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A Repartição de Competências

Rafael Zanlorenzi

Quando falamos nas competências das unidades federativas, estamos


tratando das relações dos entes federativos com seus cidadãos e da relação
dos entes federativos entre si. A separação das competências serve para
determinar quem exerce o poder, como o exerce e quando deverá exercê-lo. A
finalidade disso é impedir que dois ou mais entes atrapalhem mutuamente suas
ações.
Começamos tratando do problema da federação. O problema da
federação é descobrir um jeito de fazer entes diferentes com interesses
diferentes agirem de forma razoavelmente independente, mas isso sem que
deixem de agir em conjunto, como membros da União.
A primeira solução que apresentamos para esse problema é a repartição
de competências. Isso faz surgir um segundo problema, que é o problema da
própria repartição de competências. Esse segundo problema consiste no
seguinte: como é que vamos determinar quando a União deve agir, quando os
estados devem atuar, e quando o município deve agir? Precisamos de critérios
que nos permitam definir a quem pertence naturalmente o direito de agir em
uma dada situação, ou seja, precisamos de critérios que permitam determinar
quem resolveria de forma mais natural e simples um determinado conjunto de
problemas.
Nosso problema fica resumido ao estabelecimento de critérios. Se
conhecermos os critérios, poderemos dizer exatamente por que as
competências são como são.
E qual seria o critério mais apropriado? Lembremo-nos que os entes são
independentes, ou seja, eles têm uma espécie de “personalidade”1, uns perante
os outros. Isso significa que têm interesses próprios, e que podem agir por
conta própria.2
Se um ente age por conta própria e tem interesses só seus, então é
natural que planeje suas atividades em virtude desses interesses, e direcione
suas ações para realizá-los. Diante disso, é igualmente natural que um ente
receba competências ligadas a seus interesses. Daí, tem-se que cada ente
(União, estados, municípios) terá prioridade para agir sobre seus próprios
projetos. Exemplos podem ser encontrados já no artigo 21 da Constituição. Ali,
as competências da União referem-se às suas características essenciais, ou
seja, refletem a serventia da União.
É claro que tudo tem seu preço. Uma pessoa independente deve
também ser responsável por seus próprios atos. Os entes federativos também
precisam assumir responsabilidades, instituídas na divisão de competências.
Então, quando falamos em competências, falamos também na
responsabilidade que cada ente tem com relação aos interesses de seus
cidadãos.
Mas como esse primeiro critério permite dividir as competências? Se
alguma coisa compete naturalmente a mim, eu devo me envolver com essa
1
O termo “personalidade” não é utilizado aqui no sentido jurídico. Por isso está entre aspas.
Serve para evidenciar a autonomia de um ente federativo.
2
Vale lembrar as características do ente independente. Ele legisla para si, faz sua política,
administra a si próprio, organiza a si mesmo e tem independência financeira. Ele age sozinho,
sem a necessidade de atuações externas. Um estado atua por conta, sem que a União precise
se envolver o tempo todo em suas atividades.
coisa, livrando os outros dessa obrigação. É meu interesse, e meu dever,
portanto.
A primeira classe de competências é, portanto, exclusiva. Exclusividade
é aquilo que limita quem participa, e exclui todos os demais. Uma competência
exclusiva, portanto, só permite ao ente apontado agir. Ele não pode estender
esse poder para ninguém mais.

Suponhamos, contudo, que o interesse inicial pertença a mais de um


ente, ou que pertença a um ente, mas dependa da experiência de outro para
uma melhor concretização. Nesses casos, é melhor que os dois entes atuem
em conjunto, ao invés de disputarem a responsabilidade. Daí nasce uma
sucessão de três competências.
A primeira delas é a privativa. Nela, o ente responsável atua com todos
os detalhes necessários, mas pode permitir que os outros entes elaborem leis
específicas sobre o tema. Para isso, pode delegar poderes, ou pode
simplesmente permitir a suplementação da sua própria legislação (como
veremos logo abaixo).
A seguir, temos a competência comum (o exemplo está no artigo 23). Ela
surge quando uma questão interessa a mais de um ente, ou quando todos os
entes são obrigados a suprir certas necessidades. Nesses casos, todos eles
têm a obrigação de atuar, e todos eles recebem poder para tal. É claro que
seria mais fácil definir exatamente o que cada um deve fazer, mas não é o caso
do Brasil. Aqui, ainda não se elaborou a lei para regular essa questão (como
determina o parágrafo único do artigo 23). Então a atuação prossegue. Todos
os entes atuam sobre esses temas. A hierarquia habitual é desconsiderada, em
tais casos, e a lei mais abrangente é a que conta. Isso porque, fazendo algo
mais abrangente, eu ajo conforme a conduta menos abrangente. Por exemplo:
eu devo preservar um bosque de pinheiros, impedir que sejam cortados. Se,
além de não cortá-los, eu ainda planto novos pinheiros, estou cumprindo a
minha obrigação, e mais outra, de maior abrangência.
Depois disso, temos uma dupla de competências que nos interessam.
Se um tema é de interesse da União e dos estados, mas somente os estados
conhecem o verdadeiro teor do problema, então é natural que o estado tenha
que resolver diretamente. Quando se deseja que a união tenha algo a dizer,
mas que o estado determine como a questão deve ser resolvida, permite-se
que a União faça leis gerais, e que o estado venha, mais tarde, a detalhá-la.
Essa é a competência concorrente, no caso de quem faz a norma geral, e a
competência suplementar, no caso de quem dá os detalhes por outra lei. Ela
também serve como ponta oposta da competência privativa, como vimos antes.
Por fim, se surge uma demanda por uma lei nacional qualquer, e ela não
existe, que solução pode ser dada? O estado pode suprir essa necessidade, e
fazer uma lei que cubra o vazio. É a competência supletiva, na qual a lei
estadual cobre a demanda de lei nacional inexistente. É uma solução
provisória: se a União elaborar a lei em questão, a lei estadual deixa de vigorar.

Até aqui fica claro o que é que naturalmente entendemos como


competência de um ou outro ente federativo. Resta saber como é que
colocamos isso tudo no papel. Temos duas formas iniciais para determinar as
competências: ou colocamos uma a uma (enumeramos) todas as
competências para todos os entes, ou então enumeramos apenas para alguns,
e deixamos o restante para os outros. No primeiro caso, temos competências
enumeradas. Já no segundo caso, temos competências reservadas, que são
as que não estão sob responsabilidade inicial de ninguém. Se não estão com
os municípios e nem com a União, ficam para os estados (como nos diz o
artigo 25, parágrafo 1º). A parente próxima da competência reservada é a
competência residual, que é a competência que sobra, depois de uma
enumeração de competências para um ente. Também podemos tentar definir
as competências sem colocá-las na lei, entendendo intuitivamente o que é
natural a cada ente federativo. Retornamos ao princípio que tratou da nossa
primeira classificação, com isso.
As competências também podem ser originalmente de um ente, ou
podem ser delegadas a ele por outro ente. Aí temos as competências original e
delegada.
E, para fechar o ciclo, temos os temas sobre os quais as diversas
competências atuam. Se, por exemplo, eu falo em competência para
administrar uma região, eu atuo sobre uma questão material, ou seja, tenho
uma competência material. Se, por outro lado, falo da capacidade de fazer leis
a respeito de algo, trato da capacidade legislativa.

Quadro de Competências

Critérios Classes Determinação Enfoque

extensão Exclusivo, privativo, Limites mútuos do Natureza do ente


comum, poder.
concorrente,
suplementar
(supletivo)
origem Originário, delegado Fonte do poder. Hierarquia e relações
entre entes
forma Enumerado, Limite individual do Natureza e papel do
reservado, implícito poder. ente
natureza Material, legislativo Forma de manifestação Atividade do ente
do poder