrias: problemas prticos e conflito Cmara X Senado Aspectos constitucionais e legais da incidncia do ICMS sobre tributao do petrleo Relatrio do Deputado Pimentel sobre reforma da previdncia Regulamentao do art. 192: a nova safra de projetos Regulao do Setor de Telefonia Impactos sociais da atividade mineral Financiamento do Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) Lavagem de dinheiro: legislao e evoluo institucional Agncias Reguladoras: limites legais de atuao Spred bancrio Projetos de lei que criam despesas: restries impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal . Parte I Projetos de lei que criam despesas: restries impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Parte II Captura de transferncias fiscais a estados e municpios

EXPOSITOR
Gilberto Guerzoni, Fernando Meneguin, Flvio Faria (Consultor CD) e Ricardo Miranda David Samuels (Professor da Universidade de Minnesota) Arlindo Fernandes de Oliveira e Caetano Ernesto P. de Arajo

Paulo Henrique Soares

Patrocnio Silveira Gilberto Guerzoni Marcos Mendes e Marcos Kohler Csar Mattos (Consultor da CD) Edmundo Montalvo Renato Friedman e Joo Monlevade Tiago Ivo Odon e Joanisval Brito Omar Abud Marcos Kohler Fernando Veiga (Consultor de Oramento)

Fernando Dias e Marcos Mendes

Marcos Mendes

18

TEMA
Reforma Tributria A mecnica do ICMS e a guerra fiscal Tribunal Penal Internacional: estrutura e meios de atuao

EXPOSITOR
Renato Friedman Moyss de Sillos Tarciso dal Maso Jardim

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2004


TEMA
Regulao do Setor Eltrico Lei de Falncias O que reelege um prefeito? Parcerias Pblico-Privadas

EXPOSITOR
Edmundo Montalvo Humberto Lucena e Marcos Khler Marcos Mendes e Carlos Alexandre Rocha Romiro Ribeiro Consultor de Oramentos da CD Paulo Springer

Trs anos de metas de inflao Reduo no nmero de vagas nas eleies para vereadores, decorrente Eurico Cursino dos Santos da deciso do TSE Proposta de criao de cotas nas universidades federais para alunos das Joo Monlevade escolas pblicas. Programao do Resultado Fiscal de Fernando Dias 2005 e 2006 Deputados Susana Mendoza e Erik Paulsen; sobre as eleies presidenciais nos debatedor Prof. David Fleischer EUA. com deputados nortedo Departamento de Cincia americanos Poltica da Universidade de Braslia. preveno de corrupo em licitaes Luiz Fernando Bandeira pblicas. Autonomia do Banco Central Josu Pelegrini Modelos de compartilhamento de competncias entre rgo regulador e autoridade antitruste: o caso do setor Carlos Jacques de telecomunicaes". Segue, em anexo, o material no qual se basear a apresentao

19

TEMA

EXPOSITOR

Relato de sua experincia com o programa "American Political Association-Fulbright Congressional Fellowship", que lhe proporcionou a Cientista Poltica Leany Lemos oportunidade de trabalhar durante um ano na assessoria do deputado Jim McDermott, do Partido Democrata.

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2005


TEMA
Regulamentao da publicidade de bebidas alcolicas no Brasil TV Digital: que imagem ter o modelo brasileiro? Contribuies da legislao ambiental francesa para o aperfeioamento da legislao brasileira Ao Regulatria sobre os Fundos de Penso: avaliao das mudanas institucionais recentes
Tributao no-cumulativa do PIS-COFINS.

EXPOSITOR
Sebastio Moreira Jr Igor Vilas Boas de Freitas Nara Fonseca Tcnica da Consultoria Legislativa Rafael Silveira e Silva
Hlder Silva Chaves

20

QUADRO DE TEXTOS PARA DISCUSSO


N Volume
1

Consultor (es)
Caetano Ernesto P. de Arajo Gilberto Guerzoni Filho

Tema
O Monoplio dos partidos sobre a representao poltica Anlise da Emenda Constitucional n 41, de 2003 (Reforma da Previdncia) O Processo de Reformulao da Previdncia Social Brasileira (1995-2004) Financiamento Eleitoral e Pluralismo Poltico Sobre a Representao dos Estados na Cmara dos Deputados Vantagens e desvantagens do voto obrigatrio

Meiriane N. Amaro

Fernando Trindade

Arlindo Fernandes de Oliveira Paulo Henrique Soares Carlos Alexandre Rocha e

7 Marcos Mendes 8 Joo Bosco Bezerra Bonfim

O que reelege um prefeito?

As Polticas Pblicas sobre a fome no Brasil

Eliane Cruxen B. de A. Maciel

Fidelidade Partidria: um panorama institucional

10

Roberta Assis ,Fernando Reforma Trabalhista e Sindical Meneguin e Antonio Ostrowski

11

Fernando Lagares Tvora

Seguro Rural

21

12

Marcos Francisco Reimann

Simplicidade ou Flexibilidade? (um contrato simplificado de trabalho)

13

Joo Batista Ponte

A Participao das Comisses Permanentes do Senado Federal no Exame da Proposta Oramentria Anual

14

Joo Batista Pontes e Joo Henrique Pederiva

Contas Prestadas pelo Presidente da Repblica: Apreciao do Congresso Nacional

15

Ricardo Nunes de Miranda e Marcos Mendes

Municpios em extrema pobreza: s dinheiro no resolve

16

Josu Alfredo Pellegrini

Autonomia do Banco Central

17

Fernando Dias

Renegociao das dvidas estaduais pela Unio

18

Igor Vilas Boas de Freitas

Pode existir um modelo brasileiro? (analisar a viabilidade de se desenvolver um modelo prprio de TV Digital, aderente s necessidades da sociedade brasileira)

19

Edmundo Montalvo

O horrio de vero

20

Sebastio Moreira Junior

Regulao da Publicidade das Bebidas Alcolicas

21

Rafael Silveira e SIlva

Ao Regulatria sobre os Fundos de Penso: Avaliao das Mudanas Institucionais Recentes

22

22

Humberto Fonseca e Marcos Khler

A nova lei de falncias e o novo instituto da Recuperao extrajudicial de empresas

23

Andr Eduardo da Silva Fernandes e Luiz Fernando Bandeira

Aspectos jurdicos da escolha do presidente e do relator em comisses parlamentares de inqurito A regulamentao do mercado cambial brasileiro Parceria Pblico-Privada: o papel do Senado Federal na discusso e aprovao da Lei n 11.079, de 2004

24

Slvio Samarone Silva

25

Slvia Maria Caldeira Paiva e C. Alexandre A. Rocha