Você está na página 1de 16

O Estatuto da Cidade e a ordem jurdico-urbanstica

Edesio Fernandes

Sumrio
Este artigo descreve as principais inovaes da ordem jurdico-urbanstica no Brasil desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 e a aprovao do Estatuto da Cidade de 2001. Discute os avanos jurdicos promovidos, bem como identifica os temas e dificuldades que ainda precisam ser enfrentados. Nesse contexto, o artigo aponta a necessidade de uma combinao precisa, ainda que quase sempre elusiva, entre reforma jurdica, mudana institucional e mobilizao social renovada em todos os nveis governamentais. Essa a condio para que se d o devido aproveitamento dos novos e significativos espaos polticos j criados pela nova ordem jurdico-urbanstica, para assim reverter o padro de excluso socioespacial que tem caracterizado o desenvolvimento urbano no Brasil.

Introduo
Desde a dcada de 1980, um importante processo de reforma urbana tem sido gradualmente, mas de maneira consistente, promovido no Brasil. Mudanas legais e institucionais significativas tm sido introduzidas na esfera federal desde a aprovao do captulo pioneiro sobre poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (art. 182 e art.183), que lanou as bases de uma nova ordem jurdico-urbanstica. Esta foi consolidada com a aprovao, em 10 de julho de 2001, da Lei Federal n 10.257. Abraando de forma vigorosa a agenda sociopoltica da reforma urbana, o Estatuto da Cidade se props, sobretudo, a dar suporte jurdico consistente e inequvoco ao dos governos e da sociedade organizada para controle dos processos de uso, ocupao, parcelamento e desenvolvimento urbano. Presta-se, especialmente, a apoiar os governos municipais que se tm empenhado no enfrentamento das graves questes urbanas, sociais e ambientais que afetam diretamente a vida da enorme parcela de brasileiros que vivem em cidades.
55

Uma nova ordem institucional federal surgiu com a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades, ambos em 2003. Essa nova ordem jurdico-urbanstica nacional tem sido sistematicamente ampliada, com a aprovao de diversas leis federais sobre aspectos variados da chamada questo urbana, assim como de uma srie de decretos federais, medidas provisrias e resolues do Conselho das Cidades, havendo outros importantes projetos de lei em discusso

PULICCOMPLETA FINALport.indd 55

3/11/10 12:48:17 PM

no Congresso Nacional. Alm disso, os princpios de poltica urbana do Estatuto da Cidade que esto na base dessa nova ordem jurdico-urbanstica tm sido progressivamente adaptados s realidades estaduais e municipais com a aprovao de milhares de planos diretores municipais e outras leis urbansticas e ambientais; materializados em uma srie de programas, projetos e aes governamentais em todas as esferas; e defendidos por inmeras aes judiciais com participao do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da sociedade civil organizada. O Estatuto da Cidade vem sendo aclamado internacionalmente, e o Brasil foi inscrito no Rol de Honra da UN-HABITAT, em 2006, em parte por ter aprovado essa lei-marco, que consolidou uma ampla proposta de reforma jurdica formulada e defendida por vrios setores e autores ao longo de dcadas, em um processo histrico de disputas sociais, polticas e jurdicas.

Antecedentes
Todos os nmeros e estatsticas existentes indicam, claramente, a escala e natureza complexa do processo de urbanizao no Brasil, amplamente discutido h dcadas na literatura acadmica interdisciplinar. Em suma, a rpida urbanizao gerou e continua gerando uma profunda crise urbana caracterizada pela combinao de segregao socioespacial, dficit habitacional, impactos ambientais e acesso informal terra urbana e moradia. A despeito da longa tradio de centralizao poltica, jurdica e financeira durante a maior parte do processo de urbanizao, antes da criao do Ministrio das Cidades, a falta de respostas governamentais adequadas na esfera federal incluindo a natureza elitista e tecnocrtica da limitada interveno governamental ento existente foi um dos principais fatores que determinaram a natureza excludente do processo de desenvolvimento fundirio e urbano do Pas. Isso foi agravado ainda mais pelas condies de excluso poltica que resultaram do sistema jurdico em vigor at a promulgao da Constituio Federal de 1988, o qual no apenas comprometeu as competncias jurdico-polticas dos governos municipais e estaduais, como tambm afetou a qualidade poltica do sistema de representao democrtica em todos os nveis governamentais. Outro fator fundamental na criao e reproduo desse processo excludente de urbanizao foi a prevalncia de uma ordem jurdica obsoleta e mesmo proibitiva quanto aos direitos de propriedade imobiliria que, ignorando o princpio da funo social da propriedade que consta de todas as Constituies Federais desde 1934, seguiu afirmando o paradigma anacrnico do Cdigo Civil de 1916, reforando assim a tradio histrica de reconhecimento de direitos individuais de propriedade sem uma maior qualificao. Como resultado, por muitas dcadas, o escopo para interveno do poder pblico na ordem da propriedade imobiliria, via planejamento territorial e gesto urbana, era muito reduzido, especialmente no nvel municipal. At hoje, a maioria dos municpios brasileiros possui um conjunto insuficiente de leis urbansticas bsicas que determina permetros e aprova cdigos de obras tradicionais e, de modo geral, somente a partir de meados da dcada de 1960, as principais cidades estabelecem uma nova gerao de leis de planejamento territorial de escopo ambicioso. Leis essas que foram, inicialmente, questionadas por proporem uma
56

redefinio da concepo civilista da propriedade e por serem criadas no mbito municipal.

PULICCOMPLETA FINALport.indd 56

3/11/10 12:48:18 PM

A partir de meados da dcada de 1970, e especialmente a partir da dcada de 1980, o regime militar comea a ruir como resultado de uma combinao poderosa de fatores: a crescente mobilizao social a partir de sindicatos, organizaes cvicas, movimentos sociais, associaes de residentes, e grupos ligados ala progressista da Igreja Catlica; a reorganizao dos partidos polticos tradicionais e a criao de novos partidos, expressando os anseios sociais por mudanas poltico-institucionais, principalmente por eleies democrticas e diretas; pelo fortalecimento do governo municipal; bem como em uma escala menor, de rearranjos dentro do capital fundirio e imobilirio. As primeiras tentativas de democratizao da gesto urbana no nvel municipal podem ser identificadas em meados da dcada de 1970, incluindo as sementes do atual processo do oramento participativo. A Lei Federal n 6.766, aprovada em 1979, resulta da mobilizao social crescente e de mudanas polticas graduais, definindo um marco conceitual da funo social da propriedade, visando regular o parcelamento do solo urbano nacionalmente, bem como fornecendo elementos para a regularizao de assentamentos informais consolidados nas reas urbanas. Logo a seguir, vrias leis ambientais progressistas foram aprovadas, incluindo o reconhecimento pioneiro pela Lei Federal n 7.347, em 1985, da ao civil pblica para a defesa de interesses difusos em matrias ambientais, com a legitimidade para a ao sendo estendida para as ONGs que estavam surgindo. No nvel municipal, os primeiros programas compreensivos de regularizao de assentamentos informais em reas urbanas foram formulados em 1983, em Belo Horizonte e Recife. Um Movimento Nacional de Reforma Urbana emergiu nesse perodo, envolvendo parte dos movimentos sociais existentes, sindicatos e organizaes acadmicas, e comeou a ganhar destaque dentro do processo de abertura poltica mais amplo que visava redemocratizao do Pas. Com o fortalecimento gradual de novo pacto sociopoltico nacional, havia amplo reconhecimento da necessidade de promoo de reformas polticas e jurdicas mais profundas no Pas, levando assim ao notvel, ainda que em diversos aspectos limitado, processo constituinte de 1986-1988.

57

PULICCOMPLETA FINALport.indd 57

3/11/10 12:48:19 PM

A Constituio Federal de 1988


O processo de urbanizao comeou no Brasil na dcada de 1930 e teve seu auge na dcada de 1970 e, durante esse perodo, diversas Constituies foram promulgadas e/ou outorgadas 1934, 1937, 1946, 1967 e a Emenda n 1 de 1969. No entanto, at o momento em que a Constituio Federal de 1988 entrou em vigor, no existiam dispositivos constitucionais especficos para guiar o processo de desenvolvimento urbano e para determinar as condies de gesto urbana. Foi o captulo original introduzido pela Constituio de 1988 que estabeleceu as bases jurdico-polticas iniciais para a promoo da reforma urbana. O prprio processo constituinte havia sido objeto de um grau sem precedentes de participao popular e grande parte do captulo constitucional foi baseada na Emenda Popular de Reforma Urbana que tinha sido formulada, discutida, disseminada e assinada por mais de 100 mil organizaes sociais e indivduos envolvidos no Movimento Nacional de Reforma Urbana. Essa Emenda Popular propunha o reconhecimento constitucional dos seguintes princpios gerais:

autonomia do governo municipal; gesto democrtica das cidades; direito social de moradia; direito regularizao de assentamentos informais consolidados; funo social da propriedade urbana; e combate especulao imobiliria nas reas urbanas.

Ao mesmo tempo, outra importante Emenda Popular, igualmente assinada por milhares de pessoas e organizaes, props a aprovao de uma srie de dispositivos constitucionais reconhecendo o direito coletivo ao meio ambiente equilibrado. Em seguida a um processo de disputa acirrada no Congresso Constituinte, um captulo progressista sobre preservao ambiental foi aprovado, juntamente com o captulo pioneiro, ainda que limitado a dois artigos, sobre poltica urbana. Enquanto o captulo sobre meio ambiente reproduziu quase integralmente os termos da Emenda Popular, a discusso sobre o captulo da poltica urbana foi bem mais difcil, mas quase todas as reivindicaes sociais encaminhadas pela Emenda Popular de Reforma Urbana foram aprovadas em alguma medida. O direito regularizao de assentamentos informais consolidados foi promovido com a aprovao de novos instrumentos jurdicos que visavam viabilizar os programas de regularizao fundiria tanto nos assentamentos em terras privadas (usucapio especial urbano), quanto nos assentamentos em terras pblicas (concesso de direito de uso). A necessidade de combater a especulao imobiliria foi explicitamente reconhecida, e novos instrumentos jurdicos foram criados com esse propsito, a saber: parcelamento, utilizao e edificao compulsrios, seguidos de imposto predial e territorial progressivo
58

no tempo e da desapropriao-sano.

PULICCOMPLETA FINALport.indd 58

3/11/10 12:48:19 PM

O princpio da gesto democrtica das cidades foi plenamente endossado pela Constituio Federal de 1988 por uma srie de instrumentos jurdico-polticos que tem por objetivo ampliar as condies de participao direta no processo decisrio mais amplo. A autonomia do governo municipal tambm foi reconhecida em termos jurdicos, polticos e, em menor medida, tambm fiscais, de tal forma que o federalismo brasileiro considerado por muitos analistas como um dos mais descentralizados do mundo. Lamentavelmente, a Constituio de 1988 no tomou uma postura adequada face gesto metropolitana, tendo transferido aos Estadosmembros a responsabilidade pela formulao de um arcabouo legal para o tema. Naquele momento, no havia condies polticas para a aprovao do direito social de moradia. J no que toca questo do reconhecimento do princpio da funo social da propriedade urbana, em vez de propor uma listagem de critrios formais a serem verificados (a exemplo do que j acontecia desde 1964 quanto funo social da propriedade rural), como resultado de debates intensos entre grupos antagnicos a seguinte frmula constitucional foi aprovada: a propriedade urbana explicitamente reconhecida como direito fundamental desde que cumpra funes sociais, que so aquelas determinadas pelos planos diretores municipais e outras leis urbansticas e ambientais. Pode-se dizer que, como resultado, mais do que tratar do direito de propriedade, a Constituio Federal de 1988 trata do direito propriedade. Ao vincular o princpio da funo social da propriedade urbana e o prprio reconhecimento desse direito individual fundamental especialmente aprovao de leis municipais de planejamento territorial, a inteno dos grupos conservadores no processo constituinte parecia ser a de transformar esse princpio em uma mera figura retrica. Afinal, a limitada experincia brasileira de planejamento urbano at ento tinha sido amplamente ineficaz no que diz respeito ao poder do planejamento urbano de reverter as condies histricas de desenvolvimento urbano excludente no Pas. Pelo contrrio, o desenvolvimento urbano informal que ganhou uma dimenso ainda maior a partir da dcada de 1970 resultou em grande medida da natureza elitista e tecnocrtica do planejamento urbano implantado em diversas cidades. Face impossibilidade de aprovar outra frmula constitucional mais progressista, o Movimento Nacional de Reforma Urbana decidiu ento tirar o mximo possvel de proveito dessa situao e subverter a utilizao dos dispositivos constitucionais aprovados, propondo um investimento consciente dos atores sociopolticos e institucionais envolvidos na formulao de planos diretores municipais includentes e participativos em todo o Pas. Cabe notar que a Constituio Federal de 1988 deu um passo alm, e adotou tambm o conceito das funes sociais da cidade, abrindo assim um amplo escopo jurdico ainda pouco compreendido e aproveitado para toda uma nova maneira de se pensar o processo de urbanizao e a distribuio dos nus e benefcios a ele inerentes.
59

PULICCOMPLETA FINALport.indd 59

3/11/10 12:48:20 PM

A nova ordem jurdico-urbanstica na dcada de 1990


Ainda em 1989, o senador Pompeu de Sousa apresentou o Projeto de Lei n 181, que visava regulamentar o captulo sobre poltica urbana da nova Constituio. Contudo, antes mesmo que esse projeto fosse amplamente discutido, toda uma nova ordem jurdico-urbanstica de base municipal foi criada com base direta na promulgao da Constituio. Isso gerou uma srie de experincias locais importantes ao longo da dcada de 1990. Muitos municpios aprovaram novas leis urbansticas e ambientais, incluindo alguns planos diretores. E o Brasil se tornou um interessante laboratrio de planejamento e gesto urbana, com novas estratgias e processos que estabeleciam novas relaes entre os setores estatal, privado, comunitrio e voluntrio no que diz respeito ao controle do desenvolvimento urbano. Novos programas de regularizao fundiria foram formulados e comearam a ser implementados em diversos municpios. nfase especial foi colocada na qualidade poltica desses novos processos decisrios da ordem urbanstica local, com a participao popular sendo encorajada de diversas formas, desde a definio de polticas pblicas em conferncias da cidade introduo de processos inovadores de oramento participativo. Desde ento, municpios como Porto Alegre, Santo Andr, Diadema, Recife e Belo Horizonte, dentre outros, tm ganhado um amplo reconhecimento internacional por suas estratgias de gesto urbana e compromisso com a agenda da reforma urbana. Entretanto, a falta de regulamentao por lei infraconstitucional do captulo constitucional sobre poltica urbana como a tradio no Pas gerou uma srie de dificuldades jurdicas e polticas acerca da autoaplicabilidade dos princpios constitucionais, as quais foram fomentadas por grupos opositores ao avano da nova ordem jurdico-urbanstica, assim comprometendo a extenso e o escopo das experincias municipais promissoras. Como resultado dessas tenses, as organizaes envolvidas no Movimento Nacional de Reforma Urbana criaram o Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) no comeo da dcada de 1990 compreendia uma ampla srie de organizaes sociais e movimentos nacionais e locais. O FNRU tem sido instrumental na promoo da bandeira e da agenda da reforma urbana. Trs de seus principais objetivos, quando da sua criao, foram a incorporao do direito social de moradia na Constituio Federal de 1988, a aprovao do projeto de lei federal que regulamentava o captulo constitucional sobre poltica urbana e a aprovao de um projeto de lei, originrio da iniciativa popular, que propunha a criao de um Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS). Ao mesmo tempo, o FNRU tambm reivindicou a criao pelo governo federal de um aparato institucional adequado, no nvel nacional, que promovesse o planejamento e a poltica urbana. Um longo processo de mobilizao social e uma concorrida disputa poltica aconteceram ao longo da dcada de 1990 e incio do novo sculo, dentro e fora do Congresso Nacional. Em 1999, a Lei Federal n 9.790 regulamentou a ao de organizaes da sociedade civil de interesse pblico, de forma a permitir que recebessem recursos pblicos. O direito social de moradia foi finalmente aprovado pela Emenda Constitucional n 26, em 2000, e a Lei Federal n 11.124, que criou o FNHIS, foi aprovada em 2005. De especial importncia foi a aprovao, em 2001, do Estatuto da Cidade.
60 60

PULICCOMPLETA FINALport.indd 60

3/11/10 12:48:21 PM

O Estatuto da Cidade
O Estatuto da Cidade regulamentou e expandiu os dispositivos constitucionais sobre poltica urbana, alm de ter explicitamente reconhecido o direito cidade sustentvel no Brasil. Essa lei federal resultou de um intenso processo de negociao de mais de dez anos, entre as foras polticas e sociais, e confirmou e ampliou o papel fundamental jurdico-poltico dos municpios na formulao de diretrizes de planejamento urbano, bem como na conduo dos processos de desenvolvimento e gesto urbana. O Estatuto da Cidade tem quatro dimenses principais, quais sejam: uma conceitual, que explicita o princpio constitucional central das funes sociais da propriedade e da cidade e os outros princpios determinantes da poltica urbana; uma instrumental, que cria uma srie de instrumentos para materializao de tais princpios de poltica urbana; uma institucional, que estabelece mecanismos, processos e recursos para a gesto urbana; e, finalmente, uma dimenso de regularizao fundiria dos assentamentos informais consolidados.

a) As funes sociais da propriedade e da cidade


O princpio da funo social da propriedade vinha sendo nominalmente repetido por todas as Constituies Brasileiras desde 1934, mas somente na Constituio de 1988 encontrou-se uma frmula acabada. Essa noo foi, em grande medida, uma figura de retrica por muitas dcadas, j que, de modo geral, a ao efetiva dos setores privados ligados aos processos de desenvolvimento urbano pautou-se por outra noo, qual seja, a do direito de propriedade individual, considerado por muitos como direito irrestrito. A base jurdica dessa noo, ao longo do sculo XX, foi dada pelo Cdigo Civil de 1916 aprovado quando apenas cerca de 10% de brasileiros viviam em cidades, no contexto de um Pas ainda fundamentalmente agrrio, mas que vigorou at 2002. Expressando a ideologia prpria da tradio de legalismo liberal, o Cdigo Civil defendia ou pelo menos era essa a interpretao dos princpios civilistas que dominou por muito tempo o direito de propriedade individual de maneira quase que absoluta. Ao longo do processo de urbanizao no Pas, e em que pesem as mudanas drsticas ocorridas na sociedade brasileira nesse perodo, a ao do poder pblico no controle do desenvolvimento urbano encontrou enormes obstculos nessa interpretao civilista. Culminando um lento e contraditrio processo de reforma jurdica que comeou na dcada de 1930, o que a Constituio de 1988 e o Estatuto da Cidade propem uma mudana de olhar, substituindo o princpio individualista do Cdigo Civil pelo princpio das funes sociais da propriedade e da cidade. Com isso estabelecem-se as bases de um novo paradigma jurdico-poltico que controle o uso do solo e o desenvolvimento urbano pelo poder pblico e pela sociedade organizada. Isso foi feito especialmente pelo fortalecimento do dispositivo constitucional que reconheceu o poder e a obrigao do poder pblico, especialmente dos municpios, de controlar o processo de desenvolvimento urbano com a formulao de polticas territoriais e de uso do solo, nas quais os interesses individuais de proprietrios de terras e propriedades tm necessariamente de coexistir com outros interesses sociais, culturais e ambientais de outros grupos socioeconmicos e da cidade como um todo. Para tanto, foi dado ao poder pblico o poder de, por meio de leis e diversos instrumentos jurdicos, urbansticos e financeiros, determinar a medida desse equilbrio possvel entre interesses individuais e coletivos quanto utilizao desse bem no renovvel essencial ao desenvolvimento sustentvel da vida nas cidades, qual seja, o solo urbano.
61

PULICCOMPLETA FINALport.indd 61

3/11/10 12:48:22 PM

b) Uma caixa de ferramentas


Mais do que nunca, cabe aos municpios promover a materializao do novo paradigma das funes sociais da propriedade e da cidade atravs da reforma da ordem jurdico-urbanstica e ambiental municipal. Confirmando e ampliando o espao constitucional garantido para a ao dos municpios (e em menor escopo tambm para os Estados e para a prpria Unio) no controle do processo de desenvolvimento urbano, o Estatuto da Cidade no s regulamentou os instrumentos, urbansticos e financeiros pela Constituio Federal de 1988, como tambm criou outros. H na lei federal uma srie de instrumentos jurdicos que podem ser usados pelas administraes municipais, especialmente no mbito dos seus planos diretores, para regular, induzir e/ou reverter a ao dos mercados de terras e propriedades urbanas, de acordo com princpios de incluso social e sustentabilidade ambiental. Todos esses instrumentos podem, e devem, ser utilizados de maneira combinada, devem promover no apenas a regulao normativa dos processos de uso, desenvolvimento e ocupao do solo urbano, mas especialmente induzir ativamente os rumos de tais processos. Podem, dessa forma, interferir diretamente com e reverter o padro e a dinmica dos mercados imobilirios produtivos formais, informais e sobretudo especulativos que, tal como operam hoje, tm determinado o processo crescente de excluso social e segregao espacial nas cidades brasileiras. De fato, a combinao entre mecanismos tradicionais de planejamento como o zoneamento, loteamento/desmembramento, taxas de ocupao, modelos de assentamento, coeficientes de aproveitamento, gabaritos, recuos etc., com os novos instrumentos parcelamento/edificao/ utilizao compulsrios, tributao extrafiscal progressiva, desapropriao-sano com pagamento em ttulos da dvida pblica, direito de superfcie, direito de preferncia para os municpios, transferncia onerosa de direitos de construo etc. abriu uma nova srie de possibilidades para a construo pelos municpios de uma nova ordem urbanstica economicamente mais eficiente, politicamente mais justa e sensvel face ao quadro das graves questes sociais e ambientais nas cidades. Contudo, a utilizao de tais instrumentos e a efetivao das novas possibilidades de ao pelos municpios depende, fundamentalmente, da definio prvia de uma ampla estratgia de planejamento e ao, expressando um projeto de cidade que tem necessariamente de ser explicitado publicamente atravs da legislao urbanstica e ambiental municipal, comeando com a lei do Plano Diretor. Nesse contexto, de fundamental importncia que os municpios promovam ampla reforma de suas ordens jurdicas de acordo com os novos princpios constitucionais e legais, de forma a aprovar um quadro de leis urbansticas e ambientais condizentes com o novo paradigma da funo social e ambiental da propriedade e da cidade. Todos os municpios com mais de 20 mil habitantes, dentre outras categorias, receberam o prazo de cinco anos para formular e aprovar seus planos diretores. Aproximadamente 1.500 municpios (dos cerca de 1.650 que tinham a obrigao legal de faz-lo) j aprovaram e/ou esto em fase de discusso de seus planos diretores. A qualidade poltica e tcnica desses planos municipais tm variado enormemente, mas nunca antes se produziu
62

tanta informao sobre as cidades brasileiras (o que em si j um avano).

PULICCOMPLETA FINALport.indd 62

3/11/10 12:48:22 PM

c) Planejamento, legislao e gesto e o financiamento do desenvolvimento urbano


Outra dimenso fundamental do Estatuto da Cidade, novamente consolidando e ampliando a proposta bsica da Constituio Federal de 1988, diz respeito necessidade de os municpios promoverem a devida integrao entre planejamento, legislao e gesto urbano-ambiental, de forma a democratizar o processo de tomada de decises e legitimar plenamente a nova ordem jurdico-urbanstica de natureza socioambiental. O reconhecimento pelos municpios de diversos processos sociopolticos e mecanismos jurdicos adequados que garantam a participao efetiva dos cidados e associaes representativas no processo de formulao e implementao do planejamento urbano-ambiental e das polticas pblicas via audincias, consultas, criao de conselhos, estudos e relatrios de impactos de vizinhana e de impacto ambiental, iniciativa popular na propositura de leis urbansticas, acesso ao poder judicirio para defesa da ordem urbanstica e sobretudo pela prtica do oramento participativo tido como sendo essencial para democratizar os processos decisrios locais, no mais apenas como condio de legitimidade sociopoltica, mas tambm como condio de legalidade mesmo das leis e polticas urbanas. Alm disso, a lei federal enfatizou a importncia do estabelecimento de novas relaes entre o setor estatal, o setor privado e a comunidade, especialmente nas parcerias pblico-privadas, consrcios pblicos e consrcios imobilirios, e das operaes urbanas consorciadas, que tm de se dar dentro de um quadro jurdico-poltico claro e previamente definido, incluindo mecanismos transparentes de controle fiscal e social. Uma preocupao original com o financiamento do desenvolvimento urbano foi traduzida de diversas formas, em especial pelos princpios da justa distribuio dos nus e benefcios da urbanizao e da recuperao, para a comunidade, das maisvalias urbansticas geradas pela ao do poder pblico, no apenas com obras e servios, mas tambm pela prpria legislao urbanstica. Tambm nesse contexto, preciso para a materializao dos princpios do Estatuto da Cidade que os municpios promovam uma reforma compreensiva de suas leis e processos de gesto poltico-institucional, poltico-social e poltico-administrativa, de forma a efetivar e ampliar as possibilidades reconhecidas pelo Estatuto da Cidade.

63

PULICCOMPLETA FINALport.indd 63

3/11/10 12:48:22 PM

d) Regularizao fundiria de assentamentos informais consolidados


A outra dimenso de fundamental importncia do Estatuto da Cidade diz respeito aos institutos e instrumentos jurdicos reconhecidos para a promoo, especialmente pelos municpios, de programas de regularizao fundiria dos assentamentos informais, dentro do contexto mais amplo introduzido pela Constituio Federal de 1988 no qual cabe, sobretudo s polticas pblicas municipais, promover a democratizao das formas de acesso ao solo urbano e moradia. Alm de regulamentar os institutos j existentes do usucapio especial urbano e da concesso de direito real de uso, que devem ser preferencialmente usados pelos municpios para a regularizao das ocupaes respectivamente em reas privadas e em reas pblicas, a nova lei avanou no sentido de admitir a utilizao de tais instrumentos de forma coletiva. nfase especial foi colocada na demarcao das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Diversos dispositivos importantes foram aprovados de forma a garantir o registro de tais reas informais nos cartrios imobilirios, que, em muitos casos, tm colocado srios obstculos s polticas de regularizao. Deve-se ressaltar que o Estatuto da Cidade faz repetidas menes necessidade de que tais programas de regularizao fundiria se pautem por critrios ambientais. A seo do Estatuto da Cidade que propunha a regulamentao de um terceiro instrumento, qual seja, a concesso de uso especial para fins de moradia em terras pblicas, foi vetada pelo Presidente da Repblica por razes jurdicas, ambientais e polticas. Contudo, dada sobretudo mobilizao do FNRU, em 4 de setembro de 2001 foi assinada pelo Presidente a Medida Provisria n 2.220, que reconheceu, em determinadas condies e respeitados certos critrios ambientais, o direito subjetivo (e no apenas como prerrogativa da administrao pblica) dos ocupantes de imveis de propriedade pblica inclusive municipal concesso de uso especial para fins de moradia. A Medida Provisria tambm estabeleceu em que condies o poder pblico municipal pode promover a remoo dos ocupantes de reas pblicas para outras reas mais adequadas, sobretudo do ponto de vista ambiental. Trata-se de medida de extrema importncia social e poltica, mas que tem exigido um esforo jurdico, poltico e administrativo articulado dos municpios de forma a responder s situaes existentes de maneira juridicamente adequada, e tambm de forma condizente com os outros interesses sociais e ambientais da cidade como um todo.

64

PULICCOMPLETA FINALport.indd 64

3/11/10 12:48:23 PM

A ampliao da ordem jurdico-urbanstica


A ordem jurdico-urbanstica consolidada pelo Estatuto da Cidade tem sido desde ento complementada por importantes novas leis federais, como as que regulamentam as parcerias pblico-privadas (Lei Federal n 11.079, de 2004), os consrcios intermunicipais (Lei Federal n 11.107, de 2005) e a poltica nacional de saneamento (Lei Federal n 11.445, de 2007). Um processo significativo de mudana institucional com a criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades, em 2003, merece destaque e tem dado suporte sociopoltico a esse movimento fundamental de reforma jurdica. Um esforo legislativo ainda maior tem sido feito quanto questo da regularizao fundiria, de forma a garantir a efetivao e materializao dos direitos sociais reconhecidos, o que requer a superao de obstculos jurdicos ainda colocados pela legislao federal urbanstica, ambiental, cartorria e processual em vigor. A Lei Federal n 10.931/2004 estabeleceu a gratuidade do registro imobilirio nos programas de regularizao; a Lei Federal n 11.481/2007 foi aprovada no sentido de facilitar os processos de regularizao fundiria pelos municpios nos assentamentos informais consolidados em terras da Unio; a Lei Federal n. 11.888, de 2008, instituiu o direito das comunidades assistncia tcnica em programas de regularizao; a Lei Federal n 11.952, de 2009, regulamentou a regularizao fundiria em reas urbanas da Amaznia Legal; e a Lei Federal n 11.977, tambm de 2009, foi aprovada para regulamentar o Programa Habitacional Minha Casa, Minha Vida e para facilitar a regularizao fundiria de assentamentos informais. Uma ampla discusso nacional tem ocorrido acerca da reviso da referida Lei Federal n 6.766, de 1979 (Projeto de Lei n 3.057, de 2000), que regulamenta os parcelamentos do solo para fins urbanos e a regularizao de assentamentos informais.

Um processo de disputas
A histria da formulao, aprovao, aplicao e interpretao do Estatuto da Cidade tem sido uma histria de disputas de interesses. Foram necessrios mais de 10 anos de discusses e modificaes de toda ordem para que o projeto de lei original fosse finalmente aprovado. E, ainda que tenha sido por unanimidade, o texto final da lei revela as muitas dificuldades do processo de negociao e barganha que se deu entre diversos interesses distintos existentes sobre a questo do controle jurdico do desenvolvimento urbano. Contudo, as disputas sociopolticas, jurdicas e ideolgicas que marcaram o processo histrico de construo dessa lei-marco no desapareceram com a aprovao do Estatuto da Cidade pelo contrrio, a aplicao e interpretao dos princpios da lei federal tm gerado disputas renovadas entre juristas, urbanistas, promotores imobilirios e movimentos sociais organizados. Depois de aprovada pelo Congresso Nacional, a nova lei foi encaminhada para a sano e/ou vetos do presidente da Repblica. Uma polmica entre juristas foi intensamente explorada, e mesmo fomentada, por setores contrrios aprovao de vrios dos seus princpios e instrumentos, no sentido de arguir sua inconstitucionalidade e assim justificar o veto presidencial. No final desse processo, foram vetados apenas alguns dispositivos sobre questes especficas, mas, nem por isso, as controvrsias entre juristas diminuram. Embora frequentemente mascarada por discusses aparentemente tcnicas acerca de aspectos formais da nova lei, o que sempre esteve em jogo dentro e fora da discusso no Congresso Nacional a forte resistncia dos grupos conservadores ligados ao setor imobilirio nova concepo proposta pela Constituio Federal e consolidada pelo Estatuto da Cidade dada ao direito
65

de propriedade imobiliria urbana, qual seja, o princpio constitucional das funes sociais da propriedade

PULICCOMPLETA FINALport.indd 65

3/11/10 12:48:24 PM

e da cidade. De fato, na base de muitas das crticas nova lei, pode-se observar uma viso distorcida dos princpios civilistas, que ainda orientam grande parte da doutrina jurdica e da jurisprudncia, de que existiria um direito de propriedade natural, intocvel, quase sagrado, sem maior preocupao com outros interesses sociais e ambientais na utilizao do solo urbano. Em parte, esse problema resulta do currculo obsoleto dos cursos de Direito que, na sua maioria, ainda no ensinam Direito Urbanstico, mas incluem quatro anos e meio de discusses formais sobre o Direito Civil (o novo Cdigo Civil, de 2002, j nasceu ultrapassado em muitos aspectos). Isso certamente tem dificultado a mudana de olhar sobre a questo urbana: muitos juristas ainda olham para a cidade a partir da perspectiva do lote privado, e naturalmente no veem ou entendem nada alm dos interesses individuais dos proprietrios. Os juristas voltados para a ao do poder pblico justificam a aplicao de restries administrativas externas ao exerccio da propriedade urbana, mas no entendem que a propriedade essencialmente uma fonte de obrigaes sociais: a funo social est exatamente no poder de obrigar intrinsecamente decorrente da propriedade, e no meramente nas limitaes administrativas decorrentes do exerccio do poder de polcia. Em relao a uma forma especfica de propriedade a da propriedade imobiliria , por razes histricas e polticas, o Estado brasileiro no conseguiu reformar o liberalismo jurdico clssico, e por isso ainda no conseguiu promover reforma agrria, nem reforma urbana. As cidades brasileiras fragmentadas, segregadas, excludentes, ineficientes, caras, poludas, perigosas, injustas e ilegais so o resultado desse fracasso do Estado na reforma da ordem jurdica liberal, j que a lgica especulativa do mercado, que v na propriedade to somente um valor de troca, no d conta das questes sociais e ambientais, e sobretudo das necessidades dos mais pobres. Historicamente, tem sido um desafio enorme enfrentar a ideia de que os processos de uso, ocupao, parcelamento, construo e preservao do solo e seus recursos no podem ficar to somente a cargo de interesses individuais e das foras do mercado. Regular esses processos em alguma medida central para que se encontre um equilbrio entre interesses e direitos individuais, por um lado, e, por outro lado, direitos coletivos e interesses sociais, ambientais e culturais. No entanto, ainda resiste a mitologia jurdicocultural de que a propriedade apenas fonte de direitos e no de obrigaes sociais. A interpretao de que o direito de usar, gozar e dispor do bem permite tambm no usar, no gozar e no dispor do bem de maneira absoluta possibilitou a existncia de um nmero enorme de vazios urbanos (especialmente de reas com servios e infraestrutura), edifcios subutilizados ou vazios, preos altssimos de lotes, bem como a exploso do crescimento informal. De modo geral, as tentativas de regulao, via planejamento urbano, inclusive na atual leva de planos diretores municipais, ainda no conseguiram estabelecer uma relao clara com as foras do mercado imobilirio. Isso gera, com frequncia, forte aumento dos preos de terrenos e determina, assim, novas formas de segregao socioespacial. Embora um dos princpios da estrutura poltica urbana definido no Estatuto da Cidade (e como tal no se trata de faculdade do Poder Pblico, mas sim de uma obrigao) seja o planejamento urbano com participao da comunidade, o que se tem praticado, na maioria das cidades brasileiras, no envolve a comunidade seja no debate sobre a valorizao imobiliria gerada pela ao do Poder Pblico, seja nas obras e servios que valorizam os bens de particulares, seja na formatao de legislao urbanstica que modifica as
66

possibilidades de uso e ocupao do solo.

PULICCOMPLETA FINALport.indd 66

3/11/10 12:48:24 PM

Outro tema de disputa tem sido a questo ambiental. De vrias maneiras, o Estatuto da Cidade encampou de maneira exemplar a proposta de integrao entre o Direito Urbanstico e o Direito Ambiental no contexto da ao municipal, compatibilizando a agenda verde e a agenda marrom das cidades, e tambm por isso tem sido aclamado internacionalmente por refletir as bases centrais do debate internacional sobre as condies de materializao do paradigma do desenvolvimento sustentvel. Tambm nesse contexto, sua efetiva materializao em leis e polticas pblicas e sobretudo sua efetivao em estratgias e programas de ao urbano-ambiental, contudo, vai depender fundamentalmente da ao dos municpios e da sociedade brasileira, dentro e fora do aparato estatal. Contudo, existe em muitas cidades um conflito aparente entre a questo da ocupao crescente de reas de preservao permanente ou de reas no edificveis versus o direito social moradia. Trata-se de um falso conflito, j que, na verdade, os dois valores so constitucionalmente protegidos e tm a mesma raiz, qual seja, a noo das funes sociais da propriedade e da cidade. De imediato, h que se separar as situaes atuais consolidadas de situaes futuras: que todos os esforos sejam feitos no sentido de, pelo menos, minimizar futuras ocupaes em reas ambientais, o que requer no apenas fiscalizao, mas, sobretudo, oferta adequada de opes de acesso ao solo com servios e moradia nas cidades para os pobres, seja pelas polticas pblicas, seja pelas foras de mercado. Tambm necessria a formulao de uma poltica de preservao e conservao adequada, devidamente territorializada, com estratgias de manejo e monitoramento. Dito isso, h que se fazer algo urgentemente em relao s situaes existentes, o que requer entender que solues timas e ideais no so possveis, temos de buscar no solues inadmissveis, mas solues possveis. Trata-se de tarefa pragmtica que requer o mximo de mitigao e compensao de danos ambientais, mas com remoo da populao apenas em casos extremos e com alternativas aceitveis. Outro tema de disputa tem sido a questo da democratizao do registro imobilirio, especialmente no contexto dos programas de regularizao. Em especial, tem havido um esforo de simplificar, uniformizar e baratear os procedimentos de registro imobilirio, j que o registro constitutivo da propriedade na tradio jurdica brasileira e se prope a garantir a segurana jurdica das transaes imobilirias. Para esse fim, h que se trabalhar mais de perto com os cartrios, para transform-los em parceiros dos programas de regularizao, trazendo-os para dentro do processo de regularizao, desde o comeo, para a busca de solues jurdicas criativas que sejam viveis, e encontrando as melhores maneiras de distribuio dos nus e responsabilidades envolvidos. H, contudo, obstculos estruturais cuja soluo vai depender dos rumos da reforma do judicirio. Da mesma forma, de mais difcil equacionamento tem sido a questo da facilitao dos procedimentos judiciais, sobretudo para que as aes de usucapio coletivo sejam viveis. As dificuldades e os custos envolvidos so enormes. Contudo, a aprovao de direitos coletivos no tem sentido se os canais processuais para seu reconhecimento tambm no forem coletivizados; no basta o rito sumrio, preciso criar procedimentos judiciais coletivos geis que levem em conta a natureza da questo. Tambm nesse tema uma discusso mais ampla tem de se dar no contexto da reforma do judicirio e do Cdigo de Processo Civil.
6767

PULICCOMPLETA FINALport.indd 67

3/11/10 12:48:25 PM

As condies para avanar


Decorridos oito anos desde sua aprovao, o Estatuto da Cidade anda despertando avaliaes contraditrias. Em que pese seu enorme reconhecimento internacional, mesmo depois da formulao e/ou aprovao pelos municpios de cerca de 1.500 planos diretores como cumprimento da obrigao legal decorrente da lei federal, de vrios setores surgem comentrios revelando certa descrena em relao s possibilidades e ao alcance da lei, j que as realidades urbanas do Pas ainda no foram significativamente alteradas. J os que defendem o Estatuto da Cidade geralmente alegam que qualquer avaliao sobre sua efetividade seria precipitada. Muito mais tempo ser necessrio para que seus efeitos sejam sentidos, sobretudo se considerados o enorme dficit habitacional e o volume acumulado de problemas urbanos, sociais e ambientais decorrentes da natureza excludente da poltica urbana pr-Estatuto da Cidade e mesmo pr-Ministrio da Cidade, j que uma das principais razes de ser desse Ministrio criado em 2003 exatamente criar as condies para que a Unio, os Estados e, sobretudo os Municpios possam atuar, juntamente com a sociedade, para a materializao dos princpios de poltica urbana determinados pelo Estatuto da Cidade.

A aprovao do Estatuto da Cidade inegavelmente consolidou a ordem constitucional no Brasil quanto ao controle dos processos de desenvolvimento urbano, visando reorientar a ao do Estado, dos mercados imobilirios e da sociedade como um todo, de acordo com novos critrios econmicos, sociais e ambientais. Sua efetiva materializao em polticas e programas vai, sobretudo, depender da reforma das ordens jurdico-urbansticas locais. Ou seja, do quadro regulatrio e institucional que for criado por cada municpio para o controle do uso e desenvolvimento do solo, particularmente pela aprovao de planos diretores adequados e dos processos locais de gesto urbana. O papel dos municpios crucial para reverter o padro excludente de desenvolvimento urbano no Brasil. Mas, a escala da questo urbana no Brasil tamanha, e to grande a urgncia de enfrent-la devido a todas suas implicaes jurdicas, sociais, ambientais, financeiras etc., que no se pode mais falar apenas em polticas municipais: ampla articulao intergovernamental se faz necessria, especialmente pelo envolvimento dos Estados, que at agora na sua maioria no formularam uma poltica urbana e habitacional clara (inclusive no que diz respeito s terras devolutas e outras terras estaduais), e da Unio, gerando um contexto de polticas nacionais. Alm disso, a promoo de reforma urbana no Brasil requer polticas pblicas que envolvam o setor comunitrio, o setor
68

voluntrio, a academia e o setor privado. H lugar para todos, e necessidade de todos.

PULICCOMPLETA FINALport.indd 68

3/11/10 12:48:26 PM

Boas leis como o Estatuto da Cidade, por si s, no mudam a realidade; j as ms leis podem colocar obstculos intransponveis para a ao da sociedade e das administraes publicas comprometidas com a promoo de reformas significativas. Mesmo em um quadro jurdico hostil, possvel promover avanos jurdico-urbansticos importantes, desde que exista um slido pacto sociopoltico que d suporte ao do poder pblico. O Estatuto da Cidade consolidou um paradigma jurdico no qual existe um direito difuso cidade, ao ordenamento territorial, ao planejamento urbano e gesto democrtica da poltica urbana, todos direitos da coletividade aos quais corresponde a obrigao do poder pblico de promover uma poltica urbana que garanta as funes sociais da cidade e da propriedade. No se trata mais to somente de uma questo da alada do poder discricionrio do Poder Pblico, que faz o que quer, quando e como quiser. Da mesma forma, os proprietrios de imveis urbanos passaram a se submeter a um conceito de cidade na qual, mais do que nunca, o seu direito individual de propriedade no pode ser considerado absoluto, j que deve observar as regras de ordenao da cidade expressas pelo plano diretor. Resta criar um slido pacto sociopoltico para garantir sua efetividade.

Talvez a maior novidade do Estatuto da Cidade, rompendo com toda a tradio formalista e positivista do direito brasileiro, esteja no fato de que todos os princpios e direitos estabelecidos e reconhecidos pela lei federal foram traduzidos, nela mesmo, nos diversos instrumentos, mecanismos, processos e recursos que so necessrios para sua materializao. Finalmente, o princpio da funo social da propriedade passou a ter efeitos jurdicos concretos para o territrio das cidades por meio de leis de zoneamento, de delimitao de reas de urbanizao prioritria nas quais a reteno especulativa de imveis urbanos deve ser combatida por instrumentos de interveno urbana passveis de aplicao e monitoramento. Direito, gesto e acesso justia caminham de mos dadas no Estatuto da Cidade de maneira exemplar: como resultado, planos diretores j foram anulados por falta de participao popular efetiva; prefeitos j correm o risco de perder seus mandatos por improbidade administrativa; aes civis pblicas de todo tipo tm sido propostas em defesa da ordem urbanstica e do direito cidade sustentvel; notveis avanos na regularizao fundiria tm acontecido em muitos municpios, com as novas leis que complementam o marco legal inaugurado pelo Estatuto da Cidade. Outros avanos tambm j foram feitos na proteo do patrimnio cultural e ambiental; comunidades participam de consultas pblicas acerca de temas de planejamento urbano antes restritos a arquitetos e urbanistas; estudantes passaram a estudar Direito Urbanstico nas (ainda poucas) cadeiras gradualmente introduzidas nas faculdades de Direito, movimento esse indispensvel para a divulgao da nova cultura jurdica sobre a cidade trazida pela nova lei etc. Defender o paradigma inovador da ordem jurdica contido no Estatuto da Cidade fundamental para que novos avanos da reforma urbana possam acontecer com polticas pblicas, processos sociopolticos, aes judiciais e decises jurisprudenciais cada vez mais comprometidos com o princpio das funes sociais da propriedade e da cidade e com a bandeira do direito cidade. Para tanto, crucial que juristas, urbanistas e a sociedade brasileira se deem conta de que a aprovao do Estatuto da Cidade no encerrou a batalha pela reforma urbana no Brasil, muito pelo contrrio. Embora tenha sido uma vitria importante, h uma disputa renovada em torno do sentido da poltica urbana ocorrendo em todas as cidades brasileiras e tambm nos tribunais.
69

PULICCOMPLETA FINALport.indd 69

3/11/10 12:48:26 PM

O Estatuto da Cidade tem, com certeza, muitas defasagens, limitaes, e especialmente problemas de escala para os quais ele se mostra impotente, como a omisso no tratamento das reas rurais, reas ambientais, bacias hidrogrficas, reas metropolitanas etc. Tais mudanas mais profundas no podem ser introduzidas topicamente no Estatuto da Cidade, j que dependem, em ltima anlise, de mudanas no prprio pacto federativo. Outros defeitos poderiam ser apontados, mas inegvel que muito j se avanou e que o prprio marco jurdico inaugurado pelo Estatuto da Cidade comeou a ganhar corpo. Contudo, em que pesem os avanos incontestes, o Brasil ainda tem um longo caminho pela frente, e so muitos os obstculos a serem superados para que os efeitos da reforma jurdica e institucional se manifestem de maneira mais acentuada. Acima de tudo, a experincia brasileira tem claramente demonstrado que a reforma urbana requer uma combinao precisa, ainda que quase sempre elusiva, entre mobilizao social renovada, reforma jurdica e mudana institucional. Esse um processo aberto, cujo resultado na qualidade das mudanas esto intrinsecamente ligados capacidade de a sociedade efetivamente exercer seu direito de participar do processo de ordenamento urbanstico da cidade. As regras do jogo foram substancialmente alteradas a favor de novo paradigma que beneficie esse novo ordenamento. O que resta saber se os novos espaos polticos criados sero, ou no, devidamente usados pela sociedade brasileira de forma a fazer avanar a agenda da reforma urbana no Pas. Para alm da lei, necessrio garantir uma justa gesto da poltica urbana. Este o maior desafio do Direito Urbanstico brasileiro no presente: territorializar o iderio de reforma urbana contido no Estatuto da Cidade e garantir o direito cidade. Defender esse novo arcabouo legislativo e lutar pela efetividade da nova ordem jurdico-urbanstica nele contida fazer por merecer o Estatuto da Cidade!

70

PULICCOMPLETA FINALport.indd 70

3/11/10 12:48:27 PM