O PRINCPIO DA EFICINCIA NAS COMPRAS PBLICAS

Fabiana Arajo Azevedo

Resumo: A presente monografia intitulada O Princpio da Eficincia nas compras Pblicas. Ela aborda o princpio da eficincia, especialmente quando aplicado nas Compras Governamentais. Sendo assim, com relao a uma metodologia adequada tentamos conceituar o termo eficincia no contexto da administrao pblica, adentrando nas Licitaes Pblicas, sob as perspectivas constitucionais e da Administrao Privada.

Palavras-chaves: Eficincia e Compras Pblicas

Abstract: This monograph is entitled "The Principle of efficiency in public procurement." It addresses the principle of efficiency, especially when applied to the Government Procurement. Thus, with respect to an appropriate methodology to try to conceptualize the term efficiency in the context of public administration, into the Public Procurement under the constitutional perspective and Administration Private.

Keywords: Efficiency and Public Procurement

A licitao pblica o instrumento essencial para viabilizar grande parte das aquisies do Governo. Uma importante rea de ao o departamentos de compras talvez seja o setor com a estrutura mais burocrtica para o controle e preveno de possveis desvios. Para o setor pblico, as principais modalidades de compras so as seguintes: 1) Dispensa de Licitao: Compras dispensveis de licitao. Limite de at R$ 8.000,00.

2) Convite: a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao

seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados, em nmero mnimo de 3 (trs). indicado para compras de at R$ 80.000,00. 3) Tomada de Preos: a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atendam a todas as condies exigidas para cadastramento, at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas. O limite de at R$ 650.000,00. 4) Concorrncia: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto. indica para licitaes de mais de R$ 650.000,00. 5) Concurso: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios constantes de edital publicado na imprensa oficial com antecedncia mnima de 45 (quarenta e cinco) dias. 6) Inexigibilidade: qualquer valor desde que no haja a possibilidade de competio. 7) Leilo: a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no art. 19 da lei 8.666, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da avaliao.

Os cinco princpios bsicos da Administrao Publica previstos Constituio Federal so: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia. Estes princpios se constituem mutuamente e no se excluem, existindo e se aplicando de forma harmnica, tornando difcil pensar na existncia isolada de cada um deles. De acordo com a definio ALEXANDRE MORAES, possvel entender a interdependncia do princpio da eficincia com aspectos ligados aos outros princpios positivados pelo artigo 37 da C.F., assim, o princpio da eficincia:

(...)impe administrao pblica direta e indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, rimando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitarem-se desperdcios e garantir-se maior rentabilidade social."

O principio tido como o da eficincia analisado conforme suas caractersticas econmicas j que significa conseguir os melhores resultados com o mnimo possvel de recursos. O princpio da eficincia, orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir os melhores resultados com os meios escassos de que se dispe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra de consecuo do maior benefcio com o menor custo possvel. 1 O artigo 45 da Lei n8.666/93 trs a previso sobre os critrios que devem ser levados em conta para a escolha do licitado, seus incisos nomenclam conforme : Menor Preo: quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital, e ofertar o menor preo. Entre os licitantes considerados qualificados, a classificao se dar pela ordem crescente dos preos propostos.

Melhor Tcnica: utilizada para a escolha de trabalhos cientficos, tcnicos ou

artsticos. Nesta categoria, no se paga qualquer valor para a melhor tcnica, pois seria absurdo a cobrana de valores muito altos. Melhor tcnica e melhor preo: Faz-se pela mdia ponderada destes dois fatores, com forme previsto previamente em Edital. De acordo com CITADINI (1999): A licitao que utiliza o tipo "tcnica e preo" deve, igualmente de "melhor tcnica", estar restrita aos servios de natureza intelectual. Difere, contudo, porque, na de "melhor tcnica", a tcnica fator preponderante, negociando-se o preo posteriormente, enquanto na "tcnica e preo", aglutinamos os dois fatores, fazendo a classificao pela mdia ponderada das propostas tcnicas e de preo. Por conseguinte, independentemente de apresentarem melhor preo, as propostas que no satisfizerem limites mnimos de tcnica, sero desclassificadas. 2
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SERESUELA, Nvea Carolina de Holanda. Princpios constitucionais da Administrao Pblica. Jus Navigandi, , ano 7, n. 60, 1 nov. 2002. Disponvel em: . Acesso em: 19 out. 2011.
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CITADINI, Antonio Roque. Comentrios e jurisprudncia sobre a Lei de Licitaes Pblicas. 3. Ed. So Paulo: Max Limonad, 1999. p. 165.

Maior Lance: critrio levado em conta nas modalidades de leilo e prego,

utilizada quando deve haver a venda de bens que pertencem a administrao. Um preo mnimo estipulado. Nas alienaes, geralmente, esses lances sero oferecidos de forma verbal, e devero ocorrer em sesso pblica com data, horrio e local previamentes definidos no edital.

A estrutura burocrtica das organizaes nem sempre teve a conotao negativa que hoje tm (Osborne, 1998:13). O Brasil por ser um Estado democrtico de direito, deve obedincia Constituio Federal vigente. Portanto, independentemente do

Presidente que o governa, ou dos partidos polticos que do-lhe sustentao, o respeito Constituio e s instituies nela previstas consolidam a democracia, a cidadania e a dignidade da pessoa humana. Se considerarmos que a ineficincia nunca foi juridicamente admitida, talvez a meno da eficincia entre os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade seria desnecessria, mas acentuemos que o princpio da eficincia passou a ter status constitucional, trazendo assim efeitos

jurdicos e prticos relevantes. De acordo com o pesquisador Renato Santos Chaves analista de finanas e controle da Controladoria-Geral da Unio, nos 124 municpios dos Estados da Bahia, Maranho, Par e Piau pesquisados est em 1 lugar a Inobservncia s regras da Lei de Licitaes como fato que ocasiona grande prejuzos para a administrao pblica e para a sociedade. Sendo assim este trabalho vem contribuir para que as aquisies sejam feitas de forma eficiente. Ressaltamos que o princpio da eficincia na Administrao Pblica foi inserido no Artigo 37 da Constituio Federal, mediante proposta do Presidente da Repblica, que resultou na Emenda Constitucional N. 19 de 1998, a chamada Emenda da Reforma do Estado, cuja exposio de motivos destacou os seguintes resultados esperados. Recordemos que a Administrao j tinha o dever de eficincia e de eficcia, sob o prisma constitucional, porque a Constituio no momento de sua promulgao em 1988, j determinava que: os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno, com a finalidade de comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao Federal, bem

como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. (CF, Art. 74, II) .

O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal anota no seu Artigo I que a eficcia est entre os primados maiores que devem nortear o servidor pblico no exerccio do cargo ou funo. Art. 5 do Anteprojeto da Lei Geral de Contrataes da Administrao Pblica, encaminhado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, tambm consta que a seleo das propostas para celebrao de contratos juridicamente condicionada pelo princpio da eficincia. Diante disso pode-se afirmar que, de algum modo, o princpio da eficincia amplia o dever e o poder da Administrao, embora nos limites prescritos pelo princpio da legalidade. Por outro lado, assim como ocorre no setor privado, provavelmente seria mais eficiente outorgar remuneraes variveis e estmulos financeiros a quem realizasse compras de uma forma mais eficiente, gastando menos e mais racionalmente. Se os funcionrios ganhassem estmulos financeiros, individuais ou coletivos, quando produzissem uma economia aos cofres pblicos,provavelmente ningum poderia ser suspeito de realizar desvios ou comprar. Talvez isso tambm tenha ampliado a tenso entre o princpio da legalidade e o princpio da eficincia na Administrao Pblica, ainda mais quando presentes relaes com terceiros, por exemplo fornecedores contratados. Essa exposio est emoldurada pelas funes do Estado como agente normativo e regulador da atividade econmica, conforme preceituado no Art. 174 da Constituio Federal. Um dos mais importantes diplomas legais da atual administrao pblica a Lei de Licitaes configurada na Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, que veio regulamentar o artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal de 1988 quando foi implantada acreditava-se que todos os problemas referentes a compras pblicas estavam resolvidos, contudo, a mesma recebeu Crticas desde o inicio porque ela engessa a Administrao que promove a licitao. Ela veio desacompanhada de diversos fatores que necessitavam ser planejado para sua concretizao, algo que at os dias de hoje infelizmente no verifica. A mdia noticia diariamente que as compras pblicas do Brasil so ineficientes, e que uma das razes corrupo que vem acompanhada da falta de capacitao dos compradores

pblicos quanto a conscientizao, por parte dos governantes, de que a gesto pblica fator de produtividade. Por sua vez a iniciativa privada lida com competitividade, produtividade e. As relaes das empresas privadas com a sociedade e com o Estado se diferenciam, num contexto de ampla mutao, tendo como cenrio conflitos. A polaridade ideolgica ainda pesa; o longo perodo em que o alinhamento automtico se expressava em todos os campos criou padres que desabaram dando lugar a uma perplexidade geral. A mo invisvel de Adam Smith, que no seu tempo movia a criao da riqueza pelo produto, move-se agora pelo poder financeiro, na busca de ganhos em tempo real e escala planetria. Num recente editorial a revista Business Week, publicou A idia de que mercados livres existem num vcuo despedaou-se. Sem regras e regulao, eles podem criar a anarquia, este texto estava no subttulo Algum Governo Essencial. Vrios so os conceitos para a licitao, divergindo em pouco de autor para autor. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, conceitua licitao como:

procedimento administrativo pelo qual um ente pblico, no exerccio da funo administrativa, abre a todos os interessados, que se sujeitem s condies fixadas no instrumento convocatrio, a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionar e aceitar a mais conveniente para a celebrao de contrato 3

O princpio da eficincia na Administrao Pblica foi inserido no Artigo 37 da Constituio Federal , mediante proposta do Presidente da Repblica, que resultou na Emenda Constitucional N. 19 de 1998. Administrao Pblica deve buscar um aperfeioamento na prestao dos servios pblicos, mantendo ou melhorando a qualidade dos servios, com economia de despesas qualidade nos servios racionalidade de gastos. Na administrao PETER DRUCKER ele coloca a eficincia como fazer certo um processo qualquer. Podemos dizer que eficincia o meio de fazer certo um processo correto de boa qualidade, em curto prazo, com o menor numero de erros. No Direito para VLADIMIR DA ROCHA FRANA : O princpio da eficincia administrativa estabelece o seguinte: toda ao administrava deve ser orientada para
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. So Paulo: Atlas, 2005:309 DRUCKER, Peter. The effective executive. HarperCollins Publishers, 1993.14 5 Vladimir da Rocha. Frana. Fundamentos da discricionalidade Administrativa . in Revista dos Tribunais Vol. 768. Pp 60

concretizao material e efetiva da finalidade posta pela lei, segundo os cnones jurdico-administrativo." A importncia das atividades do departamento de compras vem aumentando nos ltimos anos. Nas instituies pblicas o procedimento que viabilizada as compras da-se o nome de Licitao Pblica o governo compra um produto ou servio permitindo a competio entre os fornecedores com o objetivo de se obter o melhor produto ou servio para administrao pblica. S que muitas vezes pelo excesso de burocracia, falta de conhecimento as aquisies so feitas balizadas na lei esquecendo que o fluxo de informao deve ser linear, ficando assim o servio pblico a margem de erros, devemos lembrar que os clientes de um setor de compras e licitaes so todos que, direta ou indiretamente, necessitam adquirir produtos e/ou servios para alcanar os resultados almejados. Para isso, necessrio que todos estejam imbudos e engajados na melhoria do sistema como um todo e, por conseqncia, na maximizao dos resultados esperados. Ento, extremamente importante que o setor de compras e licitaes leve em considerao esse cliente, uma vez que a sua existncia depende da satisfao completa de todos os seus usurios, pois no existe ambigidade entre a satisfao do usurio e o trabalho realizado pela gesto de suprimentos. Para que se mantenha este objetivo existem regras (Lei 8.666/93 e 10.520/02). Destacando-se ainda os Princpios norteadores da Administrao Pblica em seu art. 37 da Constituio Federal. Art. 37 , - A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia Dentre os princpios a Eficincia liga-se idia de ao, para produzir resultado de modo rpido e preciso. Ele determina que a Administrao deve agir, de modo rpido a produzir resultados que satisfaam as necessidades da populao. Contrapondo a morosidade e a profissionais despreparados que encontramos na esfera Pblica de modo geral. Hely Lopes Meirelles , outro expoente do Direito Pblico Brasileiro, diz que fala na eficincia como um dos deveres da Administrao Pblica, definindo-o como o que se impe a todo agente pblico de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o
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BRASIL. Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras providncias. 1993 7 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 10 ed. So Paulo: Malheiros 1999

servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. No h nenhum estudo confivel que possa apontar o quanto se desperdia durante os processos de compra, isso por falta de uma cultura voltada para discutir eficincia. De acordo com o economista e pesquisador da Unicamp, Alexandre Ribeiro Motta, autor do estudo que analisa o combate ao desperdcio no gasto pblico a partir de comparaes entre os sistemas de compra privado, pblico federal norte-americano e brasileiro Cada empresa privada sabe quando ela tem excesso de custo num determinado lugar, porque ela acompanha contabilmente toda a sua movimentao. Em contrapartida, o setor pblico faz somente uma contabilizao para bater os nmeros e mostr-los de forma transparente sociedade, o que positivo, mas no suficiente. A Unio prefere mostrar que no est havendo corrupo do que saber se est havendo desperdcio ou no. A histria da humanidade acontece em passagens de um ciclo a outro. Inicialmente o homem era caador, posteriormente passou a colher aquilo que semeava, depois chegou era ps industrial, conduzida pela informtica .

importncia do tema assume grandes propores na medida em que estima-se que o governo brasileiro (Unio , Estados, DF e Municpios) adquire cerca de cem bilhes de reais por ano, em obras e servios. Essas estimativas so embasadas nos oramentos anuais elaborados pelos governos nas trs esferas de poder, e submetidos ao poder legislativo e aos tribunais de contas. O ministro da administrao no governo de Fernando Henrique Cardoso, Bresser Pereira afirmou que esta a pior lei do mundo. Hoje se fala em modificao da lei n. 8.666/93, especialmente no que se refere ao critrio de julgamento das propostas, de modo que venha a privilegiar aspectos de qualidade e no somente de preo. O

comprador tem o Dever de Eficincia, que segundo Hely Lopes Meirelles, o mais moderno princpio de da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada com legalidade, exigindo resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros. O Comprador pblico, mesmo aquele estvel, est sujeito perda do cargo que ocupa por insuficincia de desempenho, este tambm um comando da Constituio Federal nela inserido pela Emenda Constitucional n 19 de 04/06/98. O principio da eficincia como instrumental da Gesto Estratgica tm a funo precpua de nortear a organizao pblica, promovendo, para isso, o alinhamento dos recursos e esforos da

mesma. Garantindo para a organizao o desenvolvimento de uma cultura que a leve a fazer a coisa certa no momento certo, e que lhe permita solucionar as duas equaes sempre presentes nas decises pblicas: a importncia e a urgncia. O modelo gerencial, em sua fase inicial, implica em administrar o setor pblico de forma semelhante ao setor privado, de forma eficiente, com a utilizao de ferramentas que consigam maximizar a riqueza acionista, ou a satisfao do usurio (considerando-se a realidade do servio pblico). Nesse sentido, buscar-se- a adoo de uma postura mais empresarial,empreendedora, aberta a novas idias e voltada para o incremento na gerao de receitas e no maior controle dos gastos pblicos
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O princpio da eficincia cumpre o sentido substancial da norma direcionada ao interesse pblico. Portanto, espera-se que a administrao pblica seja eficiente na sua atuao e eficaz no seu resultado. Assim o ato administrativo, como instrumento de execuo da funo pblica, deve obedincia lei, no s no seu sentido formal, mas tambm no seu sentido substancial. O princpio da eficincia no comanda isoladamente a administrao pblica, porque sua aplicao simultaneamente condicionada aos demais princpios contidos no Art. 37 da Constituio Federal, que so os da legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade. Alis, a boa hermenutica pressupe a interpretao

sistemtica, ou seja interpretar um dispositivo implica interpretar todo o direito. As tenses de interpretao e aplicao so verificadas no momento em que a administrao pblica passa a ser avaliada sob a tica da tcnica privada de gesto, embora deva limitar-se ao mbito do direito pblico, acatando assim a legalidade genrica ou estrita. De outro lado, a iniciativa privada pode fazer tudo aquilo no proibido expressamente pela norma. Acentue-se que o interesse pblico indisponvel, enquanto o interesse privado pode navegar ao sabor dos ventos. Mas na definio do interesse pblico, ou ao menos dos seus mtodos de execuo, pode haver alguma

discricionariedade, que ser aceitvel quando acompanhada de razoabilidade, economicidade, proporcionalidade , moralidade, publicidade e demais princpios aplicveis. Provavelmente decorra disso um certo distanciamento dos limites do direito pblico pela administrao , num crescente esforo para auto-administrar-se segundo o direito privado.
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Essas discusses ocorrem num cenrio configurado por ideologias

CHIAVENATO, Idalberto. Administrao Geral e Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006

neoliberais de um lado, e estatizantes de outro lado , embora as naes tenham adotado preponderantemente o modelo liberal-privatizante. Nessa dimenso analtica imprescindvel admitir a existncia de fatores metajurdicos, muitos provenientes do exterior, como agncias multilaterais e organismos internacionais pblicos e privados.
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O termo eficincia proveniente da cincia econmica, no originariamente um conceito jurdico, conquanto tenha sido constitucionalizado a partir da Emenda Constitucional que o inseriu dentre os princpios aplicveis administrao pblica contidos no Art. 37 da Constituio Federal. As cincias de gesto administrativa apontam que a eficincia uma medida da relao entre os meios despendidos e os resultados alcanados, da dizer-se que h maior eficincia quando maiores resultados so produzidos com os mesmos recursos, ou ainda na hiptese de atingimento dos mesmos resultados, porm com menos recursos. Logo, conclui-se que a Administrao Pblica deve, na conformidade do Art. 37 da Constituio Federal, ser eficiente ao agir e eficaz ao atingir os resultados realizadores do interesse pblico, observados os

preceitos do Art. 174, pelo qual como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da Lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento.

CHAVES, Renato Santos. A gesto pblica e os desperdcios na aplicao dos recursos: ineficincia dos controles internos ou improbidade administrativa?. Jus Navigandi, Teresina, ano 11, n. 979, 7 mar. 2006. Disponvel em: <http://jus.uol.com.br/revista/texto/8038>. Acesso em: 10 Agosto. 2011.

CONCLUSO

Ao estabelecer a eficincia como um dos princpios da administrao pblica, o legislador transcende as tcnicas do Direito, e exige dos agentes pblicos o raciocnio lgico que deve ser ancorado com tcnicas de gesto e conhecimentos econmicos. Por outro lado, a eficincia buscada deve atender a fatores subjetivos que esto presentes nos outros princpios do artigo 37 da Constituio Federal, tornando a administrao pblica uma atividade de conhecimentos multidisciplinares e cercada pela tica e moral. No caso particular das Compras Pblicas os critrios devem ser estipuladas de acordo com a convenincia somada necessidade social. E uma destas necessidades a de recursos econmicos. Portanto, uma administrao pblica cujo pas lidera as estatsticas de tributos per capita e mesmo assim enfrenta grandes problemas com infraestrutura bsica, deve se preocupar com a metodologia utilizada para os seus gastos. O estabelecimento de critrios prvios para a anlise de propostas oriundas do processo licitatrio torna-se uma ferramenta indispensvel em todas as modalidades previstas, e deve ser assunto discutido pelo legislador. A ponderao destes critrios, por outro lado, requisito bsico para a tomada de decises pelo administrador pblico para o cumprimento dos princpios constitucionais.

BIBLIOGRAFIA

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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 10 ed. So Paulo: Malheiros 1999

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OSBORNE David e GAEBLER Ted, 1998, Reinventando o Governo, Editora MH Comunicao, Gois.