SOBRE POLÍTICA INDUSTRIAL REGIONAL - ON REGIONAL INDUSTRIAL POLICY (Spanish) - ESKUALDEKO INDUSTRI POLITIKAZ (Espainieraz)

27 junio
2011
SOBRE
POLÍTICA INDUSTRIAL
REGIONAL
ON REGIONAL ESKUALDEKO
INDUSTRIAL POLICY INDUSTRI POLITIKAZ
(spanish) (espainieraz)
Working Paper
As a Working Paper, it doesn´t reflect any institutional position or opinion of EKAI Center.
Ekai Center
Innovating Public Policy
Goiru 1, A 2, 20500 Mondragón (Spain)
www.ekaicenter.eu
SOBRE
POLÍTICA
INDUSTRIAL
REGIONAL
Sobre Política Industrial Regional:
1. En la medida en que las instituciones europeas y estatales se

responsabilizan de conseguir y mantener un entorno
macroeconómico estable, las regiones son probablemente el
entorno geográfico adecuado para desarrollar o aplicar
políticas industriales activas.
2. En concreto, a través de la creación de entornos adecuados,

de redes empresariales y de sistemas de innovación, las
regiones son el espacio adecuado para la aplicación territorial
de las políticas industriales europeas.
A la vez, las regiones deben prestar una atención creciente a

la gestión de las políticas europeas de cohesión e innovación
y a los recursos financieros relacionados con las mismas.
3. A la inversa, las políticas industriales regionales deberían ser

la base fundamental sobre la que se vaya construyendo y
desarrollando la política industrial europea.
4. Aunque el propio concepto de región a efectos de la política

industrial europea está sometido a discusión, con carácter
general deben admitirse como tales los ámbitos geográficos
admitidos como regiones en cada Estado, normalmente en
función de disposiciones de organización administrativa o
política específicas.
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Goiru 1 A2, 20500 Mondragón (Spain)
Tel: +34 943 250104 e-mail: info@ekaicenter.eu www.ekaicenter.eu 2
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POLÍTICA
INDUSTRIAL
REGIONAL
5. Las propias políticas industriales de los Estados miembros de

la Unión Europea, de alguna forma, se están progresivamente
configurando como políticas regionales, en la medida en que
la garantía del mantenimiento del entorno macroeconómico
estable y favorable para el desarrollo económico tiende a
quedar en manos de la Unión Europea.
6. Incluso en regiones sin capacidad política o administrativa

autónoma significativa, es posible desarrollar políticas
industriales regionales en la medida en que la Unión Europea
o los Estados apliquen en las mismas políticas industriales
diferenciadas.
7. Las políticas industriales regionales deben tener, por lo tanto,

dos bases institucionales diferentes:
a) La disposición de una capacidad normativa o

administrativa suficiente para que la región desarrolle una
política industrial “propia”
b) La ejecución de sus competencias por parte del respectivo

Estado (o por la UE) mediante políticas industriales
diferenciadas, específicas para esa región.
8. Cada una de las administraciones públicas presentes en una

región puede desarrollar su “política industrial regional” en la
misma. Esta significa que es posible –aunque, por supuesto,
no deseable- que existan políticas industriales regionales
diferentes o contradictorias en el mismo ámbito geográfico
regional por parte de las distintas administraciones públicas
presentes en la misma (regional, estatal o europea).
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REGIONAL
9. Evidentemente, cada una de las administraciones, junto a la

ejecución de sus facultades en el ámbito de la política
industrial regional, deberá tener en cuenta las políticas y
actuaciones de las otras administraciones, coordinarse con
ellas, examinar las posibilidades de influencia mutua en las
respectivas políticas, etc.
10. De cualquier forma, es evidente –y la realidad práctica así lo

demuestra- que el alcance y la intensidad de la política
industrial regional deben ser sustancialmente distintos en
función de que en la región exista o no capacidad normativa y
financiera propia para desarrollar políticas industriales
autónomas.
11. A efectos de este documento, partimos del supuesto de que, a

través de las competencias y recursos propios de las
autoridades públicas regionales, o de su influencia en otros
entes públicos, es posible desarrollar una política industrial
autónoma.
12. El análisis y correcto posicionamiento en los aspectos de

gobernanza en la política industrial regional están adquiriendo
cada vez una mayor importancia en las regiones europeas.
Los criterios de gobernanza deben superar tanto un sistema

excesivamente fragmentado de toma de decisiones como la
adopción sistemática de decisiones “burocráticas” de arriba
abajo. Como alternativa, se propone el impulso de entornos
de referencia compartidos en los que se integren los centros
de decisión descentralizados.
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POLÍTICA
INDUSTRIAL
REGIONAL
13. Quizás la lección más importante que las políticas industriales

regionales deben aprender de la crisis financiera es
precisamente la necesidad de situar la política industrial en la
cabecera de las políticas económicas regionales.
14. Entre las dos opciones tradicionales de política económica de

oferta y política económica de demanda, la política industrial
regional debe tender a ubicarse en el ámbito de la política de
oferta. Ello es debido a que, lógicamente, las políticas de
estímulo de la demanda tienden a ser poco eficaces a nivel
regional y, muy especialmente, en las regiones con
economías abiertas. Los recursos que en estos ámbitos se
orientan a estimular la demanda tienden a destinarse en la
práctica a estimular la adquisición / importación de productos
y servicios de otras regiones o Estados y, consecuentemente,
tienen una trascendencia limitada para el desarrollo
económico regional.
15. De esta forma, la política industrial regional, como norma

general, debe tender a centrarse en la gestión de los factores
productivos por un lado, en el tejido industrial y, por último, en
el entorno institucional que rodea a este tejido industrial.
16. El objetivo básico de la política industrial regional debe ser, de

esta forma, el impulso de la competitividad industrial o –en
sentido amplio- el desarrollo económico regional.
17. A partir de estas bases conceptuales, éstos deben ser –con

carácter general- los objetivos básicos de las políticas
industriales regionales:
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INDUSTRIAL
REGIONAL
.. Mantener el tejido industrial propio y atraer

implantaciones industriales de otros países
.. Configurar y fortalecer entornos adecuados

para el desarrollo industrial
.. Políticas de infraestructura industrial
.. Políticas de mejora de la competitividad
.. Políticas de ayudas especialmente

encaminadas a empresas o sectores clave.
.. Aumentar la especialización destinada a

mejorar la competitividad de la región.
.. Aumentar la diversificación de la estructura

industrial, con el objetivo de fortalecer la
estabilidad del desarrollo económico.
18. Desde otra perspectiva, podemos distinguir estos dos ámbitos

en las políticas industriales regionales:
18.1. Retos tradicionales de las políticas industriales

regionales:
.. Formación en gestión de los empresarios,

especialmente en las pequeñas empresas
.. Impulso de la internacionalización de las

empresas
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REGIONAL
.. Diversificación de la estructura industrial
.. Creación de un interno cultural favorable a la

industria
18.2. Los nuevos retos de las políticas industriales

regionales:
.. Sistema integral de innovación
.. Hacer frente al reto de la sociedad de la

información
.. Fortalecer el capital-riesgo
.. Cooperación entre empresas y de éstas con las

instituciones
19. En la práctica, teniendo en cuenta la experiencia de las

últimas décadas, y partiendo de los objetivos indicados, éstas
son las líneas de trabajo básicas a tener en cuenta de manera
muy especial en la política industrial regional:
.. Creación e impulso de la eficiencia de los

clústers
.. Polígonos Industriales
.. Centros de investigación relacionados con

empresas pequeñas y medias
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INDUSTRIAL
REGIONAL
.. Cooperación entre empresas, centros de

investigación y universidades
.. Infraestructuras de transporte adecuadas para

la estructura empresarial
20. Fuera de estos ámbitos quedan las políticas sectoriales. Pero

las dudas que se plantean con respecto a la oportunidad o no
de desarrollar políticas sectoriales en el ámbito regional son
equivalentes o similares a las planteadas en el ámbito estatal
o europeo.
No obstante, los sectores relevantes para el desarrollo de la

política industrial a nivel regional son distintos a los de los
ámbitos estatales y europeos. Habitualmente, estarán
constituidos por empresas pequeñas o medianas. A nivel
regional, normalmente, el número de empresas grandes en
cada sector será insuficiente para desarrollar políticas
sectoriales coherentes.
21. Las políticas industriales regionales deben partir de una

definición, permanentemente reelaborada, de su propio
modelo de desarrollo industrial.
22. Es esencial un análisis específico en cada región sobre en

qué medida su desarrollo industrial, o el de algunos sectores
específicos, se asienta en el desarrollo productivo real de la
economía o bien en demanda artificialmente generada
mediante alguna de las burbujas financieras que todavía
alimentan la economía occidental.
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REGIONAL
23. Hay una conciencia generalizada entre los responsables de

las políticas regionales sobre la necesidad de superar un
modelo de crecimiento excesivamente basado en recursos
materiales de bajo precio y con una excesiva incidencia de
mano de obra barata.
Pero la evolución hacia un nuevo modelo de crecimiento más

basado en recursos inmateriales y mano de obra cualificada
está siendo más lenta de lo previsto como consecuencia de
una insuficiente inversión en innovación.
Es muy posible que esta insuficiente inversión en innovación

tenga precisamente su raíz en la excesiva y artificial
disposición de recursos materiales y mano de obra barata.
24. Las políticas sectoriales intervencionistas deben tender a

concentrarse en el impulso de nuevos sectores de actividad o
bien en la reconversión de un determinado sector.
Las políticas de impulso de nuevos sectores de actividad

pueden incidir en el fomento de nuevas actividades
desarrolladas por pequeñas empresas o bien en las nuevas
implantaciones de empresas ya existentes de carácter
mediano o grande.
Las políticas activas de reconversión sectorial, por el

contrario, deben tender a centrarse en empresas de
dimensión media, con relevancia suficiente para ser
individualmente tenidas en cuenta en las políticas regionales.
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25. La implantación de empresas extranjeras concretas y las

ayudas u obstáculos a estas implantaciones, deben ser uno
de los ámbitos de gestión habituales de la política industrial
regional, especialmente las de moderado nivel de
industrialización.
26. Quedan normalmente fuera de la política industrial regional,

por ejemplo, ámbitos de la política económica como la política
de comercio exterior, la política energética o la política de
empleo (esta última en su ámbito normativo), que se sitúan
habitualmente en el ámbito de la Unión Europea o de los
Estados.
27. Las políticas regionales tienen habitualmente una capacidad

limitada de actuación en el ámbito de las políticas de
propiedad de la empresa. Tienden a incidir de forma limitada
en aspectos como la dimensión de la empresa, su integración
o no en grupos empresariales o el carácter regional o no de la
titularidad de las actividades industriales. No obstante, las
regiones con competencias en el ámbito fiscal o del Derecho
de Sociedades sí disponen de los instrumentos básicos
esenciales para abordar este tipo de políticas con una
perspectiva global, incluyendo las políticas referentes a la
forma jurídica de la empresa industrial o incluso al carácter
público o privado de la misma.
28. Las líneas básicas de la política industrial regional deben ser

sustancialmente distintas en las regiones ya industrializadas y
en aquellas regiones con peso industrial escaso.
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REGIONAL
29. En las regiones fuertemente industrializadas, los objetivos

básicos de la política industrial regional deben tender a ser los
siguientes:
.. Mantenimiento o reforzamiento de la cultura industrial

.. Base demográfica de la industria a medio y largo plazo
.. Educación y formación profesional
.. Formación permanente
.. Impulso de la capacidad innovadora / sistemas de
innovación
.. Impulso de la financiación de nuevas actividades
innovadoras
.. Políticas de diversificación o concentración
30. Dentro de las regiones industriales, las políticas industriales

deben ser sustancialmente distintas según nos encontremos
en entornos con empresas pequeñas/medianas o en regiones
cuya industrialización se basa en la presencia en la misma de
un número reducido de grandes empresas.
En las regiones con un peso significativo de

pequeñas/medianas empresas, es lógica la existencia de
políticas de concentración o redimensionamiento empresarial
y las políticas industriales deben orientarse fundamentalmente
al apoyo a las empresas ya existentes a través de la creación
e impulso de soportes y entornos adecuados para las mismas
en investigación, financiación, etc.
Al contrario, en regiones con un alto peso específico de un

pequeño número de grandes empresas deben priorizarse los
esfuerzos destinados, por un lado, a prever y evitar la
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deslocalización repentina de estas empresas y, por otro, a

alentar la creación y desarrollo de un tejido empresarial
complementario más diversificado, y de menor riesgo, basado
en la creación de pequeñas y medianas empresas, el
desarrollo de la cultura emprendedora, etc.
31. Por el contrario, en las regiones escasamente

industrializadas, existen ya habitualmente bases demográficas
y conciencia de la necesidad de creación de empleo. Los
objetivos de las políticas industriales en estas regiones deben
ser fundamentalmente los siguientes:
a) Impulsar el desarrollo exógeno a través de la implantación

de industrias procedentes de otros entornos geográficos
b) Apoyo a iniciativas industriales sustentadas en los

sectores de actividad ya existentes (turismo y, sobre todo,
agricultura), a través de la producción de productos para el
sector servicios, de la transformación de productos
agropecuarios, etc.
32. Las políticas de fomento de la cooperación empresarial

(cooperaciones temporales, redes, grupos, clusters
sectoriales o clusters intersectoriales de innovación,…) deben
ser esenciales en regiones industriales con un tejido industrial
disperso, constituido fundamentalmente por pequeñas y
medianas empresas.
La experiencia internacional demuestra la efectividad de las

políticas públicas activas en el impulso de la constitución y
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REGIONAL
desarrollo de redes de cooperación empresarial y clústers de

innovación.
33. Cada vez más, la innovación debe convertirse en el eje

central de las políticas industriales en las regiones
industrializadas.
Las regiones industriales pueden y deben tener un papel

extraordinario en la política de innovación tecnológica europea
mediante el impulso de los clusters sectoriales, de los centros
tecnológicos y de la colaboración universidad-empresa.
Si bien las ayudas fiscales a la innovación suelen ser

competencia de los Estados y la UE, las subvenciones a los
proyectos de innovación son en ocasiones competencia
compartida con las autoridades regionales.
Pero el ámbito de mayor trascendencia para las políticas de

innovación regionales es, sin duda, la creación de soportes y
entornos de apoyo a la innovación (centros tecnológicos,
colaboración entre empresas, centros tecnológicos y
universidad, etc.).
34. En la política de innovación, ya sea por falta de competencias

o por dificultades derivadas de la rigidez institucional de los
centros educativos y universitarios, los centros tecnológicos
pueden desempeñar un papel alternativo sustancialmente
más flexible y adaptado a las necesidades del tejido
empresarial regional. Las políticas regionales deben hacer un
máximo uso de este instrumento, sin olvidarse de impulsar
mecanismos de colaboración que permitan a los propios
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REGIONAL
centros de investigación aprovechar las capacidades de

gestión del conocimiento existentes en el ámbito de la
formación profesional y la universidad.
35. En el ámbito de la innovación tecnológica básica o

fundamental, la experiencia demuestra el interés de impulsar
el desarrollo de organismos (“centros tecnológicos”)
expresamente destinados a tal fin, claramente diferenciados
tanto de los centros tecnológicos que gestionan la
investigación aplicada como de la universidad, sin perjuicio de
la conveniencia de que todos ellos mantengan, por supuesto,
una estrecha colaboración.
36. Las bases de las políticas sectoriales de innovación regional

deben prestar una mayor atención no tanto a la evolución o
previsiones de evolución de la demanda de consumo de
determinados productos y servicios, sino muy especialmente
a la situación y evolución de la cadena de valor industrial,
asegurando un mercado suficientemente cercano y accesible
para los resultados de la innovación tecnológica.
37. En particular, es esencial que las políticas regionales de

innovación presten una mayor atención a la concentración de
esfuerzos en el desarrollo de una o varias Tecnologías Clave
que permitan a las regiones situarse como nodos o clústers
especializados en las cadenas de valor globales.
38. La gestión estratégica de la Política Industrial Regional es

clave en un contexto que, a la vez, parte de serias
restricciones presupuestarias y de grandes retos de
importancia estratégica.
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39. En particular, la “especialización inteligente” es el objetivo

esencial que deben marcarse las políticas industriales
regionales, en una movilización de políticas y recursos en un
proceso de búsqueda y definición de nuevas oportunidades
de desarrollo industrial que se adecúen al potencial específico
de la región y en el que la política de clústers puede ser
esencial.
40. En este sentido, dos son las vías de actuación típicas que
pueden ser asumidas, dentro de estas estrategias, por las
políticas industriales regionales:
.. Selección de ámbitos o sectores en los que la región puede

posicionarse en las cadenas de valor futuras con un
importante impacto social y económico.
.. Lanzamiento de fondos financieros específicos para la

transformación industrial a través de la innovación
.. Desarrollo de una política de clusters focalizada que permita

orientar las inversiones de los fondos públicos.
.. Desarrollo de una política de centros de innovación

articulada en relación con los clústers y que, según las
regiones, deberá estar más centrada en centros de
investigación aplicada o en centros de investigación básica o
fundamental.
41. La Especialización Inteligente tiene como objetivo evitar la

fragmentación o duplicación de recursos, enfocándolos hacia
retos comunes prioritarios.
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REGIONAL
Pero esta especialización debe ser suficientemente flexible y

estructurarse de arriba-abajo. Debe basarse en un proceso
descentralizado de “descubrimiento empresarial” de las
oportunidades y debe tener en cuenta la complementariedad
de las regiones.
42. En la asignación de los recursos públicos regionales a la

política de innovación, deben priorizarse los proyectos
ubicados en clústers o nodos considerados estratégicos en la
medida en que se soporten en una clara estrategia de
transición hacia un nuevo posicionamiento en las cadenas de
valor industriales.
En particular, deben valorarse especialmente los proyectos

que se desarrollen a través de consorcios, en base a la
indicada estrategia de transformación, con visión de mercado
y estrategias claras y precisas.
43. Uno de los ámbitos en el que mayores esfuerzos pueden

hacer las autoridades locales y regionales es el de las
infraestructuras de innovación y, en particular, el impulso de
entornos físicos adecuados para las empresas: polígonos
industriales, polos de innovación, etc. Una de las causas más
importantes para ello es, sin duda, la claridad de la
disposición de las correspondientes competencias y recursos
por parte de las autoridades regionales.
44. A pesar de que la coyuntura actual de ajustes presupuestarios

no parezca la más adecuada, cada región debería examinar
las posibilidades de dinamización de la innovación que
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pueden alcanzarse mediante la renovación de las políticas de

compras públicas destinadas precisamente a valorar los
productos y servicios innovadores. Estas políticas pueden
tener un mayor o menor alcance en función de la estructura
industrial de cada región y de en qué medida los resultados
de estas políticas afectan a la industria regional o a la
industria de otros ámbitos geográficos.
45. Pocas regiones tienen capacidad para incidir

significativamente en la política universitaria y de formación
profesional. Pero muchas de ellas sí la tienen para impulsar la
colaboración entre centros educativos y empresas tanto a
efectos de orientación profesional de los jóvenes, actividades
de formación permanente o proyectos de investigación.
46. En las regiones en las que, desde un punto de vista

competencial, sea posible, es esencial articular una gran
movilización del sistema educativo hacia el desarrollo
industrial, movilizando las capacidades de alumnos y
profesores hacia la provisión a la industria de recursos
humanes con alta motivación y capacidad.
47. La experiencia demuestra que las políticas regionales pueden

tener un papel fundamental en la creación de redes de
comunicación y transporte claves para la industria.
.
48. A partir del estallido de la crisis financiera en 2007, el riesgo
de pérdida de la estabilidad del entorno macroeconómico
teóricamente existente hasta entonces sitúa a las políticas
industriales regionales ante retos más complejos. Además de
las tradicionales políticas de desarrollo industrial, las regiones
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deben adoptar las medidas necesarias para proteger a su

industria de los desequilibrios generados por la inestabilidad
del sector financiero y por las caídas de la demanda en los
países occidentales.
49. En particular, las regiones, junto a las políticas coyunturales

de apoyo a la financiación empresarial, deben efectuar
esfuerzos para reforzar los sistemas financieros locales y
regionales con enraizamiento en el entorno (bancos locales,
cajas de ahorro, cooperativas de crédito, sociedades de
capital riesgo, sociedades de garantía recíproca).
50. A la vez, medidas de reforzamiento de la capacidad

exportadora de las empresas, de búsqueda de mercados
alternativos, etc. pueden ser claves para el reposicionamiento
estratégico de las mismas de cara a la caída de la demanda.
Sin olvidar, por supuesto, la importancia indirecta de medidas
de mejora de la eficiencia de la administración pública, de
disposición de espacios físicos para el desarrollo industrial, de
eficiencia energética o en la gestión de recursos, etc.
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1. En la medida en que las instituciones europeas y estatales se

2. En concreto, a través de la creación de entornos adecuados,

A la vez, las regiones deben prestar una atención creciente a

3. A la inversa, las políticas industriales regionales deberían ser

4. Aunque el propio concepto de región a efectos de la política

5. Las propias políticas industriales de los Estados miembros de

6. Incluso en regiones sin capacidad política o administrativa

7. Las políticas industriales regionales deben tener, por lo tanto,

a) La disposición de una capacidad normativa o

b) La ejecución de sus competencias por parte del respectivo

8. Cada una de las administraciones públicas presentes en una

9. Evidentemente, cada una de las administraciones, junto a la

10. De cualquier forma, es evidente –y la realidad práctica así lo

11. A efectos de este documento, partimos del supuesto de que, a

12. El análisis y correcto posicionamiento en los aspectos de

Los criterios de gobernanza deben superar tanto un sistema

13. Quizás la lección más importante que las políticas industriales

14. Entre las dos opciones tradicionales de política económica de

15. De esta forma, la política industrial regional, como norma

16. El objetivo básico de la política industrial regional debe ser, de

17. A partir de estas bases conceptuales, éstos deben ser –con

.. Mantener el tejido industrial propio y atraer

.. Configurar y fortalecer entornos adecuados

.. Políticas de infraestructura industrial

.. Políticas de mejora de la competitividad

.. Políticas de ayudas especialmente

.. Aumentar la especialización destinada a

.. Aumentar la diversificación de la estructura

18. Desde otra perspectiva, podemos distinguir estos dos ámbitos

18.1. Retos tradicionales de las políticas industriales

.. Formación en gestión de los empresarios,

.. Impulso de la internacionalización de las

.. Diversificación de la estructura industrial

.. Creación de un interno cultural favorable a la

18.2. Los nuevos retos de las políticas industriales

.. Sistema integral de innovación

.. Hacer frente al reto de la sociedad de la

.. Cooperación entre empresas y de éstas con las

19. En la práctica, teniendo en cuenta la experiencia de las

.. Creación e impulso de la eficiencia de los

.. Centros de investigación relacionados con

.. Cooperación entre empresas, centros de

.. Infraestructuras de transporte adecuadas para

20. Fuera de estos ámbitos quedan las políticas sectoriales. Pero

No obstante, los sectores relevantes para el desarrollo de la

21. Las políticas industriales regionales deben partir de una

22. Es esencial un análisis específico en cada región sobre en

23. Hay una conciencia generalizada entre los responsables de

Pero la evolución hacia un nuevo modelo de crecimiento más

Es muy posible que esta insuficiente inversión en innovación

24. Las políticas sectoriales intervencionistas deben tender a

Las políticas de impulso de nuevos sectores de actividad

Las políticas activas de reconversión sectorial, por el

25. La implantación de empresas extranjeras concretas y las

26. Quedan normalmente fuera de la política industrial regional,

27. Las políticas regionales tienen habitualmente una capacidad

28. Las líneas básicas de la política industrial regional deben ser

29. En las regiones fuertemente industrializadas, los objetivos

.. Mantenimiento o reforzamiento de la cultura industrial

30. Dentro de las regiones industriales, las políticas industriales

En las regiones con un peso significativo de