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Director VitalMoreira DirectorAdjunto PedroGonalves SecretriadeRedaco AnaCludiaGuedes Proprietrio CentrodeEstudosdeDireitoPblicoeRegulao (CEDIPRE) Editor CentrodeEstudosdeDireitoPblicoeRegulao (CEDIPRE) ComposioGrfica AnaPaulaSilva Morada

Silva Morada FaculdadedeDireitoda UniversidadedeCoimbra PtiodaUniversidade 3004545CoimbraPortugal NIF 504736361 SededaRedaco CentrodeEstudosdeDireitoPblicoeRegulao (CEDIPRE) NdoRegistodaERC 125642 ISSN 16472306 Periodicidade Bimestral

FICHATCNICA

REVISTA DE DIREITO PBLICO E REGULAO


S U M R I O
Actualidade........................................................................................3
Cednciasdeterrenosparaespaosverdes,equipamentose infraestruturas .............................................................................................3 . JOOPEREIRAREISRUIRIBEIROLIMA|Advogados

Doutrina..........................................................................................11
OAcordoQuadro........................................................................................11 CLUDIAVIANA|ProfessoradoInstitutoPolitcnicodoCvadoedoAve NovoCustodeAcessoJustia..................................................................23 ELIZABETHFERNANDEZ|ProfessoradaEscoladeDireitodaUniversidade doMinho Alteraes introduzidas ao Regime Jurdico do Crdito Agrcola MtuopeloDecretoLein142/2009,de16deJunhoentreofimdo regimecooperativoemproldaliberdadedeiniciativaeconmicasem respeitopeloprincpiodaigualdade...........................................................43 FERNANDAMAS|Advogada Aspropostasnosolicitadaseoregimedacontrataopblica: reflexesapretextodosprocedimentosdeatribuiodeusospriva tivosderecursoshdricosporiniciativaparticular.......................................59 PEDRONUNORODRIGUES|Advogado OPoderesderegulaodaERSE.................................................................81 RODRIGOVARELAMARTINS|Advogado

Informaes...........................................................................101

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2JooPereiraReisRuiRibeiroLima

www.fd.uc.pt/cedipre

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A C T U A L I D A D E

Cednciasdeterrenosparaespaosverdes,equipamentoseinfraestruturas
JooPereiraReisRuiRibeiroLima Advogados

1Enquadramento Oinstitutodacednciadeterrenosnombitodasoperaesurbansticasganhounovos contornosluz,nos,darecentealteraoaoRegimeJurdicodaUrbanizaoedaEdi ficao(doravantereferidocomoRJUE),perpetradapelaLein.60/2007,de4deSetem bro(1),comotambmdaalteraoaoRegimeJurdicodosInstrumentosdeGestoTerri torial(RJIGT),realizadapeloDecretoLein.316/2007,de19deSetembro(2). Desde logo, a principal novidade prendese com o alargamento do mbito de aplicao daqueleinstituto,jque,actualmente,podehaverlugarcednciadeterrenos,nos nombitodeoperaesdeloteamento,mastambm,comoadiantesever,notocante a outras operaes urbansticas no subsumveis quele conceito, como sejam as obras

ApsapublicaodaLein.60/2007,de4deSetembro,oRJUEviuaindaalgumasdassuasdisposies revogadasealteradaspeloDecretoLein.18/2008,de29deJaneiroepeloDecretoLein.116/2008,de4 deJulho. ApsaalteraodoDecretoLein.380/99,de22deSetembro(RJIGT)peloDecretoLein.316/2007,de 19deSetembro,verificouseumaoutraalteraoquelediploma,destafeitapeloDecretoLein.46/2009, de20deFevereiro.


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decriaodenovasedificaes.

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Poroutrolado,tendooactualRJIGTprevistoaatribuiodeefeitosregistaisaosplanos depormenor(viden.3doartigo92.eartigo92.A),desdequerenamdeterminados requisitos,verificasequetambmnaquelediplomasotratadasmatriasrespeitantess cednciasdeterrenosparaodomniomunicipal. Aaplicaoaoscasosconcretosdoregimejurdicodascednciastemsuscitadoalgumas dvidas de interpretao, verificandose que a prtica seguida pelos municpios nem sempreuniformeequediversascmarasmunicipaisfazemumaleituradaqueleregime poucoconsentneacomosprincipaisobjectivosquelheestosubjacentes. Assim,pretendeopresenteartigodarummodestocontributoparaoestudodestatem tica, identificando algumas questes de relevncia prtica e apontando possveis pistas paraaresoluodasmesmas. 2Oinstitutodascedncias:suacaracterizaoactual Acednciadeterrenosnombito(eporcausa)deoperaesurbansticastemasuasede legalnoartigo44.doRJUE,sendoqueestadisposioseaplicaqueraoperaessujei tasalicenciamento,querssujeitasacomunicaoprvia. Em ordem caracterizao do instituto da cedncia de terrenos, importa comear por dizerqueestenopodeservistomargemdetudoquantoaleidispeemmatriade reas destinadas implantao de espaos verdes e de utilizao colectiva, infra estruturas e equipamentos, j que ambos so, em boa verdade, as duas faces de uma mesmamoeda. Isto,osartigos43.e44.doRJUEfazempartedeummesmoblocolegalcoerentee homogneo,peloqueasrespectivasnormasdeveroserinterpretadasdeformaconju gada. Estatui o n. 1 do artigo 43. do RJUE que os projectos de loteamento devem prever reas destinadas implantao de espaos verdes e de utilizao colectiva, infra estruturasviriaseequipamentos,asquaisserodimensionadasemconformidadecom osplanosmunicipaisdeordenamentodoterritrioou,sendoestesomissos,nostermos fixadosporportariadomembrodoGovernoresponsvelpeloordenamentodoterritrio (3)conformeresultadon.3doartigo6.daLein.60/2007,de4deSetembro. Porseuturno,on.5doartigo57.doRJUEmandaaplicaraqueleregimeacertasopera esurbansticasdeedificaoque,napticadolegislador,determinamimpactesseme

videPortarian.216B/2008,de3deMaro,rectificadapelaDeclaraodeRectificaon.24/2008,de2 deMaio.
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lhantesaoloteamento,emboranoseintegremnoconceitodeoperaesdeloteamen to,definidasnaalneai)doartigo2.doRJUE. Arazodeserdasreferidasnormapareceevidente! Bastaratenderaquantodispemosartigos9.,65.e66.daConstituiodaRepblica Portuguesa,ouaquantoseencontraconsagradonaLeideBasesdoAmbienteenaLeide BasesdaPolticadeOrdenamentodoTerritrioedeUrbanismo,emmatriadetarefas fundamentaisdoEstadoededireitosdoscidadosnosdomniosdaqualidadedevida,do ambiente, da habitao e do correcto ordenamento do territrio, para facilmente com preendermosoespritosubjacenteaoaludidopreceitodoRJUE. Naverdade,aprossecuodeinteressespblicosdirectamenterelacionadoscomaqua lidadedevida,comamelhoriadoambienteurbanoecomocorrectoordenamentodo territrio, valores esses com dignidade constitucional e amplamente reconhecidos nas leisnacionaisenodireitointernacionalecomunitrio,exigequeoprocessodeocupao, usoetransformaodosoloparafinsurbansticostenhaemcontaasnecessidadesbsi casdaspopulaesurbanas,talcomohojesoconcebidasnassociedadesmodernas. Da que seja necessrio assegurar e garantir a existncia e disponibilidade de espaos afectosadeterminadasfunesurbanas,nomeadamentereasdestinadasaespaosde recreio,lazeredesporto,reasparaimplantaodeviasdecirculaoeestacionamento, bem como reas para equipamentos sociais (sade, ensino, administrao, assistncia social,seguranapblica,etc.). Oespaourbanooumultifuncionaleasseguraasatisfaodasnecessidadescolectivas daspopulaesurbanasou,puraesimplesmente,nocumpreosprincpioseobjectivos constitucionais acima referenciados, pelo que, a par das zonas destinadas a habitao, comrcio,indstriaouserviosnopoderodeixardeexistiroutraszonasvocacionadas paraacolherasaludidasfunesurbanas. Oinstitutodascednciassurge,assim,comouminstrumentojurdicoaoserviodaspol ticas pblicas no domnio do urbanismo, do ordenamento do territrio e do ambiente urbano. As cedncias de terrenos (bem como a compensao pela no realizao das mesmas) nopodem,nemdevem,servistascomoumqualquermecanismoindirectodefinancia mento dos sempre to carenciados oramentos municipais, ou de enriquecimento do patrimnioimobiliriodosmunicpios,jqueoobjectivoprimordialdesteinstitutocon tribuirparaasustentabilidadedosespaosurbanoseparaaqualidadedevidadaspopu laes.

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Equemnocompreenderestasingularrealidade,dificilmentefarumacorrectaaplica odaleie,seguramente,norespeitaroespritosubjacenteaoinstitutodascedncias. Reconhecendo,precisamente,aquelafunodeinstrumentodapolticaurbansticaede ordenamento do territrio, o legislador submeteu ao regime da cedncia de terrenos aquelasoperaesurbansticasque,nointegrandooconceitodeoperaesdelotea mento,deacordocomodispostonaalneai)doartigo2.doRJUE,sejamconsideradas comodeimpacterelevante,nostermosdonmero5doartigo44.,aditadopelaLein. 60/2007,de4deSetembro. Segundoaquelepreceito,asoperaesurbansticasdeimpacterelevantesotodasaque las que como tal sejam qualificadas em regulamento municipal, devendo este, natural mente,estabelecer,deformaclaraeinequvoca,asrespectivascaractersticas. O RJUE confere agora aos municpios a faculdade de, atravs dos seus regulamentos autnomos,fixaremosrequisitosecritriosobjectivosquepermitemqualificardetermi nadaoperaourbansticacomotendoumimpacterelevante,dopontodevistaurbans tico, em ordem a impor, assim,aos respectivos promotores, acedncia para o domnio municipaldedeterminadasparcelasdeterreno.(4) Atentese ao facto da lei (RJUE) recorrer a dois conceitos, aparentemente semelhantes, mas,naverdade,bemdiferentes: operaesurbansticasconsideradasdeimpacterelevante(n.5doartigo44.); operaes urbansticasque determinam impactes semelhantes a umaoperao deloteamento(n.5doartigo57.). Poroutrolado,registesetambmqueon.5doartigo44.vaimuitoalmdadisciplina normativaprevistaparaasoperaesurbansticasdeimpactesemelhanteaumaopera odeloteamento(n.5doartigo57.),emvirtudede,quantoaessasoperaesurba nsticas,acmaramunicipalapenasestarhabilitadaaexigirumacompensaoaotitular

AindaqueaanteriorredacodoRJUEcontivessejvriasremissesparaosregulamentosmunicipais,no quedizrespeitodefiniodeumconjuntodematriasatinentessespecificidadesdedeterminadasope raesurbansticas,averdadequeaLein.60/2007veioacentuaressanecessidade,jquealgumasdas normasdoRJUEcarecemdeconcretizaomedianteaemissodosrespectivosregulamentosmunicipais.A relevnciadosregulamentosmunicipaisevidentenosseguintescasos: i) Condies e prazo de execuo das obras de urbanizao quando sujeitas a comunicao prvia alneaa)don.1en.2doartigo53.; ii) Fixaodomontantedacauoecondiesgeraisdocontratodeurbanizao,nombitodasobras deurbanizaoquandosujeitasacomunicaoprviaalneasb)ec)don.1doartigo53.; iii) Condies de execuo das obras de edificao, quando sujeitas a comunicao prvia n. 1 do artigo57.; iv) Previso dos limites mximos de execuo de obras de edificao, quando sujeitas acomunicao prvian.2doartigo58..
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dalicenaouapresentantedacomunicaoprvia,emnumerrioouemespcie,enoa cednciadosterrenos(ns6e7doartigo57.)(5)(6). Noobstanteosartigos43.e44.doRJUEprosseguiremidnticosobjectivosemmat riadepolticaurbansticaedeordenamentodoterritrio,averdadequeestasnormas prevemsituaesdistintas,nopodendosubsistirqualquerdvidaquantoaorespectivo campodeaplicao. Assim,oartigo43.estabelecequeasoperaesdeloteamentodevemcontemplarcer tas reas ou parcelas de terreno destinadas a espaos verdes e de utilizao colectiva, infraestruturaseequipamentos,independentementedofactode,nostermosdon.3do citado artigo, tais reas permanecerem no domnio privado dos particulares ou serem integradasnodomniomunicipal(privadooupblico).Porisso,napticadolegislador,o interessepblicosubjacentequelanormapodeadequadamenteserprosseguido,ainda queasparcelasdeterrenoafectassmencionadasfunes(espaosverdesetc.)fiquem sobagidedodomnio privado(leiasepropriedadeprivada)enosejamincorporadas nodomniomunicipal,desdequeasseguradaestejaaafectaodessasparcelasaosditos usos(7). Joartigo44.doRJUEprevalgodiferente,umavezqueregula,noaafectaodosolo adeterminadasfunes,masocritrioparaapurarquaisasparcelasdeterrenoaceder ao municpio, com vista implantao de espaos verdes pblicos e equipamentos de utilizaocolectiva. A insero sistemtica dos aludidos preceitos refora o entendimento acima exposto: num primeiro momento importa garantir que o projecto de loteamento (ou operao urbansticaeeleequiparada)contempleparcelasdeterrenodestinadassaludidasfun es;numsegundomomentoversedatitularidade,pblicaouprivada,dasmesmas. Assim,aindaquesejausualfalarsedereasdecedncias,apropsitodoartigo43.,a verdadequetalqualificaonocorrecta,porquantonemtodasasreasdestinadas construodeespaosverdesouinstalaodeequipamentosdeutilizaocolectivae infraestruturas(ousequeralgumadelas)ficamsujeitasacednciaparaodomniomuni cipal.

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NestesentidosepronunciatambmFERNANDAPAULAOLIVEIRA,Aalteraolegislativaacimacitada.

VejaseigualmenteJOOPEREIRAREIS,MARGARIDALOUREIROeRUIRIBEIROLIMA,RegimeJurdicoda UrbanizaoedaEdificao,AnotadoJurisprudncia,3.edio,2008,Almedina,pg.185. Aeventualdestinaodedeterminadasreasprevistasnasoperaesdeloteamentoaoserviodacomu nidadeemgeral,aindaquepermaneamnaesferaprivadadeparticulares,parececorresponderaoprinc piodavinculaosocialdapropriedadeprivada,defendidoporFERNANDOALVESCORREIA,OPlanoUrba nsticoeoPrincpiodaIgualdade,Almedina,2001,pg.314ess.


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Respeitadosquesejamosparmetrosdedimensionamentodasreas,prescritosempla nomunicipaldeordenamentodoterritrioou,nasuafalta,naPortaria216B/2008,cabe ao requerente do licenciamento, ou apresentante da comunicao prvia, da operao urbansticaemcausa,identificarasparcelasquesepropecederaomunicpioparainte graonorespectivodomnio(n.2doartigo44.),competindocmaramunicipal,nes sasequncia,decidirse,ouno,deacolheressapretensoluzdointeressepblico quelheincumbeprosseguir. E,casoseverifiquealgumdospressupostosprevistosnon.4doartigo44.doRJUE,no haverlugarcednciadeterrenosparaodomniomunicipal,sendoestasubstitudapor umacompensao,emnumerrioouemespcie,afavordomunicpio. Salienteseque a norma acima citada apresenta um carcter manifestamente excepcio nal,sendoquearegraacednciadeterrenosaomunicpio,nombitodeoperaesde loteamentoedeoperaesdeimpacterelevante,assumindoacompensaocarcterde excepo. Assim,emboranemsempreistosuceda,impesequeacmaramunicipalfundamente, adequadamente, a dispensa de cedncias (e a aplicao supletiva de compensaes), tendoemcontaquetalapenaspoderocorrernosseguintescasos: a. quandooprdioobjectodaoperaodeloteamento(oudaoperaourbanstica deimpacterelevante)estiverjservidapelasinfraestruturasnecessrias; b. quando no se justificar, luz do interesse pblico, a localizao de qualquer equipamentoouespaoverdepblico,nomeadamenteporqueazonaemcausaj dispedeespaossuficientesdessanatureza; c. quando os espaos, infraestruturas e equipamentos de natureza privada, inclu dos no loteamento, em conjunto com os de natureza pblica, ou isoladamente, respondamsnecessidadesdaspopulaesabrangidas. d. Importa realar que a deciso quanto verificao destes pressupostos, que determinaro,emconsequncia,opagamentodeumacompensaoporpartedo requerente da licena ou do apresentante da comunicao prvia, da compe tnciadomunicpio,emvirtudedeaesteltimoestaremcometidasasatribuies legais no domnio do ordenamento do territrio e urbanismo, de acordo com a alneao)don.1doartigo13.daLein.159/99,de14deSetembro.

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3Oingressodasparcelascedidasnodomniomunicipal Diferentementedoqueaconteciacomaanteriorredaco,oactualn.3doartigo44. doRJUEprevqueasparcelasdeterrenoquesejamobjectodecednciaaomunicpio, tantopodemintegrarodomniopblicocomoodomnioprivadodaquele. Com efeito, estatui agora a norma em causa que deve a cmara municipal definir, no momento da recepo, as parcelas afectas aos domnios pblico e privado do munic pio(8). Assim, o municpio tem que identificar, previamente emisso do alvar, a qual dos domniosficaroadstritasasparcelasaceder,devendo,paratanto,proferirocorrespon denteactoadministrativo. Deste modo, existem dois momentos no tocante cedncia de parcelas nas operaes urbansticas:omomentodadefiniododomniomunicipal,privadooupblico,emque taisparcelasiroingressareomomentodoefectivoingressodasmesmasnorespectivo domnio. segundaquestoparecedarrespostaaalneaf)don.1doartigo77.,aindaqueno demaneiraexpressa.Prescreveanormaemcausaquedoalvardalicenadaoperao deloteamentodeveconstaraespecificaodasparcelasaintegrarnodomniomunici pal.Ora,atendendoaqueasparcelascedidasseintegramnodomniomunicipalcoma emissodoalvar(primeirapartedon.3doartigo44.),lgicoserconcluirqueaiden tificaodasparcelasaincorporarnodomniopblicoounodomnioprivadodeverser feitanadeliberaofinaldolicenciamento,previstanoartigo23.. Diferente , porm, o que sucede no mbito do procedimento de comunicao prvia, umavezqueaadmissodestanotituladaporalvar. Deacordocomojcitadon.3doartigo44.,aincorporaodasparcelasacederefec tuada mediante a elaborao do instrumento prprio, ou seja, atravs de escritura pblicaoudocumentoparticularautenticadopornotrioprivativodomunicpio. Nessamedida,adefiniododomniopblicoouprivado,noqualasparcelasemcausa ingressarodeveserfeitanomomentodaoutorgadaescrituraoudodocumentoparticu larautenticado. Salientese que o prazo para a outorga do instrumento prprio, referido no n. 3 do artigo 44., coincide com o prazo definido no RJUE para a rejeio, ou admisso, da

Aredacodon.3doartigo44.doRJUEanteriorLein.60/2007,de4deSetembroconsagravacla ramentequeasparcelasdeterrenocedidasaomunicpioseintegravamnodomniopblicomunicipal,com aemissodoalvardelicenciamentoouautorizao.


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comunicaoprvia(n.1doartigo36.),oqueimplicaqueasparcelasdeterrenosero cedidasaomunicpioemmomentoanteriordecisosobreacomunicaoprvia(9). Claroestqueainclusodasparcelasdeterrenonodomnioprivadodomunicpiono significaquetaisparcelasnodevamcontinuarafectasaofimdeutilidadepblicaaque foramdestinadas,deacordocomofixadonoalvar(alneaf)don.1doartigo77.)ou noinstrumentonotarialprprio.Comefeito,eseguindodepertoANARAQUELGONAL VESMONIZ(10),nosertorelevanteadominialidadepblicaouprivadadasparcelas cedidas,masantesadestinaopblicaqueomunicpioseautovinculaadarsmesmas nosactosatravsdosquaisincorporaasparcelascedidasnoseudomnio. Etantoassimqueoartigo45.doRJUEprevquehajareversodasparcelascedidas,a favordoprimitivoproprietrio,semprequeestassejamafectasafinsdiversosdaqueles para que hajam sido cedidas, independentemente de tais parcelas terem integrado o domniopblicoouodomnioprivadodomunicpio. Jnoquerespeitascednciasnombitodosplanosdepormenorcomefeitosregistais, aescolhaatinenteaqualdosdomniosdomunicpiodeveropertencerasparcelasobjec todecednciaocorre,anossover,nomomentodadeliberaodaassembleiamunicipal que aprova o plano, tendo em ateno o contedo documental deste, o qual dever incorporar, obrigatoriamente, um quadro com a descrio das parcelas a ceder e a sua finalidade,nostermosdodispostonaalneaf)don.3doartigo92.doRJIGT. Porm,omomentodeingressodasparcelasnodomniomunicipalodaefectivaodo registo predial dos lotes respectivos, de acordo com o n. 6 do artigo 92.A do RJIGT, tudolevandoacrerque,reveliadoregimegeral,oregistopredialassume,aqui,nature zaconstitutiva(11).

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Afigurasequeesteregimemanifestamentemaisgravosoparaoparticular,poisesteaindanosabe,a essaalturadoprocedimento,seasuaoperaourbansticavaiserdeferida.Tendemosassimaconcordar comaposioassumidaporFERNANDAPAULAOLIVEIRA,MARIAJOSCASTANHEIRANEVES,DULCELOPES eFERNANDAMAS,deaposioimplcitadeummodonoinstrumentoprprioatravsdoqualsocedi dasasparcelas(RegimeJurdicodaUrbanizaoeEdificaoComentado,Almedina,2009,pg.326). ANA RAQUEL GONALVES MONIZ, Cedncias para o Domnio Municipal: Algumas Questes, Direito RegionaleLocaln.4,2008,pg.28 SegundoJOOBASTOS(OPlanodePormenorenquantottulodetransformaofundiriacomreper cussesnoregistopredial,Coimbra,2008),oregistopredialdoplanodepormenorpossuinaturezaconsti tutiva,umavezqueatravsdesseregistoqueseoperaatransmissodapropriedadedasparcelascedidas aomunicpio.
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OAcordoQuadro( )
CludiaViana ProfessoradoInstitutoPolitcnicodoCvadoedoAve

1.Oacordoquadronocontextodacontrataopblica Comosesabe,acontrataopblicarepresentacercade16%doPIBdaUnioEuropeia (1), assumindo ainda uma dimenso internacional que abrange os quarenta pases que subscreveramoAcordosobreosContratosPblicosnoseiodaOrganizaoMundialde Comrcio(2). Estaimportnciaeconmicadacontrataopblica,que,noplanoeuropeu,estindisso ciavelmente ligada plena concretizao do mercado nico, constitui, em nosso enten der,ajustificaoparaaexistnciadeumespecficoregimejurdico(3)quevisadiscipli naracelebraodoscontratospblicosenquantotransaceseconmicascelebradasno
(*)OpresentetextotemporbaseaintervenosobreAimportnciadosacordosquadroapresentadana 1.ConvenoNacionaldeComprasPblicas,promovidapelaAgnciaNacionaldeComprasPblicas,E.P.E., quetevelugarnodia1deJulhode2009,noCentrodeCongressosdeLisboa,Junqueira,Lisboa. (1)Cfr.COMISSO,AreportonthefunctioningofpublicprocurementmarketsintheEU:benefitsfromthe application of EU directives and challenges for the future, de 3 de Fevereiro de 2004, in http://www.europa.eu.int. (2)RelativamenteaoAcordosobreosContratosPblicos,cfr.onossoAglobalizaodacontrataopbli caeoquadrojurdicointernacional,inAA.VV.(coord.PEDRO GONALVES),EstudosdeContrataoPblica, vol.I,CEDIPRE/CoimbraEditora,Coimbra,2008,pp.23/49. (3) Para mais desenvolvimentos, ver o nosso Os princpios comunitrios na contratao pblica, Coimbra Editora,Coimbra,2007,pp.89esegs.

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seiodomercadoeuropeuetambm,porforadoscompromissosassumidos,domercado internacional. Oqueestaquiemcausa,fundamentalmente,garantirqueoscontratospblicosso celebrados com respeito pelos princpios e travesmestras em que assenta o mercado europeu(4),demodoaqueseconsigapromoverumaefectivaconcorrnciaentreosope radores econmicos, fomentandose a sua participao num mercado global, nele incluindo,porquenopoderiadeixardeser,aspequenasemdiasempresas(PME),que, comosesabe,representammaisde90%dasempresaseuropeias(5). Comestaliberalizaodoscontratospblicos,noapenasseconcretizaomercadonico europeu, que constitui um dos principais objectivos do projecto europeu, como se pro movearacionalizaodasdespesaspblicas,comasinerentespoupanasdosdinheiros pblicos. E tendo em conta os objectivos europeus de conteno das despesas pblicas, mesmo que actualmente mitigados em contexto de crise econmica internacional, parecenos importantesublinharquealiberalizaoouaberturaconcorrnciadoscontratospbli cos constitui um imperativo nacional, e no apenas europeu e internacional. Ou seja, a liberalizaodoscontratospblicosearacionalizaodasdespesaspblicasdevemtam bmfazerpartedoelencodosinteressespblicosdembitonacional. Ora,estaliberalizaodoscontratospblicosmuitasvezesencaradacomoumobjectivo meramenteeuropeu, eno de cariz nacional, esquecendose aqui que o projecto euro peutambmnossoequeosinteresseseuropeussotambminteressesnacionais. ,assim,nestalinhaquedevemosenquadrarapublicaodoCdigodosContratosPbli cos (6), que, ao estabelecer a disciplina da contratao pblica, visa transpor o direito europeueconsequentementepromoveracelebraodecontratospblicosnummerca doconcorrencial,assentenaigualdade,nasliberdadesdecirculao,natransparncia,na publicidade, na imparcialidade e na objectividade dos procedimentos prcontratuais e dasdecisesdeadjudicao.

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E tambm nesta linha que, em nosso entender, dever ser enquadrado o acordo quadro,queapelaaumaamplaconcorrnciadomercadoeparticipaodosoperado
(4)Equesoosprincpiosdaigualdade,aproibiodadiscriminaoemrazodanacionalidade,asliberda descomunitrias,atransparncia,apublicidade,aimparcialidade,aproporcionalidadeeoreconhecimento mtuo. Para uma anlise detalhada do significado e aplicao dos princpios comunitrios que regem a contrataopblica,cfr.onossoOsprincpioscomunitrios...,cit.,pp.105esegs. (5)SobreaparticipaodasPMEnacontrataopblica,cfr.onossoOsprincpioscomunitrios....,cit.,pp. 65esegs. (6) Aprovado pelo DecretoLei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, doravante designado Cdigo dos Contratos PblicosouCdigo.

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reseconmicosinteressados.Namedidaemqueconstituiuminstrumentoespecialmente destinado satisfao de necessidades frequentes, repetitivas e de grande volume das entidades adjudicantes, o acordoquadro contribui fortemente para a racionalizao da contrataopblica,compotencialidadesreconhecidasnaeficciadasadjudicaesena poupanadosdinheirospblicos. Estas potencialidades do acordoquadro so obviamente reforadas quando utilizado porcentraisdecompras. AsnovidadesintroduzidaspelaDirectiva2004/18/CE,de31deMaro(7),emrelaoao acordoquadroescentraisdecompras,objectodetransposiopeloCdigodosContra tosPblicos,eaindaaimplementaodeumSistemaNacionaldeComprasPblicas(8), cujo protagonismo assumido pela Agncia Nacional de Compras Pblicas (9), podem promoveracontrataoemmassanumambienteconcorrencialecomimpactonasdes pesaspblicas.Destaforma,concretizase,emnossoentender,apolticadacontratao pblicaedosinteressespblicosquelheestoassociados. 2.Oacordoquadro Nodireitocomunitrio,oacordoquadroestactualmenteprevistoquernombitodos sectores gerais (10) quer nos sectores especiais da gua, energia, transportes e servios postais(11),aindaqueseverifiquemalgumasdiferenasnosregimesjurdicosaplicveisa cadaumdessessectores.Estadiferenciaodosregimesjurdicosjustificasetantopela especificidade dos sectores em causa como pelo facto de os sectores especiais, contra riamenteaossectoresgerais(12),jpreverem,desde1993,oacordoquadro(13).

(7)Directiva2004/18/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de31deMaro. (8)OSistemaNacionaldeComprasPblicas,almdaAgnciaNacionaldeComprasPblicas,E.P.E.,edas UnidadesMinisteriaisdeCompras,integraaindaentidadescompradorasvinculadas(osserviosdaadminis traodirectadoEstadoeosinstitutospblicos)eentidadescompradorasvoluntrias(entidadesdaadmi nistraoautnomaedosectorempresarialpblicoquecelebraramumcontratodeadesocomaAgncia NacionaldeComprasPblicas,E.P.E.).Cfr.art.3.doDecretoLein.37/2007,de19deFevereiro. (9)AAgnciaNacionaldeComprasPblicas,E.P.E.foicriadapeloDecretoLein.37/2007,de19deFeverei ro. (10)Cfr.arts.1.,n.5,e32.daDirectiva2004/18/CE,de31deMaro.Ver,aesterespeito,onossoOs princpioscomunitrios...,cit.,pp.363esegs. (11)Cfr.arts.1.,n.4,e14.daDirectiva2004/17/CE,de31deMaro.Cfr.onossoOsprincpioscomunit rios...,cit.,pp.578esegs. (12) De notar que, sem prejuzo de o acordoquadrono estar previsto nos sectores gerais, o Tribunal de Justiajtinhaadmitidoapossibilidadedecelebraodeumacordoquadrodefornecimentodebensnes tessectores.Assim,noacrdoComisso/Grcia,de4deMaiode1995(Proc.n.C79/94,Colect.1995,p. I1071),oTribunalafirmouqueasregrasprevistasnadirectivarelativaaosfornecimentosdebens(nocaso, aDirectiva93/36/CEE,doConselho,de14deJunhode1993)nodeixamdeseraplicveispelofactodeo

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13Doutrina

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Neste trabalho, teremos apenas presente o regime do acordoquadro consagrado na Directiva2004/18/CEenoCdigodosContratosPblicos,nocurandodasespecificida desprevistas,nopatamarcomunitrio,paraossectoresespeciaisequenoforam,alis, contempladasnoCdigo. Oacordoquadrodefinido,noart.251.doCdigo,comosendoocontratocelebrado entre uma ou vrias entidades adjudicantes e um ou mais operadores econmicos (ou entidades, como refere o Cdigo), com vista a disciplinar relaes contratuais futuras a estabeleceraolongodeumdeterminadoperododetempo,medianteafixaoanteci padadosrespectivostermos. Umaprimeiraquestoquesepodecolocarconsisteemsaberseumacordoquadrocons tituiefectivamenteumcontrato,comodefinidonomencionadoart.251.doCdigodos ContratosPblicos. A Directiva 2004/18/CE, de 31 de Maro, no seu art. 1., n. 5, define o acordoquadro comoumacordoentreumaoumaisentidadesadjudicanteseumoumaisoperadores econmicos, que tem por objecto fixar os termos dos contratos a celebrar durante um determinadoperododetempo...,noutilizandootermocontrato,queficoureservado paraoscontratosditostradicionais(14). Estaquestotemsidodiscutidanadoutrinaestrangeira,tendoalgunsAutoresdefendido queoacordoquadroconstituiumprogramadecontratos,enoumcontratotradicional (15),enquantoqueoutrosentendemqueoacordoquadronodeveserconsideradoum instrumento contratual, mas sim um procedimento prcontratual ao abrigo do qual serocelebradoscontratos(16). Emnossoentender,oacordoquadronoconstituiseguramenteumprocedimentopr contratual. Na verdade, a celebrao de um acordoquadro ocorre aps a realizao de

contrato em causa ser apenas um acordoquadro, constituindo apenas uma estrutura no mbito da qual socelebradosnumerososcontratosdefornecimento. AssimaconteciaemPortugal,atravsdoscontratospblicosdeaprovisionamentocelebradospelaextinta DirecoGeraldoPatrimnio. (13) Nos sectores especiais, o acordoquadro estava previsto nos arts. 1., n. 5, e 5. da Directiva 93/38/CEE,doConselho,de14deJunhode1993. (14)Ouseja,oscontratosdeconcessoeempreitadadeobraspblicas,oscontratosdeaquisiodeservi oseoscontratosdefornecimentoouaquisioelocaodebensmveis. (15)GIUSEPPE MORBIDELLIeMAURIZIO ZOPPOLATO,Appaltipubblici,inAA.VV.(Dir.MARIO P. CHITIeGUIDO GRE CO),TrattatodiDirittoAmministrativoEuropeo,ParteSpeciale,TomoI,GiuffrEditore,Milano,pp.214e segs.,emespecialp.282. (16) PIAR MAAS e HERNNDEZ CORCHETE, El contrato de obras en el mbito de los sectores excluidos, in AA.VV.,Lacontratacinpblicaenlosllamadossectoresexcluidosagua,energa,transportes,telecomuni caciones,Civitas,Madrid,1997,pp.101esegs.,emespecialp.113.

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umprocedimentoprcontratual,masnoseconfundecomele,sendooacordoquadro oresultadodarealizaodesseprocedimento.Umprocedimentodotadodeespecificida desequeprojectaasuaeficcianoapenasemrelaoaoacordoquadro,comoainda em relao aos contratos celebrados ao abrigo daquele, sem prejuzo de estes ltimos (tambm) serem precedidos de formalidades procedimentais prcontratuais prprias e especficas(17). Dvidas no existem que o acordoquadro constitui um instrumento contratual, ainda que sui generis, consubstanciado numa estrutura ou chapu ao abrigo do qual sero celebradososcontratosindividuais.,alis,visvelaexistnciadeumaunidadeentreos contratos individuais, sendo que esta unidade que justifica o recurso ao acordo quadro(18). Acresce que e esta outra nota diferenciadora a celebrao do acordoquadro no implicanecessariamenteacelebraodoscontratosditosindividuais.Comoseprevno n.2doart.255.,asentidadesadjudicantesnosoobrigadasacelebrarestescontra tos,salvodisposioemcontrrioconstantedocadernodeencargosrelativoaoacordo quadro.Omesmonosucedeemrelaoaosoperadoreseconmicos,queficamvincula dos a celebrar os contratos nas condies previstas no acordoquadro e sempre que a entidade adjudicante o requeira. Daqui decorre que o regimeregra do acordoquadro notemcarctersinalagmtico,jquesapartecocontratantequeficavinculadaa celebraroscontratosindividuais. Importa referir que o acordoquadro inclui, nos termos do art. 32. da Directiva 2004/18/CE,de31deMaro,esegundoainterpretaofeitapelaComissoEuropeia(19), vriasmodalidadesdistintas,combaseemdoiscritriosdeclassificao,asaber:ocrit riodocontedodoacordoquadroeocritriodonmerodecocontratantesdoacordo quadro. Assim, e segundo o critrio do contedo do acordoquadro, podemos distinguir duas categorias:i)acordoquadroondeostermosdoscontratosacelebrarestotodosfixados, habitualmentedesignadoporcontratoquadro;ii)acordoquadroondenoestofixados todosostermosdoscontratosacelebrar,geralmentedesignadoporacordoquadroem sentidoestrito.

(17)Eque,comoadianteveremos,sodiferentes,consoanteamodalidadedeacordoquadro. (18) Assim se pronunciou o Tribunal de Justia, no j citado acrdo Comisso/Grcia, referindo que o acordoquadroconfereumaunidadeaosdiferentesfornecimentosquerege. (19) COMISSO, Fiche explicative accords cadres directive classique, documento CC/2005/03, de 14/7/2005.

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Tendoemcontaocritriodonmerodecocontratantesdoacordoquadro,cumpredis tinguir entre: i) acordoquadro com um nico operador econmico ou acordoquadro individual;ii)acordoquadrocomvriosoperadoreseconmicosouacordoquadromlti plo. Denotarqueestasclassificaessointerpenetrveis,peloqueoacordoquadroindivi dual,dopontodevistadoseucontedo,tantopodeserumcontratoquadrocomoum acordoquadro em sentido estrito. Do mesmo modo, o acordoquadro mltiplo pode revestiramodalidadedecontratoquadrooudeacordoquadroemsentidoestrito. Contudo,doart.252.doCdigodosContratosPblicospareceresultarapenasaprevi so de duas modalidades de acordosquadro, a saber: i) acordoquadro com um nico operador econmico, quando os termos dos futuros contratos a celebrar esto todos fixados (contratoquadro individual); ii) acordoquadro com vrios operadores econmi cos, quando os termos dos futuros contratos a celebrar no esto totalmente fixados (acordoquadroemsentidoestritomltiplo). Emnossoentender,teriasidointeressantepreveramodalidadedoacordoquadrocom um nico operador econmico sem fixao de todos os termos dos futuros contratos a celebrar(acordoquadroemsentidoestritoindividual),concedendose,assim,ummaior leque de opes s entidades adjudicantes. Esta possibilidade no ser especialmente interessante para as centrais de compras, mas sobretudo para as restantes entidades adjudicantesfazeremfaceanecessidadescorrentes,eque,pordiversosfactores(como, por exemplo, grandes oscilaes de preo), no permitem a fixao prvia de todos os termosdoscontratosacelebrar(20). Jnaperspectivadascentraisdecompras,tambmnosparecequepoderiatersidopre vistooacordoquadrocomvriosoperadoreseconmicosecomfixaodetodososter mosdoscontratosacelebrar(contratoquadromltiplo),semprejuzodadificuldadede definiodasregrasdisciplinadorasdaadjudicao.Pensese,porexemplo,napossibili dadedeaAgnciaNacionaldeComprasPblicas,E.P.E.oudeumaUnidadeMinisterialde
(20)Oart.258.,n.3,aplicvel,porforadaremissofeitapeloseun.1paraoart.252.,n.1,alneaa), aosacordosquadroindividuais,prevquecasotalserevelenecessrio,aentidadeadjudicantepodesoli citar,porescrito,aococontratantedoacordoquadro,quepormenorize,igualmenteporescrito,aspectos constantes da sua proposta. Esta disposio suscitanos as maiores dvidas, ficando sem se saber se o acordoquadroindividualpodeserfeitosemquetodosostermosdoscontratosacelebrarestejamfixados ouseoqueestaquiemcausadeverserentendidocomoaadmissibilidadedeesclarecimentoscomple mentaresdapropostafaceaostermosfixados.Ora,seolegisladorquisesseadmitiroacordoquadroindivi dualsemfixaodetodosostermosdoscontratosacelebrardeveriatlofeitoclaramentenoart.252.,o quenosucede.Acrescequeaprpriaepgrafedoart.258.reduzoseumbitodeaplicaoaosacordos quadrocomfixaodetodosostermosdoscontratosacelebrar.Assim,entendemosqueon.3doart. 258.deverseraplicadoapenasnombitodoacordoquadroindividualcomfixaodetodosostermos doscontratosacelebrar.

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Comprascelebrarumacordoquadronamodalidadedecontratoquadrocomvriosope radores econmicos para a aquisio de papel, sendo a adjudicao feita com base no critrio da quantidade de papel fornecido por cada cocontratante ou no critrio da regioaquepertencemasentidadescompradorasecadaumdosfornecedores. Um aspecto importante prendese com a identificao precisa das partes do acordo quadro. Isto porque o acordoquadro constitui um acordo fechado, no qual as partes estoidentificadas,querdoladodaoudasentidadesadjudicantespromotorasquerdo ladodooudosoperadoreseconmicos. Estaidentificaodaspartesocorreobviamentenoprocedimentoprcontratual,convin do,noentanto,fazeraseguintedistino:aidentificaodaoudasentidadesadjudican tesverificasenomomentoemquetomadaadecisodecontratar,aquiconsubstancia danadecisodecelebraroacordoquadro;jaidentificaodooudosoperadoreseco nmicos feita na deciso de adjudicao do acordoquadro, de entre os operadores econmicosqueconcorreramaoprocedimentoprcontratual. Emmatriadeduraodoacordoquadro,oart.256.doCdigoprev,nalinhadoesta belecidonaDirectiva2004/18/CE,de31deMaro,umprazodevignciade4anos,admi tindose um prazo superior desde que devidamente justificado, seja pelo objecto do acordoquadro seja pelas condies da sua execuo. No caso de acordosquadro cele bradosporcentraisdecompras,oprazodevigncianopodesersuperiora4anos.Tra tasedeumaregraqueobviamenteapelaconcorrnciaevisaevitarosproblemasliga dosaosfornecedoresdominantese/ouhabituais. Colocamse,detodoomodo,questesinteressantesapropsitodaduraodoacordo quadro, cumprindo designadamente apurar se possvel a celebrao de um contrato cujaexecuoseprolongaparaalmdorespectivotempodevignciadoacordoquadro. Parecenos que,desdequeocontratosejacelebradodentrodoperododevignciado acordoquadro, nada impede que a sua execuo (por exemplo, assistncia tcnica de garantia)ocorraapsotermodavignciadaquele. Quantos aos procedimentos de formao dos acordosquadro, o art. 253., seguindo o previsto na Directiva, admite a utilizao de qualquer procedimento, sem prejuzo de algumasespecificidades. Assim,podeserutilizadooconcursopblico,oconcursolimitadoporprviaqualificao, o procedimento por negociao e at o ajuste directo, esclarecendose que se o ajuste directo for escolhido em funo do valor, este dever ser apurado pelo somatrio dos preoscontratuaisdoscontratoscelebradosaoabrigodoacordoquadro.

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partida, nada impede que tambm se utilize o dilogo concorrencial, ainda que seja difcildetectarsituaesquecumpramosrequisitosexigidosparaorecursoquelepro cedimento ou em que a celebrao do acordoquadro por via do dilogo concorrencial sejaexequvel.Mas,enfim,sempresedirquenohimaginaomaisfrtildoquea realidade e, se for o caso, nada impede, a nosso ver, que se recorra justificadamente tambmaodilogoconcorrencial. No caso de se tratar de um acordoquadro mltiplo, ter de ser indicado o nmero de operadoreseconmicoscomosquaisvaisercelebradooacordo,que,nomnimo,serde 3,salvoseonmerodecandidatosqualificadosoudepropostasaceitesforinferior. Umoutroaspectorelevanteprendesecomoscritriosdeadjudicao.Istoporquequer para a concluso do acordoquadro quer para a celebrao dos contratos individuais devemserpreviamentedefinidosepublicitadososcritriosdeadjudicao,assimcomoa ponderaodosdiversosfactoresesubfactoreseomodelodeavaliao,nocasodeo critriodeadjudicaoserodapropostaeconomicamentemaisvantajosa. Ora,emnossoentender,oCdigodosContratosPblicosnoreguladeformacomple tamenteclaraestamatria. Desde logo, importa ter presente que, a propsito do procedimento de formao do acordoquadro,oart.253.,n.1,aoremeterparaasregrasqueregemosprocedimen tosprcontratuais,est(tambm)afazloparaasregrasque,naquelesprocedimentos, regemaadjudicao,incluindoorespectivocritrioe,sesetratardocritriodaproposta economicamentemaisvantajosa,ossubcritrioseomodelodeavaliao.Daquidecorre, enopoderiadeixardeassimser,queocritriodeadjudicaodeveestarpreviamente definidoetemdeserpublicitadojuntamentecomosdocumentosdesuportedoproce dimento. A principal questo que, a este respeito, se coloca prendese com a admissibilidade de utilizaodecritriosdeadjudicaodistintosconsoantesetratedacelebraodoacor doquadrooudoscontratosditosindividuaiscomvriosoperadoreseconmicos.

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Sobreesteponto,hquereferirque,enoobstanteosilnciodoart.32.daDirectiva 2004/18/CE,de31deMaro,aComissoEuropeiasepronunciounosentidodeque,no casodeacordosquadromltiplos,podemserutilizadoscritriosdeadjudicaodistintos, desdequeessapossibilidadeestejaprevistanosdocumentosdoprocedimentodeforma odoacordoquadro(21).


(21) COMISSO, Fiche explicative accords cadres directive classique, documento CC/2005/03, de 14/7/2005.

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Ora, em nossa opinio, do disposto no art. 259., n. 2, no resulta, com clareza, se admissvelautilizaodecritriosdeadjudicaodistintosparaoacordoquadroepara oscontratosindividuais,salvaguardada,comodissemos,asuaprviafixaoepublicita o. Entendemos assim, e com apoio na interpretao comunitria, que a possibilidade de utilizaodecritriosdeadjudicaodistintosparaoacordoquadroeparaoscontratos individuais deve ser acolhida, e reveste especial interesse quando o acordoquadro promovido por uma central de compras. Pensese no caso de a adjudicao do acordo quadromltiploserfeitacombasenocritriodapropostaeconomicamentemaisvanta josaeexistirtodoointeresse,porpartedaentidadeadjudicante,naadjudicaodocon tratoindividualcombasenopreo. Detodoomodo,afixaodooudoscritriosdeadjudicaoeasuadensificaotero deconstardosdocumentosdoprocedimentodeformaodoacordoquadro,porfora daremissooperadapeloart.253.,n.1,paraasregrasqueregemosprocedimentos prcontratuais. A celebrao dos contratos individuais ao abrigo do acordoquadro est regulada de mododiferente,consoantesetratedeumacordoquadroindividualoumltiplo.Tratan dose de um nico cocontratante, os contratos individuais so celebrados por ajuste directo, conforme decorre do art. 258.. Notese ainda que o recurso ao ajuste directo estexpressamenteprevistonosarts.25.,n.1,alneac),26.,n.1,alneae),e27., n.1,alneah).Acrescequeacelebraodestescontratosestsujeitapublicitaoda fichanoportaldaInternetdedicadoaoscontratospblicos,talcomoresultadoart.127. doCdigo. Tratandosedeacordoquadrocomvriosoperadoreseconmicos,acelebraodoscon tratosindividuaisobriga,nostermosprevistosnoart.259.,aquesejadesencadeadoum procedimento prcontratual especfico e de natureza concorrencial, que se inicia com umconviteatodososcocontratantesdoacordoquadroparaapresentaremproposta,no prazofixadopelaentidadeadjudicante,ecompletaremostermosnofixadosourespon deremaosaspectosdaexecuodocontratosubmetidosconcorrnciapelocadernode encargosdoacordoquadro. Se as prestaes objecto do acordoquadro estiverem divididas por lotes, sero apenas convidadososoperadoreseconmicosseleccionadosparaaqueleslotes. O convite deve densificar o critrio de adjudicao da proposta economicamente mais vantajosaeomodelodeavaliaoautilizar,semprejuzodoqueacimareferimossobrea

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admissibilidadedecritriosdeadjudicaodistintos,consoantesetratedacelebraodo acordoquadrooudacelebraodecontratosindividuais. Segueseaavaliaodaspropostaseaadjudicaodocontrato,emconformidadecomo critriodeadjudicaofixado.Detodoomodo,parecenosque,eporrazesdesimplifi cao,devemserprivilegiadoscritriosdefcilaplicao.Seestiveremcausaaaquisio oulocaodebensmveisouaquisiodeservios,podeacelebraodoscontratosser feitatambmcomrecursoaoleiloelectrnico,designadamenteparadefiniropreo. Haindaasublinharque,noestandototalmentefixadosostermosdoscontratosindivi duaisacelebrar,talnosignificaquesejamadmissveisalteraessubstanciaisaoconsig nadonoacordoquadro,comoestacauteladonoart.257.,n.2,doCdigo. Admitese, no entanto, e bem, que o caderno de encargos do acordoquadro preveja a actualizao das especificaes tcnicas dos bens ou servios a adquirir, desde que se mantenhaotipodeprestaoeosobjectivosdasespecificaesfixadas,emcasosjustifi cadosporinovaesedesenvolvimentostecnolgicos. 3.Especificidadesdosacordosquadrocelebradosporcentraisdecompras Oart.260.,numalinhadecontinuidadecomasDirectivasde2004,prevqueasentida des adjudicantes do sector administrativo tradicional e os organismos de direito pbli co,independentementedosectoraquepertenam,possamconstituircentraisdecom prasdestinadasacentralizaracontrataodeempreitadasdeobraspblicas,delocao ouaquisiodebensmveisedeaquisiodeservios. NotesequequeroCdigoquerasdirectivascomunitriasadmitememtermosamplosa criaodecentraisdecompras,oque,emPortugal,selimitavavulgarmentedesignada CentraldeComprasdoEstado,acargodaDirecoGeraldoPatrimnio,aqueentretanto sucedeuaAgnciaNacionaldeComprasPblicas,E.P.E.. Aconstituio,estruturaorgnicaefuncionamentodascentraisdecomprasregesepelo DecretoLein.200/2008,de9deOutubro,devendoaindasertidoemcontaqueoSis temaNacionaldeComprasPblicasque,comodissemos,integraaAgnciaNacionalde Compras Pblicas, E.P.E. e as Unidades Ministeriais de Compras como centrais de com prasdoEstadoestreguladopeloDecretoLein.37/2007,de19deFevereiro. Entreoutrasfunes,eparaoquenosinteressa,ascentraisdecompraspodemcelebrar acordosquadro, designados contratos pblicos de aprovisionamento, que tenham por objectoaposteriorcelebraodecontratosdeempreitadadeobraspblicasoudeloca oouaquisiodebensmveisoudeaquisiodeservios.

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Acriaodeumacentraldecomprasdeterminaqueficamabrangidaspelacontratao centralizadaasentidadesprevistasnodiplomadasuacriao. NocasodoSistemaNacionaldeComprasPblicas,comojdisse,constituementidades compradoras vinculadas os servios da administrao directa do Estado e os institutos pblicos.PodemaindaaderiraoSistemaNacionaldeComprasPblicas,naqualidadede entidades compradoras voluntrias, entidades da administrao autnoma e o sector empresarialpblico. Poisbem,aidentificaodaspartesnoacordoquadroespecialmenteimportantequan do este promovido por uma central de compras, que age como intermediria. Neste caso, e dada a natureza fechada do acordoquadro, as peas do procedimento devero indicarasentidadesadjudicantesquepodemcelebrarcontratosindividuaisaoabrigodo acordoquadro.Acrescequeestedocumentodevepermitiridentificaradataapartirda qualaquelasentidadesadquiriramestedireito.Estadisposiocompreendeseejustifica sequerpelajreferidanaturezafechadadoacordoquadroquerpelanecessidadededar aos operadores econmicos todas as informaes pertinentes de modo a que possam aferir do seu interesse em concorrer, pois ser, sem dvida, diferente, apresentar uma propostaparaaprevisvelcelebraodecontratoscom10,100ou1000entidades. Osacordosquadropromovidospelascentraisdecomprasseguem,noessencial,oregime jurdicojreferido,semprejuzodealgumasespecificidadesdequeimportadarnota. Assim,oscontratospblicosdeaprovisionamentotmdeserprecedidosdeumprocedi mentodeconcursopblicoouconcursolimitadoporprviaqualificao,compublicao obrigatria de anncio no Jornal Oficial da Unio Europeia (JOUE), salvo se se verificar umasituaoquejustifiqueorecursoaoajustedirecto. Prevseaindaapublicao,tambmnoJOUE,deumannciocomoresultadodaadjudi cao do acordoquadro, nos termos que decorrem do disposto no art. 78., n. 4, do Cdigo. Porfim,registesequeoscontratospblicosdeaprovisionamentotmumprazomximo devignciade4anos. 4.Oacordoquadrocomoinstrumentoderacionalizaodascompraspblicas Comojsereferiu,oacordoquadroconstituiumimportanteinstrumentodeconcretiza odapolticadecontrataopblica. A sua utilizao para compras em quantidade, quer pela generalidade das entidades adjudicantes, quer (e sobretudo) pelas centrais de compras, na medida em que implica umforteapeloconcorrncia,produzirinevitveiseconomiasdeescala,contribuindo,

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assim, para a racionalizao das compras pblicas com poupanas considerveis dos dinheirospblicos. Certamenteque,dentrodestequadro,inegveloprotagonismoquetemsidoadquirido pelaAgnciaNacionaldeComprasPblicas,E.P.E.eque,aoquetudoindica,serforte mentereforado,porviadolanamentodemaisacordosquadro. Afinalizar,importasublinharqueacelebraodediversosacordosquadroporparteda AgnciaNacionaleacontrataoobrigatriarecentementedeterminadapelaPortarian. 772/2008,de6deAgosto,aqueacresceumnmerorazoveldeentidadescompradoras voluntrias que aderiram ao Sistema Nacional de Compras Pblicas, permitem antever umforteimpactodoacordoquadronopanoramadacontrataopblica.Namedidaem queestesacordosquadrofazemapeloconcorrnciaeuropeia,esperaseque,tambm porestavia,seoperearacionalizaodascompraspblicas,comoqueseobterpou panasconsiderveisdosdinheirospblicos.E,seassimfor,ganharseguramenteointe ressepblico.

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NovoCustodeAcessoJustia
ElizabethFernandez ProfessoradaEscoladeDireitodaUniversidadedoMinho

0.Introduo Entrouemvigornopassadodia20deAbrilde2009oDL34/2008,de26deFevereiro. Este diploma legal veiointroduzir uma nova disciplina para as custas processuais e, por viadessefacto,introduziualteraeseaditamentos,entreoutros,noCdigodeProcesso CivilenoCdigodeProcessoPenal,aprovando,ainda,noseuartigo18,onovoregula mentodascustasprocessuais,doravantedesignadocomoRCP. DesdeasuapublicaooDLn34/2008,1de26deFevereirosofreuvriasalteraesno apenasnadataprevistaparaasuaentradaemvigor,bemcomonasdisposiestransit riasrelativasaomododaaplicaonotempo,e,ainda,noseucontedo.Comefeito,oDL n181/2008,de28deAgostointroduziualteraesnosartigos19,22,23,26e27 daquelediploma.Destes,osartigos26e27voltaramaseralteradospelaLeidoOra mentodoEstado(Lei64A/2008,de31deDezembroLOE).Estalei,porsuavez,proce deu,aindanofinaldoanotransacto,amudanasnosartigos6,22e26doRCP.Tam bm,aLei43/2008,de27deAgostoprocedeuamodificaesnosartigos2e4doRCP. Finalmente,aPortaria419A/2009,de17deAbrilveioregulamentaralgunsdosaspectos especficos do regulamento das custas processuais, introduzindo solues que comple mentamaquele.

JrectificadopelaDeclaraodeRectificaon22/2008,de24deAbril.

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Estareflexopoderiaserlongaeminuciosa,atentasasinmerasalteraesintroduzidas por esta panplia de diplomas legais. Contudo, iremos apenas cingirnos ao essencial daquelediplomalegalcomointuitodepodermosbasicamenteavaliarseocustodajusti a , hoje e agora, mais ou menos dispendioso do que era at vigncia deste regula mentoe,finalmente,seosvaloresquepassaramasercobradospelaprestaodoservio

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Justiaabalamoudeixaminclumeodireitodeacessodetodosaodireitoejustiapre vistonoartigo20danossaLeiFundamental,sobretudo,tendocomopanodefundo o contextodeprofundacriseeconmicaactual. 1.Aplicaodaleinotempo Antesdomais,noentanto,entendorelevantecomearporesclarecerasregrasdeaplica onotempodonovoregimedascustasprocessuais. Aregrageralcontidanoartigo27dodiplomalegal(versodomesmoalteradapelanova redacoquelhefoiconferidapeloartigo156daLOE)estabelececomoregrageralque querasalteraesintroduzidasleiprocessualcivileleiprocessualpenal,queronovo regulamentodascustasprocessuais,apenasseaplicamaosprocessosintentadosapsa suaentradaemvigor(20Abrilde2009).Talsignificaquearegratransitriageralaquela segundo a qual os processos que foram instaurados antes daquela data continuam a regersepeloCCJepelaversonoalteradadaleiprocessualcivilepenal,aindaqueaps aentradaemvigordodiplomaresulteminstauradosnaquelesprocessosrecursos,apen sos ou incidentes (artigo 27, n 1, do DL 34/2008 com as alteraes introduzidas pelo artigo156daLOE). Contudo,estoprevistasexcepes. Em primeiro lugar, algumas alteraes ao CPC, ao CPP e alguns preceitos do RCP, tm aplicaoimediataapartirdasuaentradaemvigoraosprocessospendentesqueladata. ocasodosartigos446,446A,447B,450,455doCPC,doartigo521doCPPe,no RCP,dosartigos9,10,27,28,32a39(artigo3doDL34/2008comasalteraes introduzidaspeloartigo156daLOE). Emsegundolugar,passaaaplicarsealeinovaquando,aindaqueoprocessotenhasido instauradoantesde20deAbrilde2009,estejanoestadoprocessualdefindoenomes mo seja instaurado um incidente ou um apenso ou ainda requerida uma renovao de instncia(artigon2,a)eb),doDL34/2008comasalteraesintroduzidaspeloartigo 156daLOE). 2.Astaxasdejustia AsprincipaisalteraesqueforamintroduzidasnoRCPdizemrespeitostaxasdejustia. Narealidade,omesmooperouumaverdadeirarevoluonoconceitoemcausa,promo vendoumadiversificaonuncaatagoravistanatipologiadasmesmas.

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Comefeito,senodomniodoCCJ(aindavigenteparaosprocessospendentes)ataxade justiaeraapenasdistinguidaquantoaomomentodoseupagamento(taxainicialesub sequente)veremosqueoRCP,adensandooscritriosquedeterminamopagamentode umadeterminadataxa,acabouporprovocarumaintensificaodatipologiadasmesmas, ao mesmo tempo que substituiu as categorias de taxas j existentes, pois que luz do RCP,ataxapagadeumasvezporcadaparteesujeitoprocessual(artigo44n1da Portarian419A/2009)e,portanto,deixaramdeexistirastaxasiniciaiseassubsequen tes2. Antesdemaisalgumasnoesintrodutrias. 2.1.Conceitodetaxaeregrasgenricas. a) O custo do servio justia pago atravs de taxas. Como todos sabemos, o que distingue o imposto da taxa a unilateralidade do primeiro e bilateralidade da segunda.queataxaovalorpago,nestecaso,pelaprestaodoservioessen cialJustia,tendoprecisamentecomocontrapartidaaprestaodesteservio. Ataxasempre,nostermosdoartigo4,n2daLGT,acontrapartidaindividuali zada de algo que se recebe em troca, seja um servio concretamente prestado, sejaautilizaodeumbemdedomniopblico,sejaaremoodeumlimitelegal paraoexercciodeumdireito.Ataxa,portanto,obrigatriaebilateral. Apesardisso,entreataxaeasuasinalagmticacontrapartidanotemnecessa riamentedeexistirumaequivalnciaeconmica,bastandoosinalagmacomouma meraequivalnciajurdica.Queristosignificarqueacontrapartidaprestadapela taxanotemnecessariamentequerepresentaroexactovalorfixadoparaataxa porqueelanorepresentaopreodemercadodaquelebemouservio,mastem de existir entre a taxa e a sua contrapartida um equilbrio jurdico. por essa razo,porexemplo,queataxanopodevariaremfunodacapacidadecontri butivadequempaga,porquesendobilateralestaapenaspodeserdefinidapelo valordoqueprestadoemtrocadessepagamentoeseoservioprestadopre

Oartigo44n2daPortaria419A/2009vem,noentanto,introduzirumregimetransitriodefavorat 31/12/2010,permitindoque,facultativamente,emalgumasacesouprocedimentos,ataxadejustiaseja pagaemduasprestaes,umanomomentoestabelecidonoartigo14doRCPeoutranos90diassubse quentes,sendocertoqueaopoportalfaculdadetemdeserexpressamentedeclaradapelapartenoacto emquetalpagamentodataxaforexigidoenoseaplicaaexecuescujasdilignciasdeexecuosejam efectuadasporagentedeexecuo,sinjuneseaosactosavulsos.Podercolocarseadvidasobrea naturezadoprazode90diasprevistoparaopagamentodasegundaprestao,masemnossaopinio o mesmotemcarctersubstantivo.


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cisamenteomesmo,apermissodetaldiferenciaodestruiriaoequilbriojurdi coentreovalordataxaeacontrapartidaprestada. b) Assim,aimposiodeumadadataxa,paraserlegaleatconstitucional,temde obedeceracertasedeterminadasregrasouprincpios,poisdecontrrioresvalar paraumaformadetributaounilateral,ouseja,paraumimposto.Etaislimites ouregrastmdeserparticularmenteescrutinadosquandoobemouservioque representa a contrapartida da taxa se consubstancia num direito, liberdade ou garantia,comooodireitodeacessojustiaeaostribunais. Emprimeirolugar,ataxatemdeobedeceraoprincpiodaproporcionalidadeem relaoaobenefcioespecficoproporcionadopeloservioprestadoouaocusto suportadopelacomunidadecomautilizaodobemdodomniopblicooucoma remoodeumlimitelegalaoexercciodeactividadedeumparticular. Emsegundolugar,asregrasdecustasedetaxas,funcionandocomoumfactorde utilizaodoserviojustiae,portanto,configurandoumfactordeterminantena horadeexercerumdireitodeacessoaostribunaisparaaresoluodeumlitgioe emsumaparaadefesadosdireitos,tmdeterparticularrespeitopeloprincpio daigualdade.Ejnonosestamosapenasareferirigualdadeexterna,ouseja, todosossujeitosoperantesnasmesmascondiespagaremamesmataxa.Esta mosemparticularareportarnosaoprincpiodaigualdadenoplanointerno,isto ,noplanodoprocessoinstauradonoqual,pelaprticadosmesmosactospro cessuais, deveriam pagar taxa de igual montante. Com efeito, no plano interno nohaverrespeitopeloprincpiodeigualdadedearmassepelomesmoacto,e afastadas que sejam razes de ndole meramente sancionatria, as partes (cada uma num dos pontos, activo ou passivo, da relao processual) pagar um valor diferentedoexigidooutra. Apresentadasestasconsideraes,ecombasenelas,concluiremos,afinal,seas novasregrasrespeitamestesdesideratosconstitucionais. c) Ataxadejustiacontinuafixada,comoataqui,numaunidadedemedidadeno minadaunidadedeconta.Adiferenaestemque,estamedida,emvezdetria nualmenteactualizadacombasenoSMN,passouaseranualmente3actualizada, tendoporbaseumoutrondicequeodoIndexantedosApoiosSociais(IAS).A taxadejustiapassaentoaseranualmenteactualizadacombasenoIASdoano transacto,correspondendoaumdovalordaquelendice,arredondadounida deeuro.

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Entre2009e2010aUCpassaaseractualizadaduasvezesnumano,poisquefoiactualizadanodia20de Abrilde2009esernovamenteactualizadaemJaneirode2010(artigo22doDLn34/2008,comaredac oquelhefoiintroduzidapeloDLn181/2008de28deAgosto).

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Masasalteraesnoseficamporaqui.Aocontrriodoquesucedianoregime anterior, o momento que releva para a determinao da UC pela qual se hde calcularataxadejustiaaplicvelaocasoconcreto,noovigentenomomento daprticadoactomasadatadainterposiodaaco,recurso,incidenteoupro cedimento em causa. Esta alterao, prevista n 3 do artigo 5 do RCP, significa queovalordoserviojustiapassaaestarcomandadopeladatadaentradaem vigor de um dado processo, permanecendo inalterado independentemente do tempoqueoprocessodemoraraserresolvido4.Contudo,jovalordaUCparao pagamento de encargos, multas e outras penalidades5 fixase no momento do acto taxvel ou penalizado, nos termos do n 4 daquele preceito. Portanto, ao contrriotambmdoqueathbempoucotempovigorava,nummesmoproces so,ovalordaUCpodevariarconformeoactoquelheestsubjacente,atentoo momentodiversoaoqualoregulamentoatribuirelevnciaparaaferirovalorda mesmaunidade. d) Omomentodepagamentodataxadejustiavarivel.Porviaderegra,pago nomomentoemquesepraticaoactoaoqualataxadizrespeito,nostermosdo artigo14n1doRCP.Contudo,semprequeapartenoestejarepresentadapor mandatrio,noscasos emquetalconstituiofacultativa,apartenotificada para proceder ao pagamento da taxa no prazo de 10 dias (artigo 14, n 2, do RCP). Ainda outra excepo diz respeito aos processos contraordenacionais. Neste caso,opagamentodataxadaimpugnaodasdecisesdasautoridadesadminis trativasautoliquidadanos10diassubsequentesrecepodaimpugnaopelo tribunal (artigo 13, n 1 da Portaria n 419A/2009, de 17 de Abril). Como o arguido,tendoapresentado,comolhecompete,aquelaimpugnaonaautorida de impugnada desconhece a dataem quea mesma foi expedida para o tribunal competente,on2doartigo13dareferidaportariaprevqueos10diaspara queseprocedarespectivaautoliquidaocomeamacontardanotificaoao arguido da data agendada para a audincia de julgamento ou da notificao do despachoquedispenseesteactoparaaapreciaodaimpugnao. Nocasodataxadejustiaresultaragravadaemfunodonmerodeprocessos apresentadosnoanotransacto,umapartedataxa(anormal)autoliquidadaat aomomentodaprticadoactoaquecorresponde,nostermosdoartigo14do

Tal significa, portanto, que a referncia (UC derivada do IAS) para o pagamento da taxa ser sempre a mesmaparaaspartesaolongodoprocesso.
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Noconceitodeoutraspenalidadesparecepoderincluirseodetaxasancionatriaespecial.

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RCPeaoutraparte(aremanescente)autoliquidadapelaparteem10diasaps notificaodasecretariajudicialquedetecteapassagemdaquelesujeitoproces sual categoria dos litigantes de massa, nos termos previstos no n 5 do artigo 13doRCP.6 e) Ataxadejustiapagaporcadaparteousujeitoprocessual,masistonosignifica quenocasodelitisconsrcio,independentementedanaturezadomesmo,isto, querestesejavoluntrio,querestesejanecessrio,seprocedaaopagamentode umataxaporcadalitisconsorte.Serdaresponsabilidadedoprimeirolitisconsorte opagamentodataxadejustiadevidapeloactoouimpulsoprocessualemcausa, oqual,procedendoaessepagamento,terdireitoderegressosobreosoutros. patente que outra ser a soluo no caso da coligao, pois que aqui as partes assumemautonomiaentresie,portanto,cadaumapagarataxaquelhecompe tir.Enquantonocasodacoligaoestaasoluoqueramesmasejainicialou subsequente, colocamse dvidas quando do que se trata do litisconsrcio. Se quando este inicial porque ao litisconsrcio, por definio, embora no por imperatividade,correspondeummesmopedidoe,porisso,ataxanicanose colocamdvidas,omesmojnosucedequandodoquesetratadolitisconsr ciovoluntriosubsequente.Estaramosemdizerquenostermosdomuitoembo ra deficientemente redigido artigo 477A, n 2, nos parece claro que o interve nientespagartaxasuplementarsedecidirpedidodistintodoquefoideduzido pelolitisconsorte.Ocertoque,contrariandoaleiprocessual,oartigo13,n6, b) do RCP determina o pagamento de taxa pelo interveniente que faa seus os articuladosdaparteaqueseassocie,oquefazpressuporlogicamenteque,caso noofaa,ouseja,casonofaaseusosarticuladosdaparteaquemseassociee decidainovarspossatambmestarobrigadoapagartaxa. No podemos deixar de deduzir aqui uma breve crtica a este regime. Muito emborasepossaadmitir(aindaqueemcolisocomoprevistonoartigo447A, n2doCPC),quequemespontaneamentequeiraintervirnoprocessoouquem chamado ao mesmo tenha de proceder ao pagamento de uma taxa de justia autnomadaquelequeprovocoueventualmenteessainterveno,nahiptesede pretender intervir activamente na causa deduzindo articulado prprio, esse pagamentosuplementarnofazqualquersentidoquandoapenasdecidaaderirao articuladodaparteaqueseassociou.Eseasituaoemsimesmoconsideradaj

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Apartirdestemomento,porqueosujeitopassouaserconsideradocomolitigantedemassadeversem preautoiliquidarataomomentodaprticadoactoemcausaataxaagravada,ouseja,ataxacorrespon denteacrescidade50%,peloqueaquelepreceito,ouseja,oartigo13,n5doRCPapenasseaplicauma vez.

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suficientementebizarra,aindamaisestranhaquando omesmolegisladorno mesmo momento aditou o artigo 447A ao CPC em cujo n 2 se prev que, no casodeaintervenoserprincipal,sdevidaumataxadejustiasuplementar quandoointervenientededuzapedidodiferentedoautor,poisqueoregulamen toacabaporsermaisrigorosodoqueoCPC.Claroest,queperanteaincoerncia do legislador, a soluo maiscautelosa a deos intervenientesespontneos ou chamadosdeixaremdeaderiraosarticuladosdaparteaquemseassociem,pois que, a sua manuteno em revelia, aps a citao, conduzir ao mesmo efeito prtico,acustozero7. 2.2.Multiplicidadedecritriosdedeterminaodataxadejustia AtentradaemvigordoRCP,astaxasdejustiatinhamumcarcterfixo,progredindo aolongodatabelacorrespondenteemfunodovalordaaco. Poisbem:oconceitodetaxadejustiatornouseagorabemmaiscomplexoevariado. Esquematicamente,podedizersequeastaxasdejustia(partecomponentedascustas processuais)passaramaserdefinidasnosemfunodovalordaaco,procedimento ou incidente; da complexidade da aco; da frequncia de utilizao dos tribunais em determinadoanocivil;dotipodeprocedimentoemcausa;docomportamentoprocessual daparteeatemfunodecritriosqueapresentamrazesdesconhecidas. 2.2.1.Ovalordaaco Por via de regra, o valor da aco, procedimento ou incidente , em primeira linha, dependentedovalordomesmo.Emalgunscasos,porm,comoveremosnoltimocrit rio, o valor da aco passou a ser completamente irrelevante para a determinao da taxa. ODL34/2008,de26deFevereiroveiointroduziralteraesnoCdigodeProcessoCivil, designadamentenoqueserefereaovalordasaces. Emsuma,veio: a) Alterarquantitativamenteovalordecertasaces: Paraasacesdedespejoovalorpassaaserdedoisanosemeioderendaacres cido do valor das rendas em atraso, se as houver, ou o valor da indemnizao

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De louvar que o credor reclamante em execuo fiscal que j tenha pago a taxa de justia para obter cobranadoseucrditoemprocessoprprionotenhadepagartaxa.

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requerida,quandoesteforsuperioraovalordovalordasrendasemdvida(artigo 307doCPC); b) Objectivizardeterminadoscritriosdefixaodovalordasacesoudosinciden tes: Para as aces referentes a contratos de locao financeira (quando o que est emcausaafaltadepagamentodasrendas),ovalordaacoovalordasren das em dvida at ao fim do contrato, acrescido dos juros moratrios vencidos (artigo307doCPC); c) Atribuir critrios a aces que at agora no dispunham de critrio especial de atribuio: Paraasacesemquesepeticionaopagamentodeprestaesperidicas,ovalor passaaserovaloranualdasprestaes,multiplicadopor20ouonmerodeanos que a deciso venha a abranger se for inferior a 20, e na impossibilidade de determinao do n de anos ficcionado o valor de 30.000,00, mantendose a regra j anteriormente vigente se as prestaes peridicas em causa forem de naturezaalimentaroucorresponderemacontribuioparadespesasdomsticas (artigo309doCPC). Asacesdeatribuiodacasademoradadefamliaedeconstituio,transfe rncia de contrato de arrendamento passam a ter o valor ficcionado de 30.000,01(artigo312,n2doCPC). criadoumcritriodevalorespecialparaasacespopulares(defesadeinteres sesdifusos)queigualaododanoinvocado,masquenopodemexcederovalor de60.000,00(artigo312,n3doCPC); d) Alterarasregrasdovalordasacesnocasodoruoudointervenienteterdedu zidoumpedidoemreconvenoouumpedidoautnomo: Nestecaso,aocontrriodoqueatagorasucedia,ovalordopedidoreconvencio naloudopedidoautnomonoautomaticamentesomadoaopedidodoautor. Portanto, a simples introduo de um outro pedido na causa no determina automaticamenteumaumentodocustodamesmapoisquenemsempreaintro duo de um pedido pelo ru ou por um interveniente tem como consequncia umaamplificaodoobjectoprocessualinicial. Assim, neste caso, necessrio analisar o pedido reconvencional ou o pedido deduzidopelointervenienteeverificarseomesmodistintoounodopedidoou pedidosformuladospeloautoroupeloru(artigo308,n2,doCPC).

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que, se for distinto, o valor somase ao do pedido principal o que pode determinar, quandoadmitidos,apassagemdeumadadaeespecficaformadeprocessoparaoutra maiscompleta. Aquesto,pois,saberquandoqueopedidodistinto. On2doartigo308doCPC,remetendoparaon3do447AaditadopeloDL34/2008 aomesmocdigo,esclareceoconceitodeidentidadeounoidentidadedepedidosno atravsdeumafrmulageral,mas,pelocontrrio,demodonegativo,casusticoeexem plificativo. Com efeito, dispe que no se considera distinto o pedido do ru ou do interveniente relativamenteaodoautoredoreconvinte,designadamentequando: apartequeodeduzpretendecomomesmoobteremseubenefcioomesmoefei tojurdicoqueoautorouoreconvintesepropeobter. (Ao fim e ao cabo tratase daquelas situaes em que o pedido formulado no traduz qualqueraportediferenteemmatriadeutilidadejurdicoprticaemrelaoaopedido originrio,criandoapenasumaaparnciadediversidadedepedidosquandonofundoa utilidadeeconmicaejurdicadeambosamesma); orudeduzpedidoreconvencionalnoqualpretendeobterameracompensao decrditos. Podersedizerqueolegisladoraquidistingueentreareconvenoemquesededuza mera compensao e a reconveno em que se pretende a compensao e a cobrana porpartedorureconvintedoexcedentedoseucrditorelativamenteaocrditopeti cionadopeloautor. Acircunstnciadeolegisladorpressuporqueameracompensaosededuzemrecon veno parece ter acabado com a querela doutrinal que tem apoquentado a doutrina processualcivilsticaaolongodedcadas.Ficaclaroqueacompensao,mesmoquando o valor do crdito do ru inferior ou igual ao peticionado pelo autor, um pedido reconvencionalenoumaexcepoperemptria,comosinequvocosefeitosemsedede limitesobjectivosdecasojulgado. Comoconsequnciadestadistino,senopedidoreconvencionalnofordeduzidauma meracompensao,masacompensaodeumcrditodoreconvientedevalorsuperior ao do ru,o valor da aco passaa ser a soma do pedido principal com a diferena de crditos do pedido reconvencional, e a taxa inicial desta ser a correspondente quela diferena,poisqueoqueinequivocamentedecorredon2doartigo447AdoCPC, dadoqueataxadejustiasuplementarsdevidaquandoopedidodiferentee,por tanto,tambmnaexactamedidaemqueoseja.

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Portanto,seopedidoreconvencionalouopedidodointervenientenofordistinto,no pagataxadejustiasuplementar.Sefordistintopaga,massnamedidaquantitativaem queofor. Quantoaomomentodafixaodovalor,asmudanasadvmdasalteraesintroduzidas peloDL303/2007ejnopropriamentedasalteraesintroduzidaspelodiplomalegal emanlise.Comefeito,namedidaemqueovalordaaco,desdeareformadosrecur sos,obrigatoriamentefixadopelojuiznosaneadorouemmomentooportuno(sealgum recursoforadmitidoantesdestemomentoprocessualouseomesmonotiverlugarna tramitao,terdeofixarantesdeadmitirqualquerrecursointerposto)artigo315do CPCovalordataxadejustiatalcomoaformadeprocessocomumpoderterdevir asercorrigidoemfunodapossibilidadedeojuizentenderqueoautorouoruatribu ramumvalorerradoacooureconveno.Atentaaobrigatoriedadedafixaodo valordaacopelojuiz,hmaiorprobabilidadedeumaaconocontinuarouacabar comaformacomuminicialmenteempregue,comtodasasconsequnciasanveldetra mitaoedeprazosquetalfixaopodedeterminar. Uma palavra para nos referirmos ao valor padronizado para a mudana de patamar de taxadejustianosincidenteseprocessoscautelares. Em certos casos, assistese a um aumento exponencial do custo da justia, atentos os limitesdosvaloresdaacooudoactoprocessualincludosnastabelasIeIIanexasaoDL 34/2008, sobretudo considerando os procedimentos cautelares comuns e alguns com processoespecial,aosquais,ataodilatadovalorde300.000,00correspondeumvalor detaxadejustianicade3UC.,assim,irrelevantequeumarrestotenhasidoinstaura do para acautelar a quantia de 3.000,00 ou de 300.000,00. Em qualquer um destes casos,orequerenteadiantarsempre3UC,ouseja,306,00.Paraalmdisso,atutela provisria,passaasermaiscaraporviaderegradoqueatuteladefinitiva,oqueporsi incompreensvel, a no ser se perspectivado pelo intuito de desincentivar o recurso tutelacautelarque,precisamente,umdosexpoentesmximosdaefectividadedatutela judicial. Acrescentesequeseoprocedimentojudicialserevestirdeespecialcomplexidadeataxa, mesmoparaumprocessocautelarqueostenteovalorde3.000,00,poder,emteoria, seraplicadaentre9a20UC,isto,entre918,00e2.040,00,nostermosdaTabelaII anexa ao diploma legal em causa. O mesmo raciocnio pode exercitarse no caso de o executadoseoporexecuo.Comefeito,pagaamesmataxaoexecutadoqueseope execuonovalorde3.000,00ounovalorde300.000,00,ouseja,3UC,eseoinci dentefordeespecialcomplexidade,de7a15UC.

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Anossover,ahipteseadiantadademonstraqueemcertassituaesconcretasataxade justia aplicvel a um processo pode ser inconstitucional por constituir uma agresso desproporcionadanodireitodeacessojustiaprevistoegarantidoatodos,nostermos doartigo20daCRP. 2.2.2.Acomplexidadedacausa Ovalordataxadejustiapassouaserdeterminadotambmpelaespecialcomplexidade dequeaacosereveste. Com efeito, se verdade que a taxa de justia continua, salvas algumas excepes, a variar em funo do valor da aco como at aqui e desde sempre aconteceu, muito emboraemmoldesdiferentesasuadeterminaopassouaserconsequnciadirectada aplicaodeoutroscritrios,designadamentedodacomplexidadedaaco. Digamosque,paraalmdeumcritrioestritamenteobjectivoporquenumricoequanti tativo,ovalordaacopassouaestardependentedeumcritrioqualitativo,dadoquea suaaplicaoenvolveumacertamargemdediscricionariedadee,portanto,desubjectivi dade. Portanto,aprimeiraalteraoquecumpreregistaradafixaodocustodajustiapara cadaprocessoemfunodeumcritrioquantitativoedeumcritrioqualitativo. Estaalteraotem,desdelogo,umaconsequnciaevidente. At aqui o utilizador do bem Justia poderia saber partida qual o valor do uso desse bemepoderia,portanto,decidirseousodobememcausalhetrariavantagensoudes vantagens em funo da situao jurdicofctica que pretendia acautelar. Podia fazlo porqueadeterminaodocustoestavaapenasetosdependentedecritriosquanti tativos podendo com base nos vrios cenrios de repartio das custas saber, a final, quantoiriapagar. Ocustodajustiadeixoudeserprevisvelnestesmoldesnoactualcontextolegislativo.O utilizador,porquetemdeentraremlinhadecontacomofactodeotribunalviradara acoinstauradacomocomplexafactoquessepautarafinal,desconheceocusto fixodautilizaodobememcausa,obrigandoseaprevervrioscenrioseadeterminar ocustodajustiaentreummximoeummnimoconsoanteoentendimentoqueotri bunalvieramanifestarsobreacomplexidadedaaco. H,portanto,umamenordosedeprevisoinicialdocustodajustia,oqueconduzauma escolhamenosesclarecidanomomentodedecidirrecorrerutilizaodaquelebem,o quepodefuncionarcomoumfavordedesincentivoutilizaodomesmo.

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No a primeira vez que o legislador processual recorre noo de complexidade da aco para determinar a prtica de determinados actos que em princpio no estariam previstos na tramitao comummente prevista. o que sucede quando no processo sumrioojuizpodeagendaraaudinciapreliminarseconsideraracausacomocomplexa. Contudo, quando o legislador lana mo do critrio de complexidade, utiliza tambm o seucontrrioasimplicidadedaacoparaafastaraprticadeumdeterminadoacto queestariaprocessualmenteprevistoparaocomumdassituaes.porissoqueojuiz noprocessoordinriopodedispensaraaudinciapreliminarseentenderqueacausano serevestedecomplexidade,isto,quandoaconsiderarsimples. Olegisladorutilizanovamenteocritriocomplexidadedaacoparadeterminaraaplica odeumataxadejustiadevalormaiselevado(especial).Nestecaso,atribui,porm,a esseconceitoumgraumaiselevado,poisqueoquedeterminaaaplicaodessataxaa especialcomplexidadedaacoenoacomplexidadedamesma.Contudo,jnoutili zouocritriodamanifestasimplicidadedaacoparajustificarafixaodeumataxade justiadesagravada,tambmelaespecial. Podersedizer:ovalornormaldataxadejustiajacontrapartidamnimapeloservi ojustiaecomotalnopodedesceremfunodasimplicidade,masapenassubirem funodacomplexidade. Parece errada esta justificao. que o valor da taxa de justia normal aquela que o Governo reputou como a correspondente ao custo mdio dos processos aos quais a mesmaaplicada.Precisamenteporseentenderqueaquelataxajacorrespondente aocustomdioqueamesmasobequandoacomplexidadedaacoultrapassaaspre visesmdiasdeservioquedeterminaramasuaprestao. Assimsendo,seriadamaiselementarjustiae,portanto,damaiselementarproporciona lidade,queaconstataodasimplicidadedaacopudessepermitiraojuizaplicaruma taxadejustiadesagravadaaocasoconcretoemfunodasuasimplicidade,aqualdeve riaserdefinidanalei. Contudo,noissoqueacontece. Apenas a especial complexidade da aco determina o agravamento da taxa, determi nandoojuizaaplicarumataxadejustiaespecial.Asimplicidadedacausanotemcomo consequnciaadiminuiodovalordataxa. Emtermosabstractos,noestamoscontraofactodaespecialcomplexidadeviradeter minaroagravamento.Oquenosrepugnaque,porumlado,ocritriodaespecialcom plexidadenosejautilizadoemalternativaaocritriodovalor,poisparaalmdesenos afigurarumaagressodesproporcionalaodireitodeacessoaostribunais,pareceeviden

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tequeseacomplexidaderelevada,talsaconteceporqueovalordaacoirrelevan teparaaaferiodovalordataxa. Poroutrolado,criticamosfrontalmenteofactodeomesmotratamentonoserdadoaos casosdesimplicidadeou,pelomenos,deespecialsimplicidade,poisque,emnossaopi nio,apartirdomomentoemqueasqualidadesdaacopassamaserrelevantesparaa avaliaodocustodoservioaprestartemforosamente,quantoans,emrespeitodo princpiodaproporcionalidade,deseadmitiromesmoraciocnioparaocontrrio,isto, para aquelas situaes em que a especial simplicidade da causa vier a manifestarse a final.Comefeito,numacausaespecialmentesimplesmanifestoqueopreoou custo mdiopeloserviosuperioraovalordoservioprestado,peloquesedeveriaproceder aajustesfinais,sobpenadefaltadeequivalnciajurdicaentreataxaeasuacontrapar tida.Seseadmite,comoofazolegislador,queocustomdiopodeserdesproporcional aoservioefectivamenteprestado,entoissotemdeadmitirsequerparaacomplexida dedacausaquerparaoseuinverso,sobpenadeinconstitucionalidadeporviolaodo princpio da proporcionalidade ou, pior, da traduo das taxas num verdadeiro tributo encapotado. Finalmente,afixaoafinalpelojuizdacomplexidadedacausacomvistaaplicao dataxadejustiaespecialacabarevestidadeumadesproporcionalidadeadicional.que noapenasocustodajustiaquefixadoemfunodoseuvalor,mastambmafor madoprocessocomumqueorientaratramitaodacausa. Ora,aespecialcomplexidadedacausaque,atentooseuvalor,segueaformadoprocesso comumsumriopodejustificaraaplicaodeumataxaespecial,masjnopodepermi tirspartesqueusufruamdasmaioresgarantiasconferidasporumaformadeprocesso comumordinria,proporcionalmentemaiselevadas.Portanto,acomplexidadedacausa s legalmente reconhecida para justificar o aumento do custo do servio, mas j no serve para impor ao juiz ou pelo menos para permitir s partes a faculdade de, nestes casos, usufrurem da tramitao que o legislador quis, em princpio oferecer s aces que,porseremdemaiorvalor,eramtambmconsideradas,partida,maiscomplexas. Tambm aqui me parece existir uma violao do princpio da proporcionalidade. Claro queparaqueaspartespudessemoptarporumatramitaomaiscomplexaprecisariam deconhecer,pelomenos,nofimdosarticulados,qualaposiodojuizsobreacomplexi dade da causa de modo a que a tramitao seguinte se processasse, tambm ela, de modo mais complexo ou que ainda fosse possvel ao juiz, com recurso ao princpio da adequaoformal,adaptaratramitaoseguinteespecialcomplexidadequeparaefei toseconmicoshaviaacabadodedetectar.

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bvioqueadeterminaodacomplexidadedacausaapenasnofimdoprocessoimpe de,detodo,queojuizpudesseutilizaromalamadoemalaproveitadoprincpiodaade quaoformalparaintroduziraproporcionalidadenecessrianosistema.Ojuizdeveria, pois, poder definir a complexidade da causa no saneador e no no final do processo. E nosevenhadizerquenoopodefazernessemomentoporqueoquefazquandodis pensaaaudinciapreliminarnasacesdeformaordinriaouaconvocanasacesde formasumria. Aconclusoesta,emsuma:apartirdomomentoemqueacomplexidadeenoapenas ovalordaacocomoataquisucedia,determinamovalordataxadejustiadopro cesso,nopodedeixardeseaplicaromesmoraciocnioquantosinflunciasdaqueles mesmosfactoresnadeterminaodaformadoprocesso.Ataquiaformadoprocesso comumeraapenasdeterminadapelovalordaaco.Nopodecontinuaraslo(olegis ladorjotinhaprevistoemrelaoaudinciapreliminar)depoisde sereconheceras especficas qualidades da causa (complexidade) como factor de aumento do custo pelo servioprestado.Defendemosque,precisamenteporqueovalordasacesnocorres pondecomplexidadeousimplicidadedasmesmas,estultrapassadoomodelodetri partiodeformasprocessuaiscomuns.Esejoestavahmuito,aindamaisficoucoma validaodacomplexidadedacausacomocritriodeaumentodataxadejustiaeainda comafixaodovalordaacopelojuiznosaneador.Seriaprefervelumaformanica deprocessocomfasesamovveisemfunodedeterminadoscritriosdecomplexidadee desimplicidade. Finalmente, se o legislador no decidiu o queera uma causa complexaou simplespara efeitodedispensaouconvocaodeaudinciapreliminar,omesmojnoaconteceuno quesereferepossibilidadedeaplicaodataxadejustiaespecial.Comefeito,noarti go447An7doCPC,olegisladordecidiuverter,aindaquedeformapoucohabilidosa, oqueumacausaespecialmentecomplexa.

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Emprimeirolugar,opreceitotaxativo.Apenasassituaesaliprevistasconsubstanciam anoodeespecialcomplexidade.claroquenaexactamedidaemqueopreceitoest repleto de conceitos imprecisos (elevada especializao jurdica, elevada especificidade tcnica, questes jurdicas de mbito muito diverso, elevado nmero de testemunhas (noteriasidomelhorolegisladoresclareceronmero?),meiosdeprovaextremamente complexos,produoeprovasmorosas)),amargemdediscricionariedadejudicialalipre vistaelevada,paranodizerquaseinfinita. Emsegundolugar,assituaesquedeterminamaespecialcomplexidadedacausaape naspodemserusadasparaadeterminaodataxadejustiaespecialenoparaoutro fim.,portanto,umcritrioespecficoparaestafinalidadeenoparaoutras.

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Emterceirolugar,opreceitoparecedefiniremduasalneasumcenrioconjuntoquetem deseverificarparaqueojuizpossaconsideraraacoespecialmentecomplexa.Assim, feitaumainterpretaoliteraldopreceitoeporqueentreasal.a)eb)existeaconjuno copulativae,masemcadaumadelasestoprevistas3situaesalternativasentresi, parecequeojuizapenaspoderconsideraraacocomplexaseseverificarumadetrs situaes: 1. A aco disser respeito a questes de elevada especializao jurdica; 2. A acodisserrespeitoaquestesdeelevadaespecificidadetcnica;3.Seaacoimplicar aanlisecombinadadequestesjurdicasdembitomuitodiversoeumadetrssitua esalternativasanvelinstrutrio:1.Aanlisedeumelevadonmerodetestemunhas; aanlisedemeiosdeprovaextremamentecomplexosouarealizaodevriasdilign ciasdeproduodeprovamorosas. Portanto,anoodecomplexidadepareceseformosfiisletradopreceitooresul tadodeumacombinaode3situaesalternativasrelativasmatriadacausae,por outrolado,averificaode3certassituaesalternativasemsededeinstruodacausa. Poderse entender, ento, que se se verificar uma daquelas situaes (qualquer uma dassituaesdaal.a)ouqualquerumadassituaesdaal.b)),acausapodesercomple xa,masnoserespecialmentecomplexaporque,paraissoeparaefeitodedetermina o da taxa de justia especial , tem de se verificar cumulativamente a complexidade, queranvelmaterial,queranvelinstrutrio8. 2.2.3.Alitignciademassa Astaxaspassaramaserdeterminadasemfunodonmerodevezesqueumdetermi nadoutilizadorrecorreuaostribunais,sobrecarregandosecomumataxadejustiaagra vadaoschamadoslitigantesdemassa9. De notar que s esto sujeitos a este agravamento as sociedades comerciais. Parece haveraquiumaviolaodoprincpiodaigualdadenoplanoexterno.Embomrigor,sea questoousorecorrenteaostribunaisparaoexerccioeacautelamentodosseusdirei tos,oagravamentode50%nataxadejustiainicialdeveriaseraplicadaaquem(socie

Contraainterpretaoliteraldopreceitoedanecessidadedecumulaodasduassituaespoderse adiantarquenosrecursosordinriostambmpossvelaorelatoraplicartaxadejustiaespecialpelacom plexidade do recurso e contudo,no mesmo, no se produzem por via de regra provas. Se assim no for, teremosdeconvirquefaceaomodelodeapelaorestritoentrensvigente(apenasadmissvelemter mosmuitolimitadosaproduodeprovadocumental)acomplexidadeinstrutrianuncapoderterlugar nosrecursosordinrios,masapenasnosextraordinrios.
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Litigantesdemassasoaquelesquenoanotransactoderamentradade200oumaisacesouinjunes nostribunaisjudiciaisourespectivamentenosbalcesdeinjuno,nocontabilizando,aqui,ospedidosde indemnizaocivildeduzidosporapensoemprocessopenal(14,n2,daPortaria419A/2009).

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dadecomercialouno)tivesseinterpostonoanoanterioraquelenmerodeprocessos. bvioquesepercebequesoassociedadescomerciaisquepoderopropor200oumais aces,mastambm,naverdade,issonoestvedadoaoutraspessoasquenessecaso no tero com isso qualquer agravamento, designadamente a empresrios em nome individual. H tambm uma violao do princpio da igualdade no plano interno porque o autor pagarmaisdoqueorunestecasoeissonodeveriasucederdadoqueoserviopres tadoomesmoparaumeoutroenamedidaemqueoseja. Jparanofalardoabsurdodasituao:entoeseoru,sendoumapessoacolectiva fordemando200oumaisvezesnoanoanterior,novqualqueragravamento? Por outro lado, o agravamento desvirtua o que uma taxa de justia. que a taxa o pagamentodocustodajustianaqueleprocessoenoocustodorecursomassificado justia,poisquenosendopermitidaajustiaprivada,estasempresasnotm,ainda, outroremdiosenooderecorreraostribunais. Finalmente,seasociedadecomercialagravadaganharaaco,oagravamentotransfe rido sem qualquer justificao para a parte vencida, mesmo quando esta no um liti gantedemassa.Comefeito,faceredacodoartigodo26,n3c),doRCP,(naredac oquelhefoiatribudapeloartigo156daLOE),oagravamentodescontadonosoma trio de taxas limite para compensao da parte vencedora pelos encargos com a sua representao,masnodeixamdeserpagassemdescontodoagravamentopelaparte vencidaquandoestanoumlitigantedemassa,nemdeseremrestitudascomocustas departenasuatotalidade. Acresceque,contabilizadosnos200oumaisprocessosnecessriosparaesteagravamen toparecemestarincludasasaces,asinjunes,asexecueseosprocessoscautelares que deram entrada no ano transacto, excepo dos pedidos de indemnizao cvel deduzidosemprocessopenal.Oquesignificaqueindiferenteseaacoeaexecuo ouseainjunoeaexecuodizemrespeitoounotuteladamesmarelaojurdica. AtentoofactodeodiplomasterentradoemvigoremAbrilde2004,parecenosque teria sido mais curial que este agravamento s se aplicasse s sociedades comerciais a partirde2010paraosprocessosintentadosem2009,poisem2008,mesmoqueaquelas tivessem querido de algum modo controlar o consumismo da actividade judicial, no o poderiam ter feito, atento no estar em vigor e no saber se ficaria sequer em vigor a norma que determina aquele agravamento e, portanto, no puderam conformar a sua actuaocomoagravamentoimpostopelamesma.

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Levantaseaindaumaoutraquestoparaaqualjsedesenhamdiversasposies.Seno h dvida que, contabilizadas naquelas 200 ou mais aces, esto as execues que tenhamounotidoporbaseumadecisojudicial,arbitralouumainjuno,jsecolocaa dvidadesaberseoagravamentoderivadodaquelalitignciademassaapenasparaas acesoutambmparaasexecues,injuneseincidentesinerentes,atentoofactode o artigo 13, n 3 do RCP nos remeter para a tabela IC e no para a tabela II. Muito embora seja defensvel, perante a literalidadedo preceitoem causa, no ser o agrava mentoaplicvelaosprocessosdatabelaII,egostssemosatdedefenderestaposio, no nos parece a mais consentnea com a unidade do normativo do regulamento e, sobretudo,comoescopoquepresideaoagravamentoemsimesmoconsiderado,poisos processosdatabelaIIsoosmaisutilizadospelassociedadescomerciaise,portanto,os mais massificados por aquelas, carecendo de qualquer sentido que aqueles fiquem excludosdanoodelitignciademassa.Portanto,parecemaisconsentneocomalgi cadosistemaquetaxahabitual,nestescasos,oartigosejainterpretadonosentidode queasexecueseinjunestambmsoagravadas,masnoporrefernciatabelaIC masregraqueestsubjacentemesma,ouseja,ataxaagravadaem50%relativamen te ao valor fixado em funo do valor da aco ou do procedimento em causa, como decorre,alis,do447A,n6,doCPC.AaplicaodatabelaIC,parecenosforadecau sa, dado que a mesma pode, por um lado, afigurarse como desadequada aos fins do agravamento(emalgunscasosastaxasficariamatenuadas)e,noutros,apresentarseiam manifestamente desproporcionais relativamente ao fim que com aquelas se pretende acautelar(quandoaacoexecutivaapresentavalorigualousuperiora300.000,00). 2.2.4.Otipodetutelarequeridaeastaxascarentesdecritrioconhecido. Atagoraapenasdistinguamosentreastaxasdasaces,dasexecuesedasinjunes. Apartirdeagorahumasriedeprocedimentos,designadamenteaproduoantecipa da de prova, as providncias cautelares e os mecanismos incidentais de interveno de terceirosquetmtaxasprpriasfixadasnatabelaII. Algumasdessastaxasdependemdovalordoprocedimentoeoutrasno.Umasapresen tam,portanto,umataxafixa,independentementedovalordoprocedimentooudoinci denteemsieoutrasvariamemfunodovaloralifixado. Algumas delas variam ainda em funo da especial complexidade tal como sucede nos procedimentos cautelares que no sejam restituies provisrias de posse/alimentos provisriosearbitramentodereparaoprovisriaouregulaoprovisriadequantiase oposio execuo, penhora e embargos de terceiros. Os restantes parecem estar isentosdetalagravamentoespecial,atentooartigo7n1doRCP.

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Haindaaconsideraraquiosincidentesouprocedimentosanmalos.Estessoaqueles que,nocabendonanormaltramitaodoprocesso,dolugaracontraditrioeimpem uma apreciao jurisdicional de mrito. o caso, na aco executiva, do requerimento autnomodestinadoaprovarqueobemmvelnosujeitoaregistoencontradonapos sedoexecutadonolhepertence(elisodapresunoporexibiodedocumentoine quvoco).Nestecaso,ataxadejustiavarivelentre1e3UCsemqualquercritrio,a chamadataxadejustiavarivel.Squevarianosesabebememfunodoqu,pois quenoseindicaqualquervalornemcomplexidadequejustifiquemaatribuiodeum valorespecficoenosetratadequalquersanopelaanomaliadoprocedimento,pois queaestataxatantopodeacrescerumataxapelacomplexidadecomoumasanopela utilizaoindevidadomeio. Osrecursospassamaternoprocessocivilumataxadejustiaespecficaque,regrageral, maisbaixaemmetadequandosetratadeacesdatabelaI,maspodejnoserassim sesetratarderecursodedecisesproferidasemincidentesouprocedimentoscautela res,pois,atentoovalordaaco,ovalordorecursopodesersuperioraodataxainicial mente paga. De qualquer modo, os recursos podem, ainda, sofrer uma taxa de justia especialseserevestiremdeespecialcomplexidade.Osrecursosdestasdecisespodem sofrer,portanto,umduplofactordeaumentonataxadejustia. Dequalquermodo,noprocessocivilenoadministrativo,ovalordataxaderecursono variaemconformidadecomograuderecursoempreguenemcomotribunalparaoqual serecorreouotipoderecursoemcausa.Omesmonosucedenoprocessopenal. Asregrasdosrecursosemprocessopenalsodivergentesquantoataxas. Aocontrriodoquesucedenostribunaisciviseadministrativos,maiscarorecorrerpara oSTJdoqueparaaRelao.Serqueasquestespenaissomaisdifceisderesolverque ascivisouasadministrativas,efinalmente,seorgoparaoqualserecorreinteressa, ento,qualadiferenaentreasecocvelousocialdoSTJeasecopenaldomesmoe qualdiferenaentreoSTAeoSTJ?

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Delouvarapenasadesnecessidadedepagamentodetaxadejustiapelorecorridocon traalegante e, ainda, a fixao do valor tributvel dos recursos tendo por referncia o valordasucumbnciaenoovalordaaco,pelomenosquandoaquelafordetermin vel. Aindanodomniodoprocessopenal,ovalorapagarposteriormentepelosactosdecons tituio deassistente e de abertura de instruo so variveis (tabelaIII) em funo da sua utilidade, mas variando em funo de quem o pratica. que o assistente pode ser condenadoapagar,conformeautilidade,entre1a10UCseaarguido,entre1a3.

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Nosepercebeoconceitodeutilidadeparaaconstituiodeassistente.Serassistente esgotaseemserassistentee,portanto,ataxadeviaserfixacomoataquioera. Autilidadedaaberturadainstruono pode deixardeestarligadapronnciaeno pronnciadoarguidoemconformidadecomquemrequereuessaabertura. Nosepercebeavariabilidade,anoserqueissoestivessetambmsujeitoaumcritrio decomplexidadeque,contudo,nestecasonoseverificapeloqueovalorperfeitamen te arbitrrio e, portanto, a nosso ver, inconstitucional, desincentivando o recurso a um meioprocessualnodelicadombitodoprocessopenal. 2.2.5.Ocomportamentoprocessualdaparte. Oaditadoartigo447BdoCPCestabeleceoscasosemquepodeserfixadapelojuizuma taxasancionatriaexcepcionaleoartigo10doRCPdeterminaqueessataxasancionat riapodeoscilarentre2e15UCs. Nopodeumamesmasituaosersancionadasimultaneamenteisto,pelaprticado mesmoactoprocessual,comtaxasancionatriaespecialecommulta,proibioque,se nofossepordirectamenteestarimpostapeloartigo27,n4doRCP,derivariajdirec tamentedaConstituio. Estataxatemdeserliquidadanostermosprevistosnoartigo26daPortaria419A/2009, ouseja,porautoliquidao(DUC)nos20diasseguintesaotrnsitodadecisoouseja,20 diascontadosdotrminode5diasparainterposiodorecursodeapelao10(27,n5 doRCP). Ataxasancionatriaexcepcionaltemlugaremqualquerumdoscasosprevistosnoartigo 447BdoCPC,implicandosempreneglignciaoufaltadeprudnciadapartequepratica oactoprocessualemcausaouqueoditoactotenhasidoinferidopormanifestaimpro cedncia.Muitodiscutvelqueamanifestaimprocednciaexigidapararequerimentos ouimpulsosprocessuaisqueenvolvamaemanaodeumadecisodemritopossaser consubstanciadanofactodeexistirjurisprudnciaemsentidocontrrioaodefendidoou peticionado,poisparaldeosassentosteremsidojulgadosinconstitucionais,deopre cedentenofuncionarnonossoregimeprocessualcomoregradedecisoedofactode

Asmultastmqueserautoliquidadase,excepodasquesereferemsdo145doCPC,noprazode 10diasfindooprazodetrnsitoemjulgadodasmesmas,cujorecursosempreadmissvel.Oproblema colocasequantoaoprazodotrnsito.queseoartigo691,n2c)en3doCPCaponta15diasparao efeito,joartigo27,n5doRCPaponta5dias(comalegaes)oqueparecerevogaroreferidopreceito tacitamente,emborasejacriticvelqueoregulamentodisponhaumprazodiversoemenorparaainterpo siodorecursodoqueoqueaquelequealeigeraljprevparamesmasituao.Paraalmdomais,a soluosindicvelemfacedaexiguidadedoprazopararecorrerdadecisopelaqualsequeaplicauma multa(sesevieraconfirmarserde5dias)numamatriadedelicadezasancionatria.


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talsanoserumdesincentivodesproporcionalaoexercciododireitosdaspartes,sem pre se dir que s da previso de tal hiptese, sobretudo quando despida do adjectivo constantecomqueamesmoconceitoacompanhadonoutroslocais,resulta,sporsi, queopoderlegislativoestainterferircomanormal,desejadaeconvenienteevoluo deumoutropoderdoEstadodeleseparado,queojudicial. Se o comum dos cidados j se resignou a ter de assistir desmantelizao pelopoder legislativodalegislaoemgeraledaprocessualemparticular,esperoqueosjuzesrejei temnaprticaapossibilidadeenvenenadaqueopoderlegislativolhesatribuideodeixar interferirnasuaesferadereservadejurisdiopelaqualpossanosaplicarodireito, mastambminterpretloe,portanto,tambm,emcertamedida,construlo.

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AlteraesintroduzidasaoRegimeJurdicodoCrditoAgrcolaMtuopeloDecretoLei n142/2009,de16deJunho:entreofimdoregimecooperativoemproldaliberdade deiniciativaeconmicasemrespeitopeloprincpiodaigualdade?


FernandaMas Advogada

I.Introduo 1.Doslimitesliberdadedeiniciativaeconmica Aactividadecreditcia,emborainformadapelaideiadeliberdadeeconmica,encontra se, na generalidade dos ordenamentos jurdicos europeus, nacionais ou comunitrio, sujeita a apertada regulamentao e vigilncia por parte de autoridades de controlo, autonomizadasounodaestruturaestadualcentral.Talcircunstnciaencontraexplica onofactodesetratardeumamatriaemrelaoqual,paraalmdeinteressespri vados,avulta,comimportnciacrescente,ointeressepblico.Emespecial,ointeresseda protecodaboacapacidadefuncionaldoaparelhodecrdito,daconfiananocomrcio financeiroecreditcioedaseguranadosaforradores1. Oregimedecriaodeinstituiesdecrditoedeacessodasmesmasaosectorbancrio precisamenteumadasreasondeaintercepoeeventualconflitoentreointeresse privadoeointeressepblicoganhaespecialdimensoeimportnciacrescente.Asauto ridades nacionais so chamadas a resolver um conflito que se traduz, por um lado, em permitirodesenvolvimentodeumaconcorrnciaactivanosectorfinanceiroe,poroutro, em assegurar que s acedam ao mercado apenas as instituies financeiras idneas a garantiraestabilidadeeaconfiananosistemafinanceiroemgerale,emparticular,do sector bancrio. A resoluo deste conflito passa por delicada tarefa de ponderao de interesses que tem de ser resolvida, em primeira linha, pelo legislador, respeitando, obviamente,aLeiFundamental.

Interessequeobtmprotecoconstitucional.SegundoodispostonaConstituio,umdosobjectivosdo sistemafinanceiroodegarantira"seguranadaspoupanas"(art.104).

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Comefeito,anossaordemconstitucionalassentanoprincpiodaliberdadedeiniciativa econmica2 considerada como um direito fundamental e cuja dimenso negativa ou defensiva reveste natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias. Beneficia, assim, do respectivo regime3, com todas as consequncias da resultantes para a inter venolimitadoraereguladoradolegisladoredaAdministraonessembito. Masavinculaodolegisladorsituaseaindaemoutroplano.Nonospodemosesquecer que,querolegisladorordinrio,queraAdministrao,estodeigualmaneiravinculados aoscompromissosassumidosresultantesdaentradadonossoPasnaComunidadeEuro peia. Compromissos esses que foram acompanhados, bom relembrar, de profundas modificaes de poltica legislativa, alis, necessrias harmonizao da legislao dos Estadosmembrosnestamatria. EmrelaoaoDireitocomunitrio,olegisladorgozadelargamargemdeactuao,que deriva,desdelogo,danooampladeinstituiodecrdito,tributriadoprpriodireito comunitrio. Por outro lado, as directivas fixam determinados requisitos mnimos, em especial,deautorizao,queaslegislaesdosEstadosmembrostmobrigatoriamente deprever,dispondodelargamargemdelivreactuao,desdequeosrequisitosestabele cidos sejam objectivos, revistam carcter geral e sejam previamente publicitados. As legislaesnacionaisdispem,destemodo,demargemdeintervenomuitoconsider velparafixaremoutrascondies,tendoemcontaasestruturaseconmicas,financeiras eadministrativasdosectoremcadaEstadomembro.Taisrequisitostmapenasqueser objectivos,revestircarctergeraleserpreviamentepublicitados. Almdomais,asdirectivasnoprecisamocontedodealgumasdascondiesmnimas de autorizao4, apresentando um grande nmero de disposies vagas, de conceitos imprecisos ou indeterminados, como, por exemplo, o conceito de idoneidade ou experincianecessriasnoquerespeitaaosdirigentes,ouoconceitodegestose prudenteemrelaoaosaccionistas,demodoque,tambmporestavia,conferida comodaprprianaturezadasdirectivasumaconsidervelmargemdeapreciaono saosEstadosmembros,aquandodatransposiodasdirectivasparaodireitonacional

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Princpioconsagradonoart.61,n1,daCRPecujocontedooseguinte:ainiciativaeconmicapriva da exercese livremente nos quadros definidos pela Constituio e pela lei e tendo em conta o interesse geral. Cfr. Gomes CANOTILHO/Vital MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 ed., revista, CoimbraEditora,1993,p.326.Nostermosdodispostonon2doart.18daCRP,aleipoderestringiros direitos, liberdades e garantias, nos casos expressamente previstos na Lei Fundamental. Em relao ao direitodeiniciativaeconmica,olegisladorgozaaquidelargamargemdeliberdadedeconformaodoseu exercciopodendo,almdisso,estabelecerasrestriesnecessriasimpostaspelointeressegeral(cfr.art. 61,n1,daCRP).
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Cfr.art.3,n2,daPrimeiraDirectiva.

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mas,sobretudo,sautoridadesnacionais,nomomentodasuaaplicaoaoscasosindivi duais5. neste complexo contexto que tem de ser apreciado o regime especfico estabelecido para as instituies de crdito classificadas como caixas de crdito agrcola mtuo (CCAM). 2.Noodeinstituiodecrdito ORegimeGeraldasInstituiesdeCrditoeSociedadesFinanceiras,(RGICSF),aprovado peloDecretoLein298/92,de31deDezembro,codificaerecebeodireitocomunitrio derivadoespecficodosectorbancrio,tendooperadoatransposioparaaordemjur dicaportuguesadasdirectivasns77/780/CEE,de12deDezembrode1977;89/646/CEE, de15deDezembrode1989;e2006/48/CE,de14deJunho,estatuindooseuart.1,n1, que visa regular o processo de estabelecimento e o exerccio da actividade das institui esdecrditoedassociedadesfinanceiras. Segundo o art. 2 do RGICSF, so instituies de crdito as empresas cuja actividade consiste em receber do pblico depsitos ou outros fundos reembolsveis, a fim de o aplicarem por conta prpria mediante a concesso de crdito (n 1), bem como as empresas que tenham por objecto a emisso de meios de pagamento sob a forma de moedaelectrnica(n2). Tradicionalmente o direito portugus no usava o conceito de instituio de crdito, explicandoseadefiniolegalrecebidanomencionadopreceitoporinflunciadoDireito comunitrio, em especial da Segunda Directiva, de 15 de Dezembro, que substitui a expressoestabelecimentodecrditoporinstituiodecrdito6. Resultadaletradoart.2quearecepodedepsitosououtrosfundosreembolsveis constituiaactividadecentraldasinstituiesdecrdito7.Podemosdizerqueainterme

APrimeiraDirectivadeCoordenaoBancriaconsagravaanoodeestabelecimentodecrdito,que foirecebidanodireitoportugusemborasobadesignaodeinstituiodecrdito(cfr.oart.3doDecre toLein23/86,de18deFevereiro).ASegundadirectiva,noseuart.1,n1,en6,passouautilizara expressoinstituiodecrdito. Jaexignciaquealeifaznosentidodeosfundosrecebidosdopblicosedestinaremautilizaopor contaprpria,almdenotercorrespondncianadefiniodaSegundaDirectiva,criticvelpordeixar deforaoscasosdefundosquesorecebidosexpressamenteparaaplicaoporcontaalheia.Nestesenti do, cfr. Augusto de ATHAYDE/Duarte de ATHAYDE Curso de Direito Bancrio, pp. 247/48; Jos Simes PATRCIO,DireitoBancrioPrivado,QuidJuris?SociedadeEditora,Lisboa,2004,pp.174ss.
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45Doutrina

Nestesentido,cfr.ChristianGAVALDA,Lapremiredirectivedecoordinationdeslgislationsbancaires delaC.E.E(12dcembre1977),inRevueTrimestrielledeDroitEuropen,n2,1979,pp.234ess,eJean LeBrun,Unepremiretapeversl'harmonisationeuropennedesrglementationsbancaires,inRevue delaBanque,1979,n1,p.48.

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diaonocrditoconstituiocorebusinessdaactividadebancria,poisatravsdedep sitoseoutrasformasdecolectadepoupana,tomadaacrdito(passivo),queasinstitui esdecrditodispemdefundosparaosaplicarmedianteemprstimoeoutrasformas decrdito(activo). Para alm da definiogenrica8 de instituio de crdito,o legislador procede, no art. 3,aumadiscriminaoespecficadasvriasentidadesquepodemsubsumirsenaquele conceito,asaber:a)Osbancos;b)Ascaixaseconmicas;c)ACaixaCentraldeCrdito Agrcola Mtuo e as caixas de crdito agrcola mtuo; d) As instituies financeiras de crdito;e)Asinstituiesdecrditohipotecrio;f)Associedadesdeinvestimento;g)As sociedadesdelocaofinanceira;h)Associedadesdefactoring;i)Associedadesfinancei ras para aquisies a crdito; j) As sociedades de garantia mtua; l) As instituies de moedaelectrnica;m)Outrasempresasque,correspondendodefiniodoartigoante rior,comotalsejamqualificadaspelalei. Ouniversodeinstituiesdecrditoenunciadonoart.3noesgotatodasasinstituies admissveis. O legislador admite ainda a existncia de outras espcies desde que pelas suas caractersticas caibam na clusula geral do n 1 do art. 2 e sejam qualificadas expressamentecomotalpelalei.Doexpostodecorrequeolegisladoradoptaumanoo ampladeinstituiodecrdito,tributriadoDireitocomunitrio,abrigando,sobocha pudadefiniocomum,empresascujaactividadetemalcancemuitodiverso. Poroutrolado,aenumeraodoartigo3.caracterizasepelasuaheterogeneidadeuma vezqueencontramosinstituiesqueintegramverdadeirostiposhomogneosaparde instituiescomcaractersticasnicas,talcomoacontececomasCaixasdeCrditoAgr colaMtuoeaCaixaCentraldeCrditoAgrcolaMtuo. Noqueserefereactividade,temosinstituiesquepodemefectuartodasasoperaes permitidas aos bancos como, por exemplo, a Caixa Geral de Depsitos, enquanto as demaisspodemefectuarasoperaespermitidaspelasnormaslegaiseregulamentares queregemasuaespecficaactividade(art.4,n2).Naverdade,emcontradiocoma nooampladeinstituiodecrditorecebidanoart.2,n1,amaiorpartedasentida des enumeradas no art. 3 no podem receber do pblico depsitos e outros fundos reembolsveis.

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Tratasedeumanooampla,umavezqueintegradiversasinstituiesantesqualificadascomoparaban crias.Paramaioresdesenvolvimentos,cfr.CarlosCostaPINA,InstituieseMercadosFinanceiros,Almedi na,Coimbra,2005,pp.210ss.


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Emsuma,podemosdizerqueresultadoart.4doRGICSFumadivisodasinstituiesde crditoemduasgrandescategorias:asuniversaiseasespecializadas9.Asprimeirascarac terizamseporrealizaremdemodoirrestritotodasasoperaesqueseencontrammen cionadas nas diversas alneas do n 1 do art. 4 do RGISF. As segundas caracterizamse porapenaspoderemefectuarasoperaespermitidaspelasnormaslegaiseregulamen taresqueregemasuaactividade. 2.2.Instituiesdecrditocomcarcteruniversal:osbancos Deentreasinstituiesdecrditoenumeradasnoart.3,osbancosdestacamsecomoa maisimportanteeparadigmtica10,poissoosprincipaisagentesdachamadainterme diaofinanceira, 11captandoapoupanacomointuitodeacederlucrativamente,de talmodoque,naprtica,aquelassovistascomummentecomomerossinnimosdeins tituiesbancrias. PorinflunciadoDireitocomunitrio,vigoraactualmente,nonossosistemafinanceiro,o modelo da banca universal12, que lhes permite exercer praticamente todas as opera esfinanceiras,aocontrrio,comovimos,dasrestantesinstituiesdecrdito. Paraalmdaactividadenucleardequalquerinstituiodecrditorecepodedepsi toseconcessodecrdito,osbancospodemexercerqualquerdasoperaesconstan tesdoelencodoart.4doRGICSF,taiscomo:alocaofinanceiraefactoring;aemisso e gesto de meios de pagamento; a realizao de transaces por conta prpria ou de clientes;aparticipaoememissesecolocaesdevaloresmobilirios,aactuaonos mercadosinterbancrios;agestodepatrimnios(individuaisoucolectivos)deterceiros; a prestao de servios de consultoria; operaes de pagamento; emisso e gesto de meiosdepagamento,taiscomocartesdecrdito,chequesdeviagemecartasdecrdi to;transaces,porcontaprpriaoudaclientela,sobreinstrumentosdomercadomone trioecambial,instrumentosfinanceiros,opeseoperaessobredivisas,taxasdejuro, mercadorias e valores mobilirios; participaes em emisses e colocaes de valores

Cfr.LusMximodosSANTOS,RegulaoeSupervisoBancria,inRegulaoemPortugal,Almedina, Coimbra,2009,pp.5455.

Tantoassimque,segundoAntnioMenezesCORDEIRO,boapartedoregimedoRGICSFreportadoainsti tuiesdecrditofoimoldadotendoosbancoscomomodelo(cfr.ManualdeDireitoBancrio(3.ed.), Almedina,Coimbra,2008,p.829). SegundoManuelCorreiadePINHO,aintermediaofinanceiraconstituialinhadenegcioscentralda actividadedosbancosetraduzse,principalmente,naconcessodecrditoapartirdosrecursosmonet rioscaptados(cfr.AActividadeBancria,RevistadaBanca,n.58,Julho/Dezembro2004,p.11). Sobreomodelodebancauniversal,cfr.,entreoutros,JooCalvodaSILVA,DireitoBancrio,Almedina, Coimbra,2001,pp.180ss.NodireitoItalianoosautoresfalamtambmemdespecializzazione(nestesenti do,cfr.,entreoutros,PaoloBONTEMPI,DirittoBancarioeFinanziario,GiuffrEditore,Milo,2006,p.81).


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mobilirios e prestao de servios correlativos; actuao nos mercados interbancrios; consultoria,guarda,administraoegestodecarteirasdevaloresmobilirios;gestoe consultoria em gesto de outros patrimnios; consultoria das empresas em matria de estruturadocapital,deestratgiaempresarialedequestesconexas,bemcomoconsul toria e servios no domnio da fuso e compra de empresas; operaes sobre pedras e metaispreciosos;tomadasdeparticipaesnocapitaldesociedades;mediaodesegu ros;prestaodeinformaescomerciais;aluguerdecofreseguardadevalores;locao de bens mveis, nos termos permitidos s sociedades de locao financeira; prestao dosservioseexercciodasactividadesdeinvestimentoaqueserefereoartigo199.A, noabrangidospelasalneasanteriores;eoutrasoperaesanlogasequealeinolhes proba. O mencionado art. 4 merecenos duas observaes. Em primeiro lugar, no podemos deixardesalientarodesfasamentoevidenteentreaepgrafedopreceitoeoseuconte do.NoobstanteaepgrafesereferirActividadedasinstituiesdecrdito,averda deque,nofundo,o quesedescrevesoasoperaestpicasdosbancosquecorres pondem apenas a um dos tipos de instituies de crdito. O desfasamento s com preensvelnamedidaemqueosbancosso,napticadoRGICSF,ainstituiodecrdito paradigmticasobaqualfoigizadaadefiniotipo13.Nofundo,actividadedasinstitui es de crdito referese apenas o n 2 do art. 4, dizendo que as demais s podem efectuarasoperaespermitidaspelasnormaslegaiseregulamentaresqueregemasua actividade. Em segundo lugar, importa relevar que o elenco das actividades permitidas aos bancos no,comoprimeiravistapareceindiciar,taxativo,umavezqueexercemtodasasope raes referenciadas no art. 4, n 1, e outras operaes anlogas que a lei no lhes proba14 e, ainda, quaisquer outras autorizadas por lei especial. O que significa que o mbitodasactividadescometidasaosbancosdiferemuitodosdasdemaisinstituiesde crdito. Enquanto estas apenas podem desenvolver as actividades previstas na lei, os bancospodemexercerquaisquerdasoperaesprevistasnoart.4,n1,outrasanlogas que a lei lhes no proba e, ainda, quaisquer outras autorizadas especialmente pela lei. Indo ao encontro desta diferena, quanto ao tipo de operaes desenvolvidas, alguma doutrina classifica como instituies de crdito universais as que podem praticar, de

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Cfr.CarlosCostaPINA,ob.cit.,p.211.

SegundoLuisMximodosSANTOS(Regulaoesupervisobancria,cit.p.56),Tendoemcontaas boasregrasdahermenuticajurdica,aanalogiaterdeverificarseemrelaoacadaumadasoperaes especificamenteprevistasnasrestantesalneasenotendoporrefernciaoconceitogeraldeactividade bancria,derestodemuitodifcildeterminao.

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modo irrestrito, todas as operaes referidas no mencionado preceito e instituies de crditoespecializadasasdemais. 2.3.Instituiesdecrditocomcaractersticasespeciais 2.3.1.AsCaixasdeCrditoAgrcolaMtuo(CCAM) Regimejurdicoespecial Nostermosdoart.1.doRegimeJurdicodoCrditoAgrcolaMtuo(RJCAM)15,as caixasdecrditoagrcolamtuosoinstituiesdecrditosobaformacoopera tiva,cujoobjectivooexercciodefunesdecrditoagrcolaemfavordosseus associados,bemcomoaprticadosdemaisactosbancriosinerentesactividade bancria. Conformeresultadoart.2.,n.1,doCdigoCooperativo,ascooperativasso pessoas colectivas autnomas, de livre constituio, de capital e composio variveis,que,atravsdacooperaoeentreajudadosseusmembros,comobe dincia aos princpios cooperativos, visam, sem fins lucrativos, a satisfao das necessidadeseaspiraeseconmicas,sociaisouculturaisdaqueles. AsCCAM,emboraqualificadascomoinstituiesdecrdito,soinstituiescarac terizadasporumregimeespecial,derivadoessencialmentedaformacooperativa edavinculaoaumobjectivoprioritrioqueoexercciodefunesdecrdito agrcolaemfavordosseusassociados. Assim,enquantoparaosbancosoregimejurdicobasilaroqueconstadoRegi meGeraldasInstituiesdeCrditoeSociedadesFinanceiras,asCCAMseguema ttulo principal o aprovado pelo RJCAM, emergindo o Regime Geral das Institui esdeCrditoeSociedadesFinanceirascomodireitosubsidirio.Almdomais, aplicaselhesainda,attulodedireitosubsidirio,oCdigoCooperativoedemais legislaoaplicvelscooperativasemgeral(art.2doRJCAM). Compreendese,porisso,que,emtudooquenoestiverreguladonoRJCAM,as CCAMestejamsujeitasdisciplina,consoanteamatria,doRegimeGeraldasIns tituiesdeCrditoeSociedadesFinanceiras,eoutrasnormasquedisciplinamas instituiesdecrdito,epeloCdigoCooperativo16edemaislegislaoaplicvel

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AprovadopelaLein.51/96,de7deSetembro,comasalteraesintroduzidaspelaDeclaraodeRecti ficaon.15/96,de2deOutubro,DecretoLein.343/98de6deNovembro,DecretoLein.131/99,de

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AprovadopeloDecretoLein.24/90,de11deJaneiro,comasalteraesintroduzidaspelosDecretos Leisns230/95,de12deSetembro,n.320/97,de25deNovembro,DecretoLein102/99,de31deMar o,DecretoLein201/2002,de26deSetembro;eDecretoLein142/2009,de16deJunho.

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scooperativasemgeral(art.2doRJCAM). Aformaeaestrutura No que respeita forma de constituio, diz o art. 3 que se constituem sob a formadecooperativaderesponsabilidadelimitadaevisam,semfinslucrativos,a satisfao das necessidades e as aspiraes econmicas, sociais e culturais dos seusassociados. As CCAM apresentam, deste modo, diferenas estruturais e intrnsecas face aos bancos,desdelogo,pelofactodeestes,deacordocomodispostonoart.14.,n. 1,alneab),doRGICSF,estaremobrigadosaadoptaraformadesociedadeanni ma,visando,comotal,aobtenodelucro. NoobstantealtimaalteraoaoRJCAMteradaptadoomodelodegovernao dasCCAMsestruturasprevistasnoCdigodasSociedadesComerciais,aimpor tao de normas legais aplicveis s sociedades comerciais no pode deixar de ponderaracompatibilizaocomanaturezaprpriadascooperativasedosfinsa queestassedestinam.Daquesecompreendaascompetnciaseaimportncia dadaAssembleiaGeral,rgocaractersticodomodelocooperativo. Nesta sequncia, diz o art. 20 do RJCAM, segundo a redaco introduzida pelo art.1doDecretoLein142/2009,queAadministraoefiscalizaodascaixas agrcolas so estruturadas segundo as modalidades previstas para as sociedades annimasnoCdigodasSociedadesComerciais. Porsuavez,on2domesmopreceitoestabelecequeSemprejuzodacompe tnciadaAssembleiaGeral,acomposioeacompetnciadosrgosdeadminis traoefiscalizaodascaixasagrcolassoasprevistasnoCdigodasSociedades ComerciaisparaasSociedadesannimas,comasdevidasadaptaes. Tratase,porconseguinte,deumdesvioaoregimegeraltraadoparaascoopera tivas no mbito do cdigo cooperativo, em prol de uma opo pelo regime do CdigodasSociedadesComerciais,masmantendoamatrizoriginriadecoopera tiva. Tudo conjugado, podemos dizer que as Caixas Agrcolas apresentam diferenas estruturaisfaceaosbancos,peloquequalquerimportaodenormaslegaisapli cveis s sociedades comerciais, forma de constituio obrigatria dos bancos, nopodedeixardeponderaracompatibilizaocomanaturezaprpriadascoo perativasedosfinsaqueestassedestinam.

21deAbril,DecretoLein.108/2001,de6deAbril,DecretoLein.204/2004,de19deAgostoeDecreto Lein.76A/2006,de29deMaro.

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Nmeromnimodeassociados Segundooart.18doRJCAM,nenhumaCCAMsepodeconstituircommenosde 50 associados, no podendo manterse em funcionamento com nmero inferior porperodosuperioraseismeses,sobpenadedissoluo. Capitalsocial Ocapitalsocialmnimoexigidosubstancialmenteinferioraodosbancos,segun doaPortarian1197/2000,de9deAgostode200017.Ocapitalsocialmnimodas instituiesdecrditoesociedadesfinanceirasestfixadonaPortarian95/9418, de4deFevereiro,queparaosbancosde3,5milhesdecontos. Nostermosdoart.15doRJCCAM,omontantemnimodecapitalquecadanovo associado deve subscrever e realizar integralmente na data de admisso de 500. Aumentodecapital O capital social das CCAM pode ser aumentado com a admisso de associados, com o aumento da participao de um associado, por sua iniciativa, e mediante novas entradas em dinheiro ou mediante incorporao de reservas disponveis paraoefeito. readeaco As CCAM tm mbito local, no podendo ser constitudas as que se proponham exercerasuaactividadeemreaqueexcedaadomunicpioondetiveremsede, salvo nos casos em que nos municpios limtrofes no exista nenhuma outra em funcionamentoouseoexcessoresultardafusodecaixasagrcolasjexistentes (art. 12 RJCAM). Nos termos do n 2 do mesmo preceito, segundo redaco introduzidapeloDecretoLein142/2009,Noigualmenteconcedidaautoriza o a novas caixas agrcolas que seproponham exercer actividade emmunicpio ondeoutrajestiversediadaoutiverabertoagncia. Associados Osbeneficiriosprivilegiadosdasuaactividadesoosrespectivosassociados,pes soassingularesoucolectivasquerenamascaractersticasdoart.19,ns1,2e 3,doRJCAM,isto,quedeummodogeralexeramactividadesnosectordaagri

ParaasCCAMindependentescercade7.500.000EuroseparaasqueintegramoSICAMdecercade 1.500.000Euros.
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Sucessivamente alterada pelas Portarias ns 847/97, de 16 de Outubro, 1010/98, de 21 de Setembro, 1197/2000,de27deJulho,102/2002,de1deFevereiro,e866/2002,de27deJulho.

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cultura,silvicultura,pecuria,caa,pesca,aquicultura,eactividadesafins. ODecretoLein142/2009visoufundamentalmenteadaptaromodelodegover nao das CCAM sestruturas previstas no Cdigo das SociedadesComerciais e, aomesmotempo,alargarabasedeassociados,aproximandoasdasdemaisinsti tuies de crdito, como forma de possibilitar o aumento de capital, tendo em contaaregressoqueseverificanosectoragrcola.Emconformidadecomalti ma alterao introduzida ao RJCAM, verificouse um alargamento da base dos associados,permitindoseaassociaoaumacaixadecrditoagrcolamtuode quaisquerpessoassingularesoucolectivas,foradombitodasactividadesagrco las,ataolimitede35%donmerototaldeassociadosdessacaixadecrdito.Em casos excepcionais, devidamente justificados, esse limite pode ser elevado at 50%,medianteautorizaodoBancodePortugal(cfr.osns3e4doart.19do RJCAM,segundoaredacointroduzidapeloDecretoLein142/2009). Operaespermitidas tendo em conta a sua forma, natureza dos associados e a finalidade, que as CCAMsochamadasadesempenharumtipoespecialdeoperaesdecrdito,as denominadas operaes de crdito agrcola, considerandose como tais os emprstimoseoutroscrditos,qualquerquesejaaforma,anatureza,ottuloou o prazo destes, quando tenham como objecto, as operaes do art. 27, do RJCAM19.Paraalmdeoutrosmeiosdefinanciamentopermitidosscooperativas emgeral,asCCAMpodemreceberdepsitosououtrosfundosreembolsveisdos seusassociadosoudeterceiros,bemcomoteracessoaoutrosmeiosdefinancia mentoquelhessejamespecialmenteautorizadospeloBancodePortugal,ouvidaa CaixaCentral,sesetratardecaixassuasassociadas(art.26doRJCAM).

Que compreende as seguintes: a) Facultar recursos para apoio ao investimento ou funcionamento de unidades produtivas dos sectores da agricultura, silvicultura, pecuria, caa, pesca, aquicultura, agro turismoeindstriasextractivas,ouparaformao,reestruturao,melhoriaoudesagravamentodocapital fundiriodasexploraesagrcolas,silvcolas,pecurias,cinegticas,pisccolas,aqucolas,agrotursticasou de indstrias extractivas; b) Financiar a criao, a montagem, o aperfeioamento, a renovao, total ou parcial,eofuncionamentodeinstalaesdestinadastransformao,aomelhoramento,conservao, embalagem, ao transporte e comercializao dos produtos agrcolas, silvcolas, pecurios, cinegticos, pisccolas,aqucolasoudeindstriasextractivas;c)Facultarrecursosparaapoioaoinvestimentooufuncio namentodeunidadesquesedediquemaofabricooucomercializaodefactoresdeproduodirectamen teaplicveisnaagricultura,silvicultura,pecuria,caa,pesca,aquicultura,agroturismoeindstriasextrac tivasouprestaodeservioscomelasdirectaeimediatamenterelacionados;d)Facultarrecursosparao apoioaoinvestimentooufinanciamentodeunidadesdeturismodehabitaoouturismoruraledeprodu oecomercializaodeartesanato;e)Financiarasdespesasquecontribuamparaoaumentodascondi esdebemestardosassociadosdascaixasagrcolasedosfamiliaresquecomelesvivamemeconomia comum,designadamenteatravsdecrditohabitao;etc.
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AsCCAMsoinstituiesespecialmentevocacionadasparaoexercciodefunes decrditoagrcolaemfavordosseusassociados,quetmsubjacenteumafinali dade muito especfica: a concesso de crdito aos respectivos associados, tendo emvistaoapoio,adiversosnveis,dossectoresespecficosdaagricultura,silvicul tura,pecuria,caa,pesca,aquacultura,agroturismoeindstriasextractivas. Noentanto,segundoon1doart.36AdoRJCAM,ascaixasagrcolasqueapre sentem condies estruturais adequadas e meios suficientes, designadamente quantoafundosprprios,solvabilidade,liquidez,organizaointernaecapacida detcnicaehumana,poderoserautorizadaspeloBancodePortugalaalargaro seuobjectoaumaouvriasdasactividadesseguintes: a) Locaofinanceiraafavordosassociadosparafinanciamentodeactivida desreferidasnoart.27; b) Factoringafavordosassociadosparafinanciamentodeactividadesreferi dasnoartigo27; c) Emisso e gesto de meios de pagamento, tais como cartes de crdito, chequesdeviagemecartasdecrdito; d) Participaoememissesecolocaesdevaloresmobilirioseprestaes deservioscorrelativos; e) Consultoria,guarda,administraoegestodecarteirasdevaloresmobi lirios; f) Gestoeconsultoriaemgestodeoutrospatrimnios. Entretanto, estas instituies esto autorizadas a realizar outras operaes, cujo mbito foi ampliado na sequncia do regime introduzido pelo DecretoLei n 142/2009. O novo regime veio permitir o alargamento de actividade (operaes com no associados)atodasasCCAMquecumpramembaseindividualasregraspruden ciaisfixadasaoabrigodoart.99doRGISFataolimitede35%doactivolquido total, limite que pode ser elevado at 50% pelo Banco de Portugal, em casos excepcionais(cfr.aredacodadaaoart.28,ns2e3,doRJCAMpeloart.1do DecretoLein142/2009). Poroutrolado,deuseigualmenteoalargamentodaactividadeaoperaesno ligadasactividadeagrcola.Maisconcretamente,refereon6doart.36Ado RJCAMqueascaixasagrcolas,nosmesmostermosprevistosnon2doart.28, podem efectuar operaes de crdito com finalidades distintas das previstas no art. 27, at ao limite de 35% do valor do respectivo activo lquido, limite que podeirat50%,desdequeobtidaautorizaodoBancodePortugal.

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AreferidaalteraovisagarantiraaproximaodasCCAMaoregimedeconcor rncia com as outras instituies de crdito, estando agora sujeita a registo no BancodePortugalaautorizaoparaefectuaroperaesdembitonoagrcolae as operaes com no associados (art. 10, n 1, alnea c), do RJCAM, segundo redacodadapeloart.1doDecretoLein142/2009). Aberturadebalces A abertura de balces est sujeita a autorizao da Caixa Central, no caso das CCAMsuasassociadasedoBancodePortugal,nocasodasCCAMindependen tes. Administraoefiscalizao Nostermosdoart.20doRJCAMaadministraoeafiscalizaodasCCAMso estruturadas segundo as modalidades previstas para as sociedades annimas no CdigodasSociedadesComerciais. Outrascaractersticas AsCCAMpassamaestarobrigadascertificaolegaldecontas(cfr.oart.42A doRJCAMaditadopeloart.2doDecretoLein142/2009)econtinuamemgeral sujeitassupervisodaCCCAMe,emespecial,doBancodePortugal. Acresce, ainda, que as CCAM do SICAM apenas calculam, a nvel individual, os requisitos de fundos prprios a ttulo indicativo (Aviso 5/07) e que os limites de grandesriscosaplicveissCCAMdoSistemaintegradodoCrditoAgrcolaMtuo se encontram regulados na Instruo 88/96, ao contrrio dos bancos (Aviso 6/2007). Porltimo,importareferirqueasCCAMpodemexercerasuaactividadedeforma independenteouassociarsenombitodoSistemaIntegradodoCrditoAgrcola Mtuo,cujoregimeespecialconstadoart.65ss.doRJCAM).Olegisladorprev aindaquepossamagruparseemcooperativasdegrausuperioremuniesregio naisenumafederaonacionalafimdemelhoraremassuascondiesdeexerc cioeresultados(art.49doRJCAM). 2.3.2.ACaixaCentraldeCrditoAgrcolaMtuo(CCCAM) A CCCAM uma instituio de crdito sob a forma de cooperativa de responsabilidade limitadaeoorganismocentraldosistemadocrditoagrcolamtuo(art.50,n1,do RJCAM).Nostermosdon2domesmopreceito,oobjectodaCCCAMabrangeaconces sodecrditoeaprticadosdemaisactosinerentesactividadebancria,nosmesmos

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termosautorizadosaosbancos(alteraointroduzidaaopreceitopeloart.1doDecreto Lein142/2009). A CCCAM est tambm autorizada a instalar agncias, nos mesmos termos dos bancos, sendoqueantesdedecidirabrirumaagnciadeveouvirasCCAMsuasassociadascuja reaterritorialabranjaomunicpioondepretendeinstalaraagncia(art.52doRJCAM, segundoaredacointroduzidapeloart.1doDecretoLein142/2009). AlicenaatribudaCCCAMumalicenadebancouniversal,devendo,contudo,abster se de concorrer com as suas associadas (n 3 do art. 50 do RJCAM, segundo redaco dadapeloart.1doDecretoLein142/2009). ParaalmdanaturezacooperativaaCCAMumacaixadegrausuperior,namedidaem que lhe cabe representar e coordenar o Sistema Integrado do Crdito Agrcola Mtuo (arts.50,n7,doRJCAM),queoconjuntoformadopelaCCCAMepelascaixasagrco lassuasassociadas(artigo63.doRJCAM),devendoosseusestatutosincluir,designada mente,ospoderesdefiscalizao,intervenoeorientao,bemcomoasregrasdeexo neraoeexclusodascaixasagrcolasassociadas(art.65doRJCAM). Salvonocasoespecialemquesejanecessrioaadopodemedidasextraordinriasde saneamento,emqueoBancodePortugalpodeconvidaroutrasentidadesligadasaocr ditoagrcolamtuo,outrasentidadesdosectorcooperativooumutualista,paragarantir oequilbriodasituaofinanceiradaCCCAM,nostermosdoartigo81,n1,doRJCAM), s podem ser associadas da CCCAM: a) as CCAM devidamente registadas no Banco de Portugal; b) outras entidades ligadas ao crdito agrcola mtuo que, para o efeito, tenhamobtidoautorizaodoBancodePortugal. ApesardeoBancodePortugalseroresponsvelpelasupervisodosectorbancrio,em relao s caixas de crdito agrcola mtuo integradas no Sistema Integrado do Crdito AgrcolaMtuo,aleidelegaparterelevantedessasfunesnaCaixaCentralque,porsua vez,seencontraigualmentesujeitasupervisodoBancodePortugal. Ao Banco de Portugal cabe definir relaes e limites prudenciais aplicveis ao Sistema Integrado do Crdito Agrcola Mtuo, e efectuar a superviso do sistema com base em contasconsolidadas(art.74,ns1e2,doRJCAM).Porsuavez,CaixaCentralcabe,nos termosdon.3doart.74.doRJCAM,assegurarocumprimentodasregrasdesolvabili dade e liquidez do sistema integrado do crdito agrcolamtuo e das caixas agrcolas a elepertencentes,bemcomoorientlasefiscalizlas,nostermosdosartigos75.e76. doRJCAM.Aindasegundoon.4doart.74.,doRJCAM,aconsolidaodascontasdas caixasassociadasdaCaixaCentraldaresponsabilidadedaquelainstituioeprocessase emconformidadecomostermosqueforemdefinidospeloBancodePortugal.

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O art. 75., n 1, do RJCAM estabelece os poderes de orientao da Caixa Central, que compreendem, designadamente: a) definir as orientaes necessrias para assegurar o cumprimentodasregrasrelativassolvabilidadeeliquidezdasCCAMsuasassociadase do sistema integrado do crdito agrcola mtuo; b) definir as regras gerais de poltica comercialedeconcessodocrdito,incluindoaprestaodegarantias;c)definirregras gerais quanto admisso, remunerao, formao e qualificao do pessoal; d) definir regrasgeraisquantocriaodenovosestabelecimentos;e)definirregrasgeraisdefun cionamentoeseguranadosestabelecimentos. Por sua vez, segundo o art. 76., do RJCAM, sem prejuzoda competncia do Banco de Portugal,competeCaixaCentralafiscalizaodascaixassuasassociadasnosaspectos administrativos,tcnicoefinanceiroedasuaorganizaoegesto. OutropoderdaCaixaCentralrespeitapossibilidadedeintervenonumacaixaassocia da,nostermosdoart.77.doRJCAM,atravsdadesignaodedelegadoseuparaacom panhararespectivagesto,quandoseverifiquesituaodedesequilbrioque,pelasua extensooucontinuidade,possaafectaroregularfuncionamentodamesmacaixa,quan doasuasolvabilidadesemostreameaadaouquandoseverifiquemirregularidadesgra ves. Por sua vez, quando uma CCAM pertencente ao Sistema Integrado de Crdito Agrcola Mtuo esteja em situao de desequilbrio financeiro grave, ou em risco de o estar, e incumprirasorientaesdefinidaspelaCCCAM,nostermosdoart.77AdoRJCAM,pode aCCCAM,apscomunicaoprviaaoBancodePortugal,quepodeoporse(n9doart. 77AdoRJCAM),designarparaacaixadecrditoagrcolaemcausaumoumaisdirecto resprovisrios.Nostermosdon3domesmopreceito,comadesignaodosadminis tradoresprovisrios,podeaCCCAMsuspender,notodoouemparte,osrgosdeadmi nistraoedefiscalizaodaCCAM,apscomunicaoprviaaoBancodePortugal,que podeigualmentededuziroposio. Finalmente,importarealarqueaCCCAMgaranteasobrigaesassumidaspelasCCAM associadasdaCCCAM,aindaqueemergentesdefactoanteriorassociao,nosmesmos termosemqueofiadorgaranteasobrigaesdoafianado(n1doart.78doRJCAM), semgozardobenefciodeexcusso(n2domesmopreceito). OSistemaIntegradodoCrditoAgrcolaMtuoencontrase,destaforma,subordinadoa umaduplatutela,sendoque,emrelaoscaixasdosistemaintegrado,aCaixaCentral emerge como responsvel directa no s pela organizao, mas tambm pela gesto econmicaefinanceiradassuasassociadas.

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56FernandaMas

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Das novidades introduzidas pelo DecretoLei n 142/99 destacase o alargamento do mbitodasoperaesactivasdaCCCAM,cujoobjectopassaraabrangertodasasactivi dadespermitidasaosbancos,comovimos. Por outro lado, reforaramse os poderes de interveno, por via da possibilidade de veto, por parte dos administradores provisrios, das deliberaes do rgo de adminis trao da CCCAM (cfr. a alnea a) do n 2 do art. 77A do RJCAM, segundo alterao introduzidapeloart.1doDecretoLein142/2009). OutroaspectorespeitareformulaodoregistodosrgossociaisdasCCAMsuasasso ciadas,passandooparecerdesfavorvelaesteregistoporpartedaCCCAMaimplicara recusadoregistopeloBancodePortugal(cfr.on4doart.10doRJCAM,segundoalte raointroduzidapeloart.1doDecretoLein142/2009). Esta nova soluo encontra justificao no regime de coresponsabilidade da CCCAM peranteasCCAMassociadasdosistemaintegrado,nasfunesepoderesassumidospela CCCAMderepresentaodessesistemaenasfunesdeorientao,defiscalizaoede intervenoassumidospelaCCCAMrelativamentesCCAM. II.Sntese O regime jurdico das CCAM emerge especialmente marcado pela forma (cooperativa) quetaisinstituiesassumemefinalidadesespecficasqueprosseguem:exercciodefun esdecrditoagrcolaemfavordosseusassociados.Nofundo,podemosdizerqueas CCAM so instituies de crdito especializadas nas operaes de crdito agrcola, dis pondo da possibilidade de exercer todas as operaes necessrias ao fim tido em vista comasuacriao. Com a alterao recente foi alargado, como vimos, o leque de associados bem como a possibilidade de as CCAM realizarem operaes de crdito com no associados ou com finalidadesnoagrcolas.Desdequeverificadososcondicionalismoslegalmentefixadose emitidas as devidas autorizaes, pelo Banco de Portugal, quando necessrio, as CCAM estoautorizadasaexerceramaioriadasactividadescomerciaisrealizadaspelasrestan tesinstituiesdecrdito.ParapoderemrealizarasoperaesqueosBancosestoauto rizadosarealizar,asCCAMteriamdetercondiesestruturaisadequadas,bemcomode organizao,almdemeiossuficientes,oquenoacontece. O regime das CCAM contempla diversas limitaes decorrentes do objecto social, rea territorialdeactuao,qualidadedeassociados,etc.,limitaesquenopodemdeixarde tercomocontrapartidamenoresexignciasaonveldocapitalsocial,daestruturaorgani zativa,meiostcnicosehumanosdisponveis,rciosdesolvabilidade,fiscalizaoepres

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57Doutrina

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taodecontas.Paraalmdaslimitaesdecorrentesdonveldecapitalsocial,ascaixas agrcolastmdificuldades,emcasodenecessidadedeaumentarosfundosprprios,uma vezquespodemfazlocomrecursoaosassociados. EmrelaoCCCAM,comovimos,paraalmdodenominadorcomum,asinstituiesem causatmmaiscaractersticasqueasdistanciamdoqueasqueasaproximam. ACCCAMtambm,comoficoudito,oorganismocentraldosistemaintegradodocrdi toagrcolamtuoe,nestamedida,viureforadososseuspoderesdeentidadesuperviso radosistema,umavezquealmdeseencontrarmaisprximadasCCAMsuasassociadas do que o Banco de Portugal, tem o nus decorrente do regime de coresponsabilidade comasmesmas,assumindoaindafunesepoderesfundamentaisderepresentaodo sistemadecrditoagrcolamtuoedeorientao,fiscalizaoeintervenonasCCAM associadas,semparalelocomasrestantesinstituiesdecrdito. ACCCAMfuncionacomogarantedassuasassociadassemqualquerlimitaoetambm garantidaporelas.AposiodegarantedoSistemadeCrditoIntegradoMtuo,porum lado,eoregimedesolidariedade,poroutro,dlheaomesmotempomaiorrobustezem termosdecapitalsocialefundosprprios,comocorrespondenteaumentodegarantias de fiabilidade e confiana essenciais ao funcionamento do sector bancrio. Ou seja, a posio de garante do Sistema Integrado de Crdito Agrcola Mtuo, por um lado, e o regimedesolidariedade,poroutro,conferemlhegarantiasdefiabilidadeeconfianaque soessenciaisaofuncionamentodosistemabancrio. Porltimo,aCCCAMestautorizadaapraticartodasasactividadespermitidasaosban cos,masoalargamentodombitodasoperaesactivasfoiacompanhadodaelevao dos requisitos regulamentares mnimos de capital social aplicveis, o que significa que, almdeterdecumprirosmesmosdeveresqueimpendemsobreosbancos,encontrase igualmente sujeita aos poderes de fiscalizao e de superviso do Banco de Portugal comoqualqueroutrobanco.

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58FernandaMas

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As propostas no solicitadas e o regime da contratao pblica: reflexes a pretexto dos procedimentos deatribuio de usos privativos de recursos hdricos por iniciativa particular.
PedroNunoRodrigues Advogado

I.Introduo 1.1. Enquadramento:aconstituiodedireitosdeusoprivativosobrebensdodom niopblicoeasregrasdacontrataopblica A comercialidade do domnio pblico1 , consabidamente, uma comercialidade pblica, no sendo possvel constituir direitos reais menores ou de garantia sobre bens domi niais2.Ascoisaspblicas,afectasprestaodeumautilidadepblica,sujeitamseauma especialtutelajurdica,essencialmenteassociadaaofactodeestaremforadocomrcio jurdicoprivado,ouseja,sereminsusceptveisdereduopropriedadeparticular,inalie nveis, imprescritveis, impenhorveis e no onerveis pelos modos de Direito Privado3. Qualquernegciojurdicoqueofendaestesprincpiosser,pois,nuloporimpossibilidade dorespectivoobjecto,conformedirectivaresultantedoartigo280.doCdigoCivil,que aquiteminteiraaplicao.

MARCELLO CAETANO, Manualde Direito Administrativo,9 Ed., Tomo II, Coimbra Editora, 1972,pgs. 867. Cf.,tambm,artigos18,19e20doRJPIP.

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Osmencionadosdireitospodem,emtodoocaso,constituirsesobrebensabrangidospelombitodeuma relao dominial: assim, por exemplo, ser possvel constituir uma hipoteca sobre bens que integrem o estabelecimentodeumaconcessodedomniopblicocf.art.688,n1,alnead),doCdigoCivil,art. 28,n3,doDecretoLein280/2007,de7deAgosto,queaprovaoregimejurdicodopatrimnioimobili riopblico(RJPIP),eart.69daPropostadeLein256/XreferenteaofuturoRegimeGeraldosBensdo DomnioPublico(RGBDP).

59Doutrina

SobreaevoluododomniopbliconaHistriadoDireitoPortugus,cf.ANARAQUEL GONALVES MONIZ,O DomnioPblico,OCritrioeoRegimeJurdicodaDominialidade,Almedina,2005,pgs.38a99.

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Naturalmente,estaincomercialidadeprivadanoinviabilizaoaproveitamento,pelospar ticulares,dosbensdominiais4. Relevado o respectivo uso comum (ordinrio ou extraordinrio)5, a forma porventura maishabitualdoreferidoaproveitamentoadorespectivousoprivativo6.Ousoprivativo consubstanciaumdireitodeaproveitamentoouutilizaodeumbemdodomniopblico concedidoapessoadeterminadaatravsdeumactooucontratoadministrativo7.Pode, pois,ousoprivativodeumbempblico,sertituladoporumactoadministrativo(licena deusoprivativo)ouporumcontrato(concessodeusoprivativo). Oaproveitamentoouutilizaodeumbemdodomniopblico,concedidoadeterminada pessoa,resulta,frequentemente,dainiciativaedointeresse(imediato)doprprioparti cular.Pensese,porexemplo,noscasosdautilizaoprivadaderecursoshdricosatravs deumpoooudeumfuro,nainstalaodeumaesplanadanopasseio,emapoioaum estabelecimento comercial, ou na instalao de um estabelecimento comercial em determinadapraia.Ora,comfrequncia,nestashiptesescomoemoutrassimilares,o particularinteressadoquesedirigeAdministrao,solicitandolheaatribuiodottulo necessrioqueohabiliteaousoprivativodobempblicopretendido8.

Ascoisasdominiaisdestinamse,comoreferido,aprestarumautilidadepblica.Porisso,eemordema preservar a produo dessa utilidade pblica, caracterizamse pelas notas (nus) da inalienabilidade, imprescritibilidadeeimpenhorabilidade. Ousocomumcorrespondeaomododeutilizaododomnioque,sendoconformecomodestinoprinci paldacoisapblica,serfacultadoatodos(ouaumacategoriagenericamentedelimitadadeparticulares), directaouindirectamentecf.FREITASDO AMARAL,AUtilizaodoDomnioPblicopelosParticulares,Coim braEditora,1965,eJOS PEDRO FERNANDES,DomnioPblico,DicionrioJurdicodaAdministraoPblica, IV, Lisboa, 1991, pgs. 166 e seguintes. Os bens do domnio pblico esto juridicamente afectos ao uso comum,portanto,emregra,podemserutilizadosdeformalivreegratuitaportodosossujeitos,emcon formidadecomasuafunoprincipal.Todavia,comosesublinhounoAcrdodoTribunalConstitucional n640/95(Proc.n286/94),aindaqueageneralidadedosbensdodomniopblicodeusocomumsejade utilizaogratuita,issonocorrespondeaumdeverserqueobrigueajustificarasexcepes.().Asexcep es regra de gratuitidade suposto que a Constituio as no probe no so constitucionalmente ilcitasseestiveremprevistasnalei.Agratuitidadedousocomumdodomniopblicoconstitui,nodizerde YvesGaudemet,umaescolhadepolticaadministrativa,umaopoabertaaosPoderesPblicosemcada casoparticularentreduastcnicasdefinanciamento:oimpostoouopreopagopeloutente.Agratuitida deapenas,nasuaessncia,umprocedimentotcnico.Nestecontexto,dispeoRJPIPqueousocomum ordinriodosimveisdodomniopblico,emregra,gratuito,podendoousoextraordinriosersujeitoa autorizaoepagamentodetaxascf.arts.25e26. A comercialidade dos bens do domnio pblico poder revestir, no obstante, outra natureza, maxime, exploraododomniopblico,reservadominial,mutaodominial,cednciadeutilizaooudelegao.
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60PedroNunoRodrigues
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Cf.AcrdodoSTA,de22.10.1996(Proc.n39207),disponvelemhttp://www.dgsi.pt.

Esteproblema,alis,nosecolocasomentenombitodosbensdominiais.Attulodeexemplo,quanto ao planeamento urbanstico, dispe o n 1 do art. 6A, do DecretoLei n 380/99, de 22 de Setembro (RJIGT),sobepgrafeContratualizao,queosinteressadosnaelaborao,alteraoourevisodeumpla nodeurbanizaooudeumplanodepormenorpodemapresentarcmaramunicipalpropostasdecon tratosquetenhamporobjectoaelaboraodeumprojectodeplano,suaalteraooureviso,bemcomoa respectivaexecuo.Consagrase,assim,expressamente,aadmissibilidadedeaAdministrao,nasequn

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Questionase,nestecontexto,asusceptibilidadeluzdasregrascomunitriasdacon trataopblicaedoCdigodosContratosPblicos(CCP)deaAdministraorespon derfavoravelmenteaoreferidotipodesolicitaes,deferindoapretensodoparticular semsuscitarqualquerprocedimentoconcorrencial. 1.2. Delimitao do problema: a aparente insuficincia do Cdigo dos Contratos Pblicosparaadisciplinadaactividadeprcontratualadministrativanaatribuiode usosprivativos Anossover,oCCPapresenta,nasuagnese,relativamentedisciplinadacontratao pblica,umaparenteparadoxo. Por um lado, o CCP pretende transpor, e transpe, para o ordenamento jurdico portu gus, as directivas comunitrias relativas coordenao dos processos de adjudicao doscontratospblicos,sejamosmarchspublicsclssicos(empreitadas,fornecimentose servios)easconcesses9,sejamoscontratoscelebradosporentidadesqueoperamnos denominadossectoresespeciais(asutilities)10. Nestaperspectiva,oCCPdeucumprimentovinculaocomunitriadeadequaroregi menacionaldaformaodaquelescontratosaodispostonasdirectivas,asquaistmpor pressuposto uma acepo comunitria de contratos pblicos, maxime, enquanto con tratosattulooneroso,celebradosporescritoentreumoumaisoperadoreseconmicose umaoumaisentidadesadjudicantes,quetmporobjectoaexecuodeobras,oforne cimentodeprodutosouaprestaodeservios11.

ciadeumimpulsocontratualdosinteressados,celebrarosdenominadoscontratosparaplaneamento,nos seguintes termos: (a) pode, a cmara municipal, comprometerse, junto dos interessados, a elaborar um determinado plano ou a elaborlo com um determinado contedo; ou (b) pode o contrato consistir na formalizaoi)dospressupostosdaaprovaodeumfuturoplano(definindoouredefinindoorespectivo contedo)aelaborareapresentarpeloprpriointeressado,deacordocomdeterminadostermosderefe rncia, e/ou ii) dos termos e condies da execuo desse plano. Tambm quanto a estes contratos se pode questionar a respectiva sujeio s regras gerais da contratao pblica. Na verdade, os contratos celebradospelasentidadesadjudicantesdesignadamente,oscontratosparaplaneamentotmnatureza decontratospblicos,sendo,emconsequncia,arespectivaformaodisciplinadapeloregimedacontra taopblicaestabelecidonaParteIIdoCCPcf.art.1,n2,primeiraparte,doCCP.Assim,enoexistin doumregimeprocedimentalespecialmenteestabelecido,sejaporlei,sejaporregulamento(cf.arts.6Ae 6BdoRJIGT),aescolhadoparticularquecolaboracomaAdministraonaconcertaodoexercciodos poderespblicosapenasnoestarsujeitasregrasdaformaodoscontratospblicos(ParteIIdoCCP) namedidaemqueseverifiqueumasituaodecontrataoexcludanostermosdoCCP,nomeadamente, quandoasprestaesobjectodocontratoparaplaneamentonoestejamnemsejamsusceptveisdeestar submetidasconcorrnciademercadocf.art.5,n1,doCCP.
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Directiva2004/17/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de31deMarode2004. Cf.art.1,n2.a),daDirectiva2004/18/CE.

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Directiva2004/18/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de31deMarode2004.

61Doutrina

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A formao destes contratos pblicos est sujeita, por fora das directivas, a um determinado regime prcontratual sem prejuzo, conformeentendimento pacfico da jurisprudnciadoTribunaldeJustia,daaplicaodosprincpiosconstantesdoTratado, emgeral,aosrestantescontratosnoabrangidospelasdirectivas,desdequeestesassu mamrelevnciaeconmicaparaaconstruodomercadonicoeuropeu12. Portanto,porimposiocomunitria,oCCPprocedeutransposiodas(rgidas)regras estabelecidas para a formao de determinados contratos pblicos (os previstos nas directivas), configurados, todos, como hipteses em que a Administrao se dirige ao mercadoparaobter,juntodosparticulares,umadeterminadaprestaodaqualnecessi taparaprosseguirassuasactividadesdeinteressepblico13. Todavia,eporoutrolado,oCCPconsagraummbitodeaplicaoobjectivavisivelmente maisvasto:assim,estabeleceadisciplinadacontrataopblicaaplicvel(i)formao doscontratospblicos,entendendoseportaltodosaquelesque,independentementeda sua designao ou natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes14, e (ii) aos procedimentos destinados atribuio unilateral, pelas entidades adjudicantes (), de quaisquer vantagens ou benefcios, atravs de acto administrativo ou equiparado, em substituiodacelebraodeumcontratopblico15. Assim, a pretexto da transposio das regras comunitrias relativas adjudicao dos contratos pblicos abrangidos pelas directivas, o CCP sujeita aos procedimentos pr contratuaisnelasdefinidos,aparentemente,todaaactividadeprcontratualdasentida desadjudicantes16desenvolvidaatravsdeactooudecontrato. Ouseja,nesteenquadramento,aspirandooCCPadisciplinaraformao(i)dequalquer contrato celebrado pelas entidades adjudicantes, independentemente da sua forma ou natureza,ou(ii)dequalqueractoadministrativoouequiparadoemsuasubstituioque atribuaumavantagemoubenefcio,incorrenoaparenteparadoxode,sobagidedaque la transposio, pretender regular modos de actuao administrativa anteriormente excludos das exigentes regras procedimentais das directivas e para as quais estas no estavamespecialmentevocacionadas.

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62PedroNunoRodrigues
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Cf.,portodos,oAcrdoTelaustria,de7deDezembrode2000(Proc.C324/98).

Nestesentido,ANA RAQUEL GONALVES MONIZ,ContratoPblicoeDomnioPblico,EstudosdaContratao PblicaI,CEDIPRE,CoimbraEditora,2008,pg.848. Cf.art.1,ns1e2,doCCP. Cf.art.1,n3,doCCP.

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Ressalvase,emtodoocaso,aformaodoscontratoscelebradosentreasentidadesdosectorpblico tradicionaledoscontratoscelebradospelosorganismosdedireitopblico,umavezqueaParteIIdoCCP apenasseraplicvelnamedidaemqueestejamemcausaoscontratosabrangidospelasdirectivascf. art.6doCCP.

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Damencionadaestruturadadisciplinadaactividadeadministrativaprcontratual,assim estabelecidanoCCPouseja,fundadaempressupostoscomunitriosdeapeloaomer cadoparasatisfaodenecessidadesidentificadas,decorreumaconsequenteinadap tao do regime nacional naqueles casos em que a constituio das relaes jurdico administrativasnoresultedeumimpulsodaAdministraomas,antes,doparticular. Ora,oCCPnocontm,pelomenosdeformaexpressa,qualquerresposta,paraassitua esacimadescritas17. II. A coexistncia da disciplina da contratao pblica estabelecida no CCP com outrosregimesprcontratuaisespeciais 2.1. OCCPenquantoregimegeraldacontrataopblicaeosregimesespeciaisde contrataopblica:arelaolgicojurdicadeespecialidade Notocanteaomododeatribuiodosttuloshabilitantesdoaproveitamentoprivadode umbemdominial,cumpreesclarecer,antesdemais,seaParteIIdoCCPesgotatodaa disciplinadaactividadeprcontratualdaAdministraoouse,pelocontrrio,severifica umcenriodecoexistnciaderegimesprcontratuaisespeciaiscomoregimeconstante doCdigo. Vriosargumentospropenderiamparaoprimeiroentendimento. Desdelogo,emfacedanormarevogatriadoartigo14,n2,doDecretoLein18/2008, de29deJaneiro18,podesustentarseque,estandoemcausaumamatriareguladapelo CCP,narespectivaParteII,quaisqueroutrosprocedimentosprcontratuaisprevistosem legislaoespecialseconsiderariamnecessariamenterevogados. Acresce,nestembito,quenoapenasosprocedimentosprcontratuaisestoregulados noCCP,comooCdigocontm,noseuartigo21,umanormageralexpressamentevoca cionadaparaaformaodeoutroscontratos,paraalmdosabrangidospelasdirectivas comunitriasnestesentido,portanto,vocacionadaparaaformaodetodososcontra tosquepossamserperspectivadospelaAdministrao. Alis, atendendo s normas constantes dos nmeros 2 e 3, do seu artigo 1, o mbito objectivo da aplicao do Cdigo , aparentemente, configurado com essa amplitude,

PodersempredefendersequeaAdministraoterapossibilidadedeabsorveresseimpulsodoparti cularetransformlonumadecisodecontratarprpriacf.art.36doCCP.Todavia,comobomdever, nosestasoluoserevelanumjogodecinturadadisciplinadacontrataopblicaestabelecidano CCP,como,maisimportante,comoseprecisar,estasoluoesvaziaria,namaioriadassituaes,asvirtua lidadesdainiciativadosparticulares,aquem(emfunodasimplesaberturadeumprocedimentocomum, nasequnciadadecisodecontratar)seamputariaoestmulodessainiciativa.


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Diplomaqueaprova,emanexo,oCCP.

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63Doutrina

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pretendendoregularaformaodetodososcontratosouactosequiparadoscelebrados oupraticadospelasentidadesadjudicantes. Ficaria,peloexposto,afastadaapossibilidadedeexistnciaderegimesespeciaissobrea mesmamatriaamerottulodeexemplo,dosregimesconsagradosquantoaoaprovei tamentoderecursoshdricos19ou,foradombitodosbensdominiais,quantoexplora odezonasdejogo20. Noobstanteaaparentevalidadedosargumentosenunciados,pensamosqueoCCPno esgotartodaadisciplinadacontrataopblicaadministrativa. Naturalmente,oCCPaspira,emgeral,regulaodaactividadepblicaprcontratual. Julgamos,todavia,quenopretendeexcluiracoexistnciadeoutrosregimesespeciaisde formao de actos ou contratos: o CCP configura, antes, oregime geral da contratao pblica, sem prejuzo da disciplina de regimes especiais anteriores e posteriores vignciadoCdigo. Por um lado, a supervenincia de regimes especiais de contratao pblica de que o DecretoLein34/2009,de6deFevereiro21,umbomexemplonorevesteparticula resespecificidades,dependendo,noessencial,davalidadedoactolegislativoemcausa, maxime, do respeito pelas normas que disciplinam o processo legislativo e a hierarquia dasleis. Alis,nosentidodaacimamencionadacoexistnciasupervenientederegimesespeciais comoregimegeraldoCCP,olegisladorvemperspectivando,paraofuturo(emmomento posteriorentradaemvigordoCdigo),aaprovaodenovosregimesprcontratuais especficos.Porexemplo,naactualPropostadeLeidoRegimeGeraldosBensdoDomnio Pblico(RGBDP)22consagrase,expressamente,norespectivoartigo41,esemprejuzo deoutrosregimeslegaisespeciaisrelativosaodomniopblico(cf.art.95,n1),aexis tnciadeumprocedimentoespecficoparaaemissodelicenasdeusoprivativo.

64PedroNunoRodrigues
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Poroutrolado,narelaolgicojurdicadeespecialidadeaferidaporrefernciaaum domniodeaplicaomenosvasto,enquantoespciedoconceitomaisextensoquecon

Cf.,emespecial,oart.68,ns3e5,daLeidagua,aprovadapelaLein58/2005,de29deDezembro,e osarts.21e24doRegimedaUtilizaodosRecursosHdricos,aprovadopeloDecretoLein226A/2007, de31deMaio.


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Cf.,emespecial,osarts.10eseguintesdaLeidoJogo,reformuladapeloDecretoLein422/89,de2de Dezembro.

Estemcausaodiplomaqueestabelecemedidasexcepcionaisdecontrataopblicaaplicveisaospro cedimentos de concurso limitado por prvia qualificao e de ajuste directo, destinados formao de contratos de empreitada de obras pblicas, de concesso de obras pblicas, de locao ou aquisio de bensmveisedeaquisiodeservios,destinadasrpidaexecuodeprojectosdeinvestimentopblico consideradosprioritrios.
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Cf.PropostadeLein256/X,objectodiscussopblica.

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figura o respectivo gnero ,a norma especial pode reconduzirse a uma concretizao oudesenvolvimentoderegrasgerais,regulaodeaspectosnodisciplinadosnoregi megeralou,ainda,aumdesvioouderrogaodaquelenormativo. nesteenquadramentoque,semprejuzodeoutrosexemplos,pareceinserirseoregime da atribuio de usos privativos de recursos hdricos relativamente disciplina geral da contrataopblica,constantedoCCP. Com efeito, a relao lgicojurdica de especialidade, verificada entre aquele e esta, resulta,almdomais,dedoisaspectosessenciais.Porumlado,dofactodaatribuiodos ttulos de usos privativos no corresponder a qualquer tipologia de contrato especifica mente abrangida pelas directivas comunitrias em matria de contratao pblica. Por outro,dacircunstnciaalis,estruturantenaperspectivadarelevnciaparaaconstru odomercadonicocomunitriodaatribuiodeumalicenaouconcessodeuso privativo,emregra,noresultardeumanecessidadeprpriadaAdministraoPblica que,porisso,aimpulsioneadirigirseaomercadoembuscadasprestaesquemelhor satisfaamointeressepblicosubjacenteaessanecessidade.Diversamente,resulta,no essencial,deumarespostaaumanecessidadeouinteresseprimriodoprprioparticu lar,queaAdministraosatisfazobtendo,paraoefeito,acorrespondentecontraparti da. Aatribuiodeusosprivativos,pois,matrianoespecialmentereguladapelasdirecti vascomunitriastranspostaspeloCCP.Acresce,ainda,queaqueladisciplinasecaracteri zaporumconjuntodeespecificidadesprprias,noidentificadasenoregulamentadas sejapelasdirectivas,sejapeloCCPpensese,paranoirmosmaislonge,naquesto,em anlise,dainiciativaprocedimentaldoparticularnacontratualizao(poractooucontra to)dasprestaesemmatriaderecursoshdricos. Nestecontexto,entendemosqueanormarevogatriadoart.14,n2,doDecretoLein 18/2008,nodeverserinterpretadacomolastroaparentementeilimitadoqueresulta doseuelementoliteral.Comefeito,ainterpretaodaleiisto,adescobertadosenti dolegislativonosehdecingirmeraletradalei,intervindo,nestatarefa,igualmen te,elementossistemticos,histricoseteleolgicos(cf.artigo9,n1,doCdigoCivil). Na verdade, a revogao pode operar,consabidamente, de modo expresso ou tcito. A revogaodizseexpressanahiptesedeanovaleiindividualizarconcretamentealeiou as disposies anteriores revogadas; diversamente, ser tcita se, na ausncia daquela indicaoexpressa,arevogaoresultardaincompatibilidadeexistenteentreumanova leiealeianterior,conjugadacomoprincpiogeraldaprevalnciadavontademaisrecen

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tedolegislador23.Pressupostodarevogaotcitaser,pois,emqualquercaso,aexis tnciadestaincompatibilidade(contrariedade)entrealeinovaeaanterior(cf.artigo7, n2,doCdigoCivil). Ora, em matria de cessao de vigncia da lei, rege o princpio lex posterior generalis nonderogatlegipriorispeciali,salvoseoutraforaintenoinequvocadolegislador(cf. artigo7,n3,doCdigoCivil).Porisso,senohouverumainterpretaoinequvocano sentidodarevogaoou,noutraperspectiva,seumainterpretaonosentidodasubsti tuiodanormanoforisentadedvidas,impeseorespeitopelapresunonormativa doartigo7,n3,doCdigoCivil,portanto,aleiespecialnoserafastada24. neste contexto que, julgamos, hde ser interpretada a norma revogatria do artigo 14,n2,doDecretoLein18/2008normaque,aocontrriodaconstantedonmero umdomesmoartigo,nooperaumaconcretaindividualizaodasleisoudasdisposies anterioresrevogadas,antesestabelece,emgeral,arevogaodetodaalegislaorela tiva s matrias reguladas pelo Cdigo dos Contratos Pblicos, seja ou no com ele incompatvel. Assim,emobedinciaaonormativodoartigo7,n3,doCdigoCivil,noparecevislum brarseumaintenoinequvocadolegislador,subjacentenormadoartigo14,n2, doDecretoLein18/2008,nosentidodederrogartodososregimesespecficosdecon trataopblicaque,data,estivessememvigor.Umainterpretaonestesentidono estaria,necessariamente,isentadedvidas. Vejamos. Emprimeirolugar,anormadoartigo14,n2,doDecretoLein18/2008,enquadrase, sistematicamente, na sequncia de uma outra (a constante do n 1, do mesmo artigo) que procede revogao casustica, concreta e individualizada de regimes e preceitos especficos.Assimsendo,ainterpretarseoartigo14,n2,nosentidodequeoseucon tedo determina uma verdadeira revogao de sistema, revelarseia de uma absoluta inutilidadeanormadoartigo14,n1.Comefeito,semprebastariaaquelanorma,dis pensandoseaidentificadasobreposionormativa. Em segundo lugar, como referido, esta norma revogatria inserese, sistematicamente, nasequnciadeumaoutra,queprocederevogaoderegimesepreceitosespecifica mente aplicveis a contratos abrangidos pelas directivas. Ora, tendo presente, por um lado, o enquadramento dado pela norma revogatria do mencionado artigo 14, n 1

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PIRESDE LIMAeANTUNES VARELA,NoesFundamentaisdeDireitoCivil,4Edio,IVolume,CoimbraEdito ra,1957,pg.405.

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Nestesentido,OLIVEIRAASCENSO,ODireito,IntroduoeTeoriaGeral,11Ed.,Almedina,2001,pgs.518 a522.

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(queprocedesubstituiodeleisenormasespecficassobrecontratosabrangidospelas directivas),e,poroutrolado,oobjectivolatenteaoCCPquantodisciplinadacontrata o pblica (de, em primeira linha, proceder transposio das directivas comunitrias relativasaosprocessosdeadjudicaodoscontratosporelasabrangidos),considerarse que,salvoinequvocaintenoemcontrrio,aforarevogatriadoartigo14,n2,do DecretoLein18/2008,terespecialintensidade(e,dirse,presunodeaplicabilida de)relativamenteaessestiposdecontratose,emcontrapartida,umainferiorpresun odeaplicabilidadeaoscontratosnoreguladospelasdirectivas.Anormadoartigo14, n2,doDecretoLein18/2008,assume,primafacie,umanaturezaresidualecomple mentar relativamente norma revogatria do nmero precedente, do mesmo artigo, destinadaaoscontratospblicosprevistosnasdirectivas25. Emterceirolugar,umarevogaoabsolutadesistemaapresentarseiacomcontornosde umaradicalidadeinsustentvel,nolimite,nosendopossvelidentificar,aomenoscom facilidade,qualquerlegislaoque,dealgumaforma,total,parcialouresidualmente,no fosserelativaaqualquerumadasmatriasreguladaspeloCdigodosContratosPblicos, fosseounocomeleincompatvel. Emquartolugar,noplanodosfactos,nosedesconheceaexistnciaderegimesespe ciais anteriores entrada em vigor do CCP cuja disciplina veio sendo desenvolvida pelo legisladornopressupostoevidentedasuacoexistnciacomoCdigo.Exemploflagrante doqueseacabadereferirsucedecomadisciplinaprcontratualestabelecidanodom niodosrecursoshdricos,designadamente,noDecretoLein226A/2007,diplomacuja ltimaalteraoseoperouatravsdoDecretoLein93/2008,de4deJunhoouseja, emdatacorrespondenteavriosmesesapsapublicaodoCCPesvsperasdares pectivaentradaemvigor.Nestecontexto,noserfacilmenteaceitvelumentendimen to segundo o qual, querendo o legislador efectivamente revogar aquela disciplina pr contratual,especficadaatribuiodettulosdeutilizaoderecursoshdricos,nenhuma refernciatenhafeitosobreessepropsitorevogatrio,nodiplomaqueaprovouem4de

NoafirmamosqueoCCPseencontraapenasvocacionadoparaaquelashiptesesemqueaAdministra osedirigeaomercadonopropsitodeobterumaprestaoquesatisfaaumanecessidadeporsipre viamenteidentificada.Comoreferido,oCCPtemumavocaogeralquantoatodaaactividadeadministra tivadeformaodecontratoseactosubstitutivos(cf.respectivoartigo1,ns2e3),sejaestasejaoimpul soprpriooudeterceiro,sejaanecessidadeasatisfazerprimordialmentesuaoudeterceiro.Comefeito,o CCP expressamente exclui da sua Parte II a formao de determinados contratos em que a necessidade satisfeitanoprpria,aomenosdeformadirectacf.oartigo5,n4,alneasb)ec).Assimsedepreen deque,emsituaessimilares,noexpressamenteprevistas,oCdigoseapresentecomavocaodese aplicar.Oqueafirmamos,pois,queapresunorevogatriadanormadoartigo14,n2,doDecretoLei n 18/2008, operar com maior intensidade a respeito dos contratos abrangidos pelas directivas e espe cialmente regulados no CCP seja na perspectiva da sua formao, seja no concernente ao seu regime substantivo.
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Junho.Naverdade,olegisladorprocedeu,antes,modificaodedeterminadasmatrias emanteveinalterada,deformainequvoca,aqueladisciplinaprcontratual,peloqueum entendimentonosentidodarevogaotcitadessadisciplinatraduzirseianumaverda deiraesquizofreniavolitivadolegislador. Anormadoartigo14,n2,doCCPnomnimo,redigidadeformapoucocuidadasus cita, ento, inquestionveis dificuldades de interpretao e de compatibilizao com o sistema,masnosepoderinferirdamesmaumarevogaocegadetodaalegislao conexa, mais ou menos intensamente, com as matrias reguladas pelo CCP, nomeada mente,asrespeitantesaosprocedimentosdeformaodecontratoseactossubstitutivos dosmesmos. Dirse,portanto,queosregimesespeciaisconvivem,oupodemconviver,comoCCP,na medidaemque,consoantesejamanterioresouposterioresdatadavignciadoCdigo, sedevaentenderqueestoexcludosdombitodanormarevogatriadoartigo14,n 2,doDecretoLein18/2008,ouqueresultamdeumprocessolegislativovlido.Quanto aesteltimoaspecto,noest,pois,olegisladorimpossibilitadodecriarnovosregimes prcontratuais,especficosrelativamentedisciplinadoCCP,desdequeosmesmos,na sequncia de um regular processo legislativo, resultem de um acto normativo vlido (maxime,comvalorfaceaoDecretoLein18/2008)erespeitemasexignciascomunit riasprescritasemsededecontrataopblica. No tocante ao mbito da norma revogatria do mencionado artigo 14, n 2, a anlise ser,porseulado,necessariamentecasustica,assenteemndicesdefactoededireito concretos.Nestecontexto,osprocedimentosespecficosdaatribuiodeusosprivativos sobrebensdominiaisconsiderarseoemvigor(portanto,emcoexistnciacomasregras geraisestabelecidasnoCCP)sempreque,emfunodaquelesndicesdefactoededirei to, se devam ter como excludos do mbito da mencionada norma revogatria. Nesta anlise,atenderse,nomeadamente,relaolgicojurdicadeespecialidadeentreas diferentesnormasemanlise. Noquadrodasreferidasdirectrizes,podemosconcluir,porexemplo,pelasubsistnciae, comotal,norevogao,dosprocedimentosdeatribuiodelicenaseconcessespara aproveitamentodosrecursoshdricosespecialmenteprevistosnaLeidaguaenoRegi medaUtilizaodosRecursosHdricos,deacordocomoprincpiolexposteriorgeneralis nonderogatlegipriorispeciali. Emsntese,oCCPaplicarseaosprocedimentosdeatribuiodeusosprivativosdebens dominiais na medida em que no existam regimes especiais sobre a matria. Existindo regimes especiais maxime, no revogados pelo artigo 14, n 2, do DecretoLei n

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18/2008 ou aprovados aps a entrada em vigor do Cdigo , o CCP ser de aplicao meramentesubsidiria. 2.2.AplicaodoCCPatribuiodeusosprivativosexcepes Nas situaes em que o procedimento de atribuio do uso privativo de determinado bemdominialnosejaobjectodedisciplinaespecfica,aplicarseopelomenosata aprovao do Regime Geral dos Bens do Domnio Pblico as regras da contratao pblicaestabelecidasnaParteIIdoCCP,independentementedeaatribuioserrealizada mediantecontratodeconcessodeusoprivativo(cf.art.1,n2,doCCP)oudelicena deusoprivativo(cf.art.1,n3,doCCP).Regem,nessecaso,relativamenteescolhado procedimentoaadoptar,emespecial,asnormasdosartigos21e24doCdigo. Configurada no mbito do CCP, a atribuio dos usos privativos de bens dominiais no sersujeitaaumprocessoconcorrencialemtrshipteses:(a)nocasodeasprestaes objectodocontratooudoactonoestaremnemsejamsusceptveisdeestarsubmetidas concorrnciademercado(cf.artigo5,n1,doCCP);(b)nocasodeobenefcioecon micoquepodeserobtidopeloadjudicatriocomasprestaesqueconstituemobjecto docontratoouactoseremdevalormximoinferiora100.000ousemvalor(cf.artigos 21e17,doCCP);(c)nocasodeaprestaoobjectodocontratoouactospoderser confiadaaumaentidadedeterminada(cf.art.24,n1,alneae))26. No primeiro caso, estaremos no mbito de uma situao de contratao excluda, no sendosequeraplicvel,formaodocontratoouacto,aParteIIdoCCP,designadamen te, qualquer procedimento prcontratual. Na segunda e na terceira hipteses, haver lugaraumprocedimentoprcontratual,nocaso,oajustedirecto,justificado,respecti vamente,emfunodovalordocontratooudoactoacelebrarouapraticarouemfun odoreferidocritriomaterialexpressamenteprevisto.

Poderseia, ainda, por hiptese, qualificar o contrato ou acto para uso privativo de um bem dominial comosimilaraoscontratosdecompraevenda,dedoao,depermutaedearrendamentodebensim veis,assimconfigurandoumtipodecontrato(ouactosubstitutivo)excludodoCCPcf.art.4,n2,al neac).Parecenos,todavia,quesefosseessaaintenodolegislador,teriaesteexpressamenteressalvado, aoladodassituaesquemencionanareferidanorma,oscontratosparaaproveitamentodebensdomi niais.
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2.3.Aatribuiodeusosprivativosporiniciativadoparticularoexemplodosrecursos hdricos Nocontextodoaproveitamentodosrecursoshdricos,dispeaLeidagua27queodirei todeutilizaoprivativadedomniopblico28spodeseratribudoporlicena(noscasos previstosnoartigo60)ouporconcesso(noscasosprevistosnoartigo61)cf.artigo 59,n2. Aconcessodeutilizaesprivativasdosrecursoshdricosdodomniopblicoatribuda nos termos de contrato a celebrar entre a administrao e o concessionrio (cf. artigo 68, n 1), podendo a Administrao escolher como concessionrio o interessado que apresenteumpedidonessesentido,desdeque,duranteumprazonoinferiora30dias contadosapartirdaafixaodoseditaisedapublicaonojornaloficial,nosejarecebi dooutropedidocomomesmopropsito,sendoque,sempreque,nodecursodesseprazo, outrointeressadoapresentarumidnticopedidodeatribuiodeconcesso,aadminis traoabreumprocedimentoconcursalentreosinteressados,gozandooprimeiroreque rentededireitodeprefernciaemigualdadedecondies(cf.artigo68,n3,alneac)e n5). Por sua vez, o Regime da Utilizao dos Recursos Hdricos (RURH)29 concretiza aqueles procedimentos de atribuio das utilizaes privativas dos recursos hdricos, (tituladas pordelicenaoucontratodeconcesso).Nassituaesemqueaatribuiodaslicenas noestejasujeitaaconcurso(cf.artigo21,n1),poderoestasresultardeumpedido apresentado pelo particular junto da autoridade competente, desencadeandose, nessa circunstncia, um procedimento concursal especfico, descrito nas diversas alneas no artigo21,n4doRURH.Assim,deacordocomesteprocedimento,aAdministraopro cederpublicitaodopedidodoparticularporumprazode30dias,reconhecendose afaculdadeaoutrosinteressadosderequereremparasiaemissodottulocomoobjec toefinalidadedautilizaopublicitada.Decorridoaqueleprazosemquesejaapresenta doumpedidoconcorrente,seriniciadooprocedimentodelicenciamento.Caso,durante aqueleprazo,sejamapresentadospedidosidnticosdeatribuiodelicena,aAdminis trao iniciar um procedimento concursal entre os interessados, gozando o primeiro requerente do direito de preferncia desde que comunique sujeitarse s condies da

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AprovadapelamencionadaLein58/2005,de29deDezembro.

Consideraseutilizaoprivativadosrecursoshdricosdodomniopblicoaquelaemquealgumobtiver parasiareservadeummaioraproveitamentodessesrecursosdoqueageneralidadedosutentesouaque laqueimplicaralteraonoestadodosmesmosrecursosoucolocaresseestadoemperigocf.art.59,n 1,daLeidagua. Aprovado pelo mencionado DecretoLei n 226A/2007, de 31 de Maio, e alterado pelo DecretoLei n 391A/2007,de21deDezembro,epeloDecretoLein93/2008,de4deJunho.
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propostaseleccionada(cf.artigo21,n5).Porseulado,nassituaesemqueautiliza oprivativadosrecursoshdricosestejasujeitaaprviaconcesso(cf.artigo23,n1), estapoderesultarigualmentedepedidoapresentadopeloparticularjuntodaautoridade competente, sendo, nesse caso, a escolha do concessionrio realizada de acordo com aqueleprocedimentoconcursalespecficodaatribuiodaslicenas,comasnecessrias adaptaes(cf.artigo24,n5)30. Em sntese, a lei nacional reconhece, com vista atribuio de utilizaes privativas do domnio pblico hdrico, a admissibilidade de um procedimento de impulso particular, nostermosdoqualaAdministraonopromove,masrecebeumamanifestaodeinte resses,publicitandoaedandosequnciaaumdeterminadoprocedimentoprcontratual transparenteenodiscriminatrio. 2.4. Os procedimentos de atribuio de usosprivativos na Proposta de Lei do Regime GeraldosBensdoDomnioPblico(RGBDP) semelhanadoregimeestabelecidoparaaatribuiodeutilizaesprivativasderecur soshdricos,tambmaPropostadeLeidoRGBDP(aqual,comosesublinhou,expressa mentesalvaguardaaprevalnciaderegimeslegaisespeciaisrelativosaodomniopblico cf.artigo95,n1)prevque,emgeral,aatribuiodottulojurdicohabilitantedouso privativododomniopblicopossaresultardainiciativaprocedimentaldeumparticular interessado. Assim,aatribuiodelicenadeusoprivativo,emregra,deiniciativaprivada(cf.artigo 41,n1doRGBDP)factoque,todavia,noinviabilizaainiciativaoficiosa,divulgada, nomeadamente,atravsdapublicaodeannciosnojornaloudaafixaodeeditais. Oprocedimento,porregra,noconcursal,observandose,nessamatria,odispostono CPAquantoprticadeactosadministrativos(cf.artigo41,n4).Estaexignciajresul tava,deresto,daclusulageralrelativaaospressupostosdeatribuiodequalquerttulo jurdicohabilitantedousoprivativo(cf.art.32,n2),nostermosdaqual,noprocessode licenciamento,devemserrespeitadososprincpiosgeraisdaactividadeadministrativae, emespecial,oCPAeosprincpiosdaigualdade,daimparcialidade,datransparnciaeda boaf.

Sem prejuzo do referido, quando o nmero de pretenses apresentadas o justificar, a Administrao poderrelativamenteadireitossobrebensqueintegramodomniopblicodecidirqueaescolhadocon cessionriosejarealizadamedianteconcursopblicocf.art.24,n6,doRURH.Emqualquercaso,quer aquele procedimento concursal, quer este concurso pblico no esto necessariamente sujeitos s regrasdoCCP,podendo,nafaltadedisposioespecial,seguirseumatramitaodiversa,desdequeeste jamgarantidososprincpiosdatransparncia,daimparcialidade,dotratamentonodiscriminatrioeda concorrnciacf.ANARAQUELGONALVESMONIZ,ContratoPblico,pg.854.
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, pois, atendendo circunstncia de o impulso procedimental ser do particular, feita umaexpressademarcaofaceaoregimeprcontratualestabelecidonoCCP. Podem questionarse os pressupostos da validade desta demarcao nas situaes em que existe uma pluralidade de interessados ou em que a iniciativa procedimental da prpria Administrao. Em qualquer caso, certo que os procedimentos adjudicatrios estabelecidosnoRGBDP(oqualseraprovadopordiplomacomdignidadeevalornorma tivo no inferiores ao diploma que aprova o CCP) assumem natureza especial relativa menteaoregimedacontrataopblicadefinidonoCCP,sendomatriareguladaforado mbito substantivo das directivas. Por esta razo, apresentase vlida a deciso pblica de,nasduassituaesmencionadas,procederatribuiodeumalicenadeusoprivati vonoquadrodoreferidoartigo41doRGBDP. Assim,nombitododomniopblico,enafaltadeumprocedimentoespecial(comoo caso, por exemplo, do legalmente consagrado quanto ao aproveitamento dos recursos hdricos),aatribuiodeumalicenadeusoprivativoobservaroprocedimentoparaa prticadeactosadministrativosprevistonoCPA,designadamente,osprincpiosdaigual dade,daimparcialidade,datransparnciaedaboaf(cf.artigo41,n4,doRGBDP),e noasregrasdacontrataopblicaestabelecidasnoCCP.Vigorar,casoaAdministra o assim o entenda e no existam razes para decidir de forma diversa, o sistema de firstcomefirstserve. Semprejuzodoqueseacabadedizer,sublinhasequepoder,aindaassim,emfuno dascircunstnciasconcretas31,exigirsequesejaasseguradaumapublicidadeadequada doprocessodetitularizaodousoprivativodebensdodomniopblico,namedidaem quesetemporpressupostoaformaodeumcontrato,ouactosubstitutivo,noabran gidoexpressamentepelasdirectivascomunitriasrelativascoordenaodosprocessos deadjudicaodoscontratospblicos32.

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Designadamente,emfunodeumaeventualrelevnciadocontratoparaaconstruodomercadoni coeuropeucf.ocitadoAcrdoTelaustria,de7deDezembrode2000(Proc.C324/98).

Naverdade,desdeoAcrdoTelaustria,de7deDezembrode2000,doTribunaldeJustia(Proc.nC 324/98),ajurisprudnciacomunitriavemsustentandoaaplicaodosprincpiosdoTratado(maxime,oda igualdadedetratamentoedatransparncia)inclusivamenteaoscontratosnoabrangidospelasdirectivas. Estaaplicao,todavia,conformeentendimentodaComissoexpressonaComunicaoInterpretativada Comissosobreodireitocomunitrioaplicveladjudicaodecontratosnoabrangidos,ouapenaspar cialmente,pelasdirectivascomunitriasrelativasaoscontratospblicos(documento2006/C179/02),visa especialmente os contratos pblicos de valor inferior aos limiares comunitrios fixados nas directivas, as concesses de servios pblicos e as parcerias publicoprivadas. E, mesmo quanto a estes contratos, os princpioscomunitriosapenasseaplicamsadjudicaesdecontratosquetenhamumarelaosuficien tementeestreitacomofuncionamentodomercadointerno.Cadaentidadeadjudicantedever,assim,no entender da Comisso, decidir se o contrato a adjudicar pode apresentar um interesse potencial para os agenteseconmicossituadosnoutrosEstadosmembros.Nestaperspectiva,oscontratosouactoscelebra dos ou praticados para a titularizao do uso privativo do domnio pblico (i) no esto abrangidos pelo

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Porseuturno,aconcessodeusoprivativodebensdodomniopblico,emregra,de iniciativa oficiosa (cf. artigo 63, n 1, do RGBDP) podendo, todavia, resultar de um impulsoparticular,beneficiando,nessecaso,orequerente,deumdireitodepreferncia, reunidos que estejam determinados pressupostos (cf. artigo 66). Em qualquer caso, dever a atribuio da concesso de uso privativo ser realizada atravs de um procedi mentoprcontratualconcorrencial,deacordocomasregrasdoCCP,comasnecessrias adaptaeseespecificidadesdoRGBDP(cf.artigo62). Enquadradonestestermos,concluise,assim,que,noregimegeraldosprocedimentosde atribuiodelicenaseconcessesdeusosprivativosdodomniopblico,aAdministra o no se encontra sujeita a um dever legal de adjudicar, como sucede no mbito do CCP (cf. artigo 76 do Cdigo). A Administrao reserva, pois, o poder discricionrio de noatribuiralicenaouconcessorequeridaouoficiosamenteimpulsionadah,por tanto,umdeverlegaldedecidir(cf.artigo9doCPA)masnoumdeverdeadjudicar(art. 76doCCP). 3.Oprincpiodaconcorrnciaeaadmissibilidadedaspropostasnosolicitadas(unsoli citedproposals) 3.1.Acompatibilidadedasunsolicitedproposalscomodireitocomunitrio Acontrataopblicaporiniciativaparticularaquelaqueresultadeumapropostano solicitada,isto,deimpulsoprocedimentalnooficiosoemqueoprivadoestruturauma pretensoouumprojectoquesubmeteAdministraoparaanliseeeventualdeciso de implementao. Consequentemente, a entidade administrativa avalia a pretenso formulada, ou o projecto apresentado, e, decidindo a respectiva implementao, o requerenteouautororiginalbeneficiadeumadeterminadavantagemcompetitiva,con formeomodeloprocedimentalconsagrado.Emregra,nopodehaverlugaraadjudica odirectasobpenade,emabstracto,seremvioladasasregrasdaconcorrncia. Oprincipalproblemasubjacentespropostasnosolicitadas,naturalmente,odores peitopelosprincpioscomunitriosdaconcorrnciaedatransparncia,inerentescon trataopblica.Deresto,oriscodoprejuzodestesprincpiospode,comfacilidade,ser dinamizadopelosprpriosparticularesinteressadosnaobtenodocontrato,quejustifi

mbitodasdirectivassobrecontratospblicos,(ii)noestoespecialmenteabrangidospeloenquadramen tocomunitrioquevemsendodesenvolvidoquantoaoscontratosnoabrangidospelasmesmasdirectivas e(iii)emdeterminadoscasosnorevelam,certamente,qualquerinteressepotencialparaosagenteseco nmicossituadosnoutrosEstadosmembros.Noplanododireitocomunitrio,aformaodestescontratos ouactossubstitutivosdosmesmosapresentase,assim,apenasmuitoresidualmente,sujeitaaosprincpios doTratado.

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caro um procedimento de adjudicao directa com fundamento na titularidade de direitosexclusivossobreoprojectoqueapresentam,napretensaausnciadeconcorren tesinteressados,noscustosdeeficinciadeumprocedimentonoconcursalou,ainda, naurgnciadaimplementaodoprojectoqueapresentam. Noobstante,asseguradoorespeitopelosprincpioscomunitriosdacontrataopbli ca,designadamente,atravsdasujeioaumprocedimentoconcorrencial,aspropostas no solicitadas podem, de facto, ser um contributo para a satisfao das necessidades pblicasdasentidadesadjudicantes,principalmente,noscasosemqueestasnodispo nhamdemeiosparaaimplementaodedeterminadosprojectosounoestejamespe cialmentesensibilizadasparaoaproveitamentodedeterminadasoportunidades.Aactua o dos privados, nessas circunstncias, poder revelarse de absoluta utilidade para a prossecuodointeressepblico33. O direito comunitrio no , neste contexto, indiferente iniciativa dos particulares no mbitodaactividadeprcontratualadministrativa.Estainiciativatemcomopressuposto acompatibilizaodedoisprincpiosouinteressesestruturais:porumlado,oestmuloda iniciativaprivada;poroutro,orespeitopelaconcorrncia. NoseuLivroVerdesobreasparceriaspblicoprivadaseodireitocomunitrioemmatria de contratos pblicos e concesses34, a Comisso pronunciouse, alm do mais, sobre o desenvolvimento, em determinados EstadosMembros (por exemplo, em Itlia, atravs daLeiMerloniB,de18deNovembrode1998e,emEspanha,medianteoregulamento dos servios das autarquias locais de 1955 e a Lei n 13/2003, de 23 de Maio de 2003, sobreasconcessesdeobras)decertasprticastendentesaproporcionaraosectorpri vado a oportunidade de tomar a iniciativa de uma operao PPP, mediante as quais os operadores econmicos formulam uma proposta pormenorizada de um projecto. Na perspectivadasvantagens,reconhecesequeainiciativaprivadapermite,numafasepre coce, aferir a disponibilidade e o interesse dos operadores econmicos em investir em determinadosprojectos,incitandoosadesenvolverouaaplicarsoluestcnicasinova doras,adaptadassnecessidadesespecficasdaentidadeadjudicante. Emqualquercaso,sublinhouaComisso,acontratualizaodeumprojectonasequncia deumainiciativaprivadanoalteraestandoemcausaprestaesabrangidaspelodirei toderivadoesendoocontratocelebradoattuloonerosoanaturezapblicadessecon

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Sobreamatria,cf.JOHNT.HODGESeGEORGINADELLACHA,UnsolicitedInfrastructureProposalsHowSome CountriesIntroduceCompetitionandTransparency,WorkingPapern1,2007,em

http://www.ppiaf.org/documents/working_papers/Unsolicited_Proposals_Experience_Review_Report_FINA L_2006.pdf.
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DocumentoCOM/2004/327,de30deAbrilde2004.

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trato,impondoseocumprimentodoregimedeadjudicaopertinente.Nestecontexto, aComissoconsiderouque,nomnimo,oacessodetodososoperadoreseuropeusaeste tipodeprojectodeverserassegurado,porexemplo,pormeiodepublicidadeadequada doconviteparaapresentarumprojecto.Seguidamente,seaautoridadepblicapreten der executar o projecto apresentado, dever organizar um concurso aberto a todos os operadoreseconmicospotencialmenteinteressados,oferecendoasgarantiasdeimpar cialidadedaseleco. Nestembito,osEstadosMembrosimplementaramdiversosformalismosparaestimular aquela iniciativa privada, desde a recompensa do requerente original (por exemplo, indemnizandoopelasuainiciativaforadoprocessoconcorrencialposterior)ouaatribui o, ao requerente original, de determinadas vantagens concretizadas por ocasio do concursoparaodesenvolvimentodoprojectoseleccionado.Estassolues,comoexplici tou a Comisso, merecem um exame cuidado de modo a evitar que aquelas vantagens concorrenciaisconcedidascolidamcomoprincpiodaigualdadedetratamento. 3.2.Contributosdeoutrosordenamentosjurdicos Amatriadaspropostasnosolicitadasreguladaemdiversosordenamentosjurdicos estrangeiros, principalmente no contexto de contratos de concesso e de prestao de servios,dosquaissedestacamosordenamentosdoChile,Coreia,Filipinas,fricadoSul, China,ArgentinaeCostaRica35. NombitodaUnioEuropeia,estetemaestdisciplinado,comoacimareferido,aprop sitodoLivroVerdesobreasparceriaspblicoprivadaseodireitocomunitrioemmatria decontratospblicoseconcesses,emItlia(sistemaemqueseconcedeaorequerente originalumdireitodepreferncia)eemEspanha(sistemaemqueseconcedeumdireito ao reembolso das despesas, acrescido de um percentagem desses custos reimburse ment). No mbito das propostas no solicitadas, estabelecemse,essencialmente, trs tipos de sistemasdesalvaguardaougarantiadaconcorrncia:Bnus,SwisschallengeeBestand finaloffer(BAFO). No sistema de Bnus atribuise um bnus ao proponente original, o qual pode revestir formasdiversas.Entreasmaiscomunscontamse,porumlado,aatribuio,cabea,de

Para um enquadramento da matria, em especial, na perspectiva do desenvolvimento de projectos infraestruturaisemordenamentosdepasesamericanos,asiticoseafricanos,cf.JOHNT.HODGESeGEORGINA DELLACHA,UnsolicitedInfrastructureProposals,disponvelem http://www.ppiaf.org/documents/working_papers/Unsolicited_Proposals_Experience_Review_Report_FINA L_2006.pdf.
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umdeterminadonmerodepontos,relevantesparaavalorizaofinaldaproposta;por outro,aatribuiodeumapercentagem(varivel)dentrodaqualapropostaoriginalpre feremelhorpropostaseleccionada. NosistemadeSwisschallengeoproponenteoriginalnobeneficiardequalqueravano, antesdeumdireitodeprefernciasobreapropostaseleccionadaouseja,aplicasea metodologiadeavaliaoadoptadatendo,afinal,oproponenteodireitodepreferir(um righttomatch)nostermosdamelhorpropostaquevieraserseleccionada36. J no sistema BAFO, o proponente no beneficia de qualquer bnus, nem de nenhum direitodepreferncia,apenaslhesendoasseguradoqueasuapropostaserqualificada paraumafasefinaldenegociaes,juntamentecomumaoumaispropostasigualmente qualificadas.So,assim,negociadasaspropostasqueoprocedimentoadmitir,acrescidas, necessariamente,daoriginal. Paralelamenteaestessistemas,est,aindaconsagrada,emalgunsordenamentosjurdi cos(porexemplo,comoacimamencionado,noespanhol),umalgicadereembolsodas despesasemqueoproponentecomprovadamenteincorreu,acrescidodeumapercenta gemdessescustos(normalmente,repercutidosnoscustosasuportarpeloadjudicatrio) reimbursement.Noobstante,oreimbursement,maisdoqueumsistemadeintrodu odeconcorrnciaemdeterminadoprocedimentoprcontratual,umsimplesestmulo iniciativaprivada.Nestecontexto,oincentivoiniciativaresultadacompensaoatri buda,semque,dessefacto,resultequalquerdireitoobtenodocontrato. 3.3.Asunsolicitedproposalsnodireitoportugus Comosublinhmos,anossaleijreconhece,comoadmissvel,aatribuiodeusospriva tivosnasequnciadepropostasnosolicitadasmaxime,nombitodasutilizaespri vativas do domnio pblico hdrico , consagrandose uma clusula de salvaguarda dos princpios comunitrios da contratao pblica atravs do denominado sistema Swiss challenge. Omesmosistema,deresto,previstonaPropostadeLeidoRegimeGeraldosBensdo DomnioPblicorelativamenteconcessodeusosprivativosdebensdominiais(cf.arti go66doRGBDP).Aatribuiodousoatravsdelicenapoder,porsuavez,serabsolu tamente subtrada concorrncia comunitria, observandose (somente) os princpios geraisdaactividadeadministrativae,emespecial,oCPAeosprincpiosdaigualdade,da imparcialidade,datransparnciaedaboaf(cf.artigos41e32,n2,doRGBDP).

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Corresponde,assim,aosistemaconsagradonaLeidagua,acimareferido.

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Emabstracto,mostraselegitimadaaconsagrao,noRGBDP,daspropostasnosolicita das,diplomaqueconsagraumregimeprocedimentalespecialrelativamenteaodoCCP, comaaptidodedisciplinaraatribuiodosusosprivativossobreosbensdominiais.Na verdade,apesarde,frequentemente,aatribuiodeusosprivativosservir,emprimeira linha,osinteressesprivadosdoseutitular37,nodeixa,mesmonessescasos,deconstituir um estmulo (ainda que indirecto) satisfao de necessidades pblicas das entidades adjudicantes. Esta circunstncia ser especialmente evidenciada, como referimos, nos casosemqueaAdministraonodisponhademeiosparaaimplementaodedetermi nados projectos ou no esteja especialmente sensibilizada para o aproveitamento de determinadas oportunidades, ainda para mais em tempos em que a rentabilizao do domniopblicoconstadaordemdodia. Entreossistemasdesalvaguardadaconcorrnciahabitualmenteconsagrados,eaolado doSwisschallengeestabelecidonanossalei,poderseia,ainda,preverumregimeassen tenosistemadeBestandfinaloffer(BAFO). O sistema de Bnus, por seu lado, mais dificilmente se justificaria luz dos princpios comunitriosdaigualdadedetratamentoedaconcorrncia.Naverdade,obnustraduz senaatribuiodeumprmiosemqualquerconexocomomritodaproposta,proce dimento que, alis, com grande potencialidade, pode resultar na adjudicao daquela que,defacto,noreconhecidamenteamelhorpropostaparatanto,sendosuficiente queapropostaadjudicadasejainferiorclassificadaemsegundolugarapenasnamedida damargematribudapelobnus. Naturalmente, a admissibilidade das unsolicited proposals , aqui, configurada apenas paraoscontratosnoabrangidospelasdirectivascomunitriasdacontrataopblica. Quanto aos contratos abrangidos, e luz do regime actualmente em vigor, sempre se dir, por um lado, que os procedimentos para a formao de contratos pblicos esto tipificados, e, como tal, elencados de forma taxativa, nas directivas; por outro, nenhum dos tipos de procedimentos tipificados parece ser compatvel com a previso de uma faculdade de iniciativa inoficiosa da deciso de contratar, regulada por qualquer dos mencionadossistemasdesalvaguardadaconcorrncia. 4.Concluses Doqueantecede,podemos,agora,emsntese,extrairasconclusesseguintes:

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Cf.ANARAQUELGONALVESMONIZ,ContratoPblico,pg.849.

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(1) Oaproveitamentoouutilizaodeumbemdodomniopblicoconcedidoapessoa determinada resulta, frequentemente, da iniciativa e do interesse (imediato) do prprioparticular. (2) OCCPaspira,emgeral,regulaodaactividadepblicaprcontratual.Todavia, no pretende excluir a coexistncia de outros regimes especiais de formao de actosoucontratos:oCCPconfigura,antes,oregimegeraldacontrataopblica, semprejuzodacoexistnciaderegimesespeciais. (3) Osregimesespeciaisconvivem,oupodemconviver,comoCCP,namedidaemque, consoantesejamanterioresouposterioresdatadavignciadoCdigo,devamser entendidoscomoexcludosdombitodanormarevogatriadoartigo14,n2,do DecretoLein18/2008,ouresultemdeumprocessolegislativovlido. (4) Na interpretao da norma revogatria do artigo 14, n 2, do DecretoLei n 18/2008, atenderse, nomeadamente, relao lgicojurdica de especialidade entreadisciplinadacontrataopblicaconstantedoCCPeaprevistaemoutros regimesespecficos.Assim,conclumos,porexemplo,pelasubsistnciadosproce dimentosdeatribuiodelicenaseconcessesparaaproveitamentodosrecursos hdricos especialmente previstos na Lei da gua e no Regime da Utilizao dos Recursos Hdricos, de acordo com o princpio lex posterior generalis non derogat legipriorispeciali. (5) Noquerespeitasuperveninciaderegimesespeciaisdecontrataopblica,no estolegisladorimpossibilitadodecriarnovosregimesprcontratuaisespecficos relativamentedisciplinadoCCP,desdequeosmesmos,nasequnciadeumregu larprocessolegislativo,resultemdeactonormativovlido(maxime,comvalorface ao DecretoLei n 18/2008) e respeitem as exigncias comunitrias prescritas em sededecontrataopblica. (6) OCCPaplicarse,portanto,aosprocedimentosdeatribuiodeusosprivativosde bensdominiaisnamedidaemquenoexistamregimesespeciaissobreamatria. Existindoregimesespeciaisemparticular,norevogadospeloartigo14,n2,do DecretoLein18/2008ouaprovadosapsaentradaemvigordoCdigo,oCCP serdeaplicaomeramentesubsidiria. (7) Nassituaesemqueoprocedimentodeatribuiodousoprivativodedetermina do bem dominial no seja objecto de disciplina especfica, aplicarseo pelo menosataprovaodoRegimeGeraldosBensdoDomnioPblico(RGBDP)as regrasdacontrataopblicaestabelecidasnaParteIIdoCCP,independentemente deaatribuioserrealizadamediantecontratodeconcessodeusoprivativo(cf. art. 1, n 2, do CCP) ou de licena de uso privativo (cf. art. 1, n 3, do CCP).

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Regem,nessecaso,relativamenteescolhadoprocedimentoaadoptar,emespe cial,asnormasdosartigos21e24doCdigo. (8) Tal como configurada no mbito do CCP, a atribuio dos usos privativos de bens dominiaisnosersujeitaaumprocessoconcorrencialemtrshipteses:nocaso deasprestaesobjectodocontratooudoactonoestaremnemseremsuscept veisdeestarsubmetidasconcorrnciademercado(cf.artigo5,n1,doCCP);no casodeobenefcioeconmicoquepossaserobtidopeloadjudicatriocomaspres taesqueconstituamobjectodocontratoouactoseremdevalormximoinferior a 100.000 ou sem valor (cf. artigos 21 e 17, do CCP); no caso de a prestao objectodocontratoouactospoderserconfiadaaumaentidadedeterminada(cf. art.24,n1,alneae)). (9) Anossalei,comvistaatribuiodeutilizaesprivativasdodomniopblicohdri co, reconhece a admissibilidade de procedimentos de impulso particular, nos ter mosdoqualaAdministraonopromove,antesrecebe,umadeterminadamani festaodeinteresses,publicitandoaedandosequnciaaumdeterminadoproce dimentoprcontratualtransparenteenodiscriminatrio.Idnticaadmissibilidade seconsagranaPropostadeLeidoRGBDP. (10) Emabstracto,mostrarsevlidaaconsagrao,noRGBDP,dafiguradaspropostas no solicitadas, enquanto factor de estmulo (ainda que indirecto) satisfao de necessidadespblicasdasentidadesadjudicantes.Assimser,emtermoselucidati vos, nos casos em que estas no disponham de meios para a implementao de determinadosprojectosounoestejamespecialmentesensibilizadasparaoapro veitamento de determinadas oportunidades. Esta , de resto, uma exigncia da necessriarentabilizaododomniopblico. (11) Entreossistemasdesalvaguardadaconcorrnciahabitualmenteconsagrados,eao lado do Swiss challenge previsto na nossa lei, poderseia, ainda, introduzir um regime assente no sistema de Best and final offer (BAFO). O sistema de Bnus encontra mais obstculos de legitimao, sendo dificilmente justificvel, luz dos princpioscomunitriosdaigualdadedetratamentoedaconcorrncia. (12) Aadmissibilidadedasunsolicitedproposals,aqui,configuradaapenasparaoscon tratosnoabrangidospelasdirectivascomunitriasdacontrataopblica. Quanto aoscontratosabrangidos,eluzdoregimeactualmenteemvigor,sempresedir, por um lado, que os procedimentos para a formao de contratos pblicos esto tipificados e, como tal, elencados de forma taxativa nas directivas; por outro, nenhumdostiposdeprocedimentostipificadosparecesercompatvelcomaprevi

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sodeumafaculdadedeiniciativainoficiosadadecisodecontratar,reguladapor qualquerdosmencionadossistemasdesalvaguardadaconcorrncia.

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OsPoderesderegulaodaERSE*
RodrigoVarelaMartins Advogado

1.Delimitaodoobjectodotrabalho Opresentetrabalhopretendeapresentarumaresenhadospoderesadministrativosexer cidos pela Entidade Reguladora dos Servios Energticos (ERSE), tentando contribuir modestamentecomalgumasreflexessobreasuanaturezaeexerccio. AtentoolimiteimpostoextensodotrabalhopeloRegulamentodeAvaliaodoCurso, no curaremos da temtica geral das Autoridades Reguladoras Independentes, nomea damentedasrazesquepresidiramsuainstituio,percursohistrico,suanaturezae regime jurdico, independncia e legitimidade matrias sobre as quais foi produzido considervelacervodoutrinalaolongodosltimosanos,semembargode,pontualmen te,trazermoscolaoalgunsdessesaspectoscomunssdiversasautoridadesregulado ras(designadamentesautoridadesreguladorassectoriais)porformaaemprestaralgu maclarezaexposioquenospropomosrealizar. Igualmente, sob pena de ininteligibilidade ou incompletude do texto, no poderemos deixardealudirinicialmente,aindaquedemodoperfunctrio,instituiodaERSE,ao seupercursoatactualidade,bemcomosprincipaisdisposiesconstantesdosres pectivosEstatutos.

TextoelaboradonombitodoCursodePsGraduadoemDireitodaEnergiadaFaculdadedeDireitoda UniversidadedeLisboa(anolectivo2009/2009).
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2. AEntidadeReguladoradosServiosEnergticos(ERSE) (a) Constituio:AERSEfoicriadapeloDecretoLein.187/95,de27deJulho,tendo entrado em funcionamento no incio de 1997 como regulador do sector elctrico nacional.Maistarde,porviadoDecretoLein.97/2002,de12deAbril,asatribui esdaERSEforamestendidasregulaodosectordogsnaturale,nostermos do DecretoLei n. 69/2002, de 25 de Maro, a sua competncia foi alargada s RegiesAutnomasdosAoresedaMadeiranoquerespeitaaosectorelctrico. Conformesabido,em2002,emresultadodasalteraeslegislativascomunitrias1 edaevoluodapolticaenergticanacional,optouse,anvelinterno,poratribuir a regulao do sector do gs natural a uma entidade independente2, opo essa determinada quer pela necessidade de assegurar a imparcialidade da regulao atravs da separao entre o Estado regulador e o Estado operador face enormeintervenodoEstadonosector,quercomomeiodereforodaconfiana dosstakeholdersdosectorenergtico(emparticular,osoperadoreseconsumido res),garantindoaindependnciadaregulaofaceaoscicloseleitoraiseconjuntura poltica.Assim,dandocumprimentoaodispostonoDecretoLein.14/2001,de27 deJaneiroenaResoluodoConselhodeMinistrosn.154/2001,de19deOutu bro,ocitadoDecretoLein.97/2002,de12deAbril(posteriormentealteradopelo DecretoLein.200/2002,de25deSetembro,queaprovouosEstatutosdaERSE doravanteosEstatutos),veioatribuirafunoreguladoradosectordogsnatu ralERSEemfunodaalteraodedenominao,transformaoealargamento decompetnciasdaEntidadeReguladoradoSectorElctrico3. (b) Natureza:AERSEumapessoacolectivadedireitopblico,dotadadeautonomia administrativaefinanceiraedepatrimnioprprio4,regendosepelosseusEsta

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Referimonos concretamente Directiva 96/92/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 19 de Novembrode1996,queestabeleceregrascomunsparaomercadointernodaelectricidade(revogada,em 2003, pela Directiva 2003/54/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho doravante DirectivaElectricidade)eDirectiva98/30/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de22deJunhode 2008, que estabelece regras comuns para o mercado do gs natural (revogada, em 2003, pela Directiva 2003/55/CE,doParlamentoEuropeuedoConselho,de26deJunhodoravanteDirectivaGs).

Sapsarevisoconstitucionalde1997,aConstituiodaRepblicaPortuguesapassouapreverapossi bilidadedecriaodeentidadesadministrativasindependentes(art.267,n.3). Aoposeguida,anvelnacional,foiadeconcentrarapenasnaERSEaregulaoeconmicadossectores daelectricidadeedogsnatural,mantendoarespectivaregulaotcnicanaestruturaclssicadaadminis traopblica(actualmenteaDirecoGeraldeEnergiaeGeologiacfr.DecretoLein.139/2007,de27 deAbril).


4 3

Art.1,n.1dosEstatutos.

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tutos,pelasdisposieslegaisquelhesejamespecificamenteaplicveis5e,subsidia riamente, pelo regime jurdico das entidades pblicas empresariais ressalvadas as regrasincompatveis6. (c) Atribuies:Nostermosdon.3doart.1dosseusEstatutos,aERSEtemporfina lidadearegulaodossectoresdogsnaturaledaelectricidadenostermosdos presentesEstatutos,enoquadrodalei,doscontratosdeconcessoedaslicenas existentes. Paraoefeito,aERSEdispedeumelencodeatribuiesmuitoextensoevariado7, cumprindo, de entre as mais relevantes, mencionar as seguintes: proteger o inte resse dos consumidores em relao a preos, servios e qualidade de servio; implementar a liberalizao e a concorrncia nos sectores regulados; velar pelo cumprimentodasobrigaesdeserviopblico;contribuirparaoprogressotcni co,econmico,ambientaleutilizaoeficientedosrecursos;garantircondiesque permitam o equilbrio econmico e financeiro dos operadores regulados; garantir condiesparaaseguranadoabastecimento;epromoverainvestigao. (d) Estrutura:Nostermosdodispostonoart.26dosEstatutos,sorgosdaERSEo ConselhodeAdministrao8,oFiscalnico9,oConselhoConsultivo10eoConselho Tarifrio11. CompetnciasePoderes:Cfr.ponto3infra. Independncia (e suas manifestaes): A ERSE independente no exerccio das suasfunes,noquadrodalei,semprejuzodosprincpiosorientadoresdapoltica energtica fixados pelo Governo, nos termos constitucionais e legais, e dos actos sujeitosatutelaministerial,nostermosdaleiedosseusEstatutos12.

(e) (f)

Cfr.,attulodeexemplo,osarts.26,n.2e38,n.3doDecretoLein.31/2006,de15deFevereiro(as comummentedesignadasBasesdoPetrleo). Art.2,n.1dosEstatutos. Cfr.art.3dosEstatutos.

6 7 8

Competelhe fundamentalmente examinar as contas e fiscalizar a observncia das normas e princpios contabilsticos(cfr.arts.35a39dosEstatutos).

Constituiumrgocolegialdeconsulta,apoioeparticipaonadefiniodaslinhasgeraisdeactuao daERSE(art.40dosEstatutos),competindolheemitirparecer,novinculativo,sobreasmatriaselenca dasnoart.43dosEstatutos. umrgocolegialespecializadoaoqualcabeemitirparecer,novinculativo,sobreafixaodetarifase preosesobreaaprovaoerevisodosregulamentostarifrios(cfr.art.48dosEstatutos).


12 11

10

Cfr.art.2,n.2dosEstatutos.

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83Doutrina

orgocolegialresponsvelpeladefinioeacompanhamentodaactividadereguladoradaERSE(art. 27dosEstatutos),dispondodascompetnciasprevistasnoart.31dosEstatutos.Quantonomeaodos seusmembros,duraodomandato,remunerao,incompatibilidadeseinamovibilidade,videosarts.28 a30dosEstatutos.

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Entre os aspectos que consubstanciam a autonomia ou independncia13 da ERSE, cabe salientar a sua independncia orgnica e funcional14, o regime aplicvel aos membros do respectivo Conselho de Administrao e o facto de ter receitas pr priassuficientes. Assim, no que respeita aos membros do Conselho de Administrao, cumpre referir o exigenteregimedeimpedimentoseincompatibilidades,omandatode5anosmaislon go que as legislaturas , a exigncia de qualificaes adequadas e reconhecida compe tnciatcnicaeprofissional,anosujeioaquaisquerinstruesouorientaesespe cficas,eoestatutodeinamovibilidade15. QuantoaosfuncionriosdaERSE,noobstanteseencontraremsujeitosaoregimegeral do contrato individual de trabalho, solhe aplicveis as incompatibilidades da funo pblica, no podendo, em qualquer caso, exercer funes nas empresas dos sectores regulados16. Visandoconferirequilbrioreferidaindependncia,consagrouseatuteladoMinistro daEconomiae,quandoforcasodisso,doMinistrodasFinanas,consubstanciadadesig nadamentenanecessidadedeaprovaoministerialdo(i)relatriodeactividadesecon tas,(ii)doregulamentodosserviose(iii)doregulamentoderecrutamentodepessoale tabelaremuneratria17.Domesmopasso,aERSEestobrigadaaapresentarumrelatrio anualaoGovernoeAssembleiadaRepblicasobreassuasactividadesderegulaoe

tarefadifcildescortinarumcritrioquepermitadelimitarasautoridadesreguladorasindependentes dasnoindependentes.Umcritriopossvele,provavelmente,omaisrigorososerodanosujeioa superintendnciagovernamental(aindaqueexistindosujeiotutela)porpartedasautoridadesregula dorasindependentese,destemodo,teramoscomoindependentesoBancodePortugalondeoGoverno tempoderesdenomeaodosrespectivosrgosedeaprovaodorelatrioecontasanuais,aComisso doMercadodeValoresMobilirios(CMVM),oInstitutodeSegurosdePortugal(ISP),aERSE,aAutoridade Nacional de Comunicaes (ANACOM), a Autoridade da Concorrncia (AdC) e a Entidade Reguladora da Sade(ERS)cfr.,nestesentido,GONALOANASTCIO,RegulaodaEnergiainAA.VV.,Regulaoem Portugal:NovosTempos,NovoModelo?,Coimbra,2009,p.323,nota49.
13

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Art.58,n.1dosEstatutos.Embomrigor,conquantoexistaindependnciaorgnicaconsubstanciadano estatutodeinamovibilidadedosseusrgos,ocertoqueaindependnciafuncionalentendidacomoa nosujeiotutelaousuperintendnciadoGovernonoexisteverdadeiramente,umavezqueaERSE no est fora da rbita de influncia do Governo como o atesta, por exemplo, o facto de a nomeao, reconduo e remunerao dos membros do rgo executivo da ERSE o Conselho de Administrao carecerem de despacho governamental cfr. art. 28, n.s 1 e 2 dos Estatutos infra citados. Vide, neste sentido,referindosesARIemgeral,MARISACAETANOFERRO,Asentidadesadministrativasindepen dentescomfunesderegulaoeconmicaeadualidadedejurisdies.BrevesNotasinODireito,Ano 139.,III(2007),p.609.Admitese,pormqueestejaapenasemcausaumatutelamuitolimitada,confor meaduzemVITALMOREIRA/FERNANDAMAS,AutoridadesReguladorasIndependentes:EstudoeProjec todeLeiQuadro,Coimbra,2003,p.204.
15 16 17

14

Cfr.,respectivamente,arts.29,28,n.s2e3,e30,n.s1e2dosEstatutos. Cfr.art.54,n.s1e5dosEstatutos. Cfr.art.58,n.s1e2dosEstatutos.

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estsujeitajurisdiodoTribunaldeContas18.Poroutrolado,tambmaexistnciados jaludidosConselhoConsultivoeConselhoTarifrio,aindaquenoemitindopareceres vinculativos, no deixa, na prtica, de assegurar algum grau de controlo (ainda que se tratedeautocontrolo)sobreaERSE. Ainda como manifestaes da inteno legislativa de contrabalanar a independncia quelhetambmporvialegislativareconhecida,podemosrelevar,noqueconcerne aos membros do Conselho de Administrao, o facto de os respectivos mandatos se poderemrenovarporumanicavez,havendosujeiosubsidiriaaoestatutodogestor pblico,anecessidadededespachogovernamentalquantosuanomeao,reconduo e remunerao19 e, bemassim, a possibilidade de perda do mandato em circunstncias graveseexcepcionais20. Acresceque,notocanteaocontenciosodosseusactosdeautoridade,segueseoregime geral,sendoassuasdecisessujeitasacontrolojudicial(pelostribunaisadministrativos oujudiciaisconformeestejaemcausaasuaactividadeadministrativaouaimpugnao de sanes aplicadas em processos contraordenacionais), para alm de que os seus membrosrespondemcriminaledisciplinarmentepelosactoseomissesquepratiquem noexercciodassuasfunes21. Porltimo,relevaseigualmenteofactodeooramentodaERSEseintegrarnoOramen todoEstado,encontrandosesujeito,porconseguinte,sdisposiesgeraisecomunsde enquadramentodosoramentosecontasdetodoosectorpblicoadministrativoprevis tasnaLeideEnquadramentoOramental(Lein.91/2001,de20deAgosto)22. 3. OspoderesadministrativosdaERSE Para assegurar a regulao dos mercados, as Autoridades Reguladoras Independentes (ARI)sodotadasdepoderesadequados,osquaisvariamemfunodossectoresregu lados.

18 19 20

Cfr.,respectivamente,arts.59,n.1e62dosEstatutos. Cfr.art.28,n.s2a4dosEstatutos.

21 22

Cfr.,respectivamente,arts.61e60dosEstatutos.

No Relatrio Anual para a Comisso Europeia de Julho de 2008 (disponvel em http://www.erse.pt/pt/uniaoeuropeia/Paginas/UniaoEuropeia.aspx),aERSEsublinhaqueasuasujeioao regimedeintegraonoOramentodeEstadolimitaconsideravelmenteasuaindependnciafaceaplica odeumregimefinanceirodeintervenogovernamentaldependentedeautorizaesdosMinistriosda readaEnergiaedasFinanas,nomeadamentenoqueserefereaquisiodebenserecrutamentode pessoal.

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85Doutrina

Cfr.art.30,n.s2e3dosEstatutos.Emcasodeincapacidadepermanente,incompatibilidadesuperve niente,faltagravenoexercciodasfunes,trnsitoemjulgadodesentenacondenatriapelaprticade crimeeexcessoinjustificadodedespesas.

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DeacordocomVitalMoreira,ospoderesregulatriosdasARIpodemresumirseemtrs etapasessenciais:(a)aprovaodasnormaspertinentes(leis,regulamentos,cdigosde conduta, etc.); (b) implementao correcta das referidas regras (autorizaes, licenas, injunes,etc.);(c)fiscalizaodocumprimentoepuniodeinfraces.Conclui,assim, oreferidoAutorqueporaregulaopoderconjugarestestrstiposdepoderesum poder normativo, um poder executivo e um poder parajudicial que a doutrina norte americana refere as comisses reguladoras independentes como um concentrado dos trspoderestpicosdoEstado(legislativo,executivoejudicial)23. Ora,tambmnosectorenergtico,aERSEnoseafastadestasconsideraesgerais.Nos respectivos Estatutos lhe atribudo um exaustivo elenco de competncias24, podendo, deentreasmaissignificativas,salientarseapreparaoeemissoderegulamentosda maiorimportnciaparaossectoresregulados(taiscomoemmatriatarifria,dequali dadedeservio,relaescomerciais,despacho,acesso,etc.),fixartarifas,emitirparece res,verificaraaplicaodenormas,aplicarsanesedecidirdiferendos. Destarte,importaprocederaumabrevesntesedosprincipaispoderesdaERSEesques tes suscitadas pela sua atribuio, recorrendo, para o efeito, classificao utilizada peladoutrina25quantosARIemgeral,queosdivideempoderesregulamentares,pode resdesupervisoepoderessancionatriosederesoluodelitgios. 3.1.Poderregulamentar NostermosdosrespectivosEstatutos,competeERSE,emrelaoaoSistemaElctrico Pblico(SEP),preparareemitiroregulamentotarifrio(art.8,n.1,alneaa))e,relati vamenteaoSEPeaoSistemaElctricoNoVinculado,preparareemitirosregulamentos das relaes comerciais, do despacho e do acesso s redes e s interligaes (art. 10, alneasa),f)ei),respectivamente).

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Aindanosectordaelectricidade,nostermosdodispostonon.1doart.67doDecreto Lein.172/200626,cabeERSEaaprovaodoRegulamentodeAcessoRedeesInter

23 24 25

VideVITALMOREIRA,AutoRegulaoProfissionaleAdministraoPblica,Coimbra,1997,p.36. Cfr.CaptuloIIdosEstatutos.

Cfr.,exemplificativamente,VITALMOREIRA/FERNANDAMAS,ob.cit.,pp.3336eJOONUNOCALVO DASILVA,MercadoeEstado.ServiosdeInteresseEconmicoGeral,Coimbra,2008,pp.157ess. Diploma que vem complementar a disciplina da organizao e funcionamento do Sistema Elctrico NacionalconstantedoDecretoLein.29/2006,de15deFevereiro,equeestabeleceoregimeaplicvels actividades de produo, transporte, distribuio e comercializao de electricidade (entretanto alterado peloDecretoLein.264/2007,de24deJulho).

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ligaes,doRegulamentodeRelaesComerciais,doRegulamentoTarifrioedoRegu lamentodeOperaodasRedes27. No sector do gs natural, cabe igualmente ERSE editar o Regulamento de Acesso s Redes, s InfraEstruturas e s Interligaes, o Regulamento das Relaes Comerciais, o RegulamentodeOperaodasInfraEstruturas,oRegulamentodeQualidadedoServioe oRegulamentoTarifrio28. , por conseguinte, apodctico que, semelhana do que sucede com outras ARI (v.g. CMVM,ANACOM,ERS,AdC,entreoutras),aERSEdispedopoderdeemitirregulamen tosaplicveisaosintervenientesnossectoresporsiregulados. Todavia,opoderregulamentardaERSEconvocaumpardeproblemasjurdicos,osquais noso,alis,umexclusivodosectorenergtico,postoquesecolocamigualmentequan tos aos poderes regulamentares de outras ARI. Importa, por conseguinte, descrever sumariamentequaisasquestessuscitadaspelopoderregulamentardasARIemgerale analisaremquemedidaosmesmossecolocamquantoaopoderregulamentarprprioda ERSE. Aprimeiradasquestesemapreocolocasearespeitodofactodeacompetnciaregu lamentar das ARI no poder implicar, na feliz sntese de Paula Costa e Silva, inovao normativa,mastosomenteaexecuo,porcomplementaolegalmentehabilitada,de normaspreexistentes29.Tallimitedecorre,commeridianaclareza,dodispostonon.6 doart.112daConstituiodaRepblicaPortuguesa(CRP),oqualvedaaproduode efeitosinovatriossobreactosnormativosporactosdeoutrotipo,nomeadamenteein casu os regulamentos. Conforme sublinham Gomes Canotilho e Vital Moreira30, actos destanaturezaestoinibidosde,comeficciaexterna,interpretarem,modificarem,sus penderem ou revogarem a lei, sob pena de ingerncia da actuao administrativa no domniolegislativo.

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Cfr.art.63,n.1doDecretoLein.140/2006,de26deJulho.Porseuturno,aoMinistrodaEconomia compete,nostermosdon.2doart.67domesmodiploma,aprovaroRegulamentodeArmazenamento Subterrneo,oRegulamentodeTerminaldeRecepo,ArmazenamentoeRegaseificaodoGNLeoRegu lamentodaRededeTransporte.


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GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3 ed., Coimbra, 1993,subart.115,n.XIX.

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PAULACOSTAESILVA,Asautoridadesindependentes.Algunsaspectosdaregulaoeconmicanuma perspectivajurdicainODireito,ano138,III(2006),p.555.

87Doutrina

Competindo ao Ministro da Economia aprovar, por portaria, o Regulamento da Rede de Transporte, o RegulamentodaRededeDistribuioeoRegulamentodaQualidadedeServio(cit.art.67,n.s3a5).

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certoqueaproibioconstantedon.6doart.112daCRPnoimpedeadeslegaliza o com a consequente degradao da matria de lei a matria de regulamento31. Porm,estadeverter,comoprimeirolimite,asuareserva.Valeistodizerquesempre que determinada matria deva regerse por acto com a natureza de lei (reserva de lei horizontal),aquelanopoder,nemsequerporactodedeslegalizao,serabsorvidapor regulamento32. Ora, na nossa perspectiva, esta primeira questo a da observncia do princpio da reservadeleinopodesersuscitadaquantocompetnciaregulamentardaERSE. Dado que as matrias objecto dos citados Regulamentos emitidos pela ERSE no se incluemnodomniodareservanaturaldelei,nadaobstaaqueasmesmassejamdeslega lizadase,assim,tratadasatravsdomodelonormativofixadopelasleishabilitantes(os diplomaslegaiscitadosnoinciodopresentecaptulo),isto,atravsderegulamentoda ERSE,sendoasoluoencontradapelolegisladornacionalinteiramenteconsonantecom asdirectrizesdepolticaenergticaemanadasdaUnioEuropeia3334. Maioracuidadeparaotemaquenosocuparevesteosegundodosproblemasemapreo, oqualseconsubstancianalimitaodopoderregulamentardasARIimpostapeloprinc piodaprimariedadeoudaprecednciadalei35,expressamenteacolhidopelaCRPnon. 7doseuart.112. Dopontodevistadoreferidoprincpiodaprecednciadalei,areamaiscontroversada concatenaoentreleieregulamentoresidenasleishabilitantesembrancoenosregu lamentosindependentes.Comefeito,nestescasos,destinandoseoregulamentonoao desenvolvimento ou concretizao de uma lei especfica36, mas de uma poltica traada

JORGE MIRANDA/RUI MEDEIROS, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, Tomo II, Coimbra, 2006,subart.112,n.IX.
32 33 31

PAULACOSTAESILVA,ob.cit.,loc.cit..

88RodrigoVarelaMartins
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Cfr.osarts23daDirectivaElectricidadee25daDirectivaGs,emespecialon.2deambasasdisposi es.

Poderia discutirse se certas matrias tratadas nos Regulamentos da ERSE em apreo no constituiro uma intromisso em reas de reserva de lei. Por exemplo, os Regulamentos de Relaes Comerciais no sectordaelectricidadeedogsnatural,aoestabeleceremasregrasdefuncionamentodasrelaescomer ciais entre os vrios intervenientes do Sistema Elctrico Nacional e do Sistema Nacional de Gs Natural, poderocontender,emteseequantoacertosaspectosatratados,comodireitofundamentaliniciativa econmicaprivada(art.61,n.1daCRP).Parecenos,todavia,queoargumentodemasiadorebuscado, paraalmdequeaideiadequeodireitoiniciativaeconmicaprivadaadmiteumaconformaoregula mentar(desdequenoestejaenvolvidaadefiniodosrespectivosquadrosgerais)legitimaaemissode regulamentos das ARI, querpara disciplinar as actividades reguladas,quer mesmo para constituir obriga esparaosregulados.Sobreoassuntoemgeral,cfr.,portodos,PEDROGONALVES,Regulao,Electrici dadeeTelecomunicaes,Coimbra,2008,pp.4041.
35 36

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GOMESCANOTILHO/VITALMOREIRA,ob.cit.,subart.15,n.XXV. JORGEMIRANDA/RUIMEDEIROS,ob.cit.,subart.112,nXXV.

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por um conjunto de leis ou por uma norma aberta, no haver critrios materiais que permitam delimitar a actividade regulamentar, o que poder conduzir (porventura) excessivadiscricionariedadedaAdministrao37.ConformereferePaulaCostaeSilva,a competncia regulamentar, quando exercida,reveste necessariamente carcter inovat rio,sujeitandose,porisso,amaisapertadosrequisitosparaaulteriorentradaemvigor dosresultadosdoseuexerccio(v.g.sujeioapromulgaopeloPresidentedaRepbli ca).Istoporquealeihabilitanteselimitaadefiniracompetnciasubjectivaeobjectiva (cfr.art.112./8daCRP)paraaemissodo(s)regulamento(s),tendoaentidadeadminis trativa habilitada larga margem de discricionariedade na conformao das solues materiaisconstantesdaquele(s)acto(s)38.Destemodo,ofactodeseconcedertoamplo poderaentidadescujaactuaonoescrutinadapeloscidadosgera,segundoalguns Autores, um entorse ao princpio democrtico ou, por outras palavras, ideia de que todoopoderpblicodeveserlegitimadodirectaouindirectamente39.Daquehajaquem recuseopoderdasARIdeemitiremregulamentosindependentes,invocandoqueacon cesso de poderes de normao primria ou inicial s ARI, porquanto despojadas de democraticpedigree40,aindaqueforadareservanaturaldaleiemesmoquecombase emleiprvia,noencontrattulohabilitantenaCRPepassveldeafectaroequilbrioda relao entre os poderes legislativo e executivo, competindolhes somente poderes de regulamentaosecundria41. Do nosso ponto de vista, e salvo melhor opinio, o argumento de que as ARI no tm poderparaemitirregulamentosindependentesforadareservadaleiemesmocombase emleiprvianomerecesersufragado,pelomenosnoquetangeaosregulamentosda ERSE.

Cfr.JOOMIRANDA,Oregimejurdicodeacessosactividadesdeproduoedecomercializaono sectorenergticonacionalinTemasdeDireitodaEnergia,CadernosODireito,n3,Coimbra,2008,p.137. Nas palavrasde Fernanda Mas,Em regra, as ARI gozam,nostermos dos respectivos estatutos, de um poderregulamentargeral,frutodaespecialqualificaoeautorictasderivadadalegitimaotcnicaquese arrogam, ao abrigo do qual ficam autorizadas a elaborar regulamentos no mbito das suas atribuies que podem ser, alm dos regulamentos de execuo e complementares, regulamentos independentes. As ARIdispem,destaforma,delatamargemdeliberdadeparaemanarnormasquecontmverdadeirodireito inicial, primrio ou inovador, que acaba por constituir uma das principais fontes de direito do respectivo sector (FERNANDA MAS, O controlo jurisdicional das autoridades reguladoras independentes in CadernosdeJustiaAdministrativa,n.58(Julho/Agosto2006),p.38. PAULACOSTAESILVA,ob.cit.,p.556.Sobreestaquestoquantosindependentregulatoryagenciesdo sistema norteamericano, vide DOMINIQUE CUSTOS, The rulemaking power of independent regulatory agencies,inTheAmericanJournalofComparativeLaw,Supl.V.54(2006),pp.615639.
39 40 38 37

JOOMIRANDA,ob.cit.,p.136.

A expresso de SUNSTEIN (Nondelegation canons,University of Chicago Law Review, 2000,p. 320) citadoapudPEDROGONALVES,ob.cit.,p.40.
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essa,porexemplo,aposiodeJOONUNOCALVODASILVA(ob.cit.,pp.161163).

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89Doutrina

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Naverdade,oprincpiodaprecednciadalei(art.112,n.7daCRP)determinaapossi bilidade de emisso de regulamentos independentes apenas com base numa lei prvia. Ora, no caso da ERSE, a lei habilitante (prvia) existe e muito clara a este respeito: ERSEcompeteemitirosregulamentosaquealudemosarts.8,n.1,alneaa)e10,al neasa),f)ei)dosseusEstatutoseosarts.67,n.1e63,n.1doscitadosDecretosLeis n.s172/2006e140/2006,respectivamente.Enoseafigurasequerrazovelinvocara este propsito a falta de ttulo habilitante na CRP que, alis, prev expressamente a criaolegislativadeentidadesadministrativasindependentes(art.267,n.3)quando estanemsequertipificaformasecompetnciasregulamentrias42. Poroutrolado,recorrendosdefiniesderegulamentosdeexecuooucomplementa resederegulamentosindependentesdadasporMarcelloCaetano43,nonospareceque osregulamentosemitidospelaERSEquadrembemcomadefinioatribudaaesteslti mos. Com efeito, o prprio legislador referese, nuns casos, definio de disposies geraisquefixamoobjecto,osentidoeoalcancedeumconjuntoderegulamentosessen ciaisparaoexercciodasactividadesreguladas(cfr.PrembulodocitadoDecretoLein. 172/2006),noutrosemissoderegulamentosnorespeitodosprincpiosestabelecidos na lei que estabelece as bases de organizao do sector em questo (v.g. art. 8, n.1, alneaa)dosEstatutos)enoutrosaindaaofactodeosmesmossepreveremparaefeitos deaplicaodopresentedecretolei(cfr.art.54docitadoDecretoLein.140/2006)44. Destemodo,afigurasenosqueosregulamentosemitidospelaERSEnossectoresporsi reguladosseaproximammaisdoconceitoderegulamentoscomplementaresoudeexe cuo45, posto que desenvolvem os preceitos basilares das respectivas leis habilitan tes46.

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Cfr.JORGEMIRANDA/RUIMEDEIROS,ob.cit.,subart.112,n.XXI:Nohtipicidadeconstitucionalde formasecompetnciasregulamentrias.Ambassoapenasasquealeiestabelecer,norespeitodasnor masconstitucionaispertinentes.

90RodrigoVarelaMartins
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Osregulamentoscomplementaresoudeexecuosoelaboradosepublicadosemseguimentoauma leieparaassegurararespectivaexecuopelodesenvolvimentodosseuspreceitosbasilaresaopassoque osregulamentosindependentesnosepropemasseguraraexecuodecertaleianterior;soelabora dosnoexercciodecompetnciaprpriaeparaodesempenhodasatribuiesnormaisepermanentesda autoridade administrativa (MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, Tomo I, 10 ed. (reimpresso),Coimbra,2008,p.99).
45

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Oudoconceitoderglementsdemiseenapplicationdelaloidasautoritsadministrativesindpen dantesdodireitofrancs.Cfr.,sobreoassunto,ARNAUDHAQUET,Lepouvoirrglementairedesautorits administrativesindpendantes:RflexionssursonobjetetsalgitimitinRevueduDroitPublic,t.142 n.2(Mar.Avr.2008),pp.404412.

Paracitarapenasumexemplo,nosectorelctricooRegulamentodeAcessosRedesesInterligaes desenvolve,entreoutros,oprincpiobasilardosarts.28e39doDecretoLein.29/2006,de15deFeve reiro,queimpeaobrigaodosoperadoresderedes(transporteedistribuio)proporcionaremaosinte ressados,deformanodiscriminatriaetransparente,oacessosrespectivasredes.

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Isto posto, no podemos, todavia, deixar de acompanhar as preocupaes dos Autores citados no que concerne ampla margem de discricionariedade das ARI decorrente de alguma indeterminao de algumas das normas legais habilitantes, que, pouco mais fazendodoquedelimitaracompetnciaobjectivaesubjectiva,conferemsARIumalata margem de liberdade na conformao do contedo das medidas regulamentares. No entanto,entendemosqueestasituaoseencontradealgumaformamitigadapelofacto de a aprovao ou reviso de qualquer dos regulamentos em causa obedecer a ampla participaodosinteressados47,bemcomopelofactodeemrelaoaosmesmos,quan do ilegais, poderem seraccionados os mecanismos previstos na lei em geral, a saber, a impugnaodenormasedeclaraodeilegalidade(cfr.arts.72ess.doCPTA)48. 3.2.Poderdesuperviso Para alm da produo de regras gerais e abstractas (regulamentos), as ARI tambm adoptam decises individuais e concretas no mbito do seu poder de superviso, em especialdesupervisoeconmica,ouseja,docontrolodaactuaodosoperadoreseco nmicosedosmecanismosdosmercados.49 Tambm a ERSE no escapa regra, e, compulsados os seus Estatutos, deparamonos comdiversasprerrogativasprpriasdopoderdesuperviso50,asaber: a) Poderesdeautorizao:aERSEcompetenteparaconcederaautorizaodeade so ao Sistema Elctrico No Vinculado aos clientes do Sistema Elctrico Pblico que tenham apresentado o respectivo pedido (cfr. art. 10, alnea e) dos Estatu tos)51; Poderesdeaprovao:homologaodetarifasepreos(cfr.art.10,n.1,alneas a),d),e)ef)dosEstatutos); Prerrogativas de inspeco e de investigao: investigao das queixas e reclama es dos consumidores que lhe sejam apresentadas ou submetidas s entidades concessionriasoulicenciadas(desdequeseenquadremnombitodassuascom petncias)einspecodosregistosdessasqueixasereclamaespreservadospor

b) c)

48 49 50

Cfr.,sobreestaimpugnaocontenciosa,FERNANDAMAS,ob.cit.,loc.cit.. JOONUNOCALVODASILVA,ob.cit.,p.165.

Noqueconcernesconcesseselicenasdeserviopblico,adecisocompeteaoGoverno,aindaque combaseemparecerprvio,obrigatrioenovinculativo,daERSE(cfr.art.13dosEstatutos).

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Adoptamos aqui um conceito amplo de superviso compreendendoas tcnicasde controlo preventivo (atravsdaautorizao,fiscalizaoevigilncia)empreguesnaprocuradeumequilbrioentrealiberdade de iniciativa econmica e a prossecuo do interesse pblico. Para maiores desenvolvimentos, vide FER NANDAMAS,ob.cit.,p.25eabibliografiaacitada.

91Doutrina

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Cfr.art.23.n.s1a3dosEstatutos.

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estasltimas(cfr.art.20,n.s1e2dosEstatutos);promoo,porsuainiciativaou apedidodoMinistrodaEconomia,desindicncias,inquritosouauditoriassenti dades concessionrias ou licenciadas que tenham por objecto matrias que inte gremombitodassuascompetncias(cfr.art.22dosEstatutos). Aindanombitodassuasfunesdemonitorizaodaactividadedosoperadores, cumpredestacaraequiparaodosfuncionriosdaERSEquedesempenhamactivi dadesdefiscalizaoaosagentesdeautoridadecomaconcessodeprerrogativas detipopolicial,designadamenteaidentificao,paraposterioractuao,dasenti dadesinfractorasdeleiseregulamentossujeitosfiscalizaodaERSEeodireito deacessosinstalaeselctricasedegsnatural,assimcomoaosdocumentose livrosdasentidadesconcessionriasoulicenciadas(art.56dosEstatutos). Porltimo,importasalientarque,nombitodestasprerrogativasdeinspecoede investigao, prevse no art. 6 dos Estatutos a obrigao das entidades conces sionriasoulicenciadasedemaisoperadoresdeprestarERSEtodaacooperao porsisolicitadaparaocabaldesempenhodassuasfunes,facultandolhe,desig nadamente,informaesedocumentos52noprazomximode30diascontadosda suasolicitao(seoutroprazomenornoforfundamentadamentefixadopormoti vos de urgncia), sendo que a ERSE poder proceder divulgao da informao colhida, sem prejuzo de dever guardar sigilo quanto s informaes que revelem segredocomercial,industrialourelativopropriedadeintelectual. Ora,sojustamenteestasprerrogativasdeinspecoeinvestigaoquepoderolevan tarmaioresproblemasnamedidaemoseuexercciopoderatentarcontraposiesjur dicosubjectivas das entidades reguladas, podendo implicar deveres de indemnizao a cargodaERSE53. Resumidamente, a doutrina invoca a este respeito que as prerrogativas de tipo policial supra referidas devem ser exercidas proporcionalmente, sob pena de se atentar, sem cobertura, contra a privacy das empresas, contra o seu bom nome e reputao e, at,

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92RodrigoVarelaMartins
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Cfr.oelenco(exemplificativo)detalacervoinformativoedocumentalconstantedosn.s2e3doreferi doart.6.

NocabenaeconomiadopresentetrabalhoanalisaraquestodaresponsabilidadecivildasARI.Suma riamente,dirseapenasque,comfundamentonoart.22daCRPenodispostonaLein.67/2007,de31 deDezembro,asARIpodemserresponsabilizadascivilmentepelassuasacesouomissesilcitaseculpo sas que tenham sido causa adequada de danos na esfera jurdica das entidades reguladas. Para maiores desenvolvimentos sobre o tema, vide JOO NUNO CALVO DA SILVA, ob.cit., pp.166173 e PEDRO DE ALBUQUERQUE/MARIA DE LURDES PEREIRA, A responsabilidade civil das autoridades reguladoras e de supervisopordanoscausadosaagenteseconmicoseinvestidoresnoexercciodeactividadesdefiscali zaoouinvestigaoinAA.VV.,RegulaoeConcorrncia,Coimbra,2005,pp.243ess..

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contraasuapropriedadeprivada,nosentidodoartigo62/1daConstituio54.Deigual modo,opoderdeexigirinformaesedocumentosacimadescritoencontraselimitado porumprincpiodeadequabilidadeaofimaqueasmesmassedestinam.Taisinforma esnopodemserdivulgadas,encontrandoseosagentesdeinspecoqueaelasace demadstritosaumdeverdesigilo.Contudo,comosublinhaPedroGonalves,umavez obtidaspelasentidadesreguladoras,asinformaespassamaserinformaesadminis trativas, abrangidas, por conseguinte, pelo direito informao, mas, adianta o Autor, os dados relativos a segredo comercial ou industrial ou de outra natureza (cf. artigo62,n.1doCdigodeProcedimentoAdministrativo)nopodemserdivulgadose ficam,porisso,excludosdombitododireito55. 3.3.Podersancionatrioederesoluodelitgios Emcasodeincumprimentodoquadroregulatrio,asARIdispem,emgeral,dopoderde aplicarsanes,constituindoopodersancionatrioumprolongamentodasprerrogativas efaculdadesqueintegramoseupoderdesuperviso. DeentreosmeiossancionatriosaodispordasARI,destacamseascoimas,denatureza pecuniria,eassanesacessrias,incluindoestasmedidasdiversas,taiscomooencer ramento de estabelecimentos, a revogao de autorizaes, a suspenso de alvars e licenas,entreoutras. Naaplicaodassanes,asARIdevemactuardentrodosparmetrosconstitucionais,o queimplicaquedeveroagircomtotalrespeitopelosprincpiosprocessuaisestruturan tes(maxime,osprincpiosdaimparcialidadeedocontraditrio),havendo,comobvio, possibilidadederecursojurisdicionaldassuasdecises. Paraalmdopodersancionatrio,gozamaindaasARI,emgeral,depoderesderesoluo e composio de litgios, havendo, por isso, alguma doutrina que fala na sua natureza parajudicial56. No quadro regulatrio dos vrios sectores, observase, nesta sede, uma certaprefernciapelaarbitragemcomoformaderesoluodelitgios,querfacultandos partesremeteremaresoluodosseusdiferendosparaaarbitragem,querincumbindoa entidadereguladoradefomentarestemeiodecomposio.Outrasvezes,aresoluodos

ANTNIOMENEZESCORDEIRO,DefesadaConcorrnciaedireitosfundamentaisdasempresas:dares ponsabilizaodaAutoridadedaConcorrnciapordanosocasionadosemactuaodeinspecoinRegu laoeConcorrnciacit.,p.155.


55 54

PEDRO GONALVES, ob.cit., p. 51, nota (140). Cfr., no mesmo sentido, o Acrdo do Tribunal Central AdministrativoSul,de21deDezembrode2005,disponvelemwww.dgsi.pt,proc.01169/05. Cfr.VITALMOREIRA,AutoRegulaoProfissionaleAdministraoPblicacit.,p.37.

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93Doutrina

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diferendos deve ser obrigatoriamente efectuada atravs da arbitragem e, por ltimo, casoshtambmemqueaprpriaARIfuncionacomorbitro57. Feitas estas consideraes gerais, vejamos agora se assistem estes poderes ERSE no quadroregulatriodosectorenergtico,dequefaculdadesdispenoexercciodosmes mos,bemcomoqueeventuaisquestessuscitaoseuexercciopelaentidadereguladora aquiemapreo. 3.3.1. AusnciadepodersancionatriodaERSEnoquadroregulatriovigente. Nos termos dos seus Estatutos, a ERSE dispe de competncias para processar contra ordenaeseaplicardeterminadascoimasesanesacessriasnossectoresdaelectrici dadeedogsnatural(cfr.n.s1dosarts.11a18). Competelhe,ainda,emambosossectores,proporDirecoGeraldeEnergiaeGeolo giaDGEG)asuspensodalicenasemprequedojulgamentodeumprocessocontra ordenacionaldasuacompetnciaentendahaverlugarparaaplicaodessasano(cfr. n.s2docitadoart.11ealneab)don.2docitadoart.18),bemcomoapenasno quetocaaosectordogsnaturalproporaoGovernoaaplicaodassanesprevistas nos contratos de concesso ou nas licenas, e ainda a punio das infraces s leis e regulamentoscujaimplementaoousupervisonocaibamERSE(cfr.alneaa)don. 2doart.18). NoobstanteodispostonosrespectivosEstatutos,ocertoqueaERSE,noqueconcerne aoexercciodopodersancionatrio,padeceactualmentedeenormeslimitaes. Desdelogo,nosectordogsnaturalopodersancionatriodaERSE,desdeaentrada emvigordosseusEstatutos,inexistente.Comefeito,ocitadoart.18dosEstatutos,ao preverapossibilidadedeaplicaodecoimasesanesacessriasremete,noseun.1, para os DecretosLeis n.s 183/95, 184/95 e 185/95, todos de 27 de Julho. Ora, estes diplomas legais dizem exclusivamente respeito ao sector elctrico (respectivamente s actividade de produo, distribuio e transporte de energia elctrica), pelo que so os prpriosEstatutosqueinviabilizamabinitiooexercciodopodersancionatriodaERSE nosectordogsnatural58.

Paraumapanormicageraldoquadroregulatriodosvriossectoresemmatriaderesoluodelitgios, cfr.,portodos,FERNANDAMAS,ob.cit.,pp.44ess..
58 57

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Vide,aesterespeito,oRelatriodeAuditorian.21/2007doTribunaldeContas(AuditoriaRegulao do Sector Energtico), disponvel para consulta em www.tcontas.pt, segundo o qual tal erro legislativo, nuncacorrigido,inviabilizaoexercciodopodersancionatriodaERSE,oqueconstituirumaclarabarreira aumaregulaoeficaz(p.45).Cfr.,igualmentenessesentido,GONALOANASTCIO,ob.cit.,p.325,nota 56.

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Mas, relativamente ao sector da electricidade, o panorama actual no distinto. Com efeito,noexercciodoseupodersancionatrio,competiaERSE,exvin.1doart.11 dos Estatutos, processar contraordenaes e aplicar determinadas coimas e sanes acessriasainfracesprevistasepunidasemdiversasdisposiesdoscitadosDecretos Leis n.s 183/95, 184/95 e 185/95 (v.g., inobervncia das regras de relacionamento comercialaplicveissactividades,noenvioDGEGouERSEdeinformaorequerida nombitodecompetnciasdestasltimas,interdiooudificultaodoacessodafiscali zaodessasentidadessinstalaesoudocumentosrespeitantesaoexercciodaactivi dade, etc.). Porm, tais diplomas legais foram expressamente revogados pelo j citado DecretoLein.172/2006,de23deAgosto(cfr.anormarevogatriaconstantedoseuart. 79),peloque,apartirdapublicaodeste,deixoudeexistirqualquerregimesanciona trioemsedederegulaodosectorelctrico.Ora,senoquadrolegalvigenteatAgosto de2006,oregimesancionatrioerajmarcadopelabaixacapacidadededissuaso,uma vez que os montantes das coimas aplicveis eram relativamente baixos (no mximo de cercade30.000,00),apartirdaentradaemvigordoDecretoLein.172/2006asitua oagravouse,umavezquedeacordocomorelatadopelaERSEaoTribunaldeContas oanteriorregimefoirevogadoe,emsuasubstituio,aindanoaprovadooutroregi mesancionatrio59. Nestes termos, a prpria ERSE que tem vindo a alertar para que a falta de baselegal para o seu poder sancionatrio, cuja definio foi remetida pelos DecretosLeis n. 31/2006,de15deFevereiro,e172/2006,de23deAgosto,paralegislaocomplemen tar,constituiactualmenteumclaroobstculoeficciadaregulao,nomeadamentenos camposdeacessosinfraestruturas,dorelacionamentocomercialedaaplicaotarif ria,clamandoporumregimesancionatrioeficiente,cujascoimassejamproporcionais importnciadasempresasdosectoredasactividadesqueointegram60. No plano do direito a constituir, e contra as reservas manifestadas por algumas vozes muito autorizadas61, entendemos que o exerccio de prerrogativas sancionatrias por partedasARInocomprometeoequilbrioinstitucionalvisadopeloprincpiodasepara o de poderes, pois, para alm da tecnicidade das matrias reguladas e da celeridade

59 60

Cfr.ocitadoRelatriodeAuditorian.21/2007doTribunaldeContas,loc.cit..

Podelersenoseuprpriostio(www.erse.pt):AERSEtemumacompetnciasancionatria,nostermos dosseusEstatutos.Noentanto,semprejuzodepoderexercerestacompetnciaemsituaesespecificadas nalei(prticascomerciaisdesleaiselivrodereclamaes),aERSEnodispeactualmentederegimejurdi cosancionatrioprpriocujaaprovaojfoireclamadajuntodoGoverno. Cfr.PAULACOSTAESILVA,ob.cit.,pp.556561eJOSANTNIOVELOSO,Boasintenes,mausresulta dos:NotassoltassobreainvestigaoeprocessonasupervisofinanceirainRevistadaOrdemdosAdvo gados,ano60(2000),I,pp.7677.


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exigidanaresoluodasquestes,afigurasenosqueasgarantiaslegaisdecumprimento dos direitos de defesae o facto de estar sempre assegurado o recurso jurisdicional das decises das ARI (cfr. art. 61, alnea d) do DecretoLei n. 433/82, de 27 de Outubro) acautelam, como refere Joo Nuno Calvo da Silva, o equilbrio entre centros de poder62.Noentanto,seriaimportantequeolegislador,aoreverosEstatutosdaERSEou ao definir legislao complementar em sede de regime sancionatrio desta, no viesse permitirqueaentidadereguladorasepautasseporcritriosdecisriosdiversosdaqueles porquesepautaaactuaodostribunais,umavezqueestemcausaoexercciodefun es(para)jurisdicionais.Aadmitirseocontrrio,abrirseiaaportaparaorgoadmi nistrativosepoderviraregerporcritriosdeoportunidade(comoprpriodaactivida deadministrativa),oquedificultariaaotribunalsenomesmoinviabilizariacontrolaro mritodadecisodaentidadereguladora63. 3.3.2. Aresoluodelitgios Nos termos do disposto na alnea i) do n. 1 do art. 3 dos Estatutos, compete ERSE arbitrareresolveroslitgiosquesurjamnombitodaelectricidadeedogsnatural,nos termosdefinidosnalei. AactividadederesoluodelitgiosporpartedaERSEprocessaseatravsdamediao, daconciliaoedaarbitragemvoluntriadelitgios. Quantomediaoeconciliao,nostermosdosRegulamentosquedisciplinamamat ria da resoluo de conflitos64, os interessados (sejam eles empresas reguladas ou con sumidores)podemsolicitaraapreciaopelaERSEdequaisquerreclamaesporsiapre sentadas junto das entidades do Sistema Elctrico Nacional ou do Sistema Nacional de GsNaturalcomquemserelacionamcontratualoucomercialmente,casoestasnores pondam,oportunaefundamentadamente,ataisreclamaesouasrespostasnoresol vamsatisfatoriamenteareclamaoapresentada.Nessembito,aERSErecorrenormal mente mediao e conciliao, enquanto procedimentos voluntrios de resoluo extrajudicial de litgios, cujas decises so da responsabilidade das partes em litgio, na

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JOONUNOCALVODASILVA,ob.cit.,p.173,nota468.

ComoanotaPAULACOSTAESILVA,ob.cit.,p.560,hexemplosnonossosistemadefugaaocritrioda legalidadeestritadadeciso,porvezesfundadosnumalegadointeressepblico.Cfr.,porexemplo,osarts. 413a415doCdigodosValoresMobilirios,segundoosquaisoprocedimentosancionatrioestsujeito acritriosdeoportunidade. Cfr.,quantosectorelctrico,osarts.51a53doRegulamentodeOperaodasRedes,osarts.45a47 doRegulamentodeAcessosRedesesInterligaeseosarts.264a266doRegulamentodeRelaes Comerciais do Sector Elctrico e, quanto ao sector do gs natural, os arts. 38 a 40 do Regulamento de OperaodasInfraEstruturas,osarts.49a51doRegulamentodeAcessosRedes,sInfraEstruturase sInterligaeseosarts.222a224doRegulamentodeRelaesComerciaisdoSectordoGsNatural.
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medida em que a soluo do conflito no imposta pela ERSE. Atravs da mediao e conciliao,aERSEpode,respectivamente,recomendararesoluodoconflitoousugerir s partes que encontrem de comum acordo uma soluo para o conflito, sendo que as regraseprocedimentosaplicveisnessescasossoasqueconstamdoRegulamentode MediaoeConciliaodeConflitos65.Tratase,nofundo,defunessemelhantesde umamicuscuriae66,oquebemsecompreendeemfunodacomplexidadetcnicadas matriasenvolvidas. No que respeita arbitragem voluntria, a disciplina comum dos Regulamentos que a prevem determina que quaisquer litgios emergentes do relacionamento comercial e contratual entre as empresas reguladas, e entre estas e os consumidores, podem ser resolvidos com recurso arbitragem voluntria, podendo, para o efeito, as entidades reguladas que intervm no relacionamento comercial no mbito do Sistema Elctrico NacionaloudoSistemaNacionaldeGsNaturalproporaosseusclientesainclusonos respectivoscontratosdeumaclusulacompromissriaparaaresoluodoslitgiosemer gentes da interpretao, execuo ou integrao dos mesmos, sendo aplicvel, dada a inexistncia de centros de arbitragem criados pela ERSE, o disposto na lei geral (Lei n. 31/86,de29deAgosto)quantoaoprocessoarbitralassimdesencadeado. AatribuioexlegedeumpoderdecomposiodelitgiosERSEsuscitaaquestoda constitucionalidadedessasoluo,bemcomoadanaturezadessaactividade,emtermos que,contudo,noseafastamdodebatequeadoutrinapromovearespeitodopoderde resoluodelitgiosdasARIemgeral. Aprimeiraquestoquesecolocaaesterespeitoadachamadareservadejurisdioe traduzseemsaberseostribunaistmoexclusivodoexercciodefunesjurisdicionais ouseestaspoderoserdesempenhadasporoutrasinstnciasdecomposiodeconfli tos, questo que, como bom de ver, assume particular relevncia em relao s ARI que,comosucedenocasodaERSE,gozam,emgeral,depoderesderesoluodelitgios. Sumariamente,eaderindoopiniodadoutrinadominante67,entendemosinexistirum monopliojurisdicionaldostribunais,salvonoscasosexpressamenteprevistosnaCRPe desde que a estes seja sempre assegurada a palavra final sobre a questo dirimida68,

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AprovadopelaERSEatravsdoDespachon.22674A/2002,de22deOutubro.

Cfr., neste sentido, ROMAIN GODET, La participation des autorits administratives indpendantes au rglementdeslitigesjurisdictionnelsdedroitcommun:lexempledesautoritsdemarchinRevueFran aisedeDroitAdministratif,t.18.n.5(Sept.Oct.2002),pp.957967,emespecialpp.966967.

Porexemplo,JOONUNOCALVODASILVA,ob.cit.,pp.176177eGOMESCANOTILHO/VITALMOREIRA, ob.cit.,p.793. JOONUNOCALVODASILVA,ob.cit.,p.176.

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peloque,estandogarantidoorecursoparaostribunaisdasdecisesdasARI69,econtan toquenoseinvadaoncleodafunojusrisdicionalconstitucionalmentetraado,no vemosporquenoconcluirpelaadmissibilidadedaatribuiodepoderesdecomposio delitgiossARI. Noqueconcernenaturezadaactividadeemcausa,eigualmentedeacordocomadou trinamaisavisada70,entendemosquesemprequenaresoluodeconflitosentreparticu lares ou entre particulares e a ARI esteja presente um especfico interesse pblico que noodameraprossecuodajustia,aresoluodolitgiotraduzirsenumactoadmi nistrativo de resoluo de conflitos71 recorrvel para os tribunais administrativos. Pelo contrrio,seaintervenodasARInoprosseguequalquerinteressepblicoespecfico, antes visando a realizao desinteressada da justia, estaremos perante o exerccio da funo jurisdicional, consubstanciandose a actividade das ARI numa deciso arbitral recorrvelparaostribunaisjudiciais72. 4.Reflexesfinais Osprincipaisfundamentosdaregulaoeconmicaradicamnanecessidadedecorrigiras falhas do mercado decorrentes da existncia de externalidades, poder de mercado, monopliosnaturaiseinformaoimperfeitaouassimtrica73.Nocasoconcretodosec torenergtico,podemosidentificaraindaoutrosfactoresquejustificamaregulaosec torial,taiscomoagarantiadefornecimento,aprotecodosconsumidoresmaisvulner veiseorespeitopelasobrigaesdeserviopblico. AregulaoexercidaatravsdeARIconvocamltiplosproblemasjurdicosque,comotal, devemserequacionados,sendoaconformaodassuascompetnciase,emparticular,a suaarticulaocomotextoconstitucionaloprincipaldeles. Noentanto,numsectorondeconfluemodomniodeoperadoreshistricoscomfortes ligaesaoEstadoepresentesnasdiversasactividadesdossectoresdaelectricidadeedo gsnaturalcomosmovimentosdeliberalizaodosmercadoscommarcosimpostos

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Cfr.,nocasodaERSE,on.1doart.61dosEstatutos.

FERNANDA MAS, ob.cit., pp.4447 e PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, Coimbra,2005,pp.546548.
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Soactosadministrativosdenaturezaverificativaporcujointermdioumrgoadministrativodecide umconflitojurdicoentreterceiros(PEDROGONALVES,EntidadesPrivadascit.,p.548).

Refere PEDRO GONALVES, Entidades Privadascit., p. 548: Apesar de no estar envolvido qualquer interessepblicoadministrativoh,portanto,aodesempenhodeumafunojurisdicionalareservade jurisdionoperturbada,poisqueaAdministraonoexerce,incasu,afunojurisdicionalestadual. Cfr.VTORSANTOS,Elpapeldelregulador.IndependenciaycooperacincomlasinstitucionesinCOMI SINNACIONALDEENERGA,EnergayRegulacinenIberoamrica,Madrid,2008,pp.396397.
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pelasdirectivascomunitriascomofitodeincrementaraeficinciadosmercadosatravs de um aumento da concorrncia , a ERSE, enquanto autoridade reguladora do sector, desempenhaumpapelfundamental. Assim,semprejuzodanecessidadedeassegurarqueasuaactividadesedesenvolveden tro dos parmetros constitucionais, urge imprimir maior eficcia regulao do sector energtico por si promovida, eliminando alguns obstculos com que actualmente ainda se confronta no exerccio das suas competncias. Neste particular, salientamse, como vimos,aactualausnciadeumregimesancionatrioprpriosituaoqueperdura,pelo menos,desdeAgostode2006easujeioaoregimedeintegraonoOramentode Estado, a qual limita substancialmente a independncia da ERSE por aplicao de um regimefinanceirodependentedeautorizaesgovernamentais(dos MinistriosdaEco nomiaedaInovaoedasFinanas).

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I N F O R M A E S

i)Deciseseactosdereguladores BANCODEPORTUGAL(www.bportugal.pt) BoletimOficialdoBancodePortugal(BP),cujocontedocompostoporInstru es do BP, Avisos do BP publicados em Dirio da Repblica, Cartas Circuladas emitidaspeloBPeInformaes; BoletinsEstatsticosdoBancodePortugal; PublicaodeAvisosdoBancodePortugalsobreDepsitosBancrios; IndicadoresdeConjunturadoBancodePortugal. ERC(www.erc.pt) Directiva1/2009,relativadifusodemateriaispublicitriosatravsdaimprensa, aqualaplicvelspublicaesperidicas,doutrinriaseinformativas,deinfor maogeraleespecializada; DeliberaonoprocessorelativoQueixadeIldaFigueiredo,VereadoradaCma ra Municipal de Gaia contra o Boletim Gaia Informao Municipal, o site institu cionaldaCmaradeGaiaeoPortalGaiaGlobalemqueoConselhoReguladorins touaCmaradeGaiaacumprirasregrasdaDirectiva1/2008,relativaobservn ciadasregrasdopluralismo,emespecialaonveldoscontedosnoticiosospubli citados;

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Deliberao no processo relativo Queixa de Carlos Tavares, Presidente da CMVM contra o Dirio Econmico em que o Conselho Regulador determinou a republicao do texto de direito de resposta com uma nota de chamada na pri meirapgina,comomesmorelevoeapresentaodoescritorespondido,deuma s vez, sem interpolaes nem interrupes, devendo o texto ser precedido da indicao de que se trata de direito de resposta e acompanhado da meno de queapublicaoefectuadaporefeitodedeliberaodoConselhoReguladorda EntidadeReguladoraparaaComunicaoSocial; Deliberao a reprovar a conduta do servio de Programas da RTP1, nomeada mentedoserviopblicodeteleviso,poroentendimentoseguidoquantoclas sificaodepublicidadeinstitucionalpoderviolarasregrasdaconcorrncia; DeliberaonosentidodasensibilizaodaSICaobservarosdeveresdeisenoe de rigor jornalsticos na cobertura informativa de campanhas eleitorais, aqui se incluindo,nomeadamente,odeverdedemarcarclaramenteosfactosdaopinio nasequnciadequeixaapresentadaporCarlosGuedesrelativaaumapeasobre acampanhaseleieseuropeiasdoBlocodeEsquerda; ComunicadodaERCsobreanotciadequeoClubeDesportivoNacionaldaMadei raterestabelecidonovasregrasrespeitantescoberturainformativadosjogosa realizarnoseuestdioemqueaentidadetornapblicaasuapreocupaopelo possvel e eventual desrespeito das disposies legais aplicveis em matria de protecodosdireitos dosjornalistase,emltimaanlise,dodireito informa o;aurgnciaemconsciencializarosresponsveispelaorganizaodeespect culose,nocasovertente,oClubeDesportivoNacionaldaMadeira,paraaneces sidadedeponderaremassuasdecisesemconformidadecomoquadrolegalapli cvel;adeterminaoclaraemgarantirosdireitoslegtimosreferidosepostosem causa; ComunicadosobreanotciadequeaadministraodaMediaCapitaldecidiusus pender o Jornal Nacional de Sexta em que o Conselho Regulador delibera, no mbito das suas atribuies relativas defesa do "livre exerccio do direito informao e liberdade de imprensa" a imediata abertura, com carcter de urgncia,deumprocessodeaveriguaes; Deliberao do Conselho Regulador a instar o jornal O Jogo ao cumprimento do dispostonaLeidasSondagens; Deliberao do Conselho Regulador referente a participaes contra a srie RebeldeWayexibidapelaSICemqueaentidadeconsideraqueforamrecolhidos

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elementossuficientesparasustentarqueaSICviolouodispostonon.4doartigo 27. da Lei da Televiso, por ter transmitido contedos que so susceptveis de influirnegativamentenaformaodapersonalidadedecrianaseadolescentes Deliberao do Conselho Regulador a instar a RTP, na sequncia da participao deMarinaRodriguescontraaRTP1eoprogramaPraadaAlegria,agarantirna suaprogramaoaobservnciadeumaticadeantena,evitando,nofuturo,fazer referncias de natureza comercial susceptveis de levar a confundir informao sobreprodutosouservioscompublicidadeaosmesmos. ANACOM(www.anacom.pt) AUTORIDADEDACONCORRNCIA(www.concorrencia.pt) Comunicado15/2009acondenarasempresasdoGrupoPTedoGrupoZONpor abusodeposiodominante; Comunicado 14/2009 nos termos do qual a Entidade recomenda notificao ComissoEuropeiadeauxliosaoJornaldaMadeira. ii)Relatrioseoutrosdocumentos Workingpaper:ASimpleFeasibleAlternativeProceduretoEstimateModelswith HighDimensionalFixedEffects(www.bportugal.pt); WorkingPaper:TheFlexibleFourierFormandLocalGLSThetrendedUnitRoot Tests(www.bportuga.pt); Working Paper: How Are FirmsWages and Prices Linked: SurveyEvidence in Europe(www.bportugal.pt); RelatriodeRegulaode2008(www.erc.pt); Estudo comparativo dos preos dos servios postais entre os pases da Unio Europeia(www.anacom.pt); The Broadband Adoption Index: Improving Measurements and Comparisons of Broadband Deployment and Adoption Phoenix Center for Advanced Legal and EconomicPublicPolicyStudiesEstudonombitodeumprojectodeinvestigao cientficanodomniodabandalarga,designadamentenoqueserefereaosndices demediodapenetraodabandalarga(www.anacom.pt);

SpectruBoletimMensaldasComunicaes,ltimasediesde2009; Relatriocomosresultadosdoinquritoaoconsumodosserviosdecomunica eselectrnicasemPortugal.

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VerticalfunctionalseparationintheelectroniccommunicationssectorWhatare its implications for the Portuguese market? Anlise abrangente da separao vertical funcional no sector das comunicaes electrnicas em Portugal (www.anacom.pt).

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