Você está na página 1de 501

Tributao e Equidade no Brasil

um registro da reflexo do Ipea no binio

2008-2009
Organizadores Jorge Abraho de Castro Cludio Hamilton Matos dos Santos Jos Aparecido Carlos Ribeiro

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais

Mrio Lisboa Theodoro


Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia

Jos Celso Pereira Cardoso Jnior


Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas

Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais

Liana Maria da Frota Carleial


Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura

Mrcio Wohlers de Almeida


Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Jorge Abraho de Castro


Chefe de Gabinete

Persio Marco Antonio Davison


Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao

Daniel Castro

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Braslia, 2010

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Tributaao e equidade no Brasil: um registro da reflexo do Ipea no binio 2008-2009 / organizadores: Jorge Abrao de Castro, Cludio Hamilton Matos dos Santos, Jos Aparecido Carlos Ribeiro. Braslia: Ipea, 2010. 514 p.: grfs., tabs. Inclui bibliografia. ISBN 978-85-781-1050-5 Anexo: Indicadores de equidade do sistema tributrio nacional, 2009. 78 p. 1. Tributao. 2. Equidade Econmica. 3. Sistema Tributrio Nacional. 4. Brasil. I. Castro, Jorge Abrao de. II. Santos, Cludio Hamilton Matos dos. III. Ribeiro, Jos Aparecido Carlos. IV. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

CDD 336.200981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Sumrio
APrESENTAo Jorge Abraho de Castro ..................................................................................................................... 7 iNTroduo
TriBuTAo e equidAde: umA ConTriBuio pArA o deBATe BrAsileiro ......................................... 9

Cludio Hamilton dos santos

CAPTuLo 1 um PANorAmA dAS FiNANAS PbLiCAS brASiLEirAS 1995/2009

Cludio Hamilton dos santos ..................................................................................... 19


CAPTuLo 2 TribuTAo, PrEVidNCiA E ASSiSTNCiA SoCiAiS: imPACToS diSTribuTiVoS

Fernando Gaiger silveira ............................................................................... 67


CAPTuLo 3 umA ANLiSE dA CArGA TribuTriA bruTA E dAS TrANSFErNCiAS dE ASSiSTNCiA E PrEVidNCiA No brASiL No PErodo 1995-2009: EVoLuo, ComPoSio E SuAS rELAES Com A rEGrESSiVidAdE E A diSTribuio dE rENdA

mrcio Bruno ribeiro ................................................................................................ 125


CAPTuLo 4 A EVoLuo dA ESTruTurA TribuTriA E do FiSCo brASiLEiro: 1889-2009

Fabrcio Augusto de oliveira..................................................................................... 153


CAPTuLo 5 o PoTENCiAL diSTribuTiVo do imPoSTo dE rENdA-PESSoA FSiCA (irPF)

sergei soares Fernando Gaiger silveira Claudio Hamilton dos santos Fbio monteiro Vaz Andr luis souza ...................................................................................................... 213
CAPTuLo 6 ASPECToS diSTribuTiVoS do iPTu E do PATrimNio imobiLirio dAS FAmLiAS brASiLEirAS

pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr. ........................................................ 257


CAPTuLo 7 A dESoNErAo dA FoLHA dE PAGAmENToS E SuA rELAo Com A FormALidAdE No mErCAdo dE TrAbALHo

Graziela Ansiliero leonardo Alves rangel luis Henrique paiva matheus stivali edvaldo duarte Barbosa Fernando Gaiger silveira ............................................................................ 309

CAPTuLo 8 GASTo TribuTrio E CoNFLiTo diSTribuTiVo NA SAdE

srgio Francisco piola maria elizabeth diniz Barros luciana mendes santos servo roberto nogueira edvaldo Batista de s Andrea Barreto de paiva ............................................................................ 351
CAPTuLo 9 GASToS TribuTrioS SoCiAiS dE mbiTo FEdErAL: umA ProPoSTA dE dimENSioNAmENTo

nathalie Beghin Jos Valente Chaves Jos Aparecido Carlos ribeiro .................................................................... 375
CAPTuLo 10 GoVErNANA iNTErNACioNAL E imPoSTo GLobAL

Giorgio romano schutte ............................................................................ 409


ANExo iNdiCAdorES dE EQuidAdE do SiSTEmA TribuTrio NACioNAL: rELATrio dE obSErVAo No1 ........................................... 437

APrESENTAo

A publicao Tributao e Equidade no Brasil: um registro da reflexo do Ipea no binio 2008-2009 constitui momento importante na retomada, pelo Ipea, da temtica tributria nesta ocasio, centrada nas questes relativas equidade. Para dar concretude a este propsito, buscou-se trabalhar o tema de forma transversal, por meio do envolvimento da totalidade da produo tcnica realizada nos ltimos anos em todas as diretorias da instituio. Com isto, contemplar diversos olhares a respeito do tema e, apesar da diversidade encontrada, foi possvel ordenar os diversos estudos segundo aspectos mais agregados, especficos e alguns tpicos diversos. Em termos de mtodo de trabalho, foi fundamental a constituio de um grupo de trabalho interdiretoria, dirigido pelo autor e os tcnicos Cludio Hamilton e Jos Aparecido. Desde o incio, o grupo teve como parmetro norteador trabalhar a temtica da tributao e equidade a partir da necessidade de apresentar um produto concreto, na forma de livro, que pudesse ser amplamente discutido no Ipea, no governo e na sociedade. A dinmica implementada foi a de se buscar reconhecer qual eram as mais recentes produes realizadas diretamente por tcnicos da Casa e aquelas produzidas por parceiros do Ipea, que estavam includas no programa de trabalho do instituto. Houve tambm, a pedido do grupo coordenador, casos de produo de textos especficos por tcnicos do Ipea. Selecionados os principais trabalhos, avanou-se discutindo os diversos textos em seminrios e reunies abertas, cujo propsito foi problematizar os diversos documentos, dando ainda maior qualidade e fora aos textos apresentados. Tambm foi importante, para esse processo de construo temtica, a participao de tcnicos da Casa nas discusses sobre a justia tributria no Brasil travadas por representantes de vrios segmentos da sociedade civil no Observatrio da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica. Esta publicao parte relevante de um processo de fortalecimento, no Ipea, de uma temtica fundamental para o desenvolvimento brasileiro. Ademais, integra-se formao continuada de profissionais que podem e devem garantir permanentemente a qualidade e a efetividade da ao do Estado em suas misses primrias de garantir o melhor bem-estar de sua populao. com satisfao que este trabalho apresentado, esperando-se que, por meio de seus mtodos, possa-se fortalecer o processo de trabalho no Ipea, e que seus resultados auxiliem atores sociais e polticos da sociedade brasileira em suas tomadas de deciso. Jorge Abraho de Castro
diretor de estudos e polticas sociais

inTroduo TribuTAo E EQuidAdE: umA CoNTribuio PArA o dEbATE brASiLEiro*

Cludio Hamilton dos santos**

The American tax system, despite its many reforms and notable efficiencies at collecting revenues, is () broken. Reforms may not be more necessary than in the past, but policy-making processes today seem incapable of the broad and comprehensive trade-offs required to make 21st century government effective (STEuERlE, 2008). The main issue dividing political parties today divided their predecessors two decades, two centuries, and two millennia ago: what role should redistribution through government play in our lives? While the issue is eternal, the facts are recent. More than two millennia ago, Aristotle foresaw that the poor could use their political voice to get transfers from the rich, yet through most history the poor never gained either voice or the transfers. Only in the past 200 years has government social spending grown large. Only in the past two decades have scholars and government agencies put together the explanation needed to explain why the growth of social spending has been so recent and to judge what impact it has had on economic growth (lINDERT, 2004).

Poucas questes em economia e, mais geralmente, nas cincias sociais so to ricas e antigas quanto as associadas tributao. Com efeito, os primeiros tributos apareceram junto com a civilizao na Mesopotmia e no Egito por volta do ano 3.500 a.C. (SAlANI, 2003, p. 3). Como a segunda epgrafe deixa claro, questes tributrias vm sendo debatidas por filsofos e acadmicos h literalmente milnios. Poucas questes so, ainda, to complexas pelo menos quando vistas de perspectivas mais recentes. A tributao afeta de mltiplas maneiras mltiplos aspectos da vida econmica dos cidados das modernas economias capitalistas. A tributao est presente, por exemplo, na esmagadora maioria das transaes de compra e venda de produtos novos nestas economias. O cidado paga tributos ao
* o autor gostaria de agradecer a Carlos mussi, Fernando Gaiger silveira, Jorge Abraho de Castro, Jos Aparecido ribeiro e aos demais participantes dos vrios seminrios organizados pelo grupo de tributao e finanas pblicas da presidncia do ipea por comentrios feitos sobre verses preliminares deste texto. naturalmente, todos os erros e omisses remanescentes so de inteira responsabilidade do autor. ** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas macroeconmicas (dimac) do ipea.

10

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

adquirir alimentos em supermercados ou restaurantes. Tambm so tributadas as passagens de nibus que ele adquire, a gasolina que pe no carro, as vestimentas que compra, assim como as contas de luz, gua e telefone que paga para poder desfrutar destas amenidades no conforto do lar. Os tributos encarecem, em suma, os bens transacionados nas modernas economias. Desta forma, contribuem para limitar o acesso a estes bens por parte dos seus habitantes (principalmente aqueles mais pobres). Tambm a tributao sobre a contratao de empregados por parte de empresas privadas e administraes pblicas est presente em praticamente todas as modernas economias capitalistas. O propsito deste tipo de tributao financiar sistemas previdencirios que beneficiam os trabalhadores em situaes de invalidez acidental, doena e velhice. Entretanto, tais tributos encarecem os custos trabalhistas das empresas e, em muitos casos, desincentivam a contratao de mo de obra por parte destas. No exagerado, assim, afirmar que a tributao sobre o fator de produo trabalho contribui em alguma medida para aumentar o desemprego nas modernas economias capitalistas. Alm disso, nunca demais lembrar, a renda salarial obtida por aqueles que efetivamente encontram emprego tambm tributada nestas economias, assim como so tributados os lucros dos empreendedores responsveis pela gerao destes postos de trabalho. Finalmente, os milhes de cidados das modernas sociedades que possuem carros e imveis, por exemplo, sabem que devem pagar tributos s administraes pblicas pelo simples fato de terem adquirido, muitas vezes com grande sacrifcio, a propriedade destes bens. Conquanto seja comum que as receitas derivadas dos tributos sejam utilizadas pelo Estado para financiar gastos que atendem (em alguma medida, pelo menos) os interesses destes mesmos proprietrios tais como as despesas com iluminao e calamento de ruas e com a manuteno das vias pblicas , tambm verdade que este fato contribui pouco para apaziguar os nimos dos que se esforaram para acumular muito e se sentem injustiados por terem que pagar s administraes pblicas por isto.1 Apesar da notoriedade dos malefcios associados aos vrios tipos de tributao, sua importncia para o bem-estar econmico e social das naes consensual entre economistas e demais cientistas sociais. Isto porque os tributos so essenciais para o financiamento da ao do Estado que, por sua vez, tida como crucial para o bom funcionamento dos mercados por dez entre dez especialistas. Contudo, os especialistas discordam veementemente sobre a extenso e a composio precisas tanto da tributao quanto das aes do Estado nas modernas
1. no apenas no Brasil, bom que se diga. Ver Ball et al. (2010) para anlises de diversos aspectos da experincia internacional com impostos sobre o patrimnio.

introduo

11

economias capitalistas. Embora este dissenso seja global, talvez seja mais acirrado no Brasil que em outros cantos. Com efeito, acaba-se de testemunhar, em 2009, o fracasso de mais uma das vrias propostas de ampla reforma tributria aventadas no perodo ps-1988.2 Isto a despeito da forte percepo existente na sociedade brasileira de que o atual sistema tributrio nacional injusto e criador de distores3 percepo esta, alis, comum em vrias outras democracias modernas (incluindo a dos EuA, como sugere a primeira epgrafe deste texto). Diante da bvia importncia prtica do fenmeno, talvez surpreendente que o conhecimento das questes tributrias da sociedade brasileira em geral e, mais especificamente, a pesquisa dos economistas e demais cientistas sociais brasileiros na rea ainda engatinhe. Este livro visa contribuir para o preenchimento desta lacuna de conhecimento e, portanto, para o debate democrtico sobre a tributao no Brasil disponibilizando a pesquisa feita no (ou proposta pelo) Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) sobre o tema nos ltimos dois anos. No se trata, cumpre frisar, de apresentar sociedade brasileira solues prontas ou ovos de Colombo em uma rea to obviamente complexa e controversa, sobre a qual se sabe relativamente to pouco como a tributria tendo em vista, inclusive, que o grau de desenvolvimento institucional da Secretaria da Receita Federal do Brasil ainda no permitiu a esta disponibilizar aos cidados brasileiros dados tributrios em quantidade e qualidade semelhantes aos disponveis aos cidados, por exemplo, de pases como os EuA e o Reino unido.4 Trata-se na verdade de deixar um registro, to fiel e cndido quanto possvel, da reflexo admitidamente incompleta e preliminar feita sobre o tema no Ipea no binio 2008-2009, com os dados e a expertise disponveis na casa naquele perodo. Espera-se que tal registro possa ser til aos pesquisadores que se debruam sobre o tema no presente e que se debruaro sobre ele no futuro. Cumpre deixar claro, em particular, que a escolha dos temas cobertos neste volume no se deu em funo de julgamentos de valor acerca das suas importncias relativas no contexto (dos problemas) do sistema tributrio brasileiro visto como um todo. Tivesse este sido o caso, haveria que se ter discutido em detalhe os problemas existentes no desenho e na implementao de um nmero relativamente elevado de tributos desde os que tm arrecadaes muito grandes, como os regressivos ICMS e Cofins, e mesmo o IRPJ, at os que tm arrecadaes muito
2. Fracassos anteriores ocorreram em 1992, 1995-1996, 1997-1998, 2000 e 2003-2004. 3. Ver o relatrio do Conselho de desenvolvimento econmico e social no anexo deste volume. 4. A disponibilidade de microdados sigilosos (mesmo que amostrais) sobre os contribuintes, por exemplo, dos impostos sobre a renda das pessoas fsicas e jurdicas permitiria uma melhora significativa no conhecimento acadmico sobre os impactos econmicos e sociais da tributao no Brasil.

12

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

pequenas, como os progressivos ITR e ITCMD.5 Tampouco se poderia ter deixado de discutir em detalhe os problemas gerados pela atual (e flagrantemente injusta) sistemtica de repartio de recursos tributrios entre os entes da Federao e os incentivos gerados pelo sistema tributrio nacional manuteno de uma situao de guerra fiscal entre os estados brasileiros.6 Tais temas so pouco enfatizados neste livro apenas e to somente pelo fato de o Ipea no ter conseguido concluir nenhum estudo original e de flego sobre estes tpicos no binio 2008-2009 (perodo no qual, alis, o instituto passou por intenso processo de reestruturao). Entretanto, o fato de as reflexes contidas neste volume serem preliminares no as torna, na opinio dos autores, menos originais, importantes e/ou instigantes. Muito pelo contrrio, alis. Com efeito e sem pretender fazer tabula rasa das naturais divergncias existentes entre os tcnicos do Ipea, em particular, e entre os componentes de quaisquer grupos de economistas ou cientistas sociais com formaes acadmicas e experincias de vida muito distintas, em geral , parece justo afirmar que vem se formando no Ipea uma viso da tributao brasileira que complementa (e aprofunda) em importantes aspectos reflexes mais convencionais sobre o tema7 e, em alguns casos, delas se distingue. Os componentes cruciais dessa viso que perpassa de uma forma ou de outra praticamente todos os captulos deste volume so basicamente dois. Em primeiro lugar, a ideia de que a evoluo da tributao no Brasil, desde a estabilizao da inflao em 1994, respondeu essencialmente s necessidades de manuteno da estabilidade macroeconmica.8 Isto em um contexto de forte demanda reprimida por gastos pblicos, exercida por uma cidadania crescentemente influente e absolutamente carente de servios pblicos com um mnimo de qualidade.9 Em segundo lugar, a noo de que, em mdia, as composies tanto da arrecadao tributria quanto do gasto pblico brasileiros no contribuem

5. As siglas significam respectivamente imposto sobre operaes relativas Circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de Transporte interestadual e intermunicipal e de Comunicao (iCms), Contribuio para o Financiamento da seguridade social (Cofins), imposto sobre a renda de pessoa Jurdica (irpJ), imposto sobre a propriedade Territorial rural (iTr) e imposto sobre Transmisso Causa mortis e doao de quaisquer Bens ou direitos (iTCmd). 6. questes federativas estas que, em grande medida, nortearam a ltima proposta de reforma tributria enviada ao Congresso por parte do executivo brasileiro (ministrio da Fazenda, 2008). 7. Ver, por exemplo, delfim netto (2009), piscitelli et al. (2009) e rezende (2009). 8. pelo menos at 2004, quando ocorreram os ltimos aumentos legislados na carga tributria bruta brasileira. Com efeito, o crescimento desta varivel no perodo 2005-2008 (interrompido pela crise em 2009) se deu de modo autnomo, ou seja, sem aumentos de alquotas, de bases de incidncia de tributos pr-existentes ou a criao de novos tributos (ver o captulo 1 deste volume). 9. na mesma linha, o professor Wanderley Guilherme dos santos assinala, em entrevista revista desafios do desenvolvimento do ipea (n. 44, junho de 2008, p. 10), que praticamente todo pas, parte os nrdicos, tem carncias agudas, mas em uma frao pequena da populao. Aqui, so gigantescas em todas as dimenses. (...) no h como atender satisfatoriamente educao, sade, saneamento, transporte pblico de massa. no h recursos, e mesmo com a abertura para o investimento privado, isso demanda tempo.

introduo

13

para a reduo das desigualdades de renda entre os habitantes do pas,10 e que mudanas mesmo que marginais nestas podem ter efeitos redistributivos muito significativos. A referida viso articulada nos dois primeiros textos deste livro, a saber, Um panorama das finanas pblicas brasileiras no perodo 1995-2009, de Cludio Hamilton dos Santos, e Tributao, previdncia e assistncia sociais impactos distributivos, de Fernando Gaiger Silveira. O primeiro texto deixa claro que a chamada carga tributria bruta (isto , a arrecadao tributria das trs esferas da administrao pblica) tem aumentado significativamente nos ltimos 15 anos primeiramente em funo da necessidade de se manter a estabilidade macroeconmica em meio a seguidas crises cambiais e, mais recentemente, em funo de um novo padro de crescimento da economia brasileira. Tal crescimento viabilizou, principalmente aps 2004, a expanso do salrio mnimo e do gasto social e a consequente queda recente na desigualdade da renda pessoal entre os brasileiros , mesmo em um contexto de forte e continuado ajuste fiscal. O segundo texto discute, luz de dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), os impactos distributivos de vrios dos principais tributos e transferncias pblicas de renda no Brasil, concluindo que a contribuio destes para a redistribuio da renda entre os brasileiros , na melhor das hipteses, pequena, e com frequncia negativa. Dois outros textos fecham a primeira parte deste volume, que trata do contexto macroeconmico da atual discusso tributria brasileira. No terceiro captulo, Mrcio Bruno Ribeiro detalha a anlise do captulo 1, focando a evoluo do tamanho e da composio da tributao brasileira nos ltimos 15 anos e discutindo, com base na anlise do captulo 2, os impactos redistributivos desta. A principal concluso de Ribeiro a de que embora o peso absoluto de todos os tipos de tributao tenha aumentado entre 1995 e 2009 o peso relativo dos impostos sobre as rendas (principalmente as advindas de lucros e ganhos de capital, mas tambm as salariais) aumentou consideravelmente no perodo em questo, caracterizado por quedas significativas nos pesos relativos dos impostos sobre produtos e das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos. Finalmente, no quarto captulo (o ltimo da primeira parte), Fabrcio Oliveira apresenta uma rara e instigante anlise de longo prazo (da Constituio de 1891 at os dias de hoje, para ser mais preciso) do tamanho e da composio da tributao brasileira, mostrando, entre vrias outras coisas, que a relativa incapacidade brasileira de tributar o patrimnio de seus cidados no nova.
10. Goni et al. (2008) e silveira (2008), por exemplo, expressam a mesma opinio.

14

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Ao contrrio do que fazem os captulos da primeira parte do livro que tratam da tributao e, mais geralmente, das finanas pblicas brasileiras como um todo , os captulos que compem a segunda parte analisam as caractersticas e os impactos econmicos e distributivos de tributos individuais, notadamente o Imposto sobre a Renda de Pessoa Fsica (IRPF), o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial urbana (IPTu) e as contribuies para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No quinto captulo do livro, por exemplo, Sergei Soares e coautores investigam com base em dados da PNAD e da POF o potencial redistributivo do IRPF no Brasil. Os autores argumentam que o peso relativo deste tributo na carga tributria bruta brasileira (e no PIB) muito menor que o verificado em pases desenvolvidos, e mesmo em diversos pases latino-americanos. Ademais, advogam que h espao, sim, para incrementos na arrecadao do IRPF no Brasil que poderiam ser obtidos por meio de combinaes de incrementos nas alquotas marginais superiores, fim de isenes fiscais (basicamente aquelas incidentes sobre os gastos com sade, tratados em mais detalhe no captulo 8) e criao de uma nova alquota marginal inferior. Os autores apontam que tais incrementos se acompanhados de redues de alquotas de tributos mais regressivos como a Cofins teriam elevado potencial redistributivo. No sexto captulo do livro, Pedro Humberto de Carvalho Jr. discute tambm com base em dados da POF e da PNAD os problemas de implementao do IPTu nos municpios brasileiros. O autor mostra que a arrecadao deste imposto (da ordem de 0,5% do PIB no Brasil) e seus (baixos) nveis de progressividade poderiam ser muito maiores se os antigos e deficientes sistemas de avaliao dos preos dos imveis no Brasil fossem modernizados, e alquotas mais progressivas, adotadas. Finalmente, o stimo captulo do livro, escrito por Graziela Ansiliero e coautores, argumenta que no h sadas fceis no caso da tributao patronal para a previdncia social dos trabalhadores (o principal tributo incidente sobre o fator trabalho no Brasil). Os autores no negam que diminuies na tributao incidente sobre o fator trabalho podem ter efeitos positivos sobre os nveis de emprego e de formalizao do mercado de trabalho brasileiro, mas apontam que o aumento no emprego formal necessrio para compensar a perda de arrecadao derivada de diminuies na alquota da contribuio patronal para a previdncia dos empregados alto demais para ser plausvel. Em consequncia, tais diminuies muito provavelmente implicariam perda de arrecadao tributria. Ademais, o perfil distributivo das contribuies patronais para a previdncia dos empregados bem melhor que o verificado nos tributos indiretos brasileiros (isto , sobre o valor adicionado ou o faturamento das firmas). Desta forma, tentativas de compensar a reduo na arrecadao

introduo

15

do primeiro tipo de tributo por meio de aumentos na arrecadao do segundo tipo teriam efeitos perversos sobre a m (ainda que crescentemente melhor)11 distribuio da renda pessoal entre os brasileiros. A terceira parte do livro trata de assuntos menos diretamente relacionados a tributos especficos mas, ainda assim, muito relevantes para a discusso mais geral acerca do sistema tributrio nacional. No oitavo captulo, Srgio Piola e coautores discutem as importantes renncias fiscais feitas em benefcio do setor de sade no contexto do conflito distributivo que, segundo os autores, caracterizaria o funcionamento deste setor no Brasil. No nono captulo, Nathalie Beghin e coautores discutem o conceito de gasto tributrio (mais amplo que o de renncia fiscal) e apresentam uma metodologia de clculo dos chamados gastos tributrios federais sociais brasileiros. Gastos estes que, em 2010, devero representar perto de R$ 40 bilhes, ou cerca de 30% dos gastos tributrios federais totais (estimados em R$ 114 bilhes). Por sua vez, o dcimo captulo do livro, de autoria de Giorgio Schutte, traa um panorama fascinante das perspectivas de se instituir um imposto global o chamado Tobin-tax, assim denominado em homenagem ao economista norte-americano James Tobin, ganhador do prmio Nobel de economia em 1981 e acerca do atual processo de construo de uma governana global que possa futuramente permitir aes conjuntas da comunidade internacional no combate e na preveno de futuras crises econmicas, polticas, sociais e climticas. Finalmente, destaque-se que a pedra fundamental deste livro foi a participao de tcnicos do Ipea e de pesquisadores do IBGE, Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) e Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese) nas discusses sobre a justia tributria no Brasil travadas por representantes de vrios segmentos da sociedade civil no Observatrio da Equidade do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) da Presidncia da Repblica. Da, alis, a deciso dos organizadores de fecharem o livro com o primeiro relatrio de observao deste observatrio. O relatrio procura sintetizar as concluses dos (diversos, representativos e numerosos) participantes daquelas discusses e, justamente por isso, parece aos organizadores deste livro uma primeira (e muito valiosa) aproximao dos consensos possveis entre os brasileiros sobre os problemas do seu sistema tributrio no atual momento histrico. Dito de outro modo, aos organizadores parece muito importante para o debate brasileiro sobre a tributao o fato de um nmero relativamente grande de representantes de amplos segmentos da sociedade civil concordarem que: i) o sistema tributrio brasileiro regressivo e a carga tributria, mal distribuda; ii) o retorno social da carga tributria baixo em relao ao seu tamanho; iii) a estrutura tributria brasileira desincentiva as atividades produtivas
11. Como apontado no primeiro captulo deste volume.

16

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

e a gerao de empregos; iv) o pacto federativo brasileiro inadequado s suas competncias tributrias, responsabilidades e territorialidade; e v) os nveis de cidadania tributria so muito baixos no Brasil. Resta torcer para que as reflexes contidas neste volume possam contribuir para o necessrio processo de aperfeioamento do sistema tributrio brasileiro e, consequentemente, para a minimizao dos problemas apontados pelos participantes do Observatrio do CDES.12
rEFErNCiAS

BAHl, R.; MARTINEZ- VAZQuEZ, J.; YOuNGMAN, J. (Eds.). Challenging the conventional wisdom on the property tax. Cambridge, Massachusetts: lincoln Institute of land Policy. 2010. BRASIl. Ministrio da Fazenda. Reforma tributria. Braslia, DF. 2008. DElFIM NETTO, A. A agenda fiscal. In: GIAMBIAGI, F.; BARROS, O. (Orgs.). Brasil ps-crise: a agenda para a prxima dcada. Rio de Janeiro: Campus, 2009. GONI, E.; lPEZ, J. H.; SERVN, l. Fiscal redistribution and income inequality in Latin America. Washington: The World Bank, Policy Research, Working Paper n. 4487, 2008. lINDERT, P. Growing public: social spending and economic growth since the Eighteenth Century. Cambridge: Cambridge university Press, 2004. p.15. PISCITEllI, R. B.; EllERY, R.; COSTA, T. Reforma tributria. So Paulo: Atlas, 2009. REZENDE, F. Reforma tributria e a federao. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 2009. SAlANI, P. The economics of taxation. Cambridge: The MIT Press, 2003. SIlVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos redistributivos. Tese (Doutorado), Instituto de Economia da uNICAMP, Campinas, 2008. STEuERlE, G. Contemporary U.S. tax policy. Washington: urban Institute Press, 2008.
12. o fato de diversos modelos econmicos tericos defenderem a existncia de um trade-off entre crescimento e equidade pode levar alguns economistas mais apressados concluso de que melhoras conjuntas nos problemas (i) e (iii) so impossveis de serem obtidas. note-se, entretanto, que no h qualquer bom motivo para se achar que o sistema tributrio brasileiro possa ser representado por um ponto em alguma fronteira entre equidade e crescimento. parece claro que se est bem abaixo de tal fronteira, de modo que melhoras conjuntas nos problemas (i) e (iii) parecem perfeitamente possveis.

introduo

17

bibLioGrAFiA ComPLEmENTAr

SANTOS, C. H.; GENTIl, D. A Constituio Federal de 1988 e as finanas pblicas brasileiras. In: CARDOSO, J. R. (Org.). A Constituio Brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas econmica e social. Vol. 1. Braslia: Ipea, 2009.

CApTulo 1

um PANorAmA dAS FiNANAS PbLiCAS brASiLEirAS dE 1995 A 2009*

Cludio Hamilton dos santos**

1 iNTroduo

Em 2008, as administraes pblicas brasileiras ou seja, a unio, os 26 estados, o Distrito Federal e os 5.563 municpios brasileiros responderam por 15,7% do valor agregado da economia, consumiram 19,6% do produto interno bruto (PIB), arrecadaram aproximadamente 35% deste em tributos e devolveram para o setor privado cerca de 14,5% do PIB na forma de benefcios previdencirios e de assistncia social (principalmente) e subsdios.1 Alm disso, a dvida lquida das administraes pblicas brasileiras atingiu 43,2% do PIB em setembro de 2009, e estas tiveram que pagar pouco menos de 5,4% do PIB em juros lquidos aos detentores de ttulos pblicos em 2008.2 As decises das administraes pblicas brasileiras tm, assim, o poder de afetar decisivamente tanto o PIB do prximo trimestre3 quanto o crescimento

* o autor agradece a Adolfo sachsida, Ana luza Barbosa, Antonio Carlos macedo e silva, Carlos mussi, denise Gentil, Geraldo Biasotto, Jorge Abraho de Castro, Jos Aparecido ribeiro, Jos Celso Cardoso Jr., Jos roberto Afonso, manoel de Castro pires, mansueto Almeida, marcelo piancastelli de siqueira, marcio Bruno ribeiro, marco Antnio Cavalcanti, mrio Jorge mendona, napoleo silva, serguei soares, srgio Gobetti e a participantes de seminrios no ipea, unB e uniCAmp por valiosas contribuies feitas a verses preliminares desse texto. naturalmente, o autor o nico responsvel por todos os erros e omisses remanescentes. ** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas macroeconmicas (dimac) do ipea. 1. os dados sobre o consumo do governo e sobre o peso das administraes pblicas no valor agregado da economia so relativos ao ano de 2008 e foram extrados das contas nacionais trimestrais publicadas pelo instituto Brasileiro de Geografia e estatstica (iBGe) em dezembro de 2009. os dados sobre a carga tributria bruta e as transferncias de assistncia e previdncia e subsdios (TAps) da economia so estimativas da Coordenao de Finanas pblicas do ipea para o ano de 2008. As metodologias utilizadas na construo das referidas estimativas podem ser encontradas em santos e Costa (2008) e santos (2008). Todos os nmeros apresentados neste captulo refletem as informaes disponveis at 15 de dezembro de 2009. Vrios deles sero revistos aps esta data. 2. os dados sobre o tamanho e o custo da dvida lquida das administraes pblicas so do Banco Central do Brasil. 3. Como ocorre, por exemplo, quando as administraes pblicas adiantam seus cronogramas de gastos ou oferecem isenes temporrias de tributos.

20

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

da economia ao longo da prxima dcada4 ao mesmo tempo que redistribuem renda entre os cidados e afetam (e refletem) o equilbrio de foras entre os grupos que disputam o poder poltico no pas e em suas regies. No surpreende, pois, que as contas pblicas estejam no centro do debate macroeconmico nacional.5 Este captulo tem como objetivo contribuir para o (rico e complexo) debate sobre as finanas pblicas no Brasil de pelo menos trs maneiras. Em primeiro lugar, discute-se a evoluo histrica da dvida, das receitas e dos gastos pblicos brasileiros no perodo de 1995 a 2008, para o qual existem dados de melhor qualidade.6 Em segundo lugar, e luz da referida perspectiva histrica, analisa-se a dinmica destas variveis no conturbado perodo que vai do terceiro trimestre de 2008 ao terceiro trimestre de 2009. Em terceiro lugar, procura-se contribuir para o debate sobre o tamanho e a efetividade do Estado brasileiro, comparando-se os dados macrofiscais brasileiros com os verificados nos pases da Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e, quando possvel, nos pases latino-americanos. Tendo em vista os referidos objetivos, optou-se por dividir o restante deste captulo em quatro partes. As trs primeiras discutem a evoluo histrica e o comportamento recente da dvida lquida do setor pblico (DlSP), da carga tributria bruta e dos gastos pblicos brasileiros, respectivamente. A quinta e ltima seo do captulo apresenta algumas breves notas guisa de concluso. Note-se que a ordem das sees do captulo no acidental. Por um lado, a dinmica da DlSP brasileira depende crucialmente das variaes na taxa de cmbio sendo, portanto, em grande medida, autnoma em relao ao esforo fiscal das administraes pblicas, e por vezes, como em 1999 e 2002-2003, determinante deste ltimo. Com efeito, vrias das mais importantes mudanas na legislao tributria ocorridas no perodo de 1995 a 2008 ocorreram precisamente em resposta s crises cambiais de 1999 e 2002-2003. Por outro lado, mudanas na tributao frequentemente impactam, por meio das vrias vinculaes legais

4. Como ocorre, por exemplo, quando as administraes pblicas investem em infraestrutura econmica (transportes, energia etc.) a fim de viabilizar a expanso das atividades produtivas. 5. note-se que, embora impressionantes, esses nmeros subestimam o tamanho relativo do setor pblico brasileiro por exclurem as empresas estatais e os bancos pblicos. isto ocorre porque, nas contas nacionais, as empresas estatais e os bancos pblicos so considerados, respectivamente, empresas no financeiras e empresas financeiras como outras quaisquer. 6. Vises de conjunto com nfases diferentes, mas no necessariamente incompatveis entre si da evoluo das finanas pblicas brasileiras no perodo em questo podem ser encontradas, por exemplo, em Afonso et al. (2005), Giambiagi (2006 e 2007b), rezende et al. (2007), Velloso (2006) e santos e Gentil (2009). A argumentao deste captulo difere das apresentadas pelos quatro primeiros autores em aspectos importantes, sendo muito prxima (na verdade, uma atualizao e, em certos casos, um refinamento) da apresentada em santos e Gentil (2009) e, mais sucintamente, em santos (2009).

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

21

existentes no pas, o gasto pblico brasileiro. Parece fazer sentido, portanto, analisar a dinmica das finanas pblicas brasileiras no perodo compreendido entre 1995 e 2008 seguindo a ordem dvida, tributao e gastos. Antes de prosseguir, cumpre destacar que o presente captulo no se pretende exaustivo. Simplesmente no h como fazer justia, em um texto desta natureza, ao tamanho, ao escopo e sofisticao crescentes da pesquisa brasileira na rea de finanas pblicas.7 Pouca ateno dada aqui, por exemplo, ao significativo processo de aperfeioamento institucional na gesto das contas pblicas brasileiras verificado no perodo de 1995 a 20088 ou s complexidades e nuances do sistema federativo brasileiro (e distribuio das receitas pblicas, atribuies e poder entre unio, estados e municpios).9 O captulo ignora, ainda, o detalhe microeconmico e, por conseguinte, os graus de eficincia e eficcia dos vrios programas e polticas pblicas implementados no pas durante o perodo em questo.10 Tais temas so muito importantes, sem dvida. Mas a crescente especializao e sofisticao tcnica da literatura brasileira na rea de finanas pblicas apenas sublinham a importncia de esforos de sntese que permitam uma viso de conjunto (necessariamente agregada e estilizada) sobre o estado das contas pblicas brasileiras. O propsito das sees seguintes precisamente o de apresentar um quadro geral deste tipo, na esperana de que o mesmo ajude a iluminar a discusso democrtica sobre as opes disponveis para a sociedade brasileira no atual momento histrico.
2 A moNTANHA ruSSA dA dVidA LQuidA do SETor PbLiCo Em 2008 E 2009 ViSTA Em PErSPECTiVA HiSTriCA: A imPorTNCiA dA TAxA dE Cmbio NA diNmiCA dA dLSP

Afirmou-se que o comportamento da dvida lquida do setor pblico (DlSP) foi, por vezes, o principal determinante das decises fiscais das administraes pblicas brasileiras no perodo ps-Plano Real. Neste contexto, no surpreende que o rpido aumento da DlSP verificado em 2009 tenha chamado a ateno e preocupado diversos analistas. Esta seo tem como objetivo lanar luz sobre estas questes, argumentando, em particular, que o custo fiscal das polticas macroeconmicas
7. mesmo uma anlise muito preliminar dos 90 trabalhos inscritos no XiV prmio Tesouro nacional de 2009 basta para deixar isto claro. 8. nesse perodo, testemunharam-se, entre outras coisas, a criao da lei de responsabilidade Fiscal e uma verdadeira exploso na quantidade e na qualidade dos dados sobre as administraes pblicas brasileiras. Giambiagi (2007b) discute vrios destes aperfeioamentos institucionais. 9. rezende e oliveira (2003) uma contribuio importante sobre este tema. 10 uma discusso mais detalhada e setorial das principais polticas pblicas federais pode ser encontrada nos quatro volumes do livro Brasil em desenvolvimento: estado, planejamento e polticas pblicas, organizados por Cardoso Jr. (2009) para o ipea.

22

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

adotadas contra a crise no Brasil foi relativamente baixo apesar de significativo em termos absolutos em comparao aos verificados nos pases desenvolvidos (principalmente) e mesmo nas mais importantes economias emergentes.
2.1 Conceitos bsicos e a evoluo histrica da dLSP no perodo ps-real

Em linhas gerais, a DlSP o resultado da subtrao do valor de todas as dvidas das administraes pblicas (unio, estados e municpios) e das empresas estatais (excluindo a Petrobras) pelo valor de todos os crditos (ativos financeiros) destas ltimas. De acordo com dados do Banco Central do Brasil (Bacen), os passivos das administraes pblicas (exceto Bacen e estatais) somavam R$ 1,95 trilho em agosto de 2009. Por sua vez, os crditos destas administraes somavam R$ 0,82 trilho. Subtraindo-se R$ 0,82 trilho de R$ 1,95 trilho chega-se perto dos R$ 1,29 trilho reportados pelo Bacen para a dvida lquida do setor pblico (excluindo a Petrobras) em agosto de 2009.11 Dividindo-se este valor (R$ 1,29 trilho) pelo PIB estimado deste ms (R$ 3,04 trilho em valores anualizados e corrigidos pelo ndice Geral de Preos do Mercado-IGP-M), conclui-se que a DlSP atingiu 42,4% do PIB em agosto de 2009, patamar bem inferior aos 56,8% do PIB verificados em setembro de 2002, praticamente igual ao verificado em dezembro de 2007 e superior aos 36,6% do PIB verificados em outubro de 2008 (grfico 1).12
GrFiCo 1 dLSP (anualizado e valorizado pelo ndice Geral de Preos do mercado iGP-m)
(em % do piB)

Fonte: Bacen (2009a); iBGe (2009b). Clculos do autor.

11 A diferena composta pelas dvidas lquidas do Banco Central e das empresas estatais excluindo a petrobras, pelos ttulos livres na carteira do Banco Central e pelo o fator de equalizao cambial. estes itens somados alcanam cerca de r$ 0,16 trilho. 12. estes valores j refletem os valores dos piBs trimestrais de 2007, 2008 e 2009 divulgados pelo iBGe em dezembro de 2009 valores significativamente diferentes dos divulgados anteriormente.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

23

Mas o que determina a dinmica da DlSP? Em sntese, trs variveis: i) o resultado primrio (abreviado aqui como PRIM); ii) a conta de juros (JUR); e iii) os ajustes patrimoniais (AP). De fato, sempre verdade que: DLSPt = DLSPt-1 - PRIM + JUR + AP. Por exemplo, a DlSP no final de junho de 2009 foi de R$ 1,259 trilho, passando para R$ 1,283 trilho no final de julho de 2009. O aumento de R$ 24,3 bilho (ou R$ 0,024 trilho) verificado na DlSP em julho se deveu ao fato de a soma da conta de juros (R$ 16,2 bilho) com os ajustes patrimoniais (R$ 11,3 bilho) ter excedido o supervit primrio (R$ 3,2 bilho). Para se entender o que vem ocorrendo com a DlSP, necessrio compreender o que vem ocorrendo com estas trs variveis. Comeando pelo resultado primrio do setor pblico, nota-se que o mesmo o resultado da subtrao do valor total das receitas primrias das administraes pblicas e das empresas estatais (excluindo a Petrobras) pelo valor total dos gastos primrios destas ltimas. As receitas primrias das administraes pblicas so majoritariamente tributrias, mas incluem ainda royalties, receitas de concesses, e outras receitas menores. As receitas primrias das empresas estatais consistem basicamente no faturamento das mesmas. Os gastos primrios das administraes pblicas so compostos fundamentalmente dos salrios pagos ao funcionalismo, dos gastos com o custeio da mquina pblica e dos investimentos pblicos. Por fim, fazem parte dos gastos primrios das estatais o pagamento aos funcionrios, as despesas de investimento e as compras de matrias-primas e insumos de produo. O grfico 2 mostra a trajetria do supervit primrio do setor pblico (em porcentagem do PIB) ao longo do perodo entre janeiro de 1995 e outubro de 2009.
GrFiCo 2 Supervit primrio do setor pblico, excluindo a Petrobras
(em % do piB, anualizado e valorizado pelo iGp-m)

Fonte: Bacen (2009a); iBGe (2009b). Clculos do autor.

24

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Tomados em conjunto, os grficos 1 e 2 deixam claro que a forte elevao do supervit primrio no perodo de 1999 a 2003 (em comparao aos valores verificados no perodo de 1996 a 1998) no impediu o rpido crescimento da razo DlSP/PIB no perodo. Por outro lado, a razo DlSP/PIB caiu fortemente no perodo entre 2003 e 2008 em um contexto de supervits primrios elevados. Finalmente, o perodo de novembro de 2008 a agosto de 2009 tem sido marcado por significativo crescimento da razo DlSP/PIB em um contexto de supervits primrios decrescentes. uma anlise da conta de juros paga pelas administraes pblicas (grfico 3), por sua vez, esclarece que a despesa do setor pblico com os juros cresce muito em anos de crise cambial aguda notadamente 1999, 2002 e 2003 e tende a cair em anos mais calmos. No perodo 1998-2007, esta conta foi sempre superior a 6% do PIB. O patamar de 5,4% do PIB atingido em 2008 , portanto, o menor dos ltimos 10 anos, mas ainda bastante superior, por exemplo, aos 4,6% do PIB verificados em 1997.
GrFiCo 3 A conta de juros das administraes pblicas
(dados anuais, em % do piB)

Fonte: Bacen (2009a); iBGe (2009b).

Subtraindo-se o supervit primrio da conta de juros, obtm-se o chamado dficit nominal (DN = JuR PRIM). Em anos normais (como 1997 ou 2006), o dficit nominal (DN) o grande responsvel pelo crescimento da DlSP (tabela 1). Em anos anormais (como 1999, 2002 ou 2008), este papel desempenhado pelos chamados ajustes patrimoniais (AP). A tabela 1 mostra os pesos relativos do dficit nominal e do valor dos ajustes patrimoniais para a DlSP no perodo 1996-2008. Para os propsitos deste captulo, cumpre salientar que os ajustes

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

25

patrimoniais foram significativamente maiores (em valores absolutos) que o dficit nominal em 1999, 2002 e 2008 anos em que o real se desvalorizou brusca e inesperadamente frente ao dlar.
TABelA 1 dficit nominal e ajustes patrimoniais entre 1996 e 2008
(em % do piB) 1996
dn Ap 5,33 1,87

1997
5,50 -1,32

1998
6,97 0,94

1999
5,28 6,99

2000
3,37 0,57

2001
3,29 5,69

2002
4,42 10,20

2003
5,13 -2,92

2004
2,79 -0,30

2005
3,38 -0,90

2006
3,54 -0,27

2007
2,69 0,62

2008
1,90 -3,47

Fonte: Bacen (2009a); iBGe (2009b).

Com efeito, os ajustes patrimoniais se devem basicamente a variaes no cmbio (ainda que sejam afetados tambm por decises judiciais e eventuais privatizaes). Para entender o efeito da taxa de cmbio sobre o valor da DlSP, necessrio ter em mente que partes das dvidas e dos ativos do setor pblico brasileiro so denominadas em dlares, e que o tamanho relativo destas partes varia no tempo. Em 1999 e 2002, parcela muito significativa da dvida pblica era externa (denominada em dlares) ou interna indexada ao dlar. Entretanto, os ativos pblicos em dlares (basicamente reservas cambiais) representavam apenas uma pequena parcela dos ativos pblicos totais. Assim sendo, a DlSP medida em reais aumentou muito tanto quando o dlar passou de R$ 1,20 para R$ 1,90 entre dezembro de 1998 e fevereiro de 1999, como quando o mesmo passou de R$ 2,32 para R$ 3,62 entre abril e dezembro de 2002. O motivo simples. uma dvida de uS$ 1.000 vale R$ 2.320 quando o dlar custa R$ 2,32, mas passa a valer R$ 3.620 quando o dlar passa para R$ 3,62. Da ento os enormes ajustes patrimoniais positivos verificados em 1999 e 2002 (da ordem de 7,0% e 10,2% do PIB, respectivamente). Mas como explicar o significativo ajuste patrimonial negativo ocorrido em 2008, em meio s fortes turbulncias nos mercados financeiros mundiais no segundo semestre daquele ano? Note-se que o dlar passou de R$ 1,60 para R$ 2,39 em mdia entre agosto e dezembro de 2008 uma desvalorizao nominal de 33%, apenas um pouco inferior aos 37% verificados em 1999. Ocorre que a participao da dvida pblica externa ou interna indexada ao dlar na dvida pblica total de 2008 era muito pequena, enquanto as reservas internacionais (da ordem de uS$ 193 bilhes, contra uS$ 33 bilhes em 1999 e uS$ 38 bilhes em 2002) representavam uma parcela significativa dos ativos pblicos. Assim, a desvalorizao cambial de 2008 praticamente no afetou o valor dos passivos pblicos e aumentou consideravelmente o valor das reservas internacionais

26

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(e, por conseguinte, de parcela expressiva dos ativos pblicos) em moeda nacional.13 Neste contexto, a desvalorizao cambial de 2008 fez com que a DlSP (o total dos passivos menos o total dos ativos financeiros do setor pblico) casse significativamente neste ano, ao invs de subir significativamente como em 1999 e 2002, quando as reservas internacionais eram baixas e a dvida pblica externa, elevada.
2.2 A crise

A crise financeira internacional atingiu fortemente a economia brasileira no quarto trimestre de 2008. Em resposta, o governo abrandou tanto a poltica monetria (reduzindo a taxa bsica de juros da economia) quanto a poltica fiscal (reduzindo o supervit primrio do setor pblico em relao ao PIB). Em suma, foi capaz de fazer exatamente o contrrio do que foi feito em 1999 e 2002 quando a reao do governo ao cenrio de crise foi apertar ainda mais o cinto, elevando a taxa de juros e aumentando as metas do supervit primrio em relao ao PIB. Ironicamente, como exposto a seguir, o prprio sucesso do atual governo em estabilizar a economia (no exguo prazo de dois trimestres) e acalmar os mercados alm, naturalmente, da prpria natureza anticclica da poltica fiscal adotada contribuiu (contriburam) para aumentar a DlSP em relao ao PIB. O grfico 4 explicita a montanha russa experimentada pela DlSP quando medida em porcentagem do PIB entre outubro de 2007 e outubro de 2009, a ltima observao disponvel quando este captulo ficou pronto.
GrFiCo 4 Comportamento recente da dLSP
(em % do piB, anualizado e valorizado pelo iGp-m)

Fonte: Bacen (2009a); iBGe (2009b). Clculos do autor.

13. uma aproximao simples (ainda que grosseira) desse fenmeno consiste em multiplicar o valor mdio das reservas em 2008 (us$ 193 bilhes) pelas taxas mdias de cmbio em agosto e dezembro de 2008 (r$1,60 e r$ 2,39). Fazendo-se isto, obtm-se um valor de r$ 309 bilhes para as reservas internacionais em agosto de 2008 e de r$ 462 bilhes para o valor das mesmas em dezembro de 2008 ou seja, verifica-se um crescimento de r$ 153 bilhes, ou 5% do piB de 2008.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

27

O grfico 4 deixa claro que, por paradoxal que possa parecer, o perodo da ecloso da crise internacional (entre setembro de 2008 e novembro de 2008) colaborou para a queda da DlSP brasileira. Com efeito, a DlSP de novembro de 2008 foi 4,4% do PIB menor que a de agosto deste mesmo ano (caindo de 41,0% para 36,6%). Tudo conspirou a favor da obteno deste resultado. Em primeiro lugar, o DN foi perto de zero nestes meses, beneficiado pelo extraordinrio desempenho da arrecadao tributria em 2008 (a ser discutido na seo 3) e pela queda relativa na conta de juros. Em segundo lugar, o PIB continuou a crescer rapidamente (pelas contas do Bacen) at outubro de 2008 o que aumenta o denominador da razo DlSP/PIB e, desta forma, a reduz. Em terceiro lugar, conforme visto, a desvalorizao da taxa de cmbio aumentou o valor em moeda nacional das reservas internacionais, gerando ajustes patrimoniais negativos da ordem de 3% do PIB anual nos trs meses de setembro a novembro de 2008. Da que a ecloso da crise acentuou fortemente a tendncia de queda da razo DlSP/PIB verificada desde 2004. E como explicar a forte reverso da tendncia de queda ocorrida a partir de dezembro de 2008? Basicamente, constatando-se que, a partir deste momento, quase tudo passou a conspirar contra as finanas pblicas brasileiras. Primeiramente, o PIB caiu significativamente em termos reais o valor da srie dessazonalizada do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para o terceiro trimestre de 2009 foi inferior ao verificado no terceiro trimestre de 2008 e quedas no PIB fazem com que a razo DlSP/PIB aumente mesmo que a DlSP continue constante em termos nominais. Em segundo lugar, a taxa de cmbio que atingira R$ 2,39 em mdia em dezembro de 2008 se valorizou continuamente ao longo de 2009, atingindo R$ 1,82 em setembro de 2009. Tal valorizao expressou, em grande medida, a confiana de investidores domsticos e internacionais na conduo da poltica macroeconmica brasileira, mas teve como consequncia uma reduo expressiva no valor (em R$) das reservas internacionais que, por sua vez, gerou ajustes cambiais e sobre a dvida externa da ordem de R$ 91,3 bilhes (ou cerca de 2,9% do PIB) entre dezembro de 2008 e setembro de 2009. Por fim, as seguidas quedas na arrecadao tributria verificadas ao longo de 2009 (a serem discutidas na seo 3) contriburam para uma reduo considervel do supervit primrio cujo valor acumulado entre os meses de janeiro e setembro de 2009 foi cerca de um tero do verificado em igual perodo de 2008. O nico ponto positivo a ser citado neste perodo foi a pequena reduo em termos nominais da conta de juros do setor pblico (novamente na comparao entre janeiro e setembro de 2009 e 2008), ocorrida em virtude da reduo na taxa bsica de juros da economia pelo Bacen.

28

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

2.3 o quo grande foi o custo fiscal da poltica macroeconmica seguida pelo brasil em 2009? Algumas comparaes internacionais

De acordo com o Bacen, a mdia das expectativas do mercado financeiro para a razo DlSP/PIB ao final de 2009, registrada no dia 30 de outubro de 2009, foi de 43,44% valor 0,5% do PIB inferior ao verificado em dezembro de 2007, mas 1,7% do PIB superior ao verificado em agosto de 2008 (o ms imediatamente anterior montanha russa descrita nas sees anteriores)14 e 4,6% do PIB superior ao verificado em dezembro de 2008. Apenas luxemburgo, entre os 28 pases da OCDE para os quais existem projees para a DlSP em 2009, dever ter nmeros melhores que os brasileiros na comparao entre 2009 e 2007. E apenas dez destes pases tero nmeros melhores que os brasileiros na comparao entre os valores de dezembro de 2009 e dezembro de 2008 (perodo este especialmente desfavorvel ao Brasil, tendo em vista o timing do impacto da crise mundial no pas). A tabela 2 apresenta os dados de alguns destes pases.
TABelA 2 mudanas nos nveis de endividamento pblico lquido no brasil e em pases selecionados da oCdE
(projees em % do piB) pas
islndia irlanda Finlndia reino unido Japo euA Frana espanha portugal itlia Coreia do sul nova Zelndia Brasil

Acrscimo na dlsp entre 2007 e 2009


31,8 24,0 20,1 18,7 16,8 16,0 15,5 13,9 12,4 10,7 0,8 -0,2 -0,4

Acrscimo na dlsp entre 2008 e 2009


10,4 12,7 -0,7 13,8 12,8 10,8 7,6 10,0 8,6 8,1 2,3 2,3 4,6

Fonte: Bacen (2009b) e oeCd (2009b).

O Brasil tambm no se sai mal em comparaes com os pases em desenvolvimento. Apenas oito entre os 18 pases em desenvolvimento listados pelo monitor fiscal do Fundo Monetrio Internacional (FMI) de 31 de julho de

14. esses valores no levam em considerao a reviso na estimativa do piB feita pelo iBGe em dezembro de 2009.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

29

2009 tem pioras nas projees de acrscimo no endividamento bruto em 2009 menores que a do Brasil.15 A tabela 3 apresenta os dados de alguns destes pases. Parece justo afirmar, portanto, que o custo fiscal das polticas macroeconmicas adotadas contra a crise no Brasil foi relativamente baixo apesar de significativo em termos absolutos em comparao tanto aos verificados nos pases desenvolvidos (principalmente) quanto nas principais economias emergentes. Ademais, a piora no quadro fiscal verificado em 2009 (um ano atpico de vrias maneiras) pode facilmente ser revertida no futuro prximo, supondo-se que o ciclo de valorizao do real em relao ao dlar esteja perto do esgotamento.
TABelA 3 mudanas nas projees de endividamento pblico bruto no brasil e em pases em desenvolvimento selecionados
(em % do piB) pas
Argentina frica do sul Brasil Chile China ndia mxico rssia Turquia ucrnia Fonte: Horton et al. (2009)

projeo antes da crise para a dvida bruta em 2009


51,0 24,0 67,7 3,8 13,4 69,8 40,9 3,9 48,7 13,5

projeo depois da crise para a dvida bruta em 2009


50,4 29,0 70,1 5,1 20,9 83,7 49,2 7,3 46,9 16,5

piora
-0,6 5,0 2,4 1,3 7,5 13,9 8,3 3,4 -1,8 3,0

A fim de entender como isso pode acontecer, observe-se, inicialmente, que a dinmica da razo DlSP/PIB (aqui abreviada por d) depende de quatro variveis bsicas: i) a taxa real de crescimento do PIB (aqui abreviada por g); ii) a taxa de juros lquida real incidente sobre a DlSP (abreviada por r); iii) o valor do supervit primrio medido como porcentagem do PIB (PRIM); e iv) o valor dos ajustes patrimoniais sobre a DlSP (AP). Algebricamente, tem-se que: dt (1 + rt gt)* dt-1 PRIMt + APt Assim sendo, cenrios para a dinmica da razo DlSP/PIB (ou d) podem ser construdos a partir de hipteses sobre o comportamento futuro de r, g, PRIM e AP (supondo-se, naturalmente, que dt-1 igual aos 43,4% projetados pelo mercado para dezembro de 2009 para o valor da relao DlSP/PIB, excluindo a
15. o endividamento bruto de um pas obtido somando-se a dvida lquida do setor pblico (dlsp) ao valor dos ativos financeiros pblicos deste pas.

30

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Petrobras). Supondo-se, apenas para exemplificar, que r permanea em torno dos 8% anuais verificados em setembro de 2009, que a meta de supervit primrio continue em 2,5% do PIB, que a economia cresa 3,5% em termos reais em 2010 e que no haja ajustes patrimoniais no perodo hipteses relativamente plausveis neste momento tem-se que a DlSP terminaria 2010 em torno de 42,9% do PIB. As expectativas do mercado financeiro reportadas pelo Bacen em outubro de 2009 sugerem um cenrio ainda mais otimista (por assumirem que g ser maior que 3,5%), com a DlSP fechando 2010 em 41,9% do PIB.
3 o Fim dA ESCALAdA dA CArGA TribuTriA?

O crescimento quase contnuo da carga tributria bruta registrado no perodo 1998-2008 talvez seja o fato estilizado mais marcante das finanas pblicas brasileiras no perodo ps-Real. Tal crescimento viabilizou a poltica de altos supervits primrios conduzida no perodo em questo (grfico 2), mesmo em um contexto de gastos pblicos crescentes (notadamente com a conta de juros e com benefcios previdencirios e de assistncia social, conforme ser apresentado na seo 4). Neste contexto, no surpreende que a significativa queda na arrecadao tributria verificada em 2009 tenha chamado a ateno e preocupado diversos analistas. Esta seo tem como objetivo lanar luz sobre estas questes.
3.1 Conceitos bsicos e evoluo da carga tributaria bruta no perodo ps-real

Entende-se por carga tributria bruta (CTB) o valor total dos impostos, taxas e contribuies arrecadadas compulsoriamente do setor privado pelas administraes pblicas. Seguindo a metodologia das contas nacionais, usual dividir os tributos em quatro tipos: i) impostos sobre produtos; ii) impostos sobre a produo; iii) impostos sobre a renda, a propriedade e o capital; e iv) contribuies previdencirias e para fundos pblicos. A tabela 4 mostra a evoluo da arrecadao, medida em porcentagem do PIB, destes quatro grandes grupos de tributos (e de seus principais componentes) no perodo de 1995 a 2008.
TABelA 4 Evoluo do tamanho e da composio da carga tributria bruta brasileira
(em % do piB) Ano
Carga tributria bruta total impostos sobre produtos ipi iCms

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
27,0 26,4 26,5 27,4 28,4 30,4 31,9 32,4 31,9 32,8 33,8 34,1 34,7 35,2 12,7 1,9 6,8 12,0 1,8 6,6 11,6 1,7 6,3 11,4 1,6 6,2 12,6 1,5 6,3 13,7 1,5 6,9 14,3 1,5 7,2 13,9 1,3 7,0 13,5 1,1 7,0 14,2 1,1 7,1 14,3 1,1 7,2 14,2 1,1 7,2 14,1 1,2 15,0 1,2

6,9 7,3 (Continua)

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009


(Continuao)

31

ii ioF iss Cofins demais outros impostos ligados produo Contribuio do salrio-educao Contribuio para o sistema s sesi, sesC, senai e senAC

0,7 0,5 0,5 2,2 0,2 1,2 0,3 0,3

0,5 0,3 0,5 2,0 0,2 1,2 0,3 0,3

0,5 0,4 0,6 1,9 0,1 1,2 0,3 0,3

0,7 0,4 0,6 1,8 0,2 1,3 0,2 0,3

0,7 0,5 0,5 2,9 0,2 1,1 0,2 0,2

0,7 0,3 0,6 3,3 0,5 1,0 0,2 0,2

0,7 0,3 0,6 3,5 0,6 1,2 0,2 0,2

0,5 0,3 0,6 3,5 0,8 1,2 0,2 0,2

0,5 0,3 0,6 3,4 0,7 1,3 0,2 0,2

0,5 0,3 0,6 4,0 0,7 1,3 0,2 0,2

0,4 0,3 0,7 4,0 0,6 1,3 0,3 0,2

0,4 0,3 0,8 3,8 0,6 1,3 0,3 0,2

0,5 0,3 0,8 3,8 0,6 1,4 0,3 0,2

0,6 0,8 n.d 3,9 n.d 1,4 0,3 0,3

Ano
Taxa de poder de polcia Taxa de prestao de servios demais impostos sobre renda, propriedade e capital ir ipTu ipVA CpmF Csll demais Contribuies previdencirias Contribuio aos institutos oficiais de previdncia, FGTs e pis-pAsep Contribuies previdencirias do funcionalismo pblico

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
0,1 0,3 0,2 5,4 3,7 0,4 0,4 0,0 0,8 0,1 7,7 0,1 0,3 0,2 5,4 3,7 0,4 0,4 0,0 0,7 0,2 7,8 0,1 0,3 0,2 6,1 3,6 0,4 0,4 0,7 0,8 0,2 7,6 0,1 0,4 0,3 6,8 4,2 0,4 0,4 0,8 0,7 0,2 7,9 0,1 0,4 0,2 6,7 4,3 0,5 0,4 0,7 0,6 0,2 8,0 0,1 0,3 0,2 7,6 4,5 0,5 0,4 1,2 0,7 0,2 8,0 0,1 0,3 0,3 8,1 5,0 0,5 0,5 1,3 0,7 0,1 8,3 0,1 0,3 0,4 9,0 5,6 0,5 0,5 1,4 0,8 0,2 8,3 0,1 0,3 0,4 8,8 5,4 0,5 0,5 1,4 0,9 0,2 8,3 0,1 0,3 0,5 8,7 5,2 0,5 0,5 1,4 1,0 0,1 8,6 0,1 0,3 0,4 9,6 5,8 0,6 0,5 1,4 1,2 0,2 8,7 0,1 0,3 0,4 9,5 5,7 0,6 0,5 1,4 1,1 0,2 9,1 0,1 0,3 0,5 9,8 5,9 0,5 0,5 1,4 1,3 0,3 9,4 n.d. n.d. n.d. 9,1 6,3 0,5 0,6 0,0 1,4 0,3 9,7

7,2

7,4

7,2

7,5

7,6

7,1

7,3

7,2

7,3

7,5

7,7

7,9

7,8

7,9

0,5

0,4

0,4

0,4

0,4

0,9

1,0

1,1

1,0

1,1

1,0

1,2

1,6

1,8

Fonte: iBGe (2009a) para dados at 2007; ribeiro (2009) para 2008. obs.: 1. A sigla ipi significa imposto sobre produtos industrializados; iCms, imposto sobre Circulao de mercadorias e prestao de servios; ii, imposto de importao; ioF, imposto sobre operaes Financeiras; iss, imposto sobre servios de qualquer natureza; Cofins, Contribuio para o Financiamento da seguridade social; sesi, servio social da indstria; sesC, servio social do Comrcio; senAi, servio nacional de Aprendizagem industrial; senAC, servio nacional de Aprendizagem Comercial; ir, imposto de renda; ipTu, imposto predial e Territorial urbano; ipVA, imposto sobre a propriedade de Veculos Automotores; CpmF, Contribuio provisria sobre movimentao Financeira; Csll, Contribuio social sobre o lucro lquido; FGTs, Fundo de Garantia do Tempo de servio; pis, programa de integrao social; pAsep, programa de Formao do patrimnio do servidor pblico. 2. n.d.= no disponvel.

A primeira informao a se observar nos dados da tabela 4 o notvel crescimento (de mais de 8% do PIB) da CTB no perodo em questo.16 Percebe-se
16. o dado de 2008 (35,2% do piB) uma estimativa que pode vir a ser revista quando da divulgao pelo iBGe do valor final do piB para este ano que dever ocorrer em novembro de 2010.

32

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

que este crescimento no foi uniforme. A CTB permaneceu relativamente constante entre 1995 e 1997, cresceu cerca de 6% do PIB entre 1997 e 2002, manteve-se relativamente constante novamente entre 2002 e 2004, e voltou a crescer (cerca de 2,5% do PIB) entre 2004 e 2008. Ademais, a composio da CTB tambm se alterou significativamente no perodo em anlise. O peso dos impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital subiu de 20% da CTB em 1995 para 26% em 2008. Entretanto, a participao relativa dos impostos sobre produtos e das contribuies previdencirias e para fundos pblicos no total da CTB caiu significativamente no perodo em tela (de 47% para 42,6% no primeiro caso e de 28,5% para 27,5% no segundo caso). Viu-se, na seo 2, que as crises cambiais de 1999 e 2002 ensejaram enormes aumentos na DlSP quando medida em porcentagem do PIB. Tais aumentos, por sua vez, foram os grandes responsveis pela escalada da carga tributria entre 1997 e 2002. Com efeito, j em 1998 ficara patente a necessidade de se elevar o supervit primrio que, no surpreendentemente, comea a se recuperar precisamente neste ano (grfico 2), ajudado pela elevao da alquota mxima do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) de 25 para 27,5%. Mas o grosso do ajuste na carga tributria se deu aps a ecloso da crise cambial de janeiro de 1999. Com efeito, ao longo de 1999 o governo: i) recriou a Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) com alquota majorada de 0,25% para 0,30; ii) aumentou a alquota da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins, a principal contribuio social do pas, com arrecadao de cerca de 2% do PIB em 1998) de 2% para 3%; e iii) acelerou os esforos para a redao de lei de responsabilidade fiscal (que entrou em vigor no ano 2000 e incentivou fortemente os estados e os municpios a aumentarem suas receitas tributrias prprias).17 O propsito era simples: deixar claro para os mercados financeiros em ebulio que o governo brasileiro faria a sua parte, ou seja, aumentaria seu esforo fiscal a fim de garantir a solvncia da dvida pblica. E assim foi feito, com o supervit primrio saltando de zero em 1998 para pouco menos de 3% do PIB em 1999 (grfico 2). Novos aumentos na carga tributria notadamente a criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide) sobre combustveis e a nova elevao na alquota da CPMF de 0,3 para 0,38% foram legislados em 2001, a fim de garantir a manuteno da austeridade fiscal (ou seja, das metas elevadas para o supervit primrio) no segundo governo Fernando Henrique Cardoso (FHC). Entretanto, conforme discutido na seo 2, a manuteno de metas elevadas para o supervit primrio no foi suficiente para evitar nova crise
17. rezende et al. (2007, cap. 2) discute em detalhe as mudanas tributrias ocorridas no perodo e, mais geralmente, desde a promulgao da Constituio Federal em 1988.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

33

cambial e nova exploso da DlSP no segundo semestre de 2002. Este ltimo ano terminou melancolicamente com a DlSP atingindo 51,3% do PIB (contra 28% do PIB em janeiro de 1996), a despeito de uma elevao de quase 5% do PIB na carga tributria bruta ocorrida entre 2002 e 1998. O ajuste do primeiro governo lula crise cambial de 2002 foi muito similar ao efetuado no segundo governo FHC crise cambial de 1999, combinando elevaes nas taxas de juros (que, por sua vez, elevam significativamente a conta de juros do setor pblico, segundo se pode depreender do grfico 3) e na meta de supervit primrio.18 Novamente, aumentos legislados na carga tributria bruta foram fundamentais para que o governo pudesse viabilizar o desejado aumento no supervit primrio (que subiu quase 1% do PIB entre 2004 e 2002, de 2,7% para 3,6% do PIB). Com efeito, tanto a elevao da alquota da Contribuio Social sobre o lucro lquido (CSll) no setor de servios quanto a mudana no regime tributrio da Cofins e das contribuies para o Programa de Integrao Social (PIS) dos trabalhadores (ocorridas em 2003) contriburam decisivamente para conter a queda da CTB em 2003 e acelerar a recuperao da arrecadao tributria ocorrida em 2004. Seguindo Santos et al. (2008) e Rezende et al. (2007), nota-se, contudo, que o padro de crescimento da CTB verificado no perodo de 2005 a 2008 foi inteiramente diferente do supradescrito. Com efeito, a CTB aumentou consideravelmente em tais anos sem que tenha havido a criao de novos tributos e/ou aumentos de alquotas ou mudanas nas bases de incidncia de tributos prexistentes. Ao contrrio, o perodo foi marcado por seguidas medidas provisrias do bem (com isenes tributrias setoriais de vrios tipos) e, principalmente, pela extino da CPMF (em dezembro de 2007), cuja arrecadao flutuava em torno de 1,3% do PIB. Ainda assim, estima-se que a CTB tenha aumentado cerca de 2,5% do PIB no perodo em questo. As causas desse aumento recente e, diga-se, surpreendente da CTB esto associadas retomada do crescimento econmico a partir de 2004. Com efeito, a taxa mdia de crescimento real da economia entre 1998 e 2002 foi pouco superior a 2% anuais, contra cerca de 4,5% anuais entre 2004 e 2008. Da que apenas a arrecadao conjunta do IR e da CSll (tributos cuja arrecadao tende a cair relativamente em momentos de crise e aumentar em perodos de crescimento econmico) cresceu cerca de 1,5% do PIB entre 2004 e 2008. A arrecadao das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos que depende fundamentalmente dos nveis de emprego e de formalizao do mercado de trabalho (ambos crescentes entre 2004 e 2008) , por sua vez, contribuiu
18. note-se, entretanto, que o processo de desdolarizao da dvida pblica discutido na seo 2 teve incio em 2003 em uma clara mudana de estratgia em relao ao governo anterior.

34

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

com mais 1,0% do PIB. Outras contribuies importantes do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS), de competncia dos estados, e do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF), majorado em 2008 a fim de compensar parcialmente a perda de arrecadao advinda do fim da CPMF tambm ajudaram a compensar os 1,3% do PIB de arrecadao tributria perdidos com a extino da CPMF em 2008. Conquanto as arrecadaes de IR e do ICMS tambm tenham crescido significativamente entre 1999 e 2002, importante ressaltar que a arrecadao das contribuies para a previdncia e para os fundos pblicos (excluindo as contribuies de servidores pblicos) diminuiu relativamente no perodo. Entretanto, a arrecadao da Cofins que permaneceu relativamente estvel na casa dos 4% do PIB em anos recentes praticamente dobrou entre 1998 e 2002, o mesmo acontecendo com a arrecadao da CPMF. No h dvidas, pois, de que o aumento da CTB neste perodo de relativa estagnao econmica foi legislado, e no um fenmeno espontneo como o ocorrido entre 2004 e 2008. Seja como for, o fato que, pouco antes da ecloso da crise no quarto trimestre de 2008, a CTB brasileira alcanara seu maior valor (em porcentagem do PIB) em todos os tempos. Em 2009, o quadro foi significativamente diferente, como discutido a seguir.
3.2 A crise

A crise impactou a arrecadao tributria de trs maneiras principais. Em primeiro lugar, o desaquecimento da economia estreitou as bases de arrecadao tributria. Dito de outro modo, a crise implicou a diminuio da produo e da gerao de renda e de empregos contribuindo diretamente, assim, para a queda na arrecadao dos impostos sobre produtos, dos tributos sobre lucros e salrios e das contribuies previdencirias e para fundos pblicos. Em segundo lugar, a crise contribuiu para a reduo da arrecadao tributria porque mudou a composio da produo da economia. Em particular, a crise afetou mais pesadamente as atividades industriais e o crdito da economia cujo peso relativo na arrecadao tributria total particularmente grande e, mais suavemente, as atividades ligadas comercializao de bens e servios diversos (que chegaram a crescer no perodo) e produo agropecuria (que caiu menos que a industrial), cujo peso relativo na arrecadao tributria total menos importante. Em terceiro lugar, a reao do governo crise tambm contribuiu para a queda da arrecadao tributria, uma vez que alquotas de tributos importantes foram reduzidas este foi o caso, em particular, do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de diversos setores relevantes (notoriamente o de produo

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

35

de automveis) e do Imposto de Renda Pessoa Fsica (IRPF). No caso da Cidecombustveis, a alquota havia sido reduzida antes da crise, em maio de 2008. A combinao dos trs efeitos promoveu uma forte queda na arrecadao tributria no ltimo trimestre de 2008 e nos trs primeiros trimestres de 2009. O restante desta subseo detalha os eventos deste ltimo perodo. Cumpre observar, inicialmente, que os dados das contas nacionais trimestrais disponibilizadas pelo IBGE em dezembro de 2009 do conta que o PIB decresceu perto de 3% no quarto trimestre de 2008 em relao ao anterior (descontando os efeitos sazonais), atingiu o fundo do poo no primeiro trimestre de 2009, decrescendo mais 0,9% em relao ao quarto trimestre de 2008, e depois voltou a crescer cerca de 1% e 1,3% no segundo e no terceiro trimestre de 2009. Esta recuperao no foi suficiente para fazer a economia crescer nos quatro trimestres ps-crise (do quarto trimestre de 2008 at o terceiro de 2009) em relao aos quatro trimestres anteriores (do quarto trimestre de 2007 at o terceiro de 2008). Ao contrrio, a queda do PIB real neste perodo foi de cerca de 1%. Porm, a CTB caiu bem mais que isso. Comeando pelos impostos sobre produtos, percebe-se que sua arrecadao (divulgada pelo IBGE nas contas nacionais trimestrais, com ajuste sazonal) diminuiu significativamente em porcentagem do PIB nos ltimos trs trimestres, a despeito da desacelerao desta ltima varivel (grfico 5).
GrFiCo 5 impostos sobre produtos nos ltimos oito trimestres (com ajuste sazonal)

Fonte: iBGe (2009b).

So sete os principais impostos sobre produtos, a saber, o ICMS (estadual), a Cofins (federal), o IPI (federal), o Imposto sobre Importaes (II, federal), o IOF (federal), o Imposto sobre Servios (ISS, municipal) e a Cide-Combustveis (federal). Dados de alta frequncia esto disponveis para seis destes tributos

36

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(a exceo o ISS). Analisando-se a dinmica recente destes seis impostos sobre produtos, nota-se que o crescimento real da arrecadao nos primeiros nove meses de 2009, em comparao a igual perodo em 2008, foi negativo em todos os casos. Mesmo a arrecadao nominal de cinco destes seis tributos (a exceo o ICMS) reduziu-se neste perodo, a despeito de mais de 4% de inflao medida pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) entre outubro de 2008 e setembro de 2009. O melhor desempenho relativo do ICMS entre os impostos sobre produtos para os quais dados esto disponveis no particularmente surpreendente. Por ser um tributo estadual, o ICMS no teve suas alquotas reduzidas, como o IPI, a Cide ou mesmo a Cofins (em alguns casos). Ademais, a base de incidncia do ICMS, englobando os servios (que tiveram crescimento real de 2% nos ltimos quatro trimestres), bem mais ampla que as dos demais impostos, concentrados fortemente em atividades industriais (queda de 7%) e mesmo agropecurias (queda de 4%), as mais afetadas pela crise. Passando agora aos impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital (IRPCs), nota-se inicialmente que no h dados precisos de alta frequncia sobre a arrecadao agregada do Imposto Predial e Territorial urbano (IPTu), tendo em vista a sua base ser municipal. Felizmente, existem bons dados de alta frequncia para trs dos quatro mais importantes IRPCs, a saber, o Imposto de Renda (IR, excluindo o IR retido na fonte de funcionrios pblicos estaduais e municipais), a CSll e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA). Analisando-se o comportamento do agregado destes trs tributos nos ltimos dois anos, percebe-se uma reduo de quase 1% do PIB na arrecadao dos dois ltimos trimestres (segundo e terceiro trimestres de 2009) em comparao com o pico alcanado no perodo pr-crise. A anlise da arrecadao tributo a tributo fornece pistas valiosas para entender o que vem acontecendo com a arrecadao tributria no pas. Por um lado, tal como seria de se esperar, os nmeros mostram quedas reais expressivas no perodo ps-crise dos impostos que dependem do lucro real ou presumido das firmas (IR da pessoa jurdica e CSll). Ademais, o IR da pessoa fsica tambm caiu, refletindo a reduo nas alquotas legislada em dezembro de 2008. Por outro lado, e isto significativo, as arrecadaes dos vrios tipos de IR retidos na fonte inclusive o incidente sobre a renda salarial e do IPVA tiveram importantes aumentos reais, refletindo a manuteno dos nveis de emprego e o aumento das vendas de automveis (em decorrncia da reduo do IPI sobre estes).

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

37

GrFiCo 6 Arrecadao conjunta dos trs mais importantes impostos sobre a renda, o patrimnio e o capital (irPCs) nos oito ltimos trimestres
(Com ajuste sazonal, em % do piB)

Fonte: Bacen (2009c); Brasilministrio da Fazenda (2009); iBGe (2009b).

A preservao do emprego se reflete, ainda, no comportamento recente das contribuies previdencirias e para os fundos pblicos. Os principais componentes deste agregado dependem fundamentalmente do mercado de trabalho em particular as contribuies previdencirias do regime geral e das contribuies para o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e, ao contrrio dos demais componentes da CTB, apresentaram crescimento real nos trs primeiros trimestres de 2009 (em comparao a igual perodo de 2008).
GrFiCo 7 Arrecadao previdenciria (regime geral) e do FGTS
(em % do piB, dessazonalizado)

Fonte: Bacen (2009c); Caixa econmica Federal (vrios anos).

38

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

A participao das contribuies para a previdncia e fundos pblicos na carga tributria bruta total no ultrapassa a casa dos 27,5%. Assim, o crescimento real verificado nestas contribuies no ser suficiente para contra-arrestar as quedas verificadas nos demais componentes da CTB. Muito provavelmente, a carga tributria em 2009 ser significativamente menor em porcentagem do PIB que os 35,2% estimados para 2008.
3.3 o tamanho e a composio da CTb brasileira: algumas comparaes internacionais

comum encontrar na literatura menes ao fato de que a CTB brasileira relativamente alta (quando medida em porcentagem do PIB) em relao s observadas em pases com um nvel de desenvolvimento similar ao do Brasil. Frequentemente, este fato considerado um problema, uma evidncia a mais a indicar que a CTB brasileira estaria retardando o crescimento da economia brasileira.19
TABelA 5 Total das receitas tributrias das administraes pblicas (incluindo contribuies sociais) em pases selecionados da Amrica Latina e oCdE
(em % do piB) 1995
Argentina Brasil Chile Colmbia mxico Frana Alemanha reino unido estados unidos espanha itlia Coreia do sul Turquia mdia oCde
1

2000
21,5 30,4 18,9 14,9 18,5 44,4 37,2 37,1 29,9 34,2 42,3 23,6 24,2 35,7

2005
26,8 33,3 19,5 17,7 19,9 43,9 34,8 36,3 27,3 35,8 40,9 25,5 24,3 35,5

2007
29,1 34,7 21,3 18,3 (2006) 20,5 43,6 36,2 36,6 28,3 37,2 43,3 28,7 23,7 35,9 (2006)

20,3 27,3 17,6 14,0 16,7 42,9 37,2 34,5 27,9 32,1 40,1 19,4 16,8 34,9

Fonte: Cepal (2009) para Argentina, Brasil, Chile e Colmbia; oCde (2009b) para os demais. nota: 1 os dados da Comisso econmica para a Amrica latina e o Caribe (Cepal) sobre o Brasil diferem levemente dos nmeros divulgados tanto pelo iBGe quanto pela secretaria da receita Federal do Brasil. entretanto, as tendncias dinmicas observadas nas referidas bases de dados so essencialmente as mesmas.

19. Ver delfim netto (2009) para um resumo representativo dos argumentos dos defensores desta tese.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

39

Conquanto essa sabedoria convencional esteja longe de ser inquestionvel,20 a mesma contm diversos elementos de verdade. Em particular, a CTB brasileira inegavelmente maior que a de pases latino-americanos e vem se aproximando da mdia observada nos pases da OCDE (tabela 5). Igualmente dignos de nota so os fatos de que: i) a composio da CTB brasileira (e da carga tributria bruta dos pases latino-americanos em geral) bem diferente da verificada na mdia dos pases da OCDE (tabela 6); e ii) a carga tributria bruta tem crescido, nos ltimos 15 anos, em diversos pases da Amrica latina e nos pases menos desenvolvidos da OCDE e no apenas no Brasil21 (tabela 5). O crescimento da CTB brasileira nos ltimos anos foi similar, por exemplo, ao apresentado pela carga tributria de pases como a Argentina, a Turquia e a Coreia do Sul.
TABelA 6 Composio das receitas tributrias das administraes pblicas em pases selecionados da Amrica Latina e na oCdE 1995 e 2005
(em % das receitas tributrias totais) pases
Argentina Brasil Chile Colmbia equador mdia oCde
Clculos do autor.

impostos sobre renda, patrimnio e capital 1995


20,0 20,0 25,3 38,1 25,5 40,6

impostos sobre produtos 1995


55,9 47,0 67,6 39,3 51,8 32,4

Contribuies sociais e sobre a folha de pagamentos 1995


24,1 30,7 7,2 22,6 22,7 25,6

2005
32,9 28,3 35,0 48,5 19,1 40,5

2005
54,7 42,2 57,5 38,6 60,5 31,9

2005
12,4 27,2 7,5 12,9 20,4 26,4

Fonte: oCde (2009b), para a mdia da oCde; iBGe (2009a), para o Brasil; Cepal (2009), para os demais pases latino-americanos.

O elevado peso relativo dos impostos sobre produtos na carga tributria dos pases latino-americanos (notrios pela m distribuio da renda) chama ateno, mas no surpreende. Por um lado, tais impostos afetam os consumidores indistintamente e, portanto, so concentradores de renda (ou, no jargo, so regressivos).22 Por outro lado, tais impostos so embutidos no preo final dos produtos sem serem explicitados aos consumidores de modo que a maioria dos cidados destes pases sequer se d conta

20. Ver a esse respeito Arnold (2008) e Benos (2009). 21. A ideia de que estaramos vivenciando um perodo de declnio e queda da alta taxao em economias desenvolvidas (Tanzi, 2006) pode at ser verdadeira, mas as evidncias empricas nesta direo certamente esto muito longe de serem conclusivas. 22. Tributos que distribuem renda (ditos progressivos) so aqueles que taxam relativamente mais fortemente os grupos de maior renda da sociedade que teoricamente podem arcar com mais taxao que os grupos de menor renda. Tributos concentradores de renda (ou regressivos) so aqueles que taxam de modo igual pessoas com capacidades de pagamento distintas. este precisamente o caso dos impostos sobre produtos. o imposto sobre Circulao de mercadorias e prestao de servios (iCms) incidente sobre, por exemplo, um saco de feijo o mesmo independentemente de este saco ter sido comprado por uma pessoa pobre ou por um milionrio.

40

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

de que paga tais impostos. politicamente conveniente, ento, para os governantes latino-americanos, quando necessrio, aumentar estes tributos invisveis. Com efeito, poucos especialistas em finanas pblicas conseguem estimar precisamente o quanto desembolsam, por exemplo, com IPI ou ICMS em um dado produto. Todavia, qualquer pessoa que preencha uma declarao de imposto de renda da pessoa fsica, ou que pague IPVA ou IPTu, sabe exatamente o quanto est despendendo com estes impostos. Alm de visveis, estes tributos sobre a renda e o patrimnio so tambm progressivos, ou seja, taxam mais os que podem mais e menos os que podem menos e, consequentemente, ajudam a distribuir a renda. Ademais, so notoriamente mais difceis de arrecadar, seja pelo custo poltico de se arrecadar dos donos da riqueza e do poder, seja por dificuldades prticas de se mensurarem corretamente as variveis relevantes e de se impedir a sonegao. No surpreende, pois, que o peso relativo destes tributos visveis na CTB de pases latino-americanos seja muito mais baixo que o verificado na mdia dos pases da OCDE. Nesse contexto, importante qualificar a ideia, popular em diversos pases da OCDE, de que aumentos no peso relativo dos impostos sobre produtos na carga tributria total dos pases so o caminho do futuro (OCDE, 2007). Os defensores desta ideia usualmente argumentam que impostos sobre produtos tenderiam a aumentar os nveis de crescimento econmico visto que tais impostos, por encarecerem o consumo, teriam impactos positivos sobre a taxa de poupana da economia. Por sua vez, os impostos sobre a renda e o patrimnio no ajudariam o crescimento porque diminuem a recompensa pela produo (i.e., a renda auferida nas atividades produtivas, seja na forma de salrios ou lucros).23 Mesmo que estes argumentos sejam relevantes do ponto de vista macroeconmico o que difcil de se atestar na prtica h que se notar que: i) a distribuio de renda nos pases da OCDE que esto optando por aumentar o peso dos impostos sobre tributos na carga tributria (notadamente Alemanha, Holanda e Nova Zelndia) sensivelmente melhor que a brasileira ou a mdia latino-americana;24 e ii) os aumentos propostos esto muito longe de elevarem o peso dos impostos sobre produtos na CTB destes pases para perto do verificado nas economias latino-americanas.25 Cumpre, ainda, qualificar a viso de vrios economistas (entre outros, Stiglitz, 1997, e Thirsk, 1997) de que, diante das dificuldades para se tributar a renda e a propriedade em pases em desenvolvimento, faz sentido para as autoridades
23. Tais ideias renderam o prmio nobel de economia de 1996 ao economista ingls James mirrlees. 24. A exceo a essa regra o mxico, onde subiu 6% a participao dos impostos indiretos na carga tributria (oCde, 2007). 25. novamente, exceo do mxico, onde os impostos indiretos respondem por cerca de 60% da carga tributria bruta.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

41

tributrias dos pases em desenvolvimento sacrificar a equidade distributiva em favor de mais simplicidade nos tributos e de mais capacidade de arrecadao. O ponto de vista defendido por estes economistas que a equidade relevante no a tributria, mas a da atuao do governo como um todo, e que esta poderia ser alcanada mesmo com impostos regressivos, bastando para isso uma maior focalizao dos gastos pblicos. No obstante se possa concordar, em princpio pelo menos, com a viso supraexposta (e com o fato de o gasto pblico estar longe de ser progressivo em diversos pases em desenvolvimento),26 h que se notar que ela desconsidera elementos de economia poltica cruciais para a definio das polticas tributrias27 notadamente (e apenas para citar um exemplo) a dependncia de trajetria dos gastos pblicos e a consequente dificuldade de ajust-los rapidamente em sociedades democrticas. H diversos bons motivos para se achar, por exemplo, que os gastos pblicos brasileiros com as aposentadorias dos funcionrios pblicos e as penses pagas s vivas destes que somam cerca de 4,5% do PIB (seo 4) so excessivos e altamente regressivos. Mas pouco se pode fazer a este respeito, pelo menos no curto e no mdio prazos, visto que os direitos adquiridos destas pessoas so defendidos pela estrutura legal do pas. Ademais, essa viso desconsidera, ou pelo menos no enfatiza, a dramaticidade da questo distributiva no Brasil e o fato de que o Brasil pela diversidade de sua estrutura produtiva, o tamanho de sua economia e o relativo desenvolvimento institucional de seus rgos arrecadatrios no tem diversos dos problemas estruturais que impedem uma maior progressividade da tributao nos pases em desenvolvimento (o que, alis, explica o fato de o tamanho da CTB brasileira se aproximar do verificado nos pases desenvolvidos em termos relativos). O quanto exatamente se pode aumentar a tributao sobre a renda e o patrimnio no Brasil (a fim de aumentar o peso desta ltima na CTB e, com isto, melhorar a distribuio de renda do pas) uma questo essencialmente aberta, mas no h dvidas de que os principais obstculos a este aumento so polticos, e no o pequeno tamanho ou a elevada concentrao setorial da renda nacional (como ocorre em outros pases em desenvolvimento). Dito de outro modo, no parece que o Brasil esteja estruturalmente preso a uma dada composio da carga tributria. A sociedade brasileira tem graus de liberdade para modific-la se assim o desejar. Ademais, parece que para um dado tamanho da CTB qualquer escolha sensata entre, de um lado, eficincia e crescimento econmico e, de outro, equidade na composio da tributao
26. inclusive no Brasil (seo 4). 27. essa , por exemplo, a viso de Woo (2006, cap. 1).

42

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

brasileira, deve considerar com cuidado a dramaticidade da questo distributiva brasileira e os efeitos nefastos desta ltima sobre o ambiente de negcios e, por esta via, sobre o prprio potencial de crescimento econmico do pas.28,29
4 muiTo E mAL? umA ANLiSE dA EVoLuo do TAmANHo E dA ComPoSio doS GASToS PbLiCoS brASiLEiroS No PErodo rECENTE

comum que se argumente em debates sobre as finanas pblicas brasileiras que a carga tributria brasileira de primeiro mundo, mas os servios pblicos oferecidos populao brasileira so de terceiro mundo. Com efeito, parece haver se consolidado na literatura uma sabedoria convencional de acordo com a qual as administraes pblicas brasileiras gastam muito e mal. Neste contexto, no surpreende que a elevao nos gastos pblicos verificada em 2009 tenha chamado ateno e preocupado diversos analistas. Esta seo tem como objetivo lanar luz sobre estas questes, argumentando, em particular, que embora o aumento dos gastos pblicos (medidos como porcentagem do PIB) seja natural e, em alguns casos, at saudvel h, de fato, bons motivos para se acreditar que a composio do gasto pblico brasileiro possa ser significativamente melhorada.
4.1 Conceitos bsicos e a evoluo histrica do gasto pblico no perodo ps-real

Existem duas metodologias bsicas de divulgao dos dados sobre o gasto pblico brasileiro. A primeira a metodologia das contas nacionais, elaborada pela Organizao das Naes unidas e adaptada ao caso brasileiro pelo IBGE (o rgo encarregado de produzir as contas nacionais brasileiras). A segunda a metodologia da contabilidade pblica brasileira, regulamentada pela lei n4.320, de 1964, e seguida (algo livremente, diga-se) pelas administraes pblicas brasileiras em seus documentos oficiais. Ambas as metodologias tm virtudes e defeitos, admiradores e crticos. Para os propsitos deste captulo, importa notar que: i) a utilizao de uma ou de outra base de dados leva essencialmente ao mesmo diagnstico sobre a evoluo histrica dos gastos pblicos brasileiros no perodo ps-Plano Real; ii) os dados da contabilidade pblica permitem anlises mais desagregadas que os dados das contas nacionais; e iii) os dados das contas nacionais so mais adequados para comparaes internacionais.

28. ou, de outro modo, devem ser considerados com cuidado os efeitos negativos da polarizao social, no sentido preciso de Woo (2005; 2006). 29. naturalmente, o baixo peso dos impostos sobre a renda e o patrimnio est longe de ser o nico problema tributrio brasileiro. A complexidade do sistema tributrio brasileiro notria, assim como o custo administrativo imposto queles que desejam cumprir as leis tributrias no Brasil complexas e em constante mutao. para um diagnstico mais amplo do que h de errado com o sistema tributrio brasileiro ver os indicadores de equidade do sistema Tributrio nacional (Brasil, 2009).

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

43

Os gastos das administraes pblicas podem ser divididos em quatro grupos com caractersticas muito diferentes entre si, a saber: i) o consumo do governo; ii) as despesas de investimento das administraes pblicas; iii) os pagamentos (lquidos) de juros das administraes pblicas aos detentores de ttulos da dvida pblica; e iv) as despesas das administraes pblicas com benefcios previdencirios e de assistncia social. A seguir, discute-se o comportamento destes quatro tipos de gastos pblicos no perodo ps-Real.
4.1.1 o consumo do governo

Dados das contas nacionais apontam claramente que o chamado consumo do governo ou seja, os gastos da unio, dos estados e dos municpios brasileiros com a remunerao de funcionrios pblicos ativos,30 com a depreciao do capital pblico e com as compras de bens e servios correntes no variou muito (quando medidos em porcentagem do PIB) no perodo entre 1995 e 2008. Tais gastos podem ser aproximadamente decompostos em dois grupos: i) o valor adicionado do governo composto basicamente pelas remuneraes dos funcionrios pblicos ativos e pela depreciao do capital das administraes pblicas; e ii) o consumo intermedirio do governo, ou seja, as despesas correntes das administraes pblicas com bens e servios (tais como giz para escolas pblicas, soro fisiolgico para os hospitais pblicos, ou as contas de luz e telefone de ambos).31 Os dois tipos de gasto variaram relativamente pouco como proporo do PIB no perodo de 1995 a 2008 (grficos 8, 9 e 10).
GrFiCo 8 Consumo das administraes pblicas
(em % do piB)

Fonte: iBGe (2009b).

30. note-se que o conceito de remunerao dos funcionrios pblicos das contas nacionais vai alm dos pagamentos de salrios, englobando as contribuies sociais efetivas e imputadas pagas pelas administraes pblicas aos funcionrios. 31. Contudo, a aproximao no perfeita. em 2006, por exemplo, o consumo das administraes pblicas (r$ 474,8 bilhes) foi um pouco inferior soma do valor adicionado (r$ 311,4 bilhes) com o consumo intermedirio (r$ 167,1 bilhes) das mesmas. o motivo uma tecnicalidade, qual seja, o fato de que a produo mercantil das administraes pblicas brasileiras maior que zero (tendo atingido 0,77% do piB em 2006).

44

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 9 Valor adicionado das administraes pblicas


(em % do piB)

Fonte: iBGe (2009b).

GrFiCo 10 Aproximao do consumo intermedirio das administraes pblicas


(em % do piB)

Fonte: iBGe (2009b). elaborao do autor.

O quadro descrito se altera pouco quando se analisam os dados extrados dos sistemas de contabilidade pblica brasileira. Os dados da tabela 7, por exemplo, indicam que os gastos da unio com as remuneraes de funcionrios pblicos ativos e inativos permaneceram prximos de 5% ao longo de quase todo o perodo em questo, caindo um pouco apenas por conta do ajuste crise de 20022003. Fenmeno parecido se verifica tambm nos dados estaduais, que apontam despesas com pessoal prximas de 5,7% do PIB em todo o perodo 1998-2008 (aps considervel aumento em 1998). Aparentemente, os nicos entes federativos cujos gastos com pessoal cresceram mais que o PIB no perodo em questo foram os municpios.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

45

TABelA 7 Gastos das administraes pblicas brasileiras com o funcionalismo


(em % do piB)1 unio Ativos
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2,9 2,8 2,8 2,5 2,8 2,9 2,9 2,5 2,5 2,4 2,9 2,8 2,8

estados Total
4,9 4,7 4,9 4,6 4,9 5,1 5,0 4,7 4,6 4,4 4,9 4,8 4,8

municpios capitais de estados2 Total


5,3 5,0 5,6 5,8 5,8 5,7 6,1 5,8 5,6 5,7 5,8 5,6 5,6

inativos
2,1 1,9 2,1 2,2 2,1 2,3 2,1 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0 2,0

Ativos
n.d. n.d. n.d. n.d. 3,9 3,9 4,0 3,8 3,8 3,8 4,0 3,7 3,8

inativos
n.d. n.d. n.d. n.d. 1,9 1,8 2,0 1,9 1,8 1,9 1,8 1,9 1,8

Ativos
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,68 0,70 0,68 0,71 0,75 0,68 0,71

inativos
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 0,21 0,21 0,20 0,18 0,20 0,20 0,21

Total
N.d. N.d. 0,77 0,78 0,83 0,83 0,89 0,90 0,88 0,88 0,95 0,88 0,92

Fonte: Bacen (2009a), para a unio; sTn (2009b), para os estados; FinBrA/sTn, vrios anos, para os municpios. notas: 1 em linhas gerais, o total dos gastos com funcionrios pblicos de estados e municpios foi obtido somando-se o item despesas com pessoal e encargos sociais com os itens penses e aposentadorias das outras despesas correntes (que adquiriu muita importncia, nas duas bases de dados utilizadas, a partir de 2005; at 2004, o mesmo era praticamente negligvel). Ademais, o total dos gastos com funcionrios pblicos inativos e pensionistas foi obtido em ambas as bases Finanas do Brasil (FinBrA) e execuo oramentria dos estados (eoe) somando-se as transferncias registradas tanto como despesa de pessoal quanto como outras despesas correntes. note-se que diversos ajustes tiveram que ser feitos nos dados tanto da eoe quanto da FinBrA, bases da secretaria do Tesouro nacional (sTn), para tentar contornar o problema das mudanas constantes no plano de contas destas bases de dados. na base FinBrA, o item despesas com pessoal e encargos sociais teve que ser estimado no perodo de 1998 a 2001 pela soma dos itens pessoal ativo, obrigaes patronais, demais despesas com pessoal, terceirizao de mo de obra e outras despesas de pessoal. na base eoe, este item teve que ser estimado no binio 2000-2001 pela soma dos itens despesas com pessoal ativo, encargos patronais e transferncias correntes a inativos e pensionistas. Ademais, expurgaramse os itens aplicao direta decorrente da operao entre rgos, fundos e entidades integrantes do oramento fiscal e da seguridade social e operaes entre rgos dos totais das despesas de pessoal das bases eoe e FinBrA (respectivamente) a partir de 2007, tendo em vista a natureza meramente contbil (intraoramentria) dos mesmos.
2

A utilizao dos dados agregados da base FinBrA desaconselhvel para os propsitos deste estudo, tendo em vista serem afetados pelas grandes variaes verificadas no nmero de municpios includos em cada ano. Assim sendo, optou-se por trabalhar com um pequeno nmero de municpios representativos (neste caso, os municpios que so capitais de estados).

obs.: n.d. = no disponvel.

A relativa estabilidade dos gastos (em porcentagem do PIB) tambm se verifica quando se examinam os dados dos sistemas de contabilidade pblica sobre as despesas de custeio dos vrios entes da federao excluindo transferncias intragovernamentais, pagamentos de juros sobre a dvida pblica, pagamentos de benefcios assistenciais e previdencirios do sistema geral e despesas com servidores pblicos ativos e inativos (tabela 8). O valor de tais despesas uma aproximao admitidamente imperfeita do conceito de consumo intermedirio das

46

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

administraes pblicas. Novamente, apenas as administraes pblicas municipais parecem estar gastando mais em anos recentes (em porcentagem do PIB).
TABelA 8 Aproximao do consumo intermedirio das administraes pblicas com dados dos sistemas de contabilidade pblica
(em % do piB)1 unio
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 3,4 3,1 3,1 3,0 2,9 3,1 3,1 3,2 3,0 3,1 3,5 3,5 3,2 3,1

estados
nd2 nd nd nd nd nd nd 2,2 2,3 2,4 2,4 2,6 2,2 2,4

municpios capitais de estados


n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. nd 0,81 0,81 0,80 0,81 0,85 0,85 0,87

Total
n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. Nd 6,2 6,1 6,3 6,7 6,9 6,3 6,4

Fonte: sTn (2009a), para a unio; sTn (2009b), para os estados; FinBrA/sTn (vrios anos), para os municpios. notas: 1 no caso dos dados da unio, utilizaram-se as demais despesas correntes da base de dados despesas da unio por Grupo da sTn. Tanto na base de dados da eoe quanto na FinBrA, calcularam-se os valores relevantes subtraindose do valor das outras despesas correntes aplicaes diretas os itens aposentadorias e reformas, penses, outros benefcios previdencirios, outros benefcios assistenciais, benefcio mensal ao deficiente e ao idoso, salrio-famlia, outros benefcios de natureza social. Antes de 2002 os planos de contas utilizados tanto por estados quanto por municpios eram diferentes, impossibilitando comparaes. obs.: n.d. = no disponvel.

Em suma e mesmo levando-se em considerao as vrias e significativas diferenas conceituais entre as bases de dados utilizadas , no parece ter havido, no perodo de 1995 a 2008, qualquer crescimento descontrolado dos gastos das administraes pblicas com a remunerao de funcionrios pblicos e com a compra de bens e servios finais indispensveis ao custeio do dia a dia da mesma.
4.1.2 o investimento do governo

Comece-se notando que os conceitos de investimento pblico das contas nacionais (por exemplo, IBGE, 2009a) e da contabilidade pblica brasileira (por exemplo, STN, 2009a) no fazem justia ao verdadeiro poder de fogo dos governos sobre os nveis de investimento agregado. O motivo que se incluem apenas os nmeros das despesas de investimento das administraes pblicas (da unio, dos 26 estados, do Distrito Federal e dos 5.563 municpios), no se levando em considerao as despesas de investimento das empresas estatais que so quase

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

47

to grandes quanto as despesas de investimentos das administraes pblicas, podendo em 2009 se tornar maiores que estas. O conceito de investimento das contas nacionais a chamada formao bruta de capital fixo que inclui, basicamente, os gastos com aquisio de mquinas e equipamentos e com a construo de benfeitorias. Os dados disponveis (grfico 11) mostram que a formao bruta de capital fixo das administraes pblicas sofreu quedas muito significativas nos anos mais duros de crise (1999 e 2003), recuperando-se lentamente (em ambos os casos) para um valor mdio em torno de 2% do PIB (sempre superado nos anos eleitorais de 1998, 2002 e 2006).
GrFiCo 11 Formao bruta de capital fixo das administraes pblicas
(em % do piB)

Fonte: iBGe (2009a); Gobetti (2009).

O fato de o valor da formao bruta de capital fixo das administraes pblicas ter cado significativamente em anos de crise levou diversos analistas concluso de que o ajuste fiscal brasileiro (i.e., o aumento do supervit primrio alcanado desde 1999) teria sido de m qualidade, visto que obtido por meio do aumento de impostos e reduo nos investimentos e no por meio de corte nos gastos correntes. No caso especfico dos investimentos federais, esta viso parece fazer mais sentido como descrio dos anos duros do ajuste notadamente nos binios 1999-2000 e 2003-2004 que como descrio do perodo de 1995 a 2008 como um todo.32 No caso dos investimentos de estados e municpios
32. Almeida (2009, p.6), por exemplo, conclui que, no caso dos grandes programas de investimento pblico federal, as principais restries ao investimento em 2008 foram, preponderantemente, de trs tipos: administrativas, licitaes e auditorias.

48

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

que em conjunto investem bem mais que a unio (tabela 9) , esta tese mais plausvel, principalmente por conta das obrigaes relacionadas lei de Responsabilidade Fiscal e da necessidade de honrar dvidas com a unio. De todo modo, bvio que a magnitude da queda do investimento pblico brasileiro de cerca de 0,5% do PIB na mdia do perodo entre 1999 e 2008 contra a mdia verificada no primeiro governo FHC no pode ser comparada magnitude do aumento da carga tributria (de pouco mais de 8% do PIB) neste perodo. A tabela 9 apresenta dados sobre as despesas pblicas de investimento das vrias administraes pblicas desde 2001. Este conceito de investimento cuja origem a lei no 4.320 de 1964, que regulamenta a contabilidade pblica brasileira diferente do conceito de formao bruta de capital fixo (FBKF) utilizada nas contas nacionais (e mais problemtico que este), entre outros motivos, porque engloba tambm as chamadas transferncias de capital (alm dos gastos diretos com mquinas, equipamentos e construes includos na FBKF). Suponha-se, por exemplo, que a unio transfira R$ 200 milhes para um determinado municpio reformar uma estrada. um dos problemas da contabilidade pblica brasileira que a mesma contabiliza este valor duas vezes primeiramente como despesa de investimento da Unio (transferncia de capital) e, em segundo lugar, como despesa de investimento do municpio (gastos diretos em construo). De todo modo, os dados da tabela 9 deixam claro que anlises do comportamento do investimento pblico devem necessariamente levar em considerao o que est acontecendo nos estados e municpios. Com efeito, os investimentos (somados) destes so bem maiores que os da unio em todos os anos da amostra mesmo levando-se em conta que os valores dos investimentos da unio esto superestimados (por inclurem as mencionadas transferncias de capital).
TABelA 9 investimentos pblicos federais, estaduais e municipais
(dados empenhados e em bilhes de r$ correntes) 2001
unio estados municpios Total Total em % do PIB
14,58 12,63 6,16 33,36 2,56%

2002
10,13 13,66 10,30 34,09 2,31%

2003
6,45 11,60 11,62 29,67 1,75%

2004
10,86 13,99 13,05 37,91 1,95%

2005
17,32 18,34 9,73 45,39 2,11%

2006
19,59 22,00 15,66 57,26 2,42%

2007
34,01 18,58 20,28 72,87 2,74%

2008
36,18 29,28 28,24 93,70 3,12%

Fonte: sTn (2009a).

E o que dizer das despesas de investimento das empresas estatais? Basicamente, que elas vm crescendo significativamente desde 2004 (grfico 12) e so muito significativas apenas as estatais federais (que responderam por cerca de trs

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

49

quartos dos investimentos do total das empresas estatais no binio 2002-2003)33 investiram cerca de 1,5% do PIB em 2007 e 1,8% do PIB em 2008, de acordo com dados do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Com efeito, cumpre lembrar que os cerca de 4,1% do PIB obtidos pela soma das despesas de investimento federais com a FBKF das administraes pblicas em 2008 , de longe, o maior valor verificado desde, pelo menos, 1999.34
GrFiCo 12 investimento das empresas estatais federais
(em % do piB)

Fonte: Brasil - departamento de Coordenao e Governana das empresas estatais desT/mpoG (vrios anos); iBGe (2006).

4.1.3 os juros sobre a dvida lquida das administraes pblicas

sabido que a conta de juros das administraes pblicas brasileiras uma das maiores do mundo. Apenas para se ter uma ideia, os 5,4% do PIB gastos em 2008 pelas administraes pblicas brasileiras com o pagamento (lquido de recebimentos) de juros aos detentores de ttulos pblicos em 2008 representam pouco mais que o dobro do que gasto pelas administraes pblicas francesas que tem uma dvida lquida de tamanho comparvel brasileira (subseo 4.3). Entretanto, o dado de 2008 , de longe, o menor verificado desde 1998 e cerca de trs pontos percentuais do PIB inferior ao verificado nas crises cambiais de 1999 e 2003 (grfico 3, seo 2).35 Desde 2006, a conta de juros das administraes pblicas brasileiras (medida em porcentagem do PIB) tem cado ao ritmo de 0,6%
33. de acordo com dados da pesquisa de finanas pblicas do iBGe (2006) que, infelizmente, foi descontinuada em 2007, quando se pretendia publicar os dados relativos ao ano de 2004. 34. dados de antes de 1999 no devem ser utilizados, em virtude das privatizaes que ocorreram no perodo 19971998 (Vale do rio doce e Telebrs, principalmente). note-se, ainda, que apenas cerca de trs quartos das despesas de investimento das estatais reportadas pelo ministrio do planejamento, oramento e Gesto (mpoG) consistem em gastos com Formao Bruta de Capital Fixo (FBKF). o restante so inverses financeiras. 35. ou seja, desde o perodo imediatamente posterior crise asitica da segunda metade de 1997, que fez com que o Banco Central tivesse que aumentar significativamente a taxa bsica de juros para segurar o regime de taxas de cmbio nominais fixas vigente na poca.

50

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

do PIB por ano, a despeito da enorme acumulao de reservas internacionais verificada no perodo em questo e do elevado custo fiscal de manuteno das mesmas. A reduo verificada na conta de juros das administraes pblicas desde 2006 (de cerca de 1,8% do PIB at 2008) foi causada por uma combinao de quedas no estoque da dvida pblica e nas taxas de juros incidentes sobre esta ltima. Para os propsitos deste estudo, importante notar que tal economia foi cerca de seis vezes maior que o ligeiro aumento verificado no consumo e no investimento das administraes pblicas no mesmo perodo (de cerca de 0,3% do PIB no total). Assim sendo, os nmeros vistos at aqui simplesmente no autorizam a concluso de que os gastos pblicos (com o custeio da mquina pblica, com juros sobre a dvida pblica e com os investimentos pblicos) teriam crescido de modo descontrolado nos ltimos anos.
4.1.4 As transferncias de assistncia e previdncia

Chega-se, finalmente, ao mais controverso dos componentes do gasto pblico brasileiro, qual seja, as transferncias assistenciais e previdencirias.36 Ao contrrio dos demais tipos de gasto pblico, estas transferncias (acrescidas de minsculos subsdios), de fato, cresceram (quando medidas em porcentagem do PIB) nos primeiros anos da corrente dcada pelo menos at 2006 (grfico 13).
GrFiCo 13 Transferncias de assistncia social, previdncia e subsdios
(em % do piB)

Fonte: iBGe (2006, 2009a), para dados at 2007; estimativas do autor, para 2008.

36. Giambiagi (2007a, p. 97), por exemplo, no poderia ser mais claro: ou o Brasil acaba com a generosidade do seu sistema previdencirio, ou a generosidade do seu sistema previdencirio acaba com o Brasil. Velloso (2006) tem opinio parecida.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

51

Pouco mais de 10% das transferncias de assistncia e previdncia e subsdios (TAPS, por simplicidade) so compostos por saques do FGTS, enquanto as aposentadorias e penses pagas a funcionrios pblicos e seus dependentes respondem por outros 30%. Os subsdios propriamente ditos no passam de 2% das TAPS. Nenhum destes gastos particularmente polmico ainda que os cerca de 4,5% do PIB gastos pelo Estado brasileiro com aposentadorias e penses pagas a funcionrios pblicos e seus dependentes sejam elevados para padres internacionais e regressivos do ponto de vista distributivo.37 Para o bem ou para o mal, entretanto, estes gastos esto mais ou menos constantes como porcentagem do PIB h vrios anos. O que, de fato, explica o crescimento das TAPS na presente dcada38 so os gastos do governo com o regime geral da previdncia (quer dizer, com aposentadorias e penses pagas a brasileiros que no so servidores pblicos ou dependentes destes ltimos) e, em menor grau, com: i) os benefcios pagos aos idosos pobres (regulamentados pela lei Orgnica de Assistncia Social loas); ii) o pagamento do seguro-desemprego e das despesas de programas assistenciais (como o Bolsa Famlia, por exemplo); e iii) transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos. O grfico 14 deixa claro que os gastos do governo com o regime geral da previdncia e com seguro-desemprego subiram cerca de 2% do PIB desde 1997. Dados da Secretaria do Tesouro Nacional evidenciam, que as despesas com a lOAS mais que dobrou como porcentagem do PIB entre 2003 e 2007 (passando de 0,26% para 0,53% do PIB neste perodo). No entanto, em ambos os casos, os nmeros de 2008 (em porcentagem do PIB) foram iguais ou inferiores aos de 2007.
GrFiCo 14 benefcios previdencirios do regime geral e seguro-desemprego
(em % do piB)

Fonte: sTn (2009c) e iBGe (2009b).

37. Ver, a esse respeito, silveira (2008). 38. o pulo verificado em 1998 foi, em grande medida, provocado por uma corrida dos servidores pblicos para se aposentarem antes da aprovao da reforma da previdncia daquele ano.

52

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

O grfico 15, por sua vez, explicita o principal motivo desse aumento expressivo, qual seja, a valorizao do salrio mnimo (ainda que o aumento no nmero de benefcios concedidos tambm tenha sido importante no perodo). Muito j se escreveu sobre a exploso do gasto pblico previdencirio (notadamente o geral, excluindo a previdncia dos servidores pblicos) e assistencial no Brasil no raro em tons crticos.39 Raramente se encontra nesta literatura, entretanto, menes ao fato de que a elevao destes gastos (e do salrio mnimo) tm, em grande medida, sido responsvel por um significativo processo de desconcentrao da renda pessoal no Brasil40 que, no surpreendentemente, se acelerou consideravelmente a partir de 2003 (grfico 16).
GrFiCo 15 Salrio mnimo mdio (salrio atualizado segundo o ndice Nacional de Preos ao Consumidor iNPC)
(em r$ de fevereiro de 2009 )

elaborao do autor, a partir de dados mensais do ipeadata.

GrFiCo 16 ndice de Gini1 da renda pessoal dos brasileiros

elaborao do autor, a partir de dados do ipeadata. nota: 1 o ndice de Gini um medidor de desigualdade.

39. Giambiagi (2006, grifo do autor), por exemplo, sustenta que [a] despesa previdenciria/assistencial , de longe, o maior problema fiscal brasileiro. Velloso (2006, p. 3) vai mais longe, se propondo a, literalmente, escancarar a culpa dos aumentos nos gastos pblicos previdencirios (e nos gastos com servidores pblicos) pela proximidade do apocalipse (da volta da inflao, presume-se). 40. Ver, por exemplo, soares, (2006) ou Ferreira et al. (2007)

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

53

4.1.5 o resumo da pera: o aumento dos gastos previdencirios e assistenciais como a principal mudana na composio dos gastos pblicos brasileiros no perodo de 1995 a 2008.

A anlise dos dados das subsees anteriores permite a identificao de alguns fatos estilizados marcantes sobre o comportamento do gasto pblico brasileiro no perodo de 1995 a 2008. Chama ateno, em primeiro lugar, a relativa estabilidade (em relao ao PIB) das despesas classificadas como consumo do governo ao longo do perodo em questo. Tal fenmeno aparece tanto nos dados das contas nacionais quanto nos dados extrados dos sistemas brasileiros de contabilidade pblica. Em segundo lugar, chama ateno o comportamento cclico (aparentemente eleitoral ainda que ampliado pelas crises de 1999 e 2003) e a baixa magnitude do investimento pblico brasileiro, em todo o perodo em questo. Em terceiro lugar, chama ateno a montanha russa da conta de juros das administraes pblicas com picos estonteantes de quase 9% do PIB nas crises cambiais de 1999 e de 2003. Mas o principal fato estilizado verificado nos dados dos gastos pblicos brasileiros no perodo, na opinio deste autor, o significativo aumento nas transferncias de assistncia e previdncia social para a populao mais pobre do pas verificado at 2007.41 Tal aumento que se acentua a partir de 2003 guarda forte correlao com os aumentos reais no salrio mnimo e com a queda na desigualdade da renda pessoal no Brasil neste perodo.
4.2 A crise

Como seria de se esperar, os gastos pblicos aumentaram consideravelmente em relao ao PIB nos trimestres imediatamente posteriores exacerbao da crise internacional, com a falncia do banco lehman Brothers em setembro de 2008. Em geral, isto se deu menos por uma elevao real descontrolada destes gastos e mais pela queda do PIB em termos reais durante o perodo em questo. Comeando pelo consumo do governo, nota-se que os dados das contas nacionais trimestrais (dessazonalizados) indicam um aumento real de cerca de 1,6% nestes gastos entre o terceiro trimestre de 2009 (o ltimo dado disponvel quando do fechamento deste texto) e o terceiro trimestre de 2008 (o trimestre imediatamente anterior aos reflexos da crise internacional do Brasil). uma vez que o PIB caiu cerca de 1,5% em termos reais neste perodo, no surpreendente que o consumo do governo (puxado principalmente pelos salrios dos funcionrios pblicos a maior parte do valor agregado do governo) tenha crescido consideravelmente em porcentagem do PIB nos ltimos
41. Frise-se que os gastos com as aposentadorias dos funcionrios pblicos esto relativamente parados em relao ao piB desde 1998.

54

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

trimestres.42 Este crescimento apenas no foi maior porque as administraes pblicas parecem ter cortado boa parte dos seus gastos correntes excludos o pagamento de salrios, juros e transferncias pblicas, de modo que o consumo intermedirio destas administraes caiu junto com o PIB (na mdia dos ltimos quatro trimestres).
GrFiCo 17 Evoluo recente do consumo do governo e componentes
(em % do piB, dessazonalizado)

Fonte: iBGe (2009b). Aproximaes do autor.

Quadro similar se verifica tambm nas despesas pblicas federais (sobre as quais se dispe de dados de alta frequncia de qualidade) com transferncias previdencirias (grfico 18).

42. o consumo intermedirio das administraes pblicas parece ter cado em termos reais nesse perodo, mais ou menos acompanhando o movimento do piB.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

55

GrFiCo 18 despesas com regime geral de previdncia e seguro-desemprego


(em % do piB, dessazonalizadas)

Fonte: sTn (2009c); iBGe (2009b). Clculos do autor.

Termine-se esta subseo destacando pontos muito positivos e relativamente pouco discutidos sobre a evoluo recente do gasto pblico brasileiro. Em primeiro lugar, nota-se que a evoluo recente dos investimentos da unio (no conceito efetivamente pago) e das empresas estatais federais muito alentadora. As duas variveis esto nos valores mais altos registrados nesta dcada, atingindo, respectivamente, 1,1% e 2,3% do PIB no terceiro trimestre de 2009 (descontado o impacto da sazonalidade grfico 19). Em segundo lugar, o gasto do setor pblico com os juros da dvida deve cair em porcentagem do PIB em 2009 em relao ao valor, j recorde na ltima dcada, verificado em 2008 e a despeito da forte desacelerao da atividade econmica ocorrida no presente ano.
GrFiCo 19 investimentos das administraes pblicas e estatais federais
(em % do piB, dessazonalizados)

Fonte: Brasil-senado Federal (2009); Brasil-desT/mpoG/(vrios anos); iBGe (2009b). Clculos do autor.

56

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 20 despesa pblica com o pagamento de juros lquidos


(em % do piB, dessazonalizada)

Fonte: Bacen (2009a); iBGe (2009b). Clculos do autor.

4.3 muito e mal? Algumas consideraes a partir de comparaes internacionais

uma das vantagens da metodologia das contas nacionais o fato de ser empregada por praticamente todos os pases-membros das Naes unidas. Assim sendo, os nmeros das contas nacionais so mais adequados a comparaes internacionais que os nmeros da idiossincrtica contabilidade pblica brasileira. Tais comparaes deixam claro que o peso relativo do consumo do governo no total do PIB brasileiro bastante superior ao verificado em mdia na Amrica latina e em linha com o verificado, por exemplo, nos EuA ou na Frana (tabela 10).
TABelA 10 Consumo do governo em pases selecionados da Amrica Latina e da oCdE em 2007
(em % do piB) Argentina 12,9 Venezuela 11,9 Hungria 21,21 Bolvia 14,4 Alemanha 12,5 irlanda 15,7 Brasil 20,2 Blgica 16,9 itlia 18,2 Chile 11,0 22,4 Japo 12,6 Colmbia 16,6 13,1 noruega 20,2 mxico 10,6 17,0 polnia 18,5 paraguai 10,8 euA 20,0 portugal 18,7 peru 9,1 Frana 20,6 reino unido 23,6 uruguai 11,2 Grcia 18,2 sucia 27,2

Canad Coreia do sul espanha

Fonte: Cepal (2009), para a Amrica latina; oCde (2009a).

O alinhamento dos dados brasileiros com os dos pases da OCDE tambm se verifica quando se desagrega o consumo do governo nos seus dois componentes bsicos (tabela 11). Com efeito, as participaes do valor adicionado (13,3) e do consumo

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

57

intermedirio (7,0) das administraes pblicas no PIB brasileiro so, respectivamente, pouco menores que os verificados na Blgica (13,4) e nos EuA (8,5), e pouco maiores que os observados na Grcia (13,1) e na Hungria (6,7). Ademais, a participao das transferncias de assistncia e previdncia no PIB brasileiro (14,8) ocupa uma posio prxima da mediana da amostra de pases da OCDE listados na tabela 11, ficando acima da verificada nos pases anglo-saxes, europeus orientais (com exceo da Hungria) e asiticos, e abaixo da verificada nos pases da Europa continental e ocidental (com as excees da Espanha e da Noruega). Entretanto, as administraes pblicas brasileiras i) gastam relativamente muito mais com juros que os pases da OCDE (a despeito do endividamento pblico em vrias destas economias ser maior que o verificado no Brasil, ou parecido com o brasileiro); e ii) investem relativamente menos que a mdia verificada nestes pases.
TABelA 11 despesas selecionadas das administraes pblicas no brasil e em pases selecionados da oCdE
(em % do piB) pas
Alemanha Blgica Brasil Canad Coreia do sul espanha euA Frana Grcia Hungria irlanda itlia Japo noruega polnia portugal reino unido sucia

Valor adicionado do governo em 2007


8,3 13,4 13,3 13,5 9,4 11,9 11,5 15,6 13,1 14,6 10,3 13,0 9,3 14,1 12,5 14,6 11,9 17,8

Consumo intermedirio do governo em 2007


4,2 3,5 7,0 8,9 3,8 5,1 8,5 5,0 5,1 6,7 5,3 5,2 3,3 6,1 6,0 4,1 11,7 9,4

TAps em 2007
18,4 17,3 14,8 11,0 3,6 12,7 12,6 18,9 17,4 16,6 10,3 18,1 12,2 14,1 14,8 16,3 13,4 16,8

FBKF em 2007
1,5 1,6 1,8 3,0 4,9 3,8 2,6 3,3 3,0 3,6 4,4 2,3 3,1 3,1 4,2 2,3 1,8 3,1

dlsp em 2008
45,1 73,6 37,6 21,7 -37,4 22,9 48,2 41,9 72,7 51,3 11,1 89,7 84,3 -125,3 20,2 47,9 33,6 -13,8

Juros lquidos pagos em 2008


2,3 3,6 5,4 0,2 -1,5 1,0 1,9 2,7 4,1 3,7 -0,3 4,9 0,8 -3,8 1,9 3,0 2,0 0,5

Fonte: iBGe (2009b), oCde (2009a; 2009b). Aproximaes do autor.

Naturalmente, poucos discordariam de que os interesses dos brasileiros mais pobres estariam mais bem atendidos se as administraes pblicas brasileiras gastassem relativamente menos com juros e relativamente mais com investimentos (dada a importncia destes ltimos gastos para o crescimento da economia).

58

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Conforme visto, os dados de 2008 e mesmo de 2009 parecem apontar que esta a direo que vem sendo seguida pelos administradores pblicos brasileiros (embora apenas lentamente e, no caso dos juros, fortemente influenciada pela crise internacional). Muito menos consenso existe, conforme exposto, sobre os nveis atuais dos chamados gastos pblicos correntes, isto , aqueles que compem o consumo do governo e as transferncias de assistncia e previdncia e subsdios cujo crescimento recente tem assustado diversos analistas.
TABelA 12 Pib per capita (ajustado pela paridade do poder de compra PPC) e gastos pblicos em sade e educao no brasil e em pases selecionados da oCdE
(em % do piB e per capita, ajustados pela ppC)
pas Alemanha Blgica Brasil Canad Coreia do sul espanha euA Frana Grcia Hungria irlanda itlia Japo noruega polnia portugal reino unido sucia Gastos com sade Gastos com sade Gastos com educao Gastos com educao (% do piB) (per capita, em us$ ppC) (% do piB) (per capita, em us$ ppC) 6,3 7,0 4,8 7,3 3,7 5,7 7,9 7,2 4,9 4,9 7,0 6,8 7,2 7,1 4,6 5,7 7,5 6,8 manipulaes do autor. 2.155 2.475 468 2.819 981 1.717 3.616 2.407 1.426 929 3.039 2.073 2.417 3.689 751 1.242 2.670 2.495 3,9 5,8 4,7 7,2 4,6 4,4 6,3 5,9 3,1 5,3 4,6 4,7 3,9 5,5 5,7 5,8 6,2 6,9 1.334 2.051 458 2.780 1.220 1.325 2.884 1.972 902 1.005 1.997 1.433 1.309 2.857 930 1.263 2.207 2.532 piB per capita (em us$ ppC) 34.205 35.363 9.747 38.614 26.523 30.116 45.778 33.424 29.098 18.956 43.414 30.479 33.573 51.953 16.323 21.784 35.601 36.696

Fonte: sTn (2009a), oCde (2009a) e Fmi (2009).

As informaes contidas na tabela 12 visam lanar alguma luz no debate sobre a magnitude do consumo das administraes pblicas brasileiras. Elas deixam claro que: i) a participao dos gastos pblicos com sade no PIB brasileiro significativamente inferior mdia observada nos pases da OCDE (conquanto seja maior que a sul-coreana e similar s observadas na Polnia, Grcia e Hungria); ii) a participao dos gastos pblicos com educao no PIB brasileiro similar observada na mdia dos pases da OCDE (similar s observadas, por exemplo, na Irlanda, na Itlia, no Japo e na Coreia do Sul); e iii) os gastos pblicos brasileiros per capita com sade e educao so invariavelmente muito menores que os

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

59

observados nos pases da OCDE, em virtude da diferena verificada entre o PIB per capita destes pases e o brasileiro. Crticos do crescimento das despesas pblicas correntes no Brasil argumentam que estas so frequentemente mal focalizadas isto , tendentes a beneficiar as camadas de renda mais altas da populao 43 e geridas de modo ineficiente.44 Embora este autor concorde com o diagnstico, lembre-se que mesmo que, por algum milagre, as administraes pblicas brasileiras atingissem, de uma hora para a outra, nveis japoneses de focalizao e eficincia, ainda continuaria sendo verdade que somente poderia ser oferecido a cada brasileiro perto de um tero dos recursos com educao e perto de um quinto dos recursos com sade oferecidos a cada japons.45 Dito de outra forma, cumpre frisar que a escassez de recursos no pode deixar de ser includa entre as causas (mltiplas, por certo) da m qualidade dos servios pblicos oferecidos no Brasil.46 Ademais, no parece sensato esperar por melhoras significativas na focalizao dos gastos pblicos e na produtividade das administraes pblicas para garantir a disponibilidade de recursos pblicos para gastos em reas sensveis, como sade e educao. As mquinas pblicas so organismos complexos, cujo desenvolvimento institucional no ocorre repentinamente, enquanto as necessidades da populao so prementes. Parece fazer mais sentido desenhar e implementar novos programas mais bem focalizados e utilizar aumentos de gastos para incentivar (com a criao dos incentivos apropriados) a melhora na produtividade dos programas pr-existentes como aparentemente est ocorrendo no pas, ainda que de forma desigual e muito gradual. O reconhecimento da escassez relativa de recursos para a oferta de bens pblicos, como sade e educao pblicas, de qualidade e a bvia importncia destes bens e da igualdade de oportunidades entre os cidados para o desenvolvimento das naes47 parece um elemento importante na discusso sobre as opes disposio da sociedade brasileira no atual momento histrico. O pas j tentou crescer sem investir em capital humano anteriormente com
43. duarte et al. (2009), por exemplo, apresentam fortes evidncias de m focalizao das despesas do sistema nico de sade (sus). 44. delgado (2008), por exemplo, apresenta uma anlise da eficincia das escolas pblicas de minas Gerais e conclui (p. 90) que a mdia da mesma pode ser significativamente aumentada. 45. estes dados so apenas aproximaes, naturalmente. em particular, o fato de a populao do Japo ser significativamente mais idosa (e, portanto, demandar relativamente mais gastos com sade e menos gastos com educao) que a brasileira certamente tem que ser levado em conta em anlises mais aprofundadas do tema. 46. no parece controversa a afirmao de que a disponibilidade de recursos condio necessria, ainda que no suficiente, para a qualidade dos servios pblicos. delgado (2008, p. 89), por exemplo, nota que nenhuma escola [pblica mineira] eficiente (...) possua completa ausncia de infraestrutura, ou seja, todas contavam ao menos com luz eltrica instalada e alguma forma de esgotamento sanitrio, isso quando no dispunham de todos os fatores (caracterstica das escolas eficientes). 47. Ver, a esse respeito, spence (2008).

60

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

uma carga tributria bruta bem menor que a atual sem ter com isto obtido sucesso em sua tentativa de se aproximar dos nveis de bem-estar material caractersticos dos pases do primeiro mundo. No se trata, naturalmente, de propor aumentos descontrolados em tais gastos visto que o peso relativo destes no produto nacional est longe de ser desprezvel , mas de se qualificar o mrito de propostas de reduo imediata da participao dos gastos pblicos correntes no PIB brasileiro que devem sempre ter em conta os impactos efetivos de tais redues sobre a j insuficiente oferta de bens pblicos cidadania brasileira.
5 um PANorAmA rESumido dAS FiNANAS PbLiCAS brASiLEirAS No PErodo 1995-2009: ALGumAS NoTAS GuiSA dE CoNCLuSo

Nas sees anteriores, traou-se um panorama da evoluo dos principais agregados das finanas pblicas brasileiras (dvida, tributao e gastos) no perodo entre 1995 e 2009. No lado da dvida pblica lquida, notou-se que as grandes mudanas no comportamento de curto prazo desta varivel verificadas desde 1999 foram causadas por variaes bruscas na taxa de cmbio (que impactam os valores dos ativos e dos passivos pblicos denominados em moeda estrangeira, causando ajustes patrimoniais). Ademais, as projees para 2009 e 2010 e os dados internacionais deixam claro que a recente acelerao do endividamento pblico brasileiro, aps cinco anos de redues quase ininterruptas na dvida pblica, foi muito inferior ao verificado nos pases desenvolvidos (e mesmo na China e na ndia) e no deve prolongar-se por muito tempo. No lado tributrio, notou-se que a maior parte da elevao de cerca de 8% do PIB da carga tributria bruta (CTB) entre 1997 e 2008 foi legislada em resposta s crises cambiais de 1999 e 2002-2003. Com efeito, o crescimento de cerca de 2,5% do PIB na CTB verificado no perodo de 2005 a 2008 (de elevado crescimento econmico em mdia) se deu a despeito de seguidas desoneraes tributrias, a principal das quais foi a extino da CPMF (cuja arrecadao anual alcanava 1,3% do PIB) em 2008. Frisou-se, ainda, que: i) o tamanho da CTB brasileira superior ao verificado nos pases latino-americanos e vem se aproximando da mdia verificada em pases da OCDE; e ii) a composio da CTB brasileira muito diferente da verificada em pases da OCDE, privilegiando impostos sobre produtos (que concentram renda e encarecem os produtos) em prejuzo de impostos sobre a renda e o patrimnio (que distribuem renda e no encarecem os produtos). No lado do gasto, notou-se que malgrado fortes percepes em contrrio os gastos das administraes pblicas com custeio e salrios se mantiveram essencialmente constantes (em porcentagem do PIB) ao longo de todo o perodo 1995-2008. A elevao natural, e em alguns casos, mesmo benigna observada em 2009 se deveu essencialmente queda do PIB verificada neste perodo, no

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

61

evidenciando um crescimento real descontrolado dos gastos. Os gastos com investimento pblico tambm permaneceram relativamente constantes em relao ao PIB no perodo de 1995 a 2008, ainda que em patamares muito mais baixos flutuando na casa dos 2% do PIB, contra os cerca de 3,7% verificados na mdia dos anos de 1970 a 1979, quando a f na interveno do Estado na economia era consideravelmente mais forte que no perodo coberto por este texto. As despesas do setor pblico com os juros da dvida pblica flutuaram consideravelmente ao longo do perodo 1995-2008 alcanando valores particularmente altos em 1999 e 2002-2003, anos de crise cambial aguda , mas esto em queda desde 2006, atingindo em 2009 os valores mais baixos em mais de uma dcada. O crescimento dos gastos pblicos verificado no perodo 1995-2008 e repetidas vezes vilificado por especialistas na rea de finanas pblicas se concentrou nas transferncias de assistncia e previdncia social, que cresceram pouco mais que 2% do PIB no perodo em questo. Tal crescimento diretamente associado valorizao do salrio mnimo e extenso de benefcios previdencirios e assistenciais populao mais pobre do pas (visto que os benefcios previdencirios dos funcionrios pblicos permaneceram essencialmente constantes em relao ao PIB no perodo em questo) citado por economistas respeitados (como Ferreira et al., 2007 e Soares, 2006) como um dos principais responsveis pelo indito processo de desconcentrao da renda pessoal do pas verificado, principalmente, a partir de 2003. Ainda sobre os gastos pblicos, frisou-se que sua composio fortemente viesada para o pagamento de transferncias de previdncia e assistncia e de juros sobre a dvida pblica no permite s administraes pblicas brasileiras investir adequadamente na sade e na educao de seus cidados (e, portanto, no capital humano dos mesmos a despeito de tais gastos serem classificados como gastos correntes e rotineiramente criticados por analistas influentes das finanas pblicas brasileiras). Conquanto haja fortssimas evidncias de ineficincia e de m focalizao no gasto pblico nestas e em outras reas (em todas as esferas da administrao pblica) de forma a possibilitar, em tese pelo menos, a obteno de aumentos considerveis de efetividade e na progressividade do gasto pblico no curto prazo de alguns anos , o papel da escassez pura e simples de recursos nestas reas na baixa qualidade dos servios prestados populao no deve ser negligenciado pelos formuladores de polticas pblicas e pelos formadores de opinio.

62

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

rEFErNCiAS

AFONSO, J. R.; ARAJO, E. A.; BIASOTO JNIOR, G. Fiscal space and public sector investments in infrastructure: a Brazilian case-study. Braslia: Ipea, 2005 (Texto para Discusso, n. 1141). AlMEIDA, M. F. O paradoxo do investimento pblico no Brasil. Braslia: Ipea, 2009 (Nota Tcnica). ARNOlD, J. Do tax structures affect aggregate economic growth? Empirical evidence from a panel of OECD Countries. Paris: OCDE, Economics Department Working Paper, n.643, 2008. BENOS, N. Fiscal policy and economic growth: empirical evidence from Eu countries. university of Ioannina, Munich Personal Repec Archive, n. 19174, September, 2009. BANCO CENTRAl DO BRASIl. Fatores condicionantes da dvida lquida do Setor Pblico. Braslia, 2009a. ______. Focus - Relatrio de Mercado de 30 de outubro de 2009. Braslia, 2009b. ______. Sistema gerador de sries temporais. Braslia, 2009c. BRASIl. Ministrio da Fazenda. Boletim do ICMS e demais impostos estaduais. Conselho Nacional de Poltica Fazendria, Braslia, 2009. ______. Ministrio do Planejamento. Oramento de investimento das empresas estatais. Departamento de Coordenao e Governana das Empresas Estatais, Braslia, vrios anos. ______. Presidncia da Repblica. Secretaria do Conselho do Desenvolvimento Social/CDES. Indicadores de Equidade do Sistema Tributrio Nacional. Relatrio de observao n. 1, junho, 2009. ______. Senado Federal. Sigabrasil. Braslia, 2009. CAIXA ECONMICA FEDERAl. Relatrio de Administrao. Braslia, vrios anos. CARDOSO JR, J. C. C. (Org.). Brasil em desenvolvimento: estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009. COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA lATINA E O CARIBE. Cepalstat. Santiago do Chile, 2009. DElFIM NETTO, A. A Agenda Fiscal. In: GIAMBIAGI, F.; BARROS, O. Brasil ps-crise: agenda para a prxima dcada. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 2009. p.25-40.

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

63

DElGADO, V. Eficincia das escolas pblicas de Minas Gerais: consideraes acerca da qualidade a partir da anlise dos dados do SICA e do SIMAVE. Rio de Janeiro: BNDES, junho, 2008. DuARTE, A; SIlVA, A. M.; luZ, E.; GERARDO, J. Transferncias fiscais intergovernamentais no Brasil: avaliao das transferncias federais, com nfase no sistema nico de sade. Santiago do Chile: CEPAl, 2009. (Serie Gestin pblica No 69) FERREIRA, F.; lEITE, P.; lITCHFIElD, J.; ulYSSEA, G. Ascenso e queda da desigualdade de renda no Brasil: uma atualizao para 2005. In: PAES DE BARROS, R.; FOGuEl, M.; ulYSSEA, G. (Orgs.). Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Rio de Janeiro: Ipea, v. 1. p. 359-378, 2007. FMI, World Economic Outlook: crisis and recovery. Washington: April, 2009. GIAMBIAGI, F. A poltica fiscal do governo Lula em perspectiva histrica: qual o limite para o aumento do gasto pblico? Rio de Janeiro: Ipea, 2006. (Texto para Discusso n 1169). ______. Brasil razes do atraso: paternalismo versus produtividade. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 2007a. ______. Dezessete Anos de Poltica Fiscal no Brasil: 1991-2007. Rio de Janeiro: Ipea, 2007b. (Texto para Discusso n 1309). GOBETTI, S. W. Qual a real taxa de investimento pblico no Brasil? Braslia: 2009. Mimeo. HORTON, M.; KuMAR, M.; MAuRO, P. The state of public finances: a cross-country fiscal monitor. FMI. Washington, 2009. (IMF Staff Position Note). IBGE. Finanas pblicas do Brasil 2002-2003. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro, 2006. ______. Sistema de Contas Nacionais Brasil. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro, 2008. (Srie de Relatrios Metodolgicos, n.24, segunda edio). ______. Sistema de Contas Nacionais: Brasil 2003-2007. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro, 2009a. ______. Contas nacionais trimestrais: indicadores de volume e valores correntes nova srie Julho/Setembro 2009. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro. 2009b. OCDE. Consumption taxes: the way of the future? Paris, 2007. (OECD Policy Brief, October 2007).

64

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

______. OECD General Government Accounts. Paris, 2009a. ______. OECD Economic Outlook, n. 85. Paris, 2009b. REZENDE, F; OlIVEIRA, F. Descentralizao e federalismo fiscal no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2003. REZENDE, F.; OlIVEIRA, F.; ARAJO, E. O Dilema Fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Confederao Nacional da Indstria e Fundao Getlio Vargas, 2007. RIBEIRO, M. B. Uma anlise das cargas tributrias bruta e lquida no Brasil no perodo 1995-2009: evoluo, composio e suas relaes com a equidade e a distribuio de renda. Braslia: Ipea, 2009. (Texto para Discusso no prelo). SANTOS, C. H. Uma metodologia simplificada de estimao da carga tributria lquida brasileira trimestral no perodo 1995-2007. Rio de Janeiro: Ipea, 2008. (Texto para Discusso n. 1359). ______. Evoluo recente e Perspectivas futuras das finanas pblicas brasileiras: o comportamento do investimento pblico em contexto de crise. In: CARDOSO JR. (org.). Brasil em desenvolvimento: estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009. pp.103-125. SANTOS, C. H.; COSTA, F. R. uma metodologia de estimao da carga tributria bruta brasileira em nveis trimestrais. Economia Aplicada, v. 12, n. 4, p. 581-606, 2008. SANTOS, C. H.; GENTIl, D. A. Constituio Federal de 1988 e as Finanas Pblicas Brasileiras. In: CARDOSO JR. (org.). A Constituio Brasileira de 1988 revisitada: recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas econmicas e sociais. Braslia: Ipea, v. 1, 2009. SANTOS, C. H.; GOBETTI, S. W.; RIBEIRO, M. B. A evoluo da carga tributria bruta brasileira no perodo 1995-2007: tamanho, composio e especificaes economtricas agregadas. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso, n. 1350). SIlVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos redistributivos. Tese (Doutorado) Instituto de Economia da unicamp, Campinas, 2008. SOARES, S. Distribuio de renda no Brasil de 1976 a 2004, com nfase no perodo 2001-2004. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso, n. 1166). SPENCE, M. (Org.).The growth report: strategies for sustained gowth and

um Panorama das Finanas Pblicas brasileiras de 1995 a 2009

65

inclusive development. Commission on Growth and Development. Washington: The World Bank, 2008. SECRETARIA DO TESOuRO NACIONAl (STN). Consolidao das Contas Pblicas 2001-2008. Braslia, 2009a. ______. Execuo oramentrio dos Estados 1995-2008. Braslia, 2009b. ______. Resultado fiscal do governo central. Braslia, 2009c. ______. Demonstrao da execuo das receitas tributrias. Braslia, 2009d. ______. Demonstrao da execuo das receitas de contribuies. Braslia, 2009e. ______. Finanas do Brasil: dados contbeis dos municpios. Vrios nmeros. Braslia. STIGlITZ, J. Foreword. In: THIRSK, W. (Org.). Tax reform in developing countries. Washington: World Bank, 1997. TANZI, V. Death of an illusion? Decline and fall of high tax economies. londres: Politeia. Policy Series, n. 54, 2006. THIRSK, W. Overview: the substance and process of tax reform in eight developing countries. In: THIRSK, W. (Org.). Tax reform in developing countries. Washington: World Bank, 1997 VEllOSO, R. Escancarando o problema fiscal: preciso controlar o gasto no-financeiro obrigatrio da unio. Rio de Janeiro: Instituto Nacional de Altos Estudos, 2006. (Estudos e Pesquisas, n. 159). WOO, J. Social polarization, fiscal instability and growth. European Economic Review. n. 49, p. 1451-1477, 2005. ______. The political economy of fiscal policy: public deficits, volatility and growth. Berlim: Springer, 2006.

CApTulo 2

TribuTAo, PrEVidNCiA E ASSiSTNCiA SoCiAiS: imPACToS diSTribuTiVoS

Fernando Gaiger silveira*

1 iNTroduo

Este trabalho tem por objetivo avaliar os impactos distributivos da tributao direta e indireta e da previdncia e assistncia sociais. Para tanto, foram utilizados os dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) de 2002-2003. Buscouse, com base nos registros administrativos, avaliar o grau de aderncia dos dados da pesquisa e, principalmente, discriminar os benefcios previdencirios segundo o regime, isto , saber se estes provm do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) ou, como comumente se diz, do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) ou dos regimes prprios de previdncia social (RPPS), relacionados ao funcionalismo pblico. Empregaram-se, na avaliao dos impactos distributivos dos diferentes tipos de transferncias monetrias (ou benefcios) e dos impostos sobre a renda e o consumo das famlias, os indicadores usuais de concentrao da renda. Analisaram-se as mudanas nestes indicadores ao se passar da renda anterior concesso dos benefcios ou incidncia dos tributos para a renda resultante de tais intervenes pblicas. A mudana nos ndices de concentrao resulta de dois componentes: o primeiro, relativo ao grau de progressividade ou regressividade do benefcio ou tributo, e o segundo, concernente aos rearranjos que tais intervenes provocam no ordenamento das famlias pela renda. Discutiu-se qual renda deve-se ter por parmetro de avaliao: se a anterior ou se a posterior interveno. Defendeu-se a metodologia com base na renda ex post, pois o que interessa o efeito de se conceder ou se tributar R$ 1 adicional, e no o efeito do primeiro real transferido ou recolhido. Isto porque as propostas de alterao das polticas somente fazem sentido sob a realidade existente.

* Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e pesquisas sociais (disoc) do ipea.

68

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

As principais concluses acerca das estimativas dos impactos distributivos da tributao, previdncia e assistncia sociais foram: a) no houve alterao significativa na concentrao da renda pessoal enquanto resultado do conjunto de polticas consideradas aposentadorias e penses, programas de transferncia de renda, auxlios, seguro-desemprego, bolsas de estudos, impostos sobre a renda, contribuies previdencirias, impostos sobre imveis e veculos, e impostos ou contribuies sobre o consumo; b) houve baixo impacto distributivo dos benefcios previdencirios e assistenciais, do seguro-desemprego e das outras transferncias monetrias comparativamente ao que se observa nos pases desenvolvidos; c) essa baixa eficcia distributiva se deve, primordialmente, elevada regressividade das aposentadorias e penses dos RPPS, que anulam os impactos distributivos das aposentadorias do RGPS, dos programas de transferncia de renda e dos auxlios aos trabalhadores; d) os tributos diretos e o Imposto sobre a Renda (IR), em particular, apresentam ndices de progressividade satisfatrios em comparao aos pases centrais, tendo, todavia, pouca efetividade distributiva dada sua pequena participao na renda pessoal; e) o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial urbana (IPTu) regressivo, e o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), neutro, o que demonstra a rigidez, no Brasil, em se tributar de modo mais efetivo o patrimnio e, por que no dizer, a riqueza; e f ) a tributao indireta claramente regressiva, fato amplamente reconhecido no discrepando, ademais, da experincia internacional, mas tendo seu efeito amplificado pela importncia que os impostos sobre o consumo tm no conjunto da carga tributria nacional. Assim, devem-se centrar os esforos distributivos na ampliao da participao dos benefcios de carter progressivo (bolsas, aposentadorias do RGPS e auxlios) dentro do conjunto das transferncias governamentais, no aumento do peso da tributao direta na arrecadao e na correo do perfil de incidncia dos tributos sobre o patrimnio.
2 bASE dE dAdoS E mETodoLoGiA

A fonte de informaes utilizadas nas estimativas foi a POF, realizada em 20022003 pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A escolha recaiu sobre esta investigao pelo fato de ela apresentar uma captao mais aprofundada

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

69

dos rendimentos, coletando informaes discriminadas das aposentadorias e penses, dos auxlios previdencirios e assistenciais tanto pblicos quanto privados e dos diversos programas de transferncia de renda e de apoio ao trabalhador. No campo das despesas, a POF investiga tanto as dedues incidentes sobre os rendimentos nas quais se inscrevem as contribuies previdencirias, o imposto de renda e outros descontos como os tributos e taxas incidentes sobre os bens imveis e mveis. Por fim, permite a estimao dos tributos indiretos ao investigar todas as despesas efetuadas pelas famlias em bens e servios, pois a base de incidncia destes , grosso modo, o consumo, mesmo quando aplicados ao faturamento ou receita. Infelizmente, os dados das pesquisas domiciliares brasileiras no discriminam qual o regime pblico previdencirio das aposentadorias e penses por elas enumeradas, mas identificam os recebimentos originrios de previdncia privada e, no caso da POF, os diversos auxlios, sejam os concedidos pelos empregadores, sejam os de carter previdencirio Estima-se em 56% a parcela da carga tributria que ser contemplada na avaliao dos efeitos distributivos sobre a renda pessoal.1 Este nvel de cobertura bastante expressivo, haja vista que parte dos valores no cobertos se referem ao Imposto sobre a Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ) e parcela dos empregadores nas contribuies previdencirias, o que representa 24,0% do total dos tributos. Somam-se a estes os tributos que recaem to somente sobre pessoas jurdicas ou sobre empregadores, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), o salrio-educao, as contribuies ao Sistema S e o imposto sobre comrcio exterior, cuja participao atinge 10,6% do total dos tributos. Chega-se assim a uma participao de 90,6% no total dos tributos, considerados aqueles cobertos pelo estudo e aqueles que sabidamente no incidem sobre a renda das famlias. Entre os 9,4% no avaliados, esto tributos que no incidem sobre a renda e/ ou patrimnio das famlias, restando, todavia, aqueles que apesar de estarem sob encargo das famlias no foram objeto do estudo, dadas as dificuldades em discrimin-los. Neste ltimo caso, encontram-se importantes tributos, como a Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), o Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF) e os impostos sobre transmisso de bens, que, juntos, representam 5,4% da carga tributria nacional. Entre as reas de atuao que so consideradas polticas sociais e que se consubstanciam em transferncias monetrias para as famlias encontram-se a previdncia social a bsica (RGPS) e a dos servios pblicos e parcelas substanciais das aes de assistncia social, de proteo ao trabalhador e de
1. estimativa baseada nos dados da receita Federal sobre a carga tributria para os anos de 2002 e 2003, binio de realizao da poF.

70

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

alimentao e nutrio. Somadas as participaes destas cinco reas de atuao, chega-se a uma cobertura de 77,4% do gasto social federal (GSF), que ser objeto de avaliao dos impactos distributivos. verdade que a previdncia social o RGPS e a dos servidores pblicos responde por mais de dois teros do GSF, excluindo-se da avaliao aquelas polticas que se efetivam pela oferta de bens e servios, ou seja, que so transferncias em espcie. Esse quadro do gasto social deve se alterar quando se adicionam os dispndios efetuados por estados e municpios, uma vez que os gastos em educao bsica contam com a participao significativa de estados e municpios. Esta situao difere do que ocorre nos dispndios com sade, em que as transferncias governamentais tm papel de destaque. No caso da previdncia, as aposentadorias e penses dos servidores estaduais e municipais alcanam montantes expressivos. Considerando-se as estimativas do gasto social de estados e municpios (disponveis para o perodo 1997-2001) e de sua composio segundo as polticas (disponvel para o trinio 1994-1996), conclui-se por uma diminuio na cobertura do estudo. Isto porque, nas despesas sociais de estados e municpios, os gastos com educao tm um peso bem maior que no mbito federal, inexistindo despesas do RGPS. Estima-se, ento, que cerca de 60% do gasto social contemplado nas estimativas de impacto distributivo. A parcela ausente diz respeito principalmente s transferncias em espcie, para as quais a alocao e a monetizao so tarefas bastante complexas.
2.1 Tributao direta: quais dedues, impostos, taxas e contribuies so captadas pela PoF?

Na POF so investigadas as dedues incidentes sobre os variados recebimentos, estando as que recaem sobre o rendimento do trabalho principal e secundrio discriminadas em contribuies previdencirias (ou previdncia pblica), IR e outras dedues.2 No caso dos outros rendimentos aposentadorias e penses, programas de transferncia de renda, auxlios, bolsa de estudo, penso alimentcia, doaes, aluguis e dos outros recebimentos, receitas e emprstimos 13o salrio, abono de frias, saque do Programa de Integrao Social (PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep) e FGTS, indenizao trabalhista, vendas, lucros, emprstimos, herana, dividendos etc. , investiga-se o total de dedues, sem as discriminar. O recolhimento da previdncia, o IR e as outras dedues encontram-se agrupadas sob a mesma categoria.

2. infelizmente, no se tem muita clareza sobre tudo o que est englobado em outras dedues, pois segundo os manuais da pesquisa especialmente o dos entrevistadores , nesta categoria se inscreveria principalmente o imposto sobre servios (iss), no sendo includo o recolhimento do FGTs. Cabe destacar que na anlise dos dados acerca dos trabalhadores que apresentam outras dedues encontram-se aqueles este o caso de empregados pblicos, militares e empregados do setor privado sobre cujos recebimentos no incidem tais tributos.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

71

Fica patente, portanto, que na rubrica outras dedues dos rendimentos do trabalho encontram-se o Imposto sobre Servios (ISS) e outros descontos, que tanto podem ser tributos diretos como no ser. Por sua vez, nas dedues de outros rendimentos que no do trabalho e nas dedues de outros recebimentos esto presentes, sob o mesmo valor, o INSS, o IR, o ISS e outras dedues de carter diverso da tributao. Alm dos tributos incidentes sobre a renda, a POF coleta aqueles incidentes sobre o patrimnio IPTu3 e sobre os veculos automotivos IPVA. Decidiu-se considerar outros encargos incidentes sobre os veculos alm do IPVA, tais como as despesas com licena, emplacamento, multas, transferncia de veculo, percia e carteira de habilitao, agrupando todos sob a rubrica impostos sobre veculos. Nas despesas individuais, mais especificamente no quadro relativo s despesas com contribuies, transferncias e encargos financeiros, so investigados tanto novos tributos ou contribuies contribuio de classe como outras formas de incidncia de tributos j descritos como o IR relativo a exerccio anterior, o ISS de carter eventual e os recolhimentos previdncia pblica. Nas despesas com servios domsticos, reportam-se as despesas efetuadas com o recolhimento da parcela do empregado previdncia social. Por fim, ainda que bastante subestimados, so coletados os gastos realizados com o pagamento da CPMF. Os tributos diretos foram agrupados, ento, em quatro grupos: IR, IPTu, IPVA e outros tributos sobre renda. Nesta ltima, foram includas as duas rubricas de dedues sobre a renda do trabalho e de outras fontes , o ISS eventual, as contribuies de classe e a CPMF.
2.2 Estimativa da tributao indireta

Visto que a POF investiga todas as despesas efetuadas pelas famlias em bens e servios, possvel, com base nestes dados, estimar a incidncia dos tributos indiretos, cuja base de incidncia , aproximadamente, o consumo, mesmo quando o faturamento que tributado. Os tributos indiretos contemplados foram o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), o PIS, a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), empregando-se para o clculo da incidncia as alquotas e
3. esses tributos esto discriminados em dez cdigos para o imvel principal com variaes toponmicas. so eles: o imposto predial (ipTu), os adicionais do imposto predial (juros, multa), o imposto territorial rural, o servio de patrimnio da unio (spu) e o instituto nacional de Colonizao e reforma Agrria (incra). H tambm oito cdigos para os outros imveis.

72

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

regras vigentes em janeiro de 2007. No caso do ICMS, que de competncia dos estados, sendo, portando, normatizado por legislaes especficas a cada um deles, decidiu-se utilizar as alquotas e regras aplicadas pelo estado de So Paulo, constantes do Regulamento do ICMS deste estado (RICMS-SP). Em termos operacionais, foram identificadas, na tabela de incidncia do IPI e no RICMS-SP,4 as alquotas relativas a cada item de despesa, bem como os benefcios tributrios concedidos para alguns produtos, sejam eles isenes, sejam redues de base de clculo. Estes benefcios so em maior nmero e mais complexos no caso do ICMS, destinando-se, de modo especial, a produtos de primeira necessidade e queles que sofrem maior competio de outros estados e/ou pases. Algumas despesas foram descartadas, pois se referiam ao pagamento de servios, impostos e taxas. Inscrevem-se neste grupo as despesas com servios pessoais, denominadas outras despesas correntes, e as com diminuio do passivo, bem como parcelas das despesas diversas e dos gastos com educao, sade e habitao. Sobressaem aqui os gastos com jogos e apostas, cerimnias e festas, servios profissionais, cursos regulares, servios de assistncia sade, aluguis e consertos de artigos do lar. Alm destes, consideraram-se somente as despesas monetrias, pois as despesas no monetrias5 so predominantemente em servios no passveis de tributao ou originam-se de atividades realizadas margem dos mercados. No caso do PIS e da Cofins, decidiu-se adotar, para todos os gastos com os produtos considerados passveis de tributao pelo ICMS e IPI, a alquota de 9,25%, que se aplica s empresas que optam pelo regime de incidncia no cumulativa.6 Ou seja, considerou-se que estas contribuies incidem sobre o consumo das famlias na medida das suas alquotas. No resta dvida de que esta deciso passvel de ajustes, dado que uma gama expressiva de empresas ou melhor, de setores produtivos encontra-se no regime de incidncia cumulativa, implicando alquotas efetivas distintas da do regime no cumulativo. Realizadas tais selees, aplicou-se, em uma primeira etapa, aos gastos preos a respectiva alquota nominal do ICMS, segundo a legislao em vigor no estado de So Paulo, obtendo-se o valor correspondente a este tributo. Vale notar que, ao aplicar a alquota nominal do ICMS ao gasto ou preo como rege a legislao deste tributo, na realidade se est praticando uma alquota superior se considerar-se como base de incidncia o preo sem o tributo. Em uma segunda
4. disponvel em: <http://info.fazenda.sp.gov.br/nXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm&vid=sefaz_tributaria:vtribut>. 5. A poF 2002-2003 apresentou como grande novidade a investigao das despesas no monetria com bens e, no caso dos servios, com o usufruto do imvel prprio ou cedido e com os servios de assistncia sade. 6. As alquotas da contribuio para o pis/pAsep e da Cofins, com a incidncia no cumulativa, so respectivamente de um inteiro e sessenta e cinco centsimos por cento (1,65%) e de sete inteiros e seis dcimos por cento (7,6%).

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

73

etapa, descontou-se dos gastos a parcela correspondente ao ICMS, gerando-se assim novos valores, que incorporaram a parcela correspondente ao IPI. Destes montantes, foram extrados os valores anteriores ao recolhimento do IPI e do ICMS por meio da seguinte frmula:

Dispndios lquidos na ausncia de ICMS e IPI = (gastos - ICMS)/(1 + alquota nominal do IPI)
podendo-se obter, em seguida, o valor dos gastos correspondente ao pagamento do IPI.7 Esta sequncia de procedimentos tem por fundamento o fato de o IPI fazer parte da base de clculo do ICMS. Quanto ao PIS e Cofins, aplicou-se a alquota do regime de no cumulatividade aos valores globais dos dispndios correspondentes, resultando da a parcela relativa a estas contribuies. Assim, embora ambos ICMS e IPI sejam impostos sobre o valor adicionado (IVAs), o ICMS tem incidncia por dentro, isto , agrega o prprio valor do imposto na base de incidncia, enquanto o IPI cobrado por fora. Portanto, a alquota modal do ICMS em So Paulo, de 18,00%, se calculada por dentro, corresponde a uma alquota de 21,95% sobre o valor sem imposto. Quando se decide aplicar aos gastos as alquotas legais do ICMS e do IPI, levando-se em conta isenes, benefcios e modalidades de operacionalizao, tem-se por pressuposto que a operao destes impostos perfeita estatutria , no ocorrendo, portanto, elises fiscais, cobranas em cascata (cumulatividade), sonegaes, entre outras imperfeies. Tal situao evidentemente hipottica, sendo aqui considerada com base em dois pressupostos. O primeiro diz respeito ao fato de os produtos de maior peso no oramento das famlias sejam elas pobres ou no estarem inseridos em cadeias de produo e comercializao caracterizadas pelo predomnio de grandes indstrias e empresas, que so, no geral, formadoras de preos. Estas se caracterizam pela legalidade de suas operaes tributrias e fiscais, ou seja, em seus preos esto presentes os custos tributrios, nos quais se sobressaem os impostos indiretos tratados aqui: ICMS, IPI e PIS/Cofins. Isto porque a parcela de tributos presente nos preos praticados pela grande indstria, atacado e varejo, a margem que possibilita quelas que elidem serem ainda competitivas. Decorre disto o segundo pressuposto no se esto aqui estimando os impactos da tributao indireta efetiva, mas o custo destes tributos, ao se considerar que eles fazem parte dos preos da economia como um todo. Assim, verdade que a incidncia estatutria ou legal no se efetiva, na totalidade, em termos de recursos fiscais; entretanto, ela se constitui em um custo para as famlias na realizao de seus gastos.
7. para isso, basta subtrair do total anterior (gastos lquidos do iCms o numerador do lado direito da frmula) o novo total obtido (gastos lquidos de iCms e ipi).

74

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

A Cide incidente sobre operaes realizadas com combustveis (CideCombustveis) foi incorporada aos tributos indiretos tendo-se em conta, de um lado, as alquotas, definidas em 2004, de R$ 0,28 por litro de gasolina e R$ 0,07 por litro de leo diesel e, de outro, a mdia dos preos destes combustveis praticados naquele ano. Como resultado, chegou-se a alquotas efetivas de 14,7% e 5,6% para gasolina e leo diesel, respectivamente. preciso ter presente que o emprego da legislao paulista para se estimar o custo da tributao indireta arcado pelas famlias implica subestimar este custo, pois a concesso de benefcios tributrios pelo estado de So Paulo no reflete a realidade brasileira. Na verdade, so os estados de maior riqueza e, portanto, maior base tributria, que contam com maiores possibilidades de conceder benefcios tributrios, notadamente sobre o consumo. De todo modo, decidiuse, com isto, compensar em parte a superestimativa da tributao ao pressuporse o perfeito funcionamento do ICMS. Este um problema do atual sistema tributrio nacional, qual seja: estados onde a presena de famlias mais pobres maior no contam com base de arrecadao do ICMS que lhes permitam conceder este tipo de benefcio, ainda mais tendo-se em conta que o tributo cobrado preferencialmente pelo estado produtor, e no pelo consumidor.
2.3 benefcios previdencirios e assistenciais: que informaes se tm?

O sistema previdencirio est estruturado em dois regimes pblicos o dos trabalhadores do setor privado e o dos servidores pblicos civis e militares e a previdncia complementar, administrada por entidades privadas e fiscalizada pelo setor pblico. Os dois regimes pblicos so de afiliao obrigatria para seus trabalhadores e constituem sistemas de repartio, ou seja, os recursos recolhidos junto aos contribuintes atuais destinam-se ao pagamento dos benefcios de hoje aposentadorias, penses e auxlios. Destarte, so um pacto social intergeracional por meio do qual os ativos financiam os inativos, contando, atualmente, com recursos extras s contribuies. A principal diferena situa-se nos valores dos benefcios, uma vez que no regime geral h um teto, enquanto no regime de funcionrios pblicos e militares vale como benefcio a ltima remunerao percebida ou a mdia das remuneraes recebidas em perodo relativamente recente. Antes da apresentao das transferncias monetrias reportadas pela POF e sua correspondncia na poltica social benefcios previdencirios, assistenciais e de proteo ao trabalhador e em outras aes governamentais, importante discriminar os tipos e as propriedades dos benefcios governamentais de carter previdencirio e assistencial. No caso da previdncia social, considerando to somente os benefcios concedidos no mbito do Regime Geral, se conta com dois grandes conjuntos: os previdencirios e os acidentrios, ambos geridos pelo Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS). Os benefcios

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

75

previdencirios so subdivididos em cinco conjuntos: aposentadorias, penses, auxlios, salrio-maternidade e o agregado outros. As aposentadorias se subdividem nas seguintes categorias: por tempo de contribuio, por idade, e por invalidez. Os auxlios podem ser: por doena, por recluso e por acidente. No agregado outros, se encontram o salrio-famlia, o abono de permanncia e as vantagens dos servidores. As penses e o salrio-maternidade no comportam subdivises. Os benefcios acidentrios esto subdivididos em trs espcies: os auxlios doena, acidente e suplementar , as aposentadorias por invalidez, e as penses por morte. Os dados do Anurio Estatstico da Previdncia mostram que as aposentadorias e as penses por morte inscritas nos benefcios previdencirios representam a quase totalidade dos benefcios do RGPS.8 Vale notar que os regimes prprios de previdncia, ou seja, a previdncia dos servidores pblicos civis e militares das mais variadas esferas contam com benefcios semelhantes e, como j dito, com valores maiores e maior prodigalidade na concesso. Isto pode ser notado pela presena, nestes regimes, de auxlios natalidade, creche, sade, tratamento e educao, alguns deles extintos para os trabalhadores do setor privado. Somam-se a esses benefcios da previdncia social as transferncias monetrias governamentais relacionadas assistncia social e proteo ao trabalhador. No primeiro caso, tm-se os chamados benefcios assistenciais amparados na lei Orgnica da Assistncia Social (loas), os programas de transferncia de renda para as famlias e populaes pobres, e os programas de proteo social a jovens e crianas. Enquanto os primeiros inserem-se, grosso modo, no complexo da previdncia social, pois sua concesso est ligada incapacidade laboral de idosos e deficientes em situao de pobreza (ou seja, ligados quilo que se consideram riscos sociais clssicos), os outros so programas destinados a complementar a renda de famlias pobres ou assegurar a crianas e jovens condies econmicas para se afastarem do trabalho ou do abuso e explorao sexual. Entre as aes de proteo ao trabalhador, o seguro-desemprego aquela que se constitui em transferncia monetria. H que se fazer uma distino entre os diversos benefcios monetrios tal como so aqui considerados (distino relacionada realizao, ou no, de uma contribuio). Em outras palavras, h benefcios contributivos e no contributivos. No primeiro grupo, inserem-se as aposentadorias, penses, auxlios e o segurodesemprego. No outro, se encontram as transferncias de carter assistencial como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC-loas), a Renda Mensal Vitalcia (RMV), o Bolsa Famlia (e os programas de transferncia de renda que vm sendo reunidos neste programa Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio
8. em 2007, as aposentadorias e penses respondiam por cerca de 90% dos benefcios, em nmero e valor total.

76

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Gs), o Agente Jovem e o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), entre outras. Ainda que alguns estudiosos considerem as aposentadorias e penses rurais benefcios no contributivos, o que se tem, na realidade, so subvenes para alguns dos benefcios contributivos caso da previdncia social rural, ou melhor, da previdncia para segurados especiais que desenvolvem atividades agrcolas em regime de economia familiar. logo, entre os benefcios monetrios encontram-se, de um lado, aqueles que se caracterizam, aproximadamente, como um seguro, ou seja, so lastreados pelas contribuies dos trabalhadores e seus empregadores contra as situaes clssicas de risco. De outro, situam-se os voltados a resguardar a populao dos mesmos tipos de riscos, mas que contam com subsdios, dadas as renncias concedidas s contribuies, especialmente as patronais. A previdncia rural e as desoneraes para pequenas empresas optantes do Simples, empregadores domsticos, entidades filantrpicas e clubes de futebol inserem-se neste conjunto de subsdios. Por fim, h os benefcios claramente no contributivos como os programas de transferncia de renda e os normatizados pela loas. Ora, os dados, como se ver, mostram que o perfil distributivo dos benefcios previdencirios muito semelhante ao das contribuies, podendo-se concluir que a distribuio das aposentadorias reflete em grande medida a compra do seguro provido pelo setor pblico. Esta concluso deve ser contextualizada, pois no se conta com a distribuio das renncias. Foram selecionados os tipos de recebimento categorizados pela POF que guardam similaridade com as transferncias monetrias realizadas pelo poder pblico, os quais se busca avaliar benefcios previdencirios, assistenciais, de proteo ao trabalhador e educacionais. verdade que alguns tipos de benefcio so os concedidos pelos empregadores, de carter facultativo ou resultado de acordo trabalhista, bem como os conferidos aos servidores pblicos, razo pela qual foram incorporados na anlise. Em realidade, os benefcios selecionados foram organizados em cinco grandes agregados: aposentadorias e penses, grupo auxlios, bolsa de estudo, programas de transferncia de renda, e seguro-desemprego.
2.4 renda versus gastos

Quando se debate a progressividade ou regressividade da tributao, o que est de fato em jogo o tratamento dado a questes como a equidade e o bem-estar, critrios centrais na construo dos sistemas tributrios. O problema, neste contexto, definir o que ser equnime em termos de tributao ou, em outras palavras, definir aquela justa parte que deve caber a cada um para que a equidade seja alcanada. Duas so as correntes de pensamento que tratam desta problemtica. De um lado, esto os que advogam que a equidade da tributao deve se refletir nos servios pblicos oferecidos aos contribuintes, o que se denomina princpio do benefcio. A mtrica da equidade dada pela consonncia entre o montante dos impostos pagos e os servios recebidos, o que implica dizer que

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

77

ela no depende somente da estrutura tributria, mas tambm de sua associao estrutura dos gastos governamentais.9 A outra corrente tem por preceito a capacidade de pagamento, restringindo a discusso da equidade da tributao a esta capacidade stricto sensu, isto , desvinculada da poltica de gastos.10 Na primeira abordagem, no se outorga aos tributos caracterstica redistributiva, dado que para serem equnimes eles devem financiar a proviso de servios de igual valor ao pago pelo contribuinte. Ou, nesta concepo, como bem diz Vianna (2000, p. 30): na prtica, no h como separar tributos destinados a financiar servios pblicos em geral daqueles servios destinados s necessidades especficas dos contribuintes beneficirios. Pode-se dar outro tratamento questo da equidade na tributao e de sua conexo com os gastos governamentais, especialmente os sociais. A melhoria na distribuio da renda, ou seja, a busca por mais equidade seria uma finalidade da tributao e das polticas pblicas.11 De toda sorte, no caso da tributao, a segunda concepo a mais adequada aos objetivos do estudo, uma vez que os aspectos redistributivos so por ela considerados. H, neste caso, uma discusso a ser desenvolvida, que diz respeito aos parmetros de mensurao da capacidade de pagamento: renda ou consumo? Parece evidente que tal discusso se relaciona, em parte, modalidade de tributao, se a direta ou a indireta. Neste sentido, a viso convencional sustenta uma diviso de objetivos entre as duas modalidades de tributao, cabendo aos tributos diretos a funo distributiva ou da equidade e aos indiretos a funo de ampliar receitas governamentais sem incorrer em perdas alocativas ou de eficincia. Para que os tributos diretos tenham efeitos distributivos, eles devem ser necessariamente progressivos, ou seja, as alquotas devem crescer com a renda que base de incidncia tributria. Ora, isto significa dizer que a tributao progressiva est em conformidade com a noo de capacidade de pagamento. Entretanto, na tributao indireta esta relao no factvel, uma vez que no se consegue pessoalizar associar o tributo s caractersticas socioeconmicas do contribuinte , pois sua base de incidncia o consumo ou as vendas em geral, aplicando-se alquotas uniformes sobre as mercadorias. Resta somente a possibilidade de associao entre a renda das famlias e determinados perfis de consumo, ou seja, alguns grupos de produtos tm um peso maior no oramento, a depender do nvel de renda.
9. Hobbes, locke e Adam smith so os precursores dessa abordagem, que repousa no chamado princpio do benefcio. 10. essa abordagem tem suas origens em rousseau e stuart mill. 11. um dos pressupostos para tanto seria a busca pela equalizao das oportunidades, consubstanciadas no poder de compra das famlias, ou seja, dar tratamento desigual aos desiguais para se alcanar uma sociedade mais justa em termos de distribuio da riqueza. no limite, significaria atender clebre frase de marx na Crtica ao programa de Gotha: de cada qual, segundo sua capacidade; a cada qual, segundo suas necessidades.

78

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Alm disso, fato que, enquanto nas famlias pobres, ou situadas nos estratos inferiores de renda, as despesas em consumo perfazem a quase totalidade do oramento, no caso das mais ricas, parcela dos rendimentos se destina poupana, o que implica regressividade na tributao sobre o consumo. Isto se considerar-se a renda como o parmetro da capacidade de pagamento, e no as despesas de consumo. No mbito desta escolha, assiste-se ao debate em que uns defendem os gastos de consumo como parmetro da capacidade de pagamento para os tributos incidentes sobre o consumo, e outros acreditam que se deve preservar a renda como parmetro para tal. Em favor da escolha dos gastos de consumo como base de anlise da incidncia da tributao indireta, argumenta-se que eles refletem mais apropriadamente o padro de vida das famlias que o faz a renda, em razo de serem mais estveis ao longo do ciclo de vida. Esta estabilidade est fundada na hiptese de que os consumidores nivelam tais dispndios no decorrer do tempo, empregando para isto a poupana ou o endividamento e evitando as variaes na renda. Disto resulta que os gastos so mais adequados como parmetro da capacidade de pagamento, pois refletem melhor aquilo que se denomina renda permanente, ou seja, as oportunidades de consumo no longo prazo. Assim, a regressividade dos tributos no dada a priori, sendo observada to somente quando as alquotas do imposto indireto em questo forem superiores para aqueles produtos cuja participao nos gastos em consumo for sistematicamente maior quanto menores forem os gastos em consumo. Existem dois tipos de crtica ao uso dos gastos como parmetro na mensurao da regressividade ou progressividade da tributao. A primeira, de carter mais terico, apontada anteriormente, que seu emprego implica inibir objetivos redistributivos na montagem dos sistemas tributrios. Ora, para que a tributao tenha efeitos distributivos, h que se empregar aquela varivel que melhor representa a riqueza, cuja distribuio o que se deseja. Na viso do autor deste estudo, no resta dvida de que este papel cabe renda. Como bem diz Vianna (2000, p. 62):
(...) a ideia de se preservar a poupana, implcita na abordagem do consumo como parmetro de incidncia da tributao indireta, perde sentido ou torna-se estranha, uma vez que a deciso de poupar implica necessariamente a acumulao de riqueza.

Existem, ademais, objees empricas ao uso dos gastos. A primeira se relaciona s dificuldades em definir os expurgos no desembolso global para se chegar aos gastos em consumo que efetivamente se caracterizam pela estabilidade ao longo do tempo. Efetivamente, alm dos gastos com impostos e os destinados ao aumento dos ativos e diminuio dos passivos, devem ser desconsiderados ou no os gastos com aquisio de bens durveis, manuteno do lar e aqueles de menor frequncia? A outra objeo que, na grande maioria dos estudos sobre

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

79

desigualdade, as medidas utilizadas se referem renda, empregada tambm para se estimar pobreza e indigncia. Essa objeo ainda maior quando se tem no escopo da avaliao proposta a tributao direta, que incide efetivamente sobre a renda, e os benefcios monetrios governamentais, cuja concesso tem relao com a renda ou melhor, com o trabalho e/ou com a insuficincia desta. Nessa discusso sobre que parmetro empregar para a avaliao da incidncia tributria, importante salientar que nas POFs comum a presena de dficits oramentrios nas famlias situadas nos estratos inferiores e mdios de renda. Em outros termos, a renda reportada por estas famlias inferior ao desembolso global. Para aquelas famlias situadas na base da distribuio, o descompasso se observa, inclusive, no que tange s despesas de consumo. Este quadro, que no se observa para as famlias dos estratos superiores de renda, se reflete de duas maneiras no que concerne discusso sobre que parmetro empregar na avaliao da incidncia dos tributos e da desigualdade: i) a regressividade torna-se manifesta chegando a ser bastante pronunciada quando se utiliza a renda como medida de avaliao; e ii) a desigualdade na distribuio dos gastos inferior que se observa no caso da renda. Destarte, decidiu-se empregar a renda como parmetro de avaliao dos impactos distributivos das transferncias monetrias previdencirias e assistenciais e das tributaes direta e indireta. Com base no que se discutiu at agora, pode-se estar superestimando o grau de regressividade da tributao indireta e, consequentemente, seus efeitos concentradores na distribuio da renda. De toda sorte, o emprego das despesas de consumo como parmetro, alm de ser incongruente para os casos das transferncias e da tributao direta, implicaria, de imediato, outro cenrio quanto concentrao de renda, com a expressiva queda de 0,08 no ndice de Gini.
2.5 decompondo a renda: benefcios e tributos

A avaliao dos impactos distributivos dos diferentes tipos de transferncia e de imposto sobre a renda das famlias realizada por meio dos indicadores usuais de concentrao da renda, utilizando-se tais indicadores para as rendas anteriores e posteriores concesso dos benefcios e incidncia dos tributos. O impacto distributivo, ou seja, a mudana nos ndices de concentrao resulta de dois componentes: o primeiro, relativo ao grau de progressividade ou regressividade do benefcio ou tributo, e o segundo, concernente aos rearranjos que tais intervenes provocam no ordenamento das famlias pela renda. Emprega-se, ento, um esquema de estgios de renda, com a primeira, denominada renda original, constituindo-se dos rendimentos de carter privado, ou seja, todos aqueles auferidos pelos membros das famlias antes da adio dos

80

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

benefcios ou da deduo dos impostos. Em um segundo momento, adicionamse renda original os benefcios monetrios concedidos pelo Estado, sejam eles de carter previdencirio ou assistenciais, obtendo-se a chamada renda inicial. Deduzindo-se desta os impostos sobre a renda, as contribuies previdencirias e os impostos sobre o patrimnio imveis e veculos , chega-se renda final. Subtraindo-se os impostos indiretos, obtm-se a renda disponvel, ou a renda aps a tributao. Tal esquema est descrito na figura 1. Vale sublinhar que se pode em uma ltima etapa, no realizada aqui somar a essa renda os benefcios pblicos em espcie notadamente os servios pblicos educacionais e de sade , o que resultaria na renda efetiva, ou seja, seriam contabilizados todos os benefcios e tributos.
FiGurA 1 Estgios de redistribuio da renda

Fonte: lakin (2002).

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

81

2.6 decomposio do ndice de Gini e progressividade de transferncias e tributos12

Nesta subseo, busca-se apresentar as principais abordagens de avaliao dos impactos distributivos da concesso de benefcios e da incidncia tributria. A primeira tem por base a decomposio das medidas de desigualdade, que, na maior parte dos casos, empregada para se avaliar a contribuio das principais fontes de renda na desigualdade. Assim, as transferncias monetrias governamentais so uma das fontes de renda avaliadas, entre as quais sobressai a previdncia social. O principal componente da renda o composto das rendas originrias do mercado de trabalho, que se busca analisar discriminando-as pelos ramos de atividade, posio na ocupao e formalizao das relaes de trabalho. Por fim, tem-se as rendas provenientes das transferncias privadas, das vendas e aluguis e das aplicaes de capital. A avaliao das contribuies para a desigualdade da renda dos tributos diretos e indiretos e das transferncias governamentais, por meio da decomposio do ndice de Gini, uma das metodologias empregadas no estudo. A identificao do grau de progressividade ou regressividade dos benefcios e tributos e dos seus efeitos no ordenamento das famlias pela renda a outra abordagem empregada neste estudo. A distino que se faz possui carter instrutivo, dado que em ambas as abordagens se empregam as mesmas medidas de concentrao os coeficientes de concentrao , e da importncia destas fontes parcelas na renda. Na decomposio, a avaliao tem por base a renda resultante, ou seja, somente se pode avaliar a contribuio das diferentes parcelas (no caso, as transferncias e tributos) quando a concesso ou incidncia j se efetivou. No caso da decomposio dos impactos distributivos em efeitos de progressividade e de rearranjo, podem ser consideradas como base de avaliao tanto a renda ex ante como a ex post. O autor defende ser mais consistente a avaliao dos efeitos com base na renda ex post, visto que a avaliao de possveis mudanas nas polticas previdencirias, assistenciais, de concesso de benefcios e tributria somente cabe com base no quadro existente. Em outras palavras, mais interessante responder pergunta sobre o efeito de um novo real transferido ou retirado que questo sobre o impacto do primeiro real concedido ou recolhido em determinado tipo de transferncia ou tributo. Considere-se que a renda xi posterior ao benefcio ou ao tributo, ou mais amplamente, a renda ex post est ordenada de maneira que:13
12. este tpico se baseia nos trabalhos de lambert (2001), Hoffmann (2007) e lerman e Yitzhaki (1994; 1995). 13. A apresentao a seguir est baseada em Hoffmann (2007).

82

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

x1 x2 xn
O ndice de Gini dessa distribuio pode ser calculado por meio da expresso: (1) ou

Gx =
com m =

2 cov(i, xi ) , nm

(2)

1 n xi n i =1

Admite-se que a renda xi formada por k parcelas: (3) A mdia da h-sima parcela : (4) e a respectiva participao na renda total : (5)

Substituindo (3) em (2), se obtm:

ou (6)

De modo semelhante a (2), pode-se definir a razo de concentrao da h-sima parcela como: (7)

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

83

Deve-se ter presente que as razes de concentrao so definidas com base na ordenao pela renda final. Como resultado de (6) e (7), tem-se que:

Gx = hCh
h =1

(8)

Como se pode depreender, a razo de concentrao proporcional covarincia entre as posies de ordem i e as rendas relativas . Assim, a razo de concentrao no afetada pela troca de sinal da parcela, uma vez que as rendas relativas permanecero as mesmas. Pode-se verificar que:

1 +

a) O ndice de progressividade de Kakwani14 Sendo zi a renda inicial e ti o tributo, a taxa mdia de tributao :
n

1 1 Ch 1 n n

(9)

g=

onde m z a mdia da renda inicial, e m t a mdia do tributo. Neste item, se admitir que as pessoas esto ordenadas conforme os valores da renda inicial, isto :

i =1

zi

i =1 n

ti

mt mz

(10)

z1 z 2 z n
Ento, o ndice de Gini da renda ex ante :

Gz = Ct =

2 nm z

cov(i, z i )

definido como:

2 cov(i, t i ) nm t Seja C z t a razo de concentrao da renda aps a cobrana do tributo, e seja G z t o respectivo ndice de Gini. O ndice de progressividade de Kakwani

e a razo de concentrao do tributo :

K = Ct G z
podendo-se demonstrar que:

(11)

G z G z t =

g K (G z t C z t ) 1 g

(12)

14. para obter mais detalhes, ver lambert (2001).

84

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Se o tributo no causar reordenao das rendas, tem-se G z t = C z t e a mudana no ndice de Gini (G z G z t ) ser proporcional ao ndice de progressividade K . logicamente, o efeito sobre a desigualdade ser tanto maior quanto maior for a taxa mdia g. No caso mais geral, como mostra a expresso (12), poder haver um efeito da reordenao, que nunca ser positivo, pois G z t C z t (o ndice de Gini de uma distribuio no pode ser menor que , a razo de concentrao para uma ordenao distinta daquela da prpria varivel). Considere-se, a seguir, que a renda ex post obtida adicionando-se um benefcio ( bi ) renda inicial ( z i ). Tem-se:

= i =1 n
i =1

bi

zi

mb mz

(13)

com m b sendo o valor mdio do benefcio. Ainda adotando-se a ordenao conforme valores crescentes da renda inicial, a razo de concentrao do benefcio :

G z +b o respectivo ndice de Gini, o ndice de progressividade de Kakwani definido como:15

cov(i, bi ) nm b Seja C z +b a razo de concentrao da renda aps o benefcio, e seja

Cb =

K = G z Cb
G z G z +b =

(14)

podendo-se demonstrar que a alterao no ndice de Gini devida ao benefcio :

1+

K (G z +b C z +b )

(15)

As expresses (14) e (15) demonstram que a mudana na desigualdade decorre da progressividade do tributo ou benefcio, ponderado pela participao deles na renda posterior,16 e de alteraes no ordenamento das famlias. O segundo termo no segundo membro das expresses (12) e (15) sempre negativo, indicando que, na avaliao dos impactos distributivos com base na renda anterior, os efeitos

15. Hoffmann (2007) sustenta o uso do termo progressivo para denominar aqueles benefcios que contribuam para a queda da desigualdade, diversamente do que faz lambert (2001). Argumenta que os termos progressivo e regressivo esto diretamente associados ideia de menor e maior desigualdade. lembra, ademais, que um benefcio corresponde a um imposto negativo,sendo portanto razovel, por analogia com a definio de imposto progressivo , considerar que um benefcio progressivo se ou para todo z.

16. o ndice de Kakwani ponderado pela participao da parcela (tributo ou benefcio) na renda posterior foi denominado por lambert (2001, p. 207) ndice de reynolds e smolensky.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

85

de reordenamento podem causar apenas arrefecimento dos ganhos distributivos decorrentes da progressividade. b) Progressividade e reordenamento: avaliao com base na ordenao ex post Depreende-se, da subseo anterior, que a avaliao dos efeitos na desigualdade da concesso de benefcios ou da incidncia de tributos depende de qual a renda que se usa para o ordenamento das famlias. Ademais, a principal razo para esta dependncia que a contribuio do reordenamento se altera conforme a renda que se utiliza como base na avaliao.17 O autor deste estudo acredita que, para atender ao objetivo de se compreender o que determina a desigualdade da renda posterior concesso dos benefcios ou incidncia de tributos inicial ( z + b) , final ( z + b d ) e disponvel ( z + b t ) 18 , deve-se iniciar com expresses para G z +b , G z +b d e G z +b t , o que significa priorizar a ordenao conforme os valores da renda ex post interveno governamental. Deduz-se que:

G z +b G z +bt = g (Ct G z +bt ) + (G z +b C z +b )

(16)19

com as razes de concentrao obtidas pela ordenao da renda disponvel. Decidiu-se nomear (Ct G z +b t ) ndice de progressividade de Lerman , dado que estes autores apontaram os problemas e Yitzhaki para tributos da anlise baseada no ordenamento pela renda ex ante, sustentando o uso do ordenamento pela renda ex post.20 Segue ento que: (17) Essa expresso mostra que, analogamente ao que foi apontado no tpico anterior, a mudana no ndice de Gini se compe de um termo associado a uma medida de progressividade do imposto e a um efeito puro de reordenao.

17. em particular, as estimativas dos efeitos globais de um imposto ou transferncia depender do ordenamento que se considera para a avaliao da fonte. por exemplo, o impacto na desigualdade das contribuies previdencirias ser diferente dependendo da renda utilizada para o ordenamento: a renda bruta deduzida das contribuies previdencirias ou da renda lquida dos impostos sobre a renda. A principal razo que os ordenamentos so diferentes para cada conceito de renda considerado. (lerman e Yitzhaki, 1995, p. 45-46. Traduo livre). 18. definiu-se d como os tributos diretos e t como o total dos tributos diretos e indiretos. 19. o Ct a razo de concentrao dos tributos, com as famlias ordenadas pela renda posterior. 20. somos a favor da utilizao da equao 16, porque sustentamos que o ordenamento aps os impostos o adequado para o clculo da progressividade (lerman e Yitzhaki, 1995, p. 51. Traduo livre).

86

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

De modo semelhante ao que ocorre com os tributos, a interpretao da desigualdade de renda posterior concesso do benefcio ( z + b) deve se basear na ordenao conforme os valores de z + b . As razes de concentrao se referem ordenao de z + b . Deduz-se que:

C z G z +b = (G z +b Cb ) + (G z C z )

(18)

O ndice de progressividade dos benefcios de lerman e Yitzhaki definido como:

Substituindo em (18), segue-se que: (19) Essa expresso mostra, mais uma vez, como a mudana no ndice de Gini depende de uma medida de progressividade e de um efeito de reordenao. Como afirmam lerman e Yitzhaki (1995, p. 51.Traduo livre):
No caso das mudanas no Gini decorrentes da incidncia dos impostos, o primeiro termo [equaes 16 e 19] maior, igual ou menor que zero, dependendo se o imposto , em mdia, progressivo, neutro parcela constante da renda , ou regressivo. (...) A principal diferena entre este ndice e a medida de progressividade de Kakwani que no de Kakwani se pondera as mudanas na renda pelo ordenamento antes dos impostos, enquanto no nosso ndice de progressividade se utiliza [equaes 16 e 19] o ordenamento aps a incidncia dos impostos.

c) Efeitos marginais das transferncias e tributos na desigualdade de renda A avaliao de alteraes no ndice de Gini devido a alteraes muito pequenas no valor dos benefcios ou dos tributos indica os verdadeiros efeitos destas intervenes, dado que, neste caso, no ocorrem reordenamentos das famlias. Ou seja, busca-se identificar as contribuies marginais dos benefcios e tributos na desigualdade. Nas palavras de lerman e Yitzhaki (1995, p. 47.Traduo livre.):
(...) estimativas dos impactos marginais na desigualdade das fontes de renda revelam o impacto puro da reduo das disparidades de renda, uma vez que no se verificam alteraes no ordenamento das famlias como resultado de alteraes marginais em uma fonte de renda particular. Como mencionado acima, as estimativas globais ou antes-e-depois esto sujeitas a incertezas devido ao ordenamento que se considera.

A seguir, ser demonstrado que a progressividade dos tributos e benefcios, e medida pelos ndices de lerman e Yitzhaki , proporcional ao nvel

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

87

de variao no ndice de Gini em decorrncia de um aumento marginal no valor do benefcio ou do tributo. Seja b o benefcio, e x a renda ex post, ento a relao entre o valor dos benefcios e o valor da renda inicial :

b ( x b) 1 C x b + Cb 1+ 1+

(20)

e o ndice de Gini da renda ex post :

Gx =

(21)

Supondo-se uma alterao proporcional no valor dos benefcios, o novo valor pode ser descrito como: (22) com = 1 + , em que positivo e arbitrariamente pequeno, a ponto de no causar a reordenao das rendas ex post, o que implica as razes de concentrao C x b e Cb continuarem as mesmas. O novo valor de : (23) Assim, o novo ndice de Gini da renda ex post :

e, lembrando (21), a variao de G x : (24) Aps alguma manipulao algbrica, usando (21), obtm-se: (25) Pode-se definir o nvel de variao do ndice de Gini advindo do incremento marginal do benefcio como: (26) ou, lembrando a expresso do ndice de progressividade de lerman e Yitzhaki:

88

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(27) serve para avaliar o efeito, sobre Fica, portanto, explicitado que o ndice o ndice de Gini, de um pequeno aumento proporcional no valor do benefcio ou transferncia do governo. O efeito proporcional a este ndice de progressividade, com sinal contrrio. Retomando-se a apresentao inicial da subseo, relativa decomposio do ndice de Gini, na qual foi visto que, quando a renda final xi formada por k parcelas expresso (3) , o ndice de Gini pode ser decomposto em k parcelas expresso (8). Isto pode ser expresso do seguinte modo:
h =1

h (C h G x ) = 0

(28)

Destarte, como ocorre em (26), a intensidade da variao de G x decorrente dada por h (C h G x ) , de um pequeno aumento proporcional na parcela sintetizando o potencial de cada parcela no caso dos benefcios para colaborar na alterao da desigualdade. uma definio geral do ndice de progressividade de lerman e Yitzaki, vlida tanto para benefcios como para tributos, considerando-se que tributos so parcelas negativas da renda final x, : (29) Note-se que as definies de particulares de (29). De (28) e (29), segue-se que:
h =1 k

, fornecidas anteriormente, so casos

| h | h = 0

Essa expresso demonstra que, havendo parcelas progressivas ( h > 0) , necessariamente outras parcelas sero regressivas, de tal maneira que a soma ponderada das medidas de progressividade seja nula.
2.7 Pesquisas domiciliares versus dados administrativos

Nesta subseo, so cotejados os registros administrativos dos tributos, benefcios, contribuies, auxlios e programas de transferncia com as informaes coletadas ou estimadas pela POF durante o binio 2002-2003 (tabela 1).

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

89

No caso das aposentadorias e penses, a inseridos os benefcios da loas (BPC), os valores anuais da POF de 2002-2003 representam entre 71% e 77% frente aos montantes reportados pelos registros administrativos de 2002 e da mdia do binio 2002-2003, respectivamente. Se este nvel de cobertura pode ser considerado bastante significativo, o mesmo no se observa para os auxlios previdencirios doena, acidente, salrio-famlia, abono de permanncia e para o seguro-desemprego, pois os montantes anuais captados na POF respondem, no melhor cenrio, por cerca de um quinto do total efetivamente concedido. No entender do autor, parte desta subavaliao pode se dever captao destes auxlios na rubrica de rendimentos do trabalho, uma vez que parcela dos auxlios notadamente doena e recluso substituem o rendimento normalmente auferido.
TABelA 1 Comparao entre os valores das transferncias e dos tributos na PoF de 2002-2003 e os registros administrativos
(em r$ milhes correntes) Benefcios e tributos
Transferncias Aposentadorias e penses rGps unio e estados municpios Auxlios previdencirios seguro-desemprego Bolsas de estudo programas de transferncia de renda Total das transferncias Tributos diretos previdncia pblica rGps unio estados municpios ir das pessoas iss outras dedues dedues de outros recebimentos Total dos tributos diretos sobre a renda ipTu ipVA CpmF
9.426 9.257 64.408 12.887 5.377 1.692 67.539 6.710 7.017 20.336 72.633 7.976 7.740 23.011 70.086 7.343 7.378 21.673 95 192 77 8 92 175 73 8 (Continua) 18.497 27.228 28.934 20.917 3.150 4.187 680 30.177 8.428 27.522 19.390 3.054 4.195 883 34.532 10.580 28.228 20.154 3.102 4.191 781 32.355 9.504 61 57 94 96 1.114 977 3.609 2.234 123.428 115.493 149.983 82.755 62.098 5.130 6.078 5.678 2.257 163.996 173.892 100.162 67.850 5.880 8.590 6.617 3.207 192.306 161.938 91.459 64.974 5.505 7.334 6.147 2.732 178.151 18 17 99 75 15 16 82 69 77 71

poF de 2002-2003 (A)

dados administrativos 2002 (B) 2003 mdia (C)

Cobertura (%) (A/B) (A/C)

sem estimativa

90

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao)

Benefcios e tributos
Tributos indiretos iCms ipi pis/Cofins Cide-Combustveis Total dos tributos indiretos

poF de 2002-2003 (A)


83.591 24.683 42.072 4.885 155.231

dados administrativos 2002 (B)


105.386 20.045 63.716 7.583 196.730

2003
120.233 17.924 73.465 8.406 220.027

mdia (C)
112.810 18.984 68.590 7.994 208.379

Cobertura (%) (A/B)


79 123 66 64 79

(A/C)
74 130 61 61 74

Fonte: microdados da poF 2002-2003 (iBGe); Base de dados Histricos do Anurio estatstico da previdncia social (Aeps infologo), disponvel em: <http://www3.dataprev.gov.br/infologo/> (aposentadorias e penses do rGps e da unio e estados, auxlios previdencirios e contribuies previdncia do rGps e da unio e estados); ministrio do desenvolvimento social e Combate Fome mds (programas de transferncia de renda); ministrio do Trabalho e emprego mTe (seguro-desemprego); secretaria do Tesouro nacional sTn (aposentadorias e penses e contribuies previdencirias dos municpios); secretaria da receita Federal srF (ir, iss, ipTu, ipVA, CpmF, iCms, ipi, pis-Cofins e Cide-Combustveis).

A expressiva cobertura dos programas de transferncia deve ser vista com cuidado, pois somente foram considerados os dados dos programas federais Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Auxlio Gs, Carto Alimentao e Bolsa Famlia.21 Entretanto, as iniciativas de estados e municpios so de grande importncia, e o foram especialmente naquele momento (2002-2003), quando o governo federal ainda no havia unificado e ampliado seus programas de transferncia.22 Para o conjunto das transferncias monetrias abarcadas no estudo, a cobertura da POF de 2002-2003 situa-se por volta de 70%, devido, principalmente, boa enumerao dos benefcios previdencirios e assistenciais, que representam 93% das transferncias. Observam-se, no caso dos tributos diretos, vrios graus de compatibilidade entre a POF e os registros administrativos, sobressaindo-se as contribuies previdencirias, pois as duas fontes quase que se equivalem. Neste caso, levando-se em considerao que um tero do total das contribuies refere-se parcela dos funcionrios, vale notar que as contribuies dos servidores pblicos federais, estaduais e municipais no esto discriminadas nos registros administrativos. Em situao bastante diversa encontra-se o IR, cuja cobertura pela POF da ordem de dois teros, fato que deve ser menos expressivo dado que parte do IR

21. Conta-se com dados do Bolsa Famlia a partir de 2003, ainda que sua criao date de 9 de janeiro de 2004, por meio da lei no 10.836. 22. levantamento superficial aponta para a existncia de programas de transferncia de renda, com verbas estaduais e municipais, em Gois, distrito Federal, rio de Janeiro, rio Grande do sul, minas Gerais, mato Grosso do sul, Acre, Amazonas, roraima, Amap e par, e ainda nos municpios paulistas de santo Andr, Campinas, ribeiro preto e na capital com 300 mil famlias atendidas , assim como em grande parte das capitais do pas. o que vem ocorrendo so parcerias dos governos estaduais e municipais com o governo federal Bolsa Famlia com o objetivo de aumentar o benefcio.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

91

na POF reportada na rubrica dedues de outros recebimentos. Assim, neste texto sustenta-se ter mais validade a comparao entre o total das dedues sobre os rendimentos reportados na POF e a soma de: i) contribuies previdencirias; ii) IR sobre as famlias o sobre as pessoas fsicas e o retido nas fontes rendimento do trabalho e outros rendimentos; e iii) ISS. Quando isto feito, os dados se mostram muito prximos, com a POF abrangendo 95% destes tributos diretos no ano de 2002. Para os tributos sobre o patrimnio IPTu e IPVA , h dois quadros bem distintos, pois na POF, o total pago com IPTu quase duas vezes superior ao do registro administrativo, enquanto para o IPVA, a cobertura da ordem de trs quartos, participao que se observa, tambm, nas aposentadorias e penses, e no principal tributo indireto, o ICMS. Quanto CPMF, como j previsto, a subavaliao bem expressiva o reportado pelas famlias na POF representa to somente 8% do registrado pela Receita Federal. fato que parte substancial da CPMF foi paga pelas empresas, no abarcando, contudo, toda a diferena entre a POF e o registro administrativo. A estimativa da carga tributria do ICMS com base na POF representa cerca de trs quartos do apurado pela Receita Federal. Parte da subestimativa est relacionada ao emprego de So Paulo como parmetro de aplicao das normas de incidncia do tributo, pois neste estado os benefcios tributrios so em maior volume. Pode-se creditar esta subavaliao hiptese de funcionamento perfeito do tributo, uma vez que so desconsiderados os efeitos cumulativos do imposto em razo de quebras na cadeia de recolhimento, seja pela eliso fiscal, seja por benefcios concedidos a elos da cadeia produtiva. Mas, como analisado, a hiptese de perfeito funcionamento na qual se inscreve a inexistncia de eliso fiscal implica superestimar a carga fiscal, o que requer outras hipteses para explicar o descompasso entre POF e registros administrativos. Em relao aos outros tributos indiretos, observam-se duas situaes: para o PIS-Cofins e a Cide-Combustveis, as estimativas realizadas com a POF representam cerca de dois teros do total recolhido pela Receita Federal, o que, para a primeira contribuio, pode ser creditado, em parte, parcela paga pelo segmento financeiro e pelo setor pblico cerca de 10% do total do PIS/PASEP/ Cofins. No que diz respeito Cide-Combustveis, deve-se considerar a frota de automveis, cuja propriedade e/ou utilizao no das famlias, o que indica uma cobertura expressiva da pesquisa para esta contribuio. A outra situao a do IPI, para o qual o valor estimado com a POF 1,23 vez maior que o montante reportado pela Receita. Neste caso, a hiptese de inexistncia de eliso fiscal deve ser a responsvel pela superestimativa.

92

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

2.8 discriminando os regimes previdencirios na PoF de 2002-2003

Nesta subseo, so apresentados os procedimentos empregados para a separao dos beneficirios por regimes de previdncia, ou seja, se filiados do RGPS ou aos RPPS nos dados da POF de 2002-2003. O primeiro passo foi estimar a quantidade de servidores pblicos estaduais e municipais aposentados, uma vez que os registros administrativos do MPAS e da STN do Ministrio da Fazenda fornecem to somente os valores anuais gastos com aposentadorias e penses. Arbitraram-se, com base em pesquisa junto aos demonstrativos previdencirios dos regimes prprios de estados e municpios23 , R$ 1.800 e R$ 1.000 como as remuneraes mdias mensais de aposentados e pensionistas nos estados e municpios, respectivamente. Somando-se a estes benefcios estimados os do RGPS, disponveis na base de dados da Previdncia Social, e os do governo federal, divulgados no Boletim Estatstico de Pessoal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), chega-se quantidade mensal de aposentadorias e penses, que, em 2002, foi de 22,3 milhes quantidade 1,29 vez superior captada pela POF de 2002-2003. Aplicou-se, ento, um fator de ajuste 0,776 s quantidades de aposentadorias e penses presentes nos registros administrativos dos dois regimes RGPS e RPPS , a fim de adequ-las POF. O passo seguinte foi compatibilizar os estratos de remunerao da estrutura de distribuio de aposentadorias do RGPS com a aplicada aos servidores civis aposentados do Poder Executivo Federal, esta ltima empregada como proxy da totalidade dos RPPS. A adoo de faixas de salrio mnimo (SM) se deve ao seu emprego no RGPS. Foi possvel fazer o mesmo para os estratos dos servidores aposentados porque estes estratos so compostos de intervalos de mltiplos de R$ 100 e, em 2002, o SM era de R$ 200. Assim, estimou-se a participao dos benefcios de cada regime pelas faixas compatveis de remunerao (tabela 2). Por fim, realizou-se um sorteio aleatrio dos beneficirios por faixas de rendimento, respeitando-se a distribuio dos benefcios por regime e pela faixa anteriormente estimada. O resultado deste exerccio se mostra bem consistente, cabendo, todavia, alertar para alguns vieses na distribuio segundo os montantes globais. Neste caso, observa-se um superdimensionamento da participao do RGPS, que passa a representar 60%, frente aos 55% apontados pelos registros administrativos. Alm disso, no caso da estrutura de participao no valor total do RGPS segundo faixas de SMs, observa-se uma queda na parcela apropriada pelas faixas intermedirias, e incrementos na das faixas extremas.

23. disponvel em: <http://www1.previdencia.gov.br/sps/app/dempre/default.asp>.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

93

TABelA 2 Estrutura de distribuio dos benefcios, segundo faixas de salrio mnimo, por regimes de previdncia social
(em %) estratos de valores compatveis
At 3 sms 3 a 4 sms 4 a 5 sms 5 a 6 sms 6 a 7 sms 7 a 10 sms Acima de 10 sms

rGps
99,4 88,8 84,3 69,9 59,8 35,8 2,9

rpps
0,6 11,2 15,7 30,1 40,2 64,2 97,1

participao no total
80,4 4,7 3,9 3,1 1,7 2,5 3,7

Fonte: microdados da poF (iBGe), base de dados da previdncia social, Boletim do servidor (mpoG).

3 rESuLTAdoS 3.1 Previdncia e assistncia: participao na renda e estrutura de repartio

Na avaliao dos impactos distributivos da previdncia social, deve-se ter presente a presena de duas modalidades bastante distintas no sistema pblico previdencirio brasileiro: a composta pelo RGPS e os RPPS, e a previdncia do funcionalismo pblico. Os registros administrativos relativos a estes regimes explicitaram as diferenas de perfis distributivos, o que reflete, aproximadamente, o arcabouo legal e as normas pertinentes a cada um deles. Em ambos os casos, trata-se de sistemas de repartio, ou seja, baseados na solidariedade entre geraes. Estes sistemas so financiados, de um lado, pelas contribuies dos trabalhadores e dos empregadores e, de outro, por recursos fiscais do tesouro, ou melhor, por contribuies tributos indiretos pagas por toda a sociedade. As regras de concesso dos benefcios, no que concerne aos prazos de contribuio e de idade, no se apresentam muito dspares. As diferenas concentramse nas regras de clculo das remuneraes, pois os servidores pblicos aposentados tm, grosso modo, direitos a benefcios iguais aos recebidos quando na ativa (integralidade) e aos mesmos reajustes concedidos aos servidores ativos (proporcionalidade). Para os aposentados e pensionistas do RGPS, ou seja, os trabalhadores contribuintes do setor privado, existem limites tanto para as remuneraes como para os reajustes. verdade que ambos os sistemas tm carter contributivo, ou seja, constituem uma espcie de seguro social, no sentido de que seu benefcio guarda relao com as contribuies realizadas. Isto explica, em grande medida, parte das diferenas nos perfis distributivos, dado que as contribuies so proporcionais aos ganhos, e os limites de remunerao para os benefcios valem tambm para os salrios de contribuio.24

24. (...) o pagamento de benefcios monetrios proporcionais contribuio pretrita de cada segurado consagra a estratificao da renda (santos, 1987, p. 80).

94

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Nessa direo, as diferenas nos perfis distributivos entre os dois regimes refletem as particularidades de cada um dos mercados de trabalho. Vaz e Hoffmann (2007) analisam, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), as diferenas salariais entre os funcionrios pblicos e os empregados com carteira do setor privado, ocupados no setor tercirio. Concluem que o hiato de rendimento se deve, em grande medida, s diferenas nas caractersticas produtivas, notadamente escolaridade e idade: Os empregados do setor privado cca (com carteira assinada) ganham menos principalmente porque so, em mdia, mais jovens e menos qualificados (p. 229). Outra razo apontada para a existncia do hiato, segundo os autores, que, nos anos 1990, assistiuse ao crescimento dos diferenciais de salrio associados ao aumento do papel da segmentao dos mercados de trabalho. Ou seja, o componente relativo aos atributos dos empregados escolaridade, idade e localizao geogrfica perdeu importncia na explicao dos diferencias de rendimentos. fato, todavia, que a relao entre contribuies e benefcios previdencirios no direta devido s mudanas nas regras dos sistemas, s alteraes no mercado de trabalho e s mudanas demogrficas. Requerem-se, portanto, avaliaes intertemporais. Soma-se a isto a presena de subsdios descompasso entre o potencial (capitalizao) das contribuies e os valores mnimos dos benefcios nos dois sistemas. Os subsdios so importantes na previdncia rural e nos benefcios assistenciais no mbito do RGPS, estando disseminados nos regimes prprios, particularmente nas penses e nos benefcios dos militares. Cabe avaliar, tambm, outros indicadores que refletem a importncia ou, em outros termos, o funcionamento da previdncia: sua incidncia na populao e o grau de reposio dos benefcios frente renda de atividade. Quanto primeira questo, contabilizam-se cerca de 48 milhes de pessoas que contam com algum beneficirio de aposentadoria ou penso em seu ncleo familiar; isto corresponde a cerca de 14 milhes de famlias, representando 29,2% do total. No caso da taxa de reposio, isto , a relao entre o valor mdio do benefcio previdencirio e a remunerao mdia do trabalho, esta atinge 63,0%, tendo por parmetros os valores mdios destas remuneraes naquelas famlias em que elas no so nulas. Fica patente, portanto, a amplitude do sistema previdencirio brasileiro e o quo substancial a renda recebida por aposentados e pensionistas. Em relao ao primeiro indicador, cabe resgatar outro que ilustra o mesmo fato: cerca de 80% dos idosos pessoas de idade igual ou superior a 60 anos recebem benefcios previdencirios. Por sua vez, o dado de reposio da renda quando da inatividade mostra-se em patamar semelhante de pases que contam com robustos sistemas de proteo social.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

95

E o que se pode adiantar quanto ao desempenho do sistema previdencirio em termos distributivos? uma primeira abordagem avaliar o peso tanto das contribuies como das aposentadorias na renda medida que esta aumenta. Ou seja, verificar quo progressivas (ou regressivas) so as contribuies previdencirias e as aposentadorias. A outra abordagem se constitui da comparao entre as participaes na renda das contribuies previdencirias e das aposentadorias e penses, segundo os nveis de renda. Tendo em conta que ambos os regimes previdencirios so de repartio e, em termos gerais, de carter contributivo, a maneira como so repartidos os montantes das contribuies e dos benefcios entre os diversos estratos de renda uma proxy do grau de equidade do sistema. bastante claro o carter progressivo das contribuies previdencirias a cargo dos trabalhadores, dado que sua participao na renda monetria cresce continuamente entre o primeiro e o nono dcimos de renda domiciliar per capita, diminuindo um pouco no ltimo dcimo. Efetivamente, nos 30% mais pobres, a participao das contribuies previdencirias sobre a renda situa-se entre 1% e 2%, passando a representar, nos 30% seguintes, entre 2,3% e 2,7% da renda. Nos 30% abaixo dos 10% mais ricos, o peso das contribuies varia entre 3,3% e 3,7%, com os 10% mais ricos contribuindo com 3,1% de sua renda para a previdncia. Pode-se inferir que a progressividade das contribuies se deva menor presena de trabalhadores formais nos primeiros dcimos de renda, o que implica desproteo social. Os dados apurados sobre a participao de famlias contribuintes por estratos de renda corroboram este problema, visto que to somente 7% das famlias do primeiro dcimo de renda contam com algum membro contribuindo para a previdncia social. Esta situao melhora medida que aumenta a renda, chegando a 30% no terceiro dcimo e atingindo cerca de dois teros nos dcimos superiores de renda. Ademais, nos 10% mais pobres, predominam as famlias residentes no meio rural, cujo acesso seguridade social est relacionado ao trabalho em regime de economia familiar, dado que 65% das pessoas com trabalho se inserem nas categorias de conta prpria no remuneradas ou voltadas produo para o autoconsumo. Entretanto, no caso das aposentadorias, no se conta com um comportamento claro quanto sua progressividade, pois, exceo do primeiro dcimo, a participao das aposentadorias e penses na renda encontra-se por volta de 13%, com variaes maiores no quarto e sexto dcimos, nos quais atinge 18%. Esta maior participao nestes dois dcimos de renda domiciliar per capita, notadamente no sexto, se deve ao fato de eles apresentarem participaes expressivas de famlias com aposentados e pensionistas, particularmente daquelas

96

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

cujos benefcios so iguais a um salrio mnimo.25 Quando se cotejam os dados para os 40% mais pobres frente aos 20% mais ricos, verifica-se uma participao de 12,2% das aposentadorias e penses na renda monetria dos mais ricos, o que ligeiramente inferior aos 15,5% observados nos mais pobres. Outra forma de analisar o perfil distributivo da previdncia cotejar as composies dos montantes das contribuies previdencirias dos trabalhadores e das aposentadorias e penses segundo estratos de renda. Considerando-se que a previdncia social no Brasil seja o RGPS, sejam os RPPS de repartio, ou seja, os ativos de hoje financiam os benefcios dos atuais inativos, vlido mensurar as parcelas nos montantes contributivos e dos benefcios que cabem aos diferentes grupos populacionais segundo nveis de renda. Surge, contudo, um questionamento acerca da comparao entre as participaes das contribuies e das aposentadorias sobre renda, de 3,1% e 12,8%, respectivamente: que sistema de repartio este, com tal grau de desbalanceamento atuarial? Em primeiro lugar, h que se observar que a parcela dos empregadores no foi considerada, sendo ela, aproximadamente, duas vezes a dos empregados. Desta forma, as contribuies passariam a representar 9,3% da renda. Adicionando-se a isto as subvenes a agricultores familiares, empregados domsticos e trabalhadores rurais, bem como as desoneraes para pequenas empresas e entidades filantrpicas, entre outros grupos, chega-se a um maior equilbrio entre a parcela das contribuies no total da renda pessoal e a participao das aposentadorias e penses nesta mesma renda. Caso estejam sendo repartidos de maneira semelhante, a previdncia social no estar, de modo geral, nem reforando, nem atenuando a concentrao da renda pessoal. Isto o que ilustra o grfico 1, na qual se pode notar que as diferenas entre as participaes nas contribuies previdencirias e nas aposentadorias pelos dcimos de renda no so expressivas, situando-se entre -5,4 e 3,0 pontos percentuais (p.p.). Na realidade, os seis primeiros dcimos apropriam-se de parcela maior das aposentadorias em relao s suas participaes no total das contribuies. Destacam-se o ganho no sexto dcimo26 e a quase paridade no primeiro dcimo. Isto contrabalanado, para os 40% mais ricos, pela maior participao no total das contribuies que no total das aposentadorias, com destaque para o diferencial no nono dcimo, que responde por quase 20% das contribuies, contra uma participao no total das aposentadorias de menos de 15%.

25. A participao do sexto dcimo de renda domiciliar per capita nos domiclios com aposentadorias e penses de 12,8%. quando se consideram somente os benefcios iguais a um salrio mnimo, sua participao atinge 16,9%. 26. A situao observada no sexto dcimo est relacionada presena expressiva de famlias com aposentados ou pensionistas que recebem benefcios iguais a um sm.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

97

GrFiCo 1 Parcela das aposentadorias (e penses) e das contribuies previdencirias por dcimos de renda monetria domiciliar per capita
(2002-2003)

Fonte: microdados da poF de 2002-2003 (iBGe).

fato, todavia, que h uma grande concentrao do montante das aposentadorias nos dcimos mais ricos, com os 10% e os 20% mais abastados apropriando-se de 49% e 69%, respectivamente. Ainda que a distribuio das contribuies seja ainda mais concentrada, os ganhos distributivos poderiam ser de maior envergadura. Verifica-se, a partir da anlise do comportamento dos outros componentes de renda objetos de investigao, que h diferenas no grau de focalizao destas transferncias de renda, e que elas apresentam uma importncia marginal na renda total. Concretamente, segundo os dados da POF de 2002-2003, os auxlios sejam os de carter previdencirio, sejam os concedidos pelos empregadores (em grande medida, resultado de acordos trabalhistas) , os programas de transferncia de renda as chamadas bolsas e o seguro-desemprego representavam 0,5% da renda monetria. Ainda que se realizem ajustes, uma vez que, como visto, os dados da POF para os auxlios previdencirios e para o seguro-desemprego so bastante subavaliados, estes benefcios e transferncias atingem no mximo 2,5% da renda monetria. Quanto focalizao, ou seja, a concentrao destes benefcios nos estratos populacionais de menor renda, fica evidente a diferena entre os programas de transferncia, de um lado, e os auxlios e o seguro-desemprego, de outro. Tendo em conta que estes dois ltimos benefcios se efetivam em razo da insero formal no mercado de trabalho, sua menor importncia e presena nos estratos inferiores de renda refletem a precarizao das relaes trabalhistas das pessoas mais pobres e, por conseguinte, a expressiva desproteo social qual esto expostos estes estratos populacionais.

98

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Em relao aos programas de transferncia de renda, os dados mostram o peso que eles assumem na renda dos 10% mais pobres, atingindo 7,8% da renda monetria, decaindo continuamente em seguida. Dado o desempenho dos programas de transferncia, que, entre 2002 e 2006, obtiveram um incremento de 3,5 vezes no total dos recursos, e que, hoje, atendem a cerca de 12 milhes de famlias, de se esperar que sua importncia na renda das famlias mais pobres tenha ganhado maior expresso e se estendido para alm dos 10% mais pobres. Recente estudo que avalia os efeitos dos programas de transferncia de renda, com base nos dados da PNAD de 2004, quando foram incorporadas questes relativas a estes programas, mostra que 80% da renda do Bolsa Famlia se dirigia s famlias com renda inferior a meio SM per capita na ausncia do programa, o que representa 32% da populao (Soares et al., 2007).
3.2 Tributao direta: incidncia e tipos

O objetivo desta subseo apresentar os principais dados quanto incidncia dos tributos diretos sobre as famlias brasileiras, avaliando quo progressivos ou regressivos so os impostos diretos. Na POF, essa avaliao direta, uma vez que nela so coletadas as dedues sobre os rendimentos contribuies previdencirias, IR e outras dedues e os impostos incidentes sobre o patrimnio. No que tange s outras investigaes domiciliares, podem ser realizadas estimativas da incidncia dos tributos diretos, aplicando-se, para tanto, as normas de incidncia dos impostos e contribuies sobre a renda e, de modo menos apurado, sobre imveis e automveis. A diferena que, no caso da POF, conta-se com o valor declarado dos tributos e no com o montante ideal esperado de recolhimento. Diferentemente do que ocorre nos pases centrais, a tributao direta no Brasil, em particular, assim como nos demais pases em desenvolvimento, em geral, bem menos expressiva, caracterizando-se, ademais, por sua maior incidncia sobre as pessoas jurdicas. Efetivamente, enquanto nos pases da Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE), os tributos diretos IR e contribuies previdencirias representaram, em 2003, 58,2% da arrecadao tributria, no Brasil, esta participao foi, em 2005, de aproximadamente 30%. Quanto aos tributos sobre a renda, nos pases da OCDE, a parcela sob encargo das pessoas quase trs vezes superior das empresas, quadro totalmente distinto do que se observa no Brasil, onde o Imposto sobre a Renda de Pessoa Fsica (IRPF) representou, em 2005, 55% do total do IRPJ. Esta ascendncia dos tributos indiretos os que incidem sobre o consumo nos pases em desenvolvimento pode ser creditada baixa participao dos salrios na renda nacional, que, associada precariedade nas relaes de trabalho e elevada desigualdade na renda, implicam uma menor base de arrecadao. Base esta composta por aqueles que contam com poder econmico e poltico para

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

99

obstaculizar as tentativas de tributar mais fortemente sua renda e seu patrimnio. Alm disso, a tributao sobre o consumo possui maior potencial, haja vista as facilidades de arrecadao e fiscalizao.27 O que a POF de 2002-2003 mostra? Primeiramente, uma pouco pronunciada progressividade da tributao direta no pas, uma vez que as famlias localizadas no dcimo mais pobre da populao destinam 3,7% de sua renda ao pagamento e/ou recolhimento de impostos, enquanto no dcimo mais rico, a carga tributria de 12,0%. O pior que, enquanto nas famlias do primeiro dcimo, o rendimento monetrio mensal familiar per capita de to somente R$ 23,80, nas 10% mais ricas este valor de R$ 2.126,53. Considerou-se que a progressividade da tributao direta relativamente baixa em funo de o ndice de progressividade de Kakwani atingir 0,1229, valor inferior ao observado em seis pases desenvolvidos (DE BEER et al.,2001).28 Nestes pases, ademais, o peso da tributao direta na renda disponvel encontra-se em aproximadamente um tero, enquanto no Brasil ele de to somente 10%. Para os outros quatro pases com progressividades menores, os tributos diretos tm participao muito mais expressiva na renda, em torno de 45%. Alm disso, estes pases so os que apresentam menor desigualdade na distribuio da renda pessoal. Destarte, no Brasil, alm de a tributao direta ter um peso menos expressivo, ela ainda se mostra menos progressiva que a dos pases onde os sistemas tributrios e de concesso de benefcios sociais apresentam efeitos redistributivos. Depreende-se da anlise dos dados apurados que a progressividade na tributao direta se deve, notadamente, incidncia do IR. Os tributos sobre patrimnio apresentam, grosso modo, um perfil neutro. No que concerne s contribuies previdencirias, a reduzida progressividade que se observa decorrente, como explicado anteriormente, do alto grau de desfiliao previdenciria dos trabalhadores mais pobres. Os outros tributos se encontram, em termos de incidncia, em posio intermediria do IR e das contribuies previdencirias. Em realidade, estas dedues so compostas, de um lado, por descontos sobre a renda do trabalho principal que no o IR e as contribuies previdencirias , nos quais se destaca o ISS, e, de outro, pela agregao de todas as dedues incidentes sobre recebimentos que no do trabalho principal , em que sobressaem o IR e as contribuies previdencirias. A tributao direta suportada pelas famlias pode apresentar outras variaes alm das relacionadas ao nvel de renda, entre elas as associadas origem do recebimento. A depender da fonte de recebimento, a incidncia da tributao direta, especificamente do IR e das contribuies previdencirias, se diferenciar. Efetivamente, uma famlia cuja renda predominantemente oriunda do trabalho
27. no caso brasileiro, empregaram-se os dados da receita Federal e do Tesouro. para a oCde, as informaes esto disponveis em: <http://www.oecdobserver.org/news/get_file.php3/id/25/file/oeCdinFigures2006-2007.pdf>. 28. A anlise dos ndices de progressividade ser realizada de modo mais pormenorizado em seo prxima.

100

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

assalariado com carteira assinada recolhe mais tributos diretos que uma famlia de renda semelhante, mas cujas principais fontes so os aluguis, o negcio prprio e as aplicaes financeiras. Buscou-se, assim, discriminar a incidncia da tributao direta segundo as principais fontes de rendimento (tabela 3).
TABelA 3 rendimento monetrio mensal familiar per capita e participao da tributao direta total, do imposto de renda e das contribuies previdencirias sobre a renda, segundo dcimos selecionados de renda familiar per capita e fonte predominante do rendimento (2002-2003)
Variveis quintos de renda
1o 2o rendimento monetrio mensal familiar per capita1 3o 4o 5o mdia 1o 2o % da tributao direta 3o 4o 5o mdia 1o 2o % do ir 3o 4o 5o mdia 1o 2o % das contribuies previdencirias 3o 4o 5o mdia

recebimento predominante empregado empregador4


42,53 110,29 201,05 373,62 1.272,54 407,51 3,67 5,73 6,55 8,61 14,19 11,60 0,01 0,03 0,05 0,20 4,74 2,98 1,92 3,21 3,84 4,47 4,70 4,43 45,47 110,18 207,64 381,46 1.731,17 1.138,59 0,84 1,99 3,63 6,03 7,99 7,72 0,10 0,21 2,27 2,05 0,08 0,23 1,11 0,83 1,55 1,47

Conta prpria
36,87 107,63 198,34 374,47 1.223,62 297,32 2,44 2,76 3,20 4,87 7,21 5,71 0,00 0,01 0,02 0,07 1,52 0,86 0,34 0,33 0,59 0,75 1,17 0,91

Transferncias2
42,19 109,48 203,88 377,32 1.558,99 401,20 1,79 1,68 4,06 5,78 10,63 8,45 0,00 0,00 0,01 0,45 0,30 0,05 0,17 0,20 0,49 0,52 0,45

Aluguis4 outros3
46,69 102,95 211,32 389,94 1.507,28 836,73 12,33 43,97 6,66 6,63 6,76 7,19 0,01 0,00 0,00 0,43 0,17 0,31 0,42 0,40 36,85 109,67 207,71 386,42 2.672,54 1.283,31 6,27 2,76 2,77 2,79 4,97 4,77 1,35 1,22 0,13 0,37 0,90 0,67 1,15 1,11

mdia ou total 40,49 109,57 201,30 374,96 1.415,91 428,59 3,07 4,35 5,39 7,37 11,21 9,49 0,00 0,02 0,03 0,15 3,02 2,03 1,04 1,96 2,47 3,06 2,87 2,79

Fonte: dados individualizados da poF de 2002-2003 (microdados). notas: 1 Considerou-se somente a renda monetria, ainda que a pesquisa tenha investigado a renda no monetria. Valor relativo a 15 de janeiro de 2003, data de referncia da pesquisa.
2

Abrange as aposentadorias da previdncia pblica inss e regime do funcionalismo pblico , previdncia privada, bolsas de estudo, transferncias transitrias, programas de renda mnima, heranas, penses alimentcias, mesadas, doaes e prmios de jogos de azar. Abarca as vendas espordicas de ativos, os emprstimos, as aplicaes de capital e outros recebimentos, entre os quais se encontram os de lucros. H casos nestes recebimentos para os quais se conta com menos de 100 observaes na amostra, o que requer cuidado na anlise dos dados. so eles: os dois primeiros quintos de renda de empregador e os quatro menores quintos de renda predominante de aluguis.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

101

Os dados corroboram o fato de que as famlias cujas rendas so provenientes do assalariamento so aquelas que arcam com as maiores cargas tributrias relativas ao IR e ao recolhimento previdencirio. Fica evidente que o IR recai de fato sobre aquelas famlias em que predominam os rendimentos oriundos do assalariamento e, em menor grau, sobre empregadores e trabalhadores por conta prpria. Enquanto isso, nas famlias de renda mais elevada, em que predominam as rendas no advindas do trabalho, o pagamento de IR pouco expressivo. No caso das contribuies previdencirias, a situao ainda mais distorcida, pois a incidncia sobre os mais pobres o quinto mais pobre situa-se ao redor de 1%, passando a cerca de 3% nos 20% mais ricos, mostrando-se um pouco mais progressiva para o caso das famlias em que predominam as rendas originrias do trabalho. Este cenrio de baixa incidncia tributria sobre os rendimentos nos estratos mais ricos, nos quais os rendimentos so originrios predominantemente das aplicaes de capital, vendas de ativos, lucros e emprstimos, ainda mais agudo ao se observar os 5% e 1% mais ricos. Considerando-se que a tributao indireta continua penalizando mais as famlias dos estratos inferiores de renda como ser apontado a seguir e o foi em trabalho recente, em que se empregou a POF de 1995-1996 (SIlVEIRA, 2003) , o grau de progressividade da tributao direta se mostra insuficiente para contrabalanar a regressividade da tributao indireta. Efetivamente, em 1995-1996, a carga dos tributos indiretos sobre a renda das famlias metropolitanas foi de 25,7% no primeiro dcimo e 14,3% no quarto, passando a 10,5% no stimo e caindo para somente 6,5% no ltimo. Adicionando-se a incidncia dos tributos diretos, a carga tributria total na renda das famlias atingia 28% no primeiro dcimo e 23% no seguinte, caindo para cerca de 20% no terceiro, quarto e quinto dcimos e passando, na metade mais rica, a representar entre 14% e 16%. Ficava, portanto, patente o carter reforador da desigualdade da renda do sistema tributrio brasileiro.29
3.3 Tributao indireta: tributos, incidncia e carga sobre renda e consumo30

Foram examinadas as participaes dos impostos indiretos na renda e consumo totais monetrios, considerando-se o ICMS, o IPI, o PIS, a Cofins os dois
29. rocha (2002) analisou o impacto distributivo do ir, tendo avaliado, tambm, o comportamento das dedues e realizado simulaes com outras estruturas de alquotas. Com base nos dados das pnAds de 1981 e 1998, e aplicando as regras do ir em cada um dos anos, a autora qualificou como pouco expressiva a queda do ndice de Gini entre as rendas familiares per capita de antes e depois do imposto. queda que variou entre 3,2% e 5,2%, o que no se pode considerar desprezvel. este efeito eliminado quando se consideram as dedues, segundo o exerccio feito pela autora para o ano de 1999. 30. nesta seo, foram excludas as famlias que contam com renda disponvel a renda descontados os tributos diretos e indiretos negativa, bem como os membros de domiclios que so pensionistas, empregados domsticos e parentes de empregados domsticos. Com isso, a amostra se reduz a 46.698 unidades de consumo, com a populao atingindo 169.600.252 pessoas.

102

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

ltimos, agora um s e a Cide-Combustveis. As alquotas efetivas foram calculadas, como j descrito, segundo as regras em vigor. Para o ICMS, que de competncia dos estados, decidiu-se empregar a legislao paulista. Estas escolhas tm por hipteses, de um lado, que os tributos indiretos funcionam perfeitamente, ou seja, eles no incorrem em cobrana em cascata seja pela descontinuidade dos recolhimentos e crditos, seja por interpretao das normas de desonerao31 e, de outro, que os tributos indiretos so parte dos preos de toda a aquisio monetria de bens em que a incidncia definida. No so levadas em considerao, portanto, a eliso fiscal e a eficincia do sistema de arrecadao tributria, fatos que, quando no incorporados anlise, implicam superestimar a carga tributria. O emprego da legislao paulista, entretanto, implica queda na estimativa, dado que o estado, pela amplitude de sua base tributria, concede uma gama maior de benefcios. Isto ocorre pois a caracterstica do ICMS de cobrana mista destino-origem resulta em menor base nos outros estados, conferindo centralidade a So Paulo na arrecadao de ICMS.32 As estimativas da carga fiscal direta e indireta sobre as famlias indicam um elevado grau de regressividade da tributao indireta que, ao no ser contrabalanada pela progressividade dos tributos diretos, implica a regressividade do sistema tributrio. Isto se d quando se empregam os recebimentos como base de avaliao da carga, e mostra-se ainda mais regressivo ao se considerar somente a parcela monetria da renda. A situao bastante diversa quando se utiliza o gasto como parmetro de incidncia. Ainda assim, os tributos indiretos se mostram regressivos, pois representam um quinto do gasto monetrio nos dcimos inferiores e medianos de renda, decaindo um pouco nos dcimos superiores de renda e atingindo 15% nos 10% mais ricos. Comportamento semelhante se observa para o gasto total. Considerando-se, para o clculo da incidncia tributria, o gasto monetrio, no caso dos tributos indiretos, e a renda monetria, no caso dos diretos, conclui-se pela neutralidade dos tributos. Ou seja, a incidncia semelhante para os diversos nveis de renda, ficando em aproximadamente 25% do mix renda e gasto monetrios. Quadro este que diverso quando se tm em conta a renda e o gasto totais, pois neste caso se verifica a progressividade dos tributos ao passarem de 18%-19% da renda-gasto nos estratos pobres para 23%-24% nos mais ricos.

31. em Vianna (2000) e magalhes et al. (2001), a metodologia de clculo das alquotas efetivas para produtos alimentares beneficirios de desonerao, notadamente a de reduo da base de clculo, redundava em cobrana em cascata. A legislao, no momento, no define o percentual de reduo da base de clculo, mas a alquota final. Assim, assistiu-se a aperfeioamentos na legislao paulista para os benefcios fiscais, bem como a uma ampliao do leque de produtos contemplados. 32. so paulo foi responsvel, em 2002 e 2003, por 35,3% e 33,8% do iCms, respectivamente. no piB nacional, sua participao atingiu 32,6% e 31,8% nestes dois anos, e 30,3% no consumo das famlias, segundo a poF.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

103

O autor deste estudo acredita, todavia, que a renda o melhor parmetro para avaliar a carga tributria, como analisado na subseo 2.4. Em razo do expressivo dficit oramentrio nos dcimos inferiores e da importncia da parcela no monetria da renda, optou-se por apresentar no grfico 2, em que se busca resumir a carga fiscal sobre as famlias, as estimativas com base na renda total. Alm disso, no que concerne aos tributos indiretos, decidiu-se avaliar sua participao na renda final, ou seja, descontados os tributos diretos. Desta forma, no grfico 2, constam as participaes dos tributos diretos e indiretos na renda total inicial, e dos tributos indiretos na renda total final.
GrFiCo 2 Carga tributria sobre renda total

Fonte: microdados da poF de 2002-2003 (iBGe).

A regressividade da tributao indireta e a progressividade da tributao direta encontram-se evidenciadas no grfico 2, cabendo notar que, como se observou em 1995-1996, o resultado final a regressividade da carga tributria total, dado que nos 10% mais pobres ela atinge por volta de 32%, caindo continuamente at representar, nos 10% mais ricos, 22%. No se observam diferenas substanciais de composio da tributao indireta nos diferentes dcimos de renda. Fica, contudo, patente o predomnio do ICMS, que responde por 55% da carga indireta avaliada. Cabe ao PIS-Cofins o segundo posto, com uma participao da ordem de 30%. Grosso modo, o IPI responde pelo restante, dado que a CideCombustveis tem papel marginal na composio da tributao indireta.

104

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

A regressividade da tributao indireta fica mais uma vez evidenciada quando se avalia a razo entre as rendas dos mais ricos e as dos mais pobres em comparao ao valor desta razo para os tributos indiretos. De fato, enquanto a razo 20+/40- para a renda total se situa em aproximadamente 13 vezes, no caso dos tributos indiretos esta relao de 6,7 vezes. Esta situao se mostra ainda mais aguda quando se cotejam as razes entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres, que so de 33 vezes para a renda total e de apenas 12 vezes no caso dos tributos indiretos. importante avaliar isoladamente a progressividade ou regressividade do PIS/PASEP e da Cofins, duas contribuies importantes no financiamento da seguridade e, mais especificamente, da previdncia social. Verifica-se o carter regressivo destas contribuies, que representam quase 18% da renda monetria dos 10% mais pobres, diminuindo para 9,2% e 6,8% no segundo e quinto dcimos, respectivamente, e chegando a representar to somente 3,3% da renda dos 10% mais ricos.
3.4 Efeitos distributivos da concesso de benefcios e da incidncia tributria

A abordagem mais usual de avaliao dos impactos distributivos do sistema de proteo social, da poltica tributria e da oferta de servios pblicos de carter universal sade e educao aquela que compara as medidas de concentrao da renda especialmente o ndice de Gini antes e depois da interveno governamental. Se tal abordagem se mostra muito intuitiva, ela apresenta srias limitaes, dado que no indica de modo claro a que se deve a mudana no ndice se progressividade da poltica ou se s alteraes no ordenamento das famlias. Em verdade, no mostra qual dos dois efeitos predominou. Ademais, como j se apontou com base em lerman e Yitzhaki, a avaliao dos efeitos depende da renda que ser empregada como base, se a anterior ou a posterior. Ou seja, estar sujeita a que ordenamento das famlias servir de base na mensurao da progressividade e do efeito do reordenamento. De toda sorte, vale iniciar a anlise dos impactos por essas estimativas globais, cabendo adiantar que se defende aqui a avaliao com base na renda ex post, uma vez que propostas de alterao das polticas somente fazem sentido sob a realidade existente. Ademais, a anlise de alteraes marginais nas polticas de proteo social, tributria e de proviso pblica de servios se desenvolve com base na renda resultante, final. Do mesmo modo, a questo pertinente saber-se qual o efeito de se conceder ou tributar R$ 1 adicional, e no o efeito do primeiro real transferido ou recolhido.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

105

Na tabela 4, so apresentadas as alteraes na estrutura de repartio da renda domiciliar na passagem para cada um dos estgios de renda segundo os quintos e o primeiro e ltimo dcimos pelas respectivas rendas domiciliares per capita. Tambm so apresentados seus valores mdios mensais e coeficientes de Gini em valores percentuais. Observa-se que o coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita no se altera quando se passa da renda original para a renda disponvel, ou seja, a incorporao das transferncias e a incidncia dos impostos diretos e indiretos no se refletem em alterao da principal medida de concentrao. Em realidade, o primeiro, o segundo e o ltimo quintos exibem um tnue crescimento de suas participaes na renda, que, contrabalanada pela perda no terceiro e quarto dcimos, resulta em estabilidade no ndice de Gini.
TABelA 4 distribuio da renda domiciliar total para os diferentes estgios da renda segundo quintos e dcimos selecionados da renda (2002-2003)
parcela da renda apropriada por cada quinto e dcimo (%) renda original
quintos 1o 2o 3 4
o o

renda inicial

renda final

renda disponvel

2,3 5,6 9,9 18,0 64,2

2,7 5,9 10,1 18,0 63,2

2,9 6,2 10,5 18,3 62,0

2,6 5,9 10,1 17,9 63,6

5o dcimos 1o 10
o

0,7 48,0 60,3 453,10

0,9 47,0 58,8 513,35

1,0 45,7 57,5 472,76

0,9 47,5 59,3 399,81

Coeficiente de Gini (%) mdia (r$)

Fonte: microdados da poF de 2002-2003 (iBGe).

Verificam-se ganhos distributivos com a concesso de benefcios previdencirios e assistenciais, auxlios, bolsas de estudos e seguro-desemprego, com o ndice de Gini diminuindo 4,2%, ou queda de 0,027. Este declnio continua, em menor grau, com a tributao direta, totalizando, em comparao com o ndice da renda original, uma queda absoluta de -0,040 (-6,2%). A expressiva diminuio da desigualdade quase que integralmente perdida com a incidncia dos tributos indiretos, pois o ndice de Gini da renda disponvel somente 1,7% inferior ao da renda original.

106

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

3.5 decomposio da desigualdade das rendas inicial, final e disponvel: efeitos marginais das transferncias e dos tributos

A avaliao com base na decomposio das medidas de desigualdade tem por base a renda ex post e foi desenvolvida em cada um dos trs estgios da renda, ou seja, a cada etapa, incorporou-se uma nova interveno governamental: a concesso de benefcios, o desconto dos tributos diretos e a incidncia da tributao indireta. A renda monetria inicial foi decomposta em duas parcelas: a denominada original, isto , a soma dos recebimentos de carter privado trabalho, vendas, aluguis, doaes e transferncias de outras famlias, juros e dividendos e a oriunda das transferncias monetrias governamentais, especialmente os benefcios previdencirios e assistenciais. Os benefcios respondem por 13,7% da renda monetria inicial, cabendo s aposentadorias e penses a quase totalidade desta participao. De fato, segundo as estimativas, 55,9% e 37,7% do valor total das transferncias analisadas neste estudo so de responsabilidade dos benefcios concedidos pelo RGPS e pelos RPPS, respectivamente. As bolsas de estudo, os programas de transferncia de renda, os auxlios e o seguro-desemprego respondem pelos restantes 6,5% das transferncias. Assim, estes benefcios, por terem pequena importncia na renda, do uma contribuio marginal desigualdade da renda monetria, cabendo previdncia social um papel de maior destaque. Todavia, visto que a previdncia como um todo apresenta uma razo de concentrao relativamente prxima do ndice de Gini da renda monetria inicial, sua contribuio a este ndice (12,8%) similar sua participao na renda (13,7%). Isto indica que, pelos dados da POF, a previdncia social tem um efeito distributivo pouco expressivo. Tal concluso guarda semelhana com os resultados alcanados por outros estudos que, com base nos dados da PNAD, concluem que a previdncia social apresenta, em termos gerais, carter neutro na distribuio da renda no Brasil (HOFFMANN, 2003a; 2003b; 2007). Contudo, quando se discriminam os dois regimes previdencirios, fica claro o papel distributivo do RGPS, pois sua razo de concentrao bem inferior ao ndice de Gini da renda final. Por sua vez, as aposentadorias e penses do funcionalismo pblico apresentam uma razo de concentrao bastante elevada, indicando seu carter regressivo e mostrando que aumentos nesta fonte de renda geram incrementos na desigualdade. As contribuies marginais do RGPS e dos RPPS desigualdade da renda inicial so de, respectivamente, -0,018 e 0,015 (tabela 5), isto , enquanto um pequeno aumento proporcional nas aposentadorias do RGPS implicaria uma diminuio do ndice de Gini, o oposto ocorre para a previdncia do setor pblico. Os auxlios e o seguro-desemprego apresentam razes de concentrao semelhantes, em torno de 0,300, bem inferiores ao ndice de Gini e pouco

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

107

menores que a razo de concentrao das aposentadorias e penses do RGPS. Dado o pequeno peso destes benefcios na renda, suas participaes no ndice de Gini so quase nulas, assim como o so suas contribuies marginais. Ou seja, pequenos incrementos proporcionais nestas transferncias implicam leves decrscimos no ndice de Gini. As outras duas transferncias bolsas de estudos e programas de transferncia de renda , cujas participaes na renda inicial so de 0,4% e 0,2%, respectivamente, tm comportamentos diametralmente opostos. Enquanto a razo de concentrao das bolsas de estudo prxima a um, indicando que estas so transferncias muito regressivas, os programas de transferncia de renda exibem razo de concentrao negativa (-0,224), significando que estes se concentram nos estratos inferiores de renda e contribuem negativamente para o ndice de Gini. Sua efetividade na diminuio da desigualdade reduzida em razo de sua inexpressiva participao na renda final, respondendo to somente por -0,1% do ndice de Gini da renda inicial. Portanto, apesar de mais progressiva que as aposentadorias do RGPS, a contribuio marginal das bolsas ao decrscimo do Gini de cerca de um dcimo do efeito marginal dos benefcios do RGPS (tabela 5). O grfico 3 ilustra o perfil distributivo, ou seja, o grau de progressividade das transferncias, excetuados o seguro-desemprego e as bolsas de estudo, com base na renda inicial. Apresenta a progressividade, ainda que pouco expressiva, do conjunto dos benefcios. Entre eles, destacam-se, pela expressiva progressividade, as chamadas bolsas isto , os programas de transferncia de renda , cuja curva de concentrao a nica que se encontra acima da linha de 45. Os 20% mais pobres apropriam-se de 40% das bolsas. Se os auxlios e as aposentadorias do RGPS exibem curvas de concentrao situadas acima da curva de lorenz da renda inicial, o oposto se observa para as aposentadorias dos RPPS. Mostra-se, assim, quo concentrados so estes benefcios, cuja quase totalidade apropriada pelos 10% mais ricos. No se observam grandes alteraes nas razes de concentrao das transferncias quando se empregam as rendas final sem tributos diretos e disponvel descontada toda a tributao , devido relativa estabilidade do ndice de Gini e ao fato de no ocorrerem mudanas expressivas no ordenamento das famlias (tabela 5). Efetivamente, na passagem da renda final para a disponvel, assiste-se a um aumento considerando-se os valores em mdulo das contribuies marginais das aposentadorias e penses, pois, neste caso, relativamente expressivo o aumento do ndice de Gini (6,6%). De todo modo, na anlise dos resultados segundo a renda final e disponvel, tratar-se- somente dos tributos.

108

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 3 Curvas de concentrao dos benefcios: renda inicial

Fonte: microdados da poF de 2002-2003 (iBGe). obs.: somente observaes com renda inicial positiva.

Os tributos diretos representam 10,5% da renda final, ou 9,5% sobre a renda na qual incidem a renda inicial , com as contribuies previdencirias representando cerca de um tero dos tributos. Seguem-se as outras dedues (1/4), o IR (1/5), o IPTu (1/6) e, por fim, o IPVA (1/16). O IR e, em menor grau, as outras dedues e o IPVA se mostram progressivos, pois suas razes de concentrao so superiores ao ndice de Gini da renda final, enquanto as contribuies previdencirias so aproximadamente neutras, apresentando razo de concentrao prxima ao ndice. Por sua vez, o IPTu exibe uma razo de concentrao inferior ao ndice de Gini e, portanto, contribuio marginal positiva, ou seja, pequenos aumentos proporcionais em seu valor implicam aumento na desigualdade. Este resultado aponta para um desvirtuamento do objetivo deste imposto, pois no admissvel a regressividade em um tributo sobre o patrimnio. O grfico 4, que, para melhor visualizao, exibe as curvas de diferena entre a participao acumulada de cada tributo direto curvas de concentrao e a da renda final curva de lorenz, ilustra o cenrio descrito. Fica patente o carter progressivo portanto, distributivo do IR, com a curva de diferena acentuadamente negativa (eixo y secundrio), isto , situada bem abaixo do eixo horizontal. Isto demonstra que a participao no IR se concentra entre os mais ricos. No caso do IPTu, a curva de indiferena encontra-se prxima ao eixo horizontal, logo, adjacente curva de lorenz da renda final. De fato, nota-se, no comportamento da curva do IPTu, que a metade mais pobre da populao paga

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

109

este tributo com quinho superior ao de sua participao na renda total, e que o extremo superior da distribuio beneficiado em termos de participao no montante do tributo. No caso das contribuies previdencirias e, em menor grau, do IPVA e do conjunto dos tributos diretos, as curvas de diferena so mais pronunciadas, porm em nveis bem mais modestos (eixo y primrio) que a do IR. O baixo efeito distributivo de cada um destes tributos arrefecido pela sua pequena participao na renda, o que, no caso do IR, diminui em muito seu potencial distributivo. Assim, acrscimos proporcionais no IR, ainda que acarretem uma diminuio na desigualdade na arrecadao deste imposto, esta pouco expressiva, como se pode verificar pela sua contribuio marginal (-0,006).
TABelA 5 decomposio dos ndices de Gini da renda inicial, final e disponvel (2002-2003)
Benefcios ou tributos renda monetria sem benefcios Benefcios totais Aposentadorias e penses rGps rpps Auxlios Bolsa de estudo Bolsas seguro-desemprego renda monetria inicial Tributos diretos Contribuies previdencirias imposto de renda ipTu ipVA outros tributos diretos renda final (descontados os tributos diretos) Tributos indiretos iCms ipi pis-Cofins Cide-Combustveis renda disponvel Valor mdio (r$ jan./03) 370,57 58,67 54,88 32,79 22,10 0,54 1,72 1,06 0,46 429,24 40,74 13,26 8,79 6,12 2,55 10,01 388,51 73,78 39,73 11,73 20,00 2,32 314,73 participao na renda (%) inicial Final disponvel 86,3 13,7 12,8 7,6 5,1 0,1 0,4 0,2 0,1 95,4 15,1 14,1 8,4 5,7 0,1 0,4 0,3 0,1 -10,5 -3,4 -2,3 -1,6 -0,7 -2,6 100,0 117,7 18,6 17,4 10,4 7,0 0,2 0,5 0,3 0,1 136,4 -12,9 -4,2 -2,8 -1,9 -0,8 -3,2 123,4 -23,4 -12,6 -3,7 -6,4 -0,7 100,0 razo de concentrao renda inicial 0,6304 0,5843 0,5940 0,3838 0,9062 0,3090 0,9345 -0,2244 0,3043 0,6241 renda final 0,6269 0,5840 0,5933 0,3855 0,9019 0,3132 0,9377 -0,2152 0,3132 0,6210 0,6820 0,6080 0,8805 0,5089 0,6810 0,7120 0,6146 renda disponvel 0,6136 0,5886 0,5978 0,3939 0,9007 0,3117 0,9353 -0,1878 0,3188 0,6102 0,6547 0,5902 0,8651 0,4586 0,6088 0,6871 0,6055 0,3943 0,3896 0,3950 0,3885 0,5220 0,6550 Contribuio marginal1 inicial 0,0054 Final disponvel

0,0117 -0,0487

-0,0055 -0,0046 -0,0124 -0,0039 -0,0030 -0,0099 -0,0184 -0,0193 -0,0272 0,0145 0,0012 0,0163 0,0013 0,0172 0,0014 -0,0003 -0,0003 -0,0007 -0,0017 -0,0025 -0,0025 -0,0003 -0,0003 -0,0003 0,0071 -0,0611 -0,0071 0,0002 0,0000 0,0027

100,0 110,5

-0,0061 -0,0059 0,0017 -0,0005 0,0037 0,0004

-0,0025 -0,0010 -0,0611 0,0610 0,0334 0,0096 0,0171 0,0009

Fonte: microdados da poF de 2002-2003 (iBGe). nota: 1

110

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 4 diferena entre a participao acumulada dos tributos diretos e a participao acumulada da renda final

Fonte: microdados da poF de 2002-2005 (iBGe). obs.: somente renda final positiva.

O grfico 5 traz as curvas de concentrao da renda original, dos benefcios, dos tributos diretos e dos tributos indiretos em relao renda disponvel. Foram descartadas, como em todas as figuras, as famlias com renda posterior final e disponvel negativa. Fica evidente a baixa eficcia distributiva das polticas previdenciria e tributria. Efetivamente, desconsideradas as famlias para as quais o resultado final so rendas negativas, o ndice de Gini da renda original situao hipottica de 0,6451, e de 0,6176 para a renda inicial. Contando-se os tributos diretos, o ndice de Gini cai para 0,6051 renda final , aumentando para 0,6335 com a incidncia dos tributos indiretos. As contribuies marginais ao ndice de Gini da renda disponvel somente para resultados no negativos desta renda so de -0,009, -0,009 e 0,043,33 respectivamente, para o total dos benefcios totais, dos tributos diretos e dos indiretos. Verifica-se que a retirada das rendas negativas diminui a eficcia distributiva das transferncias e dos tributos diretos, amplificando a regressividade dos tributos indiretos.

33. os coeficientes de concentrao das transferncias, dos tributos diretos e dos indiretos, nessa situao, so de 0,5851, 0,7072 e 0,4386, que se encontram ilustrados na figura 12.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

111

GrFiCo 5 Curvas de concentrao dos componentes da renda disponvel

Fonte: microdados da poF de 2002-2005 (iBGe). obs.: somente renda disponvel positiva.

Retomando-se as informaes da tabela 5 na qual so consideradas as rendas negativas para a anlise dos tributos indiretos, verifica-se que estes representam quase um quarto da renda disponvel, sendo todos regressivos. Em verdade, as razes de concentrao dos trs principais ICMS, IPI e PIS-Cofins situamse abaixo de 0,400, ou seja, so bastante inferiores ao ndice de Gini da renda disponvel, de 0,655. Resulta disto que pequenas elevaes proporcionais nestes tributos implicam acrscimos na desigualdade, cuja envergadura sobressai frente aos efeitos distributivos dos benefcios e dos tributos diretos. Os trs apresentam efeitos marginais bem expressivos, com o ICMS tendo a maior contribuio marginal e a PIS-Cofins e o IPI rivalizando com os valores das aposentadorias do RGPS de carter distributivo e dos RPPS de perfil concentrador. O grfico 6 exibe o carter regressivo dos tributos indiretos. As curvas de concentrao de todos esto posicionadas acima da curva de lorenz da renda disponvel.

112

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 6 Curvas de concentrao da tributao indireta: renda disponvel

Fonte: microdados da poF de 2002-2005 (iBGe). obs.: somente renda disponvel positiva.

Nos grficos 7 e 8, so apresentadas, respectivamente, as curvas da diferena entre a participao acumulada dos benefcios e a da renda disponvel, e as curvas de concentrao dos tributos diretos com base na renda disponvel. No grfico 7, se destaca o comportamento do IR, cuja curva da diferena entre sua participao na concentrao e a da renda disponvel est posicionada bem abaixo do eixo horizontal. Esta focalizao positiva do IR nos mais ricos observada, em menor grau, nos denominados outros tributos diretos que so, em verdade, as outras dedues. Entretanto, fica ainda mais explcita a regressividade do IPTu, dado que a participao acumulada deste tributo sistematicamente superior apropriao da renda disponvel. A figura ilustra, tambm, o abrandamento na incidncia das contribuies previdencirias e, em menor grau, do IPVA nos estratos superiores da renda, apontado anteriormente quando da ordenao pela renda final.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

113

GrFiCo 7 diferena entre a participao acumulada dos tributos diretos e a participao acumulada da renda disponvel

Fonte: microdados da poF de 2002-2005 (iBGe). obs.: somente renda disponvel positiva.

No grfico 8, os destaques ficam por conta dos programas de transferncia, cuja curva de concentrao encontra-se acima da linha de perfeita igualdade e, em seguida, das aposentadorias do RGPS e dos auxlios, que apresentam curvas de concentrao situadas acima da curva de lorenz.
GrFiCo 8 Curvas de concentrao dos benefcios: renda disponvel

Fonte: microdados da poF de 2002-2005 (iBGe). obs.: somente renda disponvel positiva.

114

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

3.6 impactos distributivos dos benefcios e dos tributos: medidas de progressividade e efeitos de reordenamento34

Nesta subseo, a avaliao dos impactos distributivos dos benefcios e tributos ser feita com base no comportamento dos dois componentes que sintetizam as alteraes nos ndices de desigualdade, como descrito na seo metodolgica. Comportamento este que varia, a depender da renda empregada como parmetro: se ela anterior ao benefcio ou tributo, ou posterior. Ser visto que os indicadores de progressividade e os efeitos de rearranjo so bem diferentes, tambm a depender da renda empregada como parmetro de avaliao. Demonstrou-se que os efeitos de reordenamento, na abordagem tradicional de uma poltica de carter progressivo, atenuam seus impactos distributivos. Diversamente, quando se emprega a renda ex post como parmetro de anlise, os dois efeitos tm sinais iguais sem inflar, portanto, o carter progressivo da poltica. Na tabela 6, esto dispostos os resultados para as duas abordagens, denominando-se indicadores de lerman e Yitzhaki progressividade e reordenamento quando se emprega a renda resultante aps os benefcios ou tributos como parmetro. Os indicadores ditos originais progressividade de Kakwani e de reordenamento , dado o emprego mais usual na literatura, se baseiam na renda prvia, vale dizer, aquela anterior concesso dos benefcios e incidncia dos impostos. Os ndices de Gini constantes na coluna 2 da tabela referem-se, de um lado, aos quatro estgios distributivos considerados: rendas original, inicial, final e disponvel. Trata-se sempre da parcela monetria da renda, ou seja, eles no se referem renda total. De outro lado, no caso dos benefcios, os ndices se referem situao anterior sua concesso, ou seja, renda inicial descontado o benefcio. Por fim, no caso dos tributos diretos e indiretos, os ndices de Gini so os resultantes, respectivamente, do recolhimento do tributo direto sobre a renda inicial (em que j esto incorporados os benefcios) e da incidncia do tributo indireto sobre a renda final. Na coluna 3, encontram-se as diferenas entre os ndices resultantes das polticas previdenciria, assistencial e de tributao em realidade entre o ndice de Gini antes e depois da poltica. As variaes no ndice de Gini se decompem em duas parcelas: uma relacionada ao grau de progressividade do(s) benefcio(s) ou do(s) imposto(s) examinado(s), e a outra ao reordenamento da populao, segundo a renda, que ocorre devido ou concesso do benefcio ou incidncia do imposto. Cabe ao peso do benefcio ou do imposto sobre a renda o papel de ponderador do carter progressivo/regressivo do benefcio ou do imposto.
34. Consideraram-se todas as famlias, mesmo aquelas com rendas final e disponvel negativas, ainda que tal situao carea de significado. excluram-se, todavia, os pensionistas, empregados domsticos e parentes de empregados domsticos.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

115

De um ndice de Gini de 0,651 para a renda original, ou seja, a renda composta de recebimentos privados trabalho, investimentos e transferncias no pblicas , assiste-se a uma diminuio para 0,624 quando se incorporam os benefcios pblicos e dos empregadores aposentadorias e penses, auxlios, programas de transferncia de renda, bolsa de estudo e seguro-desemprego. Nas etapas seguintes, quando so consideradas as rendas aps o recolhimento dos impostos diretos IR, contribuies previdencirias, IPTu, IPVA e as outras dedues e a incidncia dos indiretos ICMS, IPI, PIS-Cofins e Cide , o Gini primeiramente cai para 0,615 em decorrncia dos impostos diretos, para em seguida recrudescer ao nvel da renda original 0,655. Desta forma, os ganhos distributivos decorrentes das transferncias monetrias governamentais e da tributao direta so corrodos pelos tributos indiretos. Dito de outro modo, a concentrao da renda, medida pelo ndice de Gini, aps ter diminudo em 5,5% graas concesso de benefcios e tributao direta, aumentou em 6,6%. O resultado final ou seja, frente ao ndice da renda original foi um aumento absoluto de 0,004 (ou 0,6% em termos percentuais). Vale notar que o ndice atingiu um mnimo de 0,615, o que aponta para a rigidez na concentrao de renda no pas, pois os montantes dos benefcios concedidos e dos tributos diretos so relativamente expressivos, representando juntos 23,2% da renda inicial aquela declarada pelas famlias. Todavia, se comparadas a informaes de outros pases, especificamente dos pases centrais, membros da OCDE, evidencia-se que, de modo geral, tanto a participao dos benefcios e tributos diretos mais expressiva como so mais progressivas as polticas de seguridade social e de tributao sobre renda e patrimnio. O estudo de De Beer et al. (2001) apresenta os resultados da seguridade social e da tributao direta em dez pases desenvolvidos Alemanha, Austrlia, Blgica, Canad, Dinamarca, Estados unidos, Noruega, Pases Baixos, Reino unido e Sucia , nos quais a mdia de participao dos benefcios sociais atinge 21,3% da renda inicial, e os tributos representam 38,5% da renda final. No caso brasileiro, tais participaes so de 13,7% e 10,5%, respectivamente. Como se pode notar, a diferena quanto participao na renda bem mais aguda nos tributos diretos que nas aposentadorias e penses, diferentemente do que se observa para o ndice de progressividade de Kakwani, cuja discrepncia maior se situa na menor progressividade que os benefcios previdencirios apresentam no Brasil. Efetivamente, a mdia dos ndices de Kakwani nestes dez pases de 0,879 para os benefcios, e de 0,141 para os tributos diretos, atingindo, no Brasil, 0,480 e 0,123, respectivamente. Assim, os efeitos distributivos da seguridade no Brasil so de pouca monta em razo da baixa progressividade do conjunto dos benefcios. Em realidade, h uma clivagem entre os benefcios previdencirios e assistenciais no pas. De um lado, existem as chamadas bolsas com ndice de progressividade

116

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

de Kakwani superior, inclusive, ao da seguridade dos pases centrais, mas cujos efeitos distributivos so limitados pela pouca expresso na renda total. Na POF de 2002-2003, estes programas respondiam por to somente 0,25% da renda final, podendo, quando muito, ter atingido 0,75% nos dias atuais. Em patamar similar ao das bolsas (portanto, de carter claramente progressivo), encontram-se as aposentadorias do RGPS e, em menor grau de progressividade, os auxlios, cujos efeitos distributivos so contra-arrestados pela outra poro da previdncia as aposentadorias dos RPPS. Em relao aos tributos diretos, ainda que seu ndice de progressividade esteja em nvel relativamente prximo ao dos pases centrais, a participao na renda muito pouco expressiva. Destarte, a potencialidade distributiva dos tributos diretos, notadamente do IR e das outras dedues, enfraquecida pela pequena participao na renda, atingindo, para estes tributos, apenas 2,1% e 2,4% da renda final. A baixa participao na renda pessoal pode ser creditada elevada informalidade no mercado de trabalho, aos altos nveis de eliso fiscal dos rendimentos provenientes do trabalho no assalariado especialmente o dos profissionais liberais e do patrimnio (aluguis e vendas), e baixa incidncia sobre os rendimentos originrios das aplicaes financeiras. Na decomposio da variao do ndice de Gini, quando se emprega como parmetro a renda prvia, o efeito da progressividade do benefcio ou do tributo direto ndice de Kakwani vezes (x) a participao na renda posterior atenuado pelo efeito concentrador do reordenamento (coluna 6, tabela 6). No caso dos tributos indiretos, que se caracterizam pela regressividade, tem-se os dois componentes atuando na mesma direo: a concentrao da renda. Vale observar que, nos benefcios, o carter concentrador do componente de reordenamento bem mais expressivo que nos tributos diretos, ou seja, a metodologia tradicional outorga aos benefcios um perfil progressivo mais expressivo que, em realidade, pode inexistir. Nos pases centrais, os efeitos de reordenamento tm, tambm, um sentido oposto ao da progressividade dos benefcios e dos tributos diretos tais efeitos so, todavia, bem menos expressivos. Em realidade, dada a magnitude do componente de progressividade dos benefcios e tributos diretos nos pases centrais, o efeito concentrador do componente reordenamento torna-se marginal, diferentemente do que se assiste no Brasil. Assim, para a mdia dos pases centrais analisados por De Beer et al. (2001), o componente de reordenamento representa 17% e 15% do componente de progressividade para benefcios e tributos diretos, respectivamente, enquanto no Brasil esta participao atinge 59% e 28%. Quando a anlise dos efeitos distributivos dos benefcios governamentais e dos tributos, segundo estes dois componentes, passa a ser feita com base na

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

117

renda resultante, descortinam-se outros aspectos do processo de redistribuio. Em primeiro lugar, quando os dois componentes tm o mesmo sinal, eles atuam no mesmo sentido. Em segundo lugar, para os benefcios e tributos diretos progressivos, cabe ao componente reordenamento a maior parcela na redistribuio decorrente da concesso do benefcio ou da incidncia do imposto direto. Resultam disto medidas de progressividade menores, ou melhor, os ndices de progressividade mostram-se mais bem calibrados. Exemplo disto o caso das aposentadorias dos RPPS, que so progressivas pelo mtodo tradicional, e regressivas quando analisadas com base na renda posterior. Concretamente, os benefcios se apresentam menos progressivos, a redistribuio devendo-se a efeitos de reordenamento. Nos tributos diretos, evidencia-se o carter regressivo do IPTu e, marginalmente, o das contribuies previdencirias, alm de mostrar-se que o IR, as outras dedues e o IPVA so mais progressivos que os benefcios.
TABelA 6 indicadores de progressividade, participao na renda e efeitos de reordenamento dos benefcios e tributos diretos e indiretos (2002-2003)
diferena Gini dos ndices de Gini8 renda anterior % de benefcio ndice de ou tributo na reordenamento5 Kakwani4 renda posterior ndice de lerman e Yitzhaki6 renda posterior % de benefcio ou tributo na reordenamento7 renda anterior

Benefcios e tributos

renda original (Xo) renda inicial (benefcios b) (Xi) renda final (tributos diretos t) (Xf) renda disponvel (tributos indiretos ti) (Xd) Aposentadorias e penses1 rGps1 rpps
1

0,6510 0,6241 0,6146 0,6550 0,6485 0,6574 0,6142 0,6246 0,0269 0,0095 -0,0404 0,0244 0,0333 -0,0099 0,0005 -0,0010 0,0022 0,0004 0,0002 0,0061 -0,0006 0,0004 0,0030 -0,0182 0,4796 0,1229 -0,1338 0,4849 0,6987 0,1433 0,5527 -0,0168 0,9587 0,3816 0,0362 0,3063 0,0211 0,0742 0,1513 -0,1426 0,1367 0,1049 0,2344 0,1279 0,0764 0,0515 0,0013 0,0040 0,0025 0,0011 0,0319 0,0209 0,0145 0,0060 0,0239 0,1139 0,0387 0,0034 0,0091 0,0376 0,0200 0,0172 0,0002 0,0009 0,0001 0,0000 0,0010 0,0003 0,0009 0,0000 0,0006 0,0020 0,0398 0,0674 -0,2607 0,0301 0,2403 -0,2821 0,3151 -0,3104 0,8485 0,3197 -0,0081 0,2754 -0,1051 0,0665 0,1031 -0,1987 0,1583 0,0949 0,1899 0,1466 0,0827 0,0543 0,0013 0,0040 0,0025 0,0011 0,0309 0,0205 0,0143 0,0060 0,0233 0,1023 0,0206 0,0031 0,0091 0,0200 0,0134 0,0054 0,0001 0,0002 0,0001 0,0000 0,0004 0,0005 0,0009 0,0000 0,0006 0,0021

Auxlios1 Bolsa de estudos


1

0,6231 0,6263 0,6245


2

programas de transferncia de renda1 seguro-desemprego1 Contribuies previdencirias ir2 ipTu


2

0,6239 0,6180 0,6247 0,6237

ipVA2 outros descontos iCms3


2

0,6211 0,6328

(Continua)

118

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao)
diferena Gini dos ndices de Gini8 renda anterior % de benefcio ndice de ou tributo na reordenamento5 Kakwani4 renda posterior -0,1107 -0,1470 0,0138 0,0311 0,0543 0,0060 0,0003 0,0004 0,0000 ndice de lerman e Yitzhaki6 -0,1368 -0,1709 0,0027 renda posterior % de benefcio ou tributo na reordenamento7 renda anterior 0,0302 0,0515 0,0060 0,0004 0,0004 0,0000

Benefcios e tributos

ipi3 pis-Cofins3 Cide-Combustveis


3

0,6184 0,6230 0,6146

-0,0038 -0,0084 0,0001

Fonte: microdados da poF de 2002-2003 (iBGe). notas:1 os ndices de Gini referem-se renda inicial, descontado o benefcio. A diferena dos ndices de Gini calculada entre o ndice da renda inicial sem o benefcio e o da renda inicial.
2 os ndices de Gini referem-se renda inicial, descontado o tributo direto. A diferena dos ndices de Gini calculada entre o ndice da renda inicial e o da renda inicial, menos o tributo direto. 3 os ndices de Gini referem-se renda final, descontado o tributo indireto. A diferena dos ndices de Gini calculada entre o ndice da renda final e o da renda final, descontado o tributo indireto. 4 GXo Cb para benefcios, Ct GXi para tributos diretos e Cti GXf para tributos indiretos, considerando-se o ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial e final, respectivamente.

5 GXi CXi para benefcios, GXf CXf para tributos diretos e GXd CXd para tributos indiretos, considerando-se o ordenamento das famlias pela renda anterior original, inicial e final, respectivamente.
6 GXi-Cb para benefcios, Ct Gf para tributos diretos, e Cti Gd para tributos indiretos, com as razes concentrao com base no ordenamento pela renda posterior inicial, final e disponvel, respectivamente. 7 GXo CXo para benefcios, GXi CXi para tributos diretos e GXf CXf para tributos indiretos, com as razes de concentrao calculadas com base no ordenamento pela renda posterior inicial, final e disponvel, respectivamente. 8 no caso da renda anterior como parmetro, o diferencial entre os coeficientes de Gini, ou seja, GXo GXi, GXi GXf e GXf GXd, resulta da diferena entre o ndice de Kakwani, ponderado pela participao do benefcio ou tributo na renda posterior, e o efeito de reordenamento [(coluna 4 * coluna 5) coluna 6]. no caso da renda posterior como parmetro, as diferenas entre os ndices de Gini resultam da soma entre o ndice de lerman e Yitzhaki, ponderado pela participao do benefcio ou tributo na renda anterior, e o efeito de reordenamento [(coluna 7 * coluna 8) + coluna 9].

Em relao aos tributos indiretos, fica mais patente sua regressividade, dado que as medidas de progressividade so maiores, em termos absolutos, que as utilizadas na abordagem com base na renda prvia. Neste caso, transfere-se ao componente de reordenamento um efeito desconcentrador. Infelizmente, no se tem conhecimento de estudos, no Brasil ou em outros pases, que analisem, com base na renda posterior, os efeitos distributivos decorrentes da progressividade dos benefcios e tributos e do reordenamento das famlias. Na tabela 7, so cotejadas as estimativas aqui desenvolvidas quanto aos impactos distributivos das polticas pblicas previdenciria, assistencial e tributria sobre a renda pessoal no caso, a renda domiciliar per capita com as realizadas em outros estudos, tanto para o caso brasileiro com base na POF de 1995-1996 como para pases centrais, notadamente o Reino unido. Primeiramente, nota-se que os ganhos distributivos na concesso de benefcios e na tributao direta no Brasil so muitssimo menores que os observados nos pases desenvolvidos. Isto verdade mesmo naqueles cujo Estado de bem-estar social do tipo liberal, ou seja, nos quais os esquemas de proteo social so restritos aos comprovadamente pobres, cabendo ao mercado papel de

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

119

destaque na proviso dos servios sociais e previdencirios. As diferenas so mais profundas no primeiro estgio distributivo, ou seja, nos resultados das polticas de previdncia e assistncia sociais, nas quais a queda no ndice de Gini encontra-se entre 23,0% e 31,7% entre os pases considerados, frente a uma diminuio da ordem de 4% no Brasil. As discrepncias nas estimativas para o caso brasileiro se devem, para o binio 1995-1996, base de dados empregada, pois enquanto Silveira (2003) emprega a POF de 1995-1996, Immervoll, levy e Nogueira (2006) utilizam a PNAD de 1999. Dado que, na PNAD, a participao das aposentadorias e penses bem superior da POF, alm de aquela abranger todo o territrio nacional, notadamente o meio rural, onde a previdncia tem papel de destaque na renda e na diminuio da pobreza, os impactos distributivos decorrentes da concesso dos benefcios so mais expressivos. Por sua vez, no caso dos tributos diretos, os maiores impactos estimados por Immervoll, levy e Nogueira (2006) se devem aos procedimentos de estimao: o emprego da PNAD e o fato de considerarem a parcela contributiva dos empregadores. Ao empregarem a PNAD, os autores aplicam aos dados as regras de incidncia das contribuies previdencirias e do IR, restringindo o grau de eliso fiscal, ainda que faam ajustes com base nos registros administrativos. A incorporao das contribuies dos empregadores parte da hiptese de que elas so retiradas da remunerao dos empregados, ou seja, consideram que o encargo destas contribuies dos trabalhadores. Para os tributos indiretos, os autores realizam um ajuste da incidncia destes tributos para os dcimos inferiores e medianos de renda ao considerarem parmetro o consumo, e no a renda. Sustentam que, nestes dcimos, nos quais se assiste a dficits oramentrios, as despesas de consumo so, em realidade, o que mais se aproxima do conceito de renda permanente. Resulta disso a mudana do perfil distributivo da tributao indireta, de regressiva para neutra.35 Destarte, diferentemente do que ocorre com as outras estimativas, a tributao indireta no implica a reposio da desigualdade aos nveis anteriores concesso dos benefcios e incidncia dos tributos diretos, ou seja, ao nvel da renda original. Em realidade, o ndice de Gini da renda disponvel fica em patamar semelhante ao da renda inicial (anterior tributao direta e j consideradas as transferncias).

35. mesmo procedimento empregado no documento da secretaria de poltica econmica (spe) do ministrio da Fazenda, desenvolvido em 2003 (Brasil, 2003), objeto de anlise crtica em silveira (2003).

120

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

TABelA 7 brasil, reino unido e tipos de Estados de bem-estar social:1 comparao dos impactos distributivos das transferncias governamentais e da tributao segundo estudos selecionados
(em %)
Brasil (metade dos anos1990)3 reino unido4 estados de bem-estar social (vrios anos)5

estgios de distribuio2

silveira (2003)

Brasil immervoll, (2002levy e 2003) 2000-2001 2005-2006 mdia sociais- Corporatistas liberais noqueira democratas (2006)

per Adulto Adulto per Adulto Adulto capita equivalente equivalente capita equivalente equivalente
1o estgio 2o estgio 3 estgio
o

per capita
-28,3 -12,1 -31,7 -10,5 -32,1 -17,2 -23,0 -11,3

-2,0 -1,3 2,9

-2,5 -1,5 3,1 -1,0 -4,0

-9,5 -2,9 2,7 -9,8 -12,1

-4,1 -1,5 6,6 0,6 -5,6

-25,5 -7,9 11,4 -23,5 -31,4

-28,8 -8,1 8,8 -28,8 -34,6

Ganho distributivo total -0,5 Ganho distributivo nos dois estgios iniciais -3,3

-37,0

-38,9

-43,8

-31,8

Fonte: poF de 2002-2003 (iBGe); silveira (2003); immervoll, levy e nogueira (2006); de Beer et al. (2001); lakin (2002); e Jones (2007). notas: 1 os impactos distributivos referem-se queda/aumento percentual do ndice de Gini. A tipologia de estados de bemestar social encontra-se desenvolvida em esping-Andersen (1999).
2

os estgios de distribuio referem-se, respectivamente, passagem da renda original (renda sem benefcios) para a renda inicial, e desta para as rendas final (descontados os impostos diretos) e disponvel (descontados os tributos indiretos). 3 silveira (2003) emprega a poF de 1995-1996, e immervoll, levy e nogueira, a pnAd de 1999. As estimativas de carga tributria indireta so realizadas a partir da poF de 1995-1996. 4 estimativas presentes em lakin (2002) e Jones (2007) para, respectivamente, os binios 2000-2001 e 2005-2006. 5 mdias aritmticas feitas com base em de Beer et al.(2001).

Entre as estimativas de Silveira (2003) para 1995-1996 e as realizadas neste estudo, relativas a 2002-2003, nas quais se aplicaram procedimentos semelhantes, as diferenas se devem, de um lado, maior cobertura da POF de 2002-2003, e de outro, ao incremento da carga tributria indireta incidente sobre as famlias. Alm disso, observou-se, no caso dos benefcios, uma ampliao do pblico beneficirio e um incremento real dos valores, o que, juntamente maior cobertura, implicou um maior impacto distributivo. Por ltimo, cabe notar que a tributao indireta no Brasil tem um impacto distributivo concentrador menor que tem a no Reino unido. A diferena bem menos pronunciada que a para os efeitos distributivos dos benefcios da tributao direta. Todavia, o que vale sublinhar que, se no Reino unido a tributao indireta, grosso modo, recoloca a desigualdade aos nveis anteriores

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

121

tributao direta, no caso brasileiro, seu impacto concentrador ultrapassa em muito a tributao direta, superando, inclusive, o efeito distributivo conjunto de transferncias e tributos diretos.
CoNCLuSES

Podem-se extrair quatro concluses das estimativas dos impactos distributivos da previdncia e assistncia sociais e da tributao direta e indireta. Em primeiro lugar, a desigualdade da renda, considerando-se somente os rendimentos de origem privada, entre os quais se destacam os rendimentos do trabalho, extremamente elevada no pas. Dado que o sistema de previdncia social brasileiro se caracteriza, em grande medida, por ser um seguro social, ou seja, aposentadorias e penses tm estreita relao com as contribuies pretritas, o perfil distributivo das aposentadorias e penses reflete as desigualdades do mercado de trabalho. Isto pode vir a se tornar ainda mais agudo no mdio prazo em vista da diminuio, ocorrida nos ltimos 20 anos, da populao coberta pela previdncia social. Concretamente, os nveis de desemprego, de informalidade e de precarizao no mercado de trabalho so muito superiores aos vigentes em meados dos anos 1980. O segundo ponto diz respeito ao baixo impacto distributivo dos benefcios previdencirios e assistenciais, do seguro-desemprego e de outras transferncias monetrias, em comparao ao desempenho destas polticas nos pases desenvolvidos. Isto se deve ao grau de progressividade dos benefcios, pois sua participao na renda pessoal encontra-se em patamar relativamente expressivo, especialmente quando se tem em conta a participao da populao de idosos. Todavia, ao se discriminar os dois regimes previdencirios, fica patente a progressividade das aposentadorias e penses do RGPS, ou seja, seu carter distributivo. Em terceiro lugar, a progressividade da tributao direta no Brasil mostra-se similar dos pases centrais. Observa-se, contudo, uma participao muito inferior na renda pessoal. Com isto, o impacto distributivo perde eficcia. Especialmente preocupante a regressividade do IPTu, tributo sobre o patrimnio que deveria ser, assim como o IR, progressivo. Este fato na verdade indica quo frgil a solidariedade fiscal na sociedade brasileira, pois, como dito, os tributos diretos tm, no Brasil, uma participao muito menor no oramento fiscal em comparao ao que se observa nos pases centrais. Consequentemente e este quarto ponto a destacar o financiamento das polticas pblicas fica a cargo dos tributos indiretos que so, por natureza, regressivos. Alm disso, nota-se que vm ganhando destaque os de carter cumulativo, com efeitos perversos na eficincia econmica. Assim, como ocorre na tributao direta, o n no est no grau de progressividade, dado que as medidas de progressividade se encontram em patamar semelhante ao das outras

122

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

economias. O problema se situa, como se viu, no peso que os tributos sobre o consumo tm na renda pessoal e no oramento governamental. Na Inglaterra, bem como nos outros pases desenvolvidos, o efeito lquido da tributao neutro, como aponta Glennerster (2006, p. 25.Traduo livre): os impostos indiretos desempenharam uma parcela crescente em contra-restar os efeitos distributivos dos impostos diretos, uma vez que recaem mais pesadamente sobre os pobres. Cabe s polticas sociais o welfare state o papel redistributivo. No caso brasileiro, como se viu, alm de os ganhos distributivos das polticas sociais melhor dizendo, das transferncias monetrias governamentais serem bem mais modestos, estes so neutralizados pelo resultado regressivo da tributao. Resultado que, como dito, se deve principalmente composio da tributao no que se refere aos impostos diretos e indiretos, e no sua progressividade ou regressividade. O Brasil , como se percebe a partir destas concluses, um pas que tolera elevados ndices de desigualdade na renda, o que se reflete na baixa eficcia distributiva das polticas tributria, previdenciria e assistencial. nestas intervenes governamentais que se refletem os consensos sociais na luta pela equidade e igualdade. Hoje, as poucas conquistas na direo da construo de um Estado de bem-estar social e de ampliao das polticas sociais, previdencirias e assistenciais so colocadas prova a todo o momento, sob pesadas crticas aos seus custos. Exemplo disto a forma como a tributao vista pelas chamadas classes mdias e pelas elites, representando to somente encargo, e no parcela de contribuio construo de uma sociedade mais equilibrada. Tendo em conta que os tributos refletem, grosso modo, o grau de solidariedade entre os cidados, fica evidente que, no Brasil, esta muito pouco considerada. No campo dos benefcios, por sua vez, recorrente a desvalorizao da proviso pblica. Esta avaliao, no entender do autor deste estudo, no tem substncia, pois marcada pelo preconceito, uma vez que essas camadas populacionais desconhecem a qualidade da oferta pblica. Cr-se, assim, ser falacioso o argumento, bastante comum, de que a carga tributria demasiadamente pesada, tendo-se em conta as polticas e os servios que o Estado fornece. Primeiramente, a valorao negativa dos servios pblicos de sade e educao bastante discutvel, visto que os servios privados no so, em mdia, de excelncia ou de boa qualidade. Ademais, aqueles servios de maior complexidade e custo so fornecidos quase exclusivamente pelo setor pblico nos mbitos da sade e da educao (ensino universitrio e cursos de ps-graduao). Em segundo lugar, entre as naes ao sul do equador, pode-se dizer que o Brasil constituiu um sistema de proteo social abrangente e com grande capilaridade, consideradas as suas dificuldades socioeconmicas e extenso territorial.

Tributao, Previdncia e Assistncia Sociais: impactos distributivos

123

rEFErNCiAS

BRASIl. Ministrio da Fazenda. Gasto social do governo central 2001 e 2002. Braslia, DF: Secretaria de Poltica Econmica, novembro de 2003. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/spe/publicacoes/estudoseconomicos/Gasto%20 Social%20do%20Governo%20Central%202001-2002.pdf>. DE BEER, P. et al. Measuring welfare state performance: three or two worlds of welfare capitalism. luxembourg Income Study Maxwell School of Citizenship and Public Affairs, New York: Syracuse university, 2001. (Working Paper, n. 276). Disponvel em: <http://www.lisproject.org/publications/liswps/276.pdf>. ESPING-ANDERSEN, G. Les trois mondes de ltat-providence: essai sur le capitalisme moderne. Paris: PuF, 1999. GlENNERSTER, H. Tibor Barna: the redistributive impact of taxes and social policies in the uK (1937-2005). Centre for Analysis of Social Exclusion/london School of Economics, Dec. 2006. (CASE Papers, n. 115). HOFFMANN, R. Aposentadorias e penses e a desigualdade da distribuio de renda no Brasil. Econmica, universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p. 135-144, jun. 2003a. ______. Inequality in Brazil: the contribution of pensions. Revista Brasileira de Economia, v. 57, n. 4, Rio de Janeiro, out./dez. 2003b. ______. Medindo a regressividade das transferncias. In: BARROS, R. P.; FOGuEl, M. N.; ulYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Vol. 2. Braslia: Ipea, 2007. INSTITuTO BRASIlEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa de Oramentos Familiares, 2002-2003. Rio de Janeiro: IBGE, 3 verso, 2006, CD-ROM. ______. Pesquisa de Oramentos Familiares, 2002-2003: primeiros resultados. Rio de Janeiro: IBGE, 2004, CD-ROM. ______. Pesquisas de Oramentos Familiares, 2002-2003. Microdados: planilha de produtos. Rio de Janeiro: IBGE, 2 verso, 2005a, CD-ROM. IMMERVOll, H.; lEVY, H.; NOGuEIRA, J. R. et al. Simulating Brazils taxbenefit system using Brahms, the Brazilian household microsimulation model. Economia Aplicada, v. 10, n. 2, abr./jun. 2006. JONES, F. The effects of taxes and benefits on household income (2005-06). Office for National Statistics, uK, May, 2007. Disponvel em: <http://www.statistics. gov.uk/downloads/theme_social/Taxes_Benefits_2005-2006/Taxes_Benefits_2005_06.pdf>.

124

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

lAKIN, C. The effects of taxes and benefits on household income (2000-01). Office for National Statistics, united Kingdom, Economic Trends, n. 582, May, 2002. Disponvel em: <http://www.statistics.gov.uk/articles/economic_trends/ effects_taxes_and_benefits_household_income_00-01.pdf>. lAMBERT, P. J. The distribution and redistribution of income. 3 ed. Manchester: Manchester university Press, 2001. lERMAN, R. I.; YITZHAKI, S. Effect of marginal changes in income sources on u.S. income inequality. Public Finance Quarterly, v. 22, n. 4, Oct. 1994. __________. Changing ranks and the inequality impacts of taxes and transfers. National Tax Journal, v. 48, n. 1, Mar. 1995. MAGAlHES, l. C. G.; SIlVEIRA, F. G.; TOMICH, F. A.; VIANNA, S. W. Tributao sobre alimentao e seus impactos na distribuio de renda e pobreza nas grandes regies urbanas brasileiras. Economia, Niteri, Anpec, v. 2, n. 1, jan./jun. 2001a. ROCHA, S. O impacto distributivo do imposto de renda sobre a desigualdade de renda das famlias. In: Pesquisa e Planejamento Econmico. Rio de Janeiro, v. 32, n. 1, abr. 2002. SANTOS, W. G. Cidadania e justia: a poltica social na ordem brasileira. Rio de Janeiro: Campus, 1987, 2 ed. SIlVEIRA, F. G. Impacto das transferncias governamentais e da tributao na distribuio de renda no Brasil. Econmica, universidade Federal Fluminense, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p.171-184, jun. 2003. SOARES, F. V. et al. Programas de Transferncia de Renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade In: BARROS, R. P.; FOGuEl, M. N.; ulYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Vol. 2. Braslia: Ipea, 2007. VAZ, D. V.; HOFFMANN, R. Remunerao nos servios no Brasil: o contraste entre funcionrios pblicos e privados. Economia e Sociedade, Campinas, v. 16, n. 2, ago. 2007. VIANNA, S. T. W. Tributao sobre renda e consumo das famlias no Brasil: avaliao de sua incidncia nas grandes regies urbanas 1996. Dissertao (Mestrado em Economia). Rio de Janeiro: universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Economia, 2000.

CApTulo 3

umA ANLiSE dA CArGA TribuTriA bruTA E dAS TrANSFErNCiAS dE ASSiSTNCiA E PrEVidNCiA No brASiL No PErodo 1995-2009: EVoLuo, ComPoSio E SuAS rELAES Com A rEGrESSiVidAdE E A diSTribuio dE rENdA*

mrcio Bruno ribeiro**

1 iNTroduo

Medidas e avaliaes da carga tributria bruta e das transferncias governamentais de assistncia e previdncia so de grande utilidade para uma melhor compreenso do modelo socioeconmico vigente em qualquer economia, mas especialmente no Brasil desde a estabilizao alcanada com o Plano Real. O conceito mais conhecido o de carga tributria bruta, medida pelo fluxo total de recursos financeiros na forma de impostos, taxas e contribuies, que o setor privado (empresas e famlias) destina compulsoriamente ao governo. Anlises sobre tamanho, evoluo ou estrutura das receitas obtidas pelo Estado a cada perodo so importantes no apenas do ponto de vista macroeconmico. um maior conhecimento sobre as atuais divergncias do sistema tributrio nacional em relao aos princpios da equidade, competitividade ou neutralidade permite a proposio de melhoramentos para este sistema quanto racionalidade e justia social. As transferncias governamentais de assistncia e previdncia juntamente com os subsdios concedidos pelo governo, montante total que ser denominado pela sigla TAPS (transferncias de assistncia e previdncia e subsdios) , podem ser definidas como o total de recursos financeiros que o setor pblico concede ao setor privado sem receber qualquer contrapartida.1 Estes recursos de transferncia so de grande importncia devido ao seu potencial de melhorar a distribuio
* o autor agradece os comentrios e as sugestes de Cludio H. dos santos sobre uma verso anterior do trabalho. os erros remanescentes so de inteira responsabilidade do autor. ** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas macroeconmicas (dimac) do ipea. 1. ou seja, os juros pagos pelo governo aos credores da dvida pblica no so computados como transferncias por serem entendidos como a contrapartida dos servios de capital que aqueles credores prestam ao governo.

126

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

de renda da sociedade, principalmente se uma parte considervel for destinada parcela mais pobre ou inativa da populao. Assim, no que se refere a um exame mais detalhado da evoluo e composio destas transferncias, sua anlise complementa as informaes fornecidas pelo estudo da carga tributria bruta quanto ao aspecto da distribuio social da renda. Este trabalho tem por objetivo analisar a evoluo e a composio da carga tributria bruta e das transferncias governamentais no Brasil no perodo ps-Plano Real, alm de discutir como estas medidas se relacionaram com a regressividade tributria e a distribuio de renda. Ao longo do horizonte temporal analisado de 1995 a 2008 e o primeiro semestre de 2009 , a carga tributria bruta experimentou um aumento considervel, motivado tanto pelas mudanas estruturais ocorridas na economia brasileira quanto por medidas de poltica econmica que foram adotadas. Segundo as evidncias empricas disponveis na literatura, o aumento da carga tributria bruta tambm parece ter elevado o grau de regressividade da tributao como um todo. Por outro lado, este aumento tambm viabilizou o crescimento das transferncias de assistncia e previdncia, sugerindo que, pela sua evoluo e composio, estas tenham contribudo significativamente para a melhoria observada na distribuio de renda durante o perodo mais recente. O trabalho procura avaliar os aspectos anteriormente mencionados em mais detalhes e est dividido em cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A prxima discute a evoluo da carga tributria bruta e dos seus principais componentes ao longo do perodo 1995-2008, chamando ateno para o aumento da regressividade do sistema tributrio simultaneamente elevao da arrecadao. A terceira seo apresenta a evoluo e a composio das transferncias de assistncia e previdncia naquele mesmo perodo, buscando relacion-las com a melhoria na distribuio de renda verificada nos anos mais recentes. Alm disso, discutem-se brevemente alguns aspectos que resultaram na trajetria da carga tributria lquida. A quarta seo analisa as evolues da carga tributria bruta e das transferncias de assistncia e previdncia no primeiro semestre de 2009, aps a propagao da crise financeira internacional de 2008 sobre a economia brasileira. A ltima seo traz as consideraes finais.
2 CArGA TribuTriA bruTA No PErodo 1995-2008: EVoLuo, ComPoSio E A QuESTo dA rEGrESSiVidAdE

Para analisar a evoluo da carga tributria bruta e de seus componentes, se seguir de perto a classificao das Contas Nacionais, em referncia a 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), cuja publicao mais recente, na

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

127

poca em que este trabalho foi finalizado, IBGE (2009), com valores referentes a 2007.2 Segundo esta classificao, os tributos brasileiros esto agrupados nas seguintes categorias: i) impostos sobre produtos: incluem os principais tributos de carter indireto,3 entre estes, o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); ii) outros impostos ligados produo: formados pelas diversas contribuies incidentes sobre a folha de pagamento das empresas e pelas taxas de carter indireto (fiscalizao, licenciamento, prestao de servios etc.);4 iii) impostos sobre a renda e o patrimnio: compostos pelos impostos diretos, pela Contribuio Social sobre o lucro lquido (CSll) e pela j extinta Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF); iv) contribuies previdencirias: constitudas pelas receitas de contribuio ao Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS),5 s previdncias do funcionalismo pblico federal, estadual e municipal e aos Programas de Integrao Social (PIS) e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP); e v) impostos sobre o capital: formados pelos impostos sobre transmisso de bens. O total da carga tributria bruta, tal como divulgado anualmente pelo IBGE, dado pela soma dos itens i a v, dividida pelo produto interno bruto (PIB).

2. existem medidas alternativas classificao das Contas nacionais para a carga tributria bruta no Brasil. Ver dos santos, ribeiro e Gobetti (2008) para uma discusso mais detalhada sobre estas distintas classificaes dos componentes e tributos. A opo pelas Contas nacionais deve-se ao fato de sua metodologia ter-se mantido relativamente uniforme durante o perodo analisado e ter como base o mtodo estabelecido pela organizao das naes unidas (onu). 3. Tributos indiretos so arrecadados nos vrios estgios dos processos de produo e venda, de forma que seus efeitos sobre os preos pagos pelo consumidor final na cadeia de transaes no ficam muito claros. o efeito final, sobre os preos dos bens, depende no apenas da medida em que estes impostos so transferidos para frente, em cada estgio de produo, mas tambm da estrutura precisa das transaes. 4. A Cofins e a Contribuio de interveno no domnio econmico incidente sobre os combustveis (Cide-Combustveis) eram anteriormente contabilizadas, na classificao do iBGe, como pertencentes ao grupo dos outros impostos ligados produo. Contudo, foram reclassificadas na categoria dos impostos sobre produto a partir da publicao do sistema de Contas nacionais Brasil 2004-2005 (iBGe, 2007). 5. o FGTs um fundo de propriedade dos trabalhadores e as contribuies para este no so formalmente receitas do governo, pois no podem ser usadas para financiar gastos pblicos correntes. o nico motivo pelo qual estas contribuies so contabilizadas na carga tributria pelo iBGe o fato de o governo obrigar o setor privado a recolh-las.

128

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Devido ao pequeno peso dos impostos sobre o capital na carga tributria, este componente ser incorporado aos impostos diretos nesta anlise, denominando o novo agrupamento de impostos sobre renda, propriedade e capital. Inicia-se com a apresentao dos dados referentes carga tributria bruta. A tabela 1 mostra a evoluo do total, assim como a desagregao por componentes e tributos principais, todos medidos em porcentagem do PIB no perodo 1995-2008.
TABelA 1 Carga tributria bruta total, componentes e principais tributos (1995-2008)
(em % do piB) Ano
Carga tributria bruta total impostos sobre produtos imposto sobre produtos industrializados (ipi) imposto sobre operaes relativas Circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de Transporte interestadual e intermunicipal e de Comunicao (iCms) imposto de importao (ii) imposto sobre operaes de Crdito, Cmbio e seguros (ioF) imposto sobre servios (iss) Contribuio para o Financiamento da seguridade social (Cofins) demais

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
27,0 12,7 1,9 26,4 12,0 1,8 26,5 11,6 1,7 27,4 11,4 1,6 28,4 12,6 1,5 30,4 13,7 1,5 31,9 14,3 1,5 32,4 13,9 1,3 31,9 13,5 1,1 32,8 14,2 1,1 33,8 14,3 1,1 34,1 14,2 1,1 34,7 14,1 1,2 35,2 15,0 1,2

6,8

6,6

6,3

6,2

6,3

6,9

7,2

7,0

7,0

7,1

7,2

7,2

6,9

7,3

0,7 0,5 0,5 2,2 0,2

0,5 0,3 0,5 2,0 0,2 1,2 0,3

0,5 0,4 0,6 1,9 0,1 1,2 0,3

0,7 0,4 0,6 1,8 0,2 1,3 0,2

0,7 0,5 0,5 2,9 0,2 1,1 0,2

0,7 0,3 0,6 3,3 0,5 1,0 0,2

0,7 0,3 0,6 3,5 0,6 1,2 0,2

0,5 0,3 0,6 3,5 0,8 1,2 0,2

0,5 0,3 0,6 3,4 0,7 1,3 0,2

0,5 0,3 0,6 4,0 0,7 1,3 0,2

0,4 0,3 0,7 4,0 0,6 1,3 0,3

0,4 0,3 0,8 3,8 0,6 1,3 0,3

0,5 0,3 0,8 3,8 0,6 1,4 0,3

0,6 0,7 0,9 3,9 0,4 1,5 0,3

outros impostos ligados 1,2 produo Contribuio do salrio0,3 educao Contribuio para o servio social da indstria (sesi), servio social do Comrcio (sesC), servio nacional de 0,3 Aprendizagem industrial (senai) e servio nacional de Aprendizagem Comercial (senAC) sistema s Taxa de poder de polcia 0,1 Taxa de prestao 0,3 de servios demais
0,2

0,3

0,3

0,3

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,2

0,3

0,3

0,1 0,3 0,2

0,1 0,3 0,2

0,1 0,4 0,3

0,1 0,4 0,2

0,1 0,3 0,2

0,1 0,3 0,3

0,1 0,3 0,4

0,1 0,3 0,4

0,1 0,3 0,5

0,1 0,3 0,4

0,1 0,3 0,4

0,1 0,3 0,5

n.d. n.d. n.d.

(Continua)

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

129

(Continuao)

Ano
impostos sobre renda, propriedade e capital imposto de renda (ir)

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
5,4 3,7 5,4 3,7 0,4 0,4 6,1 3,6 0,4 0,4 6,8 4,2 0,4 0,4 6,7 4,3 0,5 0,4 7,6 4,1 0,5 0,4 8,1 4,5 0,5 0,5 9,0 5,1 0,5 0,5 8,8 4,9 0,5 0,5 8,7 4,7 0,5 0,5 9,6 5,3 0,6 0,5 9,5 5,2 0,6 0,5 9,8 5,4 0,5 0,5 9,1 5,8 0,5 0,6

imposto sobre a 0,4 propriedade predial e Territorial urbana (ipTu) imposto sobre a propriedade de Veculos 0,4 Automotores (ipVA) Contribuio provisria sobre movimentao ou Transmisso de Valores 0,0 e de Crditos e direitos de natureza Financeira (CpmF) Contribuio social sobre lucro lquido (Csll) 0,8 de pessoa jurdica demais
0,1

0,0

0,7

0,8

0,7

1,2

1,3

1,4

1,4

1,4

1,4

1,3

1,4

0,0

0,7 0,2 7,8

0,8 0,2 7,6

0,7 0,2 7,9

0,6 0,2 8,0

0,7 0,6 8,0

0,7 0,6 8,3

0,8 0,7 8,3

0,9 0,7 8,3

1,0 0,7 8,6

1,2 0,7 8,7

1,1 0,8 9,2

1,3 0,8 9,4

1,4 0,7 9,6

Contribuies 7,7 previdencirias Contribuies aos institutos oficiais de previdncia, Fundo de Garantia do Tempo de servio (FGTs) e 7,2 programa de integrao social (pis)/programa de Formao do patrimnio do servidor pblico (pAsep) Contribuies previdencirias do funcionalismo pblico
0,5

7,4

7,3

7,6

7,6

7,1

7,3

7,2

7,3

7,5

7,7

7,9

7,8

8,1

0,4

0,4

0,4

0,4

0,9

1,0

1,1

1,0

1,1

1,0

1,3

1,6

1,5

Fonte: sistema de Contas nacionais Anuais (iBGe) para os valores correntes dos tributos, dos componentes e do total da carga tributria bruta e do piB no perodo entre 1995 e 2007; sistema de Contas nacionais Trimestrais (iBGe) para os valores correntes do piB em 2008; secretaria da receita Federal para os valores das contribuies previdncia do funcionalismo pblico em 1995; secretaria do Tesouro nacional (sTn), Comisso Tcnica permanente do iCms (Cotepe/ iCms)/ministrio da Fazenda (mF) e estimativas do autor com base na metodologia proposta em dos santos e Costa (2008) para os dados referentes a 2008. elaborao do autor. obs.: 1. em 2008, os valores do iss, da contribuio ao sistema s e dos componentes das contribuies previdencirias foram estimados com base no comportamento destes tributos em relao a 2007, a partir dos valores divulgados pela secretaria da receita Federal (2009). 2. n.d. = no disponvel at o momento do trmino deste trabalho.

De acordo com os nmeros apresentados, a carga tributria bruta total subiu de 27% do PIB em 1995 para o patamar de 35,2% em 2008, um aumento considervel e caracterizado por diferentes taxas de crescimento ao longo do perodo. Os maiores aumentos, superiores a um ponto percentual do PIB, foram observados em 2000, 2001 e 2007. As menores elevaes ficaram abaixo de 0,5% do PIB e aconteceram em 1997 e 2006. A arrecadao bruta decresceu em torno de 0,5% do PIB entre 1995 e 1996, e de 2002 a 2003.

130

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Quanto evoluo dos componentes, verifica-se um crescimento considervel em todos, com exceo dos outros impostos ligados produo. Os impostos sobre produtos, o maior componente da carga tributria bruta em todo o perodo com participao mdia de 43,4% no total arrecadado , tiveram aumentos significativos entre 1998 e 2000, e em 2008, ocasionados pelo crescimento das arrecadaes da Cofins, do ICMS e, mais recentemente, do Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguros (IOF). Os impostos sobre renda, propriedade e capital apresentaram a maior elevao entre todos os componentes (3,6% do PIB em todo o perodo), o que pode ser explicado pelos seguintes fatos: instituio da CPMF em 1997 e aumento expressivo de sua arrecadao em 2000; aumento na arrecadao do Imposto de Renda (IR) em 1998, 2002 e 2005; e maior arrecadao da CSll no perodo mais recente. As contribuies previdencirias tambm contriburam para o aumento da carga tributria bruta nos anos mais recentes, crescendo em torno de um ponto percentual (p.p.) do PIB entre 2005 e 2008. Na tentativa de explicarem-se as causas das elevaes nas arrecadaes dos tributos anteriormente mencionados, sero verificadas as principais mudanas ocorridas em suas alquotas e bases de incidncia ao longo do perodo considerado. A tabela 2 apresenta um resumo destas alteraes, relacionando-as com o tributo e o momento em que ocorreram. Assim, ao se relacionarem as alteraes listadas na tabela 2 com a evoluo das arrecadaes apresentadas na tabela 1, pode-se inferir que: i) a queda na arrecadao do ICMS em 1997, em torno de 0,3 p.p. do PIB, assim como sua manuteno em um patamar mais baixo nos dois anos seguintes, pode ser atribuda s desoneraes tributrias previstas na lei Complementar no 87; ii) os maiores incrementos observados na arrecadao da Cofins decorreram de mudanas na legislao que determinaram tanto o aumento de alquota como expanses na base de incidncia a lei no 9.718 foi responsvel pelo significativo aumento ocorrido no perodo 1998-2000 (1,5% do PIB), e a elevao no nvel da arrecadao a partir de 2004 pode ser atribuda expanso da base tributvel da Cofins naquele ano; iii) o significativo aumento da arrecadao da CPMF em 2000, em torno de 0,5% do PIB, estaria associado mudana de alquota no ano anterior, de 0,20% para 0,38% sobre o valor da movimentao financeira; iv) a Medida Provisria (MP) no 2.222, que determinou um regime especial de tributao para o Imposto de Renda de Pessoa Jurdica (IRPJ) das

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

131

entidades de previdncia complementar contribuiu para que a arrecadao do IR crescesse em 0,6% do PIB entre 2001 e 2002; v) o crescimento da arrecadao da CSll em 2003 e 2008 est associado aos aumentos de suas alquotas naqueles anos; e vi) o crescimento de 0,4% do PIB na arrecadao do IOF em 2008 est relacionado s maiores alquotas que passaram a vigorar logo no incio daquele ano para compensar, em parte, a perda de receitas com o fim da cobrana da CPMF.
TABelA 2 resumo das principais alteraes, quanto legislao, alquota ou base de incidncia, que afetaram as arrecadaes dos tributos (1995-2008)
Tributo perodo/mudana
setembro de 1996 Visando melhorar a competitividade das exportaes, a lei Complementar no 87 determinou: a no incidncia do iCms sobre produtos primrios e semielaborados destinados ao exterior; e o aproveitamento do crdito do iCms relativo s mercadorias utilizadas na produo de bens industrializados para exportao. novembro de 1998 A lei no 9.718 alterou a alquota da Cofins de 2% para 3% sobre o faturamento mensal das empresas, e incluiu em seu campo de incidncia as empresas financeiras. 2004 Com o objetivo de proporcionar isonomia entre o produto nacional e o importado, a Cofins passou a incluir as importaes em sua base tributvel. 1999 no incidiu no perodo entre 23/1 e 17/6 daquele ano. Foi parcialmente compensada por sua reintroduo, a partir do segundo semestre de 1999, com alquota de 0,38% (a alquota anterior era de 0,20%). A alquota baixou para 0,30% em 2000 e voltou a 0,38% em 2001. 2007 Como no foi aprovada nova prorrogao aps 31 de dezembro, a CpmF deixou de ser cobrada a partir do incio de 2008.

iCms

Cofins

CpmF

irpJ

setembro de 2001 A medida provisria no 2.222, que passou a vigorar a partir de janeiro de 2002, criou regime especial de tributao para entidades abertas ou fechadas de previdncia complementar, sociedades seguradoras e administradores dos fundos de aposentadoria programada individual (Fapis). 2003 Aumento da alquota, de 12% para 32%, para as empresas prestadoras de servios optantes pelo regime de tributao do lucro presumido. maio de 2008 A medida provisria no 413 aumentou de 9% para 15% a alquota incidente sobre o lucro das instituies financeiras. Janeiro de 2008 Visando compensar a perda de arrecadao decorrente da no prorrogao da CpmF, o governo federal publicou o decreto no 6.339, majorando as alquotas para diversas operaes financeiras. Fonte: secretaria da receita Federal (1997, 1999, 2003, 2004, 2005 e 2009). elaborao do autor.

Csll

ioF

Para o complemento desta anlise sobre a evoluo da carga tributria bruta e de seus principais tributos, se buscar associar suas diferentes taxas de crescimento com os distintos cenrios (interno e externo) nos quais a economia brasileira esteve inserida, e com as medidas de poltica econmica adotadas. Assim, se optar por dividir o horizonte temporal nas seguintes partes: 1996-1997; 1998-2001;

132

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

2002-2003; e 2004-2008.6 A tabela 3 apresenta as variaes observadas em relao aos anos imediatamente anteriores.
TABelA 3 Variaes, em relao aos anos imediatamente anteriores, da carga tributria bruta, seus componentes e principais tributos (1996-1997, 1998-2001, 2002-2003 e 2004-2008)
(em % do piB) perodo
Carga tributria bruta total impostos sobre produtos ipi iCms ii ioF iss Cofins demais outros impostos ligados produo Contribuio do salrio-educao Contribuio para sesi, sesC, senai e senAC (sistema s) Taxa de poder de polcia Taxa de prestao de servios demais impostos sobre renda, propriedade e capital ir ipTu ipVA CpmF Csll demais Contribuies previdencirias Contribuies aos institutos oficiais de previdncia, FGTs e pis/pAsep Contribuies previdencirias do funcionalismo pblico
Fonte: dados da tabela 1. elaborao do autor. obs.: n.d. = no disponvel at o momento do trmino deste trabalho.

1996-1997
-0,5 -1,1 -0,1 -0,6 -0,2 -0,1 0,1 -0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,7 -0,1 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 -0,1 0,0 -0,1

1998-2001
5,4 2,7 -0,3 0,9 0,2 -0,1 0,0 1,6 0,5 -0,1 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,1 2,1 0,9 0,1 0,1 0,6 -0,1 0,5 0,6 0,0 0,6

2002-2003
0,0 -0,8 -0,4 -0,2 -0,2 0,0 0,0 -0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,7 0,4 0,0 0,0 0,0 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0

2004-2008
3,3 1,5 0,2 0,3 0,1 0,4 0,3 0,6 -0,4 0,3 0,1 0,0 n.d. n.d. n.d. 0,2 0,9 0,0 0,1 -1,3 0,5 0,0 1,3 0,8 0,5

6. esta diviso semelhante quelas apresentadas em rezende, oliveira e Arajo (2007) e dos santos, ribeiro e Gobetti (2008).

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

133

Os anos de 1996 e 1997 foram caracterizados por uma reduo da carga tributria bruta de 0,5% do PIB e, ao mesmo tempo, por um crescimento real do PIB de 5,6% segundo os valores divulgados nas Contas Nacionais do IBGE, medidos em relao a 1995. No aspecto da poltica fiscal, este perodo difere dos demais pela ausncia de metas formais de supervit primrio para o setor pblico. Com relao evoluo dos componentes, apenas os impostos sobre renda, propriedade e capital apresentaram crescimento significativo, o que pode ser atribudo instituio da CPMF em 1997. Os impostos sobre produtos, em especial o ICMS, apresentaram quedas das participaes de suas arrecadaes no PIB. O incio do perodo 1998-2001 foi caracterizado por forte incerteza devido s crises financeiras do Sudeste Asitico e da Rssia. As principais consequncias para a economia brasileira foram o fluxo negativo de reservas internacionais e uma sbita desvalorizao cambial no incio de 1999, ocasionando a elevao da inflao e da dvida lquida do setor pblico (DlSP) naquele ano.7 Buscando manter um ambiente macroeconmico estvel e a consequente retomada dos investimentos estrangeiros, o governo federal elevou a taxa bsica de juros e reafirmou seu comprometimento com as metas de supervit primrio, formalmente adotadas desde a assinatura do acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) no fim de 1998. Assim, os reajustes ocorridos nas alquotas da Cofins e da CPMF em 1998 e 1999 reportados na tabela 2 podem ser atribudos a um conjunto de medidas de carter fiscal cujo objetivo era alcanar o maior equilbrio das contas pblicas, no sentido de preservar a estabilidade macroeconmica. O restante do perodo 1998-2001 foi ainda marcado pela retomada do crescimento econmico em 2000 (segundo os dados das Contas Nacionais/ IBGE, o PIB cresceu 4,3% em termos reais naquele ano). Alm dos aumentos j mencionados da Cofins e da CPMF naquele ano, a arrecadao do ICMS cresceu significativamente (em torno de 0,6% do PIB), mostrando aderncia ao nvel de atividade econmica. Por outro lado, 2001 ficou caracterizado por uma crise na oferta de energia eltrica a partir do segundo trimestre, provocando a interrupo da trajetria de crescimento que se iniciou no ano anterior. Apesar do cenrio macroeconmico desfavorvel,8 a carga tributria bruta apresentou novo crescimento expressivo em 2001 (1,5% do PIB). Segundo a Secretaria da
7. os dados referentes ao ndice nacional de preos ao Consumidor Amplo (ipCA) indicaram que a taxa de inflao anual passou de 1,66% em 1998 para 8,94% em 1999. os nmeros referentes ao ndice Geral de preos disponibilidade interna (iGp-di) apontaram inflao de 1,71% em 1998 e de 19,99% em 1999. de acordo com os dois ndices, a inflao anual registrada em 1999 foi a maior do perodo 1998-2001. Com relao dlsp, os dados divulgados pelo Banco Central do Brasil (Bacen) mostraram um aumento em torno de 8% do piB apenas nos dois primeiros meses de 1999. segundo o ipea (2009a), este aumento decorreu do fato de parcela superior a 20% da dvida brasileira estar atrelada ao dlar naquele momento. 8. Alm da crise energtica, outros fatores contriburam para um ambiente econmico desfavorvel em 2001. entre estes, a intensificao da crise argentina no final do primeiro trimestre e uma reduo do crescimento do comrcio mundial ocasionada pela queda do nvel de atividade na economia americana.

134

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Receita Federal (2002), este aumento pode ser explicado pelos seguintes fatores: mudanas nas formas de tributao e pagamento da Cofins para os setores automotivo e de combustveis; maior arrecadao do IR retido na fonte devido ao aumento na quantidade das operaes financeiras de renda fixa e swap; e aumento real na arrecadao do ICMS devido elevao do preo do petrleo e expanso dos servios telefnicos no pas. Assim, pode-se afirmar que, apesar do pequeno crescimento real do PIB entre 1998 e 2001 (mdia anual de 1,46%, segundo os dados do IBGE), este perodo ficou caracterizado por sucessivos aumentos na carga tributria bruta. Sem dvida, o fator que mais contribuiu para isto foi a prioridade dada pelo governo federal ao ajuste das contas pblicas. De fato, a obteno de supervits primrios foi alcanada muito mais pelo aumento da arrecadao tributria que pela conteno dos gastos pblicos. Os anos de 2002 e 2003 foram caracterizados por baixo crescimento econmico e manuteno da carga tributria bruta no patamar alcanado no fim do perodo anterior. O aumento observado em 2002, de 0,5% do PIB, pode ser atribudo maior arrecadao do IR, provavelmente uma consequncia do efeito da Medida Provisria no 2.222 sobre o IRPJ (tabela 2), e criao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide), utilizada na tributao de combustveis e royalties. No mbito macroeconmico, o incio do perodo foi marcado pela queda no volume de financiamento externo e nova desvalorizao da taxa de cmbio que, desta vez, foram motivadas pelas incertezas quanto eleio presidencial que ocorreria no fim de 2002. A desvalorizao cambial provocou elevaes na inflao e na DlSP.9 O ambiente de incertezas somente se desfez aps as eleies, com o anncio da continuidade das principais diretrizes de poltica econmica por parte do novo governo. Ainda assim, 2003 foi marcado pela retrao do nvel de atividade no primeiro semestre e pela reativao da economia no segundo semestre, consequncia da queda nas taxas de juros e da melhoria das condies de liquidez. Como resultado, a arrecadao tributria caiu em torno de 0,5% do PIB em comparao a 2002, contrastando com a tendncia ascendente apresentada nos anos anteriores. O aumento verificado na arrecadao da CSll em 2003, que pode ser atribudo mudana de uma de suas alquotas (tabela 2), impediu uma reduo ainda maior na carga tributria bruta naquele ano. O perodo de 2004 a 2008 foi o de maior dinamismo econmico, caracterizado pelo crescimento mdio de 4,8% ao ano para o PIB segundo os dados das Contas Nacionais do IBGE e por fatores como a elevao da lucratividade das empresas, a ampliao do emprego formal e o aumento da

9. dados do ipCA e do iGp-di apontam taxas de inflao de 12,5% e 26,4%, respectivamente, em 2002. Com relao dlsp, os nmeros do Banco Central do Brasil mostram valores em torno de 50% do piB durante o primeiro semestre de 2002, com a dlsp superando o patamar de 55% nos meses de julho e setembro daquele ano.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

135

renda das famlias.10 Estas melhorias refletiram-se diretamente nas arrecadaes do IR e da CSll em 2005, 2007 e 2008. Contudo, devido no renovao da CPMF aps o fim de 2007, pode-se dizer que a maior parte da elevao da carga tributria em todo o perodo (3,3% do PIB) deu-se por conta dos impostos sobre produtos e s contribuies previdencirias. Os aumentos significativos nas arrecadaes da Cofins em 2004 devido incluso das importaes na sua base tributvel, como reportado na tabela 2 e do ICMS e IOF devido ao aumento de suas alquotas, conforme a tabela 2 em 2008 explicam o bom desempenho do primeiro componente, que apresentou crescimento de mais de 1,5% do PIB no perodo. Por sua vez, o incremento de 1,3% na arrecadao das contribuies previdencirias pode ser explicado pelas melhorias ocorridas no mercado de trabalho formal. Entre estas, destaca-se a expanso da massa salarial, que constitui a base de clculo das principais contribuies.11 Em vista do que foi exposto at aqui, pode-se dizer que o aumento considervel da carga tributria bruta no perodo 1995-2008 pouco mais de 8% do PIB esteve relacionado a dois momentos distintos. No primeiro, diante de um cenrio internacional desfavorvel e de uma desvalorizao cambial que ps em risco o equilbrio das contas pblicas, o governo federal recorreu ao aumento das alquotas das principais contribuies (Cofins e CPMF) em 1998 e 1999. O segundo momento esteve relacionado ao ambiente macroeconmico favorvel do perodo 2004-2008, quando o aumento da arrecadao foi em grande parte influenciado pelo crescimento da renda, do lucro e do emprego. Sem dvida, a atual composio da carga tributria bruta brasileira tem consequncias desfavorveis sobre aspectos desejveis do ponto de vista econmico e social, visto que esta no se coaduna com os princpios da equidade, da competitividade e da neutralidade, que devem servir de orientao para um sistema tributrio mais justo e racional. Assim, no fechamento desta seo, sero feitos comentrios sobre duas destas consequncias, que so: o desincentivo das atividades de produo e comercializao; e a questo da regressividade da carga tributria bruta como um todo.12 O segundo ponto ser mais aprofundado devido existncia de um nmero razovel de evidncias empricas confiveis. Quanto ao primeiro ponto, argumenta-se que os tributos incidentes sobre o faturamento das empresas (como o caso do ISS, da Cide, do IRPJ e da CSll
10. segundo os dados divulgados pela pesquisa mensal de emprego (pme), em seis das maiores regies metropolitanas do pas, ocorreu um aumento expressivo no nmero de pessoas empregadas no setor privado e com carteira assinada durante o perodo 2004-2008. este aumento perceptvel mesmo quando os nmeros so expressos como percentual da populao economicamente ativa (peA). os dados da pme sobre rendimento mdio de trabalhadores formalizados do setor privado tambm indicam um crescimento em termos reais no perodo. 11. para mais detalhes sobre o crescimento das contribuies previdencirias no perodo recente, ver secretaria da receita Federal (2006, 2007, 2008 e 2009). 12. outros efeitos negativos decorrentes da atual estrutura tributria no Brasil so discutidos em Conselho de desenvolvimento econmico e social (2009).

136

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

no regime do lucro presumido, e de parte do PIS e da Cofins)13 incorporam-se na base tributria uns dos outros (incidncia em cascata), gerando cumulatividade e tornando suas alquotas efetivas superiores s nominais. A incidncia destes tributos nas etapas de produo, distribuio e comercializao onera excessivamente os produtos mais elaborados, estimulando a integrao vertical das empresas. Alm disso, a incidncia em cascata distorce os preos relativos dos bens e servios. uma decorrncia deste processo a menor competitividade, em termos de custo e de preo, dos produtos nacionais em relao aos estrangeiros. Anlises sobre a progressividade14 ou regressividade da carga tributria bruta vo muito alm de se verificar a participao dos tributos diretos e indiretos no total das receitas arrecadadas. Alguns estudos, cujos resultados foram obtidos a partir dos dados das pesquisas de oramentos familiares (POFs) do IBGE, mensuraram os gastos com os principais tributos diretos e indiretos em famlias dos mais diversos nveis de renda, fornecendo uma avaliao mais apurada quanto ao grau de regressividade do sistema tributrio nacional. Sero comentados a seguir seus principais resultados. Vianna et al. (2000) utilizaram os dados da POF 1995-1996 para avaliao dos tributos pagos pelas famlias residentes nos maiores centros urbanos brasileiros. O clculo da carga tributria direta considerou, alm do Imposto de Renda de Pessoa Fsica (IRPF), do IPTu, do IPVA e da contribuio ao INSS, a contribuio sindical, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) e algumas taxas de conselhos e associaes de classe. A tributao indireta foi estimada aplicando-se as alquotas e regras do ICMS, do IPI, do PIS e da Cofins aos diversos grupos de gastos que compem o oramento das famlias. A carga tributria direta mostrouse progressiva devido, em grande parte, ao IRPF. O total de tributos diretos pago pelas famlias que estavam no estrato de renda mais alto mostrou-se seis vezes maior que o total pago pelas famlias do primeiro estrato. Porm, este fato apresentou-se insuficiente para compensar a alta desigualdade de renda, pois o recebimento mdio mensal familiar per capita do maior estrato de rendimentos revelou-se 37 vezes superior em relao ao menor estrato. Por outro lado, os tributos indiretos mostraram-se regressivos em relao renda lquida (isto , a renda bruta familiar descontada a carga de tributos diretos). Para as famlias que
13. Apesar de o pis e a Cofins no estarem mais incidindo sobre o faturamento desde 2004, argumenta-se que seus distintos regimes de apurao (lucro real, lucro presumido e sistema integrado de pagamento de impostos e Contribuies das microempresas e das empresas de pequeno porte simples) muitas vezes provocam problemas relativos apurao de crditos para empresas de uma mesma cadeia produtiva. por exemplo, as empresas que operam no sistema simples ou no lucro presumido no apuram crditos nas compras realizadas de empresas que operam no sistema no cumulativo. 14. podemos definir um tributo progressivo como sendo aquele que se conforma ao conceito de capacidade de pagamento. ou seja, suas alquotas so estabelecidas em funo das faixas de rendimento, faturamento ou lucro. o exemplo tpico o irpF. A renda de um indivduo o indicador mais visvel de sua capacidade de pagamento, embora no seja um indicador perfeito.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

137

ganhavam at dois salrios mnimos, o total da carga indireta estava em torno de 27% da renda lquida. Nas famlias cujos recebimentos mdios superavam 30 salrios mnimos, os tributos indiretos representaram pouco mais de 7% de suas rendas lquidas. Assim, em seu conjunto, as evidncias apontaram um carter regressivo para uma parcela considervel da carga tributria bruta em 1995 e 1996, o que contribuiria para a manuteno dos nveis de desigualdade de renda e pobreza observados no pas naquele perodo. Outra faceta da regressividade dos tributos foi a evidncia de que, sob o ponto de vista da origem dos recebimentos, as famlias assalariadas suportavam maior carga fiscal em relao s famlias cujos rendimentos principais eram provenientes de outras fontes (como o trabalho por conta prpria, rendas de aluguis e aplicaes de capital e transferncias). Os resultados obtidos por Silveira (2008) com base nos dados da POF 20022003 foram similares aos de Vianna et al. (2000). As evidncias apontaram uma pequena participao dos impostos diretos na renda pessoal, justificando relativamente a baixa progressividade deste grupo de tributos no Brasil. As contribuies previdencirias tambm apresentaram reduzida progressividade, o que seria decorrente do fato de uma parte relativamente maior dos trabalhadores mais pobres no estar formalmente filiada previdncia social. Adicionalmente, Silveira (2008) fez uma avaliao mais desagregada em relao aos principais tributos. O IRPF mostrou-se o mais progressivo, seguido pelo IPVA. O IPTu apresentou perfil regressivo, resultado considerado inesperado e socialmente indesejvel. Todos os tributos indiretos mostraram-se regressivos, no sendo contrabalanados pela progressividade dos impostos diretos. Os tributos de maior regressividade, medida em termos da concentrao da renda disponvel, foram o ICMS, o IPI e o agregado PIS/Cofins.
TABelA 4 Carga tributria direta e indireta sobre a renda total das famlias (1996 e 2003)
Tributao direta renda mensal familiar (em salrios (% da renda familiar) mnimos) 1996 2003
At 2 2a3 3a5 5a6 6a8 8 a 10 10 a 15 15 a 20 20 a 30 mais de 30 1,7 2,6 3,1 4,0 4,2 4,1 4,6 5,5 5,7 10,6 3,1 3,5 3,7 4,1 5,2 5,9 6,8 6,9 8,6 9,9

Tributao indireta (% da renda lquida das famlias) 1996 2003


26,5 20,0 16,3 14,0 13,8 12,0 10,5 9,4 9,1 7,3 45,8 34,5 30,2 27,9 26,5 25,7 23,7 21,6 20,1 16,4

Carga tributria total 1996


28,2 22,6 19,4 18,0 18,0 16,1 15,1 14,9 14,8 17,9

2003
48,8 38,0 33,9 32,0 31,7 31,7 30,5 28,4 28,7 26,3

Acrscimo de carga tributria entre 1996 e 2003


20,6 15,4 14,5 14,0 13,7 15,6 15,4 13,5 13,9 8,4

Fonte: Zockun et al. (2007).

138

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Por fim, com o propsito de ilustrar as evidncias quanto regressividade do sistema tributrio nacional, reproduziu-se na tabela 4 os nmeros calculados por Zockun et al. (2007) para as cargas tributrias direta e indireta segundo o nvel de renda familiar, medido em salrios mnimos. Estes nmeros foram obtidos com base nas POFs 1995-1996 e 2002-2003. Em termos qualitativos, esto de acordo com os resultados de Vianna et al. (2000) e Silveira (2008). Nos dois anos considerados, os nmeros ilustram a baixa progressividade dos impostos diretos e a considervel regressividade da tributao indireta, indicando que a carga tributria regressiva. Alm disso, possvel verificar o aumento da carga tributria total para todas as faixas de renda entre 1996 e 2003, o que j seria esperado diante da evoluo constatada pela anlise da tabela 1 segundo os nmeros l reportados, a carga tributria bruta subiu 5,5% do PIB naquele perodo. Contudo, o fato que chama mais ateno na tabela 4 o aumento da regressividade do sistema tributrio no perodo 1996-2003. De acordo com os nmeros reportados, a carga tributria total aumentou em 20,6% para as famlias com renda at dois salrios mnimos. Nas famlias com renda superior a 30 salrios mnimos, o aumento foi bem menor, de 8,4%.
3 TrANSFErNCiAS dE ASSiSTNCiA E PrEVidNCiA E SubSdioS No PErodo 1995-2008: EVoLuo, ComPoSio, rELAo Com A diSTribuio dE rENdA E ComPorTAmENTo dA CArGA TribuTriA LQuidA

transferncias de renda como o Programa Bolsa Famlia (PBF). Na tabela 5, apresentada a evoluo das TAPS, com a desagregao proposta, ao longo do perodo 1995-2008. Para fins de comparao com os nmeros da seo anterior, os valores esto expressos em proporo do PIB.

Com a finalidade de enriquecer esta anlise sobre a evoluo das transferncias de assistncia, previdncia e subsdios (TAPS), prope-se uma desagregao relativamente simples. Optou-se por separar as transferncias de assistncia e previdncia propriamente ditas dos subsdios que o governo concede ao setor privado. Alm disso, dividiram-se as transferncias entre as provenientes do governo federal e aquelas realizadas pelos governos estaduais ou municipais. As transferncias federais foram classificadas nos seguintes grupos: i) benefcios do Regime Geral de Previdncia Social; ii) benefcios pagos a servidores pblicos federais aposentados e pensionistas; iii) saques do FGTS; iv) benefcios pagos com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), tais como os programas Abono Salarial e Seguro-Desemprego; v) benefcios assistenciais referentes aos programas lei Orgnica da Assistncia Social (loas) e Renda Mensal Vitalcia (RMV);15 e vi) demais benefcios, que incluem programas sociais de

15. o programa loas, regido segundo a lei no 8.742/1993, consiste no pagamento continuado de um salrio mnimo mensal a deficientes fsicos e a idosos com 70 anos ou mais. os beneficirios devem comprovar no possurem meios de prover a prpria manuteno e nem de t-la provida por sua famlia. o programa rmV foi extinto com a implantao da loas, mas ainda conta com beneficirios remanescentes.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

139

TABelA 5 Transferncias de assistncia, previdncia e subsdios total e componentes (1995 a 2008)


(em % do piB) Ano
Total das transferncias subsdios Transferncias de assistncia e previdncia Governo federal Benefcios previdencirios (rGps/inss) Benefcios pagos a servidores aposentados e aos pensionistas saques do FGTs

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
12,2 12,1 12,3 13,7 13,4 13,4 13,6 14,1 14,6 14,1 14,5 14,9 14,8 14,4 0,5 11,6 9,5 n.d. 0,4 11,7 9,5 n.d. 0,6 11,7 9,6 5,0 0,3 13,4 10,7 5,5 0,3 13,1 10,5 5,5 0,6 12,8 10,1 5,6 0,5 13,1 10,5 5,8 0,2 13,9 11,2 6,0 0,2 14,4 11,7 6,3 0,1 14,0 11,5 6,5 0,2 14,3 11,8 6,8 0,2 14,7 12,1 7,0 0,2 14,6 12,0 7,0 0,2 14,2 11,7 6,6

n.d. n.d.

2,0 n.d. n.d.

2,0 1,4 0,5

2,1 1,8 0,5

2,2 1,7 0,5

2,1 1,5 0,5

2,3 1,4 0,5

2,1 1,3 0,5

2,2 1,2 0,5

2,1 1,1 0,5

2,0 1,2 0,6

2,0 1,3 0,6

2,0 1,5 0,7

2,0 1,5 0,7

Abono salarial, seguro-desemprego n.d. e demais despesas do FAT Benefcios n.d. assistenciais (loas e rmV) demais Governos estaduais e municipais
n.d. 2,1

n.d. n.d. 2,2

n.d. n.d. 2,1

n.d. n.d. 2,6

n.d. n.d. 2,6

n.d. n.d. 2,7

n.d. n.d. 2,7

n.d. n.d. 2,7

0,3 1,3 2,6

0,4 0,9 2,5

0,4 0,9 2,5

0,5 0,7 2,6

0,5 0,3 2,5

0,5 0,3 2,5

Fontes: Finanas pblicas do Brasil (iBGe) para o total das TAps, dos subsdios e das transferncias provenientes do governo federal entre 1995 e 1999, e para as transferncias dos governos estaduais/municipais entre 1995 e 2003; sistema de Contas nacionais Anuais (iBGe) para o total das TAps e dos subsdios entre 2000 e 2007 e para os valores correntes do piB no perodo; sistema de Contas nacionais Trimestrais (iBGe) para os valores correntes do piB em 2008; Banco Central do Brasil para os gastos do governo federal com servidores aposentados e pensionistas; resultado Fiscal do Governo Central (secretaria do Tesouro nacional) para os componentes benefcios previdencirios (inss, Abono salarial, seguro-desemprego e demais despesas do FAT) e benefcios da loas e rmV; execuo oramentria dos estados (secretaria do Tesouro nacional) e Finanas do Brasil (secretaria do Tesouro nacional) para o total das transferncias provenientes dos governos estaduais e municipais entre 2004 e 2008; estimativas do autor com base na metodologia proposta em dos santos (2008) para os dados referentes a 2008. elaborao do autor. obs.: n.d. = no disponvel.

De acordo com os valores reportados, o total das TAPS apresentou crescimento no perodo, passando de 12,2% do PIB em 1995 para 14,4% em 2008. Este aumento ocorreu em dois momentos distintos: em 1998, quando todos os componentes, exceo dos subsdios ao setor privado, cresceram acima

140

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

do PIB;16 e de 2000 a 2006 (exceto em 2004),17 quando as TAPS cresceram

continuamente. Com relao evoluo dos componentes, verificou-se que os subsdios constituram uma parcela pequena (no superior a 0,6% do PIB) e decrescente do total, enquanto a participao das transferncias dos estados e municpios aumentou sensivelmente apenas em 1998, mantendo-se em torno de 2,6 % do PIB desde ento.18 Assim, os nmeros apresentados sugerem que o crescimento das transferncias do governo federal foi o fator responsvel pela elevao observada nas TAPS no perodo mais recente.
Os benefcios previdencirios pagos pelo RGPS/INSS constituram o principal componente das transferncias federais, representando pouco mais de 50% delas. Estas despesas cresceram de forma contnua de 2000 a 2006, resultando em um aumento em torno de 2% do PIB entre 1997 e 2007. uma explicao para o crescimento das transferncias est na sua vinculao com o valor do salrio mnimo (SM), uma vez que ele representa o piso para os valores dos benefcios previdencirios e aumentou consideravelmente no perodo.19 O mesmo motivo tambm parece explicar o crescimento (um pouco acima do PIB) dos gastos assistenciais da loas e RMV e dos programas financiados com recursos do FAT entre 2004 e 2007.20 Os saques do FGTS, por sua vez, aumentaram em 0,5% do PIB entre 2004 e 2007, enquanto os benefcios pagos a servidores federais aposentados e pensionistas mantiveram-se relativamente estveis em todo o perodo, em torno de 2,1% do PIB. Assim como se fez no caso da avaliao da progressividade ou regressividade dos tributos, sero reportadas as principais evidncias empricas que tratam da influncia dos componentes das TAPS em relao melhoria ou piora da distribuio de renda. Tais evidncias foram obtidas por Silveira (2008) com base
16. uma possvel explicao para este aumento o pequeno crescimento do piB em 1998. segundo os dados do sistema de Contas nacionais do iBGe, o piB aumentou apenas 0,04% em termos reais naquele ano, a mais baixa taxa de crescimento anual de todo o perodo 1996-2008. 17. Analogamente a 1998, a explicao para a queda da participao das TAps em 2004 pode ser atribuda ao crescimento do piB naquele ano: 5,7% em termos reais, o maior crescimento anual de todo o perodo 1996-2008. 18. segundo os dados da pesquisa Finanas pblicas do Brasil, do iBGe, uma parte considervel do gasto de estados e municpios com transferncias de assistncia e previdncia entre 78% e 85% no perodo 1995-1999, e em torno de 95% entre 2000 e 2003 foi destinada ao pagamento de aposentadorias dos servidores pblicos daqueles entes. para mais detalhes, ver dos santos (2008). 19. A partir da srie de dados para o salrio mnimo real calculada pelo ipea, deflacionando-se o valor nominal pelo ndice nacional de preos ao Consumidor (inpC), foi possvel inferir que o valor mdio anual do mnimo cresceu 64,1% em termos reais entre 1997 e 2007. esta srie encontra-se disponvel no site <http://www.ipeadata.gov.br>. 20. A partir dos dados calculados pelo ipea, estima-se que o valor mdio anual do salrio mnimo cresceu 29,4% em termos reais entre 2004 e 2007.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

141

nos dados da POF 2002-2003. Segundo as estimativas do autor, os benefcios previdencirios concedidos pelo RGPS tm um importante papel distributivo devido, principalmente, sua expressiva participao na renda de muitas famlias. Estes benefcios apresentaram maior efetividade que os programas sociais de transferncia direta de renda, os quais, apesar de se concentrarem nos estratos inferiores de renda familiar, tiveram uma pequena participao nesta no perodo 2002-2003. Contudo, o expressivo aumento observado no total dos recursos transferidos e na participao na renda das famlias mais pobres entre 2003 e 200821 nos leva a esperar que as transferncias diretas tenham contribudo mais efetivamente para a reduo da desigualdade nos ltimos anos. Em relao aos auxlios e ao Seguro-Desemprego, as estimativas de Silveira (2008) apontaram pequenas contribuies marginais quanto melhoria da distribuio de renda, o que seria devido, em grande parte, ao fato de que estes benefcios somente so efetivados mediante a insero formal do indivduo no mercado de trabalho. Entretanto, em relao s aposentadorias e penses do funcionalismo pblico (federal, estadual e municipal), as evidncias so de que aumentos em seus valores contribuem para uma maior desigualdade da renda. Assim, o aumento relativo verificado no componente admitido como mais progressivo (RGPS), a manuteno da participao relativa do componente considerado regressivo (benefcios previdencirios de servidores pblicos) e o crescimento dos gastos assistenciais da loas/RMV e dos programas financiados com recursos do FAT sugerem que as TAPS tenham impactado de forma positiva a distribuio de renda do pas nos ltimos anos. De fato, algumas das principais medidas disponveis para a desigualdade de renda, entre estas a participao dos 50% mais pobres na renda domiciliar, a razo entre a renda dos 10% mais ricos e 40% mais pobres e o coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita, apresentadas na tabela 6, apontam para uma melhoria na distribuio da renda ao longo do horizonte 1995-2007, principalmente a partir de 2001.

21. de fato, houve expanso da cobertura assistencial dos programas de transferncia direta de renda, como o caso do Bolsa Famlia. embora ainda no se disponha dos valores precisos para o total de recursos empregados neste programa, sabe-se que ele passou a complementar a renda de 11 milhes de famlias entre 2003 e 2008 (AnFip, 2009).

142

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

TABelA 6 Participao dos 50% mais pobres na renda domiciliar, razo entre a renda dos 10% mais ricos e 40% mais pobres e coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita (1995-2007)
(em %) Ano
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

participao dos 50% mais pobres na renda domiciliar


12,35 12,09 12,12 12,34 12,69 n.d. 12,58 12,98 13,22 13,85 14,07 14,47 14,74

razo entre a renda dos 10% mais ricos e 40% mais pobres
23,96 24,53 24,48 23,92 22,95 n.d. 23,34 22,19 21,42 19,89 19,53 18,68 18,09

Coeficiente de Gini da renda domiciliar per capita


0,60 0,60 0,60 0,60 0,59 n.d. 0,59 0,59 0,58 0,57 0,57 0,56 0,55

Fonte: ipea para a participao dos 50% mais pobres na renda domiciliar e a razo entre a renda dos 10% mais ricos e 40% mais pobres; iBGe para o coeficiente de Gini. obs.: n.d. = dados no disponveis.

Por fim, apresenta-se na tabela 7 a evoluo da carga tributria lquida, dada pela diferena entre a carga tributria bruta e o total das TAPS no perodo 1995-2008.
TABelA 7 Carga tributria lquida (1995-2008)
(em % do piB) Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
14,3 14,2 13,7 15,0 17,0 18,2 18,3 17,3 18,7 19,3 19,3 19,9 20,8

Carga tributria 14,9 lquida

Fonte: dados das tabelas 1 e 5. elaborao do autor.

A carga tributria lquida subiu 5,9 pontos, passando de 14,9% do PIB em 1995 para 20,8% em 2008. uma parte considervel deste aumento ocorreu entre 1999 e 2001. Neste perodo, as TAPS mantiveram-se relativamente estveis e a carga tributria bruta cresceu, em grande medida, devido s mudanas nas legislaes da Cofins e da CPMF, em vista da necessidade de obteno de supervits primrios para o ajuste das contas pblicas como foi analisado na seo 2. Outro aumento significativo ocorreu em 2004, podendo ser atribudo tanto ao crescimento da carga tributria bruta de 0,9% do PIB como queda relativa das TAPS. Mesmo nos anos mais recentes, quando as TAPS cresceram de maneira continuada, observa-se um aumento da carga tributria lquida.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

143

Assim, tais evidncias apontam que o comportamento da carga tributria bruta determinou a trajetria da carga tributria lquida em todo o perodo, como pode ser visto no grfico 1.
GrFiCo 1 Evoluo das cargas tributrias bruta e lquida (1995-2008)
(Valores do eixo vertical em % do piB)

Fonte: sistema de Contas nacionais Anuais (iBGe) para os valores totais da carga tributria bruta e do piB no perodo de 1995 e 2007, e das TAps entre 2000 e 2007; Finanas pblicas do Brasil (iBGe) para o total das TAps entre 1995 e 1999; estimativas do autor com base nas metodologias propostas em dos santos (2008) e dos santos e Costa (2008) para os dados referentes a 2008.

uma das justificativas para o maior crescimento relativo da carga tributria bruta na comparao com as TAPS est no aumento das receitas das contribuies sociais (Cofins, CPMF, CSll etc.) em relao s despesas com assistncia e previdncia. Em grande parte, isto pode ser atribudo ao mecanismo da desvinculao, criado em 1994 logo aps a implementao do Plano Real e atualmente denominado Desvinculao de Receitas da unio (DRu). A DRu estabelece que 20% das receitas arrecadadas com aquelas contribuies podem no ser obrigatoriamente alocadas nas reas de previdncia, sade ou assistncia social.22 Assim, seu principal efeito transferir recursos do oramento da seguridade para o oramento fiscal, contribuindo para que as metas de supervit primrio, que passaram a constar formalmente no texto da lei
22. o Artigo 195 da Constituio Federal de 1988 determina que as contribuies sociais sobre a folha de pagamento, o lucro e o faturamento das empresas financiem exclusivamente a seguridade social.

144

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Oramentria Anual a partir de 1999, sejam alcanadas. Ainda que no existam dvidas quanto ao fato de a desvinculao de receitas contribuir para o resultado primrio, no h consenso quanto ao montante de recursos desviados nos ltimos anos. Segundo estimativas apresentadas pela Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP, 2009), a DRu desviou para outras finalidades mais de R$ 145 bilhes das receitas do oramento da seguridade social entre 2005 e 2008. Entretanto, Dias (2008) argumenta que reas como sade e educao recebem o aporte de outras fontes de recursos, sendo eventualmente compensadas pela desvinculao e, no caso da seguridade social, h o aporte de recursos do Tesouro Nacional para cobrir o dficit existente.
4 A CriSE iNTErNACioNAL E o ComPorTAmENTo dA CArGA TribuTriA bruTA E dAS TrANSFErNCiAS dE ASSiSTNCiA E PrEVidNCiA No PrimEiro SEmESTrE dE 2009

A ecloso da crise financeira internacional de 2008 e o contgio da economia brasileira a partir do quarto trimestre daquele ano interromperam o perodo de dinamismo econmico que se iniciara em 2004. Em uma comparao entre os primeiros semestres de 2008 e 2009, observa-se uma tendncia de queda no PIB e nas demais variveis que constituem a base de incidncia dos principais tributos, como o caso da produo industrial, do faturamento, do valor adicionado e dos lucros das empresas. Alm disso, algumas medidas de desonerao tributria anunciadas pelo governo federal para enfrentar a crise, como a reduo do IPI para a indstria de veculos automotivos, tambm contriburam para a queda recente na arrecadao. Nesta seo, apresenta-se a evoluo das cargas tributrias bruta e lquida e das transferncias de assistncia e previdncia ao longo dos dois primeiros trimestres de 2009. A base de comparao ser os mesmos trimestres de 2008, perodo que pode ser considerado anterior propagao da crise na economia brasileira. Inicia-se a anlise com a carga tributria bruta. A tabela 8 apresenta sua evoluo total e desagregada por componentes e tributos principais no perodo compreendido entre o primeiro trimestre de 2008 e o de 2009. Segundo os nmeros apresentados, o total da carga tributria bruta caiu em torno de 0,7% do PIB durante o primeiro semestre de 2009 em comparao ao mesmo perodo do ano anterior. A carga total chegou a subir 0,2% do PIB no primeiro trimestre de 2009 em comparao ao primeiro trimestre de 2008 , quando o bom desempenho das contribuies previdencirias (aumento de 0,9% do PIB) e o ligeiro crescimento na arrecadao dos impostos sobre renda, propriedade e capital em relao ao PIB compensaram a queda observada nos impostos sobre produtos (de 1% do PIB). Tambm importante observar que a queda real do PIB no primeiro trimestre de 2009 foi um pouco superior do segundo no mesmo ano (1,8% e 1,6%, respectivamente, em comparao

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

145

aos mesmos trimestres do ano anterior, calculadas com base nos valores do PIB divulgados nas Contas Nacionais Trimestrais do IBGE). Destarte, a piora relativa de todos os componentes da carga tributria bruta durante o segundo trimestre de 2009, resultando em uma queda total de 0,9% do PIB em relao ao segundo trimestre de 2008, pode ser em parte justificada pela piora da arrecadao com relao ao desempenho de toda a economia.
TABelA 8 Carga tributria bruta, seus componentes e principais tributos no perodo entre o primeiro trimestre de 2008 e o 2 trimestre de 2009
(em % do piB) perodo
Carga tributria bruta total impostos sobre produtos ipi iCms ii ioF Cofins demais outros impostos ligados produo Contribuio do salrio-educao demais impostos sobre a renda, a propriedade e o capital ir ipVA CpmF Csll demais Contribuies previdencirias

2008/T1 2008/T2 2008/T3 2008/T4 2009/T1 2009/T2


37,9 15,2 1,2 7,4 0,5 0,6 4,0 1,4 1,9 0,4 1,5 11,5 6,7 1,4 0,1 1,5 1,8 9,4 33,9 14,6 1,2 7,2 0,5 0,7 3,9 1,2 1,4 0,3 1,1 8,7 5,8 0,5 0,0 1,3 1,2 9,1 33,4 14,9 1,3 7,3 0,6 0,7 4,0 1,1 1,4 0,3 1,1 8,0 5,1 0,3 0,0 1,3 1,1 9,1 35,7 15,2 1,2 7,4 0,7 0,7 3,9 1,3 1,4 0,3 1,1 8,3 5,7 0,2 0,0 1,4 1,0 10,7 38,0 14,0 0,9 7,4 0,6 0,6 3,4 1,2 2,0 0,4 1,6 11,8 6,5 1,6 0,0 1,7 2,0 10,2 33,1 13,5 0,8 6,9 0,4 0,6 3,1 1,7 1,4 0,3 1,1 8,7 5,6 0,5 0,0 1,3 1,3 9,6

Fonte: Cotepe/sTn/mF, sistema de Contas nacionais (iBGe) e estimativas do autor com base na metodologia proposta em dos santos e Costa (2008). elaborao do autor.

Com relao ao desempenho dos componentes e principais tributos, observa-se uma queda na arrecadao dos impostos sobre produtos de 2,3% do PIB no primeiro semestre de 2009, que pode ser atribuda ao IPI e Cofins. A queda do primeiro tributo, estimada em 0,7% do PIB, foi a mais acentuada entre as desoneraes e compensaes tributrias que foram promovidas pelo governo federal, ocorrendo predominantemente na indstria automobilstica. Quanto Cofins, a queda na arrecadao de 1,4% do PIB pode ser explicada em parte pelas compensaes da Petrobras, que utilizou crditos do IRPJ e da CSll relativos a 2008 para pagar a Cide, o PIS e a Cofins do primeiro trimestre de 2009. Quanto aos impostos sobre renda, propriedade e capital, o pequeno aumento durante o primeiro trimestre de 2009 pode ser atribudo ao IPVA e

146

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

CSll. O crescimento na arrecadao desta ltima explicado pela maior alquota (15% a anterior era de 9%) que passou a ser cobrada das instituies financeiras a partir de maio de 2008 (tabela 2). No obstante, a arrecadao do IR caiu em torno de 0,3% do PIB no semestre, muito provavelmente em consequncia das desoneraes e compensaes que afetaram o IRPF, o IRPJ e o Imposto de Renda Retido na Fonte de Pessoa Fsica (IRRF/PF) derivado do capital. Por sua vez, o crescimento das contribuies previdencirias (de 1,3% do PIB no semestre) pode ser explicado pela sua vinculao massa salarial, que se manteve em crescimento mesmo aps a chegada da crise. Segundo o Ipea (2009b), a queda na arrecadao esteve concentrada em poucos setores da atividade econmica. A maior ocorreu no setor automotivo, incluindo indstria e comrcio de veculos, sendo quase um tero (R$ 1,8 bilho em R$ 6 bilhes) explicada pela reduo do IPI. Em seguida, vem o setor financeiro, no qual boa parte da queda na arrecadao (R$ 2,2 bilhes em R$ 6 bilhes) atribuda ao fim da CPMF e menor alquota de IOF sobre as operaes de crdito. No que tange ao setor petroqumico, uma perda de R$ 3,6 bilhes (dos R$ 5,4 bilhes da queda total) atribuda s compensaes realizadas pela Petrobras na Cide, no PIS e na Cofins. A tabela 9 apresenta a evoluo das transferncias de assistncia e previdncia entre os primeiros trimestres de 2008 e de 2009.
TABelA 9 Transferncias de assistncia e previdncia entre o primeiro trimestre de 2008 e o 2 trimestrede de 2009
(em % do piB) perodo
Total das transferncias Governo federal Gastos com servidores aposentados e pensionistas Benefcios previdencirios (rGps/inss) Abono, seguro-desemprego e demais despesas do FAT Benefcios assistenciais (loas e rmV) saques do FGTs Governos estaduais e municipais demais

2008/T1
13,5 10,7 1,8 6,5 0,5 0,5 1,4 2,3 0,6

2008/T2
13,8 10,7 2,1 6,2 0,5 0,6 1,4 2,6 0,5

2008/T3
14,4 11,6 1,8 6,9 1,0 0,5 1,4 2,3 0,5

2008/T4
15,6 12,2 2,3 7,0 0,7 0,5 1,7 2,9 0,5

2009/T1
15,9 12,3 2,1 7,2 0,7 0,6 1,8 2,6 1,0

2009/T2
15,6 11,8 2,2 6,6 0,7 0,6 1,6 2,8 0,9

Fonte: Banco Central do Brasil para os gastos do governo federal com servidores aposentados e pensionistas; resultado Fiscal do Governo Central (sTn/mF) para os componentes de benefcios previdencirios (inss, Abono salarial, segurodesemprego e demais despesas do FAT), benefcios da loas e rmV; execuo oramentria dos estados (sTn/mF) e Finanas do Brasil (sTn/mF) para o total das transferncias provenientes dos governos estaduais e municipais em 2008; sistema de Contas nacionais (iBGe) e estimativas do autor com base na metodologia proposta em dos santos (2008). elaborao do autor.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

147

Diferentemente do comportamento da carga tributria bruta, as transferncias de assistncia e previdncia cresceram em torno de 4,2% do PIB durante o primeiro semestre de 2009 em comparao ao mesmo perodo do ano anterior. Tal trajetria j era esperada em vista da queda real do PIB durante este perodo e do fato de a maioria das transferncias governamentais estarem vinculadas ao SM, que manteve seu valor real relativamente estvel. Os maiores aumentos nos seus componentes foram observados nos benefcios previdencirios do RGPS (1,1% do PIB), nos saques do FGTS (0,7% do PIB) e nas transferncias efetuadas pelos governos estaduais e municipais (0,6% do PIB). O maior crescimento de todos os componentes durante o primeiro trimestre de 2009 pode ser atribudo maior queda real do PIB neste perodo (1,8%, superior queda real de 1,6% verificada no segundo trimestre de 2009). Em vista da queda da carga tributria bruta e do aumento verificado nas transferncias governamentais, a carga tributria lquida caiu em torno de 4,8% do PIB durante o primeiro semestre de 2009, em comparao ao mesmo perodo do ano anterior. Os nmeros da tabela 10 mostram uma queda um pouco maior no segundo trimestre daquele ano. Assim, em termos fiscais, a propagao da crise financeira internacional na economia brasileira levou a uma queda na carga tributria bruta (em torno de 0,7% do PIB durante o primeiro semestre de 2009, em comparao ao mesmo perodo de 2008), motivada tanto pela queda no nvel de atividade como pelas medidas de desonerao e compensao tributria promovidas pelo governo federal. Embora estas medidas tenham sido importantes para se evitar uma reduo ainda maior na atividade econmica, no nvel de emprego e nos salrios, ainda no houve, at o momento, uma contrapartida em relao aos gastos do governo. Alm do crescimento das despesas com assistncia e previdncia, os demais componentes do gasto pblico parecem ter seguido uma trajetria semelhante ao longo do mesmo perodo. Os nmeros sobre o resultado primrio do setor pblico (definido pela diferena entre as receitas e as despesas no financeiras) apresentados na tabela 11 mostram uma reduo sensvel deste montante em relao aos dois primeiros trimestres de 2008.
TABelA 10 Carga tributria lquida entre o primeiro trimestre de 2008 e o 2 trimestre de 2009
(em % do piB) perodo
Carga tributria lquida
Fonte: dados das tabelas 8 e 9. elaborao do autor.

2008/T1
24,4

2008/T2
20,0

2008/T3
19,0

2008/T4
20,1

2009/T1
22,1

2009/T2
17,6

148

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

TABelA 11 resultado primrio entre o primeiro trimestre de 2008 e o 2 trimestre de 2009


(em % do piB) perodo
resultado primrio

2008/T1
6,2

2008/T2
5,1

2008/T3
3,6

2008/T4
-0,4

2009/T1 2009/T2
2,6 2,1

Fonte: dados mensais Banco Central do Brasil e sistema de Contas nacionais (iBGe).

5 CoNSidErAES FiNAiS

De 1995 a 2008, perodo de relativa estabilidade na economia brasileira, a carga tributria bruta experimentou um aumento considervel, subindo de 27% do PIB para o patamar de 35,2%. Este crescimento na arrecadao pode ser relacionado a dois momentos distintos. No primeiro, diante de um cenrio internacional caracterizado por crises cambiais, escassez de investimentos estrangeiros e incerteza, o governo recorreu ao aumento das alquotas das principais contribuies federais como forma de alcanar maior equilbrio das contas pblicas e sinalizar seu comprometimento com as metas de supervit primrio formalmente adotadas a partir de 1998. Desta forma, de 1998 a 2001, ocorreram sucessivos aumentos na carga tributria bruta, resultando em uma elevao total de 5,4% do PIB. O segundo momento de crescimento significativo estimado em 3,3% do PIB esteve relacionado ao ambiente macroeconmico favorvel de 2004 a 2008, caracterizado pelos aumentos da renda, do lucro e do emprego, o que impulsionou a arrecadao dos principais tributos (IR, Cofins, ICMS e contribuies previdencirias). De acordo com as evidncias empricas disponveis na literatura, podese dizer que o aumento da carga tributria bruta tambm elevou o grau de regressividade da tributao durante o perodo considerado, de forma que o crescimento da tributao se mostrou relativamente maior para as famlias com renda de at dois SMs. uma das justificativas para este aumento na regressividade foi a constatao de que a participao dos tributos diretos na renda familiar relativamente pequena quando comparada tributao indireta. Soma-se a isto a evidncia de que o crescimento da arrecadao foi, em boa parte do perodo, impulsionado por aumentos de tributos apontados como regressivos (como o caso da Cofins e do ICMS). Todavia, o aumento da carga tributria bruta tambm permitiu crescimento das transferncias governamentais de assistncia e previdncia, que passaram de 12,2% do PIB em 1995 para 14,8% em 2008. Na composio destas transferncias, destaca-se o aumento observado nos benefcios previdencirios do RGPS/INSS entre 1997 e 2007 em torno de 2% do PIB. Alm disso, as evidncias empricas citadas na literatura indicam um importante papel

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

149

distributivo para estes benefcios, devido sua considervel participao na renda total das famlias. H ainda o fato de que os programas sociais de transferncia direta de renda como o Bolsa Famlia , que atingem indivduos dos nveis mais baixos de rendimentos, apresentaram um aumento expressivo entre 2003 e 2008. Assim, muito provvel que o aumento das transferncias governamentais tenha contribudo com a melhoria da distribuio de renda do pas nos anos mais recentes. Apesar disso, verificou-se que o crescimento relativo da carga tributria bruta foi muito superior elevao das transferncias governamentais na maior parte do perodo analisado, o que resultou em um aumento na carga tributria lquida de 5,9% do PIB. Por fim, em vista da constatao de que o sistema tributrio nacional poderia ser aperfeioado em relao aos princpios de equidade e justia social, importante mencionar que este ponto parece ter sido negligenciado na proposta mais recente de reforma tributria, encaminhada ao Congresso Nacional em 2008. Esta proposta contemplou prioritariamente as questes referentes competitividade das empresas nacionais no que se refere cumulatividade da tributao , ao modelo federativo nacional e ao desenvolvimento regional basicamente pontos referentes partilha do ICMS. Contudo, tambm importante destacar uma iniciativa mais recente do governo federal na discusso da iniquidade promovida pela tributao. O documento Indicadores de Equidade do Sistema Tributrio Nacional, elaborado pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), aponta alguns aspectos crticos do atual modelo tributrio com relao regressividade, distribuio e ao retorno social dos tributos.
rEFErNCiAS

ASSOCIAO NACIONAl DOS AuDITORES FISCAIS DA RECEITA FEDERAl DO BRASIl (ANFIP). Anlise da seguridade social em 2008. Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social, Braslia, 2009. CONSElHO DE DESENVOlVIMENTO ECONMICO E SOCIAl. Indicadores de equidade do sistema tributrio nacional. Relatrio de Observao, n. 1. Secretaria do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, 2009. DIAS, F. Desvinculao de receitas da Unio, gastos sociais e ajuste fiscal. Consultoria legislativa do Senado Federal. Braslia, 2008. (Texto para Discusso, n. 38). DOS SANTOS, C. Uma metodologia simplificada de estimao da carga tributria lquida brasileira trimestral no perodo 1995-2007. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso, n. 1359).

150

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

DOS SANTOS, C.; COSTA, F. uma metodologia de estimao da carga tributria brasileira em bases trimestrais. Economia aplicada, v. 12, n. 4, 2008. DOS SANTOS, C.; RIBEIRO, M.; GOBETTI, S. A evoluo da carga tributria bruta brasileira no perodo 1995-2007: tamanho, composio e especificaes economtricas agregadas. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso, n. 1350). INSTITuTO BRASIlEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Sistema de Contas Nacionais Brasil 2004-2005. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro, 2007. ______ . Sistema de Contas Nacionais Brasil 2003-2007. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro, 2009. IPEA. Evoluo recente e perspectivas futuras das finanas pblicas brasileiras: o comportamento do investimento pblico em contexto de crise. Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Srie Brasil: o Estado de uma nao, 2009a. ______ . O que explica a queda recente da receita tributria federal? Diretoria de Estudos Macroeconmicos (Dimac), 2009b. (Nota Tcnica). REZENDE, F.; OlIVEIRA, F.; ARAJO, E. O dilema fiscal: remendar ou reformar? Fundao Getulio Vargas e Confederao Nacional da Indstria, 2007. SECRETARIA DA RECEITA FEDERAl. Carga fiscal no Brasil 1996. Coordenao-Geral de Estudos Econmico-Tributrios. Braslia, 1997. (Texto para discusso). ______ . Carga fiscal no Brasil 1998. Coordenao-Geral de Estudos EconmicoTributrios. Braslia: Ipea, 1999. (Texto para discusso, n. 4). ______ . Carga tributria no Brasil 2001. Estudo Tributrio n. 6. CoordenaoGeral de Poltica Tributria. Braslia, 2002. ______ . Carga tributria no Brasil 2002. Estudos Tributrios n. 11. CoordenaoGeral de Poltica Tributria. Braslia, 2003. ______ . Carga tributria no Brasil 2003. Estudos Tributrios n. 13. CoordenaoGeral de Poltica Tributria. Braslia, 2004. ______ . Carga tributria no Brasil 2004. Estudos Tributrios n. 14. CoordenaoGeral de Poltica Tributria. Braslia, 2005. ______ . Carga tributria no Brasil 2005. Estudos Tributrios n. 15. CoordenaoGeral de Poltica Tributria. Braslia, 2006. ______ . Carga tributria no Brasil 2006. Estatsticas Tributrias n. 19. CoordenaoGeral de Poltica Tributria. Braslia, 2007.

uma Anlise da Carga Tributria bruta e das Transferncias de Assistncia e Previdncia.....

151

______ . Carga tributria no Brasil 2007. Anlise por tributos e bases de incidncia. Estudos tributrios n. 20. Coordenao-Geral de Poltica Tributria. Braslia, 2008. ______ . Carga tributria no Brasil 2008. Anlise por tributos e bases de incidncia. Estudos tributrios n. 21. Subsecretaria de Tributao e Contencioso. Coordenao-Geral de Estudos, Previso e Anlise. Braslia, 2009. SIlVEIRA, F. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos distributivos. 2008. Tese (Doutorado) universidade Estadual de Campinas, So Paulo, 2008. VIANNA, S. et al. Carga tributria direta e indireta sobre as unidades familiares no Brasil: avaliao de sua incidncia nas grandes regies urbanas em 1996. Braslia: Ipea, 2000. (Texto para Discusso, n. 757). ZOCKuN, M. (Coord.). et al. Simplificando o Brasil: propostas de reforma na relao econmica do governo com o setor privado. So Paulo: Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), 2007. (Texto para Discusso, n. 3).

CApTulo 4

A EVoLuo dA ESTruTurA TribuTriA E do FiSCo brASiLEiro: 1889-2009*

Fabrcio Augusto de oliveira**

1 iNTroduo

Este captulo dedica-se anlise da evoluo da estrutura tributria e da constituio e organizao do fisco brasileiro no longo perodo que se estende de 1889 aos dias atuais. Objetiva identificar as funes atribudas ao Estado, poltica fiscal e tributao, e as foras que influenciam e determinam o formato das estruturas tributrias as quais terminam viabilizando ou cerceando o cumprimento deste papel , assim como as mudanas necessrias tanto para sua modernizao quanto para seu manejo como instrumento pr-ativo de poltica econmica. Outrossim, busca compreender de que modo o aparelho fiscal evoluiu em meio s transformaes histricas no perodo considerado, propiciando ao Estado condies mais ou menos favorveis na arrecadao de tributos para o desempenho de suas funes. No tocante s estruturas tributrias, a hiptese que permeia a anlise que estas s podem ser compreendidas numa perspectiva histrica, a qual contemple os seus principais determinantes, que aqui se consideram o padro de acumulao e o estgio de desenvolvimento atingido por um determinado pas, o papel que o Estado desempenha em sua vida econmica e social e a correlao das foras sociais e polticas atuantes no sistema. Em pases federativos, inclui-se o que se manifesta nas inevitveis disputas por recursos que se travam entre os entes que compem a federao. Influncias conjunturais nestas estruturas, embora relevantes em determinados contextos e perodos, no costumam ser decisivas para modificar substancialmente seu formato.

* Trabalho elaborado no mbito do convnio ipea/Cepal, entre agosto e novembro de 2009, como captulo do livro estado, instituies e democracia, do projeto perspectivas do desenvolvimento brasileiro. ** professor do programa de ps-Graduao em Administrao pblica da escola de Governo da Fundao Joo pinheiro.

154

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Importante nesta anlise o papel atribudo ao Estado pelo pensamento dominante, pois este que vai definir no somente a dimenso do campo da atuao estatal, mas tambm as funes precpuas da poltica fiscal e da tributao neste processo. Nesta perspectiva, enquanto o pensamento clssico e neoclssico cerceou consideravelmente as aes do Estado, por consider-las nocivas para o sistema econmico, e limitou a funo da poltica fiscal e da tributao a objetivos arrecadatrios e ao equilbrio fiscal, o pensamento keynesiano deu um novo status para esta instituio e instrumentos, transformando-os em veculos importantes para sustentar o sistema econmico, o que se refletiu sobre suas estruturas e formas de atuao. Da mesma maneira, com a crise das ideias keynesianas e a transformao do capitalismo na etapa mais recente de seu desenvolvimento, retornaram as propostas de maiores restries ao Estado, poltica fiscal e tributao. Como decorrncia, foi novamente negada a funo estatal de promover polticas de desenvolvimento econmico e social, sendo-lhe atribuda a de apenas garantir, por meio de uma gesto fiscal responsvel, as condies requeridas, nesta perspectiva terica, para a estabilidade econmica. este o caminho percorrido pelas reformas que esto sendo realizadas neste campo, na atualidade, por diversos pases do mundo capitalista, guiadas pelo compromisso com as questes da competitividade e da sustentabilidade da dvida pblica. Na anlise sobre o caso brasileiro realizada neste captulo, pode-se confirmar ser essa a trajetria percorrida pelo Estado e pelo sistema tributrio, com a estrutura deste condicionada tanto pela natureza de suas bases econmicas quanto pelo arranjo federativo estabelecido em cada um dos perodos analisados. De um Estado de cunho liberal at 1930 com limitada interveno na atividade econmica e reduzida carga tributria gerada predominantemente por impostos sobre o comrcio exterior , evoluiu-se, nos perodos seguintes, quando as ideias keynesianas e cepalinas ganharam fora, para a condio de um Estado desenvolvimentista, que, no entanto, teve de lanar mo de outras fontes de financiamento para desempenhar seu papel. Com efeito, apesar da expanso das atividades produtivas internas, estas no eram suficientes para dot-lo de recursos para o financiamento de suas atividades. Tampouco reformas de profundidade em sua estrutura se mostraram viveis, dado o pacto poltico do Estado de compromisso que sustentou suas aes at o final da dcada de 1950. Tais reformas s foram efetivamente realizadas na dcada seguinte, quando o sistema foi, finalmente, ajustado tanto para dar condies de o Estado desempenhar seu papel quanto para transform-lo num instrumento efetivo de poltica econmica. Na dcada de 1990, sob a influncia das transformaes conhecidas pelo capitalismo com o processo de globalizao financeira, de produtos e de investimentos e do novo paradigma terico que deu outro status para a atuao do Estado, da poltica fiscal e da tributao, as

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

155

reformas necessrias do sistema tributrio para se ajustar a este novo quadro tm sido obstadas principalmente pela precedncia que tem, neste iderio, o compromisso com o ajuste fiscal para garantir a sustentabilidade da dvida. Faz-se, ainda, uma anlise da evoluo do fisco brasileiro ao longo de todo o perodo considerado, procurando-se mostrar que apenas quando se realiza uma reforma mais profunda do sistema tributrio, na dcada de 1960, e o Estado v suas bases de financiamento fortalecidas, que se comea a avanar na efetiva constituio de suas estruturas com o aumento do quadro de pessoal, a criao de instrumentos de controle dos contribuintes em geral, a integrao sistmica de unidades de fiscalizao e de arrecadao e a criao em 1968 da Secretaria da Receita Federal (SRF). Este processo se acentuar nas dcadas seguintes, com a revoluo ocorrida nos sistemas de informao, que abrir novos caminhos para o aprimoramento desta estrutura; com a unificao do fisco, em 2008, operando-se a unio da Receita Federal e do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) numa nica estrutura que passou a ser denominada Super-Receita; e que se completar com uma expressiva modernizao dos fiscos estaduais e municipais, bem como das instituies envolvidas nas questes fiscais por exemplo, os tribunais de contas e o Ministrio Pblico.
2 ECoNomiA AGroExPorTAdorA, ESTAdo oLiGrQuiCo E FEdErAo: 1889-1930 2.1 A Constituio de 1891 e a nova moldura tributria

O grande tema debatido no processo de elaborao da Constituio de 1891, no campo fiscal, foi o da partilha de receitas entre os entes que passaram a integrar a recm-criada Federao em 1889, o que compreensvel. Afinal, nesta Constituio que formalizaria a ruptura com o perodo imperial e inauguraria o regime republicano , o mais importante era, de fato, a definio de uma estrutura de distribuio de competncias fiscais entre a unio e os estados, em substituio vigente no perodo anterior, medida indispensvel para cimentar a nova forma de organizao poltica do Estado brasileiro. Entre as posies extremadas que se manifestaram na elaborao da Constituio, fossem em favor da unio ou dos estados, terminou prevalecendo o bom senso. Foi aprovada, no final, uma estrutura de maior equilbrio nesta repartio, necessria para garantir e resguardar a fora da nova Federao. No houve grandes preocupaes com o efeito dos tributos sobre o contribuinte ou a economia, nem com a explorao de novas bases da tributao. No poderia ser diferente: apesar das importantes transformaes estruturais que o pas vinha conhecendo nas ltimas dcadas do sculo XIX com o avano da produo cafeeira, o fim da escravatura, a entrada macia de imigrantes que

156

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

a ela se seguiu, a ampliao do trabalho assalariado e o progressivo aumento de sua participao nos fluxos comerciais e financeiros da economia internacional , o fato que tais transformaes se encontravam em estgio incipiente, sem ainda terem produzido alteraes relevantes nas bases produtivas do pas, cujas caractersticas eram, essencialmente, as de uma economia agroexportadora. No havia, como decorrncia, condies para se realizarem deslocamentos importantes nas bases da tributao no pas, nem para permitir, ao Estado central, ampliar suas fontes de arrecadao, ou mesmo para abrir mo de tributos que no tinham bem definido seu fato gerador. No surpreende, assim, que a nova estrutura de tributos aprovada pouco se distanciasse da vigente nos perodos anteriores. Apesar do equilbrio que se buscou ao se garantir uma melhor distribuio das competncias entre a unio e os estados, seus resultados no foram favorveis para assegurar a harmonia federativa. um exame desta nova estrutura, contida no quadro 1, ajuda a entender melhor estas questes. A nova estrutura, comparada que vigorava no ltimo ano do Imprio, se apresentava bem mais enxuta. Foram excludos vrios impostos que integravam o oramento federal de 1889, como os impostos de armazenagem, de faris, de docas e de transportes, e os incidentes sobre os subsdios e vencimentos recebidos dos cofres pblicos e tambm sobre os dividendos distribudos pelas sociedades annimas. Igualmente, eliminaram-se alguns impostos de competncia das ento provncias, como os dzimos de gneros alimentcios, subsdio literrio, taxa de viao em estradas provinciais, entre outros. Foram mantidos, por sua vez, tributos criados durante o perodo colonial, mas que tiveram sua base de incidncia ampliada, como a taxa de selo (Alvar de 17/06/1809) ou de indstrias e profisses (fuso de impostos incidentes sobre lojas, casas de leiles e modas e sobre despachantes e corretores), assim como os impostos sobre o patrimnio e a transmisso de propriedade, cobrados ou pelo poder central ou pelas provncias (sisas dos bens de raiz, dcima dos legados e heranas, dcima dos rendimentos dos prdios urbanos, transmisso de propriedade). Alm destes, preservaram-se, com nomenclatura modificada, os principais impostos do Estado: o de importao, que os estados pleitearam inicialmente, e o de exportao (ex-direitos de entradas e sadas, vigentes nos perodos colonial e imperial). interessante notar ter-se aberto mo, nessa estrutura, da instituio de impostos que, alm de j estarem sendo cobrados h algum tempo, transformarse-iam nas mais importantes fontes de receita para os cofres pblicos, medida que o pas avanou no processo de industrializao da economia, como os incidentes sobre o consumo de bens e sobre a renda. O imposto sobre o consumo era anteriormente cobrado sob a forma dos dzimos sobre as mercadorias em geral (pescado, gado, embarcaes, azeite, tabaco etc.) e, posteriormente, j com

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

157

esta denominao, sobre mercadorias especficas (sal, fumo, rap), ao passo que o imposto de renda era cobrado na forma de impostos como os de Novos e Velhos Direitos e, depois, como Subsdios e Vencimentos. Tanto no caso do imposto de consumo quanto no do imposto de renda, tal posio parecia decorrer da opinio no consensual de que sobre estes fatos geradores j incidia o imposto sobre indstrias e profisses que havia sido estendido, desde 1867, para toda e qualquer atividade industrial ou profissional. Isto tambm ocorria quanto ao imposto do selo que, alm de cobrado, na sua origem, sobre quaisquer ttulos, folhas de livros, papis forenses e comerciais, passou com as mudanas feitas no sistema tributrio, entre 1865 e 1870, no intuito de garantir financiamento para a Guerra do Paraguai a atingir, pelo sistema de estampilhas, todos os atos e transaes em que o capital viesse a se manifestar, sob a forma de valores e somas, de transmisso de uso e gozo de propriedade.
quAdro 1 Constituio de 1891: distribuio das competncias tributrias
Unio
sobre a importao de procedncia estrangeira; direitos de entrada, sada e estada de navios, sendo livre o comrcio de cabotagem s mercadorias nacionais, bem como s estrangeiras que j tenham pago imposto de importao; taxas de selo; taxas de correios e telgrafos federais; e outros tributos, cumulativos ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na Constituio.

Estados
sobre a exportao de mercadorias de sua prpria produo; sobre imveis rurais e urbanos; sobre a transmisso de propriedade; sobre as indstrias e profisses; taxas de selo quanto aos atos emanados de seus respectivos governos e negcios de sua economia; contribuies concernentes aos seus telgrafos e correios; e outros tributos, cumulativos ou no, desde que no contrariem a discriminao de rendas previstas na Constituio.

Municpios
Atribuio de competncias a cargo dos estados. Fonte: Constituio Brasileira de 1891. elaborao do autor.

De qualquer forma, no se pode ignorar o fato de que, no perodo de elaborao e aprovao da nova Constituio, eram fortes os ventos liberais que sopravam em volta do mundo. O paradigma terico dominante preconizava

158

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

papis bem restritos para o Estado, limitando, consequentemente, o volume de recursos que este poderia extrair do setor privado para cumprir suas tarefas, sob pena de provocar prejuzos para o sistema produtivo. Alm disso, a lembrana, ainda viva, e a fadiga da sociedade em relao aos impostos escorchantes e muitas vezes irracionais cobrados tanto na Colnia quanto no Imprio podem ter concorrido para influenciar os trabalhos dos constituintes na definio desta estrutura. De qualquer modo, a autonomia concedida unio para criar novos tributos, cumulativamente ou no, desde que no se contrariasse a discriminao de rendas prevista no texto constitucional, garantiria que novos impostos pudessem ser institudos a qualquer tempo. Com o papel do Estado liberal restrito a poucas atividades, no deve causar estranheza o fato de se terem circunscrito suas receitas principalmente s derivadas do comrcio exterior atividades de importao e exportao , o motor dinmico da economia, poca, com poucos outros impostos incidindo sobre as atividades internas, cujos mercados de trabalho, renda e produto se encontravam em fase incipiente de formao. De fato, no final do sculo XIX, enquanto a agricultura respondia por algo em torno de 40% do produto interno bruto (PIB), a participao das exportaes alcanava mais de 20% na sua gerao, garantindo divisas para o pas cobrir suas necessidades de importaes de bens e servios. Os impostos que incidiam sobre as importaes representavam mais de 60% das receitas do Imprio. Neste contexto histrico e terico, a funo da tributao consistia precipuamente em prover o governo de recursos destinados a desempenhar suas limitadas atividades, inexistindo seu manejo enquanto instrumento de poltica econmica voltado para outros objetivos. Do ponto de vista da discriminao de receitas para os estados, a Constituio de 1891 destinou-lhes: i) o imposto de exportao, que o projeto original propunha extinguir em 1898, devido s suas implicaes negativas para a concorrncia da produo nacional no mercado externo, tendo sua alquota limitada, por esta razo, a 30%; ii) os impostos sobre o patrimnio (imveis rurais e urbanos e sobre a transmisso de propriedade), que j eram, em geral, cobrados pelas provncias; e iii) os impostos sobre as atividades de suas economias (indstria e profisses e taxa de selo). Alm da superposio, nesta estrutura, de alguns tributos tambm cobrados pela unio (selo, loterias), a autonomia a eles concedida, semelhana do que ocorreu com a unio, para criar novos tributos no discriminados no texto constitucional, cumulativamente ou no, deixou uma importante porta aberta para a ampliao de suas receitas, desde que necessrio, com o risco, entretanto, de se instabilizar o sistema como resultado deste poder concorrente. Alm disso, ao no se discriminar receita para os municpios, atribuindo tal responsabilidade aos estados, reforaram-se as fontes de instabilidade pelas disputas de bases tributrias que poderiam ocorrer entre estes nveis de governo.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

159

Do ponto de vista do equilbrio federativo, no entanto, apesar de se ter concedido autonomia aos estados no somente no campo das competncias tributrias como em outras diversas reas (poltica, financeira, administrativa, trabalhista) no se teve, na elaborao da Constituio, preocupao em estabelecer mecanismos de redistribuio de receitas para compensar ou pelo menos atenuar as desigualdades econmicas e tributrias entre eles existentes. Ora, a atividade produtiva se concentrava predominantemente na regio Sudeste, notadamente em So Paulo e Minas Gerais e, em menor escala, no Rio de Janeiro e no Rio Grande do Sul. O poder central encontrava-se enfraquecido financeiramente e dominado pelas oligarquias regionais mais poderosas econmica e politicamente. Estas definiam, em seu benefcio, as principais medidas de poltica econmica, e o governo republicano no dispunha, portanto, de condies para adotar tais medidas. Isto tambm no era recomendado pelo pensamento dominante sobre o papel do Estado e da tributao. Assim a nova Federao transformou-se, na prtica, numa federao para poucos, e o sistema tributrio em uma caixa de ressonncia destes conflitos, preservando e ampliando suas distores.
2.2 Crises, dficits pblicos e mudanas tributrias: a criao e o pequeno avano dos impostos internos

At 1930, tendo como motor dinmico da economia a atividade agroexportadora, o Brasil altamente dependente do comrcio exterior tanto para a gerao de renda e a realizao dos lucros do sistema, quanto para suprir o Estado dos recursos necessrios para o cumprimento de suas funes viu seus ciclos econmicos oscilarem ao sabor de dois tipos de choques externos, alm dos internos: os decorrentes das peridicas flutuaes da oferta e dos preos do caf, o principal produto de exportao; e os que tinham origem nas perturbaes da economia internacional, que afetavam a demanda dos pases centrais (FRITSCH, 1997, p.34). Independentemente de sua origem, estes choques implicavam, para o pas, menores nveis de produo, exportaes, importaes, emprego, renda e, consequentemente, menor arrecadao para o Estado. Em decorrncia disso, aps uma dcada de estagnao subsequente instaurao do regime republicano, o pas conseguiu, entre 1901 e 1930, registrar taxas de crescimento do PIB superiores a 5% em apenas 13 anos, rapidamente sucedidas de reduo ou contrao do produto. Na primeira metade da dcada de 1900, aps o crescimento espetacular de 14,3% em 1901, a expanso do PIB foi baixa at 1905, devido poltica monetria altamente restritiva implementada pela administrao anterior (Campos Sales/Joaquim Murtinho), inibidora dos ganhos que comeavam a ser colhidos com o crescimento das exportaes de borracha e com a vinda de investimentos europeus para a periferia. No ciclo que perdurou at 1913, quando o abrandamento da poltica monetria propiciou melhor

160

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

aproveitamento das favorveis condies externas, a Primeira Grande Guerra Mundial (1914-1918) paralisou os mercados dos pases centrais e a economia internacional. As polticas restritivas implementadas por alguns pases centrais s voltas com fortes presses inflacionrias e hiperinflacionrias, somadas, mais tarde, grande crise mundial de 1929/1930, se encarregaram de enfraquecer e abortar a recuperao que se iniciou em 1919 e avanou na primeira metade da dcada de 1920.1 No surpreende, assim, que as contas do governo federal tenham se mostrado permanentemente deficitrias, exceo de alguns poucos anos at 1907, e sua dvida crescido consideravelmente, mesmo com a separao entre a Igreja e o Estado estabelecida na Constituio, o que reduziria os gastos pblicos (GOlDSMITH, 1986). Isto se explica por algumas razes: i) as acentuadas redues e contraes da atividade econmica, neste perodo, prejudicaram as receitas pblicas, tendo a carga tributria bruta da economia, depois de ter atingido a mdia de 12,5% do PIB, entre 1900 e 1905, despencado para cerca de pouco mais de 7%, entre 1916 e 1925, e fechado a dcada de 1930 prxima a 9%, o que obrigou o governo a lanar mo de um crescente endividamento para financiar seus desequilbrios; ii) liberal na aparncia e intervencionista na prtica, o Estado brasileiro realizaria inmeras operaes de salvamento do setor cafeeiro nos perodos de crise, visando sustentar seus preos no mercado internacional e proteger os nveis de renda dos exportadores, o que aumentou expressivamente seus gastos, no conhecido processo de socializao das perdas; e iii) como boa parte da dvida pblica era de origem externa, as polticas de desvalorizao da moeda nacional implementadas para proteger e favorecer o setor exportador implicavam aumento de seus encargos financeiros e, por conseguinte, do desequilbrio fiscal.2 Diante desse quadro, com os impostos sobre o comrcio exterior prejudicados, o governo comeou gradativamente a explorar os impostos internos para fortalecer suas receitas, embora as mudanas introduzidas no sistema no tenham encontrado terreno frtil para produzir resultados satisfatrios que permitissem o equacionamento dos desequilbrios em suas contas, dada a ainda pequena dimenso do mercado de consumo interno e dos baixos nveis de renda do pas. Ainda no ano de 1891, valendo-se da autonomia para criar novos impostos que lhe foi concedida pela Constituio, desde que nela no discriminados, com a lei no 25, de 30 de dezembro, o governo instituiria o Imposto de Consumo (IC), bem como os critrios de sua incidncia, para os artigos de fumo. A partir da, sua base foi sendo gradativamente alargada, a ela sendo incorporados novos
1. para uma anlise mais aprofundada da evoluo da economia nesse perodo, ver o trabalho de Fritsch (1997). 2. de acordo com Goldsmith (1986), cerca de 70% da dvida do governo federal era, entre 1900 e 1930, de origem externa.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

161

produtos, como bebidas (1895), fsforos (1897), vinhos estrangeiros (1904), caf torrado (1906), louas e vidros (1914), pilhas eltricas (1918), at ter estendida sua incidncia a praticamente todo o universo de produtos na dcada de 1930 (AMED e NEGREIROS, 2000). Da mesma forma, no governo Campos Sales (1898-1902), quando vrias medidas na rea fiscal foram adotadas para conter os dficits pblicos e viabilizar o programa de estabilizao implementado poca, o imposto do selo foi aumentado. Numa medida inovadora, o governo determinou o uso de estampilhas nos produtos transacionados, para a unio dispor de maior controle sobre a circulao de mercadorias no pas. Tal iniciativa valeu a Campos Sales o apelido de Campos Selo, bem de acordo com a ironia que a populao costuma dispensar aos governantes que adotam medidas onerosas ao seu oramento (AMED e NEGREIROS, 2000). Em 1922, o Imposto de Renda (IR), que havia sido descartado nos trabalhos de elaborao da nova Constituio, pelo seu aparente carter concorrencial com o imposto sobre indstrias e profisses, seria, finalmente, criado pela lei no 4.625, de 31 de dezembro. Cobrado desde 1843 sobre os vencimentos recebidos dos cofres pblicos com alquotas progressivas que variavam de 2% a 10% (lei no 317, de 21/10/1843), posteriormente reduzidas alquota nica de 3% (lei no 1.507, de 16/09/1867), este imposto tivera sua incidncia estendida, em 1867, tambm para os dividendos distribudos pelas sociedades annimas, razo de 1,5%. No tendo integrado a estrutura tributria aprovada na Constituio, nem por isso deixou de ir ampliando gradativamente seu campo de incidncia, especialmente medida que aumentava a necessidade de recursos pelo Estado. Estudo da Comisso de Reforma do Ministrio da Fazenda (BRASIl, 1966a) aponta que, em 1917, j era possvel detectar seu gravame sobre as hipotecas; em 1920, sobre o lucro lquido das atividades fabris; em 1921, sobre o lucro lquido do comrcio; e, em 1922, sobre o lucro lquido das profisses liberais. Sua cobrana foi estendida para os rendimentos de todas as pessoas fsicas e jurdicas do pas, estabelecendo-se, com a sua regulamentao, em 1923, alquotas progressivas que variavam de 0,5% a 8%, sem diferenciar, porm, os rendimentos do capital e do trabalho. Apesar da correo feita nessa sistemtica de incidncia do imposto em 1925 (lei no 4.984, de 21/12/1925), quando os rendimentos foram divididos em cinco categorias, e estabelecidas alquotas proporcionais de acordo com a sua natureza, complementadas por uma tabela progressiva, que variava de 0,5% a 10%, incidentes sobre o conjunto dos rendimentos ou sobre a renda global, sua arrecadao continuaria inexpressiva por um bom tempo. Isto se devia, mais do

162

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

que incipincia das atividades econmicas internas e dos mercados urbanos, ao fato de se ter isentado, desde a sua criao, os rendimentos auferidos pela atividade agropecuria, setor lder do crescimento poca, que poderia dar maior contribuio enquanto fonte de receita para o Estado. Somem-se a isto os descontos, que alcanavam at 75% do imposto devido, concedidos aos contribuintes que efetuassem pagamento dentro do prazo previsto para o seu recolhimento. Ainda no ano de 1922 seria criado o Imposto sobre Vendas Mercantis (IVM), precursor do Imposto sobre Vendas e Consignaes (IVC), de 1934, e do futuro e atual Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS). Tendo sua competncia sido atribuda unio, este imposto foi criado mais para atender s solicitaes dos comerciantes do pas (em especial os do Rio de Janeiro) os quais, sentindo-se desprotegidos pelo fato de as faturas emitidas terem perdido as caractersticas de um ttulo de crdito (o que os protegia perante os compradores, desde que por eles assinadas) com o disciplinamento das notas promissrias e letras de cmbio, pressionaram o governo para a criao de um ttulo que, legitimado, alm de constituir garantia de crdito, facilitaria seu desconto nos bancos. Este ttulo surgiu na forma da duplicata de fatura e, em troca, os comerciantes concordaram com a criao de um imposto geral incidente sobre as vendas realizadas vista ou a prazo, alquota inicial de 0,25% (COSTA, 2009). Com uma base restrita de incidncia, este imposto s ganharia relevncia depois de 1934, quando passaria a ser cobrado sobre as vendas e consignaes de produtos em geral, inclusive agrcolas. Apesar dessas mudanas na estrutura tributria, a carga tributria no se elevou expressivamente, tampouco o Estado reduziu, de forma importante, sua dependncia dos impostos externos, assim como os impostos diretos pouco viram avanar sua participao na arrecadao. Conforme mostra a tabela 1, no final da dcada, a carga tributria, que havia atingido o nvel de pouco mais de 7% do PIB no perodo 1916-1925, situou-se pouco acima de 9% em 1929, com os impostos indiretos respondendo por 86% da arrecadao e os impostos diretos por apenas 14%. um nvel ainda distante dos que haviam sido obtidos at o incio da Primeira Grande Guerra Mundial em 1905 e 1907, a carga tributria situou-se em torno de 15% do PIB , perodo em que era ainda mais expressiva a participao da tributao indireta na gerao de receita. Considerando-se apenas a receita da unio, possvel constatar, na tabela 2, que o imposto de renda responderia, em 1929, por apenas 4,5% do total arrecadado, cabendo 80% apenas aos impostos de importao e de consumo.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

163

TABelA 1 Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos
(em % do piB) perodos (mdia)
1900-1905 1906-1910 1911-1915 1916-1920 1921-1925 1926-1930 elaborao do autor.

Carga tributria (% do piB)


12,59 12,41 11,14 7,00 7,53 8,89

Composio dos tributos (% do piB) indiretos


11,35 11,18 9,96 6,07 6,58 7,68

diretos
1,24 1,23 1,18 0,93 0,95 1,21

Fonte: iBGe. estatsticas do sculo XX. rio de Janeiro: FiBGe, 2006.

TABelA 2 Composio da arrecadao federal


(em %) Ano
1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930

Tributos importao
50,3 51,9 56,0 47,8 53,5 55,2 54,8 50,2

Consumo
29,8 27,3 24,2 30,1 26,5 25,9 25,2 28,3

renda e proventos
5,1 2,2 2,6 2,9 4,0 4,0 4,5 5,0

selos e afins
14,7 18,5 17,1 19,0 15,9 14,8 15,3 16,4

outros tributos
0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,2 0,1

Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: direo Geral da Fazenda nacional. Assessoria de estudos, programao e Avaliao. 78 anos de receita Federal: 18901967. rio de Janeiro: 1968. in: oliveira, Fabrcio Augusto. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil. Belo Horizonte. 2 edio. editora oficina de livros, 1991, p.21. elaborao do autor.

Tanto as peridicas crises da economia brasileira provocadas principalmente pelo estrangulamento externo quanto a predominncia do setor externo como lder do crescimento, no meio de um pacto oligrquico que restringia as atividades do Estado s polticas de seu interesse, ajudam a entender esse comportamento da carga tributria, bem como a composio de seus tributos. Mesmo que se pretendesse fortalecer as receitas governamentais, este esforo tenderia a esbarrar em inevitveis limites dados tanto pela estrutura econmica e pelos baixos nveis de renda da populao,3 quanto pela capacidade de resistncia dos setores agrrios representados no aparelho do Estado no concernente ao aumento de sua
3. para se ter uma ideia destes nveis, o piB per capita situou-se, em 1930, em r$ 1,78 mil, contra r$ 1,01 mil em 1900, ambos cotados a preos de 2008, conforme dados do ipeadata.

164

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

contribuio para os cofres pblicos. O fato que nesta estrutura ainda no eram significativos os espaos, conforme indicam os resultados registrados at 1930, nem para tornar predominantes os impostos incidentes sobre as atividades internas, nem para tornar mais expressivos na arrecadao os impostos diretos, mais especificamente o imposto de renda, o que poderia melhorar o perfil de distribuio do nus tributrio entre os membros da sociedade. Alm da situao econmica, o aparato institucional da mquina arrecadadora era despreparado para combater a sonegao e garantir a cobrana eficiente dos tributos, o que tambm ajuda a explicar os baixos nveis de arrecadao. Criada em 1909, a Diretoria da Receita Pblica, que substituiu a Diretoria de Rendas Pblicas de 1892, era um exemplo de estrutura administrativa esdrxula, incompleta e inadequada para a misso do fisco. De acordo com estudo realizado pela Fundao Getlio Vargas (FGV) para o SindiReceita (FGV, 2005, p.18-19), seus chefes eram nomeados em carter efetivo, [sendo], portanto, indemissveis, e os conselhos dos contribuintes restritos aos do imposto de renda e do consumo, com os demais tributos federais desguarnecidos desta instituio. Alm disso, com uma estrutura de administrao de impostos herdada do Imprio, que conheceria poucas transformaes e que tinha nas atividades do comrcio exterior de exportao e importao seus principais impostos, no se encontrava preparada e capacitada para cobrar os impostos que comeavam a incidir sobre as atividades internas. No que respeita s relaes federativas, o perodo foi de permanente tenso entre estados e unio, especialmente na disputa de bases tributrias mal definidas na legislao, acirrando-se os conflitos na busca por maior arrecadao, com prejuzos para a economia. Foi assim com a taxa de selo, que no teve muito bem definido o que seriam os atos relativos s economias dos estados para o seu gravame. Para o imposto de exportao no se estabeleceu com preciso a proibio de cobrana nas mercadorias transacionadas entre os estados, que constitua importante fonte de arrecadao, principalmente para aqueles que no comerciavam para o exterior. Tambm foi fonte de tenses o imposto de importao, cobrado at 1931 sobre a importao de procedncia nacional. A crise econmica mundial a qual se manifestou, em 1929, inicialmente com o crash da Bolsa de Nova Iorque, e conduziu a economia mundial, nos anos seguintes, para uma profunda depresso , ao derramar fortemente seus efeitos no Brasil, com a queda dos preos e das exportaes do caf, enfraqueceria o pacto poltico que se formou na Primeira Repblica por meio da poltica dos governadores, e abriria o caminho para importantes transformaes nos campos poltico, institucional e econmico. Da Aliana liberal que se formou, poca, reunindo as foras polticas de Minas Gerais, Rio Grande do Sul e Paraba e os grupos de oposio ao governo, contra as pretenses do presidente Washington lus de conduzir outro paulista,

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

165

Jlio Prestes, presidncia, caminhou-se para a deflagrao da Revoluo de 1930, que garantiu a chegada de Getlio Vargas ao poder, rompendo-se com a aliana poltica anterior e inaugurando-se um perodo de novas articulaes e de um novo desenho para o papel do Estado. Da crise econmica que continuou avanando, neste incio, acentuando o desequilbrio externo da economia brasileira, surgiriam as condies para o pas acelerar o processo de industrializao e modificar o seu padro de acumulao, com as atividades internas assumindo a liderana do crescimento e passando a comandar os ciclos econmicos. Estas mudanas refletirse-iam sobre a estrutura tributria, modificando tanto sua dimenso quanto sua composio. o que se analisa em seguida.
3 CENTrALizAo, ESTAdo dESENVoLVimENTiSTA E iNduSTriALizAo: 1930-1964 3.1 1930 -1945: Vargas, o Estado unitrio autoritrio e a mudana no padro de acumulao

Na prtica, a Constituio de 1891 acabou em 1930. At 1934, quando foi promulgada a nova constituio, o pas foi governado por decretos editados pelo governo provisrio, liderado por Getlio Vargas, constitudo como resultado da Revoluo de 1930. Foi dissolvido, por meio do Decreto no 19.398, de 11 de novembro deste ano, o Congresso Nacional, as assembleias legislativas estaduais e as cmaras municipais. Foram substitudos, tambm, os governadores dos estados por interventores nomeados pela presidncia. Toda a legislao existente continuava em vigor, desde que no conflitasse com as disposies legais do novo governo. De acordo com Moraes (apud FRANCISCO NETO, 2008, p. 113-114) pouco se fez [neste interldio] em matria tributria, no havendo cogitao alguma para reformas tributrias. Alteraes mais importantes nesta matria seriam de responsabilidade de uma assembleia constituinte que iria elaborar nova Carta Magna para o Brasil, to logo restabelecida a normalidade democrtica, o que s ocorreria em 1933. Os dois principais desafios do novo governo, em meio aos conflitos polticos que se intensificaram com a Revoluo Constitucionalista de 1932, foram: i) desmontar as estruturas institucionais do Estado oligrquico, as quais garantiam poder excessivo para as principais oligarquias regionais o que colocou em marcha um forte movimento de centralizao do poder e das instncias decisrias sobre as atividades econmicas no poder central, em oposio forte descentralizao do perodo anterior; e ii) enfrentar a crise econmica iniciada em 1929/1930 a qual se aprofundou nos anos seguintes, conduzindo a economia mundial para uma depresso, e cujos efeitos, no Brasil, poderiam minar suas foras. No foram desafios pequenos, dada a situao econmica e poltica da poca, especialmente porque as medidas a serem adotadas exigiriam volumes apreciveis de recursos, com o que, definitivamente, o Estado brasileiro no contava.

166

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Os estragos produzidos pela crise no tecido econmico foram mais evidentes no trinio 1929-1931. Depois de registrar uma taxa robusta de crescimento de 11% no binio 1927-1928, a economia a viu declinar para 1,1% em 1929 e encolher 2,1% e 3,3% em 1930 e 1931. Os maiores efeitos da crise se fizeram sentir principalmente sobre os preos das exportaes, cujos valores ingressaram numa trajetria de queda a partir de 1929: caram de uS$ 473 milhes em 1928 para uS$ 179,4 milhes em 1932 (queda de 60%), provocando um forte estrangulamento externo da economia, que se manifestou na queda ainda mais espetacular das importaes. Tendo atingido uS$ 388 milhes em 1928, estas foram reduzidas para uS$ 92,8 milhes em 1932 (queda nominal de 75%).4 Ou seja, as duas principais fontes de receita dos governos federal e estaduais enfraqueceram-se, num momento em que mais se precisava contar com recursos para a implementao de polticas anticclicas. O problema s foi atenuado porque os impostos internos aumentariam sua importncia na estrutura da arrecadao, mais do que compensando o declnio dos externos: na mdia anual, a carga tributria saltou de 8,89% no perodo de 1926 a 1930 para 10,2% de 1931 a 1935. Nessas condies, a poltica econmica do Governo Provisrio, de acordo com a interpretao de Furtado (2003), teria sido decisiva para sustentar a demanda, com a implementao de polticas expansionistas de gastos, principalmente na compra, para destruio, de estoques do caf, visando impedir quedas mais significativas de seus preos, mesmo que incorrendo em elevados dficits oramentrios. De acordo com Abreu (1997, p. 80), entre 1931 e 1933 estes dficits se mantiveram acima de 12% dos gastos agregados, tendo alcanado 40% em 1932. A imposio de vrios controles sobre as importaes teria sido outra medida importante para mitigar o estrangulamento externo, proteger a indstria nacional e garantir respostas para a demanda interna, o que foi facilitado pela existncia de uma capacidade ociosa prvia instalada na economia nos anos anteriores. Tais medidas, ao fortalecerem a industrializao e o mercado interno, teriam propiciado ao Brasil dar incio ao deslocamento do centro dinmico da economia para dentro do pas no processo conhecido como substituio de importaes, reduzindo a dependncia da demanda externa. Como resultado, em meio depresso mundial, a recuperao da economia teria incio j em 1932, quando o PIB cresceu 4,3%, acentuando-se no binio seguinte, ao registrar-se uma taxa mdia anual de 9% de expanso. Com o avano das atividades econmicas internas e a reduo progressiva da importncia do comrcio exterior na economia, ampliaram-se, progressivamente, as bases da tributao para os impostos internos aumentarem sua participao na estrutura da arrecadao.

4. de acordo com Abreu (1997, p. 74), como os preos de importao em mil ris cresceram 6% [e] os de exportao caram 25% [...], os termos de intercmbio sofreram uma deteriorao de 30% e a capacidade de importar 40%.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

167

Para levar frente o projeto de desmonte das estruturas do Estado oligrquico e transferir para o poder central instncias importantes em que se tomavam decises estratgicas de poltica econmica, o que era tambm fundamental para a implementao de polticas de mbito nacional, deu-se incio criao de autarquias e agncias descentralizadas. Vinculadas esfera federal , eram financiadas, em geral, por fundos vinculados, cujos recursos, oriundos de percentuais fixos cobrados por unidade fsica de cada produto a elas associados, independiam do oramento fiscal. Como decorrncia, vrias atividades antes sob o controle dos estados foram sendo transferidas para a rbita central, atenuando-se, tambm com isto, as limitaes do sistema tributrio da poca. Este processo seria acentuado nas dcadas de 1940 e 1950: da criao do Instituto de Valorizao do Caf (IVC) e do Acar e do lcool (IAA), em 1931, avanar-se-ia na criao do Instituto Nacional do Mate (1938), do Sal (1940), do Pinho (1941), da Marinha Mercante, do leite (1942), entre outros. A prtica foi se generalizando, a ponto de associar-se imediatamente o surgimento de uma autarquia criao de um fundo para o seu financiamento. Com isto, conseguiu-se desalojar o poder estadual destas estruturas, nelas acomodar os distintos interesses cooptados e reunidos em torno do projeto poltico de Vargas, conhecido como Estado de compromisso, que no se vinculava a um setor especfico, e abrir mo de mudanas tributrias arrojadas, que poderiam minar as bases do novo pacto poltico estabelecido.5 Tambm importante para tornar mais eficiente a cobrana de tributos do governo federal, nesse perodo, foi a reforma que se realizou, em 1934, na estrutura da instituio responsvel por sua administrao. Nas mudanas realizadas, a Diretoria de Receita Pblica, de 1909, foi substituda pela Direo-Geral da Fazenda Nacional (DGFN), a qual passou a ser integrada por trs departamentos: de Rendas Internas, de Rendas Aduaneiras e do Imposto de Renda. Todos os impostos federais passaram a contar, o que no ocorria anteriormente, com cobertura nas reas de fiscalizao, arrecadao e apoio administrativo, sendo estas atividades distribudas e alocadas nos respectivos departamentos. Contudo, apesar de se contemplar, pela primeira vez, uma direo especializada para as alfndegas e tambm para os impostos internos, o tratamento conferido a estes rgos na forma de departamentos, operando de maneira estanque, conduziria superposio e duplicao de funes e inevitvel rivalidade entre seus quadros, prejudicando sua misso e aumentando custos. uma estrutura que, apesar destes problemas, seria mantida praticamente a mesma at a dcada de 1960, quando comearia a sofrer uma profunda reformulao. Com a economia em franca recuperao, sendo a expanso comandada pelas atividades internas, e superada a crise provocada pela Revoluo Constitucionalista
5. para uma anlise detalhada da evoluo dessas autarquias e fundos e do avano da administrao descentralizada nesse perodo, ver o trabalho de prado (1985).

168

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

de 1932, realizaram-se, em 3 de maio de 1933, eleies para a formao de uma assembleia constituinte responsvel pela elaborao da nova Carta Magna para o pas, a qual, instalada em novembro de 1933, teve concludos seus trabalhos no dia 16 de julho de 1934, com a promulgao da Constituio. Como observa Costa (2009), na definio do novo sistema tributrio o debate sobre o sistema de partilha tambm foi dominante, mas realizado num nvel superior ao que se observara na de 1891, com a apresentao, inclusive, de dados e informaes confiveis de seus resultados e problemas. Diferentemente tambm do que ocorrera naquela, teria havido, nesta, alguma preocupao em identificar os efeitos dos tributos sobre a economia e o contribuinte. O quadro 2 apresenta a estrutura que terminou sendo aprovada nesta Constituio. As principais alteraes no sistema no tocante sua estrutura foram as seguintes: i) a constitucionalizao dos impostos de renda e consumo, de competncia federal, que haviam sido criados por lei ordinria; ii) o desmembramento e distino dos impostos sobre a transmisso da propriedade causa mortis e inter vivos; iii) a criao do imposto sobre combustveis destinado aos estados; iv) a transformao do imposto sobre vendas mercantis no imposto sobre vendas e consignaes; e v) a criao do imposto de licena. Em relao distribuio das competncias, a principal inovao importante para o federalismo , foi, pela primeira vez, a atribuio constitucional de um campo prprio de competncias aos municpios, com uma estrutura de cinco tributos. A Constituio de 1934 tambm designou aos municpios competncia para, junto com os estados, em partes iguais, arrecadarem o imposto sobre indstrias e profisses. Os estados foram beneficiados com o imposto de consumo de combustveis e a transferncia do imposto sobre vendas mercantis, transformado em vendas e consignaes, com base significativamente alargada e de incidncia cumulativa, para seu campo de competncia. Alm disso, foi-lhes permitido exercer poder concorrente com a unio na criao de novos impostos, vedando-se, contudo, a bitributao, prevalecendo, em caso de impostos desta natureza, o criado pela unio. unio apenas couberam, adicionalmente, os impostos de renda e consumo preexistentes. No que se refere preocupao com os efeitos dos impostos sobre a atividade econmica, a limitao da alquota do imposto de exportao em 10% foi a principal mudana realizada, feita com o claro objetivo de garantir maior competitividade no mercado externo para o produto nacional. Este imposto continuou, entretanto, sendo cobrado sobre o valor das mercadorias transacionadas entre os estados brasileiros, apesar da expressa proibio, no art. 17, IX, o qual estabeleceu ser vedada a cobrana de impostos interestaduais (...) e intermunicipais em territrio nacional.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

169

quAdro 2 Constituies de 1934 e 1937: distribuio das competncias tributrias


Constituio de 1934
importao;

Constituio de 1937
importao; renda; transferncias de fundos para o exterior; consumo; sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia; impostos de competncia residual, proibida a bitributao; e taxas.

Unio

Unio

renda, exceo da renda cedular sobre imveis; consumo, exceto os combustveis de motor a exploso; transferncias de fundos para o exterior; selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia; impostos de competncia residual, proibida a bitributao; e taxas.

Estados
propriedade territorial, exceto a urbana; transmisso da propriedade causa mortis; transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, inclusive a sua incorporao ao capital e sociedade; consumo de combustveis de motor a exploso; vendas e consignaes; exportao, alquota mxima de 10%; indstrias e profisses, dividido em partes iguais com os municpios; selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia; impostos de competncia residual, proibida a bitributao, prevalecendo o cobrado pela unio; e taxas.

Estados
propriedade territorial, exceto a urbana; transmisso da propriedade causa mortis; transmisso da propriedade imobiliria, inter vivos, inclusive a sua incorporao ao capital e sociedade; transferido para a competncia da unio e integrado ao imposto de consumo; vendas e consignaes; exportao, alquota mxima de 10%; indstrias e profisses, dividido em partes iguais com os municpios; selo sobre atos emanados do governo e negcios de sua economia; impostos de competncia residual, prevalecendo o criado pela unio; e taxas.

Municpios
licenas; imposto predial e territorial urbano; diverses pblicas; imposto cedular sobre a renda de imveis rurais; e taxas. Fontes: Constituies Federais de 1934 e 1937. elaborao do autor. licenas;

Municpios
imposto predial e territorial urbano; diverses pblicas; transferido para a unio e integrado ao ir; e taxas.

Alm de reforar, portanto, o campo de competncia dos estados, alargando suas bases de financiamento, principalmente por meio do IVC, a Constituio tambm premiou os municpios ao destinar-lhes impostos prprios e garantir sua participao na arrecadao do imposto sobre indstrias e profisses. Por isso, no nenhum exagero dizer que tenha sido benfica para a Federao,

170

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

dada a distribuio mais equilibrada de receitas. Todavia, isto no significa que a unio tenha sido sacrificada, visto que embora o imposto de importao tenha ingressado numa rota de declnio relativo, os principais impostos internos renda e consumo aumentavam sua participao na estrutura tributria com o avano do mercado interno na gerao do produto. Registre-se algo que costuma passar despercebido nas anlises feitas sobre o novo sistema: talvez to ou mais importante do que fortalecer financeiramente os municpios e as bases da Federao, tal medida era altamente funcional para o projeto poltico de Vargas, pois, ao reduzir a dependncia daqueles em relao aos estados, enfraquecia o poder de influncia destes e deixava o caminho mais livre para o poder central costurar melhor as alianas polticas. Apesar do bom momento vivido pela economia brasileira em meio severa crise mundial a taxa de crescimento mdio do PIB atingiu, entre 1933 e 1937, o nvel de 7,5% e das melhores perspectivas abertas com o restabelecimento do regime constitucional, este perodo durou pouco. Conforme aponta Oliveira (2007),
o sopro democrtico que percorreu o pas nos primeiros anos da dcada e circulou, ainda que brandamente na Constituio de 1934, comeou a perder fora com os embates travados entre os quadros da Ao Integralista Brasileira (AIB), da direita, e a Ao libertadora Nacional (AlN), da esquerda, e foram paralisados com o movimento conhecido como Intentona Comunista, em 1935, que forneceu a justificativa para o golpe de Estado dado por Vargas, em 1937, instaurando no pas o que ficou conhecido como Estado novo um regime autoritrio que se manteria at 1945.

Com o Estado Novo, as liberdades democrticas foram novamente suprimidas: as eleies e os partidos polticos foram suspensos; o Congresso Nacional, as assembleias estaduais e as cmaras municipais dissolvidas, e os governos dos estados, bem como os prefeitos municipais passaram, reeditando o perodo imperial, a ser nomeados pelo presidente da Repblica. Com a Constituio outorgada de 1937, que estabeleceu os contornos jurdicos do novo regime, Vargas dotou-se de poder constituinte e transformou-se numa constituio viva. Foram feitos remendos a seu bel-prazer, de acordo com seus interesses. Ainda como nota Oliveira (2007),
embora a federao tenha nela sido formalmente mantida, ajustando a de 1934 nova ordem que se instaurou, o fato que no passava de uma fico. Em contrapartida, a centralizao poltica avanou, transformando o Estado em fonte exclusiva de poder.

interessante notar, contudo, no ter ocorrido uma centralizao no campo das competncias tributrias e administrativas entre as esferas de governo, o que estaria mais de acordo com o novo regime. Como possvel deduzir da anlise do quadro 2, a Constituio de 1937 manteve praticamente intacta a estrutura da

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

171

de 1934. Apenas transferiu dos estados para o campo de competncia da unio o imposto de consumo sobre combustveis de motor a exploso, que vinha sendo cobrado desordenadamente por aquela esfera, estendendo inclusive sua incidncia para a energia eltrica, e retirou dos municpios o imposto cedular sobre a renda de imveis rurais. Alm disso, devido preocupao com os efeitos dos impostos sobre a economia, deu maior clareza, no art. 25, proibio da cobrana do imposto de exportao nas transaes realizadas entre os estados, o qual s foi efetivamente extinto em 1940. Como constata lopreato (2002, p.27), a nova estrutura tributria no se diferenciou da anterior no que se refere distribuio regional e intergovernamental da receita tributria. Procurando compreender por que isso teria ocorrido, com o governo central renunciando possibilidade de enfraquecer financeiramente os estados e municpios e submet-los mais facilmente ao seu comando, lopreato (2002, p. 29) considera que, mesmo no regime autoritrio de Vargas, teria sido necessrio, para sua sustentao, refazer pactos e negociar acordos com as foras polticas estaduais, reconstruindo o pacto oligrquico em novas bases, tendo frente interventores, e articulando-se com o governo central forte. possvel. Mas o fato que Vargas detinha o controle absoluto das unidades federadas, via interventores e departamentos de administrao dos servios pblicos, os daspinhos, que substituram os legislativos estaduais, e, a rigor, poderia at mesmo no ter seguido este caminho, embora com maiores riscos. No se deve por isso descartar a hiptese de que pode ter pesado nesta deciso a avaliao de que os ganhos que poderiam ser obtidos no reordenamento do sistema tributrio no seriam suficientes para propiciar, ao Estado, a tarefa que se propunha a empreender, no compensando os riscos polticos que tal medida representaria.Por isso, pode ter-se considerado mais adequado dispensar alteraes conflituosas no campo das competncias tributrias, mantendo soldados os interesses regionais nesta questo, e articular, em outras bases, as condies de financiamento para o papel que o Estado iria desempenhar na economia a partir do advento do Estado Novo. A reorientao do papel do Estado observada a partir de 1930, com a criao e transferncia para o poder central das agncias governamentais com objetivos regulatrios, visando reverter a forte descentralizao do perodo anterior e quebrar o poder das elites estaduais, avanou na primeira metade desta dcada, com a sua interveno nas operaes de compras dos estoques de caf poltica identificada por alguns autores como de natureza pr-keynesiana de demanda agregada. Ela se acentuou a partir de 1937, quando o mesmo Estado assumiria a responsabilidade de dar incio constituio da indstria de base no pas e comear a remover os principais bices que barravam um curso mais suave para o processo de industrializao.

172

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

De um Estado com atividades mais de cunho regulatrio na esfera econmica, que foram tambm fortemente ampliadas no Estado Novo com a criao de uma infinidade de novas autarquias, conselhos e agncias descentralizadas inseridas no aparelho central, ele tambm assumiria, a partir deste perodo, o compromisso com a constituio das bases necessrias para o pas fazer avanar o seu processo de industrializao, libertando-se, gradativamente, dos recorrentes estrangulamentos externos que enfrentava. Assumiria, desta forma, o papel de Estado desenvolvimentista, antecipando-se tambm s ideias cepalinas, segundo as quais seria misso do Estado, nos pases subdesenvolvidos, libert-los do atraso e da misria. Nascem nesta fase empresas que seriam cruciais para impulsionar o processo de industrializao: o projeto de instalao no pas de uma usina integrada, que se materializar na criao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941, em meio Segunda Grande Guerra Mundial, com financiamento norteamericano, cujas operaes s comeariam, no entanto, em 1946; a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942; a Companhia Nacional de lcalis (CNA) e a Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943; a Acesita, em 1944, para a produo de aos especiais. Ao mesmo tempo, foram impulsionados vrios projetos para aumentar a oferta de energia no pas, a exemplo da criao da Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (CHESF), em 1945. Sem dispor de condies adequadas de financiamento interno e com os fluxos de capitais internacionais paralisados desde a crise de 1930, a ao do Estado para estes propsitos foi limitada, tendo ele continuado, a partir da dcada de 1940, a lanar mo da cobrana de taxas especficas vinculadas atividade econmica do setor (caf, acar, mate, pinho, sal, entre outras), independentes do oramento fiscal, para o financiamento das agncias e rgos regulatrios que se multiplicaram; da emisso primria de moeda para a cobertura dos elevados dficits oramentrios da poca, especialmente a partir de 1942; e, aproveitando as relaes de boa vizinhana com os Estados unidos (EuA) no perodo da guerra, para a obteno de financiamento junto ao Export-Import Bank of the united States (EXIMBANK) para a construo da CSN (PRADO, 1985). No campo tributrio, foram poucas as mudanas realizadas no perodo, mesmo porque, independentemente da crise econmica provocada pela guerra, as bases da tributao interna ainda no haviam se alargado o suficiente para permitir alteraes mais drsticas em sua estrutura. De qualquer forma, duas alteraes mais relevantes merecem ser destacadas pelo que representaro em termos de fortalecimento dos impostos internos e da capacidade de financiamento do Estado: a incluso no sistema federal, sob a forma de imposto nico, de todos os tributos incidentes sobre os combustveis e lubrificantes, em 1940; e a reorganizao da estrutura de administrao do imposto de renda, em 1942.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

173

A importncia da lei de criao do Imposto nico sobre Combustveis e lubrificantes IuCl (lei Constitucional no 04, de 20/09/1940, e Decreto-lei no 2.615, de 21/09/1940) foi que com ela vetou-se a cobrana do IVC, que vinha sendo feita pelos estados sobre o mesmo produto, e assegurou-se que parcela de seus recursos, que seria destinada para os estados e municpios, estaria vinculada a investimentos na rea de transportes, alimentando o Fundo Rodovirio dos Estados e Municpios, criado poca, enquanto a fatia da unio representaria receitas que poderiam ser livremente despendidas pelo governo federal.6 Este imposto representou, do ponto de vista tributrio, a primeira vinculao de receitas introduzida no sistema para o financiamento de uma atividade especfica e, no tocante s relaes federativas, a criao do primeiro mecanismo de cooperao intergovernamental. A reforma administrativa do imposto de renda foi realizada em 1942 (Decreto-lei no 4.178, de 13/03/1942) e consistiu, entre outras mudanas: i) no estabelecimento da obrigatoriedade de fornecimento, por parte de determinados rgos, de valiosas informaes cadastrais para o fisco; ii) na exigncia de apresentao, pelas pessoas fsicas e jurdicas, de comprovantes do pagamento do imposto de renda em determinadas operaes; e iii) na definio da obrigatoriedade da prestao de informaes, pelos contribuintes, dos rendimentos pagos ou creditados a terceiros. Contudo, o mais importante foi a profunda descentralizao realizada na sua estrutura de administrao: reorganizao de sua diviso, ampliao das delegacias regionais e instalao das delegacias seccionais, aprimorando-se a estrutura administrativa de 1924 e descentralizando-se os seus servios. Como parte do esforo de guerra, seria tambm criado, em 1943, um imposto incidente sobre lucros extraordinrios, o que, juntamente com a reforma administrativa realizada, propiciaria ao imposto de renda aumentar expressivamente sua participao na estrutura tributria (BRASIl, 1966b). Com a guerra, as taxas espetaculares de crescimento do PIB alcanadas entre 1932 e 1936 entraram em declnio, arrastando o pas para uma recesso entre 1939 e 1942, da qual se recuperou a partir de 1943, contando principalmente com a expanso mais vigorosa da atividade industrial. Devido a este quadro e tambm ausncia de alteraes mais significativas no sistema de tributao, a carga tributria se manteve, entre 1941 e 1945, praticamente no mesmo nvel do quinqunio anterior, tendo atingido, na mdia anual, 12,7% do PIB. Sua composio, no entanto, no final deste perodo mudara radicalmente, como se constata pelo exame da tabela 3. Enquanto em 1931 os impostos diretos respondiam por apenas 17% da arrecadao total, em 1945 esta participao
6. s em 1949, quando se criou o Fundo rodovirio nacional (Frn), substituto do Fundo rodovirio dos estados e municpios, extinto em 1945, a arrecadao do iuCl passaria a ser inteiramente vinculada a aplicaes no setor rodovirio (prado, 1985).

174

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

aumentara para 33%. No caso da receita tributria federal, a mudana seria ainda mais evidente. O imposto de importao, que respondia, de 1935 a 1937, por 50% da arrecadao, viu esta participao declinar acentuada e aceleradamente a partir do final da dcada, devido ao incio da guerra, contrao do mercado mundial, perda de fora da produo e exportao cafeeiras e ao consequente estrangulamento externo da economia brasileira. Enquanto isso, avanavam as atividades econmicas internas, estimuladas pelos ganhos obtidos com o processo de substituio de importaes, e viabilizavam-se os impostos sobre elas incidentes. Em 1945, enquanto o imposto de importao participou com apenas 14,5% no total da receita federal, a participao do imposto de consumo chegou a 40% e, mais importante, a do imposto de renda saltou de 8%, em 1935, para 33% neste ano, beneficiada pela expanso dos empregos urbanos e dos lucros das empresas e, principalmente, pela modernizao da estrutura administrativa governamental.
TABelA 3 Carga tributria bruta e sua distribuio entre impostos diretos e indiretos
(em % do piB) Composio dos tributos (% do piB) perodos (mdia)
1930-1935 1936-1940 1941-1945 elaborao do autor.

Carga tributria (% do piB)


10,23 12,50 12,71 8,43 9,92 8,90

indiretos % do piB % na CT
82,4 79,4 70,0 1,80 2,58 3,81

diretos % do piB % na CT
17,6 20,6 30,0

Fonte: iBGe. estatsticas do sculo XX. rio de Janeiro: FiBGe, 2006.

TABelA 4 Composio da arrecadao federal


(em %) Ano
1935 1937 1940 1945

importao
47,6 50,8 33,9 14,5

Consumo
27,2 28,9 38,7 40,0

Tributos renda e proventos


8,1 9,9 15,1 33,2

selos e afins
16,4 10,2 10,2 12,2

outros tributos
0,7 0,2 0,1 0,1

Total
100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: direo Geral da Fazenda nacional. Assessoria de estudos, programao e Avaliao. 78 anos de receita Federal: 18901967. rio de Janeiro: 1968. in: oliveira, Fabrcio Augusto. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil. Belo Horizonte. 2 edio. editora oficina de livros, 1991, p.21. elaborao do autor.

Com o final da guerra e a derrota dos regimes totalitrios, a posio de Vargas se enfraqueceu e aumentaram as presses, inclusive internacionais, que conduziram sua queda e realizao de eleies livres no pas, seguidas

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

175

da promulgao de uma nova Carta Constitucional em 1946. Nesta poca, a economia j comeara a mudar a sua face, com os primeiros passos dados pelo Estado para deslanchar o processo de industrializao, modificando as bases produtivas para uma nova estrutura de impostos. Deixava-se para trs a herana de uma economia agroexportadora e altamente dependente da demanda externa e de tributos incidentes predominantemente sobre o comrcio exterior.
3.2 1946 -1964: avano da industrializao, democracia e ressurreio federativa

A elaborao da nova carta constitucional do pas, promulgada em 18 de setembro de 1946, foi influenciada, em oposio forte centralizao de poderes do perodo anterior, por compromissos com o liberalismo poltico, a restaurao das liberdades democrticas, o fortalecimento do federalismo e a descentralizao das atividades pblicas, tendo como alvo privilegiado nestas mudanas os municpios. No campo poltico, a Constituio contemplou a criao de novas regras, visando ampliar o conceito de cidadania e moralizar o processo eleitoral, ao mesmo tempo que, assegurando liberdade de organizao partidria, garantiu a formao de partidos polticos de massa, de mbito nacional, entre os quais se destacaram a unio Democrtica Nacional (uDN), o Partido Social Democrtico (PSD), o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e o Partido Comunista do Brasil, criado em 1922, sob a sigla PCB. Graas a ela foram restabelecidas, tambm, as eleies diretas para governadores e deputados estaduais, atribuindo-se autonomia aos municpios de elegerem, por voto popular, os prefeitos e vereadores. O legislativo federal, por sua vez, ganhou autonomia para emendar e modificar o oramento apresentado pelo Executivo, deixando de ter um papel meramente decorativo na definio das prioridades do governo. Alm disso, uma nova organizao e diviso de responsabilidades foram estabelecidas para as duas casas legislativas no Congresso o Senado e a Cmara Federal. Ao primeiro, atribuiu-se a responsabilidade pela superviso e defesa dos interesses dos estados, com autonomia para aprovar matrias de ordem financeira a eles referentes, sem a necessidade de submet-las sano da Cmara dos Deputados; segunda, a autonomia para aprovar projetos de lei no relacionados com aquelas matrias, dispensando-se sua apreciao pelo Senado. No campo tributrio, no se observaram, contudo, grandes mudanas nas reas de competncias tributrias dos entes da Federao, nem alteraes significativas no sistema de impostos em face das transformaes que vinham se operando nas estruturas da economia, conforme se constata pelo exame do quadro 3. De fato, nem a autonomia para os estados legislarem sobre os seus impostos, nem a estrutura tributria e nem a distribuio destas competncias conheceram

176

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

mudanas relevantes. Os municpios ganharam o imposto sobre indstrias e profisses, que j vinha sendo por eles cobrado, e a competncia de cobrarem tambm o imposto do selo; as contribuies de melhoria, contempladas na Constituio de 1934, mas esquecidas na de 1937, foram novamente resgatadas e a competncia de sua cobrana estendida para as trs esferas de governo, mas este nunca foi um tributo importante para a arrecadao; do ponto de vista da economia, apenas reduziu-se a alquota de exportao de 10% para 5% para se garantir maior competitividade da produo nacional nos mercados externos; e constitucionalizou-se o regime nico de incidncia do imposto sobre lubrificantes e combustveis sobre este produto, estendendo-o tambm para os minerais e energia eltrica do pas, os quais somente seriam efetivamente criados anos mais tarde.
quAdro 3 Constituio de 1946: distribuio das competncias tributrias
Unio
importao; consumo; imposto nico sobre a produo, comrcio, distribuio, consumo, importao e exportao de lubrificantes e combustveis, estendendo-se este regime, no que for aplicvel, aos minerais do pas e energia eltrica; renda e proventos de qualquer natureza; imposto sobre a transferncia de fundos para o exterior; selo sobre os negcios de sua economia, atos e instrumentos regulados por lei federal; extraordinrios; outros impostos, a serem criados, segundo a competncia concorrente com os estados, prevalecendo o imposto federal; taxas; e contribuies de melhoria.

Estados
propriedade territorial, exceto a urbana; transmisso de propriedade causa mortis; transmisso de propriedade imobiliria inter vivos e sua incorporao ao capital das sociedades; vendas e consignaes; exportao de mercadorias de sua produo para o estrangeiro, at o mximo de 5% ad valorem; selo para os atos regulados por lei estadual, os do servio de sua justia e os negcios de sua economia; outros impostos a serem criados, concorrentemente com a unio, prevalecendo o imposto federal; taxas; e contribuies de melhoria. (Continua)

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009


(Continuao)

177

Municpios
predial e territorial urbano; indstrias e profisses; diverses pblicas; selo sobre atos de sua economia ou assuntos de sua competncia; taxas; e contribuies de melhoria.

Fonte: Constituio Federal de 1946. elaborao do autor.

A grande novidade neste campo surgiu na definio constitucional de transferncias de receitas para os governos subnacionais e na garantia de destinao de parcela do oramento federal para aplicao nas reas menos desenvolvidas do pas. A primeira iniciativa teve o claro objetivo de fortalecer os municpios, o que leva vrios autores a ressaltarem o seu vis municipalista; a segunda, o de contribuir para a reduo das disparidades inter-regionais de renda e para melhorar o equilbrio federativo, configurando as bases de um federalismo cooperativo. Pela Constituio de 1946, 60% da arrecadao do IuCl passariam a ser transferidos para os estados, o Distrito Federal e os municpios, proporcionalmente sua superfcie, populao, consumo e produo, nos termos e para os fins estabelecidos em lei (art. 15, 2.). Da mesma forma, 10% da receita do imposto de renda caberiam aos municpios, excludos os das capitais, divididos em partes iguais, exigindo-se que pelo menos metade (50%) desta transferncia fosse aplicada em benefcios da zona rural (art. 15, 4.). Quanto aos impostos estaduais, estabeleceria, no artigo 20, que, no caso de a arrecadao estadual, dela excludo o imposto de exportao, exceder o total das rendas locais, excludo o municpio das capitais, o estado deveria transferir aos municpios 30% do excesso arrecadado. Segundo Arretche (2005, p.79) inaugurou-se, com a Constituio de 1946, um tipo de arranjo que vigora at hoje, pelo qual as regras relativas s transferncias constitucionais implicam que a unio opere como arrecadadora substitutiva para estados e municpios, bem como os estados para os seus municpios. As disputas federativas tenderam, com isso, a deslocar-se, neste campo, da rea das competncias tributrias para a de definio das alquotas de repartio das receitas. A Constituio foi mais longe no campo da descentralizao fiscal ao incluir, no captulo das Disposies Gerais (Ttulo IX), a obrigatoriedade de a unio aplicar: i) no mnimo 3% de sua receita tributria na execuo do plano de defesa contra os efeitos da seca no Nordeste, exigindo igual contrapartida dos estados beneficiados (art. 198); ii) 3%, durante pelo menos

178

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

20 anos consecutivos, na execuo do plano de valorizao da Amaznia, com igual contrapartida dos estados e territrios da regio (art. 199); e iii) 1% no plano de aproveitamento das possibilidades econmicas do rio So Francisco e afluentes (lOPREATO, 2002, p.33). De maneira clara, a questo regional seria assim introduzida, pela primeira vez, no oramento, adotando-se medidas concretas para a reduo das desigualdades inter-regionais de renda e dos desequilbrios federativos. rgos de desenvolvimento regional comearam a ser criados para esta finalidade , casos da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA), do Departamento Nacional de Obras contra as Secas (DNOCS), e da Comisso do Vale do So Francisco (CVSF). A eles se juntou, em 1959, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), que passou a contar, nos primeiros anos da dcada de 1960, com vrios incentivos fiscais para estimular o desenvolvimento da regio. A partir de 1963, funcionou tambm a Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), qual foram destinados os mesmos incentivos concedidos ao Nordeste para promover o desenvolvimento do Norte do pas. Isto levou um autor como Oliveira (1995, p. 84) a considerar, talvez exageradamente, que teria ocorrido, neste perodo, uma verdadeira revoluo federativa. No campo da economia e da poltica econmica, a nova ordem inaugurada com a Constituio de 1946, e que se estende at 1964, conhece trs perodos distintos, que iro fazer avanar, de forma diferenciada, o novo padro de acumulao institudo na dcada de 1930 e o papel do Estado como comandante deste processo. Nele, seriam afetadas as estruturas de tributao do pas, em virtude do fortalecimento dos impostos internos, colocando a necessidade de realizao de reformas neste campo, ditadas por tais transformaes. No primeiro, que vai de 1947 a 1950, o Brasil, beneficiado pelo perodo da guerra, conseguiria acumular vultosas reservas cambiais, mas defrontar-se-ia, ao seu final, com fortes presses de demanda reprimida e, em decorrncia, com presses inflacionrias. Para conter o mpeto do crescimento dos preos, adotou-se uma poltica liberal de importaes e fixou-se a taxa de cmbio no nvel de Cr$ 18,50/uS$, paridade mantida at 1953, o que provocou uma rpida diminuio das reservas e conduziu a economia novamente a uma situao de estrangulamento externo, com vultosos dficits em transaes correntes j em 1947. A partir da, a poltica econmica restringiu-se, diferentemente do que ocorrera durante o perodo do Estado Novo, ao manejo da poltica cambial, especialmente via controle administrativo das importaes, para enfrentar este desafio. Com esta reserva de mercado, o processo de industrializao deslanchado na dcada de 1930 continuou avanando, porm de forma extensiva e pouco integrada, como aponta lessa (1981, p. 15-19), dando continuidade ao processo

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

179

de substituio de importaes, mas de produtos menos essenciais na faixa de bens de consumo, notadamente na de bens durveis. Isto propiciou uma expanso mdia anual de 6,8% do PIB entre 1946 e 1950, e um aumento da carga tributria de 12,7% do PIB entre 1941 e 1945 para 13,9% fica neste perodo, beneficiada pelo alargamento do mercado interno. No segundo perodo, de 1951 a 1954, novamente com Getlio Vargas no poder, agora eleito democraticamente, o pas avanaria na diversificao de sua estrutura industrial, de forma consciente, ainda segundo lessa (1981, p.20-22), procurando superar os principais pontos de estrangulamento da economia, localizados nos setores de energia e transportes. Com este propsito, realizou-se a reestruturao do Plano Rodovirio Nacional, ampliou-se a oferta energtica da regio Nordeste, constituiu-se o Fundo Federal de Eletrificao e, entre outras medidas tambm importantes, criou-se a Petrobras, em 1953, e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), para dar suporte financeiro montagem da infraestrutura econmica e ao processo de industrializao. Neste perodo, apesar dos efeitos da Guerra da Coreia, a economia cresceu taxa mdia anual de 6%, avanando no processo de constituio da infraestrutura e da indstria de base e na remoo de importantes lacunas da pirmide industrial, que obstavam o curso da industrializao e a consolidao do mercado interno. Depois de um perodo de transio compreendido entre 1955 e 1956 em que a principal preocupao da poltica econmica era o combate a um processo inflacionrio em ascenso, via conteno da demanda global , os anos de 1957 a 1960 correspondem ao perodo em que, mais uma vez sob a liderana e comando do Estado, completam-se, no pas, as bases da industrializao, com o preenchimento das lacunas existentes na pirmide industrial. neste perodo que o processo deslanchado na dcada de 1930 por Getlio Vargas se aprofunda, com o avano da indstria de base e o incio da montagem da indstria de bens de capital, e a significativa substituio de importaes na faixa de bens de consumo durveis e no durveis. Nas palavras de lessa (1981, p. 27), o perodo em que se implementa (...) a mais slida deciso consciente em prol do processo de industrializao, ou que se constituem, no pas, de acordo com Cardoso de Mello (1982, p. 96-98), as foras produtivas especificamente capitalistas, reduzindo sua dependncia externa e endogeneizando os ciclos da economia brasileira. Como decorrncia, o PIB cresceu a uma taxa mdia anual em torno de 8% entre 1957 e 1960. No comando dessas transformaes, o Estado aumentou consideravelmente sua participao na economia, tanto na formao bruta de capital quanto no consumo. De acordo com lessa (1981, p. 70), a participao do governo na formao bruta de capital fixo (exclusive empresas estatais) cresceu de 25,6%

180

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

no quadrinio 1953/1956 para 37,1% nos quatro anos do Plano de Metas. Includas apenas as empresas estatais do governo federal, esta participao se elevaria para 47,8%. De novo segundo este autor, o consumo teria crescido de 14,3% para 20,3% entre 1947 e 1960, aumentando taxa anual de 8,3%, em termos reais, contra 5,3% do consumo privado. Apesar do avano do Estado na vida econmica, suas estruturas institucionais e de financiamento continuaram defasadas frente nova realidade. Em todo o perodo posterior a 1946, as mudanas no sistema tributrio foram apenas pontuais, mantendo-se praticamente a mesma estrutura legada pela Carta Magna daquele ano. Mais importante neste perodo, a par da reestruturao do Plano Rodovirio Nacional, em 1949, foi a criao de um Adicional Restituvel do Imposto de Renda de 15% por quatro anos, entre 1952 e 1956, a fim de alimentar o Fundo de Reaparelhamento Econmico, criado em 1951 para financiar o desenvolvimento das indstrias bsicas e das atividades agropecurias.7 Seus recursos seriam administrados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), fundado em 1952 com esta finalidade. Cite-se, ademais, a instituio do Imposto nico sobre Energia Eltrica (IuEE), em 1954 (que estava previsto na Constituio de 1946), cujos recursos seriam destinados ao Fundo Federal de Eletrificao, tambm criado em 1954 (lei no 2.308), visando garantir a expanso da oferta energtica no pas. Afora isto, as mudanas no sistema para aumentar a capacidade de financiamento do Estado foram feitas dentro dos limites que este propiciava, sem nenhuma reforma importante. Mudana de incidncia de impostos especficos para ad valorem, reajustes em suas bases para defender a receita do processo inflacionrio, ampliao do campo de incidncia de alguns impostos, criao de adicionais, como o do imposto de consumo, em 1956, e mudanas de suas alquotas em 1958 figuraram entre as limitadas alteraes tributrias realizadas para dotar o Estado de maior capacidade de financiamento. Isso no significa que reformas mais profundas do sistema no tenham sido tentadas. Em 19 de agosto de 1953, por exemplo, pela Portaria no 784 do Ministrio da Fazenda, sob a influncia das propostas de modernizao da economia da Comisso Mista Brasil-EuA, foi nomeada uma comisso para elaborar um anteprojeto do Cdigo Tributrio Nacional. Enviado pela comisso ao presidente da Repblica e por este ao Congresso Nacional, o anteprojeto no conseguiu se converter em lei (AMED e NEGREIROS, 2000, p. 272). Mudanas mais profundas na estrutura tributria implicariam colocar em risco o arco de alianas, inclusive inter-regionais, e desagradar s foras polticas e econmicas que sustentavam o governo no pacto que ficou conhecido como
7. lei no 1.474, de 26 de novembro de 1951.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

181

Estado de Compromisso, o que levou um arguto observador como Tancredo Neves a considerar que a reforma tributria no sai enquanto depender do apoio do Congresso, porque [incide] sobre todos os grupos a ningum interessando (apud BENEVIDES, 1976, p. 80). No quer dizer, tampouco, que as bases da produo no comportassem alteraes mais significativas nas bases da tributao, visando adequ-las ao estgio de desenvolvimento do pas. As atividades econmicas internas haviam se expandido em virtude da ampliao significativa dos nveis de renda per capita, enquanto o comrcio exterior viu minguar sua participao relativa na gerao da renda nacional e encolher sua contribuio para o financiamento do Estado. Apesar da ausncia de reformas mais profundas no sistema, a carga tributria, beneficiada pelo crescimento econmico verificado nesses perodos, continuou em trajetria de elevao, mas sem conseguir atender s demandas ampliadas do Estado por mais recursos, dado o seu novo papel. Dos 12,5% do PIB que atingira, na mdia anual, entre 1941 e 1945, saltou para 13,8% entre 1946 e 1950, para 15,4% no quinqunio seguinte e para 17,4% de 1956 a 1960. Sua composio, no entanto, se modificou substancialmente: embora os impostos indiretos tenham mantido sua participao, em mdia, na casa de 70%, estes se referiam predominantemente aos impostos internos. No caso da unio, depois de ter contribudo com cerca de 40% de sua receita, o imposto de renda comeou a ver declinar sua participao relativa, na ausncia de mudanas em suas bases de incidncia e diante do maior avano da produo, dos investimentos e do consumo interno, gravados por uma estrutura tributria de natureza pr-cclica. No surpreende diante desse quadro que, em face do esforo realizado para comandar e apoiar tais transformaes, o Estado tenha incorrido durante todo esse perodo em dficits gigantescos, cobertos por considerveis emisses primrias de moeda e endividamento. De acordo com a srie de dados estatsticos do IBGE sobre o sculo XX, os gastos primrios do governo consolidados foram, em mdia, no perodo de 1930 a 1960, superiores a 20% da carga tributria. O capital externo, por meio de investimentos diretos ou de emprstimos, notadamente durante o perodo do Plano de Metas (1957-1960), complementou os recursos necessrios para o pas dar o grande salto da industrializao. No final da dcada de 1950, os efeitos do bloco de investimentos do Plano de Metas comearam a se esgotar, num momento em que a inflao ganhava fora e se acelerava, minando as bases do pacto poltico que dera sustentao ao projeto desenvolvimentista, acirrando os conflitos intercapitalistas e os do capital/trabalho. Diante do pacto em desintegrao, da crise econmica se avizinhando e da inflao em trajetria ascendente, somente a implementao de um novo bloco de investimentos complementares, para garantir a continuidade

182

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

da vigorosa expanso do perodo anterior e para acabar de preencher as lacunas da pirmide industrial, poderia reverter este quadro. Desestruturado institucional e financeiramente, o Estado, no entanto, no se encontrava preparado para comandar esta nova etapa de transformaes, e a desacelerao econmica tornou-se inevitvel. Depois de conhecer uma expanso de 9,4% em 1960, o crescimento do PIB declinou para 8,6% no ano seguinte, 6% em 1962 e apenas 0,6% em 1963. Sua retomada exigiria a realizao de reformas instrumentais e de financiamento da economia e do Estado, o que o conturbado contexto poltico da poca no propiciou. Do ponto de vista do sistema tributrio, foram poucas as mudanas introduzidas e estas foram especificamente destinadas a minorar a crtica situao financeira em que se encontrava a maioria dos municpios brasileiros, pressionados pela ampliao de demandas por servios pblicos decorrentes da intensificao do processo de industrializao e da expanso das atividades e da populao urbana. Em novembro de 1961, seria editada a Emenda Constitucional no 5, com a qual se adicionariam aos 10% do imposto de renda a eles destinados tambm 15% do imposto de consumo e transferir-se-ia, para seu campo de competncia, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), condicionando a aplicao de 50% de seus recursos rea rural, e tambm o imposto sobre a transmisso de bens imveis inter vivos. No mais, a estrutura permaneceria a mesma que fora herdada da Constituio de 1946, sem capacidade de prover o Estado de condies fiscais adequadas para desempenhar seu papel sem incorrer em fortes desequilbrios. Em face da crise econmica instalada nos primeiros anos da dcada, a carga tributria recuou quase 0,5 ponto percentual do PIB, caindo de 17,4% no quinqunio 1956-1960 para 16,98% no quadrinio de 1961 a 1964. O golpe de 1964 abriria, contudo, as portas para a realizao de uma reforma tributria de profundidade, para a modernizao e aprimoramento da mquina de arrecadao e fiscalizao e para garantir, ao Estado, fontes mais amplas e seguras de financiamento.
4 ESTAdo AuToriTrio, rEFormAS E CriSE: 1964-1988

O golpe militar desfechado em maro de 1964, apoiado pelas classes dominantes em associao com o capital estrangeiro, e por segmentos da classe mdia influenciados pela propaganda anticomunista, conduziu novamente instalao, no pas, de um Estado autoritrio, que se manteve frente de seu comando por mais de 20 anos. Como uma repetio do mesmo filme da era do Estado Novo, as liberdades individuais foram suprimidas, os partidos polticos extintos e recriados na forma do bipartidarismo para melhor atenderem aos interesses e controle do novo governo, o Congresso Nacional transformado em mera figura decorativa no concerto dos poderes, e o Judicirio silenciado. limitaes s aes dos

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

183

sindicatos e a suspenso dos direitos dos trabalhadores greve figuraram entre as medidas, adotadas neste perodo, de montagem de um forte aparelho repressivo, que foi implantado para viabilizar os objetivos dos novos donos do poder. Sem oposio, avanou-se na realizao de vrias reformas da economia e do Estado administrativa, financeira, bancria, do mercado de capitais, previdenciria, tributria , que, embora consideradas necessrias no quadro anterior, no haviam prosperado, pelos inevitveis conflitos de interesses que carregavam. A desacelerao e o baixo crescimento da economia entre 1961 e 1964 (4,5% ao ano) em relao ao perodo anterior, associados a uma inflao ascendente a projeo para 1964 atingia 144% imps grandes desafios, desde o incio, para o golpe no sucumbir diante do caos econmico e social. Do diagnstico realizado sobre a situao da economia e de seus principais problemas, explicitados no Programa de Ao Econmica Governamental (PAEG), evidenciou-se que sua superao deveria contar com a modernizao e saneamento financeiro do Estado, com a restaurao do crdito pblico, bem como com a redefinio do mecanismo de financiamento da economia em geral e com a dinamizao do mercado de capitais. Decididas, elaboradas e realizadas sob o comando do Poder Executivo, as reformas implementadas, incluindo a do sistema tributrio, tiveram, como farol, estes objetivos. A reforma tributria, que teve incio com a Emenda Constitucional no 18 (EC 18/65), de 1o de dezembro de 1965, e completou-se com a aprovao do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), pela lei no 5.172, de 25 de outubro de 1966, teve, de acordo com esse diagnstico, as seguintes prioridades (OlIVEIRA, 2006): depurar o sistema de impostos inadequados para o estgio de desenvolvimento atingido pelo pas e ajust-lo nova realidade econmica; recompor a capacidade de financiamento do Estado, adequando-a ao novo papel que havia assumido na conduo do processo de acumulao; transformar o instrumento tributrio em uma poderosa ferramenta do processo de acumulao; criar incentivos fiscais e financeiros para estimular e apoiar setores considerados estratgicos no novo modelo de desenvolvimento; e desenhar um modelo de federalismo fiscal que contribusse para que os recursos repartidos entre as esferas governamentais fossem prioritariamente destinados a viabilizar os objetivos do crescimento. A nova estrutura tributria, assim como a distribuio de seus recursos entre as esferas da Federao, posteriormente confirmadas, em sua essncia, pela Constituio de 1967, encontram-se retratadas no quadro 4. Alguns especialistas

184

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

da rea de finanas pblicas, como Aliomar Baleeiro (1967), no identificaram mudanas importantes nesta nova estrutura, mas apenas mudanas de nomes, como os do imposto do selo para imposto sobre operaes financeiras, do imposto sobre vendas e consignaes para imposto sobre circulao de mercadorias, entre outros. No verdade. Do ponto de vista econmico, o sistema conheceu uma aprecivel modernizao, adequando-se ao estgio de desenvolvimento atingido pela economia brasileira e ao novo papel que o Estado vinha desempenhando. Isto ocorreu por algumas importantes razes. Em primeiro lugar, com o objetivo de imprimir maior racionalidade ao sistema e fechar as portas para a criao indiscriminada de impostos por todos os entes federativos o que praticamente conduzira formao de trs sistemas tributrios autnomos, sem conexo entre si, com prejuzos para o sistema produtivo e para a competitividade da economia , eliminou-se a competncia residual da decretao de impostos para os estados e municpios, restringindo tal autonomia unio, sem a obrigatoriedade de esta esfera partilhar com os governos subnacionais o produto dos que seriam criados.8 Em segundo, o sistema foi depurado de vrios impostos que no tinham bem definido seu fato gerador, casos mais evidentes dos impostos sobre indstrias e profisses, do imposto do selo e do imposto de licena, e que, por esta razo, eram manejados como meros instrumentos de socorro financeiro para os governos atenderem a suas necessidades de caixa, prejudicando o sistema produtivo ao distorcer preos relativos e aumentar os custos de produo. Em contrapartida, estabeleceram-se claramente as bases de incidncia dos impostos que os substituram, como o imposto sobre servios de qualquer natureza, o imposto sobre transportes e comunicaes e o imposto sobre operaes financeiras. Em terceiro, os tributos foram organizados pela primeira vez luz de suas bases econmicas, dando maior visibilidade e racionalidade poltica econmica para viabilizar seus objetivos. Classificados em dois setores, interno e externo, foram enquadrados em quatro grupos: comrcio exterior; patrimnio e renda; produo, circulao e consumo de bens e servios; e impostos especiais. Mais importante nessa reorganizao e saneamento do sistema foi o fato de, pioneiramente no mundo, se ter decidido pela extino da cumulatividade do imposto sobre vendas e consignaes, transformando o imposto que o substituiu, o ICM, em um tributo incidente sobre o valor agregado, eliminando-se as distores que provocava sobre os preos relativos e sobre o processo artificial de integrao das empresas para escapar de seu nus ou reduzi-lo.
8. A emenda Constitucional no 18, de 1965, havia estendido essa proibio para a unio, o que foi corretamente corrigido pela Constituio de 1967 ao reatribuir-lhe poderes para instituir novos tributos.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

185

quAdro 4 Estrutura tributria: competncias e partilha dos tributos


Competncias Unio
importao exportao propriedade territorial rural renda e proventos produtos industrializados operaes financeiras Transporte, salvo o de natureza estritamente municipal servios de comunicaes Combustveis e lubrificantes energia eltrica minerais Taxas Contribuio de melhorias
100,0 100,0 100,0 80,0 80,0 100,0 100,0 100,0 40,0 40,0 10,0 100,0 100,0 o o

partilha/distribuio (%) unio estados


10,0 10,0 60,0 60,0 70,0 50,0 50,0 80,0 100,0 100,0 20,0 50,0 50,0 20,0 100,0 100,0 100,0 100,0

municpios
10,0 10,0 -

Estados
Transmisso de bens imveis propriedade de veculos automotores Circulao de mercadorias Taxas Contribuio de melhorias

Municpios
propriedade territorial urbana servios de qualquer natureza Taxas Contribuio de melhorias
elaborao do autor.

Fontes: emenda Constitucional n 18/1965; lei n 5.172/1966 e Constituio Federal de 1967.

Tambm importante foi que se despertou, finalmente, para se explorar com maior eficincia e produtividade o potencial da tributao interna. As alquotas dos principais impostos foram consideravelmente elevadas, casos do novo IPI, do ICM e do IR, este tanto para as pessoas jurdicas quanto fsicas. Ao mesmo tempo, ampliou-se expressivamente o nmero de contribuintes do IR-pessoas fsicas com a reduo, em 1966, do limite de iseno de 12 para 10 salrios mnimos para os que recebiam renda de uma nica fonte, e mais ainda em 1969, quando este limite foi reduzido para dois salrios. Alm disso, eliminou-se o privilgio da iseno para vrias categorias profissionais que dele desfrutavam, como os professores, atores, jornalistas e magistrados, e se estendeu sua cobrana para os rendimentos da atividade agrcola (OlIVEIRA, 1991).

186

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

A essa estrutura comearam a se integrar, crescentemente, contribuies sociais criadas margem do sistema tributrio (tambm chamadas de contribuies parafiscais), de acordo com a autorizao confirmada nas constituies de 1967 e 1969, destinadas ao financiamento de polticas sociais especficas, casos do salrio-educao e da contribuio previdenciria, ou para a formao de um funding para o financiamento de longo prazo da economia, casos do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), criado em 1967, e do Programa de Integrao Social(PIS)/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP), de 1969 e 1970. De outro lado, avanou-se consideravelmente na criao das condies para dotar a mquina de arrecadao e fiscalizao federal de maior eficincia. Os dbitos fiscais passaram a ser corrigidos pela correo monetria, visando proteger seus valores da inflao; pela lei no 4.729, de 14/7/1965, configurou-se, de forma cristalina, o crime de apropriao indbita, com penas prisionais e pecunirias para impostos no recolhidos no prazo de 180 dias; convnios informais entre o governo federal, estados e municpios foram acordados para a fiscalizao do imposto de renda e do IPI; no caso do novo imposto estadual, o ICM, sua sistemtica de registro pelo critrio de dbito e crdito dificultava, ao contrrio do IVC, a sonegao, ao estabelecer uma solidariedade em cadeia dos prprios contribuintes. Reside, no entanto, na modernizao do aparelho fiscal do imposto de renda e na criao de instrumentos mais completos para se ter controle sobre os contribuintes deste imposto a principal inovao realizada para aumentar sua produtividade, dotando a instituio responsvel por sua administrao de mecanismos e estrutura mais eficientes.9 No campo administrativo do Ministrio da Fazenda, as mudanas que foram realizadas dariam novo status administrao tributria em termos de eficincia. Iniciadas nos primeiros anos da dcada de 1960, estas mudanas evoluram nos anos seguintes, passando pela criao da Secretaria da Receita Federal (SRF), em 1968, e se ampliariam na dcada de 1970. Entre estas mudanas, cabe destacar: i) a instituio, a partir do exerccio de 1963, da declarao de bens como parte integrante da Declarao do Imposto de Renda; ii) a instituio, em 1964 (lei no 4.503, de 30/11/1964), do Cadastro Geral das Pessoas Jurdicas, depois transformado em Cadastro Geral de Contribuintes (CGC) e, ulteriormente, no atual Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica (CNPJ); iii) a criao, em 1964, do Servio Federal de Processamento de Dados (Serpro), empresa pblica subordinada ao Ministrio da Fazenda, que passaria a ser responsvel pelo processamento de dados dos contribuintes; iv) a autorizao da cobrana da arrecadao federal
9. Boa parte das informaes que se seguem foi retirada do trabalho que a Fundao Getlio Vargas realizou sobre o fisco unificado, em 2005, para o sindireceita (FGV, 2005).

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

187

pela rede bancria, sistemtica que, regulamentada em 1965, entrou em vigor em 1966, comeando pelas cidades do Rio de Janeiro e So Paulo, dando incio extino do sistema de arrecadao por vrios rgos, como os de recebedoria de rendas, alfndegas, mesas de rendas e coletorias federais; e v) a instituio, em 1965, do Registro das Pessoas Fsicas, transformado, em 1968, no Cadastro das Pessoas Fsicas (CPF), pelo Decreto-lei no 401, de 30/12/1968, que substituiria os fichrios dos contribuintes com dados assistemticos, desatualizados e incompletos. A reorganizao administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional (DGFN) passou pela redefinio das reas dos Conselhos dos Contribuintes, com sua ampliao; pela regulamentao de novos cargos (o de agente fiscal, criado em 1958, o de exator federal etc.) e da exigncia de concurso para sua contratao; pela transformao das diretorias de rendas aduaneiras, de rendas internas e do imposto de renda em departamentos, acrescentando, a esta estrutura, o Departamento de Arrecadao; e pela diviso do territrio nacional em dez regies fiscais, que contariam com delegacias regionais daqueles departamentos, revigorando o processo de descentralizao das atividades de fiscalizao e arrecadao. Apesar das melhorias realizadas, a estrutura administrativa da Direo-Geral da Fazenda Nacional (DGFN) continuou problemtica. Suas atividades eram distribudas em quatro departamentos (Rendas Aduaneiras, Rendas Internas, Imposto de Renda e Arrecadao) que funcionavam de forma autnoma, sem se comunicarem, desenvolvendo atividades que se superpunham nas reas da fiscalizao, tributao e controle dos contribuintes, com desperdcio de recursos, sem planejamento integrado de suas aes e sem uma viso sistmica do processo. A percepo dessa deficincia terminou levando, em 1968, criao da SRF, em substituio Direo-Geral da Fazenda Nacional, luz do conceito de organizao sistmica. Na nova estrutura, os departamentos foram extintos e estabelecidas as funes que deveriam ser desempenhadas pelo rgo central a SRF e pelas unidades descentralizadas (regionais e locais): tributao, arrecadao, fiscalizao, informaes sobre os contribuintes e as receitas. Dos departamentos estanques e autnomos da DGNF, surgiram, no rgo central, as reas de Coordenao dos Sistemas de Arrecadao, Fiscalizao, Tributao e de Informaes Econmico-Fiscais, uma estrutura integrada, sistmica, que se reproduziu para os rgos regionais (Superintendncias da Receita Federal), sub-regionais (delegacias), e locais (inspetorias), aos quais se subordinavam as agncias e os postos de sua jurisdio. Estas mudanas, realizadas luz do enfoque sistmico, avanariam na dcada de 1970, aprimorando a capacidade tcnica, operacional e administrativa da SRF de desempenhar, com maior eficincia, suas atividades de arrecadao e fiscalizao.

188

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Combinada com a retomada do crescimento econmico no final da dcada de 1960, a nova estrutura tributria que emergiu da reforma de 1965/1966, juntamente com as mudanas administrativas e operacionais introduzidas no fisco federal, propiciaram um significativo aumento da carga tributria, ampliando a capacidade de financiamento no inflacionrio do governo. De um nvel mdio de 16,5% do PIB no binio 1963-1964, saltou para 25%-26% no final da dcada, mantendo-se neste patamar durante toda a dcada seguinte. Como resultado principalmente da reforma do imposto de renda e do aumento dos nveis de renda per capita da populao, a tributao direta evoluiu a uma velocidade maior do que a tributao indireta, aumentando sua participao na composio da carga tributria, mas sem que se explorasse todo o potencial da arrecadao daquele imposto, impedindo-se que o sistema se transformasse em um instrumento mais efetivo de justia fiscal. Tal fato devia-se lgica que orientou a reforma de 1965/1966, na qual tributao foi atribudo o papel de impulsionar o processo de crescimento, que aparecia como uma das principais prioridades de acordo com os objetivos contidos na Doutrina de Segurana Nacional do regime militar. Sob essa perspectiva, o sistema foi profundamente remodelado para tal finalidade. As mudanas nele introduzidas para o aumento da carga tributria vieram acompanhadas de medidas para torn-lo consistente com os propsitos do crescimento o imposto de exportao foi transferido para o governo federal e transformado em instrumento de poltica do comrcio exterior, assim como o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) em instrumento de poltica monetria, perdendo ambos a finalidade arrecadatria. Mais importante, uma profuso de incentivos fiscais surgiu do ventre do sistema para estimular setores que se consideravam prioritrios para este objetivo , caso dos setores financeiro, exportador, dos investimentos , assim como para garantir a ampliao da demanda por bens durveis pelas camadas de renda mdia e alta da sociedade, visando reanimar a atividade industrial que se encontrava com elevados nveis de capacidade ociosa resultantes da crise da primeira metade dos anos 1960. Como consequncia, neste perodo ergueu-se um verdadeiro paraso fiscal para o capital, em geral, e para as camadas de mdia e alta renda. Drenaramse considerveis fatias de recursos do conjunto da sociedade para garantir a sustentao destes segmentos e transformou-se o sistema tributrio num instrumento de agravamento das desigualdades sociais, na medida em que seu nus foi primordialmente lanado sobre os ombros dos mais fracos. Tal sangria de recursos no poderia ser suportada pelo Estado sem que este incorresse em fortes desequilbrios, apesar da expressiva expanso da carga tributria. Por isso, j nos primeiros anos aps a entrada em vigor do novo sistema,

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

189

vrias mudanas comearam a ser introduzidas, com o objetivo de ampliar a fatia de receitas do bolo tributrio para o governo federal. Em 1968, o Ato Complementar no 40 reduziu o Fundo de Participao dos Estados e Municpios (FPEM) de 20% para 12%. Restringiram-se a 5% os recursos destinados tanto para o FPE quanto para o FPM e destinaram-se 2% para um fundo especial, enfraquecendo a fora deste instrumento para atenuar os desequilbrios da Federao. Em 1967, seria ampliada a participao da unio na arrecadao do imposto sobre combustveis e lubrificantes de 40% para 60%, e reduzida a dos estados e municpios de 60% para 40% (32% para os estados e 8% para os municpios). A partir da reforma de 1965/1966 e, poucos anos depois, em 1968-1969, estados e municpios seriam envolvidos compulsoriamente na poltica de incentivo s exportaes, ao ser-lhes imposto o nus da perda de receita do ICM decorrente da concesso da iseno e do crdito-prmio deste imposto para os produtos manufaturados. Apesar dessas investidas nas finanas dos governos subnacionais, o que enfraqueceria ainda mais a equao da distribuio dos recursos contemplada na prpria Constituio de 1967 e na de 1969, outorgadas pelo regime militar, a crise fiscal tornou-se inevitvel, apenas obliterada pelo arranjo institucional e financeiro da emisso da dvida pblica, que permitia ao Banco Central bancar estes desequilbrios fora do Oramento Geral da unio causados pelas verdadeiras doaes de recursos feitas para o capital e as camadas de mdia e alta renda.10 Em meados da dcada de 1970, um renitente processo inflacionrio em ascenso confirmaria que o padro de financiamento do Estado estruturado na dcada anterior havia se esgotado e que novas reformas teriam de ser realizadas, especialmente no sistema tributrio, para recompor sua capacidade financeira. uma vez que estas reformas implicariam lanar o nus da tributao sobre suas principais bases de sustentao, as propostas que comearam a surgir, a partir desta poca, no encontraram campo frtil para prosperar. A desacelerao do crescimento econmico ocorrida na segunda metade da dcada de 1970, muito como resultado deste quadro de acentuados desequilbrios fiscais e financeiros do Estado que alimentou o processo inflacionrio, viu-se agravada, em primeiro lugar, com o segundo choque do petrleo e a exploso dos juros norte-americanos, em 1979-1980, e, em seguida, com a ecloso da crise da dvida externa decorrente da decretao da moratria mexicana em 1980. Como resultado, no s a economia mundial mergulharia numa recesso mais profunda, que se manteria at meados desta dcada, como os fluxos de emprstimos internacionais seriam abruptamente interrompidos, especialmente para os pases que se encontravam fortemente endividados em moeda estrangeira,
10. uma anlise detalhada desse arranjo e de suas consequncias para a crise fiscal dos anos de 1980 encontra-se em oliveira (1995a).

190

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

caso do Brasil. Tendo em vista que o Estado brasileiro, incapaz de realizar novas reformas em seu quadro instrumental e de financiamento, vinha conseguindo cobrir seus desequilbrios recorrendo aos emprstimos externos, a exausto desta fonte desnudou a crtica situao em que se encontrava e obrigou o governo a adotar polticas de ajustamento recessivo da economia. Assim, depois da malsucedida experincia heterodoxa de crescimento em 1980, comandada pelo ento ministro da Fazenda, Delfim Netto, o pas se renderia, em 1981 e 1982, de forma voluntria, e a partir de 1983 monitorado pelas clusulas do acordo assinado com o Fundo Monetrio Internacional (FMI) neste ano, implementao de uma poltica recessiva, da qual s comear a sair em 1985. A recesso, combinada com o tipo de ajustamento realizado na economia que foi redirecionada para o exterior, visando obter saldos elevados na balana comercial e reduzir a dependncia do pas dos recursos externos , geraria efeitos deletrios para a arrecadao tributria e modificaria substancialmente sua composio. Conforme se constata na tabela 5, a carga tributria, depois de ter se mantido em torno de 25% durante toda a dcada de 1970, ingressou numa trajetria de declnio na dcada seguinte, reduzindo-se para 23,3% em 1988, devido ao estreitamento da base tributria provocada pela perda de dinamismo da atividade produtiva e pelo aumento da participao das exportaes na gerao do produto, visto que isentas da tributao. Apesar do aumento da participao do Imposto de Renda em sua estrutura, resultante do incio da desmontagem do paraso fiscal que teve incio no final da dcada de 1970, e da elevao de suas alquotas, visando aumentar a arrecadao diante da crise fiscal do Estado, sua contribuio na gerao da carga tributria no passou de 20%, o que, somado irrisria participao dos impostos sobre o patrimnio (cerca de 1%), continuou mantendo o sistema como antpoda da justia fiscal. A crise fiscal associada crise econmica minou as ltimas bases de sustentao poltica do Estado autoritrio, visto que seu enfrentamento exigiu a adoo de medidas que contrariavam os interesses do Estado: sem possuir condies polticas para realizar reformas de profundidade e reestruturar o mecanismo de financiamento interno, a poltica econmica comeou a desmontar as estruturas de incentivos fiscais que haviam sustentado a expanso econmica da dcada de 1970, a elevar expressivamente os impostos internos no s pelo aumento de suas alquotas em geral como tambm por meio da criao de novas imposies tributrias, como foi o caso do Fundo de Investimento Social (Finsocial, atual Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social - Cofins), em 1982 , e a modificar, diante da acelerao inflacionria, a poltica salarial, incluindo, entre os que foram com ela prejudicados, a classe mdia, que fora altamente beneficiada com a poltica anterior e que constitua uma de suas principais bases de sustentao.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

191

perda de apoio da classe mdia somou-se o descontentamento do empresariado com a situao e os rumos da economia, bem como o fortalecimento da oposio poltica no Congresso, com a vitria que alcanou nas eleies de 1982. Deu-se ento incio aprovao de projetos de mudanas no quadro fiscal que contrariavam os interesses do Executivo, pois retiravam recursos do poder central em prol dos estados e municpios e das polticas sociais. Da promulgao da Emenda Constitucional no 23, de 1o de dezembro de 1983 (Emenda Passos Porto), que drenou expressivos recursos do governo federal para os estados e municpios, avanou-se, no mesmo dia, na aprovao da Emenda no 24 (Emenda Joo Calmon), que garantiu a destinao obrigatria de 13% das receitas do oramento federal para a educao e de 25% para os estados e municpios. Com as suas finanas altamente debilitadas e com a poltica econmica dando absoluta prioridade conteno do dficit pblico para refrear o ascendente processo inflacionrio, tais iniciativas no apenas representaram um golpe nos objetivos do Executivo federal, como o prenncio de que o Estado autoritrio estava com os dias contados (OlIVEIRA, 1995a).
TABelA 5 Carga tributria e participao do imposto de renda em sua estrutura
perodos (mdia)
1966-1970 1971-1975 1976-1980 1981-1985 1986 1987 1988

Carga tributria
23,99 25,31 25,10 25,25 26,50 24,25 23,36

participao do ir na carga tributria (%)


8,3 10,8 14,7 16,6 18,9 17,8 20,0

Fonte: para a carga tributria, iBGe (2006); para o imposto de renda no perodo 1966-1980, longo (1984); para o imposto de renda no perodo 1981-1988, Varsano et al. (1998). elaborao do autor.

Mas foi o movimento da sociedade civil, reivindicando a realizao de eleies diretas para presidente da Repblica no final desse mesmo ano, seguido da rejeio da Emenda Dante de Oliveira, em abril de 1984, que as restabelecia, que impulsionaram a unio das foras de oposio, atraindo vrios membros do partido do prprio governo para sua proposta. Isto ensejou a formao da Aliana Democrtica, para lanar-se um candidato alternativo, civil e de oposio ao regime, com a inteno de concorrer no Colgio Eleitoral uma instncia criada pelo governo militar para eleger de forma indireta os governantes do pas com o candidato oficial. Contrariando a vontade expressa dos militares, o Colgio Eleitoral terminou indicando o candidato de oposio, Tancredo Neves, para ocupar a presidncia,

192

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

com o compromisso de promover a transio poltica e convocar o Congresso Nacional para a elaborao de uma nova Constituio. Fechavam-se as portas do Estado autoritrio e abria-se novamente a cortina para a restaurao da democracia e do Estado de direito. Este processo ganharia impulso com a convocao do Congresso constituinte, em fevereiro de 1987, para elaborar a nova Carta Magna, e foi concludo com a promulgao da Constituio Federal, em 5 de outubro de 1988, a qual estabeleceu uma nova ordem econmica, social, poltica e jurdica para a nao. Entre as vrias mudanas realizadas, destacou-se a reforma do sistema tributrio nacional, visando-se readequ-lo nova realidade.
5 rEdEmoCrATizAo, rEFormAS, ESTAbiLizAo E o NoVo PAPEL dA PoLTiCA FiSCAL E TribuTriA: 1988-2009 5.1 Constituio de 1988: descentralizao das receitas, ampliao dos direitos sociais e ajuste fiscal

Em reao ao esprito centralizador e autoritrio que predominou durante o regime militar, a reforma tributria de 1988 foi presidida pela lgica da descentralizao, transformada, na dcada de 1980, em sinnimo de democracia. Ao mesmo tempo, para dar respostas s demandas reprimidas da sociedade por polticas sociais, os constituintes ampliaram, no captulo relativo ordem social, as responsabilidades do Estado, com a introduo do conceito de seguridade social e com a montagem de uma estrutura exclusiva de financiamento destas polticas regida por regras distintas das estabelecidas para os impostos. Esta equao enfrentaria, contudo, dificuldades para se sustentar num ambiente de fortes restries oramentrias, de crise econmica e de acelerao inflacionria, e tambm por no ter havido preocupao de nela combinar, adequadamente, as fontes de financiamento com as novas atribuies do Estado, especialmente no que concernia s do poder central.11 No quadro 5 encontra-se retratada a nova estrutura tributria que brotou da Constituio de 1988, bem como a distribuio de seus campos de competncia e de recursos entre os distintos nveis de governo. uma anlise perfunctria dessa nova estrutura revela que se modificou, consideravelmente, a estrutura da distribuio de competncias e de receitas entre os entes da Federao, beneficiando estados e municpios em detrimento da unio, bem de acordo com o objetivo de injetar novas foras no processo de descentralizao. De fato, a unio perderia os impostos nicos (incidentes sobre a energia eltrica, os combustveis e os minerais) e especiais (transportes rodovirios e servios de comunicao), que seriam integrados ao novo imposto estadual
11. o que se segue nesta seo apoia-se no trabalho de oliveira (1995b).

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

193

o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e veria ampliada, consideravelmente, a fatia do produto da arrecadao do imposto de renda e do IPI transferida para os estados e municpios (de 33% para 47% no caso do IR e de 33% para 57% no do IPI). Em contrapartida, ganharia apenas o imposto sobre grandes fortunas, que nunca foi regulamentado, e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), de inexpressiva arrecadao, que ainda deveria partilhar com os municpios. Os estados foram beneficiados, por sua vez, com a expressiva ampliao da base de incidncia do novo ICMS, qual se integraram os impostos nicos e especiais, e com a criao do imposto sobre herana e doaes, alm do aumento expressivo do FPE, dos recursos para os Fundos Constitucionais do Norte, Nordeste e Centro-Oeste (NO-NE-CO) e da criao do Fundo de Compensao das Exportaes de Manufaturados, que drenaria 10% da receita do IPI. A maior autonomia que lhes foi concedida para o estabelecimento das alquotas do ICMS, observadas as limitaes previstas em lei, confirmaria a ampliao da capacidade de autofinanciamento de suas polticas.
quAdro 5 Constituio de 1988: distribuio de competncias e partilha de receitas
Competncia Unio
importao exportao renda (ir) ipi operaes financeiras (ioF) Territorial rural (iTr) Grandes fortunas (iGF)
100,0 100,0 53,0 43,0 100,0 50,0 100,0 21,5 (Fpe) 3,0 (FC) 21,5 (Fpe) 3,0 (FC) 7,5 (F. ex.) 75,0 100,0 50,0 22,5 (Fpm) 22,5 (Fpm) 2,5 (F.ex.) 50,0 25,0 50,0 100,0 100,0 100,0 100,0

partilha/distribuio (%)
unio estados municpios

Estados
iCms Causa mortis e doao (iTCd) Veculos automotores (ipVA)

Municpios
predial e territorial urbano (ipTu) Transmisso inter vivos Vendas a varejo de combustveis (iVVC) servios de qualquer natureza (iss)
Fonte: Constituio de 1988. elaborao do autor.

Do mesmo modo que os estados, os municpios foram beneficiados com a reforma. Alm dos ganhos obtidos com o aumento das transferncias para o

194

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

FPM e do Fundo de Compensao das Exportaes de manufaturados, viram ampliados os impostos que poderiam cobrar. De um lado conseguiram aprovar o imposto de venda a varejo de combustveis, que seria cobrado at 1993, quando a Emenda Constitucional de Reviso no 3 (EC 03/93) determinou sua extino. De outro, viram transferido dos estados para sua esfera de competncia o imposto sobre a transmisso de bens Imveis inter vivos. Os reflexos dessas mudanas na repartio do bolo tributrio entre os entes federativos podem ser confirmados nos primeiros anos de sua implementao, quando seus efeitos ainda estavam em curso e o governo federal comeava a ensaiar alguns passos para recuperar parte das perdas em que incorrera. A participao da receita tributria disponvel da unio neste bolo caiu de 60,1% em 1988 para 54,3% em 1991, enquanto a dos estados aumentou de 26,6% para 29,8% e a dos municpios, de 13,3% para 15,9% no mesmo perodo. A partir deste ltimo ano, em virtude da crise econmica, que derrubou os impostos indiretos, e da estratgia adotada pela unio de priorizar a cobrana das receitas de contribuies sociais em detrimento dos impostos tradicionais, os estados viram recuar sua participao relativa nesta distribuio, enquanto a da unio voltou a aumentar. Em 1993, a participao da unio aumentara para 57,8%, a dos estados retornara para o nvel pr-Constituio, com 26,4%, e a dos municpios avanara um pouco mais, atingindo 15,8%. Tornou-se, assim, necessria a reverso das perdas relativas de receitas da unio, que lhe foram impostas pela Carta de 1988, pelo fato de os constituintes no terem se preocupado em aprovar um projeto de redistribuio dos encargos para os estados e municpios; o que se tornou possvel, devido ao arranjo estruturado na Constituio no campo do financiamento do Estado, que deu origem a dois sistemas de impostos funcionando com regras distintas. Tendo aprovado o projeto de descentralizao das receitas e substitudo o sistema de proteo social vigente at 1988 marcado, do ponto de vista de seu alcance e cobertura, pelo carter excludente dos programas por outro mais amplo, de carter universal incluindo no texto constitucional o conceito de seguridade social, que incorporou estes compromissos , os constituintes se satisfizeram em transferir para regulamentao por lei Complementar (art. 23, nico) os mecanismos de cooperao entre as trs esferas de governo para garantir a oferta de polticas pblicas, o que acabou no acontecendo. Em razo do vazio que permaneceu nesta matria, nem estados nem municpios se sentiram legalmente obrigados a reservar parcela de suas receitas oramentrias para esta finalidade, obrigando a unio a buscar recursos complementares para atender s novas determinaes constitucionais no tocante oferta de polticas pblicas. A possibilidade de levar frente essa estratgia deveu-se ampliao e diversificao que se promoveu, no captulo da ordem social, das bases de

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

195

financiamento da seguridade, a elas incorporando a cobrana de contribuies sobre o lucro e o faturamento das empresas, de acordo com o artigo 195 da Constituio, que poderiam ser institudas e cobradas exclusivamente pela unio para cobrir as necessidades financeiras destas polticas (art. 149). Fora do alcance dos princpios da anualidade e da no cumulatividade estabelecidos para os impostos no captulo do sistema tributrio, da exigncia de destinao de 20% de seu produto para os governos subnacionais, no caso de sua instituio, as contribuies sociais se tornaram, para o governo federal, o instrumento preferencial de ajuste de suas contas e da garantia de obteno de recursos adicionais para atendimento das novas responsabilidades atribudas ao Estado. Por isso, os ajustes tributrios realizados no pas aps a Constituio de 1988 at o lanamento do Plano Real, em 1994, estaro menos voltados para a correo das imperfeies do sistema legado pelas mudanas introduzidas com sua reforma do que para o objetivo de fortalecer financeiramente a unio. Como se constata pelo exame do quadro 6, as principais mudanas na rea tributria at 1993 priorizam ou a criao de novas contribuies sociais caso da Contribuio Social sobre o lucro lquido (CSll) em 1989 , ou o aumento de suas alquotas e bases de incidncia Cofins e PIS, em 1990, no ajuste fiscal realizado pelo governo Collor , ou ainda a elevao de impostos no compartilhados com estados e municpios caso do IOF incidente sobre a riqueza financeira.
quAdro 6 Principais medidas tributrias e fiscais adotadas no perodo 1989-1993
Ano
1988

medida
Criao da Contribuio social sobre o lucro lquido (Csll), com alquota de 8% para as empresas em geral e de 12% para o setor financeiro, a ltima para vigorar a partir de 1989. Aumento da alquota do Finsocial (atual Cofins) de 0,6% para 2%; ampliao do campo de incidncia do pis; e instituio da alquota de 8% do ioF cobrado sobre a riqueza financeira. Torna exclusiva da previdncia social a arrecadao do inss incidente sobre a folha de salrios, reduzindo os recursos das demais reas da seguridade.

objetivo
Fortalecer o mecanismo de financiamento da seguridade social.

1990

Ajuste fiscal do plano Collor i.

1993

Garantir recursos para o pagamento dos benefcios da previdncia.

elaborao do autor.

Favorvel para o governo federal, tal estratgia inaugurou um padro de ajuste fiscal que, mantido nos perodos que se seguiriam a 1994, seria prejudicial para o sistema tributrio, para a competitividade da economia brasileira e para a prpria Federao ao anular os ganhos, notadamente dos estados, que haviam sido obtidos com a Constituio de 1988, e colocar em risco o atendimento, por estes governos, das demandas da populao por servios pblicos essenciais.

196

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Durante o regime militar, a funo tributao fora colocada a servio do processo de acumulao, em detrimento de seu papel como instrumento de justia fiscal. Na Constituio de 1988, esta nfase foi deslocada para o aprofundamento do processo de descentralizao e fortalecimento da Federao. Por seu turno, a crise econmica que marcou o perodo ps-Constituio associada crise fiscal e ameaa permanente de deflagrao de um processo hiperinflacionrio, a par da necessidade de o governo federal encontrar solues para o financiamento das polticas sociais estabelecidas na Carta de 1988 transformou o sistema tributrio num mero instrumento de ajuste fiscal. De seu ventre deveriam vir os recursos indispensveis para o financiamento do governo mesmo que, para isto, fosse necessrio, como de fato aconteceu, torn-lo um instrumento antinmico do crescimento econmico, da equidade e da Federao. Graas prioridade conferida, portanto, cobrana de contribuies sociais de elasticidade e produtividade mais elevadas, e no compartilhadas com estados e municpios para garantir a gerao de receitas adicionais, o sistema deu respostas expressivamente positivas para a arrecadao, apesar da crise econmica que marcou o perodo. Entre 1990 e 1994, o PIB registrou um crescimento mdio anual de apenas 1,3% e a economia defrontou-se com a ameaa permanente de hiperinflao. A carga tributria atingiu, em mdia, algo em torno de 27%, devido aos ajustes realizados para sustentar os planos Collor I e II. Favorvel para a arrecadao, essa nova estrutura tributria, que passou a ser invadida pelas receitas das contribuies sociais, tornou-se letal para a competitividade da economia e para a questo da equidade, na medida em que, dada sua sistemtica de incidncia cumulativa, aumenta o custo-Brasil e seus efeitos resultam em nus significativos para as camadas mais pobres da populao. No sem razo, poucos anos depois de promulgada a Constituio de 1988, uma orquestrao crescente por parte de empresrios, polticos e amplos segmentos da sociedade ganhou as pginas da imprensa e de diversos fruns de debates, reivindicando a realizao de uma nova reforma, visando pr cobro anarquia tributria que se instalara no pas. Na reviso constitucional prevista para 1993, de acordo com o artigo 3o do Ato das Disposies Constitucionais Transitrios (ADCT), da Constituio, encontrava-se depositada esta esperana. Mas o lanamento do Plano Real, em 1994, com o objetivo de afastar de vez o fantasma da hiperinflao no pas, barraria esta possibilidade e, mantido o mesmo padro de ajuste fiscal do perodo anterior para sua sustentao, o sistema continuaria em trajetria de degenerao.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

197

5.2 Plano real, desequilbrios fiscais e aumento das distores da estrutura tributria: 1994-1998

Em 1994, com o pas novamente caminhando em direo ao processo de hiperinflao, o governo Itamar Franco, que sucedera Collor de Melo aps sua sada em dezembro de 1992, lanou mais um programa de estabilizao, o Plano Real, para reverter o caos econmico e social que se anunciava. Diferentemente dos planos anteriores planos Cruzado, Bresser, Vero, Collor, entre outros , o Plano Real, com uma engenharia mais sofisticada, acertou o alvo da inflao, conseguindo dom-la e assegurar a estabilidade monetria at os dias atuais. Entretanto, apresentou problemas em sua arquitetura que manteriam o pas divorciado do crescimento econmico por um longo perodo, especialmente devido fragilidade externa que se agravou com a sua implementao e ao n fiscal com que enredou o Estado brasileiro. Tendo realizado um correto diagnstico sobre a necessidade de fortalecer a ncora fiscal para garantir o xito do programa de estabilizao, os responsveis pela sua elaborao tiveram de abrir mo das reformas do Estado previstas para 1993, as quais poderiam gerar ganhos importantes para este objetivo, mas foram adiadas consensualmente para o ano seguinte e, depois, para 1995, quando um novo presidente assumiria o comando do pas. Na ausncia destas reformas, fizeram a opo pela realizao de um ajuste fiscal provisrio para garantir seu lanamento at que o cenrio fosse favorvel construo de seus fundamentos fiscais. Apoiado na mesma estrutura, o ajuste seguiu o script do que foi realizado entre 1989 e 1993, como se pode constatar no quadro 7 adiante: criao de um novo imposto de incidncia cumulativa, o Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF), para ser cobrado at 31/12/94, aumentando a participao dos tributos desta natureza na carga tributria neste ano; aumento das alquotas do Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF) de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e criao de uma alquota adicional de 35%, que vigorariam nos exerccios de 1994/1995; e, pea fundamental deste ajuste, a criao de um instrumento de desvinculao de receitas da unio (o Fundo Social de Emergncia FSE, depois rebatizado de Fundo de Estabilizao Fiscal FEF, e, a partir de 2001, de Desvinculao das Receitas da unio DRu), que permitiria unio apartar 20% da receita de impostos e contribuies de sua competncia para atender a suas necessidades de recursos antes de realizar as transferncias previstas para seus beneficirios (estados, municpios e polticas sociais). Com o ajuste realizado e com a economia crescendo a uma taxa mais expressiva de 5,8% em 1994, a carga tributria deu um salto de 25,3% em 1993 para 29,7% em 1994, beneficiando todas as esferas de governo e propiciando, ao setor pblico como um todo, gerar um expressivo supervit primrio de

198

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

5,6% do PIB. O que pode ter passado a impresso de que, devido ao sucesso obtido pelo plano no combate inflao e aos resultados colhidos no front fiscal, as reformas do Estado se tornaram dispensveis. A euforia que se instalou no pas diante desta situao pode ter obliterado, assim, a armadilha contida na arquitetura do plano, que transformaria a economia brasileira numa economia de endividamento, aumentando tanto sua fragilidade externa quanto fiscal (OlIVEIRA e NAKATANI, 2003). Sem poder contar com um ajuste fiscal estrutural, o Plano Real apoiou-se nos seguintes pilares: na administrao do cmbio, que constituiria sua principal ncora; na manuteno de elevadas taxas de juros, a fim de manter sob controle a demanda interna e garantir o fluxo de capitais externos para o pas; e na rpida abertura comercial, com o objetivo de colher ganhos no processo de combate inflao e aumentar o grau de exposio das empresas brasileiras concorrncia internacional (REZENDE, OlIVEIRA e ARAJO, 2007). Tratou-se de uma combinao explosiva para o endividamento externo e interno que s poderia ser mantida por um perodo restrito. Aliada abertura comercial, a acentuada apreciao que conheceria o cmbio ps em curso um processo de progressiva deteriorao das contas externas e de gerao de elevados dficits nas balanas comercial e de conta-corrente, aumentando a vulnerabilidade externa da economia. Mantidas em nveis pornogrficos, as taxas de juros se encarregariam de impulsionar o crescimento da dvida pblica interna, com o aumento de seus encargos, enfraquecendo a capacidade do Estado de honrar seus compromissos aos olhos dos investidores. Somada a isto, a euforia despertada pelo sucesso do plano no seu incio parece ter conduzido a uma despreocupao geral com a questo fiscal, com os gastos passando a correr soltos nos vrios nveis de governo. Depois do otimismo que marcou o primeiro ano de vida do plano, o ano de 1995 revelaria todo o potencial de desequilbrios provocados por sua arquitetura. Depois da gerao de supervits na balana comercial superiores a uS$ 10 bilhes at 1994, o pas amargou um dficit de uS$ 3,5 bilhes j em 1995, ampliado nos anos seguintes, atingindo uS$ 6,6 bilhes em 1998. Da mesma forma, de um relativo equilbrio na balana de transaes correntes em 1993, ingressou-se numa rota de elevados e crescentes dficits, que saltaram de uS$ 1,8 bilho em 1994 para uS$ 18,4 bilhes em 1995, uS$ 23,5 bilhes no ano seguinte, uS$ 30,5 bilhes em 1997 e uS$ 33,4 bilhes em 1998. No campo fiscal, o supervit primrio praticamente desapareceu em 1995 e se transformou em pequenos dficits nos anos seguintes, garantindo a gerao de dficits nominais elevados e uma trajetria de rpida expanso da relao dvida/PIB, que saltou de 30% em 1994 para 38,9% em 1998, apesar de beneficiada por um cmbio sobrevalorizado. Nestas condies,

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

199

tornou-se inevitvel o efeito-contgio das crises externas, e a economia se viu sacudida por sucessivos terremotos econmicos que se abateram em diversos pases e regies Mxico, leste Asitico, Rssia que haviam adotado o receiturio neoliberal de polticas de ajustamento econmico. Se havia a perspectiva de realizao de uma reforma tributria para corrigir as mazelas do sistema e recuper-lo enquanto instrumento efetivo de poltica econmica voltado para a promoo do desenvolvimento e para a reduo das desigualdades, esta se desfez diante desta realidade. Tendo encaminhado uma proposta para apreciao do Congresso, em agosto de 1995, na forma da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 175, o prprio Executivo tornou-se seu principal opositor, barrando o avano do projeto substitutivo do deputado Mussa Demes, sob a alegao de que incorreria em elevadas perdas de receitas, num contexto em que a questo fiscal se tornara vital para reduzir sua vulnerabilidade. Com o xito obtido, por meio de vrios expedientes, em sua postergao o projeto Mussa Demes s seria votado e aprovado na Comisso de Reforma Tributria em 1999, mas ali permaneceria adormecido procurou-se, em todos os anos que se seguiram at 1998, apenas manejar o sistema, com o mero objetivo de aumento das receitas, aumentando o seu grau de degenerescncia, pois se perpetuava a natureza do ajuste inaugurado no perodo ps-Constituio de 1988. De fato, como mostra o quadro 8, aps o ajuste provisrio realizado para viabilizar o lanamento do Plano Real, as mudanas introduzidas no sistema restringiram-se a objetivos arrecadatrios, visando-se aumentar a carga tributria e reduzir os desequilbrios fiscais. Figuraram entre as vrias medidas adotadas para este objetivo: reforma do Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ), em 1995; criao da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), em 1996; aumento de alquotas do IRPF, do imposto de importao, do IOF e do IPI, em vrias oportunidades; e a prorrogao do FSE, rebatizado Fundo de Estabilizao Fiscal, em 1996 e 1997.
quAdro 7 Algumas medidas adotadas e aprovadas na rea fiscal entre 1994 e 1998
Ano medida Criao do ipmF. Aumento das alquotas do ipF de 10% para 15% e de 25% para 26,6% e criao de uma alquota adicional de 35%. Criao do Fundo social de emergncia (Fse). reforma do imposto de renda das pessoas jurdicas (irpJ). Criao da contribuio provisria sobre movimentao financeira. prorrogao do Fse, rebatizado FeF. ressarcimento do pis e Cofins aos exportadores e aprovao da lei Kandir (eC 87/96). objetivo

1994

Ajuste fiscal provisrio.

1995

Correo de distores e aumento da arrecadao. Aumento de receitas para a sade. reforo do ajuste fiscal. Aumento de competitividade externa. (Continua)

1996

200

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) Aumento da alquota do ioF e 6% para 15% nas operaes de crdito. edio do pacote fiscal contendo 51 medidas para aumentar a arrecadao e reduzir gastos. Aumento das alquotas do irpF, do ir sobre aplicaes, do imposto de importao, do ipi sobre automveis e do ioF sobre operaes de cmbio. prorrogao do FeF e da Com. Aprovao das reforma administrativa e previdenciria.

1997

reforo do ajuste e aumento da arrecadao.

1998

modernizao e ajuste fiscal.

elaborao do autor.

Sem reformas em sua estrutura, o sistema conseguiu, mesmo com a desacelerao do crescimento econmico ocorrida a partir de 1996, manter a carga tributria em patamar elevado, devido a essas medidas. Mas, invadido por impostos de m qualidade e por aumentos desordenados das alquotas dos existentes, viu ampliadas suas distores e reforados seus papis anticrescimento e antiequidade. Contudo, apesar da contribuio por ele dada para manter o nvel de arrecadao, isto no foi suficiente para reverter o quadro dos fortes desequilbrios das contas externas e fiscais, magnificados pela estrutura do Plano Real, e impedir que o mesmo caminhasse para uma situao de insolvncia. Em 1998, depois da decretao da moratria russa, seria a vez de o Brasil tornar-se a bola da vez dos especuladores globais, e os ps de barro do Plano Real, em sua primeira fase, rurem ante suas investidas. Falido, o pas teve de render-se aos braos do FMI, descortinando uma nova realidade para a poltica fiscal que reforaria o papel do sistema tributrio como mero produtor de supervits fiscais primrios.
5.3 A reorientao do Plano real: um novo papel para a poltica fiscal e tributria

Em 1998, para escapar de uma situao de insolvncia e obter um emprstimo de uS$ 41,5 bilhes, organizado e supervisionado pelo FMI, o Brasil assinou um acordo com esta instituio para o perodo 1999-2001 e nele comprometeu-se a alterar os pilares que sustentaram o programa de estabilizao no perodo anterior. Originalmente, o principal compromisso assumido restringia-se a garantir a gerao de elevados supervits primrios do setor pblico consolidado governo central, estados, municpios e empresas estatais , de 2,6% do PIB em 1999, 2,8% em 2000 e 3% em 2001, visando estancar ou mesmo reverter a trajetria da relao entre dvida e PIB e reconquistar a confiana dos agentes econmicos na capacidade do Estado de honrar sua dvida. S posteriormente os outros pilares do novo modelo foram entrando em cena para completar sua estrutura: em janeiro, aps um ensaio malsucedido de desvalorizao insuficiente do cmbio, o mercado decretou o fim da poltica de sua administrao, via sistema de bandas, e imps aos mentores da poltica econmica a adoo do cmbio flutuante; com a

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

201

extino da ncora cambial, caminhou-se, nos meses seguintes, na construo de seu substituto, processo que foi concludo em junho de 1999 com a formalizao do regime de metas inflacionrias. Completaram-se, com isto, os pilares do novo modelo de estabilizao, que vigora at os dias atuais. A exigncia de maior austeridade da poltica fiscal feita pelo FMI ao pas apenas traduzia as novas ordens emanadas do pensamento econmico dominante, para o qual esta teria centralidade em qualquer programa de estabilizao, tendo em vista que seu desempenho afeta as expectativas dos agentes econmicos acerca do comportamento futuro das principais variveis econmicas. Nesta perspectiva terica, desequilbrios fiscais continuados alimentam a expanso da dvida e sinalizam que os impostos e as taxas de juros devero aumentar no futuro, despertando reaes preventivas dos agentes econmicos para se protegerem deste quadro, o que leva a aumentos de preos, inflao e instabilidade. Finanas equilibradas e nvel de endividamento confivel para os investidores seriam as condies requeridas, nesta viso, para preservar a estabilidade econmica. Este deveria ser, portanto, o papel precpuo da poltica fiscal, libertando-a de compromissos redistributivos e de impulsos desenvolvimentistas, predominantes durante o perodo em que foram vitoriosas as ideias keynesianas, que passaram a ser consideradas nocivas para a prpria estabilizao.12 Para atender a este novo compromisso, o governo federal, com um oramento bastante engessado, buscou seguir o caminho mais fcil de aumento das receitas e criar mecanismos de controle das finanas dos governos subnacionais. Mesmo porque, de acordo com o diagnstico realizado, estes apareciam como os principais responsveis pela gerao de dficits fiscais. No primeiro caso, sem modificao da estrutura tributria, continuou-se percorrendo o trajeto anterior de criao e aumento das alquotas das contribuies e de impostos tradicionais, alm de se insistir na prorrogao, em vrias oportunidades, de instrumentos de ajuste fiscal que, na sua criao, se previam temporrios, casos da CPMF e da desvinculao de receitas (FSE, FEF e, a partir de 2000, DRu). No segundo caso, montagem da institucionalidade que teve incio em meados da dcada de 1990 com o objetivo de o governo federal exercer um controle hierrquico sobre as finanas dos governos subnacionais (leis Camata I e II, Programa Estrutural de Ajuste Fiscal dos Estados e Municpios e Contratos de Renegociao da Dvida com a unio) agregou-se, em 2000, a lei de Responsabilidade Fiscal (lRF). Tendo a necessidade de sua aprovao sido includa no acordo com o FMI, a lei representaria um marco institucional de disciplinamento das finanas pblicas e de compromissos com uma gesto fiscal responsvel.
12. um exame detalhado dos principais pilares desse paradigma terico encontra-se no trabalho de oliveira (2009).

202

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

A tabela 6 mostra os resultados obtidos com a estratgia adotada e que, salvo poucas diferenas, tem sido mantida at os dias atuais. Mesmo com o comportamento no muito favorvel do PIB, a carga tributria continuou aumentando, enquanto os supervits primrios foram crescentes no tempo. Apesar disso, a relao dvida/PIB no parou de crescer por alguns anos e s conheceu uma inflexo a partir de 2004, quando o melhor desempenho do PIB, a valorizao do cmbio e a manuteno de elevados supervits primrios contriburam para sua reduo.
TABelA 6 Alguns indicadores econmicos: 1999-2008
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Crescimento real do piB (%) 0,25 4,31 1,31 2,66 1,15 5,71 3,16 3,97 5,67 5,08 Carga tributria (% do piB) 31,07 30,36 31,87 32,35 31,90 32,77 33,75 34,12 34,721 35,801 supervit primrio (% do piB) 3,23 3,47 3,38 3,21 3,34 3,81 3,93 3,24 3,46 3,69 dvida/piB (% do piB) 44,5 45,5 48,4 50,5 52,4 47,0 46,5 44,7 42,7 38,8

Fonte: ipeadata: acesso em 09/10/2009. nota: 1 dados da secretaria da receita Federal para os anos de 2007 e 2008. elaborao do autor.

O nus pela concordncia com o reducionismo da poltica fiscal e tributria preservao da riqueza financeira (ou de sustentabilidade da dvida, na linguagem do pensamento oficial) e de gerao de megassupervits primrios no tem sido pequeno. O Estado praticamente abdicou da responsabilidade de realizar investimentos pblicos, especialmente em infraestrutura econmica, ampliando os gargalos da economia brasileira e aumentando o custo-Brasil, o que s foi atenuado com a flexibilizao da poltica fiscal realizada pelo governo lula em seu segundo mandato (2007-2010), o lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) e do Programa de Desenvolvimento Produtivo (PDP). Da mesma forma, polticas sociais no protegidas por alguma norma legal/ constitucional passaram a ser prejudicadas com cortes e contingenciamentos de recursos no oramento, sempre que comprometida a meta fixada para o supervit primrio. Alm disso, a combinao das peas nucleares do modelo gerao de

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

203

supervits primrios, cmbio flutuante e regime de metas inflacionrias no somente retiraria a autonomia da poltica econmica na promoo de polticas prativas para o desenvolvimento, mas tambm atuaria como uma verdadeira trava para o crescimento, a no ser em conjunturas excepcionalmente favorveis da economia mundial, como ocorreu entre 2003 e 2008. Tanto isto verdade que, apesar do crescimento mais robusto registrado para a economia brasileira em 2007 e 2008, ainda assim o Brasil ficou distante do alcanado por outros pases emergentes, como a China e a ndia, por exemplo, os quais, sem estas travas, aproveitaram melhor a conjuntura internacional favorvel. Assim, esta estratgia causa prejuzos ao sistema tributrio e economia o que merece destaque neste trabalho. De fato, continuando carente de reformas que no encontram campo para prosperarem, o sistema transformado em instrumento anticrescimento e contrrio aos objetivos da justia social. Priorizado enquanto instrumento preferencial do ajuste fiscal, o sistema continuou sendo explorado com o intuito de gerar os recursos necessrios para sustentao das metas fiscais estabelecidas, cerceando as propostas surgidas para a correo de seus problemas e aumentando o seu grau de desagregao. Nestas condies, a elevao da carga tributria, mesmo com a conjuntura econmica adversa, tornou-se prejudicial para o crescimento econmico, dado o aumento do custo-Brasil e o estreitamento do mercado interno. O mesmo ocorre com sua composio, na qual predominam as contribuies sociais e econmicas, contrrias competitividade externa da economia e ao princpio da equidade, em virtude de sua incidncia indireta e cumulativa. Como se pode confirmar pelo exame do quadro 8, desde que este padro de ajuste foi adotado na dcada de 1990, apenas em raras oportunidades o sistema foi alvo de mudanas que contribussem para reduzir suas distores, ou manejado como instrumento de poltica econmica para apoiar o setor produtivo. Em 2002 e 2004, por fora do acordo com o FMI, aprovou-se a extino parcial da cumulatividade do PIS e da Cofins, mitigando os efeitos deletrios provocados por estas contribuies sobre o setor produtivo. A partir de 2004, pequenas iniciativas para desonerar as exportaes e os investimentos passaram a ser adotadas, com o objetivo de compensar o setor privado de consecutivos aumentos da carga tributria para assegurar o ajuste, bem como se isentaram da CPMF as aplicaes na conta-investimento criada neste ano. Em 2008-2009, as alquotas do IR, do IPI para alguns setores da economia e do IOF foram reduzidas para atenuar os efeitos da crise que se instalou, em meados de 2008, na economia mundial. No mais, as mudanas tributrias e fiscais se restringiram a garantir aumento da arrecadao e sustentar a meta fiscal.

204

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

quAdro 8 Algumas medidas adotadas na rea fiscal e tributria no perodo 1999-2009


Ano medida
Aumento da alquota da Cofins de 2% para 3% e mudana na base de clculo, substituindo o faturamento pela receita bruta. extenso da cobrana da Cofins s instituies financeiras. prorrogao da CpmF e elevao de sua alquota para 0,38%. elevao da alquota da Csll para empresas no financeiras, de 8% para 12%, at 31/01/2000. Criao da desvinculao da receita da unio (dru), em substituio ao FeF, a vigorar entre 2000 e 2003. Aprovao da lei de responsabilidade Fiscal (lrF). Criao da Contribuio de interveno no domnio econmico (Cide)-combustveis. extino parcial da cumulatividade do pis. prorrogao da CpmF at 31/12/2004. Aprovao das reformas tributria e previdenciria. prorrogao da CpmF e da dru at 2007. Aumento da alquota da Csll das empresas optantes pelo regime de lucro presumido, de 12% para 32%. extino parcial da cumulatividade da Cofins. medidas destinadas desonerao dos investimentos e ao estmulo poupana de longo prazo. modificao, a partir de 2005, das alquotas do ir incidentes sobre o rendimento das aplicaes financeiras, visando incentivo poupana de longo prazo. regulamentao das parcerias pblico-privadas (ppps). edio da mp 232 (mp do mal), para compensar perdas de receitas esperadas com a correo da tabela do irpF. edio da mp 252 (mp do bem), que promoveu vrias alteraes no sistema tributrio. Criao do refis ii. lanamento do pAC. incio da flexibilizao da poltica fiscal. Cobrana de 1,5% do ioF cobrado sobre os ganhos do capital estrangeiro em aplicaes de renda fixa. iseno, para exportadores, de ioF incidente sobre operaes de cmbio. modificao, com reduo do imposto, das alquotas do irpF, com o objetivo de fortalecer a demanda interna e mitigar os efeitos da crise mundial. reduo do ipi sobre carros novos e do ioF nas operaes de crdito das pessoas fsicas, a fim de atenuar as consequncias da crise mundial. prorrogao da reduo do ipi sobre carros novos, reduo da Cofins sobre motocicletas e reduo do ipi para os setores de material de construo e eletrodomsticos, como armas anticrise.

1999

2000 2001 2002 2003

2004

2005 2006 2007

2008

2009

elaborao do autor.

Duas iniciativas de reforma do sistema malograram durante o governo lula. A primeira, aprovada pelo Congresso Nacional em fins de 2003, orientada predominantemente pelo ajuste fiscal, sem se dispor a enfrentar as delicadas questes de reviso do modelo federativo e da redistribuio do nus tributrio, terminou reduzida prorrogao da CPMF e da DRu e, para ganhar o apoio dos estados sua aprovao, destinao de 25% da arrecadao da Cide-13combustveis para os governos subnacionais (percentual aumentado para 29% a partir de maio de 2004). A segunda iniciativa, de
13. Contribuio de interveno no domnio econmico.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

205

fevereiro de 2008 (PEC 233/08), apesar de mais consistente e completa do que a de 2003 na medida em que incluiu sugestes para a extino dos impostos e contribuies cumulativos, medidas de desonerao da produo e dos investimentos, algumas iniciativas para pr cobro guerra fiscal entre os estados e para simplificar o sistema , teve adiado o encaminhamento pela Comisso de Reforma Tributria para o plenrio do Congresso, depois de aprovado seu substitutivo no final do ano, dadas as discordncias e polmicas que permaneceram em vrias questes, especialmente no tocante s regras federativas. Se havia a possibilidade e a expectativa de que se poderia avanar em sua apreciao em 2009, a crise econmica mundial de 2008 e a proximidade do final de mandato do governo atual se encarregaram de desfaz-las. Na atualidade, a reforma do sistema tributrio permanece paralisada espera de um consenso das foras, setores e segmentos da sociedade que sero afetados com suas mudanas. Seu resgate como instrumento de poltica econmica e social exige, todavia, para que possa voltar a cumprir estas funes, uma limpeza de suas estruturas e uma reestruturao de seus impostos, luz dos objetivos de torn-lo menos complexo, extinguir os tributos de incidncia cumulativa, redefinir as bases do modelo federativo e melhorar a distribuio da carga tributria entre os membros da sociedade. A ausncia de preocupao com uma reforma mais abrangente, que concilie os diversos interesses dos agentes envolvidos em sua realizao, porque excessivamente focada na meta do ajuste fiscal, como ocorreu com as propostas anteriores, dificilmente abrir caminhos para uma efetiva modernizao e para sua transformao em instrumento vital que permita ao Estado a promoo de polticas mais favorveis para a sociedade, sem ter, para isto, de descuidar dos compromissos assumidos com a poltica de austeridade fiscal.
5.4 A reforma da gesto tributria: avanando nos caminhos da eficincia e da transparncia

Em relao estrutura de impostos, o perodo ps-Constituio de 1988 mostrou-se desfavorvel para progressos em sua qualidade, devido principalmente aos compromissos assumidos com o ajuste fiscal num contexto de ausncia de iniciativas para a realizao de reformas mais abrangentes capazes de conciliar os vrios interesses que seriam com elas afetados, sem descurar destes compromissos. Em compensao, no campo da administrao tributria, o avano foi significativo, tornando o Estado brasileiro, em todos os nveis de governo, capacitado a cobrar, com eficincia e maior transparncia, os impostos dos contribuintes. uma verdadeira revoluo na mquina da arrecadao e da fiscalizao ocorreria neste perodo, impulsionada pelo avano do processo de informatizao e pela absoro, pelo fisco brasileiro, das novas tecnologias de informao, modernizando e muito! suas estruturas, em termos de controles, procedimentos, instituio de canais e de comunicao com os contribuintes.

206

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

No plano federal, aps a unificao ainda que parcial do fisco ocorrida com a criao da SRF, em 1968, quando os antigos departamentos da Direo-Geral da Fazenda Nacional foram extintos e integrados em uma estrutura sistmica, que se reproduziu em todos os rgos descentralizados, continuou-se avanando, nas dcadas seguintes, no aprofundamento deste processo. Sucessivas mudanas nos planos de carreira dos tcnicos da SRF (em 1970, 1975 e 1985) foram reduzindo as diferenas das categorias em termos de funes e remunerao at culminar com a edio da lei no 10.593, de 06/12/2002, que a reestruturou e organizou a Carreira Auditoria-Fiscal da Previdncia Social e a Carreira Auditoria-Fiscal do Trabalho. Nesta reestruturao, a Carreira da Auditoria da Receita Federal passou a contar com dois quadros, o de Auditor-Fiscal da Receita Federal (antes AuditorFiscal do Tesouro Nacional) e o de Tcnico da Receita Federal (antes Tcnico do Tesouro Nacional), passando-se a exigir, de ambos, curso superior ou equivalente, o que antes s existia com o primeiro. Ao avano na unificao da carreira e na exigncia de melhor qualificao dos tcnicos aliou-se a ampliao de seu quantitativo: de acordo com o estudo da FGV/ SindiReceita (2005, p.80-82), entre 1995 e 2005 registrou-se um crescimento de 33,3% no nmero de Auditores-Fiscais e de 38% no de Tcnicos da Receita Federal. Confirma estas mudanas a concluso a que chega o estudo da FGV/ SindiReceita (2005, p. 83), ao atribuir papel de destaque alcanado pela Secretaria da Receita Federal no setor pblico brasileiro, de que isto se devia tambm (...) alta qualificao tcnica dos integrantes de seu quadro de pessoal prprio. O maior avano no processo de unificao do fisco federal, que poderia se traduzir em reduo de custos administrativos tanto para o fisco quanto para o contribuinte (a unificao e compartilhamento dos cadastros dos contribuintes) e, em sntese, em mais eficincia na administrao dos tributos, veio na forma da criao do que passou a ser chamado de Super-Receita, em 2007, quando a lei no 11.457, de 16 de maro, aprovou a fuso da Secretaria da Receita Federal e da Secretaria da Receita Previdenciria, com a nova denominao de Secretaria da Receita Federal Brasileira (SRFB). Era este o passo que faltava para, conforme o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p. 84) complementar a modernizao da administrao tributria brasileira. Completou-se, com isto, o processo iniciado no final da dcada de 1960 de unificao dos servios de controles aduaneiros e dos tributos internos. Enquanto avanava na modernizao de sua estrutura administrativa e de seu quadro de pessoal, a Secretaria da Receita Federal aprimorava tambm, favorecida pela evoluo dos sistemas de comunicao e informatizao, seus procedimentos de cobrana de tributos, de relacionamento com o contribuinte e de controle das obrigaes fiscais. Em 1968, deu incio, com a criao do Serpro, ao processamento eletrnico das declaraes do Imposto de Renda das Pessoas

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

207

Fsicas (IRPF); no ano seguinte (1969), restituio do IRPF tambm por meio eletrnico; em 1975, instituiu a declarao simplificada do IRPF, facilitando a vida do contribuinte; em 1988, substituiu o sistema de base anual do IRPF pelo sistema de bases correntes, protegendo a arrecadao e o contribuinte que tinha direito restituio do processo inflacionrio; em 1991, instituiu a declarao de ajuste anual por meio magntico; e, em 1997, a entrega da declarao do IRPF pela internet.14 Entre as razes que o estudo da FGV/SindiReceita (2005, p. 82) aponta para considerar a Secretaria da Receita Federal um dos rgos mais bem estruturados e dotados de recursos do setor pblico brasileiro, encontra-se tambm
(...) a disponibilizao da internet para o pagamento de impostos e para a apresentao de todos os tipos de declaraes obrigatrias por parte dos contribuintes, no s pessoas fsicas como jurdicas. O mesmo meio tecnolgico pode ser utilizado por contribuintes para vrios tipos de consulta e, inclusive, para obteno de certido negativa quanto sua situao fiscal.

Se no plano federal o fisco conseguiu moldar suas estruturas para desempenhar com maior eficincia a sua funo na cobrana de tributos, estabelecendo, ao mesmo tempo, melhor relacionamento com o contribuinte, sua modernizao no mbito dos governos subnacionais (estados e municpios) foi tambm notvel. Especialmente a partir de meados da dcada de 1990, uma estrutura acanhada, limitada e de poucos recursos para a tarefa de administrao e fiscalizao tributria passou a ser substituda por um sistema eficiente de cobrana de impostos, controle das operaes e prestaes realizadas pelos contribuintes, e de intercmbio de informaes e de cooperao entre os diversos fiscos para o melhor desempenho de suas tarefas. O ponto de partida dessas transformaes do fisco dos governos estaduais foi dado pela criao, em 1996-1997, do Programa Nacional de Apoio Modernizao Fiscal dos Estados e do Distrito Federal (PNAFE), financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), com recursos originalmente orados em uS$ 500 milhes, no mbito do Programa de Reforma do Aparelho do Estado e de Ajuste Fiscal exigido pela implementao do Plano Real, em 1994. Sinteticamente, seu objetivo foi o de melhorar a eficincia administrativa, a racionalizao e a transparncia na gesto dos recursos pblicos estaduais.15 Tendo contado com a adeso das 27 administraes das unidades da Federao, o PNAFE, apoiado em objetivos como os de cooperao mtua entre os entes federados, coordenao de suas atividades e estreitamento do relacionamento
14. informaes extradas do site da secretaria da receita Federal, em 20/10/2009, na seo memria da receita Federal: www.receita.fazenda.gov. 15. para mais detalhes acerca desse programa e de seus objetivos, ver o trabalho de Cartaxo (2004).

208

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

entre as instituies relacionadas rea fiscal (procuradorias fiscais, tribunais de contas, secretarias de governos e Ministrio Pblico), contemplou, ao longo dos dez anos de sua implantao, a execuo de prticas vitais para melhorar a eficincia destas administraes. Entre estas, devem ser destacadas: a formao de grupos temticos, aos quais caberia aprofundar a anlise e discusso de aspectos importantes para as administraes fiscais, como os de comrcio eletrnico, auditoria computadorizada, contencioso fiscal e cadastro nico do contribuinte; a criao do frum das unidades de Coordenao Estadual uCEs, para debater temas de monitoramento do programa e identificar oportunidades de cooperao entre os participantes; o intercmbio de experincias nacionais e internacionais na rea fiscal, coordenadas pela unidade Central do Programa (uCP); o compartilhamento de solues tcnicas e a disseminao de boas prticas fiscais, no mbito do CST Compartilhamento de Solues Tcnicas e do GDFAZ Grupo de Desenvolvimento do Servidor Fazendrio; a implantao de sistemas integrados de gesto fiscal e de intercmbio de informaes, entre os quais o Siafi Sistema Integrado de Administrao Financeira e o Sintegra Sistema Integrado de Informaes sobre Operaes Interestaduais com Mercadorias e Servios; e a implantao de servios ao contribuinte e programas de ateno ao cidado, como os de quiosques eletrnicos, autoatendimento pela internet, postos fiscais eletrnicos, entre outros (CARTAXO, 2004). Visto em perspectiva, o PNAFE representou a porta de entrada e abriu uma grande avenida para a modernizao do fisco estadual. Ele estabeleceu mecanismos de cooperao e de compartilhamento de informaes fiscais entre os estados participantes do programa e destes com o governo federal; padronizou e integrou o sistema de informaes, via Siafi, reunindo-os em um sistema maior, o Sistema Integrado de Administrao Financeira para Estados e Muncipios (Siafem); e, por meio do Sintegra, conectou as 27 unidades da Federao numa rede que disponibiliza as informaes relativas s operaes interestaduais, propiciando a consulta pblica aos cadastros estaduais do ICMS. Alm disso, foi tambm no seu mbito que se criou, em 1999, o Programa Nacional de Educao Fiscal (PNEF), um importante instrumento voltado para o objetivo de reforar os mecanismos da transparncia e do controle social, da tica e da cidadania fiscal e do fortalecimento da relao Estado-cidado. O sucesso e os resultados alcanados pelo PNAFE levaram criao, em 2003, de outro programa tambm voltado para a modernizao das estruturas administrativas e de planejamento dos estados, o PNAGE Programa Nacional de Melhoria da Gesto Pblica nos Estados. Financiado tambm pelo BID, com recursos estimados em uS$ 155 milhes na primeira fase, o PNAGE comeou, em 2006, a receber as primeiras adeses, via assinatura de contratos, prevendo-se que d novo impulso ao processo de modernizao e de aumento da eficincia dos fiscos estaduais.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

209

No fisco municipal, onde as limitaes de recursos humanos, financeiros, materiais sempre foram maiores, o avano da modernizao do fisco foi significativo. Mas foi a criao do Programa Nacional de Apoio Modernizao dos Municpios, o PNAFM, em 2001, tambm financiado pelo BID, com recursos previstos em uS$ 300 milhes, que daria maior impulso e velocidade a este processo. O objetivo do PNAFM, um programa similar ao PNAFE, o de modernizar a gesto municipal, inclusive com a aplicao da informtica, para garantir maior transparncia e aumentar a eficincia da mquina administrativa e fiscal dos municpios. A divulgao peridica do oramento e dos atos da gesto pblica municipal e a criao de mecanismos para assegurar a participao no planejamento e definio do oramento constam como requisitos do programa para os objetivos de transparncia e democratizao das decises sobre as prioridades pblicas, tidos como pedras angulares do aumento da eficincia na arrecadao e economicidade no gasto pblico. A informatizao do fisco municipal, que caminhou paralelo implantao do PNAFM em algumas administraes, contribuiu para dar origem a sistemas reunindo um conjunto variado de informaes sobre os contribuintes dos impostos municipais predial e territorial urbano (IPTu) e servios de qualquer natureza (ISS) , continuamente alimentados e atualizados, substituindo o trabalho manual e limitado do fiscal nesta atividade, com a gerao de relatrios gerenciais, que passaram a ser utilizados para planejar e programar, com bem maior eficincia, a ao fiscal. No caso do ISS, com o novo sistema caminhou-se, em muitas administraes, para a obrigatoriedade de o contribuinte, inclusive o da administrao pblica, transmitir por meio eletrnico a declarao de todos os servios prestados, tomados ou vinculados, fosse o imposto devido ou no ao municpio. O fluxo cruzado de informaes transmitido pelo prestador e pelo tomador do servio relativo ao valor das operaes, ao imposto a recolher e ao imposto retido passou a fornecer, assim, os dados necessrios s administraes que adotaram este sistema, para viabilizarem o monitoramento, controle e definio da ao fiscal, com reduo de custos na sua obteno e aumento da eficincia da arrecadao (OlIVEIRA e lIMA, 2005). O avano na modernizao das estruturas administrativas e de gesto fiscal dos diversos nveis de governo foi reforado com programas similares igualmente destinados modernizao de instituies e agentes relacionados com o fisco, tambm financiados pelo BID, casos do Programa de Modernizao do Controle Externo da unio (TCI) e do Controle Externo dos Estados e Municpios (PROMOEX). A revoluo na modernizao das estruturas do fisco deve ser concluda, como se espera, com mais dois instrumentos que se encontram a caminho:

210

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

o Cadastro Sincronizado e a Nota Fiscal Eletrnica (NF-e). Trata-se, o primeiro, de um sistema nacional que conta com a participao da Receita Federal, juntas comerciais, estados, Distrito Federal e municpios, e que, junto com a NF-e, visa construo integrada dos cadastros dos diversos fiscos. Por sua vez, a NF-e um documento digital, garantido pela assinatura digital, emitida pelos contribuintes e autorizada pela Secretaria da Fazenda ser transmitida para a Receita Federal, secretarias da Fazenda do destino da mercadoria e do embarque, no caso de exportao para o estrangeiro, e, quando couber, Superintendncia da Zona Franca de Manaus (SuPFRAMA), permitindo o controle em tempo real das operaes e prestaes envolvendo o ICMS. Com estes novos instrumentos, devem se estreitar consideravelmente os caminhos da sonegao e ampliar-se, expressivamente, a eficincia da administrao fiscal. O sistema de impostos aps 1988 no logrou modernizar sua estrutura, uma vez que estava condicionado pelo papel conferido poltica fiscal de garantir o equilbrio das contas pblicas e a sustentabilidade da dvida. Em contraste, a mquina arrecadadora modernizou-se, em todos os nveis de governo, e capacitou-se a desempenhar, com eficincia, sua funo de cobrar impostos. Para que os caminhos da mquina arrecadadora e da estrutura do sistema tributrio convirjam e os impostos possam ser recuperados como instrumentos efetivos de poltica econmica e social do Estado, resta vencer resistncias e realizar uma verdadeira e abrangente reforma do sistema tributrio, resgatando importantes princpios que devem cimentar suas estruturas, como os da equidade e do equilbrio macroeconmico e federativo.
rEFErNCiAS

ABREu, M. P. Crise, crescimento e modernizao autoritria: 1930-1945. In: ABREu, M. P. (Org.). A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana 1889-1989. Campinas: Revista Economia e Sociedade, v. 9, p.95114, dezembro, 1997. AMED, F. J.; NEGREIROS, P. J. l. C. Histria dos tributos no Brasil. So Paulo: Edies SINAFRESP, 2000. ARRETCHE, M. Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na federao brasileira. Curitiba: Revista de Sociologia e Poltica, n. 24, pp. 69-85, jun. 2005. BAlEEIRO, A. O direito financeiro na constituio de 1967. In: Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 24 de janeiro de 1967. BENEVIDES, M. V. O governo Kubitschek: desenvolvimento econmico e estabilidade poltica, 1956-1961. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1976.

A Evoluo da Estrutura Tributria e do Fisco brasileiro: 1889-2009

211

BRASIl. Ministrio da Fazenda. A evoluo do imposto de renda no Brasil. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, Ministrio da Fazenda, Comisso de Reforma Tributria, 1966a. BRASIl. Ministrio da Fazenda. Imposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza. Rio de Janeiro: FGV, 1966b. BRASIl. Ministrio da Fazenda. Secretaria Executiva. Programa Nacional de Apoio Administrao Fiscal para os Estados Brasileiros PNAFE, BRASlIA, 2006. BRASIl. Ministrio da Fazenda. 78 de Receita Federal: 1890-1967. Rio de Janeiro: Direo-Geral da Fazenda Nacional DGNF/MF, Assessoria de Estudos, Programao e Avaliao, 1968. CARDOSO DE MEllO, J. M. Capitalismo Tardio. Campinas: IE/uNICAMP, 1982. CARTAXO, M. F. P. M. O papel do BID na modernizao da gesto pblica brasileira: uma anlise do Programa Nacional de Apoio Modernizao Fiscal dos Estados (PNAFE) e do Distrito Federal. In: IX Congresso Internacional del Clad sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, nov. 2004. COSTA, J. A. Histria do direito tributrio. Disponvel em: <www.buscalegis. ifsc.br/revistas/index.../20285>. Acesso em: 24 jul. 2009. IBGE. Estatsticas do Sculo XX. Rio de Janeiro: IBGE, 2006. FRANCISCO NETO, J. Sistema tributrio nacional na atualidade e a evoluo histrica dos tributos. So Paulo: Impactus, 2008. FRITSCH, W. Apogeu e crise na primeira repblica: 1900-1930. In: ABREu, M. de P. (Org.). A ordem do progresso: cem anos de poltica econmica republicana 1889-1989. Rio de Janeiro: Campus,1997. FGV. A nova administrao federal: um estudo tcnico sobre o fisco unificado. Rio de Janeiro: FGV, SINDIRECEITA, 2005. FuRTADO, C. Formao econmica do Brasil. 13 edio. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 2003. GOlDSMITH, R. W. Brasil 1850-1984: desenvolvimento financeiro sob um sculo de inflao. So Paulo: Editora Harper e Row do Brasil ltda, 1986. lESSA, C. Quinze anos de poltica econmica. So Paulo: Brasiliense, 1981. lONGO, C. A. Em defesa de um imposto de renda abrangente. So Paulo: FIPE/livraria Pioneira Editora, 1984.

212

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

lOPREATO, F. l. C. O colapso das finanas estaduais e a crise da federao. So Paulo: Editora uNESP, IE/uNICAMP, 2002. OlIVEIRA, F. A. Economia e poltica das finanas pblicas no Brasil: um guia de leitura. So Paulo: Editora Hucitec, 2009. ______. Teorias da federao e do federalismo fiscal: o caso do Brasil. Belo Horizonte: Escola de Governo/Fundao Joo Pinheiro, 2007. (Texto para Discusso n. 43). ______. A lgica das reformas do sistema tributrio: 1966-2002 In: AlVES, P.; MRCIO P.; BIASOTO, J. G. (Orgs.). Poltica fiscal e desenvolvimento no Brasil. Campinas, SP: Editora da unicamp, 2006. ______. Autoritarismo e crise fiscal no Brasil: 1964-1984. So Paulo: Editora Hucitec, 1995a. ______. A reforma tributria de 1966 e a acumulao de capital no Brasil. Belo Horizonte: Oficina de livros, 2 edio, 1991. ______. Crise, reforma e desordem do sistema tributrio nacional. So Paulo, Campinas, Editora da unicamp, 1995b. OlIVEIRA, F. A.; lIMA, l. O Imposto sobre servios de qualquer natureza no municpio de Belo Horizonte: desempenho e perspectivas. Belo Horizonte: Prefeitua Municipal de Belo Horizonte, 2005. OlIVEIRA, F. A.; NAKATANI, P. The real plan: price stability with indebtness. International Journal of Political Economy, New York: v. 30, n. 4, pp. 13-31, 2003. OlIVEIRA, F. A crise da federao: da oligarquia globalizao. In: AFFONSO, R. B. A.; SIlVA, P. l. B. (Orgs.). A federao em perspectiva. So Paulo: FuNDAP, 1995. PRADO, S. Descentralizao do aparelho do Estado e empresas estatais: um estudo sobre o setor pblico descentralizado brasileiro. Campinas, IE/uNICAMP, 1985. (Dissertao de Mestrado). REZENDE, F.; OlIVEIRA, F.; ARAJO, E. O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro, Editora da FGV, 2007. VARSANO, R. et. al. Uma anlise da carga tributria do Brasil. Braslia, Ipea, 1998. (Texto para Discusso n. 583).

CApTulo 5

o PoTENCiAL diSTribuTiVo do imPoSTo dE rENdA dA PESSoA FSiCA (irPF)*

sergei soares** Fernando Gaiger silveira** Claudio Hamilton dos santos*** Fbio monteiro Vaz** Andr luis souza****

1 iNTroduo

O Brasil mudou tanto na ltima dcada que difcil escolher quais foram os fatos mais relevantes deste perodo. No entanto, no h dvida que o aumento da carga tributria bruta (CTB) e a queda da desigualdade so dois fatos extremamente importantes verificados no perodo. Cada um deles tem sido exaustivamente debatido de forma isolada, mas a literatura relacionando os dois ainda relativamente escassa. Conforme mostram Barros, Henriques e Mendona (2001), entre outros, o Brasil tem se caracterizado por apresentar altos nveis de desigualdade de renda desde que se constituiu como nao, e coeficientes de Gini (x 100) superiores ou prximos de 60 desde 1970. A escravido, a concentrao de terras e outros ativos, o regime primrio-exportador, a ausncia quase total de investimento em educao e outros fatores geraram uma das sociedades mais excludentes do planeta. Esta distribuio de renda injusta atravessou ilesa ou at mesmo neles se agravou os perodos da imigrao europeia, da industrializao por

* os autores agradecem a rodolfo Hoffmann, srgio Gobetti, Carlos Henrique Corseuil, Adolfo sachsida, Jos Aparecido Carlos ribeiro e aos participantes do seminrio sobre o texto, realizado na diretoria de estudos e polticas sociais (disoc) do ipea, por terem feito comentrios extremamente teis. Todos os erros remanescentes, omisses e interpretaes so de total responsabilidade dos autores. ** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas sociais (disoc) do ipea. *** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas macroeconmicas (dimac) do ipea. **** estatstico da disoc/ipea.

214

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

substituio de importaes e as diversas crises externas e internas nos anos 1980 e 1990. Chegou-se ao final do sculo XX ainda com uma das piores distribuies de renda no planeta. A partir de 2001, este quadro comeou a mudar. Sucessivas quedas na desigualdade levaram o pas a ter, em 2007, o coeficiente de Gini mais baixo desde o incio de sua medio,1 apesar de a distribuio de renda ser ainda extremamente desigual. Esta quebra da tendncia de longo prazo faz com que a reduo da desigualdade seja um dos fatos macroeconmicos mais importantes dos ltimos anos. Do lado tributrio, Dos Santos, Gobetti e Ribeiro (2008), entre outros, mostram que, em 1997, os brasileiros pagavam uma CTB de pouco menos de 27% do produto interno bruto (PIB). Nos 11 anos que se seguiram, houve um aumento considervel da CTB, que chegou a 36% do PIB em 2008. Isto indica um ritmo de aumento da CTB de pouco menos de 1 ponto percentual (p.p.) do PIB a cada ano. Embora elevaes desta magnitude da carga tributria no sejam totalmente inusitadas em tempos da paz, certo que so bastante raras na experincia internacional, o que faz deste aumento um fato extremamente relevante nos ltimos dez anos. No objetivo deste estudo julgar se a carga tributria excessiva ou adequada; h argumentos bons nos dois sentidos. Tampouco cabe aqui opinar sobre se os direitos sociais e o pagamento de juros que originaram seu crescimento foram justos e/ou necessrios, ou se os resultados sociais e o equilbrio fiscal poderiam ter sido alcanados de outra maneira. Analisar os programas de transferncia e as mudanas no mercado de trabalho que levaram queda da desigualdade tambm no o objetivo deste texto. Todos estes temas foram objeto de anlise em sua literatura prpria. H uma literatura que indiretamente analisa a relao entre carga tributria e desigualdade, e o faz pelo lado do gasto pblico. O impacto das transferncias pblicas sobre a distribuio de renda tem sido exaustivamente discutido por Hoffmann (2006b), Soares (2006), Soares et al. (2006) e Barros et al. (2006). A concluso unnime que estas transferncias tm sido fundamentais para a reduo das desigualdades de renda no pas. Mas as ordens de pagamento que nutrem estas transferncias tm custo, e os recursos que as sustentam devem ser, de algum modo, arrecadados da distribuio primria de renda. Ou seja, to importante quanto saber para onde vo os recursos pblicos saber de onde eles provm.

1. o Gini medido pela pesquisa nacional por Amostra de domiclios (pnAd) do instituto Brasileiro de Geografia e estatstica (iBGe) desde 1976. no h ano no qual ele tenha sido inferior ao Gini de 2007. no entanto, algumas estimativas do Gini de 1960 so menores que a de 2007. A comparabilidade no completa, porque o Censo de 1960 fazia a pergunta a respeito da renda de modo muito distinto de como ela feita na pnAd.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

215

As duas faces do processo distributivo tm, no entanto, recebido ateno desigual. Enquanto o debate tributrio tem sido dominado por questes de eficincia e equilbrio federativo, o debate distributivo tem sido dominado pela anlise da distribuio primria e das transferncias governamentais, o que deixou a anlise distributiva da tributao em um limbo acadmico e poltico. Os poucos textos disponveis que abordam o mesmo tema deste trabalho so: Rocha (2002b), Hoffmann (2002), Receita Federal (2004) e Silveira (2008).2 A linha de pesquisa na qual este texto se inscreve tem como objetivo ajudar a eliminar o limbo supracitado. Mais especificamente, tenciona discutir os impactos distributivos de como foi feito o aumento da carga tributria e, em termos mais gerais, o impacto distributivo da carga tributria em si. O impacto distributivo da carga tributria preocupante na medida em que a composio da carga tributria no Brasil extremamente pesada em tributos indiretos, que so reconhecidamente regressivos. Como mostra Silveira (2008), o fato de estes tributos estarem muito menos concentrados que a renda domiciliar per capita os mais pobres pagam proporcionalmente mais que os mais ricos faz com que a carga tributria no Brasil seja bastante regressiva. Ao mesmo tempo, o imposto direto mais obviamente progressivo, o Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF), responsvel por meros 6% da arrecadao total. O IRPF , em qualquer pas, um imposto altamente distributivo, uma vez que tem alquotas explicitamente progressivas e taxa diretamente aquilo que to desigualmente distribudo nas economias capitalistas: a renda. O objetivo deste texto em particular analisar os impactos distributivos do IRPF, seu papel no aumento da carga tributria e sua evoluo recente. Para tanto, sero apresentados na segunda seo os dados bsicos da tributao direta e indireta e do aumento da CTB no Brasil. Em seguida, ser discutido o que a teoria econmica tem a dizer sobre a incidncia econmica dos impostos diretos, principalmente o IRPF. As sees quatro e cinco analisaro o IRPF brasileiro tanto do ponto de vista puramente descritivo como tambm em comparao ao imposto equivalente de outros pases. Finalmente, as sees seis e sete apresentaro aquilo que se considera a principal contribuio original deste texto: microssimulaes detalhadas da incidncia do IRPF, feitas com base em dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) e da Pesquisa de Oramentos Familiares
2. o tema deste trabalho so os impactos distributivos do irpF. sobre tributao em geral, h tambm: Hoffmann, silveira e payeras (2006), Afonso, Arajo e Vianna (2004), magalhes et al. (2001), Vianna et al. (2000), immervoll et al. (2006) e Goi, lopez e serven (2008).

216

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(POF). Estas simulaes foram feitas com grande cuidado levou-se em conta a composio do domiclio fiscal, possveis dedues com educao e sade, entre outros detalhes , mas so inevitavelmente imperfeitas, uma vez que foram feitas usando-se dados da PNAD e da POF, que contm diversas limitaes, apontadas mais adiante. Com estas simulaes, sero realizadas estimaes do impacto distributivo de diversas mudanas tanto de alquota quanto de regras de deduo. O estudo ser encerrado com algumas sugestes de poltica.
2 o ComPorTAmENTo dA CArGA TribuTriA bruTA No brASiL NA LTimA dCAdA

A complexidade do sistema tributrio nacional constitudo de diversos impostos e de quase uma centena de contribuies, taxas e outras formas de cobrana compulsria da sociedade tornou a carga tributria um conceito difuso, difcil de ser contabilizado de forma uniforme pelos prprios economistas. Atualmente, nem mesmo os rgos do governo federal utilizam critrios comuns para a mensurao da CTB, como pode ser visto nas disparidades entre os nmeros divulgados pelo IBGE e pela Secretaria da Receita Federal (SRF). Isto sem contar as estimativas paralelas corriqueiramente encontradas em publicaes acadmicas. No h, entretanto, dvidas de que a CTB brasileira3 aumentou consideravelmente nos ltimos nove anos. As Contas Nacionais, publicadas pelo IBGE, apontam que a CTB saltou de 26,8% para 34,1% do PIB entre 1997 e 2008.4 Estimativas da SRF do Brasil apontam que, em 2007, a CTB atingiu 34,8% do PIB. utilizando a metodologia exposta em Dos Santos e Costa (2008), a Coordenao de Finanas Pblicas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) estima que a CTB tenha atingido 36,2% em 2008. Dados os bvios impactos macroeconmicos e distributivos associados a uma elevao dessa natureza, no surpreendente que a CTB esteja no centro do debate macroeconmico brasileiro atual. No entanto, como j foi dito acima, este fato em si no interessa aos autores neste trabalho. O que interessa a composio da CTB e, portanto, seus efeitos distributivos. Para no suscitar debate sobre o tamanho da CTB, se seguiro sempre, neste trabalho, as estimativas das Contas Nacionais.
3. Grosso modo, a CTB o total de impostos, taxas e contribuies compulsoriamente pagos pelo setor privado ao governo mesmo aqueles destinados a financiar a poupana do prprio setor privado como as contribuies previdencirias e para o Fundo de Garantia do Tempo de servio (FGTs). o adjetivo bruta adicionado para enfatizar que, ao contrrio da carga tributria lquida, este nmero no leva em conta o dinheiro que o governo devolve ao setor privado na forma de transferncias ou de outros pagamentos como juros, aposentadorias, penses, segurosdesemprego, bolsas famlia e assim por diante. 4. esses nmeros so baseados nas novas Contas nacionais (referncia 2000) publicadas em 21 de maro de 2008 (iBGe, 2008). At esta data, acreditava-se que o salto recente da CTB tinha sido ainda maior, saindo de cerca de 28% do piB em 1995 para perto de 38% do piB em 2006.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

217

Nas Contas Nacionais, a tributao classificada nas seguintes categorias: i) impostos sobre produtos e servios; ii) impostos sobre a renda, a propriedade e o capital; iii) contribuies previdencirias; e iv) outros impostos sobre a produo. Dadas algumas peculiaridades da tributao no Brasil e as preocupaes distributivas dos autores deste captulo, o estudo se ocupar principalmente de duas destas categorias: os impostos sobre produtos e servios e os impostos sobre a renda e propriedade. Os outros impostos sobre a produo respondem por apenas 4% da arrecadao tributria brasileira, portanto no sero mais mencionados. Por sua vez, as contribuies previdencirias so outro caso. Apesar de as contribuies para o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o FGTS incidirem pesadamente sobre o trabalho usualmente considerado o fator fraco na distribuio de renda funcional , elas no so regressivas do ponto de vista interpessoal, pois no incidem sobre rendimentos informais. Ademais, as contribuies previdencirias tambm tm tido forte crescimento nos anos mais recentes devido crescente formalizao da fora de trabalho e, segundo Dos Santos e Costa (2008), hoje respondem por 9,4% do PIB. Ou seja, as contribuies previdencirias so componentes inegavelmente importantes da CTB tanto do ponto de vista de arrecadao quanto por seus efeitos sobre o mercado de trabalho e a distribuio da renda. O motivo de elas tambm terem sido deixadas de lado neste texto5 , portanto, apenas o fato de no se ter como fazer justia s complexidades inerentes sua anlise no pouco espao disponvel. Isso coloca os impostos sobre produtos e servios de um lado e os impostos sobre a renda e propriedade do outro. As duas categorias tm incidncia e portanto consequncias distributivas radicalmente diferentes. Os impostos sobre produtos incluem a maior parte dos impostos altamente regressivos tais como o Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao (ICMS), a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Silveira (2008) demonstra que, em termos proporcionais, os pobres pagam muito mais ICMS, Cofins e IPI que os mais ricos. Estes tributos so os campees da regressividade de uma carga tributria bastante regressiva. Outros, como o Imposto sobre Servios (ISS) e a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide-Combustveis) podem no ser to regressivos como os outros trs, mas todos so pagos, proporcionalmente, em maior medida pelos mais pobres. Entretanto, os impostos sobre a renda e a propriedade so os teoricamente mais progressivos na CTB. Incluem, alm do IRPF, os outros componentes do
5. silveira (2008) trata tambm das contribuies previdencirias. neste trabalho, estas sero tratadas apenas como importante deduo no irpF.

218

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

sistema do Imposto de Renda (IR): a Contribuio Social Sobre o lucro lquido (CSll) e a hoje extinta Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF). Incluem tambm os impostos sobre propriedade: o Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA), o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial urbana (IPTu), alm do minsculo Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR). Silveira (2008) mostra que, embora ambos sejam potencialmente progressivos, o IPTu levemente regressivo e o IPVA neutro, com pequeno vis progressivo. As incidncias econmicas da CPMF, da CSll e do IRPJ so, por sua vez, muito difceis de calcular no h estimativas na literatura sobre o seu impacto distributivo. O ITR, potencialmente muito progressivo, tem arrecadao irrisria. Qual foi a contribuio de cada um dos dois conjuntos de tributos citados para o aumento da carga tributria e qual a sua contribuio para a CTB hoje? A tabela 1 mostra a composio da CTB em 1997 e em 2007. Note-se que, apesar de os regressivos impostos sobre produtos terem perdido espao na CTB, eles ainda formam o grupo tributrio preponderante, sendo responsveis por 40,7% dos impostos que se paga no Brasil.
TABelA 1 Composio da carga tributria bruta (1997 e 2007)
Categoria
impostos sobre produtos impostos sobre a renda e a propriedade Contribuies previdencirias outros tributos Total Fonte: dos santos e Costa (2008).

Arrecadao 1997 (% do piB)


11,6 6,4 7,6 1,2 26,9

Arrecadao 1997 (% da CTB)


43,0 23,9 28,5 4,6 100,0

Arrecadao 2007 (% do piB)


14,3 10,0 9,4 1,4 35,0

Arrecadao 2007 (% da CTB)


40,7 28,6 26,8 4,0 100,0

Em termos de contribuio para o ajuste tributrio (tabela 2), o quadro um pouco mais promissor. Os impostos sobre a renda e a propriedade foram responsveis pela maior parte do ajuste fiscal. Este grupo aumentou sua arrecadao em 3,6 p.p. do PIB e foi responsvel por 43,8% do aumento da CTB. No entanto, os impostos sobre produtos tambm foram importantes: 2,7 p.p. do PIB foram responsveis por 33,2% do aumento da CTB.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

219

TABelA 2 Contribuio para o aumento da carga tributria bruta (1997 a 2007)


Categoria impostos sobre produtos impostos sobre a renda e a propriedade Contribuies previdencirias outros tributos Total Fonte: dos santos e Costa (2008). Contribuio absoluta (em pontos percentuais do piB) 2,7 3,6 1,7 0,2 8,2 Contribuio relativa (em % do aumento) 33,2 43,8 21,1 2,0 100,0

No mbito dos impostos sobre a renda, a propriedade e o capital, no entanto, os tributos cujo peso mais aumentou foram aqueles cujas consequncias distributivas so mais nebulosas. Os dois painis da tabela 3 mostram a anatomia da tributao sobre renda, propriedade e capital em 1997 e 2007. O IRPF, cujos efeitos so mais distributivos, caiu de 25,7% para 21,15% da tributao sobre renda e patrimnio. Houve algum aumento no IPTu e IPVA, os quais, juntos, so levemente regressivos,6 mas a maior parte da elevao verificada na linha IPTu, IPVA, CPMF, causa mortis e outros se deveu elevao da CPMF (que subiu muito com a mudana da alquota em 1999). A grande ganhadora foi a tributao sobre a renda das empresas, seja na forma de IRPJ, seja de CSll.
TABelA 3 Anatomia da tributao sobre renda, patrimnio e capital
Categoria
painel 1 Arrecadao em 1997 irpJ e Csll irpF ir sobre capital, remessas e outros ipTu, ipVA, CpmF, causa mortis e outros painel 2 Arrecadao em 2007 irpJ e Csll irpF ir sobre capital, remessas e outros ipTu, ipVA, CpmF, causa mortis e outros Fonte: dos santos e Costa (2008). 3,97 2,16 1,32 2,75 11,30 6,14 3,76 7,82 38,96 21,15 12,94 26,95 2,14 1,65 0,90 1,73 7,98 6,15 3,35 6,44 33,36 25,71 14,01 26,92

% do piB

% da CTB

% da tributao sobre propriedade e renda

6. mesmo um ipTu com alquota nica poderia ser progressivo se a razo valor do imvel/renda entre os ricos for superior mesma razo entre os pobres. certo que os imveis de propriedade dos mais ricos tm valor de mercado muito superior aos dos imveis de propriedade dos mais pobres, sendo bastante possvel que este valor aumente mais que proporcionalmente renda. no entanto, devido ao fato de a planta bsica de valores estar desatualizada em quase todas as cidades brasileiras, o ipTu de fato pago passa a ser regressivo. se a planta bsica de valores fosse atualizada e houvesse um sistema de alquotas com alguma progressividade (ainda que leve), o ipTu passaria a ser um imposto bastante progressivo. para mais detalhes, ver Carvalho Jr. (2009).

220

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

A tabela 4 mostra que o IRPJ e a CSll foram responsveis por quase um quarto do ajuste fiscal total, no qual o IRPF foi responsvel por apenas 6,2%. Na prxima seo, ser visto que muito difcil saber, mesmo teoricamente, quem paga o IRPJ e a CSll. Se forem acionistas ou diretores, ento tratamse de impostos progressivos. Todavia, se forem trabalhadores ou consumidores, ento o IRPJ e a CSll so potencialmente regressivos. Ou seja, o potencial de progressividade do aumento da tributao sobre renda, patrimnio e capital fica atenuado pela composio desta mesma tributao, em particular pela fraqueza arrecadatria do IRPF. Esta seo chega a trs concluses. A primeira que a CTB regressiva. Isto um problema distributivo uma vez que, segundo as Contas Nacionais, a CTB respondeu, em 2008, por cerca de 36% do PIB, havendo aumentado em cerca de 9 p.p. do PIB entre 1997 e 2008 (e cerca de 8,2% do PIB entre 1997 e 2007).
TABelA 4 Contribuio dos tributos na categoria renda, patrimnio e capital ao ajuste fiscal global
Categoria
irpJ e Csll irpF ir sobre capital, remessas e outros ipTu, ipVA, CpmF, causa mortis e outros Total Fonte: dos santos e Costa (2008).

Aumento em pontos percentuais do piB


1,83 0,5 0,42 1,02 3,78

Contribuio para o aumento da CTB


22,32 6,2 5,12 12,44 46,10

A segunda concluso que a CTB de hoje possivelmente menos regressiva que h dez anos. Isto pode ter ocorrido devido ao aumento da tributao sobre renda e patrimnio (que provavelmente progressiva), embora tenha sido atenuado pelo aumento da tributao sobre a renda das empresas. Seria possvel argumentar que talvez o efeito do aumento da CTB no tenha sido regressivo uma vez que possvel que ela tenha se tornado menos regressiva. Para que isto ocorresse, a regressividade global da CTB teria que ter cado mais que o aumento no volume da CTB. Embora no se conheam os nmeros exatos, improvvel que este seja o caso. Ou seja, a terceira concluso que o aumento da CTB de 1997 a 2007 tambm foi regressivo. Os autores no acreditam que redues considerveis na CTB sejam factveis ou mesmo desejveis no quadro atual da economia brasileira. Nestas condies, resta encontrar os meios para mudar sua composio de forma que ela seja mais progressiva e seja desfeito o efeito concentrador de renda do seu aumento.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

221

um dos principais agentes desta mudana potencial o IRPF. Contudo, antes de se entrar na descrio pormenorizada deste tributo, cabe resumir o que a teoria econmica tem a dizer sobre a tributao direta em geral.
3 o QuE diz A TEoriA ECoNmiCA SobrE A TribuTAo dirETA Em GErAL?

A tabela 2 mostrou que, embora um tero do aumento da carga tributria tenha sido estabelecido com base em aumentos e na introduo de tributos altamente regressivos sobre produtos, perto da metade deste aumento teve como base impostos sobre renda e patrimnio. Ou seja, apesar de os impostos sobre produtos ainda corresponderem a quase metade da CTB, os impostos diretos sobre renda e patrimnio responderam, em 2007, por 28% destes. Se os outros impostos diretos sobre renda e patrimnio forem to distributivos quanto o IRPF, ento os protestos dos autores deste estudo contra a sua fraqueza arrecadatria esto superdimensionados. Em outras palavras, se a incidncia econmica do IR sobre ganhos financeiros, do IRPJ e da CSll for de fato sobre os mais ricos, ento reclamar do pequeno papel do IRPF na tributao no faz sentido. uma vez que no se tem nenhum tipo de dado sobre a distribuio desses outros tributos diretos, no ser possvel fazer qualquer tipo de simulao com eles como se fez para o IRPF (seo 4). As nicas fontes plenamente confiveis sobre os rendimentos de capital de pessoa fsica so os prprios dados da Receita Federal, que tm sido at recentemente absolutamente sigilosos. Igualmente, outras fontes de dados, como a Pesquisa Industrial Anual (PIA) do IBGE, no contm as informaes necessrias para que se estime a incidncia dos impostos sobre a renda das empresas. Mais uma vez, apenas os dados da prpria Receita Federal permitiriam uma anlise emprica. Neste vcuo informacional, podese apenas discutir a incidncia destes outros tributos, to relevantes na CTB, usando-se a teoria econmica e o bom senso. A discusso de incidncia tributria comea com a premissa de que todos os impostos so pagos por pessoas. Dito de outro modo, somente as pessoas pagam impostos, uma vez que as empresas, os governos e outras organizaes, do ponto de vista da distribuio de renda, so fices organizativas. uma consequncia disto a incidncia legal de um imposto ser, quase por definio, totalmente diferente da incidncia econmica. Isto ocorre quase que por definio, uma vez que a incidncia legal de um imposto sobre a empresa a prpria empresa, mas a incidncia econmica necessariamente uma pessoa. Quando se tributa uma empresa, no fica claro quem paga o imposto se sero seus trabalhadores, diretores, acionistas, fornecedores ou consumidores. O certo que, em ltima instncia, os pagantes sero indivduos.

222

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Esclarecido esse ponto, o que a teoria econmica tem a dizer sobre a incidncia de tributos? O princpio geral que tanto do ponto de vista dos custos de eficincia como da incidncia, a pergunta a ser feita sempre sobre a elasticidade da despesa, ativo ou renda que o imposto est gravando. Se a varivel geradora do imposto altamente elstica, o responsvel poder repassar o imposto, ou ento haver uma perda de eficincia com a reduo da oferta deste fato gerador.
3.1 o imposto de renda da pessoa fsica rendimentos do trabalho

Esta seo iniciar pelo prprio IRPF. Segundo a teoria da tributao tima, exposta em Mirrlees (1971), o IRPF gera um custo de eficincia ao levar os indivduos com maiores rendimentos do trabalho (e, portanto, mais produtivos) a trabalharem menos. Se reduzirem sua oferta de trabalho, ento tambm podero repassar parte do imposto aos empregadores. No caso limite, se sua oferta de trabalho for infinitamente elstica, ou eles param de trabalhar ou repassam todo o imposto a seus empregadores e/ou seus clientes. Entretanto, a evidncia emprica, com base em pesquisas domiciliares sobre participao no mercado de trabalho, deixa claro que no verdade, em geral, que incrementos no IRPF gerem redues generalizadas de oferta de trabalho medida em horas. Apesar de no haver estudos para o Brasil, h um grande volume para pases desenvolvidos. MaCurdy, Green e Paarsch (1990) e Triest (1990) mostram, para os Estados unidos, que os efeitos de mudanas de alquotas do IR sobre a probabilidade de trabalhar ou as horas trabalhadas so pequenos ou zero, com a possvel exceo de mulheres casadas em algumas especificaes. Bourguignon e Magnac (1999) mostram que no h qualquer mudana em horas ou probabilidade de trabalhar na Frana. Colombino e Del Boca (1990) constatam que h efeitos significativos em horas apenas para mulheres casadas italianas, o mesmo resultado encontrado por Van Soest, Woittiez e Kapteyn (1990) para os Pases Baixos. Ou seja, com a possvel exceo de mulheres casadas em alguns pases, no h resposta, seja em horas trabalhadas, seja em probabilidade de participar do mercado de trabalho, ao efeito-preo induzido por uma tributao maior. Qual a seria a explicao para esses resultados to fortes e surpreendentes? uma primeira hiptese o efeito-renda ser mais forte que o efeito-preo. H coeficientes negativos nas estimaes supracitadas. A histria de explicaes desta natureza que as pessoas tm uma necessidade de renda alta, o que faz com que trabalhem mais se h uma queda no salrio horrio. Entretanto, pode ser que o mercado de trabalho seja to rgido que as horas trabalhadas sejam todas solues de canto e que pequenos ajustes no sejam viveis (ser que voc pode dizer ao seu empregador: vou trabalhar meia hora a menos por dia, porque, com a nova alquota do IRPF, no compensa trabalhar oito horas?).

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

223

H, no entanto, outra linha de literatura mostrando a alta elasticidade-preo da oferta de trabalho quando medida em renda. Estudos feitos com os dados do prprio IR nos Estados unidos indicam que h uma forte resposta a mudanas em alquotas, principalmente para o mais ricos. Feldstein (1995) e Feenberg e Poterba (1992), entre outros, chegam concluso de que h uma forte resposta dos ricos principalmente os muito ricos , medida em termos de renda, a mudanas na tributao. A contradio entre os estudos sobre o IR feitos com base em pesquisas domiciliares e aqueles com base em registros administrativos apenas aparente. Para a maioria dos analistas, trata-se de eliso fiscal por parte dos ricos. No que eles trabalhem menos, eles simplesmente encontram outros modos de declarar sua renda, inclusive a renda do trabalho. Trabalhos como o de Slemrod (1995) deixam claro que h muita transposio de renda entre rubricas, mostrando que os mais ricos so muito capazes de aproveitar qualquer imperfeio na legislao para reduzir o imposto que pagam. A concluso relativamente fcil: dado que no h evidncia de que a oferta de trabalho mude em funo do IRPF, sua incidncia recai sobre os indivduos tributados, no havendo grandes efeitos negativos em termos de eficincia. Todavia, os indivduos mais ricos so muito bons em evadir a tributao por meios legais e possivelmente at por meios fora da lei.
3.2 o imposto de renda da pessoa fsica rendimentos do capital

Ao contrrio do que fazem vrios outros pases como os Estados unidos, o Brasil pratica tributao linear sobre os rendimentos do capital. Ganhos no mercado de aes, dividendos, rendimento dos fundos de investimento e outros rendimentos do capital so tributados linearmente, o que significa dizer que um pequeno e um grande investidor pagam, ambos, a mesma porcentagem dos seus ganhos ao fisco. A proposta bvia seria considerar critrios de progressividade tambm na tributao dos rendimentos do capital. O que diz a teoria econmica sobre tributao do capital? Ocorre mais ou menos uma repetio da discusso sobre tributao do trabalho. Se o indivduo tributado decide poupar menos em funo da alquota, ele gera uma perda de eficincia e tambm repassa parte de sua tributao ao investidor dos recursos poupados, que pagar um preo maior pelos mesmos recursos. A literatura sobre este tema tambm extensa, embora bem menos conclusiva que a literatura sobre oferta de trabalho. um resumo pode ser encontrado em Bernheim (1999).

224

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

3.3 o imposto de renda sobre as pessoas jurdicas

H duas questes distintas no que tange ao Imposto de Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ). A primeira que o IRPJ usado por muitos profissionais liberais e at por empregados para escapar do IRPF. A histria se d da seguinte forma: um profissional liberal que no deseja infringir a lei, mas tambm no deseja pagar uma taxa marginal de 27,5%, cria uma empresa e recebe seus honorrios rendimento do trabalho como pessoa jurdica. Esta pessoa jurdica ento passa a trabalhar com lucro presumido de 32% do faturamento bruto (ou de 16% se o faturamento for inferior a R$ 120 mil) e paga 15% de IRPJ sobre este lucro presumido. Desta forma, o normal ter-se a tributao de pessoa jurdica/ prestador de servios como ilustra a tabela 5.
TABelA 5 Tributao do faturamento de pessoas fsica via lucro presumido
(em %)
irpJ = 15% x 32% Csll = 9% x 32% pis/Cofins iss Total = 4,8% (ou 2,4% quando o faturamento for inferior a r$ 120 mil) = 2,88% = 3,65% = 5% 16,33% (ou 13,93% quando o faturamento < R$ 120 mil) Fonte: Consulta legislao tributria e a tributaristas.

H ainda INSS = 11% + 20% do valor declarado de pr-labore, mas comum registrar-se pr-labore de um salrio mnimo (SM), sobre o qual se paga menos INSS e h iseno de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF). Na prtica, declarar como pessoa jurdica vantajoso para rendas superiores a R$ 15 mil mensais. Ou seja, parte do IRPJ no , de fato, IRPJ, mas IRPF travestido. A segunda questo diz respeito ao imposto pago por uma pessoa jurdica de verdade. Se uma empresa paga, do ponto de vista contbil, imposto sobre renda ou lucro, quem o paga do ponto de vista econmico? Este tema bem mais complicado que o da incidncia dos tributos sobre rendimentos do trabalho e do capital de pessoas fsicas. Quem est envolvido financeiramente com uma pessoa jurdica? Primeiro, os acionistas, mas se a empresa for de capital aberto, estes podem residir em vrios pases e depararem-se com esquemas de tributao de dividendos muito diferentes. H tambm os trabalhadores, os diretores (que no podem ser considerados como meros trabalhadores da empresa), os consumidores finais e os acionistas, trabalhadores, diretores e consumidores de empresas que vendem ou compram da pessoa jurdica sendo tributada. No se ir nem tentar apontar linhas de pesquisa para responder a estas perguntas. H alguma evidncia internacional, fraca, resumida em Auerbach (2005), de que, no curto prazo, os acionistas pagam pelo menos uma parte do IRPJ.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

225

4 o imPoSTo dE rENdA dA PESSoA FSiCA dE 2001 A 2008

Desde sua simplificao em 1989 at 2008, o IRPF foi caracterizado por duas alquotas relativamente baixas e relativamente prximas.7 Desde antes de 1989, o IRPF tem sido tambm caracterizado por baixa arrecadao, seja esta calculada como porcentagem do PIB ou da CTB. Como de conhecimento geral, as alquotas eram, at 2008, de 15% e 27,5%. Em 2008, rendimentos abaixo de R$ 1.373 no sofriam tributao, rendimentos entre R$ 1.373 e R$ 2.743 eram taxados em 15%, e rendimentos acima de R$ 2.743 eram taxados a 27,5%. O que a maior parte das pessoas que pagam IRPF no parece saber que as alquotas desse imposto so marginais. Ou seja, os primeiros R$ 1.373 de todos os contribuintes eram isentos de tributao. Os R$ 1.373 seguintes de todos os contribuintes eram tributados em 15%. Portanto, ningum paga 27,5% de sua renda em IRPF apenas indivduos com rendas extremamente elevadas pagam algo prximo a 27,5%. Apesar de as porcentagens associadas s alquotas no terem variado de 2001 a 2008, os limites de incidncia variaram um pouco de ano a ano. Espera-se manter estes limites mais ou menos constantes em termos reais. No entanto, como eles devem ser fixados com antecedncia, e a inflao nunca perfeitamente previsvel, os valores reais variam de ano a ano. limites mais baixos levam a taxas mdias de tributao mais altas; no corrigir os limites das alquotas pela inflao, ou corrigi-los imperfeitamente, uma forma de aumento do IR. A tabela 6 mostra os limites, deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio de cada ano, das alquotas de 15% e 27,5%. A receita tem reajustado os limites de modo a mant-los prximos da inflao esperada, e as variaes no tm sido muito grandes. claro que as alquotas e seus limites contam apenas parte da histria. As dedues, incluindo a deduo simplificada, so to importantes quanto as alquotas. Com dedues generosas, um contribuinte consegue levar grande parte de sua renda do reino do tributvel para o do no tributvel. As principais dedues permitidas no Brasil so: contribuio previdenciria oficial (sem limite);8 gastos com sade (sem limite); dedues de R$ 1.584,60 anuais (R$ 132,05 mensais) por dependente;

7. A medida provisria (mp) no 451, de 15 de dezembro de 2008, aplicvel ao ano-calendrio de 2009, aumentou o nmero de alquotas de duas para quatro, mas manteve-as ainda bastante prximas. estas mudanas no sero analisadas neste texto, uma vez que ainda no h microdados nem da poF nem da pnAd disponveis para 2009. 8. para quem contribui para o regime Geral de previdncia social (rGps), h um limite de contribuio.

226

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

penso alimentcia (sem limite); gastos com educao at o limite de R$ 2.480,66 anuais para cada pessoa listada na declarao (contribuinte mais os dependentes); deduo de R$ 1.313,69 mensais, aplicvel aos rendimentos de aposentadorias, para indivduos com idade igual a 65 anos ou mais; pessoas com doenas graves e crnicas (por exemplo, pessoas com cncer ou problemas cardacos) tm deduo de toda sua renda so isentas de IRPF; e h algumas dedues menores, como as com os gastos resultantes de doaes a entidades filantrpicas.
TABelA 6 Limites nominais e reais das alquotas do imposto de renda da pessoa fsica
Ano
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Fonte: srF. obs.: Valores mensais do rendimento.

nominal 15%
900 1.058 1.058 1.058 1.164 1.249 1.314 1.373

deflacionada (ipCA) 27,50%


1.800 2.115 2.115 2.115 2.326 2.497 2.625 2.743

15%
1.455 1.578 1.375 1.290 1.328 1.368 1.388 1.373

27,50%
2.911 3.154 2.749 2.579 2.654 2.734 2.774 2.743

Finalmente, possvel tambm optar por uma deduo nica, chamada de declarao simplificada ou desconto simplificado, de R$ 11.669,72. Todos os valores supracitados valem para o ano-calendrio de 2007 e foram estabelecidos na lei no 11.482, de 31 de maio de 2007. Segundo dados de 2004 da SRF (2008), o ordenamento das dedues segundo seu volume quantitativo foi: desconto simplificado (31%), despesas mdicas (20%), abatimento com dependentes (16%), contribuio previdenciria oficial (12%) e gastos com instruo (8%). As outras dedues tm valores menores. Esta estrutura no varia muito de ano para ano, embora haja crescimento das dedues para gastos com sade. visvel o vis de se utilizarem gastos com sade nas dedues do IRPF. De modo geral, a estrutura de dedues do IRPF no Brasil relativamente simples e enxuta. Isto verdade tanto em comparao com outros pases como com o prprio Brasil no passado.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

227

Depois de calculada a renda tributvel, feitas as dedues e aplicadas as alquotas, como fica a arrecadao do IRPF? A tabela 7 mostra o IRPF como porcentagem do PIB e da CTB. A tendncia claramente de gradual aumento do IRPF, tanto em relao ao PIB como em CTB. No entanto, os valores so aparentemente baixos: o IRPF no passa de 6,4% da CTB nem de 2,3% do PIB.
TABelA 7 Arrecadao do imposto de renda da pessoa fsica como porcentagem do Pib e da CTb
irpF1 em r$ bilhes correntes
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 26.942 31.531 37.556 43.011 47.695 56.003 66.600

em % do piB
1,82% 1,85% 1,93% 2,00% 2,01% 2,16% 2,30%

em % da CTB
5,64% 5,81% 5,89% 5,92% 5,90% 6,14% 6,36%

Fonte: Coordenao de Finanas pblicas (CFp)/ipea, srF do Brasil e iBGe. nota: 1 irpF = irpF (no retido na fonte) + irrF (sobre os rendimentos do trabalho).

Ser que o Brasil uma nao na qual, alm de concentrarem em suas mos grande parte da renda, os indivduos na cauda superior da distribuio de renda tambm pagam pouco imposto (direto)? Para responder a esta questo, sero feitas algumas comparaes internacionais.
5 ComPArAES iNTErNACioNAiS

Felizmente para os objetivos deste captulo, estatsticas tributrias para uma srie de pases no so muito difceis de encontrar. O Foro de Administrao Tributria da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) fornece publicaes mais ou menos regulares, nas quais se podem encontrar informaes tributrias bsicas para uma srie de pases, tanto membros da OCDE como alguns no membros. Dois conceitos so de comparao relativamente fcil entre pases. O primeiro a estrutura de alquotas. Apesar de as moedas e estruturas de preos serem diferentes entre pases, possvel usar a paridade do poder de compra (PPC) para fazer comparaes teis, embora imperfeitas. No entanto, as alquotas e seus limites esto longe de determinarem a estrutura do IRPF. Em primeiro lugar, porque as dedues variam muito entre pases e so to complexas que quase impossvel fazer uma comparao vlida. Em segundo lugar, porque a estrutura de arrecadao tambm varia entre pases. Pases com alto grau de

228

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

informalidade tero muito mais dificuldade em arrecadar, com a mesma estrutura de alquotas, que pases com baixa informalidade. Portanto, um segundo conceito de comparao necessrio. O segundo conceito simplesmente a arrecadao total do IRPF em cada pas, seja este total relativo ao PIB ou CTB. Este conceito tambm de fcil comparao. Comeando pela comparao de alquotas, o grfico 1 mostra o imposto a pagar como funo da renda individual do contribuinte para o Brasil, frica do Sul, Chile, Mxico, Turquia e Estados unidos. Fora os Estados unidos, que foi includo pelo fato de ser um pas altamente desigual, os pases includos so todos de renda mdia, porm muito desigualmente distribuda. As linhas que representam a tributao em cada pas dependem apenas das alquotas e dos limites a partir dos quais estas se aplicam. As alquotas e limites se referem a 2003, sendo todos os valores expressos em reais de 2003, convertidos com base na PPC.
GrFiCo 1 imposto devido como funo do rendimento total de um contribuinte individual
painel 1 renda de at r$ 20.000/ms painel 2 renda de at r$ 2.000/ms

Fonte: Alquotas do Brasil srF; Chile servicio de impuestos internos de Chile; frica do sul south African revenue service; de outros pases Foro de Administrao Tributria da oCde. Valores da ppC World development indicators do Banco mundial.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

229

As linhas do grfico 1 so indicadores muito imperfeitos da tributao da renda em cada pas. Isto porque, alm das alquotas, as regras de iseno mudam muito (mesmo) de um pas para o outro, sendo por vezes at difcil expressar sistemas to diferentes em um nico grfico. Alm das regras, os comportamentos de eliso e evaso tambm mudam muito. Finalmente, e talvez o fato mais importante, como a distribuio da renda nos diferentes pases tambm varia muito, o mesmo sistema de alquotas, com as mesmas isenes e o mesmo comportamento de eliso ou evaso teria resultados arrecadatrios muito diferentes em cada pas. Embora no grfico haja apenas seis pases, o anexo deste trabalho contm as alquotas e seus limites para 33 pases (os 30 da OCDE, Chile, frica do Sul e Brasil, cujos nmeros se encontram na tabela 6). O painel da esquerda do grfico 1 inclui todos os limites de alquota dos pases analisados, o que faz com que, para todos os pases salvo Chile e Estados unidos, o grfico mostre de fato apenas a ltima alquota marginal. No caso dos Estados unidos, h uma ltima alquota (35%), que vale a partir de R$ 31.289 (uS$ 26.645) mensais. Isto ocorre porque a renda nos Estados unidos extraordinariamente alta e muito desigual, o que faz com que haja uma populao com rendas elevadas naquele pas muito maior que a existente em qualquer outro pas. A Noruega, por exemplo, tem renda quase to elevada quanto a renda dos Estados unidos, mas como ela distribuda de modo muito mais igualitrio, ostenta um nmero muito menor de indivduos ricos enquanto porcentagem da populao. O Chile tem uma ltima alquota (43%) que vale a partir de um valor relativamente alto (R$ 16.062), mas provavelmente uma alquota pouco relevante em termos de arrecadao, uma vez que, apesar de bastante desigualmente distribuda, a renda mdia no Chile muito mais baixa que a nos Estados unidos. O mesmo ocorre com a Turquia. Os outros dois pases tm alquotas mximas a partir de limites bem inferiores. A ltima alquota sul-africana (40%) comea a partir de R$ 7.438, e a ltima mexicana (34%), a partir de R$ 3.510. A ltima alquota brasileira a mais baixa de todas, tanto no valor percentual como no limite: 27,5% a partir de R$ 2.625. Para ver melhor como o imposto devido brasileiro se compara com os desses outros pases, til focar a parte inicial da distribuio de renda. O painel 2 deixa claro que o Brasil: i) comea a cobrar imposto depois (em termos de renda) dos outros pases; e ii) deixa de aumentar as alquotas antes. Dito de outro modo, a evidncia das alquotas que o Brasil cobra IRPF de poucos e, mesmo destes poucos, cobra pouco. claro que a evidncia das alquotas incompleta e as dedues, comportamento de eliso e evaso, assim como os detalhes da distribuio de renda que completariam o quadro so complicados demais para analisar de

230

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

modo breve. Para se ter uma ideia global do efeito das regras do IR, necessrio comparar arrecadao com arrecadao. O grfico 2 mostra o IRPF como funo da CTB, ambos em relao ao PIB. Conforme o esperado de uma tributao equilibrada entre tributos diretos e indiretos, quanto maior for a CTB, maior ser o IRPF o que pode ser visto pela inclinao positiva da reta de tendncia relacionando as duas grandezas. uns cobram mais impostos, outros menos. Apesar de a amostra ser dominada por pases ricos da OCDE, pases em desenvolvimento como frica do Sul, Argentina, Chile, Turquia, ndia e China tambm esto na amostra e se encontram assinalados em azul (crculos preenchidos). Todos se encontram mais ou menos prximos da reta de tendncia. Todos esses pases salvo o Brasil, um forte outlier no grfico tm pesada carga tributria e pouca arrecadao de IR. De fato, apenas a China arrecada menos IRPF em proporo do PIB que o Brasil. Mas a China tem CTB bem inferior brasileira. O outro outlier a Dinamarca, onde o IRPF superior a 25% do PIB. Neste caso, contudo, trata-se de um outlier positivo (no sentido matemtico do termo o valor observado muito superior ao valor predito pela regresso).
GrFiCo 2 Arrecadao do imposto de renda da Pessoa Fsica como porcentagem da carga tributria bruta

Fonte: Brasil: santos, Gobetti e ribeiro (2008). outros pases: oCde.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

231

Se o IRPF for dividido pela CTB, se ter um indicador do peso do IR na CTB isto que se mostra no grfico 3.
GrFiCo 3 imposto de renda da Pessoa Fsica como porcentagem da carga tributria bruta

Fonte: Brasil: santos, Gobetti e ribeiro (2008). outros pases: oCde.

O que pode ser depreendido desses grficos? O Brasil um pas que cobra muito imposto de sua populao, mas cobra relativamente pouco dos indivduos mais abastados. Relativamente norma internacional, a estrutura tributria brasileira pesada em tributao indireta, leve em tributao direta e absurdamente leve em IR. fato que a tributao indireta regressiva (menos concentrada que a renda, o que quer dizer que os mais pobres pagam proporcionalmente mais que os mais ricos) e que, como se ver, o IRPF altamente progressivo. Portanto, a interpretao dos grficos 1 a 3 indica que, no Brasil, alm de deterem uma parcela extremamente elevada da renda, os indivduos nos dcimos e centsimos superiores da distribuio de renda tambm pagam pouco imposto. O Brasil o pas do imposto para os pobres.
6 SimuLAES uSANdo A PESQuiSA NACioNAL Por AmoSTrA dE domiCLioS

Se o objetivo transformar a estrutura tributria, um bom ponto de partida simular o que ocorreria se todos seguissem as regras e, depois, estimar o que ocorre no mundo real, com eliso e evaso. A vantagem desta abordagem a

232

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

possibilidade de dimensionar quais so os ganhos arrecadatrios de mudanas de alquotas ou regras de dedues e quais so os ganhos possveis de medidas para reduzir eliso ou evaso. A desvantagem que, se o mundo ideal for muito diferente do mundo real, corre-se o risco de se realizarem simulaes que apenas fazem sentido em um mundo fantasioso. A nica fonte sobre rendimentos dos indivduos e famlias no Brasil com dados recentes a PNAD. A POF oferece dados melhores, mas ocorre apenas uma vez a cada cinco anos. Alm disso, h apenas uma POF, a de 2003, com cobertura nacional. Posteriormente, usaremos a POF para outros fins, mas, para simular como seria o IRPF se todos seguissem as regras, no h alternativa PNAD. Isto um pouco inconveniente uma vez que a PNAD sofre de algumas limitaes potencialmente srias. A principal limitao da PNAD medir mal as rendas muito elevadas. Considerando que o objetivo do IRPF justamente taxar fortemente estas rendas, trata-se de uma limitao grave. Ela mitigada na medida em que a pior submensurao ocorre nos rendimentos do capital, cuja tributao linear e no progressiva. Na renda do trabalho, a submensurao menor, mais ainda assim existe. uma das razes da submensurao de rendas inerente ao uso de uma pesquisa amostral: as rendas elevadas so poucas e, portanto, a probabilidade da carem na amostra pequena. uma segunda limitao bvia que a PNAD no oferece informaes sobre o IRPF de fato pago. Isto quer dizer que, quando se for analisar a eliso e/ou evaso, ser necessrio mudar de base de dados e de ano para a POF de 2003. uma terceira limitao que a iseno mais importante do IRPF gastos com sade ou relacionados a estados de sade no aparece na PNAD. Isto ocorre porque esta pesquisa no mede nem gastos com sade, nem estados de sade,9 nem atividades relacionadas sade. Quanto educao, a PNAD no mede gastos, mas pergunta quem frequenta a escola e se a escola frequentada pblica ou privada. Finalmente, no est claro se todos os declarantes da PNAD informam de fato a renda bruta conforme pedido no Manual do Entrevistador. Rocha (2002a) argumenta que muitos declarantes no sabem sua renda bruta e respondem de fato a renda lquida. Este defeito talvez no seja to srio na medida em que isto deve ocorrer mais entre os indivduos com renda e nvel de escolaridade baixos no exatamente o grupo demogrfico pagante de IRPF.

9. por estados de sade entenda-se a possibilidade de haver membros do domiclio doentes que necessitam de cuidados mdicos, e principalmente se h membros com doenas graves, que requerem cuidados mdicos caros.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

233

uma primeira viso do potencial tributrio do IRPF pode ser obtida comparando-se o montante do imposto devido por pessoa com a densidade de trabalhadores e de rendimentos do trabalho. Isto mostrado no grfico 4. O grfico 4 exibe trs aspectos distintos, todos com escala vertical diferente. O primeiro a densidade de indivduos com rendimentos do trabalho de acordo com o rendimento do trabalho. A linha preta indica quantas pessoas tm rendimento entre x e (x + dx), onde x um nvel de rendimento do trabalho como, por exemplo, R$ 1.000. Quanto maior o valor no eixo vertical, mais indivduos tm rendimentos prximos ao valor correspondente no eixo horizontal. H um mximo prximo do valor de R$ 550 e uma reduo montona a partir deste ponto. No incio da primeira faixa do IRPF, R$ 1.314, a densidade de indivduos j caiu a 40% do que era no pico de R$ 550. A segunda densidade representa a massa de rendimentos de todos que ganham em torno do valor x, representada pela linha azul tracejada. Como o rendimento aumenta quase to rapidamente quanto diminui a densidade de indivduos, a massa de rendimentos cai relativamente pouco at o valor de aproximadamente R$ 5.500. Contudo, depois comea a cair rapidamente, porque h pouca gente com rendimentos acima deste valor.
GrFiCo 4 densidade de indivduos e rendimentos do trabalho e imposto devido (naf)

Fonte: simulaes feitas a partir de microdados da pnAd de 2007.

234

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Finalmente, a linha vermelha contnua representa o imposto devido por algum com renda x. Trata-se de um clculo primrio do imposto devido, uma vez que no leva em conta nenhum tipo de deduo ou declarao. Ele representa o imposto devido de um indivduo hipottico e irracional que faz declarao completa, mas no tem nenhuma deduo (mais adiante sero feitas simulaes mais realistas). O objetivo do exerccio mostrar que, devido ao fato de haver muito poucos indivduos com rendas muito elevadas, h cada vez menos renda a ser tributada acima de R$ 6.000. Isto quer dizer que alquotas muito altas para os muito ricos, apesar de serem potencialmente justificveis do ponto de vista da justia distributiva, so pouco eficazes do ponto de vista da arrecadao. claro que esta concluso deve ser interpretada com cautela, uma vez que as rendas muito altas so subestimadas na PNAD.
6.1 Clculo do imposto simulado

Estando claras as limitaes da PNAD para este tipo de trabalho, como prosseguir? O ponto de partida analisar, na documentao da SRF, os parmetros relevantes para o clculo do IRPF: as alquotas e seus limites, as dedues item a item, a deduo simplificada e os parmetros para a declarao conjunta. Conforme j dito, at 2008, os limites para as alquotas foram simples. Eles se encontram na tabela 1, apresentada na seo 4. O clculo das dedues foi bem mais complicado. Em ordem inversa de complicao, tem-se o que se segue. 1. A deduo por dependente foi dada aos contribuintes potenciais que tinham dependentes procedimento simples. 2. A deduo de aposentado foi dada aos aposentados com idade dentro das determinaes legais no houve problemas. 3. A deduo em educao foi dada a todos os contribuintes potenciais que estavam matriculados ou tinham dependentes matriculados em escolas privadas este foi um procedimento imperfeito, mas no houve muitas complicaes. 4. As dedues com as contribuies para a previdncia social oficial foram feitas aplicando aos trabalhadores que se declaram contribuintes as diferentes normas de recolhimento para cada um dos tipos de afiliao previdncia: se ao RGPS ou aos regimes prprios de previdncia social procedimento um pouco mais complicado, uma vez que os regimes tm regras diferentes entre si.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

235

5. A deduo com gastos de sade foi estimada usando-se o modelo economtrico a seguir. A partir da POF de 2003, os gastos em sade foram estimados em dois estgios: o primeiro constituiu-se de um probit para determinar quem tinha gasto positivo em sade, e o segundo, de um modelo linear para determinar a magnitude do gasto. As variveis includas no modelo foram sujeitas limitao de estarem tanto na POF como na PNAD. Com os parmetros estimados para 2003 a partir da POF, eles foram aplicados aos dados da PNAD de cada ano. Estes valores previstos foram ento deduzidos da renda tributvel declarada na PNAD, respeitando o princpio de no haver imposto negativo (se os valores previstos fossem maiores que a renda tributvel, o IRPF devido seria zero). 6. No foi possvel elaborar um modelo para realizar estimativas em relao a indivduos com doenas graves e crnicas que so isentos de pagar IR , uma vez que nem a informao disponvel na PNAD de 2003, cujo suplemento foi sobre utilizao dos servios de sade, permite esta estimao. Assim que foram definidas as dedues detalhadas, e supondo-se que os contribuintes so perfeitamente racionais, calculou-se o imposto devido para as situaes a seguir. 1. Para as pessoas sem cnjuges, calculou-se o IRPF devido usando-se as dedues detalhadas e comparou-se este valor com aquele devido usando-se a deduo simplificada. O menor dos dois foi escolhido. 2. Para pessoas com cnjuges, calculou-se o IRPF devido para as seguintes situaes: declarao conjunta e detalhada; declarao conjunta e simplificada; declaraes separadas e detalhadas; declaraes separadas e simplificadas; e declaraes separadas, uma detalhada e a outra simplificada. Para cada caso, sups-se racionalidade perfeita por parte dos declarantes. Em outras palavras, o menor valor do imposto devido foi sempre o escolhido.
6.2 resultados

uma vez simulado o IRPF devido para cada indivduo na PNAD, foram feitos os clculos distributivos usuais, que foram surpreendentes. Os dois painis do grfico 5 mostram as curvas de concentrao do IRPF e da renda total tanto

236

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

para a renda individual dos indivduos com renda positiva como para a renda domiciliar per capita. Os passos para o clculo da curva de concentrao so: ordenar a populao pela renda total lquida, excluindo-se os tributos; no eixo horizontal, acumular a populao ordenada pela renda; e no eixo vertical, acumular tributos pagos. Todas as curvas de concentrao comeam no ponto (0,0), no qual no h populao acumulada, tampouco renda acumulada, e terminam no ponto (1,1), no qual toda a populao e todos os rendimentos foram contados. uma curva de concentrao nunca pode decrescer, pois se trata da acumulao de valores no negativos. A reta de perfeita igualdade a linha diagonal ligando o ponto (0,0) ao ponto (1,1), e corresponde a uma distribuio perfeitamente igualitria. Finalmente, o dobro da rea entre a curva de concentrao e a reta da igualdade perfeita se chama coeficiente de concentrao. O grfico 5 mostra a curva de concentrao da renda total, tambm chamada de curva de lorenz, e a curva de concentrao do IRPF estimado. Trata-se de um resultado impressionante na medida em que a curva de concentrao do IRPF se aproxima, no caso da renda individual, de uma distribuio totalmente concentrada, na qual um grupo infinitesimal concentra todo o pagamento do imposto. Todos os contribuintes se encontram entre os 15% mais ricos da populao. Dado que a renda mdia situa-se prximo do percentil 75, isto quer dizer que, no Brasil, cobra-se IRPF apenas de membros das famlias dos contribuintes cuja renda muito acima da mdia. No caso da renda domiciliar per capita, o IRPF simulado um pouco menos concentrado, mas ainda assim a quase totalidade dos contribuintes encontra-se acima do percentil 73, no qual se situa a renda mdia da renda domiciliar per capita.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

237

GrFiCo 5 Curva de Lorenz e curva de concentrao do imposto de renda da Pessoa Fsica (2007)
painel 1 renda individual painel 2 renda domiciliar per capita

Fonte: Alquotas e dedues srF; distribuio de renda microdados da pnAd.

Os coeficientes de concentrao do IRPF so 0,96 e 0,92 para a distribuio de renda individual e a de renda domiciliar per capita, respectivamente. So valores muito concentrados, mostrando que poucos pagam IR no Brasil, mesmo supondo-se que no haja eliso ou evaso. Entretanto, a arrecadao muito pequena: o total do imposto devido corresponde a 4,9% da renda individual total (que, por definio, equivale arrecadao sobre a renda domiciliar per capita total).10 Ou seja, h muito espao para uma pequena piora na focalizao do IRPF cobrado de pessoas que ganham menos que os limites presentes, e muita necessidade de cobrar mais, pois com 4,9% da renda no possvel pensar-se em reduzir os impostos indiretos. Calcular o impacto distributivo de um tributo de posse de sua curva de concentrao relativamente fcil. Isto porque h um resultado matemtico, bastante intuitivo, rezando que a curva de lorenz (que a curva de concentrao da renda total lquida) nada mais que a soma ponderada das curvas de concentrao de todas as fontes de renda. Os fatores de ponderao so os pesos de cada renda na renda total. Rendas positivas como o rendimento do trabalho, o rendimento do capital e as transferncias pblicas entram com peso positivo. Rendas negativas como transferncias privadas ou tributos pblicos entram com sinal negativo. Analogamente, o coeficiente de Gini a soma ponderada dos coeficientes de concentrao, usando os mesmos pesos. Em termos analticos, tem-se:
10. por acaso, o nmero quase igual aos 4,9% do piB advindos dos registros administrativos, mas isto no passa de uma coincidncia feliz, uma vez que 4,9% do piB equivale a, no mnimo, 9% da renda medida pela pnAd.

238

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

G = ck mk
onde ck representa o coeficiente de concentrao da renda do tipo k com relao renda total, e mk a porcentagem da renda k na renda total lembrando que, para tributos, mk negativo. possvel subtrair o coeficiente de Gini dos dois lados da equao acima:
k

G G = 0 = ck mk G
Aproveitando-se do fato de que a soma dos pesos das rendas , por definio, igual a 1:
k

1 = mk
possvel multiplicar o coeficiente de Gini por 1 sem mudar a equao:
k

0 = c k m k G m k = (c k G )m k
k k k

Ou seja, possvel classificar as fontes de renda em duas categorias: i) as rendas que contribuem para a igualdade, se (ck G)mk for negativo; e ii) as rendas que contribuem para a desigualdade, se (ck G)mk for positivo. Como mk, para um tributo, sempre negativo, tributos cujos coeficientes de concentrao forem superiores ao coeficiente de Gini contribuem sempre para a igualdade, e tributos cujos coeficientes de concentrao forem inferiores ao Gini contribuem sempre para a desigualdade. A contribuio do IRPF para o coeficiente de Gini das famlias , portanto: (cIR G)mIR = (92,70 50,23) 0,047 = 1,99 p.p. do coeficiente de Gini, o que equivale a 4% do coeficiente de Gini das famlias no Brasil. Igualmente, se o coeficiente de concentrao for mantido inalterado, cada p.p. de aumento da razo IRPF/renda reduzir o coeficiente de Gini em 0,42 ponto de Gini. No entanto, se o aumento for acompanhado por uma reduo concomitante de um tributo regressivo como a Cofins cujo coeficiente de concentrao foi calculado por Silveira (2008) , o impacto de cada p.p. de aumento do IRPF ser: [(cIR G) (cCofins G)] 0,01 = (cIR cCofins) 0,01 = (92,70 38,96) 0,01 = 0,54 ponto de Gini. possvel fazer a mesma conta para o igualmente regressivo ICMS cujo coeficiente de concentrao foi tambm estimado por Silveira (2008) em 38,85: (cIR cICMS) 0,01 = (92,70 38,85) 0,01 = 0,54 ponto de Gini novamente.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

239

6.3 Evoluo no tempo

Qual tem sido a tendncia no pagamento do IRPF? uma vez pronta a sintaxe para simular o IRPF, relativamente fcil mudar os parmetros e aplic-la distribuio de renda de outros anos. Fez-se isto para 2002-2006. Os resultados so apresentados na tabela 8.
TABelA 8 Coeficientes de concentrao e pesos do imposto de renda da Pessoa Fsica para trabalhadores e famlias
Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007

Coeficiente de concentrao Trabalhadores


94,44 93,87 93,51 93,74 93,52 93,98

Famlias
93,37 92,91 92,46 92,83 92,70 93,02

Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007

reduo no Gini (em pontos) Trabalhadores


1,86 1,96 2,05 2,09 2,11 2,01

Famlias
1,78 1,82 1,89 1,94 1,99 1,87

Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007

peso na renda (em %) Trabalhadores


4,73 4,75 4,86 4,87 4,86 4,86

Famlias
4,47 4,51 4,60 4,61 4,68 4,63

Ano
2002 2003 2004 2005 2006 2007

reduo no Gini (em %) Trabalhadores


3,4 3,7 4,0 4,1 4,2 3,9

Famlias
3,3 3,5 3,7 3,8 4,0 3,6

Fonte: Alquotas e dedues srF; distribuio de renda microdados da pnAd.

A tabela 8 mostra uma leve tendncia de aumento do IRPF como proporo da renda total e uma leve queda nos coeficientes de concentrao. Isto teve como consequncia um pequeno aumento da reduo do coeficiente de Gini engendrada pelo IRPF. De modo geral, o principal recado a grande estabilidade do IRPF e de seus efeitos distributivos.
7 ESTimATiVAS dE ELiSo uSANdo A PESQuiSA dE orAmENToS FAmiLiArES

O supracitado recado sobre os efeitos distributivos potenciais do IRPF, no entanto, ainda carece de informao sobre quanto IRPF de fato pago pelos contribuintes. Se h muita eliso e evaso, o impacto distributivo potencial fica comprometido. Nesta seo, ser aproveitado o fato de a POF de 2003 perguntar quanto IRPF foi realmente pago por cada famlia para estimar a eliso e evaso. Para o clculo de evaso, refizeram-se as contas elaboradas para a PNAD de 2003 na POF de 2003. Calculou-se o IRPF terico, usando-se os parmetros legais

240

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

de 2003 e supondo-se que todos os contribuintes so perfeitamente racionais, no esquecem nem perdem nenhum recibo, assim como declaram e pagam todo o IR devido. Este nmero ser comparado ao valor declarado pelas prprias pessoas na POF. Dado que indivduos com diferentes inseres no mercado de trabalho tm possibilidades muito diferentes de no declarar e no pagar o IR que devem, se analisar separadamente o comportamento de eliso e evaso de domiclios fiscais cuja renda majoritariamente advinda de diferentes fontes. Estas fontes so: i) a renda dos empregados; ii) a renda dos empregadores; iii) a renda dos trabalhadores por conta prpria; iv) a renda da previdncia; e v) outras rendas. O primeiro resultado a existncia de muita evaso e/ou eliso, principalmente por parte dos domiclios cujas rendas lhes permitem evadir ou elidir a tributao direta. A tabela 9 mostra que porcentagem do IRPF devido elidida ou evadida, por categoria de famlia. A primeira concluso que existe uma quantidade razovel de evaso e eliso. De cada trs reais, um real que deveria ser pago ao fisco na forma de IRPF fica no bolso ou na bolsa de quem o ganhou (ou do seu advogado). um tero da arrecadao do IRPF equivale a 0,7% do PIB (mais ou menos o dobro do oramento do Programa Bolsa Famlia) ou pouco mais que 2% da CTB. No pouco dinheiro.
TABelA 9 Evaso e eliso do imposto de renda da Pessoa Fsica devido
renda de maior contribuio para a renda familiar
Todos empregado empregador Conta prpria previdncia pblica outros Fonte: microdados da poF.

irpF terico (em r$ 1.000.000) (1)


36,658 15,516 6,953 5,405 4,824 3,960

irpF declarado (em r$ 1.000.000) (2)


22,579 12,155 1,440 1,057 5,976 1,951

imposto evadido (em r$ 1.000.000) (3) = (1) (2)


14,079 3,362 5,513 4,347 1,152 2,009

evaso (3)/(1)
38 22 79 80 24 51

A segunda concluso que a eliso e a evaso variam muito segundo a categoria de renda que mais contribui para formar a renda do domiclio fiscal. Os domiclios que subsistem principalmente da renda de empregadores ou trabalhadores por conta prpria quase no pagam imposto, evadindo ou elidindo 80% do que deveriam entregar ao fisco. Por sua vez, as famlias cuja principal fonte de renda o vnculo empregatcio evadem 22% do que ganham. Os domiclios que dependem

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

241

principalmente da previdncia pblica pagam mais IR que deveriam pagar. Acredita-se que isto se deva ao fato de que foram supostos contribuintes ultrarracionais e h muitas dedues para idosos aposentados, os quais no deduzem tudo o que poderiam. Os nmeros na tabela 9 so, entretanto, mdias. Como se comportam a evaso e a eliso ao longo da distribuio de renda? So as famlias com maior renda que mais evadem ou elidem, ou trata-se de fenmenos democrticos, cuja incidncia se d de modo igual ao longo da distribuio de renda? O grfico 6 mostra as taxas de evaso a partir do centsimo 70 (h pouqussima renda tributvel antes deste centsimo) para as seis categorias de famlia j utilizadas na tabela 9. importante ressaltar que no se trata da taxa de evaso de uma dada renda, e sim de um determinado tipo de domiclio fiscal. Empregado no se refere renda dos empregados, mas aos domiclios fiscais cuja principal renda provm de contrato empregatcio.
GrFiCo 6 Taxa de evaso ou eliso ao longo das distribuies de renda Painel 1 Todas as famlias Painel 2 Empregado

(Continua)

242

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao)

Painel 3 Empregador

Painel 4 Conta prpria

Painel 5 Seguridade

Painel 6 Outros

Fonte: microdados da poF.

Os resultados variam segundo o tipo de domiclio. Os domiclios cuja renda principal advm do trabalho por conta prpria ou de empregadores evadem ou elidem seu IR mais ou menos igualmente ao longo da distribuio de renda. Em um

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

243

domiclio cuja renda advm de um trabalhador por conta prpria, no centsimo 80, no qual a renda tributvel per capita situa-se em torno de R$ 14 mil, evadese ou elide-se mais ou menos a mesma porcentagem da renda tributvel que se evadiria ou se elidira em um outro domiclio equivalente, no centsimo 98, no qual a renda tributvel per capita supera os R$ 50 mil. Entretanto, no caso dos domiclios cuja renda principal a renda do vnculo empregatcio, a evaso e a eliso aumentam consideravelmente ao longo da distribuio. Domiclios abaixo do centsimo 84 pagam mais IR que deveriam, os que se situam acima evadem ou elidem uma parte do que ganham. Na mdia, h uma evaso ou eliso de 22% porque a maior parte da renda encontra-se, por definio, nos centsimos superiores. Como j foi dito, os domiclios de idosos cuja renda principal advm da seguridade pagam mais IRPF que deveriam, e os domiclios da categoria residual outros apresentam um comportamento errtico. H razes, inclusive, para acreditar que a evaso e a eliso para todas as famlias sejam bem maiores que os 38% exibidos na tabela 9. A POF, por ser uma pesquisa amostral, deixa escorrer por sua grade uma parte das rendas muito altas. Como estas rendas advm de rendimentos de empregadores, cuja taxa de evaso e eliso maior que a dos outros rendimentos, a taxa global de evaso da renda tributvel deve ser superior a 38%. Viu-se que a evaso e a eliso so crescentes com o nvel de renda. Isto sugere que o coeficiente de concentrao do IRPF efetivamente pago seja menos progressivo que o do IRPF devido. uma vez calculados o IRPF devido e o efetivamente pago, possvel fazer esta conta com certa facilidade. O grfico 7 mostra tanto as curvas de concentrao do IRPF pago e do devido como os seus coeficientes de concentrao.

244

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 7 Curvas de concentrao do imposto de renda da Pessoa Fsica devido e efetivamente pago
(irpF devido e pago acumulado)

Fonte: microdados da poF.

O IRPF devido tem um coeficiente de concentrao 2,4 pontos maior que o IRPF de fato registrado na POF. Isto faz alguma diferena, mas como 89,3 continua sendo um coeficiente altamente progressivo, nem tanto. Contudo, h tambm uma reduo importante do montante pago, o que reduz muito mais o impacto distributivo. A tabela 10 mostra que o coeficiente de Gini seria reduzido em 1,2 ponto se todos pagassem o IRPF devido. Todavia, este impacto se reduz para 0,68 ponto, dadas a eliso e a evaso. Oitenta e cinco por cento desta reduo se deve principalmente reduo de arrecadao, sendo apenas 15% devida reduo de progressividade.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

245

TABelA 10 reduo do coeficiente de Gini, terica e real


Tipo renda familiar per capita renda familiar per capita sem ir terico renda familiar per capita sem ir declarado Fonte: microdados da poF. mdia 6,008 5,799 5,879 Gini 59,1 57,9 58,4 1,22 0,68 reduo

claro que essa anlise sofre de certas limitaes. A principal que a POF trabalha com diferentes perodos de coleta. Destarte, nada garante que o perodo de coleta da informao seja igual ao perodo de coleta das diferentes dedues. Ou seja, h um erro de medida que tanto maior quanto maior for a volatilidade na renda e no consumo dos domiclios fiscais. No entanto, a anlise deixa claras trs concluses importantes. A primeira que domiclios cujas fontes de renda principal so a renda dos empregadores e a dos trabalhadores por conta prpria virtualmente no pagam IRPF. possvel que alguns ou muitos dos indivduos que so os esteios destes domiclios estejam declarando sua renda como pessoa jurdica, no como pessoa fsica, ou seja, a empresa paga o imposto. Isto, no entanto, nada mais que uma das muitas formas de eliso fiscal disponveis aos domiclios cuja renda advm majoritariamente da atividade empresarial ou do trabalho por conta prpria. Segundo, entre os domiclios cuja renda provm majoritariamente do vnculo empregatcio h tambm uma grande quantidade de eliso e evaso fiscal. Isto no se deve ao fato de haver muita informalidade no vnculo empregatcio, pois a grande maioria dos empregados sem carteira se encontra na cauda inferior da distribuio de rendimentos. Contudo, talvez tal fato se deva a algumas formas de ocultar os rendimentos, tambm disponveis para os empregados com rendimentos altos, tais como os pagamentos em espcie (fringe benefits) ou o pagamento por fora. Finalmente, dados o volume de eliso e de evaso e a queda do coeficiente de concentrao do IRPF, ele perde quase metade de sua eficcia como redutor de desigualdade. Ou seja, o combate eliso e evaso j em si uma poltica de reduo da desigualdade no Brasil.
8 SimuLAES E SuGESTES dE PoLTiCA

Espera-se ter demonstrado que o IRPF altamente progressivo e pouco arrecadado no Brasil. Portanto, para potencializar seus efeitos sobre a distribuio de renda, o principal desafio aumentar sua arrecadao. Propostas para aumentar a progressividade do IRPF entre aqueles que j o pagam esbarram no fato de o IRPF j ser altamente progressivo, mas arrecadar muito pouco. O desafio para

246

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

aumentar a progressividade do sistema tributrio aumentar a arrecadao do IRPF de forma a poder reduzir a arrecadao de tributos altamente regressivos como a Cofins ou o ICMS. Para tanto, tem-se sugestes de mudana nas alquotas, nas dedues, na tributao da pessoa jurdica e na tributao dos rendimentos do capital. Naturalmente, est-se consciente de que mudanas importantes foram feitas em 2008 no IRPF a ser pago sobre os rendimentos de 2009. Pelo regime antigo, o IRPF previsto para 2009 seria cobrado da seguinte maneira: a parcela dos rendimentos do trabalho at R$ 1.434,59 ficaria isenta do imposto retido na fonte, a faixa entre R$ 1.434,60 e R$ 2.866,70 pagaria 15%, e a renda mensal acima de R$ 2.866,70 seria tributada em 27,5%. Os valores levam em conta um reajuste de 4,5% nas faixas salariais, que j estava previsto. Em funo da crise financeira, houve uma mudana nas alquotas do IRPF que pode parecer que est de acordo com o que proposto neste estudo. Contudo, com a MP no 451, de 15 de dezembro de 2008, a Receita Federal manteve o reajuste nas faixas sobre as quais o imposto incide, mas criou dois novos intervalos com alquotas intermedirias. A parcela entre R$ 1.434,60 e R$ 2.866,70 foi desmembrada, passando-se a pagar 7,5% na faixa entre R$ 1.434,60 e R$ 2.150. Para a parte do salrio compreendida entre R$ 2.150,01 e R$ 2.866,70, a tributao continuar em 15%. A faixa acima de R$ 2.866,70 tambm foi dividida. Sobre a parcela de R$ 2.866,71 a R$ 3.582 incidir 22,5% de IR. A maior alquota continua sendo 27,5%, que recair apenas sobre a parte dos rendimentos que supera R$ 3.582. Entretanto, essas mudanas contemplam apenas parcialmente aquelas que parecem necessrias aos autores deste estudo. Em particular: i) os limites de renda a partir dos quais as alquotas inferiores incidem no foram rebaixados o que, na viso dos autores, inviabiliza aumentos significativos na arrecadao; ii) no foi instituda uma alquota acima de 27,5% para qualquer faixa de renda, o que tambm parece desejvel do ponto de vista distributivo e em linha com as prticas tributrias dos pases desenvolvidos ou com grau de desenvolvimento comparvel ao do Brasil; e, finalmente, iii) as isenes no foram reduzidas, fato que visto pelos autores como desfavorvel ao necessrio aumento da arrecadao. De fato, o principal efeito das novas regras foi o de reduzir a arrecadao do IRPF, de forma que sua motivao aparenta ter sido mais anticclica que distributiva. As recomendaes dos autores so: 1) Alquotas a) Concorda-se com o rebaixamento recente do limite a partir do qual incide a primeira alquota. H um resultado pouco conhecido, encontrado em Hoffmann (2006a), que o seguinte: retirar renda de um indivduo

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

247

qualquer cuja posio na distribuio de renda for acima de (1 + G)/2, onde G o coeficiente de Gini, levar a uma reduo da desigualdade. Resultados matemticos to claros e teis para a tributao so raros e devem ser aproveitados para definir o patamar da primeira faixa do IRPF. O coeficiente de Gini (x 100) da renda do trabalho no Brasil em 2007 era 52,76, o que leva ao percentil (1 + 0,5276)/2 = 0,7638. Segundo a PNAD, neste percentil a renda do trabalho em 2007 era exatamente R$ 1.000. Para simplificar alguns clculos, usou-se em vez disso o valor de R$ 900. Este valor R$ 513 menor que o valor da primeira alquota atual de 15%. O valor desta nova primeira alquota discutvel, mas 7,5% parece bastante aceitvel. Algo em torno de 5% estar em consonncia com a prtica internacional. b) Concorda-se, tambm, com a criao da alquota de 22,5% intermediria entre as alquotas de 15% e 27,5%. c) Acredita-se ser desejvel, ainda, a criao de mais duas alquotas acima da atual alquota marginal mxima de 27,5%. A comparao de alquotas na seo 4 deste trabalho deve ter deixado claro que 27,5% um valor muito baixo para os padres internacionais. Ademais, 16% da renda do trabalho se encontra acima do limite de R$ 2.587. Mais uma vez, o valor exato discutvel, mas sugere-se uma quarta alquota, de 35%, igual alquota superior da Argentina, e outra de 45%, ligeiramente superior s alquotas superiores do Chile (43%), frica do Sul (40%) e Turquia (40%). Como hiptese, sero implementadas estas alquotas a partir de R$ 3.500 e R$ 8.000. A escala de IR sobre as pessoas fsicas ficaria, ento, em: 5% de R$ 900 a R$ 1.300; 15% de R$ 1.300,01 a R$ 2.000; 20% de R$ 2.000,01 a R$ 2.500; 27,5% de R$ 2.500,01 a R$ 3.500; 35% de R$ 3.500,01 a R$ 8.000; e 45% acima de R$ 8.000. 2) Dedues a) limitao das isenes de sade a gastos catastrficos Atualmente, todos os gastos em sade podem ser deduzidos, sem limite da renda tributvel do IRPF. Prope-se que apenas os gastos com doenas catastrficas ou crnicas graves como cncer, ataques cardacos e outras fatalidades sejam passiveis de deduo do IRPF.

248

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

b) Fim da deduo de aposentado idoso As estimativas deste estudo so que a implementao das novas alquotas e a reduo das isenes elevariam a arrecadao do IRPF de 4,6% para 6,8% da renda total das famlias, aumentando levemente sua progressividade, de 93,52 para 93,98. Ou seja, o impacto distributivo, se a elevao da arrecadao do IRPF fosse compensada com uma reduo da Cofins, seria: (cIR cCofins)D(pIR pCofins) = 0,549 (6,8% 4,6%) = 1,2 (x 100) ponto de Gini. Isto , haveria, com as novas alquotas, uma reduo de 1,2 ponto no coeficiente de Gini. Pode no parecer muito, mas 1,2 ponto de Gini uma mudana significativa. Equivale, por exemplo, totalidade da reduo no coeficiente de Gini que ocorreu de 1995 at 2007 devido melhoria da progressividade dos benefcios previdencirios. 20% maior que o efeito do programa Bolsa Famlia sobre a desigualdade desde sua criao. 3) Rendimento do trabalho com outras vestes a) Imposto sobre fringe benefits pratica comum de eliso fiscal as empresas pagarem salrios no monetrios aos empregados, isto , na forma de carros, casas, viagens, e assim por diante. H casos nos quais estes benefcios so indissociveis da natureza do trabalho como, por exemplo, trabalhadores em plataformas petrolferas que moram na prpria plataforma. Mas h muitos casos nos quais se trata simplesmente de uma estratgia de eliso fiscal. Pases como Estados unidos, Austrlia, Nova Zelndia e ndia imputam estas rendas renda tributvel ou tm um imposto especfico para tributar este tipo de renda. No h por que no fazer o mesmo no Brasil. b) Progressividade no lucro presumido Tal como foi explicado neste estudo, vantajoso para algumas pessoas fsicas com rendimentos do trabalho elevados se travestir de pessoa jurdica. uma mudana nas regras do lucro presumido para que houvesse uma proximidade maior entre a tributao via IRPF e IRPJ mudaria isto e levaria a um aumento de arrecadao do IRPF. No h como estimar o impacto dessas duas mudanas, uma vez que a PNAD no fornece dados por mais limitados que fossem sobre elas. Dispondo-se dos registros administrativos da Receita Federal, seria possvel fazer esta estimao. No entanto, as simulaes da POF sugerem que, caso seja possvel, com tais mudanas, reduzir metade a eliso ou evaso dos empregados de alta renda e a das pessoas jurdicas e trabalhadores por conta prpria, haveria um aumento de 30% na arrecadao. Isto levaria a arrecadao de IRPF a obter 8,8% da renda das famlias. Novamente, no haveria mudanas significativas na progressividade,

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

249

o que significaria uma queda no coeficiente de Gini de: 0,02*0,548 = 1,1 (x 100) ponto de Gini. Ou seja, j se est falando de uma reduo na desigualdade de 2,3 pontos de Gini. 4) Rendimento do capital a) Tributao progressiva da renda do capital Esta a proposta mais especulativa das oito que se apresentam. O fato de vrios pases sujeitarem os rendimentos do capital tributao progressiva sugere que o mesmo poder ser feito no Brasil. No h como estimar com preciso o impacto das oito mudanas propostas, mas as quatro primeiras, cujo impacto pode ser estimado com as limitaes j expostas neste trabalho, levariam a uma reduo do coeficiente de Gini em aproximadamente 1,2 ponto. A estimativa do impacto das trs mudanas que se seguem menos precisa, mas estima-se que pode chegar a 1,1 ponto. Considerase esta uma contribuio importante no processo de construo de uma sociedade mais equnime. importante ressaltar que no se prope qualquer aumento da carga tributria, apenas uma modificao da sua estrutura, uma vez que se sugere que todos os ganhos de arrecadao do IRPF sejam compensados por dedues em tributos regressivos, como a Cofins. Voltando ao resultado das simulaes, deixa-se claro que estas so apenas sugestes. Este trabalho sofre de limitaes tericas e metodolgicas evidentes. Talvez a maior de todas seja no trabalhar com os registros administrativos prprios da Receita Federal, que permitiriam estimaes muito mais precisas que aquelas feitas com base em dados da PNAD ou da POF. Infelizmente, tais dados so sigilosos, e seu uso est sujeito a negociaes com a Receita Federal do Brasil. Finalmente, importante destacar que se desaconselha a implementao imediata de qualquer uma das sugestes supracitadas sem a realizao de estudos mais aprofundados. Todas devem ser entendidas como contribuies aos debates democrticos sobre tributao, distribuio de renda no pas e a relao entre os dois. Devem tambm ser ponderadas com muito cuidado e colocadas sob forte escrutnio tcnico, acadmico e poltico antes de se efetuarem eventuais mudanas. No entanto, espera-se ter contribudo para a literatura, ainda muito incipiente, sobre os efeitos distributivos da tributao direta.

250

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

rEFErNCiAS

AFONSO, J. R.; ARAJO, E. A.; VIANNA, S. W. Carga tributria indireta no Brasil: anlise da incidncia efetiva sobre as famlias. Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Srie de Estudos Econmicos e Sociais, n. RE1-04-02, fevereiro, 2004. AuERBACH, A. J. Who bears the corporate tax? A review of what we know. NBER Working Paper, n. 11.686. Oct. 2005. Disponvel em: <http://www. nber.org/papers/w11686>. BARROS, R. P.; CARVAlHO, M.; FRANCO, S.; MENDONA, R. Uma anlise das principais causas da queda recente na desigualdade de renda brasileira. Econmica, v. 8, n. 1, p. 55-81, junho, 2006. Disponvel em: <http:// www.uff.br/cpgeconomia/economica.htm>. BARROS, R. P.; HENRIQuES, R.; MENDONA, R. A estabilidade inaceitvel: desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2001. BERNHEIM, D. Taxation and saving. NBER Working Paper, n. 7.061, Mar. 1999. Disponvel em: <http://www.nber.org/papers/w7061>. BOuRGuIGNON, F.; MAGNAC, T.; M. labor supply and taxation in France. Journal of Human Resources, v. 25, n. 3, p. 358-389, 1999. CARVAlHO JNIOR, P. H. B. Aspectos distributivos do IPTU e do patrimnio imobilirio das famlias brasileiras. Braslia: Ipea, 2009. (Texto para Discusso). No prelo. COlOMBINO, u.; DEl BOCA, D. The effect of taxes on labor supply in Italy. Journal of Human Resources, v. 25, n. 3, p. 390-414, 1990. FEENBERG, D. R.; POTERBA, J. M. Income inequality and the incomes of very high income tax payers: evidence from tax returns. NBER Working Papers, n. 4.229, Dec. 1992. Disponvel em: <http//www.nber.org/papers/w4229>. FElDSTEIN, M. The effect of marginal tax rates on taxable income. Journal of Political Economy, n. 103, p. 351-372, 1995. GOI, E.; lOPEZ, H.; SERVEN, l. Fiscal redistribution and income inequality in Latin America. World Bank Policy Research Working Paper, n. 4.487, Jan. 2008. Disponvel em: <http://www-wds.worldbank.org/servlet/ WDSContentServer/WDSP/IB/2008/01/24/000158349_20080124094447/ Rendered/PDF/wps4487.pdf>.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

251

HOFFMANN, R. O efeito potencial do imposto de renda na desigualdade. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 32, n. 1, abr. 2002. Disponvel em: <http://ppe.ipea.gov.br/ndex.php/ppe/article/view/217>. __________. Queda da desigualdade da distribuio de renda no Brasil, de 1995 a 2005, e delimitao dos relativamente ricos. In: BARROS, R. P.; FOGuEl, M. N.; ulYSSEA, G. Desigualdade de renda no Brasil: uma anlise da queda recente. Braslia: Ipea, 2006a. __________. Transferncias de renda e a reduo da desigualdade no Brasil e cinco regies entre 1997 e 2004. Revista Econmica, v. 8, n. 1. p. 55-81, jun. 2006b. Disponvel em: <http://www.uff.br/cpgeconomia/economica.htm>. HOFFMANN, R.; SIlVEIRA; GAIGER, F.; PAYERAS, J. A. P. Progressividade e sacrifcio equitativo na tributao: o caso do Brasil. Braslia: Ipea, maio, 2006. (Texto para Discusso, n. 1.188). Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/default.jsp>. IBGE. Sistema de Contas Nacionais: Brasil 2000-2006. Coordenao de Contas Nacionais. Rio de Janeiro, 2008. IMMERVOll, H. et al. Simulating Brazils tax-benefit system using Brahms, the Brazilian household microsimulation model. Economia Aplicada, v. 10, n. 2, abril/junho, 2006. MaCuRDY, T.; GREEN, D.; PAARSCH, H. Assessing empirical approaches for analyzing taxes and labor supply. Journal of Human Resources, v. 25, n. 3, p. 415-490, 1990. MAGAlHES, l. C. G.; SIlVEIRA, F. G.; TOMICH, F. A.; VIANNA, S. W. Tributao, distribuio de renda e pobreza: uma anlise dos impactos da carga tributria sobre alimentao nas grandes regies urbanas brasileiras. Braslia: Ipea, dez. 2001. (Texto para Discusso, n. 804). Disponvel em: <http://www.ipea. gov.br/default.jsp>. MIRRlEES, J. A. An exploration in the theory of optimum income taxation. Review of Economic Studies, p. 175-208, 1971. RECEITA FEDERAl DO BRASIl (RFB). O Imposto de Renda das Pessoas Fsicas no Brasil. Estudos Tributrios, n. 14, dez. 2004. ROCHA, S. A investigao do rendimento na PNAD: comentrios e sugestes pesquisa nos anos 2000. Rio de Janeiro, 2002a. (Texto para Discusso, n. 899). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.

252

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

__________. O impacto distributivo do imposto de renda sobre a desigualdade de renda das famlias. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 32, n. 1, abr. 2002b. Disponvel em: <http://ppe.ipea.gov.br/index.php/ppe/article/view/279>. SANTOS, C. H.; COSTA, F. R. uma metodologia de estimao da carga tributria bruta brasileira em bases trimestrais. So Paulo: Economia Aplicada, v. 12, n. 4, p. 581-606, out./dez. 2008. SANTOS, C. H.; GOBETTI, S. W.; RIBEIRO, M. B. A evoluo da carga tributria bruta brasileira no perodo 1995-2007: tamanho, composio e especificaes economtricas agregadas. Braslia: Ipea, 2008. (Texto para Discusso). No prelo. SIlVEIRA, F. G. Tributao, previdncia e assistncia sociais: impactos distributivos. Tese (Doutorado) universidade Estadual de Campinas (uNICAMP), Campinas, 2008. SlEMROD, J. High income families and the tax changes of the 80s: the anatomy of the behavioral response. NBER Working Paper, n. 5.218, Aug. 1995. Disponvel em: <http://www.nber.org/papers/w5218>. SOARES, F. V.; SOARES, S.; MEDEIROS, M.; OSRIO, R. G. Programas de transferncia de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006. (Texto para Discusso, n. 1.228). Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/default.jsp>. SOARES, S. Anlise de bem-estar e decomposio por fatores da queda na desigualdade entre 1995 e 2004. Revista Econmica, v. 8, n. 1, p. 83-115, jun. 2006. Disponvel em: <http://www.uff.br/cpgeconomia/economia.htm>. SRF. Secretaria da Receita Federal. Coordenao-Geral de Poltica Tributria. Consolidao da declarao do Imposto de Renda das Pessoas Fsicas 2004. Braslia, fevereiro, 2008. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/ Publico/studotributarios/estatisticas/ConsolidaDirpf2004.pdf>. TRIEST, R. K. The effect of income taxation on labor supply in the united States. Journal of Human Resources, v. 25, n. 3, p. 491-516, 1990. VAN SOEST, A.; WOITTIEZ, I.; KAPTEYN, A. labor supply, income taxes, and hours restrictions in the Netherlands. Journal of Human Resources, v. 25, n. 3, p. 517-558, 1990. VIANNA, S. W.; MAGAlHES, l. C. G.; SIlVEIRA, F. G.; TOMICH, F. A. Carga tributria direta e indireta sobre as unidades familiares no Brasil: avaliao de sua incidncia nas grandes regies urbanas em 1996. Braslia: Ipea, set. 2000. (Texto para Discusso, n. 757). Disponvel em: <http://www.ipea.gov. br/default.jsp>.

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

253

bibLioGrAFiA ComPLEmENTAr

OECD. Organization for Economic Cooperation and Development. Tax administration in OECD and selected non-OECD countries: comparative information series (2006). Feb. 2007. Disponvel em: <http://www.oecd.org/ dataoecd/47/49/37363448.pdf>. SlEMROD, J. Optimal taxation and optimal tax systems. NBER Working Paper, n. 3.038, Feb. 1991. Disponvel em: <http://www.nber.org/papers/w3038>. __________. The economics of taxing the rich. NBER Working Paper, n. 6.584, May 1998. Disponvel em: <http://www.nber.org/papers/w6584>.
ANExo ALQuoTAS TribuTriAS do GoVErNo CENTrAL dE diVErSoS PASES (2003)

Para cada pas, a coluna de uma dada alquota mostra dois nmeros. O superior a alquota, e o inferior representa o rendimento a partir do qual esta alquota marginal se aplica. Por exemplo, a Austrlia comea a tributar rendimentos em 17% a partir de A$ 6 mil anuais. O Chile, por sua vez, tributa em 5% toda a renda a partir de 4.716 mil pesos anuais. claro que a tabela 1 uma grande simplificao. Sistemas tributrios so em geral muito complexos, e a incluso de seus critrios e parmetros em uma nica tabela somente possvel custa de muita simplificao.
TABelA 1 Alquotas do imposto sobre a renda das pessoas fsicas em diversos pases
pas frica do sul Alemanha Austrlia ustria Blgica Canad Chile (000)1 887 5.570 1.241 deduo Alquota bsica 1 4.615 18,00 27.000 19,90 7.236 17,00 6.000 21,00 3.640 25,00 0 16,00 0 5,00 4.716 Alquota 2 25,00 67.000 30,00 21.600 31,00 7.270 30,00 6.840 22,00 32.183 10,00 10.580 Alquota 3 30,00 107.000 48,50 55.008 42,00 52.000 41,00 21.800 40,00 9.740 26,00 64.368 15,00 17.633 47,00 62.500 50,00 50.870 45,00 14.530 29,00 104.648 25,00 24.686 33,00 31.740 39,00 42.320 43,00 52.900
(Continua)

Alquota 4 35,00 137.000

Alquota Alquota Alquota Alquota Alquota 5 6 7 8 9 38,00 40,00 43,00 197.000 267.000 259.000

50,00 29.740

254

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao)

pas Coreia (000)1 dinamarca espanha estados unidos Finlndia Frana Grcia Hungria irlanda islndia itlia Japo (000)1 luxemburgo2 mxico noruega nova Zelndia pases Baixos polnia portugal reino unido repblica eslovaca

deduo Alquota bsica 1 600 35.600 3.400 7.800 9,00 5,50 9,06 10,00 12,00 11.600 6,83 4.262 10.000 15,00 20,00 1.520 321.900 7.500 380 20,00 25,75 23,00 10,00 8,00 9.750 6.193 77.300 3,00 11,76 15,00 1.766 530 214 4.615 38.760 1,70 19,00 12,00 10,00 10,00

Alquota 2 18,00 10.000 11,50 198,000 15,84 4.000 15,00 7.000 16,00 14.400 19,14 8.382 30,00 13.400 30,00 650.000 42,00 28.000 30,75 4.089.450 29,00 15.000 20,00 3.300 10,00 11.400 10,00 5.270 25,26 340.700 21,00 9.500 7,20 15.883 30,00 37.024 14,00 4.182 22,00 1.960 20,00 90.000

Alquota 3 27,00 40.000 26,50 295,300 18,68 13.800 25,00 28.400 22,00 20.000 28,26 14.753 40,00 23.400 40,00 1.350.000

Alquota 4 36,00 80.000

Alquota Alquota Alquota Alquota Alquota 5 6 7 8 9

24,71 25.800 28,00 68.800 28,00 31.200 37,38 23.888

29,16 45.000 33,00 35,00 55.200 42,62 38.868 48,09 47.932 35,00 143.500 311.950

31,00 29.000 30,00 9.000 12,00 13.050 17,00 44.732 31,26 872.000 33,00 38.000 42,00 28.850 40,00 74.048 24,00 6.325 40,00 30.500 28,00 180.000

39,00 32.600 37,00 18.000 14,00 14.700 25,00 78.613

45,00 70.000

16,00 16.350 32,00

18,00 18.000 33,00

20,00 19.650 34,00

22,00 21.300

38,00 34.500

91.384 109.411 220.667

39,00 60.000 52,00 49.464

34,00 15.683

38,00 36.071

40,00 52.277

35,00 396.000

38,00 564.000
(Continua)

o Potencial distributivo do imposto de renda da Pessoa Fsica (irPF)

255

(Continuao)

pas repblica Tcheca sucia2 sua3 Turquia (milhes)

deduo Alquota bsica 1 38.040 11.400 15,00 0 0,00 0,77 16.100 540 15,00

Alquota 2 20,00 109.200 20,00 284.300 0,88 27.900 20,00 5.000

Alquota 3 25,00 218.400 25,00 430.000 2,64 36.500 25,00 12.000

Alquota 4 32,00 331.200

Alquota Alquota Alquota Alquota Alquota 5 6 7 8 9

2,97 48.600 30,00 24.000

5,94 63.800 35,00

6,60 68.800 40,00

8,80

13,20

11,50

91.100 154.700 664.300

60.000 120.000

Fonte: Alquotas do Chile servicio de impuestos internos de Chile; frica do sul south African revenue service; de outros pases: Foro de Administrao Tributria da oCde. notas: 1 os zeros entre parnteses significam que, para este pas, todos os valores foram expressos tirando-se os trs zeros.
2

os valores para a sucia so os reportados pelo Foro de Administrao Tributria da oCde. outras fontes reportam valores mais elevados. para este pas, duas faixas intermedirias foram retiradas da tabela por falta de espao.

CApTulo 6

ASPECToS diSTribuTiVoS do iPTu E do PATrimNio imobiLirio dAS FAmLiAS brASiLEirAS*


pedro Humberto Bruno de Carvalho Jr.**

1 iNTroduo

A elevada desigualdade de renda do Brasil um grande problema social, que se intensificou com o modelo de crescimento econmico implantado durante a Ditadura Militar. A iniquidade se manteve relativamente estvel at a dcada de 2000, atravessando os ciclos de crescimento e recesso econmica e o processo de democratizao que engendrou a Constituio Cidad de 1988. Vrios programas focalizados, sobretudo de iniciativa federal, foram adotados para diminuir o problema, resultando na recente queda dos indicadores de desigualdade de renda (BARROS et al., 2006). H uma tendncia de universalizao dos programas de transferncia de renda, que vm reduzindo a desigualdade de renda no curto prazo. Contudo, esta tendncia pode acabar sendo limitada pelo oramento pblico no mdio e longo prazo, sendo necessrios outros mecanismos que possam reduzir a desigualdade. No desconsiderando a importncia do gasto pblico como fator indutor da desconcentrao de renda, estudos como Silveira (2004) apontam para o papel regressivo da tributao nacional. Neste contexto, considera-se que a Constituio Federal (CF) de 1988, segundo entendimento do Supremo Tribunal Federal (STF), admite que apenas o Imposto de Renda (IR) e o Imposto Territorial e Predial urbano (IPTu) podem ser de fato progressivos no atual Sistema Tributrio Brasileiro.1
* o autor agradece a assistncia de rafael lacerda pereira Gonalves, bolsista do Centro de integrao empresa escola (Ciee), e os comentrios e sugestes dos pesquisadores do ipea emmanuel porto, Fabio servo, Jos Aparecido ribeiro, marcelo Abi-ramia, maria da piedade morais, paulo Augusto rgo e, em especial, Fernando Gaiger silveira. ** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas regionais, urbanas e Ambientais (dirur) do ipea. 1. o imposto sobre Grandes Fortunas (iGF), previsto no artigo 153 da Constituio Federal (CF), ainda no foi regulamentado. A possibilidade de progressividade dos demais impostos sobre a propriedade imposto sobre a propriedade de Veculos Automotores (ipVA), imposto sobre Transmisso Causa mortis e doao de quaisquer Bens ou direitos (iTCmd), imposto de Transmisso de Bens imveis inter Vivos (iTBi) questionvel judicialmente, conforme decises do supremo Tribunal Federal (sTF). o rgo declarou que somente emenda Constitucional (eC) poderia tornar estes impostos progressivos (smula do sTF no 668/2003), trmite observado somente no caso do imposto predial e Territorial urbano (ipTu), tornado progressivo pela eC no 29/2000. o imposto sobre a propriedade Territorial rural (iTr) tambm pode ser progressivo, mas est direcionado para o incentivo ao uso da propriedade rural.

258

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Medir o grau de concentrao da propriedade das famlias, representada no Brasil sobretudo pela propriedade imobiliria, algo mais complexo que medir a concentrao da renda. Alm da falta de dados existentes sobre o patrimnio imobilirio, neste mercado especfico esto presentes fatores como a subjetividade na atribuio de valores da propriedade, as variaes da rentabilidade dos aluguis e a maior volatilidade dos preos (estes sujeitos a variveis macroeconmicas, poltica oficial de financiamento e provimento de obras pblicas). As bases de dados que contm informaes sobre a propriedade imobiliria das famlias so a edio de 2002-2003 da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) e a de 2003 da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), ambas realizadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Na POF de 2002-2003, o morador de cada domiclio, no caso de imvel alugado, declara o aluguel efetivamente pago e, no caso de imvel prprio, o aluguel estimado. Na PNAD de 2003, o morador de cada domiclio declara o valor de mercado do imvel,2 alm do aluguel efetivamente pago (no caso de imveis alugados). Com base nos dados destas duas pesquisas, estimou-se a rentabilidade dos aluguis segundo vrios atributos, de forma a mensurar o valor de mercado das propriedades imobilirias das famlias, o qual inserido no IPTu. O importante aspecto distributivo do IPTu ser debatido neste captulo. Alm de ser um imposto direto e real, com uma base de clculo visvel (difcil de ser sonegada), ele o imposto direto que possui o maior nmero de contribuintes no Brasil e, como o IR, admite legalmente a progressividade das alquotas. Portanto, o captulo analisar a progressividade da carga tributria do imposto, medindo a sua tributao conforme estratos de valores de imveis. Caso os imveis mais valorados sejam tributados mais fortemente que os menos valorados, de fato pode-se considerar o IPTu progressivo; caso contrrio, ele ser julgado regressivo, e se poder propor um esforo para mudana. importante analisar no apenas a distribuio da carga tributria entre as faixas de valores de todos os imveis do pas ou de uma regio, mas tambm a distribuio da carga tributria somente entre os contribuintes do imposto. Isto importante por dois aspectos: em primeiro lugar, analisando-se apenas o universo de domiclios pagantes, tem-se uma ideia do grau de progressividade inerente ao prprio sistema tributrio. Assim, aferem-se a progressividade das alquotas, as avaliaes imobilirias oficiais e as polticas de descontos, que podem afetar a alquota efetiva do imposto. Em segundo lugar, qualquer poltica pblica que tendesse a ampliar a base tributria do IPTu, tendo ele uma distribuio regressiva entre pagantes, acentuaria o problema, mesmo que a distribuio geral da carga tributria entre a
2. Foram estabelecidos intervalos de valores, sendo o valor mais alto de r$ 100 mil. no caso de imveis declarados acima deste valor, procedeu-se a uma estimao especial.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

259

populao fosse anteriormente progressiva. Com os dados da POF de 2002-2003, tambm ser possvel analisar a distribuio do IPTu nas grandes regies e grandes cidades brasileiras, informaes que sero sintetizadas em quadros no decorrer do captulo. Este captulo fruto da continuao de um trabalho do autor intitulado IPTU no Brasil: arrecadao, progressividade e aspectos extra fiscais, publicado em dezembro de 2006. A pesquisa surgiu de um grupo de estudos da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, urbanas e Ambientais (Dirur) e da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, que analisa as propostas de reforma tributria com interesse tanto pelos aspectos urbanos e extrafiscais do IPTu quanto pelo problema da concentrao de renda e riqueza. Esta viso mais abrangente diferente da tnica das discusses da dcada de 1990 e incio da dcada de 2000, que restringia a anlise da reforma tributria aos temas sobre eficincia econmica, harmonizao e estmulo produo, focalizando a ateno nos impostos indiretos. Embora de maneira alguma se queira desmerecer a importncia deste assunto nos dias atuais, fundamental se criar no mbito da reforma tributria um grupo de pesquisa ligado a temas como equidade, aspectos sociais e extrafiscalidade, de forma a se aproveitar o momento histrico do debate sobre a reforma. Todos os impostos sobre a propriedade tm caractersticas e efeitos econmicos especficos e no podem ser vistos na mesma tica do IR e tampouco como um imposto indireto. necessria uma linha de pesquisa que leve em conta, por exemplo, as avaliaes da base de clculo e a correlao entre patrimnio e renda. Alm disso, as alternativas de uso do IPTu como poltica urbana e distributiva, permitidas pela CF de 1988 e regulamentada posteriormente no Estatuto das Cidades e na EC no 29 de 2000, fornecem um leque de vrias linhas de pesquisa acerca do tema. Este estudo enfatizar o aspecto distributivo tanto da carga tributria do IPTu residencial quanto de sua base de clculo os imveis residenciais urbanos. O captulo est dividido em sete sees. Aps esta introduo, a seo 2 faz uma breve anlise legal da arrecadao do IPTu no Brasil e da estrutura dos impostos imobilirios em outros pases. Analisam-se tambm os aspectos e as modificaes legais recentes. A seo 3 discute a concentrao do patrimnio imobilirio das famlias, mostrando resumidamente a metodologia de estimao por meio das bases de dados da PNAD de 2003 e da POF de 2002-2003. A seo 4 mostra a participao do pagamento do IPTu no valor dos imveis e a seo 5, no rendimento (despesas) das famlias. Estes indicadores ajudam a analisar a progressividade efetiva do imposto. Na seo 6, examina-se a situao do IPTu em uma amostra das 12 principais cidades brasileiras, a respeito de aspectos legais, poltica de isenes e redues, abrangncia e distribuio da carga tributria. A seo 7 conclui o captulo.

260

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

2 EVoLuo E ESTGio ATuAL doS imPoSToS imobiLirioS No brASiL E No muNdo

Impostos sobre propriedade imobiliria so cobrados no Brasil desde a Constituio de 1891 (artigo 9o), que conferia competncia aos estados para tributarem imveis rurais e urbanos. A Constituio de 1937 concedeu aos municpios a competncia de tributar imveis urbanos. A lei no 5.172/1966 Cdigo Tributrio Nacional (CTN) , que regula o sistema tributrio nacional, estabelece em seu artigo 32 diretrizes gerais para o IPTu. Entre os dispositivos regulados, o CTN qualificou como zona urbana, para fins tributrios, a propriedade que contar com pelo menos dois dos cinco servios ou melhorias pblicas a seguir: calamento com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua; esgotamento sanitrio; iluminao pblica; e escola primria ou posto de sade a pelo menos trs quilmetros do imvel considerado.3 A Constituio de 1988, alm de confirmar o papel do IPTu como imposto de grande potencial fiscal dos municpios, conforme as constituies anteriores, inova ao se preocupar com a progressividade e com os objetivos extrafiscais. Tal fato explicitado no artigo 153, ao asseverar que o IR e o Imposto Territorial Rural (ITR) devem ser progressivos. O artigo 156 afirma que o IPTu poder ser progressivo, em razo do valor do imvel e da funo social da propriedade, ou seletivo, de acordo com a localizao, tamanho ou uso do imvel.4 O artigo 182 afirma que o IPTu poder ser progressivo no tempo para promover o adequado aproveitamento da propriedade de acordo com o que estabelecesse cada plano diretor municipal. Infelizmente, apesar da preocupao do legislador quanto progressividade e ao uso do IPTu como instrumento extrafiscal, o conservadorismo das interpretaes do Poder Judicirio tem prevalecido. Muitas iniciativas municipais visando executar estas polticas foram embargadas tanto nos tribunais estaduais ou regionais quanto no STF. A ttulo de exemplo, cite-se a aplicao de alquotas diferenciadas do IPTu como instrumento de poltica urbana e progressividade tributria, que foi amplamente contestada no STF at 2000, e resultou na determinao de o municpio impetrado devolver ao contribuinte o imposto cobrado.

3. essa classificao ainda controversa. o sTF, at o ano de 1996, vinha sistematicamente considerando imvel urbano, para fins tributrios, aquele que apresentava os critrios inseridos no Cdigo Tributrio nacional (CTn). Aps 1996, ele comeou a alternar entendimentos, ora declarando que terrenos em zona urbana destinados a atividades agrcolas ou extrativistas no seriam considerados passveis de cobrana de ipTu (Acrdo re no 100.427/dF de 1996 e Acrdo re no 738.628/sp), ora declarando o contrrio (recurso especial no 169.924/rs). 4. esse artigo foi alterado pela eC no 29/2000. o texto original somente previa que o ipTu poderia ser progressivo para garantir a funo social da propriedade, o que era entendido pelo sTF como diferenciao na tributao apenas entre imveis edificados e terrenos vagos.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

261

Em decises proferidas em vrios recursos extraordinrios, o rgo vinha declarando inconstitucional a aplicao de alquotas progressivas.5 Vrias leis municipais foram anuladas judicialmente. Esta situao perdurou at 2000, quando foi promulgada a EC no 29 (a qual tambm tratava do aumento dos recursos da sade), que modificou o artigo 156, passando a permitir expressa e taxativamente que o IPTu poderia ter alquotas progressivas em razo do valor do imvel ou alquotas variveis conforme tamanho, localizao ou uso do imvel.6 Com isso, a atual estrutura tributria no Brasil passava a contar de fato com dois impostos efetivamente progressivos, o IR e o IPTu de alguns municpios. Alm disso, o artigo 7o da lei Federal no 10.257/2001 regulamentou o artigo 182 da CF de 1988, que trata da adoo do instrumento IPTU progressivo no tempo. Fixou-se o aumento anual das alquotas do IPTu at o limite de 15% para imveis que no atendessem s diretrizes do plano diretor municipal relativas ao parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado. No Brasil h cerca de 5.560 municpios, dos quais 96% efetivamente arrecadam o IPTu (STN, 2006); por conseguinte, existem mais de 5 mil legislaes tributrias com diferentes estruturas de alquotas. Carvalho Jr. (2008) analisou a estrutura de alquotas de 365 municpios (todos com populao acima de 50 mil habitantes) no ano de 2007 e constatou que apenas 14% destes municpios tinham alquotas progressivas de IPTu (isto , aumentavam a alquota conforme o valor venal do imvel). Em 6,8% deles, as alquotas variavam conforme a localizao do imvel e em 5,5%, conforme tamanho do imvel. Alm disso, 26,9% destes municpios previam a possibilidade da incidncia do IPTU progressivo no tempo em terrenos vagos. Com isso, pode-se dizer que cerca de um quarto das cidades brasileiras com populao acima de 50 mil habitantes possui alquotas progressivas ou seletivas, de acordo com o artigo 156 da CF de 1988. O estudo encontrou alquotas medianas e modais nestes municpios (alquotas mais comumente aplicadas), embora tenha havido grande variabilidade entre elas. Naqueles municpios com alquotas nicas de IPTu (sem progressividade ou seletividade), a modal foi 0,8% para imveis edificados e 2% para terrenos vagos; nos municpios que adotavam alquotas variadas, elas comumente variavam num

5. A justificativa jurdica do sTF acerca da ilegalidade de alquotas progressivas de ipTu que, sendo tal imposto real (sobre a propriedade), o princpio da capacidade contributiva do cidado para aplicao da progressividade no seria vlido. segundo o sTF, no se poderia afirmar que necessariamente contribuintes de imveis mais valorizados tivessem de fato maior poder aquisitivo para arcar com uma alquota maior que os demais. 6. Com isso, a smula no 668 de 2003 do sTF ainda declarava inconstitucional todas as leis tributrias municipais de ipTu com alquotas progressivas anteriores eC no 29/2000, porm j estava pacificada juridicamente a controversa questo.

262

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

intervalo de 0,5% a 1,0%, no caso de imveis edificados, e de 1% a 3%, no caso de terrenos vagos. As alquotas do IPTu nesta amostra de cidades de populao superior a 50 mil habitantes esto resumidas no anexo D.7 O imposto imobilirio tem sido historicamente uma importante fonte de recursos dos entes locais em todo o mundo. A base de dados do Government Finance Statistics, publicado periodicamente pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), indica que na Argentina, Brasil, Bolvia, frica do Sul, lbano, Israel, Espanha, Frana, Blgica, Holanda, Austrlia, Nova Zelndia, Canad e Estados unidos os impostos sobre a propriedade8 chegaram a representar mais de 2% do produto interno bruto (PIB) destes pases entre 2002 e 2005. Porm, estes indicadores somente foram significativos para a Argentina, Bolvia, Brasil e lbano devido ao alto peso dos impostos sobre a propriedade financeira, como os incidentes sobre transaes financeiras, no caso brasileiro representado pela antiga Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF). Na Blgica, Holanda e Espanha, foi o imposto sobre fortunas que impactou significativamente este indicador. Estes dados esto detalhadamente descritos no anexo A. Considerando-se somente os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria, o Brasil tem um indicador muito baixo, de apenas 0,46% do PIB para a mdia do perodo de 2002 a 2005, conforme mostra a sexta coluna da tabela constante no anexo A. Outros pases latino-americanos ou de renda mdia, como a frica do Sul, Cingapura, lbano, Argentina e Colmbia, obtiveram ndices superiores a 0,8%. Com relao participao desses impostos nas receitas dos entes locais, os impostos imobilirios chegaram a representar mais de 25% na Nova Zelndia, Austrlia, Frana, Israel e Canad. No Brasil, o IPTu representou apenas 6,3% das receitas municipais e, surpreendentemente, as alquotas aplicadas aqui no so muito diferentes das da maioria dos pases do mundo (com exceo dos Estados unidos e de alguns pases europeus). Desta forma, a baixa arrecadao nacional no pode ser explicada pela poltica de alquotas, mas provavelmente pela ineficincia administrativa e pela concesso de isenes e redues do imposto.9
7. o anexo d dividiu o ipTu em residencial, no residencial (que abrange comrcio e indstria) e territorial (terrenos vagos, lotes e glebas). na stima coluna, foi indicado o critrio de variao das alquotas do ipTu para imveis edificados (progressivas ou seletivas por localizao, tamanho, padro construtivo, entre outros). no caso do ipTu territorial, a nona coluna mostra o critrio de variao denominado aumentos anuais, que reflete o uso do instrumento ipTu progressivo no tempo, previsto no artigo 182 da CF de 1988, e que pode estar inserido nas legislaes tributrias dos municpios analisados. 8. inclui-se, alm dos impostos sobre a propriedade imobiliria, impostos sobre heranas e doaes, automveis, ativos de empresas, grandes fortunas, transferncia imobiliria e impostos sobre transaes financeiras. 9. importante ressaltar que alguns pases europeus adotam o imposto sobre a riqueza, similar ao iGF, previsto na Constituio Federal Brasileira. este imposto incide sobre a propriedade imobiliria juntamente com os impostos imobilirios locais, tornando a carga tributria incidente sobre a propriedade ainda maior. o caso da noruega, dinamarca, Finlndia, sucia, Alemanha, sua, Frana, espanha, entre outros.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

263

3 dESiGuALdAdE E TribuTAo do PATrimNio imobiLirio No brASiL

Para se estimar a desigualdade do patrimnio imobilirio das famlias brasileiras, necessrio examinarem-se as principais caractersticas do mercado imobilirio e a base de dados disponveis em nvel nacional. No presente trabalho no se analisar a concentrao da propriedade jurdica do imvel, mas o seu usufruto. uma vez que as pesquisas amostrais da POF/IBGE e da PNAD/IBGE so domiciliares e as perguntas, limitadas (embora haja uma ampla demanda para se inserirem perguntas relativas propriedade das famlias), no possvel estimar, com preciso, os demais imveis de propriedade das famlias participantes da pesquisa. Alm disso, o usufruto no deixa de ser uma boa medida de concentrao, pois ele reflete o nvel de bem-estar e conforto que a famlia usufrui, independente de o imvel ser alugado, cedido por empregador ou parente, ou pertencente a pessoa jurdica.10 Outro indicador que ser muito utilizado na estimao da concentrao imobiliria a rentabilidade do aluguel do imvel, isto , a proporo que o valor do aluguel representa no valor total do imvel. Este dado importante, tendo em vista que a POF de 2002-2003 pergunta sobre despesa de aluguel do imvel.11 Conhecendo-se o padro de rentabilidade do aluguel dos imveis, pode-se estimar o seu valor.12 Estudo de Varsano (1977) indicou que os valores dos aluguis dos imveis no acompanhavam o ritmo do crescimento da valorizao imobiliria e, assim, a rentabilidade dos imveis tenderia a cair conforme os imveis urbanos se valorizassem. O autor realizou estudo sobre a evoluo dos preos dos imveis e do IPTu na dcada de 1970, encontrando forte aumento da regressividade vertical do imposto em virtude de a velocidade do aumento dos preos dos imveis urbanos legais e equipados (por isso mesmo mais valorizados) ser maior que a dos valores venais estabelecidos por lei municipal para a cobrana do IPTu. logo, os imveis mais valorizados tenderiam a ter valores venais cada vez mais desatualizados e sofreriam uma alquota efetiva menor que os imveis com um processo de valorizao menor. Com isso, a rentabilidade dos aluguis seria mais alta em zonas degradadas, nas periferias dos grandes centros urbanos ou em conglomerados subnormais; alie-se a isto o fato de que as garantias locatcias costumam ser menores para pessoas de baixa renda. Todos estes dados corroboram a hiptese de que a rentabilidade dos aluguis apresenta um vis fortemente regressivo em relao ao valor do imvel.

10. Caso se estimasse apenas a desigualdade da propriedade jurdica do imvel, um imvel de luxo, habitado por um executivo e pago pelo seu empregador, por exemplo, no impactaria a medida de concentrao. 11. no caso de o imvel no ser efetivamente alugado (situao da maioria), perguntava-se sobre o provvel valor de aluguel do imvel, denominado despesa de aluguel imputado. 12. um estudo parte ser publicado mostrando de maneira detalhada a estimao dos valores e o nvel de concentrao do usufruto dos imveis das famlias brasileiras.

264

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

As PNADs de 2001 a 2006 mostraram que a proporo de famlias que pagam aluguel aumenta progressivamente at o terceiro dcimo de renda familiar e, a partir de ento, se estabiliza entre 15% e 18% do total de domiclios. A correta estimao das rentabilidades dos aluguis um dado importante, pois ela pode variar significativamente, distorcendo os reais valores de mercado dos imveis e impactando de forma significativa qualquer anlise distributiva da concentrao da propriedade. Ainda, ao se utilizar os dados da POF de 2002-2003 sobre concentrao de renda, observou-se que 10% das famlias mais ricas do pas detinham 44,15% da renda familiar total.13 A concentrao do patrimnio imobilirio das famlias foi medida em um estudo parte, que elaborou um modelo de preos hednicos de estimao dos valores dos imveis com base nos valores de aluguis declarados na POF de 2002-2003 (explcitos e imputados), rentabilidade dos imveis, nmero de cmodos, localizao geogrfica e renda familiar. Chegou-se ao resultado de que 46,4% do total do patrimnio imobilirio residencial estimado14 era usufrudo por apenas 10% das famlias brasileiras. Estes resultados podem ser mais bem compreendidos pela leitura do grfico 1. Observa-se que a causa da maior discrepncia entre a concentrao do usufruto imobilirio residencial e a concentrao da renda se verifica a partir do percentil 95. De fato, neste estrato, a concentrao do usufruto do patrimnio imobilirio foi de 33,9% do total do patrimnio estimado, e a da renda, de 30,1% do total da renda estimada. Assim, verifica-se a importncia de uma poltica tributria sobre o patrimnio como forma eficaz de reduzir a desigualdade, tributando a parte da populao rica que no atingida pelo IR, conforme demonstrado em estudo de Gold (1979).

13. os resultados de concentrao esto medidos em termos domiciliares ou familiares. evidentemente, em termos per capita a concentrao se torna maior, pois as famlias mais pobres em mdia tm um nmero maior de componentes. 14. devido restrio dos dados, o autor utilizou o patrimnio imobilirio usufrudo e no a posse legal do patrimnio imobilirio, o que inclusive permite uma melhor anlise do perfil distributivo do ipTu, uma vez que comum o proprietrio repassar ao inquilino o encargo do imposto. o indicador tambm agregou provveis outros imveis das famlias, tendo como base os gastos mencionados na rubrica ipTu de outros imveis, na pesquisa de oramentos Familiares (poF), do instituto Brasileiro de Geografia e estatstica (iBGe) de 2002-2003. provavelmente, estes imveis so de veraneio ou ociosos e devero ser objeto de estudo posterior, junto com o instrumento de ipTu progressivo no tempo previsto no artigo 182 da CF de 1988 e regulamentado pela lei no 10.257/2001 estatuto das Cidades. A partir dos microdados da poF de 2002-2003, foi estimado que o valor total de imveis ociosos ou de veraneio que efetivamente pagam ipTu representou 7,3% do total do parque imobilirio residencial no Brasil. Alm disso, 10% das famlias mais ricas detinham r$ 58,5 bilhes em imveis ociosos ou de veraneio, perfazendo 47,6% da massa imobiliria ociosa ou de veraneio estimada. estes indicadores seriam bem maiores se fossem considerados os imveis que no pagam ipTu, o que torna necessrio um estudo posterior da questo.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

265

GrFiCo 1 Nvel de concentrao da renda domiciliar e do usufruto dos imveis residenciais por respectivo vigsimo de renda domiciliar e valor de imvel: brasil urbano domiclios (2003)
(em %)

Fonte: pnAd/iBGe de 2003 e poF/iBGe de 2002-2003. elaborao do autor.

Todas as pessoas moram em algum lugar e o usufruto de uma moradia, mesmo ela sendo precria, um patrimnio universal. Intuitivamente, pode-se dizer que, devido menor frequncia de outros tipos de propriedade no patrimnio das famlias, caso sejam adicionados ao ndice de concentrao da propriedade cotas ou aes em empresas, automveis, joias, barcos, obras de arte, entre outras espcies de patrimnio, a medida de concentrao da propriedade se tornaria ainda mais elevada. Por exemplo, Burhauser e Weathers (2000) destacam que nos Estados unidos os mais pobres tm o seu patrimnio basicamente composto por benefcios sociais, benefcios previdencirios e automveis. No caso do Brasil, o valor presente capitalizado dos rendimentos esperados dos benefcios assistenciais e previdencirios deveria ser incorporado ao patrimnio familiar num estudo que tenha a inteno de medir o nvel de riqueza e sua concentrao entre as famlias. Devido complexidade do tema, este clculo no ser realizado neste trabalho, o qual se restringir apenas a bens tangveis (imveis e automveis, basicamente). Saliente-se que os benefcios assistenciais e alguns tipos de benefcios previdencirios tm distribuio progressiva entre as famlias, conforme estudo de Silveira (2004), e isto impactaria o nvel da concentrao de riqueza. O grfico 2 mostra a distribuio por vigsimos de renda domiciliar do usufruto da propriedade imobiliria residencial das famlias (j estimada) e da propriedade de veculos automotores (que incluem automveis, motocicletas, barcos a motor, iates, caminhes, entre outros).

266

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

GrFiCo 2 Nvel de concentrao do usufruto dos imveis residenciais e do patrimnio automotivo por vigsimo de renda domiciliar: brasil urbano domiclios (2003)
(em %)

Fonte: pnAd/iBGe de 2003 e poF/iBGe de 2002-2003. elaborao do autor.

Conforme se v no grfico 2, a concentrao do usufruto da propriedade imobiliria por vigsimos de renda domiciliar declarada menor que a concentrao do usufruto da propriedade de veculos automotivos no ano de 2003. Isto ocorre porque apenas 15,8% das famlias naquele ano declararam possuir algum veculo automotivo, o que tornou a concentrao deste tipo de propriedade muito mais alta. No caso dos imveis que servem como moradia, todos tm algum valor estimado, mesmo sendo baixo, corroborando a tese de que a concentrao da propriedade imobiliria tende a ser menor que a de outros tipos de propriedade tangveis. O IR tem representado no Brasil um perfil de progressividade muito abaixo do potencial. Em virtude de o pas ter PIB e concentrao de renda elevados, a aplicao de um sistema de alquotas progressivas seria conveniente. Porm, o que de fato existem so apenas duas alquotas progressivas e algumas redues e isenes legais. As alquotas atuais de 15% e 27,5% so pequenas e muito prximas uma da outra para uma progressividade mais efetiva da tributao pelo IR. Em pases europeus, apesar da baixa concentrao de renda, as alquotas podem chegar a 55%, como no caso da Blgica e da Noruega.15 um problema adicional existente no Brasil a grande permissividade de transferncia do patrimnio de pessoas fsicas para jurdicas, consentindo que o patrimnio de empresas seja usufrudo
15. Alm das altas alquotas do ir, ainda existem contribuies para seguridade social, impostos sobre a propriedade imobiliria de alquotas progressivas e impostos sobre a riqueza. pases como a espanha, por exemplo, limitam a tributao do conjunto destes impostos a 60% da renda do contribuinte.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

267

pela famlia cotista. Alm disso, so relativamente comuns os casos em que as famlias cotistas usam o caixa das suas empresas para satisfao do patrimnio e gastos pessoais. logo, a renda declarada para o IR do contribuinte que pratica esta conduta pode ser muito baixa vis--vis o seu padro de consumo.16 Gold (1979) afirma que os impostos sobre a propriedade tm a capacidade de recair em contribuintes ricos que conseguem sonegar a renda. De fato, o pagamento dos impostos sobre a propriedade uma condio para o reconhecimento do direito de propriedade por parte da legislao. Porquanto ele um imposto altamente visvel, de difcil sonegao, a sua inadimplncia ocasionaria imediata perda de valor de mercado deste ativo. Evidentemente, h elevada inadimplncia do IPTu, mas os dados da POF de 2002-2003 sugerem que isto ocorre em famlias de baixa renda, a maioria no inserida no mercado formal de imveis. Por exemplo, um imvel de luxo, com dvidas de IPTu, teria seu valor de mercado rebaixado, assim como um automvel com dvidas no IPVA tem o seu valor diminudo e perde o direito de trafegar. No necessrio um empenho investigatrio de sonegao austero para diminuir a sonegao ou evaso, como no caso do IR,17 bastando haver um cadastro imobilirio atualizado e abrangente.
4 ProGrESSiVidAdE do iPTu No PATrimNio imobiLirio dAS FAmLiAS

Este trabalho faz uma diferenciao importante entre a carga tributria global do IPTU e a carga tributria dos pagantes do IPTU. A primeira mostra a mdia do montante tributado de todo o estoque de patrimnio imobilirio residencial, independente de a propriedade ser contribuinte ou no do imposto. Ela denota o peso do imposto sobre o patrimnio, com uma viso mais macroeconmica e social, a partir do impacto do imposto na distribuio de renda de toda a sociedade. A carga tributria dos pagantes do IPTU mostra a mdia do montante tributado somente dos imveis que so contribuintes do IPTU (cerca de 30% dos imveis residenciais no Brasil, em 2003). Este indicador fornece a alquota efetiva do imposto cobrada dos contribuintes,18 com uma viso mais microeconmica e setorial, evidenciando a progressividade ou regressividade inerente ao sistema tributrio analisado. Os dois indicadores so importantes na anlise do IPTu,
16. A receita Federal tem empreendido o esforo de confrontar a renda declarada dos contribuintes com o gasto com cartes de crdito. porm, isto no afetaria o contribuinte que adota a ttica de efetuar gastos pessoais em nome de pessoa jurdica. esta medida apenas teria maior capacidade de abranger os contribuintes do setor informal. na realidade, a auditoria dos gastos administrativos de empresas privadas algo muito custoso e complexo. 17. uma das justificativas da espanha para instituir o impuesto sobre el patrimonio, em 1991, foi que o sistema capitalista estava se sofisticando, com o aumento do fluxo de capitais e suas rendas e a diminuio do papel dos salrios na composio da renda nacional. 18. A alquota inserida na legislao raramente igual alquota efetiva. A alquota efetiva seria a proporo entre a parcela que foi devidamente tributada e o valor de mercado do imvel. A diferena entre a alquota legal e a efetiva acontece porque sempre h redues e descontos legais concedidos na base de clculo do ipTu e, principalmente, porque as avaliaes imobilirias so deficientes e esto em desacordo com o mercado.

268

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

pois a carga tributria global indica o impacto atual do imposto na sociedade, e a carga tributria dos pagantes revela o perfil e os problemas distributivos do sistema tributrio e os principais desafios para o incremento do IPTu. O grfico 3 apresenta a distribuio da carga tributria do IPTu no Brasil, ou seja, a participao do pagamento do IPTu no valor do imvel tributado, indicado pelas barras no eixo principal, por vigsimos de valores de imveis. Alm disso, o grfico 3 ilustra a proporo de domiclios que pagam o imposto na linha no eixo secundrio. As barras escuras do grfico 3 representam a carga tributria global, aquela incidente sobre todos os domiclios, pagantes ou no do imposto, e as barras claras, a carga tributria incidente somente entre os pagantes do imposto. Observa-se que a carga tributria global progressiva, mas isso s acontece devido pouca proporo de pagantes nos vigsimos baixos de valor de imvel. A carga tributria incidente sobre os pagantes mostrou-se regressiva, conforme tambm se pode notar no grfico 4. Isto preocupante na medida em que, caso se programe uma poltica que aumente o universo de pagantes do IPTu, sem corrigir as devidas distores administrativas do sistema, a carga tributria global do imposto pode tornar-se mais regressiva.
GrFiCo 3 Nvel de contribuintes, carga tributria do iPTu (global e dos pagantes) por faixa de valor de imvel: brasil urbano (2003)
(em %)

Fonte: poF/iBGe de 2002-2003. elaborao do autor.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

269

O grfico 3 mostra que a proporo de domiclios pagantes do imposto aumenta com o valor do imvel, embora o nmero de pagantes esteja muito abaixo do potencial. Em nvel nacional, somente na classe de imveis acima do oitavo decil pode-se encontrar um nvel de declarao de pagamento de IPTu maior que 50%. So vrios os fatores que podem fazer com que uma famlia declare no pagar o IPTu na pesquisa da POF de 2002-2003. Por exemplo, um municpio pode conceder iseno de IPTu a determinados grupos de famlias ou imveis, o imvel pode no ser cadastrado pelo municpio, o imvel pode no ser legalizado ou regularizado, ou a famlia pode ser inadimplente. Observam-se grandes diferenas em nveis regionais. Nas regies Norte e Nordeste, a proporo de famlias que declarou pagar IPTu foi de apenas 12%, e somente a partir do stimo decil de valores de imveis observou-se uma proporo de famlias pagantes maior que 10%. A situao pode ser considerada grave, tendo em vista que a declarao de pagantes foi de apenas 42%, mesmo no ltimo dcimo dos imveis mais valorados. Devido ao baixo nmero de pagantes, a carga tributria global nas regies Norte e Nordeste progressiva, mas considerando-se apenas o universo dos pagantes, a carga tributria fortemente regressiva. Na regio Centro-Oeste, a carga tributria global relativamente neutra, ou pouco progressiva, em razo do baixo nmero de pagantes, mas se for considerado o universo dos pagantes, tem-se uma forte regressividade, igual verificada nas regies Norte e Nordeste. Estes indicadores de abrangncia do nmero de pagantes so bem melhores nas regies Sudeste e Sul, com cerca de 40% dos domiclios declarando pagar IPTu; contudo, devido a esta proporo maior de pagantes, a carga tributria global mostrou-se apenas levemente progressiva. Considerando-se apenas o universo de contribuintes, tem-se uma carga tributria fortemente regressiva. Especificamente no estado de So Paulo, devido ao maior nmero de domiclios pagantes se comparado a outros estados, mesmo a carga tributria global foi regressiva.19 O estado do Rio de Janeiro mostrou uma caracterstica peculiar: o universo de pagantes do IPTu se concentrou quase completamente a partir do stimo decil de valores de imveis. Tal fato se explica pela ampla poltica de isenes e descontos concedidos na capital fluminense e, ademais, pela existncia de um grande nmero de imveis irregulares. Por isso, tanto a carga tributria global quanto a carga tributria dos pagantes acabaram sendo progressivas. Para se realizar uma anlise da regressividade horizontal, examinando a ocorrncia de nveis de tributao dspares em imveis de valores de mercado semelhantes em decorrncia de avaliaes imobilirias oficiais deficientes, deve-se
19. os dados relativos aos estados e legislao tributria das principais capitais estaduais sero vistos mais detalhadamente na seo 6.

270

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

considerar somente o universo dos pagantes e ento comparar a mediana e a mdia da carga tributria.20 Conforme mostrado no grfico 4, observou-se que a mdia se aproxima da mediana e o desvio padro da alquota efetiva diminui conforme aumentam os estratos de valores de imveis, denotando que h maior regressividade horizontal (diferena entre o valor avaliado e o de mercado) nos estratos mais baixos. Diversos autores, como De Cesare (2004) e Varsano (1977), afirmam que os imveis de valores de meracado mais baixos tm maior probabilidade de sofrerem erros no processo de avaliao imobiliria para fins tributrios. Esta percepo bastante intuitiva, porque os erros avaliatrios costumam ter valores discretos, afetando mais que proporcionalmente os imveis de valores mais baixos. Por exemplo, mais provvel que um imvel de valor de mercado de R$ 10 mil seja avaliado em R$ 15 mil (uma sobreavaliao de 50%) que um imvel de R$ 200 mil ser sobreavaliado em R$ 300 mil. O grfico 4 mostra que, em nvel nacional, a mediana da alquota efetiva das famlias pagantes que esto na classe dos 50% imveis mais valorados foi de 0,52%. Para a classe dos 50% menos valorados, a mediana da alquota efetiva foi de 0,68%. Os 50% imveis menos valorados tiveram uma tributao superior em um tero sofrida pelos imveis mais valorizados e o desvio padro foi quatro vezes superior, corroborando a hiptese de que a regressividade horizontal maior nos imveis menos valorados. Em nveis regionais, observou-se que, para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, a tributao efetiva sobre o valor do imvel de quem paga o imposto regressiva e mais alta que nas regies Sul e Sudeste, embora o universo de pagantes e a carga tributria global sejam bem menores. De fato, a mediana da classe dos 50% dos imveis menos valorados do Norte, Nordeste e Centro-Oeste oscilou entre 0,65% e 1,50%, e entre 0,35% e 0,80% na classe dos 50% superiores. Nas regies Sudeste e Sul, estes indicadores variaram entre 0,55% e 1% para a classe dos 50% menos valorados, e entre 0,40% e 0,65% para os 50% mais valorados.

20. A comparao entre a mdia e a mediana da alquota efetiva do ipTu entre os pagantes do imposto um bom indicador para se avaliar a regressividade horizontal do sistema tributrio. A regressividade horizontal existe quando imveis de valores de mercado similares so tributados em nveis bem diferentes devido ao processo avaliatrio deficiente. dentro de cada estrato de valor de imvel utilizado no presente trabalho (vigsimos de valores de imveis), se o desvio padro das alquotas efetivas de cada imvel for alto, a diferena entre a mdia e a mediana ser alta, caso exista algum vis nas avaliaes.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

271

GrFiCo 4 mdia, mediana e desvio padro da alquota efetiva do iPTu entre os pagantes por faixa de valor de imvel: brasil urbano (2003)
(em %)

Fonte: poF/iBGe de 2002-2003. elaborao do autor.

A regressividade entre os contribuintes de impostos imobilirios realidade at em pases desenvolvidos com alta tributao sobre a propriedade e ampla experincia no assunto, como o Canad. Segundo estudo de Chawl e Wannell (2003, p. 3) a respeito deste pas (que no adota alquotas progressivas), as famlias inseridas no primeiro sexto de renda dedicam, em mdia, 10% de sua renda ao pagamento do imposto imobilirio e as inseridas no ltimo sexto dedicam apenas 1,8%. Estima-se que h um aumento de 9% no coeficiente de Gini21 do Canad devido aos impostos imobilirios, mostrando que estes podem ter perfil regressivo mesmo em pases com alta sofisticao em avaliao imobiliria e com grande eficincia administrativa. A aplicao de alquotas progressivas diminuiria a regressividade natural dos impostos imobilirios. O IPTu, malgrado seja um imposto direto e real, podendo inclusive ter alquotas progressivas, na prtica acaba apresentando uma carga tributria regressiva. A principal justificativa para a regressividade verificada entre os contribuintes do IPTu seria a grande regressividade das avaliaes imobilirias municipais para incidncia do IPTu. De fato, o sistema avaliatrio se constitui no principal desafio da tributao sobre a propriedade em todo o mundo. O que acontece na maior parte dos municpios brasileiros so sistemas avaliatrios antigos e desatualizados que no refletem o dinamismo do mercado imobilirio do municpio. O instrumento pelo qual o municpio estipula o valor do metro
21. esse aumento do coeficiente de Gini foi revertido com a diminuio de 11% ocasionada pela tributao sobre a renda.

272

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

quadrado do terreno por face de quadra,22 zona fiscal ou qualquer outra diviso urbana estabelecida para determinar o valor de mercado do solo urbano chama-se planta genrica de valores (PGV). A PGV deve ser elaborada pela administrao municipal como projeto de lei e apreciada pela cmara de vereadores, que pode aprov-lo, alter-lo ou rejeit-lo.23 O fato de um trabalho tcnico ter que passar por processo poltico aumenta a chance de tornar as PGVs no Brasil excessivamente defasadas.24 O poder poltico municipal est sujeito presso poltica por parte da sociedade local e de grupos de interesse organizados, e o IPTu um imposto direto e altamente visvel, objeto de mais antipatia pelos contribuintes se comparado aos impostos sobre consumo. Observa-se no grfico 5 que o nvel de tributao efetiva do IPTu no ano de 2003, mesmo em imveis de valores acima de R$ 85 mil (o que seria o ltimo decil em nvel nacional), baixo e com diferenas significativas entre algumas unidades da Federao (uF).
GrFiCo 5 Tributao do iPTu sobre imveis de valor acima de r$ 85 mil (percentil 90): brasil urbano estados e regies (2003)
(em %)

Fonte: poF/iBGe de 2002-2003. elaborao do autor.

22. A parte edificada do imvel costuma ser estimada por meio de avaliaes de custo da edificao, descontando-se ou acrescendo-se fatores tais como padro de construo, idade do imvel, inclinao, existncia de condomnio e garagem, entre outros aspectos tcnicos de engenharia civil. porm, a preocupao com o valor do terreno deveria ser maior, pois alm de a localizao ser o principal componente do valor do imvel, o terreno que sofre os processos de valorizao ou desvalorizao. 23. esse o nico caso no Brasil em que a base de clculo de um imposto precisa ser estabelecida por projeto de lei, segundo entendimento do sTF (re no 87.763-1 de 7/6/1979 e smula no 160 de 19/06/1996). 24. registre-se o caso do municpio de porto Alegre, em que uma nova planta genrica de valores (pGV) no aprovada desde 1990, tendo a Cmara municipal de porto Alegre diversas vezes rejeitado vrios projetos de pGV do executivo.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

273

O grfico 5 mostra que no Brasil h uma tributao mdia de 0,7% do ltimo dcimo de imveis mais valorados. Somente o estado do Rio de Janeiro se destaca, com um nvel de tributao de 1,3% sobre estes imveis. 25 Por sua vez, nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, a carga tributria no chega a 0,5% dos imveis inseridos no ltimo dcimo nacional. Ao se analisarem as alquotas legais de outro importante imposto sobre a propriedade no Brasil, o IPVA, os estados as tm delimitado entre 3% e 5% do valor avaliado do automvel, ou seja, quase dez vezes superiores mdia da alquota do IPTu. Alm disso, os valores venais dos veculos costumam ser fixados com base em pesquisa realizada pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe), que leva em considerao o preo mdio dos automveis praticado no mercado, portanto bastante realista em oposio maioria das avaliaes imobilirias municipais para fins tributrios.
5 ProGrESSiVidAdE do iPTu No rENdimENTo dAS FAmLiAS

Outro indicador que fornece uma viso da progressividade da carga tributria do IPTu seria a participao do imposto na despesa familiar.26 Nela verifica-se a capacidade contributiva da famlia, medida por sua renda, vis--vis o pagamento efetuado. Evidentemente, a base de clculo do IPTu o valor do imvel e a despesa familiar pode no expressar corretamente o nvel de progressividade do imposto; porm, o indicador oferece uma ideia da participao do imposto no oramento das famlias e da harmonia com a sua capacidade contributiva. Varsano (1977) utiliza este indicador e relata que o IPTu teria caracterstica naturalmente regressiva, pois a base de clculo do imposto o valor dos imveis tende a subir menos que a renda. Na realidade, para a dcada de 1970, devido ao acelerado crescimento econmico brasileiro, esta afirmativa estaria correta. Todavia, mais tarde se verificou que o preo da terra nos grandes centros urbanos da Amrica latina tambm subiu vertiginosamente, alcanando os nveis de pases desenvolvidos, conforme Smolka e Morales (2005). Alm disso, analisar o nvel de progressividade do IPTu pelo oramento familiar, com as sries estatsticas domiciliares atuais, mais simples que estimar o valor do domiclio, como o presente trabalho procurou fazer. O grfico 6 expe a distribuio do imposto por vigsimos de despesa domiciliar para o Brasil urbano. A barra branca mostra a participao mdia do IPTu na despesa familiar entre as famlias pagantes do imposto e a barra escura mostra a participao mdia do IPTu nas despesas domiciliares, considerando25. ressalte-se que no municpio do rio de Janeiro (onde se concentra a maioria dos imveis do ltimo dcimo no estado) h uma poltica de isentar ou conceder grandes descontos aos imveis mais populares, o que torna o nmero de pagantes concentrado no ltimo dcimo. 26. Tambm se poderia usar a participao do imposto na renda domiciliar, mas a probabilidade de o domiclio subdeclarar renda maior que a de subdeclarar despesa, segundo vrios estudos sobre poF.

274

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

se o total de famlias, pagantes ou no do imposto, ou seja, a carga tributria global. O indicador do nvel de progressividade da participao do IPTu nas despesas domiciliares dos contribuintes (barra branca) permite ter-se uma noo da progressividade inerente ao prprio sistema tributrio do IPTu e preverem-se os possveis impactos e os desafios no campo distributivo da ampliao do universo de contribuintes. Foi escolhida a participao do pagamento do IPTu dentro da despesa domiciliar no lugar da renda domiciliar por existir uma tendncia mundial em todas as pesquisas oramentrias, como a POF de 2002-2003 (utilizada neste trabalho), de os entrevistados subdeclararem renda, tornando a declarao de despesa mais apropriada no caso, conforme Hoffmann, Silveira e Payeras (2006, p. 15).
GrFiCo 6 Nvel de contribuintes e participao do iPTu na despesa familiar (global e dos pagantes) por vigsimos de despesa familiar: brasil urbano (2003)
(em %)

Fonte: poF/iBGe de 2002-2003. elaborao do autor.

Como se v no grfico 6, a distribuio do IPTu na despesa familiar, similarmente ao que se depreende da anlise para a participao do imposto no valor de mercado do imvel, tambm progressiva, considerando-se o universo de todas as famlias, para dados de 2003. A participao do IPTu na despesa de todas as famlias em torno de 0,5% no segmento dos 20% mais pobres, por volta de 1,8% nos 10% mais ricos e em torno de 1,1% nos estratos intermedirios, o que indica certa progressividade da carga tributria. Porm, considerando-se a distribuio somente no universo de pagantes, a situao se inverte: a participao mdia de cerca de 4% da despesa das famlias pagantes entre os 50% mais pobres

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

275

e de 2,9% entre os 50% mais ricos. O percentual de domiclios pagantes aumenta progressivamente com o aumento da despesa familiar, passando de 10% dos domiclios entre os 10% mais pobres at abranger cerca de 70% dos domiclios entre os 10% mais ricos. Este padro no se altera muito quando se compara o resultado das regies metropolitanas com o das no metropolitanas, embora nas primeiras a abrangncia do imposto nas famlias at o terceiro decil de despesa domiciliar seja de apenas 8%, nmero pequeno se cotejado com o indicador de 17% em regies no metropolitanas. Este fenmeno tem como explicao as polticas de isenes oferecidas pelas capitais estaduais aos imveis mais populares, prtica possvel graas ampla base imobiliria tributvel (incluindo imveis comerciais e industriais) destes municpios. Some-se a isto a existncia de um grande nmero de assentamentos precrios e informais, que em geral no esto includos no cadastro imobilirio fiscal e, portanto, no pagam o imposto. Os dados regionais revelam que, nas reas urbanas das regies Norte e Nordeste, analisadas conjuntamente, verificou-se grande progressividade na participao do IPTu na despesa das famlias, caracterstica mais uma vez justificada pelo baixssimo nmero de pagantes destas regies: apenas 12% de todas as famlias. Considerando-se este universo de 12% de famlias pagantes, observou-se certa neutralidade na distribuio, situada em torno de 2,5% a 3,5% da despesa familiar. No caso das reas urbanas da regio Sudeste, tambm houve progressividade na participao da despesa do IPTu no total das despesas de todas as famlias, que foi de 0,8% e 2,1% no primeiro e no ltimo dcimo de despesa domiciliar, respectivamente. Porm, a maior proporo de pagantes, se comparada s demais, responsvel por uma carga tributria global mais alta. Analisando-se somente o universo de 43% das famlias que declararam pagar IPTu na regio Sudeste, verificou-se elevada regressividade do sistema: o imposto representou, em mdia, 4% do oramento dos 60% mais pobres pagantes e 2,8% do oramento dos 40% mais ricos pagantes. Na regio Sul, a participao do IPTu no oramento de todas as famlias tambm foi progressiva, sendo de 0,5% no primeiro dcimo e de 1,4% no ltimo dcimo. Entre 40% das famlias pagantes do imposto na regio Sul, tambm h um comportamento regressivo, de acordo com o qual o IPTu representou, em mdia, 3,5% da despesa dos 60% mais pobres deste grupo e 2,4% dos 40% mais ricos. Finalmente, a participao do IPTu nas despesas das famlias na regio Centro-Oeste tambm progressiva, devido ao fato de a regio ter somente 27% de famlias pagantes, com o primeiro dcimo de famlias dedicando apenas 0,5% de seu oramento ao pagamento do imposto e o ltimo dcimo, 1,1%. Considerando-se apenas o universo de domiclios pagantes (27% das famlias), verifica-se elevada regressividade, com os 60% mais pobres destinando 3,6% de sua despesa ao pagamento do imposto e os 40% mais ricos, apenas 1,9%. A tabela 1 rene estes dados regionais da

276

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

distribuio do IPTu considerando tanto o universo total de famlias quanto o universo restrito de famlias pagantes do imposto, alm de mostrar a variao da carga tributria em funo do valor do imvel da famlia e em funo da sua despesa. A tabela 1 resume os resultados obtidos acerca da carga tributria e distribuio do IPTu nacional e regionalmente, por quintos de valores de imveis e renda familiar.
TABelA 1 resumo analtico da distribuio do iPTu por quintos de valores de imveis e despesa familiar: brasil e grandes regies (2002-2003)
quintos de valores de imveis universo de todos os domiclios regio proporo de pagantes 1o
Brasil norte e nordeste sudeste sul Centro-oeste 8,5 2,8 19,5 17,5 8,3

universo de domiclios pagantes mdia ipTu/valor do imvel (%) 1o


3,0 3,8 3,0 3,1 2,3

mdia ipTu/valor do imvel (%) 5o


62,2 32,2 70,1 63,9 48,0

2o
18,1 6,6 29,8 29,0 17,5

3o
29,4 6,1 43,5 38,8 28,1

4o
44,5 12,0 51,5 48,8 31,9

1o
0,5 0,2 0,8 0,6 0,3

2o
0,5 0,2 0,6 0,7 0,3

3o
0,6 0,1 0,9 0,7 0,4

4o
0,8 0,2 0,8 0,7 0,4

5o
0,9 0,3 0,9 0,8 0,5

2o
2,0 1,5 2,1 1,7 1,5

3o
1,4 1,2 1,5 1,5 1,2

4o
1,5 1,0 1,5 1,5 1,1

5o
1,1 1,0 1,2 1,1 1,0

quintos de despesas familiares universo de todas as famlias regio proporo de pagantes 1o


Brasil norte e nordeste sudeste sul Centro-oeste 12,2 3,1 22,9 20,3 11,7

universo de famlias pagantes mdia ipTu/despesa familiar (%) 1o


4,4 3,9 4,6 3,5 3,8

mdia ipTu/despesa familiar (%) 5o


59,1 29,7 68,2 63,2 46,0

2o
21,4 5,5 33,4 28,4 19,1

3o
29,8 8,3 39,9 37,7 25,2

4o
40,3 12,9 50,3 48,5 31,8

1o
0,5 0,1 0,9 0,7 0,5

2o
1,0 0,2 1,5 1,1 0,7

3o
0,9 0,3 1,4 1,3 0,8

4o
1,3 0,4 1,5 1,2 1,0

5o
1,5 0,8 1,7 1,5 1,1

2o
3,0 2,8 2,9 3,7 3,4

3o
3,5 3,2 3,9 2,4 3,0

4o
2,4 2,9 2,4 2,6 2,7

5o
2,5 2,2 2,7 2,1 2,5

Fonte: poF/iBGe de 2002-2003. elaborao: dirur/ipea.

6 ESTudoS dE CASoS rEFErENTES TribuTAo imobiLiriA NAS PriNCiPAiS CAPiTAiS ESTAduAiS

Esta seo tem o objetivo de fotografar a situao do IPTu nas principais capitais estaduais e no Distrito Federal nos anos de realizao da POF, em 2002 e 2003. Com os dados da POF, pode-se analisar a discrepncia entre a carga tributria do IPTu (alquota efetiva do imposto) e a alquota inserida da legislao tributria

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

277

de cada cidade selecionada, levando-se em conta tanto o total das famlias quanto a parcela de famlias pagantes do imposto. Se a diferena existente entre a carga tributria sofrida pelos pagantes do imposto e a alquota legal for alta, isto significa que provavelmente h alta defasagem nas avaliaes imobilirias municipais inseridas na PGV ou concesso de descontos significativos na base de clculo do IPTu. Os dados tambm permitem analisar a distribuio do imposto e a proporo de pagantes por quintos de valores de imveis (a amostra para cidades mais restrita, no se podendo dividi-la em mais estratos). Tendo em vista que os dados da POF so de 2002 e 2003, ao se fazer uma anlise da evoluo da arrecadao do IPTu a partir de 2003, pode-se considerar que provavelmente ocorreu melhora administrativa no imposto, no caso de aumento significativo da sua arrecadao. Por exemplo, se um municpio, segundo a POF de 2002-2003, tem pssimos indicadores de cobertura e carga tributria do IPTu, mas nos anos posteriores se verificou aumento significativo da arrecadao, ento provavelmente ocorreu alguma melhora significativa na administrao do imposto, principalmente se o municpio tiver realizado trabalho de cadastramento e aprovado uma nova PGV. uma vez que o nmero de pagantes do imposto baixo e a defasagem nas avaliaes imobilirias oficiais alta, conforme exposto neste captulo, provavelmente um grande aumento real e consistente na arrecadao de IPTu de um municpio se deveria antes a melhoras administrativas que mera elevao de alquotas.27 Analisando-se os dados municipais sintetizados no anexo C, constata-se que as capitais nordestinas estudadas, Fortaleza, Recife e Salvador, ilustrativas da realidade do IPTu residencial no Norte e Nordeste, apresentaram baixo nvel de pagantes do imposto, apesar do desempenho um pouco melhor do Recife na tributao dos imveis mais valorados. Entre as capitais do Sudeste, o Rio de Janeiro apresentou a arrecadao do IPTu residencial concentrada quase totalmente nos 20% imveis mais valorados, com uma carga tributria de 1,4% neste estrato e uma carga muito pequena nos demais quintos. So Paulo, ao contrrio, possui uma tributao no ltimo quinto de apenas 0,5% (similar a Salvador), embora a tributao nos quintos intermedirios seja bem maior que em outras capitais estudadas. No caso de Belo Horizonte, o IPTu a principal receita tributria da cidade maior que a do Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza (ISS) e existe alta tributao per capita, apesar de a alquota legal de 0,8% no ser to elevada. Os dados mostraram que a carga tributria em
27. observa-se que no distrito Federal e nas capitais estaduais baixo o risco de algum empreendimento comercial ou industrial elevar significativa e abruptamente a arrecadao do imposto (como no caso da instalao de uma planta industrial). este fato mais provvel em cidades mdias, que tm cada vez mais recebido investimentos industriais. saliente-se que os dados de arrecadao divulgados pela secretaria do Tesouro nacional (sTn) englobam tanto o ipTu do segmento residencial quanto o incidente sobre comrcio, indstria e terrenos.

278

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Belo Horizonte superior inclusive alquota legal em todas as faixas de valores de imvel, havendo possibilidade de que a maioria das avaliaes imobilirias possa estar acima do valor de mercado do imvel.28 Em Curitiba e Porto Alegre, o nmero de pagantes maior que nas outras capitais estudadas e, apesar de somente Curitiba ter sistema de alquotas progressivas, Porto Alegre teve uma melhor distribuio da carga tributria. No Centro-Oeste, Braslia possui baixo nmero de domiclios pagantes do IPTu (apesar do alto potencial), mas a carga tributria superior alquota legal de 0,3%, o que provavelmente significa que as avaliaes devem estar prximas do valor de mercado. Goinia parece apresentar ampla abrangncia do imposto e baixa defasagem da base de clculo, embora as alquotas tambm sejam baixas. Manaus e Belm possuem indicadores sofrveis de arrecadao, com o imposto abrangendo apenas 3,3% e 15,3% dos imveis residenciais destas cidades, respectivamente. Em Belm, somente houve uma proporo razovel de pagantes no ltimo quinto de valores de imveis, e em Manaus nem isso ocorreu. O fato de Manaus isentar do IPTu os contribuintes de renda inferior a trs salrios mnimos (SM) revela a grande dificuldade de um municpio fiscalizar a renda do contribuinte, permitindo ampla margem para a sonegao. um critrio de iseno que levasse em conta fatores mais visveis para a administrao municipal, como a localizao ou o valor venal do imvel, seria menos custoso para fiscalizar. um fato importante que So Paulo, Belo Horizonte e Curitiba mostraram regressividade da carga tributria global a partir do ltimo pentil de valores de imveis, ao contrrio das demais, o que demonstra que estas cidades devem estar atentas equidade na aplicao do imposto nos imveis de alto valor. Porm, este fato tambm pode ser justificado pelo nmero maior de famlias pagantes do imposto nestas cidades. Em Belo Horizonte, Braslia e Goinia, a carga tributria global se mostrou superior alquota legal. Isto pode ser explicado, primeiramente, por uma superavaliao imobiliria, que provavelmente ocorre nos imveis de mais baixo valor de mercado; segundamente, pela possvel existncia de um alto desvio padro nas avaliaes imobilirias, que pode elevar a mdia da carga tributria (embora a mediana seja significativamente mais baixa).29 As alquotas legais nestas trs cidades tambm so mais baixas que nas demais (0,8%, 0,3% e 0,5%, respectivamente), o que pode acentuar este fato.

28. esse dado deve ser mais bem estudado antes de se chegar a alguma concluso a respeito. mencione-se que, em virtude de em Belo Horizonte serem cobradas outras taxas urbanas por meio do carn de impostos municipais (carn do ipTu), talvez o entrevistado da poF possa declarar o valor total do carn como o valor do ipTu pago. de qualquer maneira, a alta arrecadao per capita da cidade e a sua baixa alquota de ipTu indicam, no mnimo, que as avaliaes imobilirias do municpio no esto muito abaixo do valor de mercado. 29. outra hiptese que, tendo em vista que nessas cidades pode ocorrer cobrana da taxa de limpeza pblica por meio do mesmo carn do ipTu, muitos entrevistados da poF de 2002-2003 poderiam no estar desagregando estes tributos.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

279

Para facilitar o entendimento acerca desses dados municipais, foram elaborados os anexos B e C. O primeiro mostra indicadores distributivos do IPTu e o segundo tece comentrios com base nos resultados encontrados. Ressalte-se que a sexta coluna da tabela constante no anexo B mostra o ltimo percentil de valor de mercado dos imveis do municpio associados a cada intervalo das faixas de valores venais (quinta coluna), baseadas nas quais so aplicadas as alquotas do IPTu (no caso de municpio com vrias alquotas). Considera-se que o impacto distributivo de um sistema de alquotas progressivas ser pequeno se as avaliaes imobilirias estiverem muito abaixo do valor de mercado dos imveis e se as alquotas legais no forem ajustadas de acordo com a distribuio dos valores venais estabelecidos na PGV. Para um sistema de alquotas progressivas num imposto sobre propriedade gerar uma carga tributria de fato progressiva, estes dois atributos avaliaes realistas e um ajustamento das alquotas associadas s avaliaes devem estar presentes. Por exemplo, intil um municpio estabelecer em lei que imveis de valores acima de R$ 200 mil sero tributados a uma alta alquota, se a PGV muito defasada e irrealista, concentrando todos os imveis que de fato tm valores de mercado acima de R$ 200 mil em nveis inferiores e tributando-os na prtica com menores alquotas. O anexo B mostra que, na maioria das cidades com alquotas progressivas de IPTu, a maior parte dos imveis acaba concentrada nas bandas mais baixas de alquotas, seja pelas diferenas entre as avaliaes oficiais e os valores de mercado, seja por inadequao das faixas de valores aplicadas s alquotas. Tome-se como exemplo a cidade de Curitiba. Apesar de o municpio ter um sistema com nove alquotas progressivas, bem distribudas de acordo com os valores do mercado imobilirio local, provavelmente as avaliaes imobilirias tornaram a distribuio da carga tributria regressiva a partir do ltimo pentil. Outro problema que um municpio estabelece as faixas de valores venais de imveis sujeitos a alquotas progressivas numa distribuio bem diferente da distribuio de valores de mercado. Como exemplo de inadequao das alquotas, podem ser citadas as cidades do Recife e de Belo Horizonte. No Recife, h cinco alquotas diferentes; a segunda mais baixa abrange os imveis compreendidos entre o percentil 25,5 e 73,7 (quase metade dos imveis) e a alquota mais alta aplicada a partir do percentil 99 (somente 1% dos imveis residenciais). Belo Horizonte possui trs alquotas (excluindo o intervalo de iseno), sendo a menor aplicada aos imveis entre o percentil 12,9 e o 98,5, restando um nmero muito pequeno de imveis sujeitos s outras duas alquotas mais altas. Para acentuar este problema, se os valores venais estiverem defasados em relao aos de mercado, as alquotas mais altas seriam ainda mais restritas.

280

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

7 CoNCLuSES

A discusso sobre a melhoria da progressividade do sistema tributrio nacional por meio da diminuio do peso dos impostos sobre o consumo e do aumento do peso dos impostos diretos, notadamente IR e IPTu, a par da regulamentao do IGF merece mais profundidade. No se trata apenas de se proporem mudanas nas alquotas ou instituio de um novo imposto. Os bens imobilirios continuam sendo o principal e mais popular investimento das famlias, no obstante o crescimento do mercado financeiro de ttulos e aes, o qual ainda padece de certa restrio burocrtica. Alm disso, as famlias brasileiras tm histrica preferncia por investimento em mercado de terras ou imobilirio urbano. Os imveis so comumente usados como ativos financeiros no Brasil, em virtude tanto da baixa tributao pelo IPTu quanto das elevadas valorizaes imobilirias no tributadas, acarretando a existncia de grandes ativos habitacionais ociosos e elevado crescimento do preo do solo urbano. A distribuio do usufruto dos bens imobilirios residenciais, analisada neste captulo com o apoio da POF/IBGE de 2002-2003, apresentou comportamento regressivo, maior que o da prpria renda familiar na mesma pesquisa. Constatou-se que apenas 5% das famlias usufruem de 32,2% do parque imobilirio residencial. Este fato demonstra o grande potencial do IPTu enquanto instrumento tributrio de impacto distributivo. Outra potencialidade do imposto a utilizao de seu processo de avaliao dos bens, embora complexo e custoso, enquanto instrumento de aferio de base de clculo tambm para o IGF, transmisso de bens e heranas e o IR incidente sobre o lucro de transao imobiliria, alm da cobrana da contribuio de melhoria. O IPTu, conforme exposto neste trabalho, apresentou estrutura altamente regressiva entre os que so contribuintes de fato do imposto, mas esta regressividade pouco visvel devido sua baixa abrangncia nas famlias mais pobres (apenas 30% das famlias brasileiras foram contribuintes do imposto em 2003). Este aspecto mais marcante que a regressividade da distribuio da carga tributria entre os contribuintes e acabou tornando a carga tributria global progressiva. Os dados nacionais demonstram uma carga tributria global de 0,65% do valor de mercado dos imveis, sendo este indicador de 0,5% para os do primeiro quinto de valores de imveis e de 0,8% para os imveis do ltimo quinto. Esta progressividade da carga tributria do IPTu apenas ocorreu graas proporo de pagantes, que foi de 6% e 58% nestes respectivos quintos. Quando se analisa somente o universo de pagantes de IPTu, a situao se inverte: o primeiro quinto sofre uma carga tributria de 3% e o ltimo quinto, de 1,1%. A mediana neste caso pode ser uma medida melhor que os dados mdios, devido alta regressividade horizontal (desvio padro) das avaliaes imobilirias oficiais. Neste caso, a mediana para o primeiro quinto foi de 0,78% e para o ltimo quinto, de 0,43%.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

281

um dado interessante que a carga tributria global do IPTu apresentou padro regressivo nas regies e municpios estudados quando a proporo de pagantes se situava acima de 40% das famlias. Isto demonstra que, em cidades com maior proporo de pagantes, a regressividade do sistema mais visvel, e uma poltica de aumentar o IPTu, sem aplicar alquotas progressivas ou rever a regressividade das avaliaes imobilirias, paradoxalmente aumentaria a iniquidade, apesar da ampla concentrao da prpria base de clculo do imposto (patrimnio imobilirio). Isto tambm poderia aumentar a antipatia do contribuinte e a presso poltica contra o imposto, embora o grupo de proprietrios de imveis mais valorados tenha maior poder de organizao e costume realizar presses polticas e judiciais contra o aumento da tributao de suas propriedades, impedindo a aplicao de grandes mudanas que passaram a ser permitidas pelas ECs e o Estatuto das Cidades. Os motivos que tornaram o IPTu regressivo entre os contribuintes so vrios e foram apontados no decorrer deste captulo. A natureza regressiva inerente aos impostos sobre a propriedade uma realidade em todo o mundo, uma vez que a propriedade imobiliria muitas vezes se mostra mais concentrada que a renda. O principal motivo no Brasil seriam os sistemas avaliatrios antigos e deficientes que, em geral, privilegiam a edificao no lugar da localizao do imvel. Elemento que atenuou (e at inverteu) a natureza regressiva do IPTu foi o baixo nmero de pagantes entre os imveis menos valorados. O baixo nmero de pagantes pode ocorrer por vrios motivos, entre os quais se destacam: a iseno tributria legal concedida pelo prprio municpio, que pode ser estabelecida por diferentes critrios, como renda, localizao ou valor do imvel; o cadastro imobilirio fiscal pouco abrangente, devido ao grande nmero de imveis irregulares e ilegais; e a inadimplncia, que pode ser frequente e ocorre quando o municpio no eficiente na arrecadao e na cobrana judicial dos seus tributos, gerando este tipo de cultura. Os poucos pagantes acabaram tendo maior impacto sobre a distribuio da carga tributria que a prpria natureza regressiva das avaliaes imobilirias, tornando o imposto levemente progressivo em nvel nacional. O captulo tambm mostrou a importncia de o municpio ter cuidado no critrio usado para estabelecer uma poltica de iseno, sendo prefervel um critrio sobre o qual ele tenha maior controle, como localizao, valor venal, tamanho ou outra caracterstica visvel do imvel. Nas capitais estaduais onde se adotou a renda do proprietrio do imvel como critrio de iseno do IPTu, o nmero de pagantes do imposto foi extremamente mais baixo em relao aos municpios que aplicaram o critrio de valor venal, tamanho ou localizao do imvel, por exemplo. A aplicao de alquotas progressivas, instrumento legal permitido pela EC no 29/2000, foi adotada por muitos municpios brasileiros, mas seu impacto distributivo tem sido limitado, conforme observado nas capitais estaduais analisadas neste captulo. Embora no se tenha analisado a situao distributiva antes e depois

282

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

da lei municipal que instituiu as alquotas progressivas, dados revelam que, mesmo em municpios que aplicam alquotas progressivas, como Curitiba, So Paulo e Belo Horizonte, a carga tributria foi regressiva a partir do ltimo pentil de valores de imveis. importante ressaltar que nestas cidades possvel que as avaliaes imobilirias sejam to regressivas a ponto de anular o efeito da progressividade das alquotas. Outro fator importante que as alquotas podem estar estipuladas de tal maneira que no reflitam a verdadeira distribuio dos valores venais dos imveis no municpio, base de clculo do imposto, e com isto as alquotas maiores acabam abrangendo um nmero muitssimo reduzido de imveis. Por exemplo, em Belo Horizonte, a alquota maior s incide sobre imveis de valor venal acima de R$ 500 mil, o que significaria menos de 1% das residncias da cidade, se estes valores venais fossem iguais aos de mercado. O IPTu tem um ndice de abrangncia de apenas 50% no ltimo dcimo de valores de imveis nas regies Norte e Nordeste, enquanto no estado de So Paulo este indicador foi de 80%. O custo poltico da cobrana do IPTu, a cultura fiscal e a base tributria imobiliria das regies Norte e Nordeste so elementos importantes para explicar esta realidade, assim como a alta dependncia de transferncias constitucionais dos municpios destas regies, o que pode justificar o baixo desempenho delas. Tornar o IPTu mais abrangente e progressivo requer que os municpios recebam incentivos para executarem seus trabalhos de avaliao e cadastramento de maneira tcnica e justa. Tambm so necessrios mecanismos legais a fim de garantir maior transparncia ao processo e livr-lo de presses polticas, tais como as exercidas quando se submete aprovao das cmaras municipais uma nova PGV via projeto de lei. Infelizmente, no nosso modelo de federalismo, mudanas importantes de iniciativa dos municpios costumam ficar paralisadas em razo de questionamentos e liminares judiciais. conveniente a criao de uma lei federal que regule o IPTu e as avaliaes imobilirias. uma lei federal ou uma alterao no CTN poderia regular de maneira mais eficaz o imposto, por intermdio do estabelecimento de periodicidade mxima das reavaliaes imobilirias, o cadastramento dos imveis, a harmonizao da poltica de isenes e descontos e o controle externo das avaliaes imobilirias pelos tribunais de contas estaduais ou municipais. Tambm se pode estipular um intervalo de alquotas, assim como foi feito com o ISS, que teve suas alquotas delimitadas pela lei Complementar Federal no 116. Tal medida impediria que contribuintes de municpios diferentes fossem tributados com valores muito dspares, quer dizer, evitaria o fenmeno da iniquidade horizontal regional. O controle externo das PGVs municipais respaldado implicitamente pela lei de Responsabilidade Fiscal. Seria importante que os estados explicitassem em suas constituies que uma das atribuies dos tribunais de contas estaduais a anlise das PGVs dos municpios. Deve-se pensar no s na mera instituio do IPTu, que existe em quase todos os municpios brasileiros, uma vez que requisito

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

283

para que recebam transferncias constitucionais, mas na sua eficcia e menor regressividade entre os contribuintes. Alm das avaliaes, os tribunais de contas estaduais poderiam analisar as polticas de concesso de isenes e descontos. Este controle poderia ser realizado por meio de convnios com universidades ou empresas especializadas, conforme ocorre nos Estados unidos e Canad. A regulao do imposto por lei federal tambm importante, pois os valores venais dos imveis, a par de afetarem o IPTu, servem como base para o clculo do ITCMD (imposto estadual sobre heranas e doaes), do ITBI (imposto municipal de transferncia imobiliria), do IR sobre o lucro em transaes imobilirias e para discusses acerca da regulamentao do IGF. Este captulo visou quebrar o paradigma da discusso da baixa arrecadao do IPTu como sendo apenas preguia fiscal e destacou o papel dos instrumentos urbanos e tributrios de difcil execuo, alvos de forte presso poltica e contestao jurdica. O aumento da carga tributria via majorao de alquotas no pode ser feito no caso do IPTu, tampouco se podem aplicar alquotas progressivas sem se estipularem valores venais realistas e sem se ajustarem corretamente estas alquotas segundo a realidade do mercado imobilirio local. Estes so fundamentos importantes que devem ser analisados quando se quer aumentar o peso dos impostos sobre a propriedade em qualquer pas.
rEFErNCiAS

BARROS, R. P. et al. Consequncias e causas imediatas da queda recente da desigualdade de renda brasileira. Rio de Janeiro: Ipea, jul. 2006. (Texto para Discusso, n. 1.201). BROWN, P. K.; HEPWORTH, M. A. A study of European land tax systems (second year report). london: lincoln Institute of land Policy, 2002. (Working Paper). BuRKHAuSER, R. V.; WEATHERS, R. Access to wealth among the newold and how it is distributed: data from the health and retirement study. In: SHAPPIRO, T.; WOFF, E. B. (Eds.).The benefits and mechanisms for spreading asset ownership. New York: Russell Sage, 2000. CARVAlHO JR., P. H. B. Estrutura de alquotas do IPTu nos municpios. Boletim Regional e Urbano, Braslia: Ipea, dez. 2008. _____. IPTU no Brasil: progressividade, arrecadao e aspectos extra-fiscais. Braslia: Ipea, dez. 2006. (Texto para Discusso, n. 1.251). CHAWl, R. K.; WANNEll, T. Property taxes. Perspectives: on Labour and Income, Toronto, v. 4, n. 7, July, 2003. Disponvel em: <HTTP: //www.statcan. gc.ca/pub/75-001-x/00703/6578-eng.htm>.

284

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

DE CESARE, C. Valuacin de inmuebles para fines fiscales. Impuesto a la propriedade inmobiliaria. lincoln Institute of land Policy, 2004. FuNDO MONETRIO INTERNACIONAl (FMI). Government Finance Statistics - Database 2007. Washington, D.C.: IMF, 2007. GOlD, S. D. Property tax relief. lexington, MA: lexington Books, 1979. HOFFMANN, R.; SIlVEIRA, F. G.; PAYERAS, J. A. Progressividade e sacrifcio equitativo na tributao: o caso do Brasil. Braslia: Ipea, maio 2006. (Texto para Discusso, n. 1.188). INSTITuTO BRASIlEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios: microdados. Rio de Janeiro: IBGE, 2004a. ______. Pesquisa de Oramentos Familiares 2002-2003: microdados. Rio de Janeiro: IBGE, 2004b. SECRETARIA DO TESOuRO NACIONAl (STN). Finanas do Brasil (Finbra). Braslia, 2006. Disponvel em: < HTTP: // www.tesouro.fazenda.gov. br/estados_municipios>. SIlVEIRA, F. G. Impacto das transferncias governamentais e da tributao na distribuio de renda no Brasil Consideraes sobre o documento gasto social do Governo Central: 2001 e 2002. In: Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda. Polticas sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, n. 8, p. 131-140, fev. 2004. SMOlKA, M.; MORAlEZ, C. Apuntes sobre conceptos desarrolados por Martim Smolka respecto del mercado del suelo y el impuesto a la propiedad en Amrica latina. Financiamiento de las ciudades latino americanas con suelo urbano, 2005. (Documento de Trabajo). VARSANO, R. O imposto predial e territorial urbano: receita, equidade e adequao aos municpios. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v. 7, n. 3, p. 581-622, dez. 1977.

Aspectos distributivos do iPTu e do Patrimnio imobilirio das Famlias brasileiras

285

ANExo A Principais caractersticas dos impostos sobre a propriedade (iP) e impostos imobilirios (im) em alguns pases e cidades (2002-2005)
pas
ustria Blgica repblica Tcheca dinamarca Finlndia Frana

Base de clculo
10% a 20% do valor de mercado Valor cadastral Tamanho do imvel Valor de mercado (trs impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria) Valor de mercado Valor de renda (taxe dhabitacion e taxe foncire, ambas com valores bem defasados) Valor avaliado que inserido

Alquotas do imposto imobilirio (%)


0,05 0,2 1,25 2,5 0,23 3,38 1,7 7,5 (somatrio das trs alquotas) 0,22 1,0 5,0 15,0 (taxe dhabitacion) 9,16 23,17 (taxe fonciere) 2,5 (em mdia) 0,3 0,8 1,5 (em mdia) 1,5 0,4 0,6 0,1 0,3 0,2 0,7 0,69 18,6 (por m2) 0,7 1,3 0,1 2,0 0,4 1,05 0,5 1,0

perodo
2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2004 2002-2005 2002-2005

relao im relao relao local/receitas im/piB ip/piB locais (mdia, %) (mdia, %) (mdia, %)
0,58 2,89 0,50 1,92 1,16 4,63 0,25 1,40 0,18 1,24 0,43 3,59 2,6 18,3 1,8 3,6 2,4 28,9

Gr-Bretanha em oito intervalos de valores


(taxao por bandas)

2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2003 2003-2005 2002-2004 2002-2005

1,77 1,08 0,83 0,68 1,54 2,00 0,48 1,46 0,57 0,90 3,35 1,54 3,38 3,54 2,45 2,21

1,54 0,19 0,42 0,55 0,91 0,75 0,21 1,39 0,52 0,81 1,08 1,00 3,09 3,05 1,14 1,98

0,1 local 4,3 Central 5,1 5,6 5,3 5,7 4,2 1,5 10,3 8,2 7,6 11,6 0,0 local 2,6 Central no disponvel 36,4 37,6 local 2,5 estadual 50,0 (Continua)

Grcia Alemanha irlanda itlia Holanda noruega polnia portugal rssia espanha sucia

Valor de mercado Valor avaliado Valor avaliado com base na renda Valor cadastral Valor avaliado Valor avaliado Tamanho da propriedade e tipo de uso Valor de renda (renda anual = 4% do valor da propriedade) Valor de mercado Valor cadastral Valor avaliado

estados unidos Valor avaliado Canad 1 Austrlia Valor avaliado Valor avaliado

10,0 12,0 (nova iorque) 1,0 (Califrnia) 2002-2005 3,0 (Flrida) 4,1 6,6 (Chicago) 0,7 1,9 0,11 2,5 no disponvel 2002-2005 2002-2005 2002-2005

Valor do terreno (cobrado nova Zelndia junto com taxa de servios pblicos)

286

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao)

pas
israel lbano

Base de clculo
Tamanho da propriedade e tipo de uso Valor de renda

Alquotas do imposto imobilirio (%)


21,8 47,0 (por m) 4,0 14,0 0,98 (Cidade do Cabo) 12,5 (sobre o valor de renda) 0,5 0,4 ou 1,0 0,15 0,4 0,1 1,6 1,0 1,2 0,2 1,0 0,35 1,5

perodo
2002-2005 2002-4 2002-2005 2002-5 2002-2004 2002-2004 2005 2003-2005 2002-2005 2002-2005 2002-2005

relao im relao relao local/receitas im/piB ip/piB locais (mdia, %) (mdia, %) (mdia, %)
2,86 7,63 2,19 0,72 0,76 0,94 0,65 1,01 0,69 0,35 4,33 3,65 2,44 2,38 1,87 1,44 0,35 0,70 0,83 0,06 0,81 39,4 no disponvel 17,1 5,9 0,0 local 3,0 Central no disponvel 0,00 10,2

frica do sul Valor de mercado Tailndia indonsia singapura Coreia do sul Colmbia Chile peru Bolvia Argentina Brasil
Valor de renda Valor avaliado Valor de renda preo legal do terreno e edificao Autoavaliao ou valor avaliado Valor cadastral Valor cadastral Valor avaliado Valor cadastral Valor avaliado pelo municpio

no disponvel no disponvel 0,30 1,63 0,82 0,46 7,8 10,7 local 5,0 estadual 6,3

1,25 1,45 (Buenos Aires) 2002-2004 0,8 1,8 (so paulo) 1,2 2,8 (rio de Janeiro) 2002-2005 0,8 1,6 (Belo Horizonte) 0,3 1,0 (Braslia)

Fonte: Brown e Hepworth (2002) e Fmi (2007) nota: 1 Chawl e Wannell (2003). elaborao do autor.

ANExo b

Anexos

Sntese da distribuio do iPTu residencial nas principais capitais estaduais e em braslia


universo de domiclios indicador (%) 1
o o o o o

universo de domiclios pagantes Carga tributria Total mdia mediana

Cidade
quintos de valores de imveis 2 3 4 5

principais isenes e descontos

Critrio de variao das alquotas residenciais isento 0,6 0,8 1,4 0,6 0,8 0,07 0,09 17,6 65,6 73,7 Carga tributria 0,13 (mdia) < 17,6 25,5 0,57 0,89 0,33 > 180 100,0 proporo de pagantes 3,4 2,4 13,5 25,3 50 180 94,4 47,2 21,6 50 73,4 Carga tributria 0,14 (mdia) 0,01 0,28 0,23 0,57 0,24 1,34 18,4 < 21,6 43,7

percentil Valor das Faixa de variao do valor de das alquotas alquotas mercado do imvel (valor venal, residenciais (aliado r$ mil) (%) alquota)

Fortaleza

iseno para imveis de valor venal at r$ 21,6 mil

Valor venal

0,98

recife
1,2 153 349 99,0 proporo de pagantes 8,2

iseno para contribuintes de baixa renda com imveis at 50m e reduo de 25% ou 50% para imveis de valor venal at r$ 21 mil 1,0 65,6 153 95,0 7,0

Valor venal

1,12 9,5 51,6 80,0 29,2

0,51

1,4 0,1 (precrio) 0,2 (simples) 0,3 (mdio) 0,4 (bom) 0,7 (luxo) 1,0 (alto luxo) no Aplicvel

> 349

100,0 Carga tributria 0,07 (mdia) 0,04 0,04 0,24 0,50 0,18

salvador

iseno para imveis de ipTu inferior a r$ 18,00

padro de construo do imvel

0,71 proporo de pagantes 2,9 7,4 16,2 42,1 57,2 25,1

0,20

287

(Continua)

288

(Continuao) universo de domiclios indicador (%) 1


o o o o o

universo de domiclios pagantes Carga tributria Total mdia mediana

Cidade quintos de valores de imveis 2 3 4 5

principais isenes e descontos

Valor das Faixa de variao Critrio de das alquotas variao das alquotas alquotas residenciais (valor venal, r$ mil) (%) residenciais isento 0,8 0,9 1,0 Carga tributria (mdia) 0,07 4,5 15,7 14,3 0,17 0,05 proporo de pagantes 0,59 42,0 > 500 100,0 proporo de pagantes 9,8 26,7 47,1 47,1 350 500 99,0 71,4 1,46 70,7 12,3 350 98,5 Carga tributria (mdia) 0,55 1,10 1,29 1,72 1,45 1,22 3,02 40,4 0,47 1,58 29,5 < 12,3 12,9

percentil do valor de mercado do imvel (aliado alquota)

iseno para imveis de Belo Horizonte valor venal at r$ 12,3 mil

Valor venal

1,11

reduo de 40% para imveis de at 100 m e rio de Janeiro com valor venal inferior a r$ 36,4 mil 1,2 no aplicvel 100,0 isento 0,8 1,0 1,2 1,4 1,6 0,85 no aplicvel 100,0 > 524 100,0 Carga tributria (mdia) proporo de pagantes 0,26 13,0 0,17 17,3 0,81 39,3 262 524 99,6 131 262 97,2 proporo de pagantes 5,4 17,1 20,9 65,5 131,1 91,0 24 65,5 70,0 Carga tributria (mdia) 0,05 < 24 25,7 0,22 0,28

Alquota nica

0,50

0,77

0,51

0,37 1,24 39,3 65,9 29,8 0,52

so paulo

iseno para imveis de valor venal at r$ 24 mil ou imveis de valor venal at r$ 60 mil com padro simples

Valor venal

0,66 38,7

0,99 68,6

0,58 1,63 35,4 (Continua) 0,43

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

porto Alegre

iseno para aposentados e pensionistas com renda at 3 salrios mnimos (sm) ou imveis de valor venal at r$ 6 mil

Alquota nica

Anexos

(Continuao) universo de domiclios indicador (%) 1


o o o o o

universo de domiclios pagantes Carga tributria Total mdia mediana

Cidade 2 3 4 5

principais isenes e descontos quintos de valores de imveis

Critrio de variao das alquotas residenciais

percentil Valor das Faixa de variao do valor de merdas alquotas alquotas cado do imvel (valor venal, residenciais (aliado r$ mil) (%) alquota) 0,20 0,25 0,35 0,55 0,75 0,85 0,95 1,00 1,10 0,20 0,36 no aplicvel proporo de pagantes Carga tributria (mdia) 0,3 no aplicvel 100,0 proporo de pagantes 5,8 29,3 25,4 33,9 54,6 29,8 no aplicvel 0,50 0,55 Carga tributria (mdia) 0,41 17,6 0,15 > 155 100,0 0,29 0,34 0,61 0,36 0,75 30,4 52,8 63,7 77,8 48,5 0,20 125 155 92,2 95 125 88,3 proporo de pagantes 16,0 19,2 42,4 65 95 78,4 62,0 45 65 63,8 70,8 42,1 35 45 54,5 25 35 41,5 Carga tributria (mdia) 1,23 0,41 20 25 26,8 0,33 0,29 0,47 0,83 0,69 0,52 < 20 18,9

Curitiba

imveis com valor venal at r$ 28 mil com at 70 m e padro simples reduo: imveis com mata nativa e aposentados ou pensionistas com renda at 3 sm

Valor venal

Goinia

iseno para imveis de at 60 m localizados na 4 regio fiscal

regio fiscal (localizao)

0,27

0,50

0,33

0,38

0,43

0,38 1,29 0,49

Braslia

iseno para imveis de at 120 m em cidadesatlite de aposentados ou pensionistas com renda at 2 sms

Alquota nica

(Continua)

289

(Continuao) universo de domiclios indicador (%) 1o 0,13 0,02 0,22 0,82 0,29 1,94 proporo de pagantes 1,6 1,3 13,8 55,9 15,3 Carga tributria (mdia) 5,9 4,1 0,35 0,10 proporo de pagantes 0,16 6,5 0,12 no disponvel 3,3 1,31 2o 3o 4o 5o Total mdia Carga tributria (mdia) quintos de valores de imveis Carga tributria mediana universo de domiclios pagantes

290

Cidade

principais isenes e descontos

Critrio de variao das alquotas residenciais isento 0,3 0,4 0,5 0,6 > 145 100,0 90 145 93,3 35 90 84,0 16 35 62,0 < 16 34,5

percentil Valor das Faixa de variao do valor de merdas alquotas alquotas cado do imvel (valor venal, residenciais (aliado r$ mil) (%) alquota)

iseno: imveis de valor venal at r$ 16 mil

Belm

Valor venal

Aposentados por invalidez

manaus 0,9 no aplicvel 100,0

iseno: contribuintes at 3 sms

Alquota nica

Fonte: poF/iBGe de 2002-2003, cdigos tributrios municipais e legislaes correlatas.

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

elaborao do autor.

ANExo C

Anexos

Anlise crtica da distribuio iPTu residencial nas principais capitais estaduais e em braslia
Anlise da proporo de pagantes ipTu Aspectos distributivos Arrecadao real per capita por binios: 2003-2004 e 2005-2006 (r$ de 2006)

Cidade

poltica de isenes e descontos

Ano da ltima Caractersticas de distribuiatualizao da pGV o das (dados de 2004) alquotas residenciais

2003-2004: 35,93 2005-2006: 38,68 Aumento real de 7,5% provavelmente devido nova pGV implantada em 2003. mesmo assim o indicador muito baixo, se comparado aos das outras capitais estaduais.

Fortaleza 2003

A iseno abrange um nmero considervel de domiclios, estando prxima metade dos imveis.

Trs alquotas progressivas, porm os imveis isentos e aqueles alcanados pela menor alquota de 0,6% perfazem cerca de trs quartos dos imveis. Apenas 18,4% de pagantes, concentrados nos dois ltimos quintos de valores de imveis.

A carga tributria se mostrou progressiva devido ao baixo nmero de pagantes nos estratos mais baixos de valores de imveis. por outro lado, a tributao efetiva de 1% do valor de mercado do imvel entre os pagantes (mediana) mostra pouca discrepncia com a alquota legal e pouca regressividade horizontal.

recife

A poltica de iseno e reduo confusa,combinando vrios critrios como tamanho, valor venal e renda do contribuinte (este ltimo um critrio pouco visvel para a administrao municipal). 1998

Cinco alquotas progressivas mal calibradas. As duas mais baixas alcanam quase trs quartos dos imveis (isto se o valor venal for igual ao valor de mercado, podendo ser mais defasado).

Apenas 29,2% de pagantes, concentrados quase exclusivamente nos imveis mais valorados, entre os quais alta a abrangncia do imposto. o ltimo quinto possui 80% de pagantes.

A carga tributria altamente progressiva, uma vez que a tributao concentrada nos 2003-2004: 80,30 imveis mais valorados. A mediana da alquota 2005-2006: 87,86 efetiva entre os pagantes foi de 0,5% do valor de mercado do imvel com alta regressividade Aumento real de 9,4%, sugerindo horizontal. Grande discrepncia entre a tri- melhoria administrativa significativa butao do imvel de fato e a alquota legal, no perodo. sugerindo um sistema avaliatrio defasado.

2003-4: 49,36 2005-6: 46,99 reduo real de 4,7% no perodo, sugerindo que o ipTu de salvador ainda apresenta graves problemas. 291 (Continua)

salvador

A iseno abrange imveis com ipTu de lanamento inferior a r$ 18, que pelos intervalos das alquotas podem estar entre r$ 6 mil e r$ 18 mil. 1998

As alquotas variam conforme o padro de construo (luxuosidade) do imvel. o sistema requer um cadastro imobilirio fiscal bem elaborado e detalhado.

Apenas 25,1% de pagantes, concentrados no estrato de imveis mais valorados. mesmo assim o ipTu atinge pouco mais da metade dos 20% imveis mais valorados.

A carga tributria progressiva devido ao baixo nmero de pagantes nos quintos de valores de imveis mais baixos. Analisando apenas o universo de pagantes, a mediana da alquota efetiva de 0,2% e os dados sugerem alta regressividade horizontal.

(Continuao) 292 Anlise da proporo de pagantes ipTu Aspectos distributivos Arrecadao real per capita por binios: 2003-2004 e 2005-2006 (r$ de 2006)

Cidade

poltica de isenes e descontos

Ano da ltima Caractersticas de distribuiatualizao da pGV o das (dados de 2004) alquotas residenciais

2003-2004: 135,03 2005-2006: 145,37 Aumento real de 7,6% no perodo, mostrando um provvel aumento do nmero de pagantes do imposto.

Belo Horizonte 2002

o municpio isenta imveis de valor venal at r$ 12,3 mil, que representam cerca de 13%dos imveis do municpio.

Trs alquotas progressivas, mas mal calibradas, pois a menor alquota e a faixa de iseno j abrangeriam 98,5% dos imveis do municpio, se avaliados a preo de mercado.

40,4% dos imveis so pagantes do ipTu ou cerca de 50% dos imveis, se considerados aqueles fora do limite de iseno.

A carga tributria tem evoluo progressiva at o penltimo quinto. isto sugere problema de regressividade vertical nos imveis mais valorados, que deveria ser corrigido. A mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes de 1,1%.

2003-2004: 174,12 2005-2006: 178,38 Aumento real de 2,4%, mostrando que provavelmente a situao pouco se alterou.

rio de Janeiro

Concede-se reduo de 40% da base de clculo para imveis de valor venal at r$ 36,4 mil, o que abrangeria cerca de 50% dos domiclios do municpio (isso se o valor venal fosse o mesmo do valor A alquota de 1,2%, de mercado). na prtica, de- bastante alta, se comparada vido defasagem avaliatria, a outras cidades. a proporo de beneficiados deve ser maior. Tambm h desconto de 130 ufirs no imposto a pagar e depreciao de 1% ao ano do valor venal original. 1997 Cerca de 30% dos domiclios pagam ipTu e a proporo de pagantes s comea a ser significativa entre os 40% imveis mais valorados.

A carga tributria do ipTu basicamente concentrada nos imveis mais valorados devido concesso de isenes e descontos aos imveis de mais baixo valor e o grande nmero de assentamentos irregulares. A mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes de 0,5%, mas a regressividade horizontal muito alta. isto se deve possvel defasagem da pGV combinado com os critrios de reduo da base de clculo.

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continua)

(Continuao)

Anexos

Cidade

poltica de isenes e descontos

Ano da ltima Caractersticas de distribuiatualizao da pGV o das (dados de 2004) alquotas residenciais Aspectos distributivos

Anlise da proporo de pagantes ipTu

Arrecadao real per capita por binios: 2003-2004 e 2005-2006 (r$ de 2006)

2003-2004: 255,09 2005-2006: 240,64 queda real de 5,6%, mostrando que a situao pouco melhorou. Houve a aplicao de mais critrios de isenes e redues para reduzir o alto custo poltico de uma nova pGV e de um sistema de alquotas progressivas de ipTu.

so paulo

A iseno para imveis de at r$ 24 mil abrangeria 25% dos domiclios, se o valor venal fosse igual ao de Cinco alquotas progressivas mercado. conforme valor venal. elas so mal calibradas, pois as duas menores alquotas A iseno aos imveis de at abrangeriam 91% dos domir$ 60 mil (com padro cons- clios (se o valor venal fosse trutivo simples), j abrangeria igual ao de mercado). 68,5% dos domiclios, se o valor venal for igual ao de mercado. 2002/2009 Cerca de 30% dos domiclios pagam ipTu. os 40% imveis menos valorados possuem baixo ndice de pagamento de ipTu. A carga tributria progressiva at os 80% mais valorados, mas h uma queda acentuada na tributao no quinto superior, indicando srios problemas de regressividade vertical. A mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes de 0,5%, mas a regressividade horizontal tambm alta.

2003-2004: 133,71 2005-2006: 131,05 queda real de 2,3%, mostrando que a situao pouco melhorou e continuar assim at uma nova pGV ser aprovada.

porto Alegre 1991

se o valor venal fosse igual ao de mercado, a iseno para imveis de at r$ 6 mil no abrangeria nem 5% dos domiclios. o municpio tambm isenta proprietrios aposentados e pensionistas de renda at 3 sm o que requer alto custo administrativo para fiscalizao de renda e controle das fraudes. 35,4% dos domiclios declararam pagar ipTu e a proporo de pagantes passa a ser significativa entre os 60% imveis mais valorados. o municpio apresenta uma abrangncia do imposto superior a outras capitais estaduais.

A alquota nica de 0,85%.

A carga tributria progressiva e a mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes de 0,43%, que destoa bastante da alquota legal. A regressividade horizontal muito alta, porque o municpio no atualiza sua pGV desde 1991.

(Continua)

293

(Continuao) 294 Anlise da proporo de pagantes ipTu Aspectos distributivos Arrecadao real per capita por binios: 2003-2004 e 2005-2006 (r$ de 2006)

Cidade

poltica de isenes e descontos

Ano da ltima Caractersticas de distribuiatualizao da pGV o das (dados de 2004) alquotas residenciais

2003-2004: 144,24 2005-2006: 126,53 reduo real de 12,3%, provavelmente devido iseno concedida pela lei municipal 1.212/2003.

Curitiba 2004

A iseno para imveis de at r$ 28 mil poderia abranger at 30% dos domiclios (se o valor venal for igual ao de mercado, o tamanho for inferior a 70m e o padro construtivo for simples). 42,1% dos domiclios declararam pagar ipTu, com indicadores significativos nos 60% dos imveis mais valorados.

nove alquotas progressivas, sendo bem calibradas de acordo com a distribuio dos valores de mercado dos imveis do municpio.

A carga tributria apresenta comportamento progressivo at os 80% dos imveis mais valorados, o que indica problemas de regressividade vertical nos imveis mais valorados. A mediana da alquota efetiva entre os contribuintes foi de 0,41%, com alta regressividade horizontal.

2003-2004: 104,00 2005-2006: 110,58 Aumento real de 6,3%, provavelmente reflexo da nova pGV de 2004. os preos dos imveis no dF tm crescido acima da inflao, sendo necessria uma constante reviso da pGV para adequar os valores venais aos de mercado.

Braslia
2004

A iseno concedida por critrios de renda (aposentados ou pensionista de at 3 sms) e localizao do imvel (cidade-satlite). A fiscalizao do critrio de renda mais custosa e sujeita a fraudes que as demais.

uma nica alquota de 0,3% para todas as residncias, bem abaixo da mdia nacional.

Cerca de 30% dos domiclios declararam pagar ipTu. A proporo de pagantes entre os 80% da carga dos imveis mais valorados foi pouco mais de 50%. isto corrobora a tese do grande nmero de imveis de famlias de classe mdia em situao irregular no distrito Federal.

A carga tributria pouco progressiva ou relativamente neutra, estando no mesmo nvel das outras capitais estudadas, mesmo com uma alquota baixa, o que provavelmente nos diz que a pGV realista. A mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes foi de 0,49%, com razovel regressividade horizontal e vertical.

2003-2004: 99,12 2005-2006: 122,72 Aumento real de 23,8%, provavelmente reflexo da nova pGV de 2004. espera-se que tambm a regressividade horizontal tenha diminudo com a nova pGV.

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Goinia
2004

A iseno bem restrita, aplicada somente aos imveis de at 60m na 4 regio fiscal.

quatro alquotas seletivas conforme localizao do imvel, sendo maiores nas regies mais valorizadas. mesmo assim, a maior alquota de apenas 0,55%, muito inferior s das demais capitais estaduais.

quase 50% dos domiclios declararam pagar ipTu, o melhor indicador entre as capitais estudadas. A proporo de pagantes do ipTu bastante significativa entre os 80% dos imveis mais valorados.

devido ao nmero maior de pagantes que em outras capitais estudadas, a carga tributria comparativamente no progressiva e tambm no baixa, apesar das baixas alquotas. A mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes de 0,20%, com alta regressividade horizontal.

(Continua)

Anexos

(Continuao)

Cidade

poltica de isenes e descontos Aspectos distributivos

Caractersticas de distribuio das alquotas residenciais

Ano da ltima atualizao da pGV (dados de 2004) Anlise da proporo de pagantes ipTu

Arrecadao real per capita por binios: 2003-2004 e 2005-2006 (r$ de 2006)

2003-2004: 22,96 2005-2006: 22,79 queda real de 0,7% na arrecadao. A situao pouco deve ter sido alterada, uma vez que menos de 40% do imposto lanado arrecadado. o municpio deveria fortalecer a procuradoria municipal para a cobrana dos crditos.

Belm
2000

o municpio isenta imveis de valor venal at r$ 16 mil, o que seria cerca de 1/3 dos domiclios (se o valor venal fosse igual ao de mercado).

Cinco alquotas progressivas razoavelmente calibradas. estima-se que metade dos domiclios que pagam ipTu sejam tributados alquota de 0,3%(se o valor venal fosse igual ao de mercado). Apenas 15% dos domiclios declararam pagar o imposto e essa arrecadao do ipTu residencial est concentrada apenas nos 20% imveis mais valorados.

A carga tributria progressiva devido ao baixo nmero de pagantes. A mediana da alquota efetiva somente entre os contribuintes foi de 1,31%, com pouca regressividade horizontal. A alta alquota efetiva provavelmente estimula a inadimplncia.

2003-2004: 13,80

1991 (nova pGV em 2006)

manaus

o municpio isenta todos os proprietrios com renda at 3 sms, um valor alto para o perfil de renda das famlias da cidade. os aumentos reais do salrio mnimo tm tornado a parcela de isentos legalmente cada vez maior. este critrio de difcil controle e fiscalizao.

Alquota nica de 0,9% aplicada a uma pGV de 1991 corrigida pelo ndice de preos ao Consumidor Amplo (ipCA). em 2006 foi institudo um sistema de alquotas progressivas que variavam de 0,2% a 0,9%.

Apenas 3,5% dos domiclios declararam pagar ipTu. o critrio de renda para iseno sempre d margem a evaso e fraudes. Alm disso, como em outras cidades do norte, a inadimplncia provavelmente alta. At entre os 20% imveis mais valorados, a proporo de pagantes foi de somente 6,5%.

2005-2006: 18,42 A carga tributria foi de apenas 0,12% dos imveis do municpio. uma anlise dos do- em 2006 foi aprovada uma nova pGV e almiclios pagantes no pode ser realizada quotas progressivas que deveriam corrigir em virtude dos poucos dados da amostra. distores significativas no ipTu do municpio a partir de 2007. porm a lei est sendo questionada judicialmente.

Fontes: poF/iBGe de 2002-2003, cdigos tributrios municipais e legislaes correlatas.

elaborao do autor.

295

296

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

ANExo d resumo da estrutura de alquotas existentes nas legislaes tributrias locais por cidade selecionada
uF Cidade populao (2000) 1.173.568 106.800 334.661 1.405.834 92.118 67.096 200.568 393.569 1.280.614 93.779 168.020 262.538 63.251 283.308 84.439 113.143 137.355 88.320 78.147 139.756 111.146 230.566 870.028 129.692 54.591 132.282 68.974 715.360 250.479 55.448 Alquotas prediais nmero no da lei local residenciais residenciais Critrio de (%) variao (%) 1.024/99 1.366/04 lC 199/04 1.091/06 lC 29/05 407/03 lC 459/98 lC 2.181/05 7.934/98 3.866/06 17.192/05 16.299/98 lC 33/03 lC 22/02 lC 01/05 1.134/91 1,0 1,0 localizao / valor venal Valor venal Valor venal Valor venal Alquotas territoriais (%) 3,0 Critrio de variao

ro Cacoal ro Ji-paran ro porto Velho Am manaus Am parintins Am Coari rr pA pA pA pA pA pA Ap Ap To To Boa Vista Ananindeua Belm Bragana marab santarm redeno macap santana Araguana palmas

0,1 a 0,45 0,15 a 0,5 0,5 0,2 a 0,9 1,0 1,0 0,5 0,5 0,5 0,2 a 0,9 1,0 1,0 1,0 0,5

localizao/valor 0,05 a 3,0 venal/progressividade no tempo at 15% melhorias/progressividade 1,0 a 2,5 no tempo at 10% Valor venal/progressividade 1,0 a 2,0 no tempo 2,0 progressividade no tempo 2,0 at 10% 2,0 1,0 1,0 a 3,5 Valor venal 1,5 ou 2,0 melhorias 0,75 ou melhorias/progressividade 1,0 no tempo 1,5 progressividade no tempo melhorias/progressividade 1,0 no tempo 0,9 a 1,1 Valor venal 1,5 ou 3,0 Funo social 1,6 a 4,0 melhorias localizao/progressividade no tempo at 15% 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2,0 2 ,0 3,0 1,5 1,0 ou 2,0 progressividade no tempo at 15% -

0,15 a 0,6 0,5 a 2,0 0,45 a 1,0 0,5 a 1,1 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5

0,65 a 0,8 0,75 a 0,85 Valor venal 0,7 1,0 0,7 1,0 localizao Valor venal Valor venal Valor venal -

lC 116/05 0,25 a 0,50 0,4 a 0,8 lC 03/05 lC 08/02 1417/99 951/91 lC 01/03 26957/04 lC 05/06 lC 8/05 1.666/90 3.606/06 1.169/98 lC 1/06 1,0 1,0 1,0 2,0 0,6 0,7 1,0 1,0 ou 1,5 0,5 0,2 a 0,7 1,0 0,15 1,0 1,0 1,5 2,0 1,2 1,2 1,5 1,5 0,5 0,2 a 0,9 1,0 0,15

1,5 a 5,0

mA Acailndia Barra do mA Corda mA Caxias mA Cod mA imperatriz mA so lus mA Timon pi pi pi pi Ce Ce Floriano parnaba picos Teresina Caucaia Camocim

lC 2.210/05 1,0 ou 1,5 1,0 ou 1,5

progressividade no tempo at 5% Valor venal/progressividade 1,2 a 1,9 no tempo at 15% 1,5 0,5 progressividade no tempo at 5% (Continua)

Anexos
(Continuao) populao (2000) 104.646 2.141.402 94.369 212.133 179.732 88.135 57.320 155.276 58.069 54.883 25.700 213.841 712.317 124.690 355.331 597.934 91.761 89.039 152.977 128.702 253.634 117.749 67.273 82.277 59.281 581.556 367.902 262.237 218.538 1.422.905 59.048 70.912 Alquotas prediais nmero no da lei local residenciais residenciais Critrio de (%) variao (%) 2.207/03 lC 33/06 lC 58/05 lC 9/05 932/03 1.377/97 914/03 lC 02/97 358/03 1.080/02 lC 1/99 538/90 3.882/89 lC 03/98 1.380/85 lC 02/91 2.509/97 419/00 1.993/01 266/05 lC 06/04 2.928/98 3.216/03 2.393/01 1.181/98 155/91 lC 19/03 3472/97 1.117/01 16.933/03 1.378/02 lC 34/05 0,5 0,6 a 1,4 0,5 Alquotas territoriais (%) 1,0

297

uF

Cidade

Critrio de variao

Ce Ce Ce Ce Ce Ce Ce Ce Ce

Crato Fortaleza itapipoca Juazeiro do norte maracana maranguape russas sobral Tiangu

1,0-a 2,0 Valor venal

progressividade no tempo at 5% 1,0 ou 2,0 localizao/melhorias 1,3 ou 1,5 Valor venal progressividade no 1,0 tempo at 5% 1,5 1,5 2,0 1,5 -

0,08 a 1,5 1,0 a 1,5 Valor venal padro de 0,6 a 0,7 0,7 a 0,9 construo 1,0 1,0 0,75 1,0 0,5 0,75 1,0 0,5 -

rn macaba rn macau rn mossor rn natal rn parnamirim pB pB pB pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe pe Campina Grande Joo pessoa patos Abreu e lima Cabo de santo Agostinho Camaragibe Caruaru Garanhuns Gravata igarassu ipojuca Jaboato dos Guararapes olinda paulista petrolina recife santa Cruz do Capibaribe serra Talhada

progressividade no tempo at 5% 0,5 0,5 1,0 progressividade no 0,6 0,6 1,0 tempo at 2,5% progressividade no 0,5 0,5 1,0 tempo at 3,0% progressividade no 1,0 1,0 2,0 tempo at 10% Valor venal/ progressividade no 0,15 a 0,60 0,6 a 1,0 2,0 tamanho tempo at 10% progressividade no 0,6 0,6 a 1,0 Tamanho 1,0 tempo at 2,0% Tamanho/progressivida1,0 1,2 1,0 ou 2,5 de no tempo at 7,0% localizao/ ramo de 1,0 1,5 ou 2,0 1,5 ou 3,0 progressividade no atividade tempo at 2,5% 0,5 0,7 1,0 0,5 a 1,15 1 a 1,45 1,0 0,6 a 1,4 1,0 1,5 Valor venal progressividade no 2,0 tempo at 10% 3,0 progressividade no 2,0 tempo at 15% progressividade no 3,0 tempo 2,0 ou 3,0 melhorias 1,5 ou 2,0 melhorias 2,5 ou 3,5 melhorias 3,0 ou 5,0 melhorias 3,0 2,0 ou 3,0 melhorias 0,8 a 4,0 Tamanho/melhorias 3,0 2,0 a 3,0 melhorias 1, 0 progressividade no tempo at 15% (Continua) 2,5

1,0 a 2,0 Valor venal 1,0 -

0,6 a 1,4 0,9 a 2,1 Valor venal 0,6 a 1,6 1,0 1,5 1,5 0,8 a 1,0 1,0 1,0 0,6 a 1,4 1,0 0,5 0,8 a 2,0 Valor venal 1,0 1,5 1,5 -

0,8 a 1,0 Valor venal 1,0 1,25 1,0 0,5 -

1,0 a 2,0 Valor venal

298

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) populao (2000) 186.466 797.759 461.534 59.002 130.095 131.849 161.727 76.783 53.885 84.120 480.949 222.127 64.144 76.492 147.202 174.567 96.499 95.721 2.443.107 67.723 94.066 107.486 262.494 66.957 101.974 78.997 114.126 306.675 77.789 63.980 102.836 538.208 nmero da lei local 2.342/03 5.349/03 1.547/89 lC 08/03 lC 05/01 706/05 595/02 534/02 1.145/02 575/05 lC 03/00 2.638/97 618/03 793/06 1.083/89 1.475/96 967/03 565/04 7.186/06 865/01 647/02 308/03 1.259/04 lC 01/97 1.862/78 3.983/01 3.246/95 8.291/01 3.467/01 2.935/05 lC 1.896/90 2.239/80 3.013/97 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 1,0 1,0 0,8 0,5 0,5 a 1,5 1,0 0,9 0,7 0,5 0,1 a 1,0 0,5 1,0 0,1 a 1,0 0,5 0,6 0,5 0,9 0,1 a 1,0 0,1 a 1,0 0,5 a 1,0 0,5 ou 1,5 1,0 1,0 0,5 1,0 0,3 a 0,7 0,5 0,8 a 1,0 0,3 a 1,0 1,0 0,5 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 Critrio de variao (%) 2,0 2,0 2,5 a 6,0 Alquotas territoriais Critrio de variao progressividade no tempo at 15% Tamanho/melhorias

uF

Cidade

Al Al se se BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA BA

Arapiraca macei Aracaju estncia Alagoinhas Barreiras Camaari Candeias euclides da Cunha eunpolis Feira de santana ilhus itamaraju Jacobina Jequi Juazeiro paulo Afonso porto seguro salvador

1,0 a 2,4 localizao padro de 0,8 a 1,5 construo 2,0 ramo de 1,2 ou 1,5 atividade 2,0 0,5 -

2,0 ou 2,6 melhorias progressividade no 2,0 tempo at 15% 2,0 ou 3,0 melhorias 2,0 ou 3,0 Valor venal/melhorias 3,0 1,0 2,0 1,5 a 2,5 melhorias -

padro de 1,0 a 1,5 construo 1,0 1,2 -

padro de 1,0 a 1,5 construo 2,0 0,6 0,5 1,2 ou 1,5 -

2,5 a 10,0 melhorias progressividade no 2,0 tempo at 15% 2,0 ou 3,0 melhorias 1,0 1,0 2,0 2,0 2,0 progressividade no tempo at 7%

senhor do BA Bonfim BA simes Filho Teixeira de BA Freitas Vitria da BA Conquista mG Alfenas mG Araguari mG Arax mG Barbacena mG Betim mG Caratinga mG Cataguases Conselheiro mG lafaiete mG Contagem

ramo de atividade padro de cons1,0 a 1,5 truo padro de cons1,0 a 1,5 truo padro de cons0,7 a 1,3 truo 1,0 ocupao 2,0 1,0 0,5 1,0 -

1,2 ou 1,7 melhorias 3,0 2,0 ou 3,0 melhorias 1,5 ou 2,0 1,0 melhorias/progressividade no tempo at 15% -

1,0 localizao/padro 1,0 a 3,0 0,5 a 6,0 localizao/melhorias de construo 0,5 0,75 a 3,0 melhorias 1,6 1,0 a 4,0 1,0 0,5 1,0 1,5 1,0 ou 3,0 melhorias Tamanho/padro/ Tamanho/progressividade 2,5 a 4,5 ramo de atividade no tempo 2,0 1 ,0 a 7,0 melhorias 1,0 ou 2,0 melhorias 2,4 a 3,0 melhorias (Continua)

mG Belo Horizonte 2.238.526

Anexos

299

(Continuao) populao (2000) 97.451 67.512 183.962 247.131 133.044 212.496 98.322 84.135 76.862 89.091 61.651 66.690 456.796 306.947 92.101 73.007 97.211 124.056 73.278 135.627 106.776 115.352 nmero da lei local 3.158/03 1.508/90 lC 15/93 e lC 44/97 lC 51/03 lC 11/97 2.257/06 3.404/97 lC 16/03 lC 18/01 lC 01/90 1.516/02 1.090/91 11.233/06 lC 4/05 3.195/05 4.460/04 1.722/89 lC 63/97 lC 40/06 2.497/76 2.023/83 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 0,8 0,5 1,0 0,45 1,0 0,1 a 1,3 0,5 0,5 1,0 0,5 1,0 0,6 1,0 0,3 a 2,0 0,75 0,5 Critrio de variao Tamanho/ padro de construo padro de construo/ renda ramo de Atividade Valor venal padro de construo Tamanho Tombamento padro de construo padro de construo Tamanho localizao ramo de atividade (%) Alquotas territoriais Critrio de variao

uF

Cidade

Coronel Fabriciano mG Curvelo mG mG divinpolis Governador Valadares mG ibirit mG mG ipatinga mG itabira mG itajub mG itana mG ituiutaba mG Janaba mG Joo monlevade mG Juiz de Fora mG montes Claros mG muria mG par de minas mG passos mG patos de minas mG patrocnio mG poos de Caldas mG ponte nova mG pouso Alegre mG sabar mG santa luzia

1,0 ou 1,5 melhorias 1,0 3,0 ou 4,0 Valor venal 1,5 a 3,0 1,0 a 3,0 1,5 a 3,0 1,0 2,5 0,3 a 3,0 melhorias/progressividade no tempo at 15% localizao melhorias localizao/ramo de atividade -

0,29 a 0,4 0,34 a 0,4 1,0 0,75 0,3 0,5 a 1,2 1,0 ou 5,0 1,0 0,3 0,6 a 1,5

1,5 ou 3,0 melhorias 0,5 ou 5,0 melhorias 0,5 1,1 a 1,7 1,4 a 3,5 1,0 1,0 a 2,0 1,0 2,0 a 4,0 1,0 a 2,0 0,7 1,0 0,5 2,0 ou 3,0 melhorias 2,0 ou 3,0 melhorias progressividade no tempo 2,3 at 5% melhorias/valor venal/ 2,5 a 4,95 progressividade no tempo 1,0 ou 1,5 melhorias progressividade no tempo at 15% Tamanho/melhorias/ 0,75 a 3,0 localizao/progressividade no tempo 1,0 ou 2,0 localizao melhorias/progressividade 3,0 ou 6,0 no tempo at 10% 1,5 (Continua) 1,0 1,0 melhorias melhorias Valor venal Tamanho/melhorias progressividade no tempo at 2,5% Tamanho/melhorias -

0,35 a 0,5 0,35 a 0,5 0,5 0,2 0,5 0,1 a 1,0 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 1,0 0,5 0,5 0,5 0,5

55.303 2058/95 03

mG so Joo delrei so sebastio do mG 58.335 paraso mG sete lagoas mG Tefilo otoni mG Trs pontas mG ub mG uberaba mG uberlndia mG una mG Varginha

lC 01/02 0,5 ou 1,0 2,0 ou 3,0 2.171/99 e 184.903 0,5 0,5 2.163/99 78.616 4.012/06 0,5 0,5 1773/90 lC 24/02 lC 21/00 2.531/04 lC 62/01 0,7 0,4 a 1,0 0,5 ou 0,75 0,5 0,5 0,7 0,9 a 1,9 0,75 0,5 0,5

184.871 129.424 51.024 85.065 252.365 501.214 70.033 108.998

1,0 ou 1,25

lC 212/00 0,13 a 0,23 0,13 a 0,23 4.012/83 lC 22/94 2.872/96 0,4 a 1,0 0,6 0,5 0,4 a 1,0 1,2 0,5 ou 1,0

300

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) populao (2000) nmero da lei local 1.627/04 5.394/02 3.979/01 lC 12/94 1.836/98 2.473/03 1.343/89 3.019/06 3.375/97 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 0,25 0,25 Critrio de variao (%) 1,0 2,0 a 3,0 Valor venal 1,0 1,0 2,5 1,0 2,0 1,0 a 3,0 1,5 2,0 a 3,0 1,0 a 1,8 1,5 a 5,0 1,5 progressividade no tempo at 5% progressividade no tempo at 10% melhorias/tamanho/ progressividade no tempo at 5% progressividade no tempo at 2,5% Valor venal Valor venal/progressividade no tempo at 2.5% Valor venal/melhorias Alquotas territoriais Critrio de variao -

uF

Cidade

mG Viosa 64.854 Cachoeiro de es 174.879 itapemirim es Cariacica es Colatina es Guarapari es ibiracu es linhares es serra es Vila Velha 324.285 112.711 88.400 10.143 112.617 321.181 345.965

0,5 a 0,7 0,75 a 0,95 Valor venal 0,2 0,5 1,0 0,2 1,0 0,2 0,25 0,21 0,5 1,0 -

ramo de 0,2 ou 0,25 atividade 1,0 0,25 0,25 -

es Vitria 292.304 Angra dos rJ 119.247 reis rJ Araruama 82.803 Armao dos rJ 18.204 Buzios rJ Barra do pira 88.503 rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ Barra mansa Belford roxo Cabo Frio Campos dos Goytacazes duque de Caxias itabora itagua itaperuna maca mag maric nilpolis niteri nova Friburgo nova iguau 170.753 434.474 126.828 407.168 775.456 187.479 82.003 86.720 132.461 205.830 76.737 153.712 459.451 173.418 920.599

6.778/06 0,2 ou 0,25 0,25 a 0,4 Valor venal 1.142/01 lC 23/01 lC 12/05 616/01 0,0 a 1,5 0,6 a 0,8 0,75 0,5 a 0,6 0,375 a 0,75 1,0 a 1,5 Valor venal 0,8 1,0 Valor venal -

0,5 a 0,7 Valor venal localizao/ lC 29/01 0,75 a 1,5 ramo de atividade Tamanho/ lC 75/05 0,45 a 1,50 0,9 a 1,8 irregularidades lC 03/03 5138/90 1664/02 lC 33/03 2.096/99 123/01 lC 53/05 1.806/06 lC 69/98 63/04 0,75 0,8 a 1,2 1,2 0,7 1,0 0,5 0,75 -

1,2 a 2,0 Valor venal Atividade/localizao/ 0,75 a 1,50 progressividade no tempo at 3% 1,5 progressividade no tempo

3,00 ou melhorias/progressividade no 3,50 tempo at 15% 4,0 melhorias/progressividade 1,5 a 2,0 no tempo progressividade no tempo 1,40 at 10% 2,0 ou 3,0 ramo de atividade Valor venal/progressividade no tempo at 15% Valor venal/progressividade 2,5 ou 3,0 no tempo melhorias/progressividade no 1,6 ou 2,4 tempo at 15% progressividade no tempo 1,0 at 1,5% 1,5 a 1,92 2,5 a 3,5 1,2 1,0 a 2,0 localizao (Continua) Valor venal/progressividade no tempo at 5% 1,0

0,9 a 1,4 Tamanho 1,7 0,7 1,0 0,5 -

0,5 a 0,78 0,6 a 1,32 Valor venal 1,0 ou 1,2 1,25 ou 1,4 Valor venal 0,8 0,8 0,8 1,0 1,0 0,6 Valor venal irregularidades -

2.284/05 0,60 a 1,50 lC 25/06 lC 01/02 0,6 0,65 a 1,1

localizao/ 0,8 a 1,1 valor venal

Anexos

301

(Continuao) populao (2000) nmero da lei local 4.789/90 lC 01/95 2.381/02 508/00 2.955/99 73/06 lC 71/02 lC 32/02 lC 01/98 977/79 1.915/13 lC 39/01 3.009/93 3.516/00 1.179/07 lC 4/02 lC 50/97 lC 45/01 3.362/01 lC 01/98 lC 313/99 lC 13/01 lC 35/01 lC 118/02 2.367/98 2.026/89 4.142/02 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 0,75 ou 1,0 0,5 ou 1,0 0,8 a 1,1 0,5 0,5 1,2 0,05 a 1,5 1,0 0,5 a 1,5 0,6 ou 0,8 0,4 a 1,4 0,7 0,5 0,9 a 1,1 0,6 0,5 2,8 0,05 a 1,5 1,5 0,5 a 1,5 0,8 0,5 a 1,5 0,7 0,6 Critrio de variao Valor venal/ ramo de Atividade Tamanho localizao/ valor venal melhorias Valor venal Tamanho (%) 2,0 1,0 a 2,0 2,0 Alquotas territoriais Critrio de variao Tamanho/progressividade no tempo -

uF

Cidade

rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ rJ

petrpolis queimados resende rio das ostras rio de Janeiro so Gonalo so Joo de meriti so pedro da Aldeia saquarema Terespolis Trs rios Valena Volta redonda

286.537 121.993 104.549 36.419 5.857.904 891.119 449.476 63.227 52.461 138.081 71.976 66.308 242.063 182.593 60.404 55.161 169.254 182.471 104.196 87.251 111.300 76.472 103.913 208.281 51.112 74.815 94.300 108.306 125.031 76.130 50.761 969.396 63.724

1,0 ou 3,0 melhorias 3,5 -

Valor venal/progressividade 0,6 a 2,5 no tempo at 15% 2,0 a 4,0 -

localizao/ramo de ativida1,0 a 4,0 de/valor venal 1,2 ou 1,5 melhorias/valor venal localizao/melhorias/ramo 1,0 a 3,4 de atividades 1,5 ramo de atividades/ 1,2 progressividade no tempo at 15% melhorias/progressividade 2,0 a 6,0 no tempo 2,3 2,0 3,5 4,0 a 10,0 Valor venal 3,0 n.d. 1,5 3,0 ou 4,0 melhorias 5,0 a 7,2 melhorias 1,0 3,0 a 6,0 melhorias 2,0 3,0 2,9 2,92 2,5 2,0 2,5 2,3 a 2,8 Valor venal 2,9 (Continua) 1,2

0,5 a 0,85 0,60 a 1,30 Tamanho 0,5 1,5 1,0 1,3 1,5 a 2,0 0,75 1,0 0,8 1,0 ou 1,5 1,2 ou 1,5 0,5 1,0 0,8 1,0 0,9 0,5 1,5 1,0 1,3 1,5 a 2,0 0,75 3,0 0,8 1,0 ou 1,5 1,2 ou 1,8 0,5 1,0 0,8 1,0 0,9 Valor venal melhorias melhorias -

sp Americana sp Amparo sp Andradina sp Araatuba sp Araraquara sp Araras sp Assis sp Atibaia sp Avar sp Barretos sp Barueri sp Batatais sp Bauru sp Bebedouro sp Birigui sp Botucatu Bragana sp paulista sp Caapava sp Cajamar sp Campinas Campo sp limpo paulista

316.064 d 10.084/05

lC 181/97 0,54 ou 0,71 0,54 ou 0,71 Tamanho 1.999/84 lC 106/98 lC 68/05 12.445/05 lC 170/01 1,2 0,3 1,0 0,4 a 0,7 1,8 1,2 0,3 1,0 1,1 a 2,9 1,8 Valor venal -

302

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao)
populao (2000) 78.921 105.847 148.987 357.064 207.663 61.647 142.377 287.737 133.738 108.122 104.219 264.812 1.072.717 152.523 147.050 71.995 125.559 82.866 162.433 81.197 135.366 67.408 191.291 91.807 112.104 323.397 80.757 249.046 77.990 197.342 363.392 65.574 124.228 330.241 81.467 652.593 93.868 51.326 nmero da lei local lC 14/03 lC 98/98 1.140/01 lC 148/01 lC 64/03 lC 46/06 lC 163/05 lC 94/05 51/97 lC 10/99 lC 24/06 lC 45/99 5.753/01 1.801/06 2.927/92 lC 25/98 lC 13/03 2.092/03 lC 34/05 3242/99 710/05 lC 07/92 lC 5/92 1.426/03 2.288/84 lC 14/90 lC 406/04 lC 190/97 580/03 lC 444/05 1.880/83 1.567/81 lC 798/06 3.526/89 4.131/83 lC 139/05 3.252/90 lC 16/99 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 1,0 1,31 1,06 0,7 a 1,9 1,21 1,5 0,45 1,8 1,5 2,0 1,0 2,2 0,3 a 2,0 0,5 0,1 a 0,9 1,5 0,6 ou 0,75 0,3 1,0 1,0 1,0 0,5 0,65 1,0 1,0 1,05 1,0 1,0 1,4 0,5 1,0 1,25 1,0 1,0 1,1 1,0 0,3 1,0 1,31 1,06 0,8 a 2,3 1,21 1,5 0,45 2,0 1,5 2,0 1,0 2,2 1,0 a 2,1 1,0 0,4 a 1,0 1,5 0,9 0,4 ou 0,5 1,0 1,0 1,0 1,0 0,65 1,0 1,0 1,05 1,0 1,0 1,4 0,5 1,0 1,25 1,5 1,0 1,1 1,0 0,3 Critrio de variao Valor venal ramo de atividade /valor venal Tamanho melhorias Valor venal ramo de atividade (%) 4,0 3,1 1,8 0,8 a 6,0 Valor venal 2,16 3,0 1,7 progressividade no tempo Alquotas territoriais Critrio de variao progressividade no tempo -

uF

Cidade

sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp sp

Caraguatatuba Catanduva Cotia diadema embu Fernandpolis Ferraz de Vasconcelos Franca Francisco morato Franco da rocha Guaratinguet Guaruj Guarulhos Hortolndia indaiatuba itanham itapetininga itapeva itapevi itatiba itu Jaboticabal Jacare Jandira Ja Jundia leme limeira lorena marlia mau mococa mogi Guau mogi das Cruzes mogi mirim osasco ourinhos paulnia

2,0 a 5,0 localizao e melhorias 5,0 2,0 3,0 2,2 1,5 a 3,5 melhorias/valor venal 5,0 a 12,0 melhorias 2,0 3,5 1,0 ou 1,5 melhorias 1,5 a 3,0 melhorias 2,2 progressividade no tempo

0,5 ou 0,75 0,5 ou 0,75

1,0 a 3,0 Tamanho/localizao 2,0 2,0 2,0 1,5 1,0 2,0 5,3 4,0 2,0 a 7,0 localizao 2,8 3,0 2,0 3,0 ou 8,0 irregularidades 2,0 a 6,0 localizao/tamanho 1,0 ou 2,0 localizao progressividade no tempo at 15% melhorias/progressividade no 2,0 ou 4,0 tempo at 12% 2 1,5 progressividade no tempo -

(Continua)

Anexos

303

(Continuao) populao (2000) 54.635 51.451 126.026 329.158 64.864 95.801 193.582 189.186 104.508 168.218 93.159 170.078 74.828 649.331 417.983 703.177 140.159 192.998 Alquotas prediais nmero no da lei residenciais Critrio de residenciais local (%) variao (%) 777/98 692/02 1.156/69 3.264/90 lC 49/03 2.614/97 lC 464/06 lC 132/03 4.213/98 3.222/01 2.656/05 2.622/01 2.412/02 8.470/03 lC 555/05 4.931/00 4.185/03 13.692/05 lC 106/97 lC 96/98 3.677/89 13.250/01 1.317/98 lC 482/05 lC 122/01 5.272/96 2.244/90 lC 39/97 lC 97/03 lC 3.345/03 lC 02/90 3915/05 lC 60/05 1,0 0,6 0,4 0,7 a 4,0 0,5 a 0,8 0,3 1,8 1,0 0,9 1,2 0,5 1,0 1,0 0,0 a 1,0 0,0 a 1,0 0,3 a 0,7 0,54 0,5 a 1,0 1,0 1,0 0,3 0,8 a 1,6 2,0 1,3 1,0 1,5 0,5 1,0 0,6 0,97 0,5 0,4 ou 0,5 1,0 1,0 0,6 0,5 0,7 a 4,0 0,5 a 0,8 0,3 1,8 1,0 0,9 0,4 a 0,6 1,2 0,2 1,0 1,0 0,5 a 1,2 1,0 0,7 a 1,5 0,92 0,5 a 1,5 1,0 1,0 0,3 1,2 a 1,8 2,0 1,3 1,0 1,5 1,0 1,0 0,6 0,97 0,5 0,9 1,0 Valor venal melhorias Valor venal Valor venal Valor venal Valor venal Valor venal/ ramo de atividade Valor venal localizao Alquotas territoriais (%) 3,0 5,0 1,5 Critrio de variao -

uF

Cidade

sp penpolis sp perube pindamonhansp gaba sp piracicaba sp pirassununga sp po sp praia Grande presidente sp prudente sp ribeiro pires sp ribeiro preto sp rio Claro sp salto santa Barbara sp do oeste santana de sp parnaba sp santo Andr sp santos so Bernardo sp do Campo so Caetano sp do sul sp so Carlos sp

Valor venal/progressividade no 2,0 a 5,5 tempo at 15% 0,5 a 3,0 melhorias 3,0 3,6 3,0 2,0 3,4 1,0 2,8 1,7 2,0 2,5 progressividade no tempo at 15% progressividade no tempo at 5.5%

504.923 lC 1.779/01 0,4 a 0,6

1,6 ou 2,2 Valor venal

1,6 a 2,5 Valor venal 3,95 ou 5,0 melhorias 1,6 a 2,6 Valor venal 2,0 a 4,0 localizao 3,0 2,0 a 6,0 melhorias 1,2 a 1,8 Valor venal 2,0 nd 1,75 ou 2,5 melhorias 3,0 5,0 3,0 1,4 3,5 1,0 2,0 3,0 progressividade no tempo at 15% (Continua) -

so Joo da Boa 77.387 Vista so Jos do rio sp 358.523 preto so Jos dos sp 539.313 Campos sp so paulo 10.435.546 sp so sebastio sp so Vicente sp sertozinho sp sorocaba sp sumar sp suzano sp Taboo da serra sp Taquaritinga sp Taubat sp Valinhos sp Vrzea paulista 58.038 303.551 94.664 493.468 196.723 228.690 197.644 52.065 244.165 82.973 92.800

304

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) populao (2000) 95.925 75.641 88.277 107.827 85.428 94.258 88.186 80.476 245.369 1.587.315 62.877 258.543 67.132 155.161 447.065 288.653 127.339 75.750 62.234 102.985 72.886 273.616 204.316 71.422 98.200 90.690 54.706 73.455 nmero da lei local 1.602/01 lC 41/01 45/79 85/02 2.854/01 lC 1/97 733/90 779/92 3.739/03 lC 40/01 149/02 82/03 2.714/98 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 1,0 0,75 1,0 1,0 0,55 0,4 a 0,7 0,88 1,0 0,45 0,20 a 1,1 0,2 a 0,6 1,0 0,5 1,25 a 1,75 0,75 1,0 1,0 1,2 0,5 a 1,0 1,0 1,0 0,8 0,35 a 1,8 0,24 a 1,0 1,0 0,5 Critrio de variao ramo de atividade Tamanho Valor venal Tamanho (%) Alquotas territoriais Critrio de variao

uF

Cidade

sp Votorantim sp Votuporanga pr Almirante Tamandar

1,25 a 2,0 localizao/melhorias 3,0 2,0 progressividade no tempo at 14,4% -

pr Apucarana pr Arapongas pr Araucria pr Camb Campo pr mouro pr Cascavel pr Curitiba pr pr pr Fazenda rio Grande Foz do iguau Francisco Beltro

progressividade no tempo 3,0 at 15% progressividade no tempo 1,5 at 6% 1,0 a 3,0 localizao 3,0 3,0 Aumentos quinquenais -

localizao/progressividade 0,5 a 3,0 no tempo 1,0 a 3,0 Valor venal n.d. 2,0 2,2 1,6 1,5 a 3,0 0,5 a 2,0 2,0 ou 3,0 2,0 a 6,0 2,5 1,0 a 3,0 2,0 3,0 a 5,0 progressividade no tempo at 7% progressividade no tempo at 15% Tamanho/progressividade no tempo at 7% localizao/progressividade no tempo at 5% melhorias localizao/progressividade no tempo at 10% Valor venal/progressividade no tempo at 15% Tamanho/melhorias/ progressividade no tempo at 15%

pr Guarapuava pr londrina pr maring pr paranagu pr paranava pr pato Branco pr pinhais pr piraquara pr ponta Grossa pr so Jos dos pinhais

1.108/01 0,35 ou 0,55 0,35 ou 0,55 localizao 7.629/98 lC 505/03 lC 06/00 2.384/02 lC 01/00 501/01 573/01 6.857/02 lC 01/03 lC 70/01 1.931/06 lC 174/07 lC 6/97 1.548/95 1,0 0,3 a 1,0 0,6 1,0 0,55 0,3 a 1,1 0,35 a 1,0 0,8 0,3 1,5 0,5 1,2 0,5 1,0 1,0 0,3 a 1,0 0,6 1,0 0,55 0,35 a 1,5 0,35 a 1,0 1,5 ou 2,0 0,3 1,5 0,5 1,2 0,5 1,0 localizao Valor venal Valor venal ramo de atividade -

0,1 a 4,0 localizao 3,0 2,0 7,0 1,0 1,5 progressividade no tempo at 8% (Continua)

pr sarandi pr Toledo pr umuarama sC Ararangu Balnerio sC Cambori

Anexos

305

(Continuao) populao (2000) 261.808 76.058 63.322 146.967 63.058 170.420 342.315 147.494 108.489 429.604 157.682 102.742 65.437 32.301 173.559 88.470 84.338 183.968 118.767 91.486 87.873 107.564 60.383 54.018 306.093 59.894 342.315 90.347 80.048 55.308 28.337 232.629 94.307 78.461 54.692 nmero da lei local 3.680/89 34/94 945/95 3.047/89 1.766/81-05 2.435/89 5.054/97 lC 20/02 lC 11/96 2.489/90 721/83 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 0,3 a 1,5 0,5 0,5 0,5 0,5 1,5 0,5 a 1,2 0,3 a 1,25 0,6 0,5 a 0,8 0,5 Critrio de variao (%) 0,8 a 4,0 Alquotas territoriais Critrio de variao localizao/progressividade no tempo

uF

Cidade

sC Blumenau sC Brusque sC Caador sC Chapec sC Concrdia sC Cricima sC Florianpolis sC itaja Jaragu do sC sul sC Joinville sC lages sC palhoa sC sC so Bento do sul so Francisco do sul

0,4 a 3,5 localizao 0,75 ou 1,0 0,5 0,5 0,5 1,5 ramo de atividade -

1,0 a 3,0 melhorias 6,0 6,0 1,0 3,0 ou 5,0 melhorias 0,5 a 2,0 Tamanho 1,25 a 3,0 melhorias 3,0 5,0 a 7,0 localizao melhorias/progressividade 1,0 ou 1,5 no tempo at 5% 0,8 Tamanho/localizao -

1,0 a 1,7 Tamanho 0,7 a 1,5 melhorias 1,2 a 2,5 Atividade 0,5 a 0,8 Tamanho 0,5 -

Tamanho/ lC 18/02 0,4 a 1,0 0,4 a 0,8 localizao localizao/ 140/97 0,30 a 0,75 1,0 a 7,5 ramo de atividade lC 1/99 lC 21/05 lC 01/02 lC 14/04 1.063/99 3.965/02 1,0 a 1,5 0,5 1,0 1,0 0,8 a 1,0 1,0 a 1,5 melhorias 0,5 1,0 1,0 -

0,5 a 4,0 localizao/melhorias 1,6 a 4,0 melhorias 2,0 3,0 progressividade no tempo at 15% -

sC so Jos sC Tubaro rs Alegrete rs Alvorada rs Bag Bento rs Gonalves Cachoeira rs do sul rs Cachoeirinha rs Camaqu rs Campo Bom rs Canoas rs Carazinho sC Florianpolis rs erechim rs esteio rs Farroupilha rs Garibaldi rs Gravata rs Guaba rs iju rs montenegro

1,5 a 3,5 localizao 3,0 ou 3,5 Valor venal 2,0 a 5,0 localizao 1,5 ou 2,0 melhorias 1,0 a 2,0 melhorias 1,1 a 1,8 Valor venal 2,0 progressividade no tempo 3,0 at 15% 2,0 a 6,0 Valor venal 1,0 ou 2,0 melhorias 0,5 a 2,0 Tamanho 2,0 2,5 ou 3,0 melhorias 1,0 0,8 a 1,5 localizao 1,6 0,85 a 3,75 Valor venal/localizao 1,0 a 2,0 localizao/melhorias 2,0 a 5,0 localizao 1,1 ou 2,2 Valor venal (Continua) -

0,5 a 0,75 1,5 ou 1,7 Valor venal 0,8 a 1,0 localizao

lC 106/06 0,5 ou 1,0 0,5 ou 1,0 melhorias 2.769/94 0,5 0,6 -

2.140/02 0,2 a 0,4 509/79 - 03 0,5 2.397/02 4.721/02 5.054/97 lC 164/01 3.694/03 2.457/95 2.563/00 2.598/97 1.184/93 2.954/93 lC 4.010/03 1,0 0,5 0,5 a 1,2 0,8 0,5 0,5 0,7 0,8 0,5 0,5

0,3 a 0,5 Valor venal 0,5 1,0 0,7 0,5 ou 1 0,8 1,0 0,5 0,7 1 0,5 0,5 melhorias -

lC 02/84 - 03 0,5 ou 1

1,0 a 1,7 Tamanho

rs Caxias do sul 360.419

1,0 ou 1,5 1,0 ou 1,5 melhorias

2.070/03 0,15 a 0,85 0,3 a 0,9 Valor venal

306

Tributao e equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) populao (2000) 236.193 168.458 323.158 nmero da lei local 1.031/03 1.779/77 4.878/02 Alquotas prediais no residenciais residenciais (%) (%) 0,35 1,0 0,2 a 1,0 0,85 0,2 a 0,8 0,5 1,0 0,5 0,5 1,0 0,3 a 0,6 0,5 0,4 ou 0,5 0,5 0,5 0,3 0,3 a 0,8 1,0 1,0 0,5 a 1,0 1,0 0,6 a 1,0 0,4 0,2 a 1,6 0,5 0,35 1,0 0,5 a 5,0 1,1 Critrio de variao Valor venal/ renda Familiar (%) 3,0 Alquotas territoriais Critrio de variao

uF

Cidade

novo Hamburgo rs passo Fundo rs rs pelotas rs porto Alegre rs rio Grande santa Cruz do sul rs santa maria rs rs santa rosa santana do rs livramento rs santo ngelo rs so Borja rs so Gabriel sapucaia do sul

progressividade no tempo at 15% 2,0 a 5,0 localizao 0,5 a 1,5 Tamanho 0,95 a 6,0 localizao/progressividade no tempo at 15% 1,0 a 7,0 localizao 0,5 n.d. -

1.360.590 lC 556/06 186.544 107.632 243.611 65.016 90.849 76.745 64.869 62.249 4.848/93 lC 04/97 lC 02/01 lC 34/06 2.870/91 2.162/97 1.299/84-97 2.556/01 5.047/01 2.328/00 1.722/02 2.413/93 2.533/98 2.069/90 1.466/73 lC 02/02 lC 90/05 1.427/97 lC 17/94 lC 129/05 3.861/02 lC 7/01 lC 34/97 1.824/97 lC 001/05 lC 136/06 2.233/01 2.174/03

0,2 a 0,8 localizao 0,5 1,0 0,5 0,5 1,0 0,5 -

0,6 a 1,2 0,84 a 1,44 localizao 0,3 a 0,6 localizao localizao/ 0,6 a 1,0 ramo de atividade localizao/ 0,5 a 1,0 ramo de atividade 0,75 0,3 1,0 1,0 1,0 localizao -

3,0 ou 5,0 localizao progressividade no tempo 2,0 at 8% 2,0 ou 3,0 melhorias 3,0 1,0 a 1,2 localizao 2,0 3,0 2,0 2,0 a 8,0 localizao 1,0 0,8 a 2,0 localizao 1,5 3,0 Valor venal/progressividade no tempo at 15% 1,5 a 5,0 localizao 2,0 a 3,5 2,0 2,0 progressividade no tempo -

rs so leopoldo 193.547 rs 122.751 22.166 126.936 61.234 227.429 663.621 95.701 164.949 79.059 85.857 483.346

rs Triunfo rs uruguaiana Venncio Aires rs Viamo Campo ms Grande ms Corumb rs ms dourados ms Trs lagoas mT Cceres mT Cuiab

0,7 a 1,0 Valor venal 0,8 1,0 0,4 Tamanho

mT rondonpolis 150.227 mT sinop Tanguar da serra Vrzea mT Grande guas lindas Go de Gois mT Go Anpolis Aparecida de Go Goinia Go Catalo 74.831 58.840 215.298 124.056 103.913 102.836 64.347

localizao/ 0,2 a 1,6 melhorias 0,5 -

1,0 a 5,0 localizao/melhorias 2,0 ou 3,0 melhorias progressividade no tempo 1,0 at 3,5% progressividade no tempo 2,0 at 16% 1,5 melhorias/progressividade no 2,2 a 5,6 tempo at 15% progressividade no tempo 1,5 at 10% 3,0 (Continua)

0,4 ou 0,5 0,4 ou 0,6 Tamanho 0,6 ou 0,8 0,5 ou 0,6 Tamanho 0,6 0,5 0,4 1,0 0,6 0,5 0,4 1,0 -

Anexos

307

(Continuao)
uF Cidade populao (2000) Alquotas prediais nmero no da lei residenciais Critrio de residenciais local (%) variao (%) 0,5 a 1,0 localizao 0,7 0,6 a 1,0 melhorias/ localizao Alquotas territoriais (%) 1,0 a 7,0 Critrio de variao

Go

Goinia

1.093.007 lC 61/97 0,2 a 0,55 81.430 75.451 116.552 81.457 lC 19/01 1.445/90 4.226/01 lC 01/03 0,5 0,6 a 1,0 0,5 a 1,0 0,45 0,3

Go itumbiara Go Go Go dF Jata rio Verde Trindade Braslia

0,8 a 2,0 melhorias 0,45 1,0 -

localizao/melhorias/ progressividade no tempo progressividade no tempo 1,5 at 6,5% melhorias/localizao/ 0,1 a 3,0 progressividade no tempo at 15% melhorias/progressividade 1,0 a 5,0 no tempo at 15% progressividade no tempo 0,90 at 5,4% 3,0 -

2.051.146 d 22.608/01

Fonte: Cdigos e leis tributrias das cidades selecionadas. elaborao do autor.

CApTulo 7

A dESoNErAo dA FoLHA dE PAGAmENToS E SuA rELAo Com A FormALidAdE No mErCAdo dE TrAbALHo

Graziela Ansiliero* leonardo Alves rangel** luis Henrique paiva* matheus stivali** edvaldo duarte Barbosa*** Fernando Gaiger silveira**

1 iNTroduo

A desonerao da contribuio patronal com base na folha de pagamentos est h vrios anos na pauta da discusso previdenciria. Seus defensores levantam uma srie de argumentos, entre eles, com certo destaque, o de que a base tradicional da arrecadao previdenciria tenderia a sofrer um processo de eroso. Alega-se, ainda, que os aumentos das alquotas de contribuio patronal ao longo das ltimas dcadas teriam sido, em larga medida, responsveis pela reduo da formalidade no mercado de trabalho e, portanto, dos nveis de proteo social. Os objetivos deste trabalho so avaliar a racionalidade das propostas de desonerao da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamento; verificar quais seriam os impactos de curto prazo de algumas destas propostas; sugerir o que precisaria ocorrer no mercado formal de trabalho para compensar a desonerao; e apresentar os argumentos correntes contra a desonerao e a compensao por meio de outro tributo. Essas tarefas esto divididas nas sees deste captulo. Aps esta introduo, a segunda seo trata das principais justificativas da desonerao a comear por

* especialistas em polticas pblicas e Gesto Governamental lotados no ministrio da previdncia social (mps). ** Tcnico de planejamento e pesquisa da diretoria de estudos e polticas sociais (disoc) do ipea. *** Auditor Fiscal da receita Federal do Brasil lotado no ministrio da previdncia social (mps).

310

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

um dos marcos iniciais da discusso (OCDE, 1994a e 1994b). So explorados os argumentos de que os impostos sobre a folha de pagamento teriam forte relao com os nveis de emprego, formalidade e rendimentos encontrados em um determinado mercado de trabalho, assim como a alegao de que a principal base de arrecadao previdenciria exatamente a folha de pagamentos passaria por um processo (para alguns, inexorvel) de eroso. A seo trs volta-se para simulaes de desonerao e seus impactos de curto prazo sobre a arrecadao. Trata-se de mensurar, ceteris paribus, quais seriam as perdas de arrecadao em alguns cenrios de desonerao, com base no desempenho do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) ao longo do ano de 2008. Esta mensurao permite avaliar, por sua vez, o que precisaria ocorrer no mercado de trabalho, em termos de aumento da formalidade e dos rendimentos, para compensar as perdas de arrecadao. Registre-se que no sero realizadas, neste trabalho, simulaes sobre o impacto que a desonerao da folha de pagamento traria nos nveis de formalidade ou rendimento (objeto de parte da bibliografia aqui sumarizada), mas somente apontar o que precisaria ocorrer, no que tange variao da massa salarial, para compensar a perda de arrecadao. Ainda na terceira seo, so realizadas consideraes sobre o impacto distributivo da arrecadao e das despesas previdencirias, com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE). A quarta seo aborda algumas possveis crticas aos alegados impactos da desonerao sobre os nveis de formalidade no mercado de trabalho, a par dos impactos distributivos que mudanas tributrias (da folha de pagamentos para outros impostos) causariam. Finalmente, na quinta seo, so apresentadas as principais concluses do trabalho.
2 AS juSTiFiCATiVAS dA dESoNErAo 2.1 Tributao da folha e a teoria econmica tradicional

A folha de pagamentos uma base importante para a tributao na maioria dos Estados modernos. Quase universalmente, os recursos arrecadados sobre esta base so direcionados para o financiamento de polticas sociais (sade, previdncia etc.), sejam estas universais ou no. Desta forma, pases com Estado de bemestar mais desenvolvido apresentam uma maior participao dos tributos sobre folha, tanto em termos de participao na arrecadao total, quanto em termos de proporo do produto interno bruto (PIB). A teoria econmica tradicional prediz a gerao de ineficincias e desemprego causados por este tipo de tributao, uma vez que h dois salrios no mercado: o salrio lquido recebido pelo empregado e o salrio acrescido de tributos, pago

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

311

pelo empregador. Neste contexto, a tributao sobre a folha de pagamentos apontada como responsvel pela elevao do custo do trabalho. No incio da dcada de 1990, com a elevao acentuada das taxas de desemprego na Europa, onde se concentram pases com Estados de bem-estar desenvolvidos, foi diagnosticado, no famoso OECD Jobs Study (OCDE, 1994a e 1994b), que os elevados tributos sobre a folha de pagamentos eram um dos responsveis pelo mau funcionamento dos mercados de trabalho e, assim, pela elevao do desemprego. A soluo proposta para conseguir a reduo do desemprego seria a reduo dos tributos sobre folha e a diminuio das polticas do Estado de bem-estar social. Alm do referencial terico, esta proposta advinha da experincia dos Estados unidos no mesmo perodo, que, com um Estado de bem-estar menor e menos tributos sobre folha, no observou aumento do desemprego, embora tenha observado uma deteriorao dos rendimentos. Esta interpretao do impacto dos tributos sobre folha de pagamento no mercado de trabalho considera, implicitamente, que a incidncia do imposto recai totalmente sobre o empregador, que enfrenta um preo (salrio) mais alto do que o determinado pelo mercado. Entretanto, nada garante que esta suposio seja correta. O estudo da incidncia dos impostos um problema tradicional do campo da economia do setor pblico, que mostra que a incidncia efetiva dos impostos depende muito mais das elasticidades-preo de oferta e demanda do produto tributado do que da imposio legal da incidncia. No caso do mercado de trabalho, isto especialmente relevante, porquanto os encargos sobre folha resultaro em desemprego apenas quando no puderem ser repassados aos trabalhadores na forma de salrios mais baixos. Quando a incidncia do imposto sobre folha recair sobre os trabalhadores, a previso terica de que haver salrios menores em vez de desemprego. Seguindo essa linha, Summers (1989) faz uma qualificao adicional ao modelo terico bsico, incorporando o mencionado fato de que os encargos sobre folha so usualmente utilizados para financiar benefcios do seguro social, dos quais apenas os trabalhadores tm proveito direto e, por conseguinte, teriam motivo para valoriz-los. Na linguagem deste autor, h uma ligao entre imposto e benefcios (tax-benefit linkage), no sentido de que se pode interpretar valor pago a ttulo de imposto enquanto um valor gasto comprando benefcios (segurodesemprego ou aposentadoria, por exemplo). Desta forma, alm das referidas elasticidades, a valorao dada pelos trabalhadores aos benefcios financiados com os impostos sobre folha passa a ser outro determinante da incidncia tributria e, por isso, da perda (ou no) de eficincia provocada pela tributao. Neste contexto, o impacto dos impostos sobre folha de pagamento no mercado de trabalho tem sido estudado enquanto um problema de incidncia tributria. Se a incidncia maior sobre os empregados, uma possvel desonerao

312

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

causaria elevao dos salrios; se a incidncia maior sobre os empregadores, a desonerao elevaria o nmero de empregados.
2.2 desonerao da contribuio patronal, mercado de trabalho brasileiro e arrecadao previdenciria

No Brasil, com a elevao do desemprego e da informalidade durante a dcada de 1990, estruturou-se o argumento de que a base de arrecadao da Previdncia Social passava por um processo irreversvel de eroso, razo pela qual se deveriam buscar fontes alternativas. Em alguma medida associada a esta primeira justificativa, uma segunda foi desenvolvida, a de que o carter solidrio do RGPS deveria ser aplicado tambm s bases tributrias: tendo em vista que uma srie de empresas passou a racionalizar fortemente a mo de obra, mantendo (ou mesmo aumentando) sua produo, a migrao de parte da contribuio previdenciria para a receita ou o faturamento poderia produzir mais justia ou solidariedade tributria. Finalmente, alguns pesquisadores sustentaram baseados em esquemas analticos derivados do esboado na subseo anterior que o aumento das alquotas previdencirias nas ltimas dcadas seria diretamente responsvel pela crise de formalidade dos anos 1990. Da decorre que sua reduo poderia elevar a formalizao e, com isso, a arrecadao previdenciria. Em comum, os trs argumentos levaram em conta um fato estilizado sobre o mercado de trabalho ao longo dos anos 1990: vivia-se um perodo de crise do mercado formal de trabalho. Estas justificativas so apresentadas com algum detalhe no restante desta subseo. Ao longo dos anos 1990, at o incio dos anos 2000, uma srie de estudos acerca de mercado de trabalho (por exemplo, Neves et al., 2000; Cardoso, 2000; Neri, 2003) apontava, ainda que com diagnsticos muito distintos, para a eroso da principal base de financiamento da Previdncia Social, o emprego formal. Baseados, via de regra, na Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do IBGE (referente s seis maiores regies metropolitanas do pas), tais estudos apontaram para uma constante e preocupante queda da formalidade no mercado de trabalho. Os trabalhadores registrados (com carteira de trabalho assinada), que correspondiam a 53,7% do mercado de trabalho metropolitano em 1992, chegariam a 45,1% em 2002; enquanto isso, a soma dos trabalhadores sem carteira assinada e por conta prpria, que em 1992 era de 40,9% do mercado de trabalho metropolitano, chegou a 50,1% em 2002 (mdias anuais).1

1. estudos posteriores (paiva, 2003; ramos e Ferreira, 2005; entre outros), avaliando dados da pnAd/iBGe para todo o pas, concluram que o fenmeno da crescente informalidade estava circunscrito s regies metropolitanas (justamente as cobertas pela pme/iBGe) e no encontrava correspondncia no Brasil no metropolitano. neste, embora as taxas de formalizao continuassem inferiores s encontradas nas regies metropolitanas, a tendncia, inversamente detectada nestas regies, era de crescimento da formalidade.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

313

Tendo em vista que a partir de 1995 devido aos efeitos da estabilizao monetria e implementao de direitos estabelecidos na Constituio Federal de 1988 (CF/1988) o valor da arrecadao previdenciria passou a ser insuficiente para cobrir as crescentes despesas com pagamento de benefcios, possvel perceber o quadro geral no qual reverberou, entre formuladores de polticas, legisladores e estudiosos do tema, a percepo da deteriorao do mercado de trabalho metropolitano. uma das preocupaes passou a ser, como esperado, a busca por fontes alternativas de financiamento. Entende-se, assim, a alterao que a Emenda Constitucional (EC) no 41/2003 introduziu no Art. 195 da CF/1988, possibilitando a substituio parcial ou total da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios por contribuio especfica incidente sobre a receita ou faturamento, a ser aplicada de forma no cumulativa. O primeiro argumento favorvel desonerao das contribuies sobre a folha de pagamento poderia ser assim entendido: a queda da formalidade no mercado de trabalho tida como elemento exgeno e vista, muitas vezes, como inexorvel minava a base de financiamento da Previdncia Social, que teria que ser reconstruda valendo-se de outros tributos. Com certa frequncia, possvel encontrar um segundo argumento, associado ao primeiro: defende-se que os aumentos ocorridos nas alquotas previdencirias (que, no caso da contribuio patronal, variaram, ao longo das ltimas dcadas, de 3% para 20%) atingiram mais fortemente firmas e setores intensivos em mo de obra, desestimulando a gerao ou a formalizao de vnculos empregatcios (DONADON, p. 6, mimeo). Restaria ao governo buscar uma nova composio de financiamento (...) mais justa e mais equnime. Dessa maneira, a substituio, total ou parcial, da alquota patronal de 20% pela contribuio sobre a receita ou faturamento produziria certo alvio para firmas e setores caracterizados por serem mo de obra intensiva, mas poderia prejudicar firmas e setores intensivos em capital criando algo que poderia ser livremente descrito como solidariedade ou justia tributria para o financiamento previdencirio. Os argumentos at aqui apresentados fizeram, quando muito, uma associao oblqua entre a queda da formalidade no mercado de trabalho e o diagnstico tributrio. Eles sugeriram, geralmente, que a eroso de uma base contributiva determinada (o mercado de trabalho formal) implicaria a necessidade de substituio por outra base (a receita ou o faturamento). Neste aspecto, uma terceira linha de argumentao fez associao aparentemente mais clara, mas no necessariamente correta, sugerindo que a queda da formalidade no mercado de trabalho no seria um fenmeno externo ou inexorvel: ao contrrio, ela decorreria fundamentalmente da tributao previdenciria sobre a folha de salrios.

314

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Os trabalhos de Neri (2000; 2001; 2003; 2006) esto, provavelmente, entre os mais incisivos no estabelecimento de uma conexo entre a informalidade no mercado de trabalho e a tributao previdenciria. Segundo o autor, a estrutura de custos e benefcios associados legislao trabalhista e previdenciria leva informalidade como modalidade de evaso fiscal (2006, p. 20). Quer dizer, a conjuno do crescimento dos encargos fiscais com a percepo de um fraco tax-benefit linkage (nas palavras do autor, sem que correspondentes benefcios sociais fossem percebidos individualmente) levou deciso de empregadores e trabalhadores pela informalidade enquanto forma de evaso fiscal. A informalidade teria ento laos menos estreitos com o descumprimento dos direitos trabalhistas. Nas palavras de Neri (2001, p. 68), direitos trabalhistas so independentes do carter legal da relao de trabalho assumida. (...) as firmas honram por antecipao os direitos devidos, levando a uma alta efetividade [das] clusulas [trabalhistas] no setor informal do mercado de trabalho. Assim, a informalidade seria uma estratgia das empresas para diminurem os custos da mo de obra, sem, no entanto, acarretar prejuzos pecunirios aos funcionrios. Visto que o RGPS apresentou, durante algumas dcadas, aumento nas alquotas de contribuio previdenciria e, entre o final dos anos 1980 e meados dos anos 1990, o mercado de trabalho brasileiro teria sido marcado por uma queda na taxa de formalizao, o autor associou os dois fatos, enquadrando-os na chamada curva de laffer. Neste caso, a queda da arrecadao (determinada pelo recuo nas taxas de formalizao) seria, em grande medida, funo da contnua elevao da contribuio previdenciria (trnsito entre os pontos A e B no grfico 1). Numa perspectiva microeconmica, a deciso de deixar o mercado formal seria tomada pelos trabalhadores (ou pelos empregadores) visando evaso previdenciria: o custo da contribuio previdenciria passaria a no ter, do ponto de vista destes agentes, contrapartida adequada em termos de benefcios. Como corolrio, haveria, ao longo do tempo, um aumento da formalidade (e da arrecadao previdenciria) com o recuo das alquotas de contribuio que maximizariam o retorno da arrecadao do ponto B para o ponto A.
GrFiCo 1 Curva de Laffer

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

315

O autor supe que o crescimento da informalidade estaria relacionado ao fato de se estar no trecho descendente da curva de laffer. Segundo esta hiptese, o progressivo aumento de alquotas teria impacto positivo sobre a arrecadao de tributos at um ponto determinado, a partir do qual comearia a comprometer a arrecadao pela diminuio de sua base. Assim, o aumento das alquotas previdencirias teria, de incio, engendrado o aumento da arrecadao. Com o tempo, entretanto, causaria o aumento da informalidade e, por conseguinte, a queda na arrecadao de onde se poderia concluir que um recuo nas alquotas implicaria novo aumento da base de arrecadao (trabalho formal) e, consequentemente, aumento da arrecadao. Essa terceira linha de argumentao no menciona a substituio (total ou parcial) da contribuio patronal sobre a folha de pagamento por um tributo sobre a receita ou o faturamento. Espera-se que, na trajetria descendente da curva de laffer, a reduo das alquotas conduziria, por si mesma, a um incremento da arrecadao. O argumento de que o Brasil estaria na trajetria descendente da curva de laffer, ademais, considerou outra hiptese: a de que empregadores e trabalhadores do setor informal estariam dispostos e no encontrariam obstculos a migrar para o setor formal caso o custobenefcio da formalidade fosse menor. Assim, trabalhadores do setor informal tenderiam a migrar para a formalidade a depender da remunerao paga pelo setor formal (que tenderia a aumentar com a diminuio das alquotas previdencirias) ou daquilo que, como contribuio, fosse visto claramente como um benefcio para eles (e no um simples custo da formalizao). O ponto a destacar-se, portanto, que os diversos diagnstico que deram base ideia da desonerao da folha de pagamento no Brasil levam a propostas bastante diferentes: em um caso, parece ser fundamental que a desonerao seja acompanhada de mudanas tributrias que compensem a perda de arrecadao; em outro, os prprios efeitos positivos da desonerao sobre o mercado de trabalho proporcionariam esta compensao.
2.3 Qual a reao do mercado de trabalho desonerao?

Na subseo anterior, foram expostas trs linhas de argumentao que justificariam a desonerao dos impostos incidentes sobre folha de pagamentos, em especial a contribuio patronal Previdncia. A ltima das linhas apresentadas aventa a hiptese de que a desonerao possa trazer, por si s, impactos significativos sobre o nvel de formalidade (ou, ainda, sobre o nvel dos salrios) que pudessem compensar, ainda que em um tempo mais dilatado, a perda de arrecadao ocorrida no curto prazo.

316

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Nesta subseo, so sumarizadas as principais concluses de um grupo de trabalhos que buscam determinar em que medida os encargos previdencirios ou, em outros termos, o custo do trabalho e a legislao trabalhista afetam o emprego, a renda e o grau de formalidade da fora de trabalho. Na literatura aqui considerada, isto foi feito de duas formas: a partir da anlise de dados em painel e a partir de modelos de equilbrio geral.2 A partir da anlise de dados de painel, considerando oito pases latinoamericanos alm do Brasil,3 por um perodo de 21 anos (1980-2000), Bordonaro (2003) estima o impacto de uma srie de variveis (alquota previdenciria, PIB per capita, ndice de abertura comercial, entre outras) sobre a informalidade. Embora a regresso tenha apontado para um incremento de 0,3% na informalidade para cada aumento de 1% na alquota previdenciria total, o efeito das variaes nas alquotas foi muito inferior ao efeito do PIB per capita: para uma variao de 1% no PIB per capita, a informalidade variaria -1,7%. Ou seja, apesar de o efeito da variao da alquota previdenciria ser significativo, relativamente pequeno em comparao varivel com maior impacto sobre a formalizao o PIB per capita. Caso os coeficientes encontrados por Bordonaro refletissem perfeitamente a economia brasileira, poder-se-ia prever que a reduo de 5 pontos percentuais (p.p.) da alquota previdenciria patronal (uma reduo de 25% na contribuio) teria um impacto sobre a informalidade de -7,5%. Este impacto limitado compatvel com os resultados estimados por Nickell (1997) para pases europeus e, em alguma medida, com o trabalho de Gruber (1997) sobre os efeitos da privatizao da seguridade social no Chile: segundo o autor, a reduo da alquota previdenciria total ocorrida na reforma previdenciria chilena no teve impacto sobre o nvel de emprego, mas sim sobre os salrios dos j empregados. Em estudo sobre os efeitos dos aumentos dos encargos sociais ocorridos na CF/ 1988, Fernandes e Menezes-Filho (2002) apontam para a mesma direo. Segundo os autores, a variao dos encargos teria pouco impacto sobre o emprego formal, afetando, antes, o salrio. Neste estudo so avaliados os impactos dos encargos trabalhistas sobre o nvel de emprego e os salrios, empregando-se os dados das Pesquisas Industriais Anuais (PIAs), do IBGE, de 1985 a 1995. Aplicando um modelo de painel, com as informaes discriminadas por ramos industriais, os autores avaliaram os impactos dos encargos trabalhistas sobre o nmero de empregados e o salrio mdio, controlando os efeitos macroeconmicos pela varivel tempo e as caractersticas prprias a cada ramo pela varivel gnero industrial.
2. desnecessrio dizer que, neste caso, os resultados obtidos dependem dos pressupostos adotados pelos modelos pressupostos que, ressalte-se, podem ser plenamente defensveis. 3. os outros pases so: Argentina, Bolvia, Colmbia, Chile, Costa rica, equador, mxico e uruguai.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

317

Os resultados no foram conclusivos quanto aos impactos dos encargos sobre o nvel de emprego, dado que o parmetro estimado no se mostrou estatisticamente significativo. No caso dos efeitos sobre o salrio mdio, estes tm sinal negativo, com uma elasticidade encargosalrio de 0,46, ou seja, um crescimento de 10% nos encargos implicaria uma queda de 4,6% no salrio mdio da indstria. Discriminando por encargo, as elasticidades estimadas foram de -0,30, -0,36 e -0,17 para, respectivamente, os encargos previdencirios, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e os outros encargos. Os autores concluem que a reduo dos encargos trabalhistas incidiria fundamentalmente sobre os salrios. Constata-se que os diversos encargos sobre a folha esto incorporados aos salrios. Entretanto, mesmo este resultado deve ser analisado com cuidado, como bem apontam os autores, tendo em vista que tanto o peso dos encargos previdencirios quanto o do FGTS podem estar refletindo as estruturas salariais dos ramos industriais. Isto indica que a variao de peso dos encargos entre os ramos pode estar correlacionada s caractersticas de cada um deles e no somente a particularidades da legislao, o que significa problemas de endogeneidade no modelo. Destarte, os estudos analisados apontam para a incidncia dos encargos trabalhistas sobre os trabalhadores, de forma que variaes negativas na alquota tendem a ter impacto positivo antes sobre os salrios dos ocupados formais do que sobre o nvel do emprego formal. Entre os trabalhos avaliados, os que se valem de modelos de equilbrio geral (FERNANDES, GREMAuD e NARITA, 2004; ulYSSEA e REIS, 2006) no chegam a resultados menos conflitantes. O estudo de Fernandes, Gremaud e Narita (2004) objetiva avaliar, por meio de um modelo de equilbrio geral, o impacto de alteraes na estrutura tributria sobre o produto, o emprego, os salrios e a arrecadao. O modelo utilizado considera uma economia competitiva com horizonte infinito, na qual se produz um nico bem, com um nico tipo de capital e 18 tipos de trabalho (de acordo com qualificao profissional e caractersticas demogrficas). A tecnologia de produo apresenta retornos constantes de escala e a estrutura tributria composta por: um imposto sobre o trabalho, um imposto sobre capital, transferncias relacionadas ao emprego formal e dois tipos de impostos sobre o valor adicionado (um que estorna o tributo pago referente a bens de capital e outro que no o estorna). H, alm disso, duas caractersticas importantes do modelo: ele no prev impactos (indiretos) de mudanas da estrutura tributria sobre o setor informal da economia e supe que os trabalhadores do setor informal esto dispostos a mudar para o setor formal a depender da remunerao paga neste setor. Estas duas caractersticas parecem ser relevantes para a interpretao dos resultados dos autores.

318

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Primeiramente, poder-se-ia supor que os efeitos de mudanas tributrias tais como a reduo da carga total ou a substituio de determinados tipos de impostos poderiam reverberar significativamente sobre toda a economia, beneficiando tambm firmas e trabalhadores que se encontram na informalidade. Em virtude de o modelo no prever este tipo de efeito indireto da mudana nos tributos, ele pode, ao cabo, superestimar os impactos por ele previstos sobre o nvel de formalidade. O segundo ponto tambm relevante. Na prtica, os autores adotam a hiptese presente no trabalho de Neri (2003), aqui j mencionada, segundo a qual os trabalhadores decidiriam migrar do setor informal para o setor formal em funo da relao custobenefcio da formalidade. Ver-se-, frente, que esta hiptese desconsidera a possibilidade de segmentao entre os setores formal e informal do mercado de trabalho brasileiro. Neste trabalho so realizadas cinco simulaes de mudanas na estrutura tributria. A primeira a reduo da carga tributria total. As outras quatro so mudanas de base tributria mantendo-se o mesmo nvel de arrecadao. Na segunda simulao, existe repasse do nus para o valor adicionado, do tipo que no desonera o investimento feito em bens de capital. Na terceira, so estipulados diferentes nveis de desonerao feita aos bens de capital, incluindo o caso extremo em que se isenta completamente este fator. Na quarta, compensa-se a desonerao da folha salarial por meio de tributao sobre o consumo. Na ltima simulao, transfere-se parte dos encargos sobre folha salarial dos que recebem menores salrios para os que recebem mais. Os resultados encontrados pelo estudo, no que diz respeito ao aumento do emprego formal, so relativamente modestos mais ainda quando se leva em conta a possibilidade de que estejam superestimados. A hiptese de reduo da carga tributria total (todos os impostos, na mesma proporo) foi a de melhor resultado no longo prazo: variao de +5,3% no emprego formal. A desonerao do imposto sobre o trabalho (desonerao da contribuio sobre o primeiro salrio mnimo SM do rendimento do trabalhador) com compensaes (isto , neutra do ponto de vista da arrecadao) apresenta resultados de longo prazo ainda mais modestos: estabilidade no emprego formal (caso a compensao ocorra por meio do Programa de Integrao Social PIS e da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cofins sem onerar despesas com bens de capital) ou aumento de 1,9% no emprego formal (caso a compensao ocorra por meio de um imposto sobre o valor agregado IVA com desonerao total de investimentos em capital), ambos no longo prazo. importante registrar que o segundo e o terceiro cenrios, embora no resultem em forte gerao de empregos formais, provocam uma mudana na composio salarial da fora de trabalho: a desonerao do primeiro SM leva gerao de postos de trabalho de baixo rendimento e eliminao de postos de trabalho

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

319

de alto rendimento,4 o que permite antever certas repercusses previdencirias. Em resumo, aparentemente apenas o cenrio da desonerao total traria algum impacto (ainda que modesto) sobre o emprego formal no longo prazo. O modelo de equilbrio geral de ulyssea e Reis (2006) busca identificar os impactos dos encargos trabalhistas sobre o mercado de trabalho, no que concerne a nvel de emprego, grau de formalizao e rendimentos. O modelo supe a existncia de dois setores formal e informal e dois tipos de trabalhadores, os qualificados (11 anos e mais de estudo) e os no qualificados (de zero a dez anos de estudo). A demanda por trabalho, por sua vez, determinada pela produtividade dos trabalhadores. Este modelo tem, em relao ao de Fernandes, Gremaud e Narita (2004), uma diferena importante: so adotadas curvas de salrio especficas para cada setor e qualificao de trabalhador a fim de modelar a oferta de trabalho. Estas reproduzem, segundo os autores, a forte rigidez salarial do mercado de trabalho brasileiro a partir do Plano Real. Com isso, o ajuste queda das alquotas dos tributos tende e se dar mais na formalizao que no salrio. Isso explica, ao menos em parte, os resultados alcanados. Os autores avaliam quatro cenrios, nos quais as contribuies sobre o salrio (estimadas por eles em 27,5%)5 so reduzidas para 25%, 20%, 15% e 10%. Para estes cenrios, h um aumento de 1,66 p.p., 4,98 p.p., 6,70 p.p. e 8,19 p.p. na taxa de formalidade. A reduo de 27,5% para 20% na alquota de tributos sobre o salrio implicaria, mesmo considerando o aumento na formalizao, perda de 11% da arrecadao sobre a folha. A diminuio das contribuies para o salrio de 27,5% para 10% originaria reduo lquida (isto , tambm considerando a melhoria prevista na formalizao da mo de obra) de 50% na arrecadao. Duas outras caractersticas do modelo elaborado por ulyssea e Reis levariam, ao menos em princpio, a sobre-estimar os impactos da reduo de encargos sobre a folha de pagamento no emprego formal. Primeiramente, o modelo considera que a nica caracterstica que diferencia os setores formal e informal a incidncia de impostos sobre o trabalho. Ora, sabe-se que firmas e trabalhadores do setor formal precisam lidar no apenas com a carga de impostos sobre a folha de pagamentos, mas tambm com um conjunto mais complexo de fatores tanto burocrticos quanto tributrios que pode ter influncia fundamental sobre a deciso, ou mesmo sobre a possibilidade, de migrar para a formalidade.
4. o segundo cenrio (reduo do imposto sobre trabalho com compensao via pis e Cofins) levaria a uma queda da remunerao lquida do setor formal superior a 7%, enquanto no terceiro cenrio (reduo do imposto sobre trabalho com compensao por meio de iVA) os ganhos de remunerao lquida estariam na faixa de 4%. 5. no parece haver consenso na literatura sobre qual seria o valor exato da alquota de imposto incidente sobre o salrio formal. o percentual definido pelos autores (27,5%) inclui a contribuio patronal para o rGps de 20%, mais um percentual mdio da alquota do seguro acidente de trabalho (sAT), o salrio-educao e as contribuies ao sistema s e ao instituto nacional de Colonizao e reforma Agrria (incra).

320

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Segundamente, os autores admitem que todos os trabalhadores de um determinado nvel de qualificao formal (dado, fundamentalmente, pela escolaridade) possuem produtividade idntica isto , no h, no modelo, autosseleo dos trabalhadores mais produtivos para o trabalho no setor formal. A opo pela formalidade ou pela informalidade tambm se d segundo os trabalhos de Neri (2003) e Fernandes, Gremaud e Narita (2004) em funo de como o trabalhador avalia a relao custo-benefcio da formalidade. Em conjunto, entretanto, os trabalhos de Fernandes, Gremaud e Narita (2004) e ulyssea e Reis (2006) enfrentam uma dificuldade. Dado que os benefcios no salariais no setor formal so certamente maiores dos que os existentes no setor informal, seria de se esperar um diferencial de salrios favorvel ao setor informal da economia (FERNANDES, GREMAuD e NARITA, 2004, p. 10). Em outras palavras, se a informalidade fosse resultado de uma opo livre de trabalhadores em funo da avaliao de que a relao custo-benefcio da filiao previdenciria fosse excessivamente alta, seria de se esperar que, na remunerao dos trabalhadores do setor informal, ceteris paribus, estivesse refletido, no mnimo, o valor por ele dado proteo previdenciria. Segundo se sabe, entretanto, os salrios dos trabalhadores sem carteira e por conta prpria, no Brasil, so, em mdia, bastante inferiores aos dos trabalhadores com carteira de trabalho assinada, o que parece apontar para um mercado de trabalho segmentado. Este aspecto ser retomado na subseo 4.1 deste trabalho. No quadro 1, oferece-se uma sntese do que a literatura examinada sugere como efeito (sobre o emprego, a formalidade, os salrios, a desigualdade e a arrecadao) da desonerao da folha, segundo o tipo de alterao.
quAdro 1 Sntese dos estudos sobre impactos dos encargos trabalhistas no emprego, na formalidade, nos salrios, na distribuio e na arrecadao
estudo Tipo de alterao tributria efeitos emprego = ++ + Formalidade = salrios ++ ++ + = = = = desigualdade Arrecadao

Fernandes e encargos sobre folha menezes-Filho (2002)


reduo linear carga tributria

Fernandes, Gremaud e narita (2004)

desonerao encargos por iVA desonerao menores salrios com aumento nas alquotas dos maiores

+ ++ +

+ =

+ +

ulyssea e reis (2006) encargos sobre folha


elaborao dos autores.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

321

3 SimuLAES dE dESoNErAo: imPACToS dE CurTo PrAzo dA dESoNErAo E PoSSVEiS FoNTES ALTErNATiVAS

A parcela da arrecadao das contribuies de empregados e empregadores para o RGPS representou em 2008 cerca de dois teros da arrecadao lquida total deste regime. Este dado consta da tabela 1, que apresenta estas contribuies na rubrica de empresas em geral. evidente, portanto, que a arrecadao do RGPS e seus resultados em termos da relao entre receitas e despesas guardam relao estreita com as contribuies diretas de segurados e empregadores. Neste sentido, o objetivo desta seo avaliar o impacto tributrio de curto prazo da desonerao da contribuio patronal sobre a folha de pagamento de duas maneiras: uma desonerao linear e uma desonerao focalizada. Supe-se que estes impactos de curto prazo dos diferentes tipos de desonerao tero que ser compensados. Dessa maneira, so tambm avaliadas as possibilidades de compensao, sejam em termos de tributao, sejam em termos das consequncias positivas da desonerao sobre o mercado de trabalho (isto , formalizao ou aumento da remunerao, ou uma combinao dos dois). Antes de mensurar-se o impacto potencial que a desonerao linear da contribuio patronal sobre a folha provocaria nas contas do RGPS, convm apresentar a base de dados e o tratamento feito para a realizao das diversas estimativas feitas.
3.1 A base de dados e a metodologia para realizao das estimativas

Por meio de uma regra de trs simples, tudo mais constante, a reduo de apenas 1 p.p. da alquota patronal (de 20% para 19%) representa uma diminuio de 5% na arrecadao deste grupo. Ocorre que as contribuies patronais, do ponto de vista financeiro, esto diludas entre as demais contribuies que compem a arrecadao lquida do RGPS, o que dificulta a estimativa global de impacto de redues da alquota imputada aos empregadores. A metodologia empregada para se estimar o impacto faz uma apurao alternativa entre algumas fontes de registros administrativos e informaes financeiras do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Os dados utilizados, da competncia de 2008, foram extrados do Datamart aplicativo do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) que rene as principais informaes da Guia de Recolhimento do FGTS e Informaes Previdncia Social (GFIP) e do Sistema de Informaes Gerenciais de Arrecadao (Informar), que consolida os registros administrativos relativos arrecadao do RGPS. Informaes complementares foram obtidas no fluxo de caixa do INSS e no Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS). Ressalte-se, no entanto, que os dados disponveis nos sistemas de informaes gerenciais do Ministrio da Previdncia Social (MPS) no permitem a deduo

322

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

imediata e perfeita da parcela da arrecadao oriunda de cada tipo de contribuio. Portanto, as parcelas correspondentes a cada componente da arrecadao tiveram de ser obtidas de formas alternativas ou estimadas com base em diversas aproximaes. A arrecadao de empresas em geral sofreria os principais efeitos diretos de uma reduo da alquota patronal. No entanto, o montante expresso na tabela 1 inclui outras contribuies que no apenas as que so objeto deste estudo. De modo simplificado, pode-se dizer que a agregao atual desta rubrica rene os itens i) arrecadao patronal de empresas em geral; ii) arrecadao de empregados de empresas em geral; iii) arrecadao de pessoas fsicas que prestam servios a empresas; iv) arrecadao de empregados de empresas vinculadas a regimes especiais de contribuio, com contribuio patronal diferenciada (empregadores rurais pessoas fsicas e jurdicas inclusive exportadores rurais, isentos da cota patronal e clubes de futebol); v) arrecadao proveniente do seguro acidente de trabalho SAT (aqui somados os valores adicionais devidos por exposio dos trabalhadores a agentes nocivos); e vi) arrecadao destinada a terceiros (ao Sistema S, por exemplo). Tambm esto misturados a estes itens de arrecadao os valores pagos sob a forma de reteno obrigatria de recolhimentos devidos por outros contribuintes como o caso dos contribuintes individuais que prestam servios a empresas ou equiparadas, obrigadas a arrecadar a contribuio do trabalhador a seu servio, descontando-a da respectiva remunerao, e a recolher o valor arrecadado juntamente com a contribuio a seu cargo. Portanto, cabe empresa contratante arcar com o pagamento da mesma cota patronal devida sobre a massa salarial de empregados e trabalhadores avulsos, atualmente fixada em 20% da remunerao paga.6 Situao semelhante a das cooperativas que prestam servios a empresas. Cabe s empresas contratantes o pagamento de 15% incidentes sobre o valor bruto da nota fiscal a ttulo de contribuio patronal. A cota dos cooperados recolhida pela prpria cooperativa, relativamente distribuio de ganhos entre os cooperados, sendo apropriada na rubrica pessoa fsica. A cota patronal, por ser obrigao do contratante, deve ser e de fato computada enquanto arrecadao de empresas em geral.7
6. respeitados os limites mnimo e mximo de contribuio, esta contribuio devida pelos clubes de futebol, pelos rgos do poder pblico vinculados ao rGps e pelas empresas em geral (exclusive as financeiras, que pagam 22,5%). As empresas inscritas no simples e as envolvidas em atividades rurais tm esta alquota patronal substituda, respectivamente, pela contribuio sobre o faturamento e sobre a comercializao da produo rural. no caso de instituio filantrpica isenta de contribuio patronal, resta entidade a obrigao de reter 20% (e no 11%) a ttulo de contribuio integral do contribuinte individual. os valores apenas retidos desembolsados pelo trabalhador sem vnculo empregatcio foram lanados como receitas de pessoas fsicas. As contribuies patronais pagas pelas contratantes de contribuintes individuais foram mantidas no item empresas em geral. 7. lembre-se que os contribuintes rurais e as empresas participantes do simples no pagam esta cota patronal, uma vez que as alquotas incidentes sobre o faturamento substituem todas as contribuies previdencirias patronais. o pagamento desta contribuio devido pelas empresas em geral (inclusive instituies financeiras) e tambm pelos clubes de futebol, que, embora possuam contribuio patronal diferenciada (incidente sobre as receitas de eventos e espetculos desportivos), no esto exonerados de todas as contribuies patronais.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

323

uma parte da arrecadao de empresas inclusive de algumas participantes do Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples) aparece desmembrada em outra rubrica de monta, denominada reteno 11%. A reteno a que faz meno o nome da rubrica a referente antecipao compensvel relativa parcela de 11% descontada pela empresa contratante do valor bruto dos servios de cesso de mo de obra ou empreitada realizados e constantes da nota fiscal. A empresa contratante deduz do valor a ser pago a parcela dos 11% e recolhe ao INSS em nome da empresa prestadora dos servios.
TABelA 1 Arrecadao lquida, despesa e saldo previdencirio resultado acumulado de janeiro a dezembro de 2008
(milhes de r$ correntes)
Fluxo de caixa do inss (ajustado pelo sistema informar) 1. Arrecadao lquida (1.1 + 1.2 + 1.3 + 1.4) 1.1. Receitas correntes Pessoa fsica 1 Simples - recolhimento em GPS Simples - repasse STN Empresas em geral Entidades filantrpicas 4 rgos do poder pblico - recolhimento em GPS 5 rgos do poder pblico - reteno FPM/FPE Clubes de futebol Comercializao da produo rural Reteno (11%) Fundo de Incentivo ao Ensino Superior - FIES 8 Reclamatria trabalhista Outras receitas
7 6 3 2

Acum. jan. a dez./08 163.355,3 171.215,1 6.243,5 6.335,8 10.730,0 113.481,0 1.394,3 8.476,0 5.995,0 49,0 2.850,9 13.101,9 674,6 1.807,7 75,5

1.2. Recuperao de crditos


Fundo Nacional de Sade - FNS 9 Certificados da Dvida Pblica - CDP
10

9.007,8
304,9 55,8 1.096,7 773,3 6.777,1 (Continua)

Programa de Recuperao Fiscal - Refis 11 Depsitos judiciais - recolhimentos em GPS 12 Depsitos judiciais - repasse STN 13 Dbitos 14 Parcelamentos convencionais 15

324

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) Fluxo de caixa do INSS (ajustado pelo sistema Informar) 1.3. Restituies de contribuies 16 1.4. Transferncias a terceiros 2. Despesas com benefcios previdencirios Pagos pelo INSS Sentenas judiciais - TRF 17 3. Resultado previdencirio (1 2) Acum. jan. a dez./08 (218,4) (16.649,2) 199.562,0 194.103,2 5.458,8 (36.206,7)

Fonte: inss (fluxo de caixa ajustado pelo sistema informar) elaborao: secretaria de previdncia social (sps) do mps. notas: 1 Contribuinte individual, empregado domstico, segurado especial e facultativo. 2 recolhimento em guia da previdncia social Gps relativo contribuio do segurado empregado de empresas do simples. 3 repasse, pela secretaria do Tesouro nacional (sTn), dos valores recolhidos relativos cota patronal de empresas inscritas no simples. 4 recolhimento concernente contribuio do segurado empregado de entidades filantrpicas das reas de sade, educao e assistncia social, que tm iseno da cota patronal. 5 recolhimento em Gps em relao aos servidores da administrao direta, autarquias e fundaes, da unio, estados e municpios, vinculados ao rGps. 6 Valores retidos do Fundo de participao dos estados Fpe ou do Fundo de participao dos municpios Fpm para pagamento das contribuies correntes de estados e municpios. 7 Valores recolhidos por produtores rurais (pessoa fsica ou jurdica), quando da comercializao de sua produo. 8 dvida das universidades junto previdncia repassada ao inss por meio do Fundo de incentivo ao ensino superior - Fies. 9 dvida dos hospitais junto previdncia repassada ao inss por meio do Fundo nacional de sade - Fns. 10 Valor do resgate de Certificados da dvida pblica (Cdp) junto ao Tesouro nacional. 11 Arrecadao proveniente do programa de recuperao Fiscal, que promove a regularizao de crditos da unio, decorrentes de dbitos de pessoas jurdicas, relativos a tributos e contribuies administrados pela secretaria da receita Federal (srF) e pelo inss. 12 recolhimento em Gps de crditos previdencirios das pessoas jurdicas que ingressam com aes contra a previdncia. 13 Valor repassado pela sTn referente parcela do crdito previdencirio das pessoas jurdicas que ingressam com aes contra a previdncia (lei no 9.709/98). 14 dbitos quitados por meio de Gps ou recebidos em decorrncia de contrato de assuno, confisso e compensao de crditos. 15 pagamento de parcelamentos administrativos e judiciais, com exceo dos includos no programa de recuperao Fiscal, institudo pela lei no 9.964, de abril de 2000. 16 inclui ressarcimentos de arrecadao. 17 pagamento de precatrios de benefcios e de requisies de pequeno valor resultantes de execues judiciais. A lei no 10.524, de 25 de julho de 2002, no seu Art. 28, determinou que as dotaes oramentrias para pagamento destes valores seriam descentralizadas aos tribunais regionais federais (TrFs), no mais sendo pagas pelo inss.

De todo modo, em virtude de a maioria das empresas prestadoras de servios obedecerem s regras gerais de contribuio previdenciria, as receitas oriundas de suas contribuies poderiam ser somadas quelas de empresas em geral. A opo feita, no entanto, foi a de desconsiderar o valor registrado na rubrica reteno 11%, estimando-se os recolhimentos destas empresas com base na massa salarial informada por elas no preenchimento da GFIP. Em outras palavras, a massa salarial das empresas prestadoras de servios, exclusive aquelas registradas no Datamart/ CNIS como optantes pelo Simples, foi considerada juntamente com a massa salarial das demais empresas no sujeitas a regras particulares de contribuio.8
8. As empresas sujeitas reteno de 11% descontam seus crditos das contribuies recolhidas em Gps (relativas apenas cota de seus empregados no caso das optantes pelo simples) e solicitam restituio quando estes crditos

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

325

Por fim, vale lembrar que a arrecadao apresentada no fluxo de caixa do INSS est deduzida de alguns benefcios concedidos aos trabalhadores, o que faz com que a arrecadao tenha, de fato, valor inferior ao que deveria ser observado. Isto pode ser observado no que tange despesa com o pagamento das parcelas de salrio-maternidade e de salrio-famlia de segurados inscritos no RGPS na categoria de empregados, que deduzida dos recolhimentos devidos e repassados pelos empregadores. Desta maneira, no apenas a arrecadao, mas tambm a despesa previdenciria est subestimada. Portanto, a opo pela estimativa de receitas por meio da massa salarial informada na GFIP serve tambm para contornar este obstculo. O incremento na despesa foi estimado com base em dados do AEPS (salriomaternidade) e tambm da GFIP (salrio-famlia). As prestaes pagas de salriomaternidade e de salrio-famlia no so computadas diretamente pelos registros administrativos do MPS, mas buscou-se estimarem-se seus valores de modo a garantir a coerncia do tratamento dado despesa previdenciria, frente quele dispensado arrecadao. Os valores despendidos com salrio-famlia foram obtidos no Datamart/CNIS, que traz as informaes fornecidas pelos prprios empregadores. A despesa com salrio-maternidade foi calculada com base em estimativas da concesso do benefcio, publicadas no AEPS. A arrecadao previdenciria total foi dividida em trs componentes: i) receita corrente; ii) recuperao de crditos; e iii) arrecadao de terceiros. A receita corrente, por sua vez, foi desagregada em outros itens (tabela 2): i) pessoa fsica (contribuintes individuais CIs , empregados domsticos, cooperados, segurados especiais e facultativos); ii) empresas em geral; iii) empresas optantes pelo Simples; iv) rgos do poder pblico; v) arrecadao rural; vi) entidade filantrpica isenta de contribuio previdenciria patronal; vii) clubes de futebol; viii) seguro acidente de trabalho SAT; e ix) outras receitas correntes. O Datamart/CNIS traz a massa salarial de empregados e trabalhadores avulsos e tambm de cooperados e contribuintes individuais que prestam servios a empresas. possvel ainda identificarem-se as parcelas desta massa sujeitas s diferentes alquotas patronais (inclusive de SAT e por exposio a agentes nocivos), bem como o volume sujeito a cada uma das faixas de contribuio dos trabalhadores e a suas correspondentes alquotas (8,0%, 9,0% e 11,0%). A aplicao das alquotas respectiva parcela da massa salarial resulta nos valores apresentados na tabela 2, lembrando que, no caso dos CIs prestadores de servios a empresas, os valores apenas retidos (11,0% da massa salarial declarada na GFIP) foram acrescidos arrecadao de pessoa fsica.9
so superiores ao montante devido. no entanto, estas restituies no so efetuadas necessariamente na mesma competncia, o que pode acarretar ligeira distoro entre a arrecadao estimada e a registrada no fluxo de caixa. 9. Ainda em relao aos Cis, vale ressaltar que a reteno corresponde a 11% do total da remunerao paga ao Ci, observado o limite mximo do salrio de contribuio. Cabe ao segurado informar empresa a existncia de recolhi-

326

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

Mais precisamente, a estimativa de arrecadao de seus empregados foi realizada com base na massa salarial por faixa de remunerao, levando-se em conta as distintas alquotas de contribuio de empregados (8,0, 9,0% e 11,0%), e a massa salarial passvel de ser tomada como base de incidncia valores inferiores ao teto previdencirio. A arrecadao com a contribuio patronal foi estimada com maior facilidade, uma vez que consiste no somatrio do produto entre a massa salarial total (no sujeita ao teto) e a alquota geral nica de 20% com o produto entre a massa salarial total e as diferentes alquotas do SAT, que financiam os benefcios acidentrios. Foram estimadas ainda as receitas geradas pela aplicao das alquotas adicionais do SAT, concernentes exposio a agentes nocivos, que financiam as aposentadorias especiais. As receitas arrecadadas diretamente pelo INSS e incidentes sobre a comercializao da produo rural e sobre receitas de eventos esportivos promovidos por clubes de futebol foram extradas do Informar, ao passo que a arrecadao com a contribuio patronal das empresas do Simples (repassada pela Secretaria do Tesouro Nacional STN ao INSS) foi obtida no fluxo de caixa do INSS. O valor original da rubrica pessoa fsica, calculado a partir do Informar, foi aumentado em funo do somatrio com as receitas geradas pela reteno de contribuies de CIs por parte de empresas contratantes de servios, anteriormente incorporadas indevidamente arrecadao destes. As outras receitas correntes, com importncia residual no montante total, foram obtidas diretamente no Informar ou no fluxo de caixa do INSS. As receitas de recuperao de crditos foram extradas do Informar, e a arrecadao de terceiros, do fluxo de caixa do INSS.10 O passo seguinte foi separar o valor da taxa de administrao, recebida pelo INSS em funo das atividades de recolhimento e repasse dos recursos de terceiros realizadas pela rede de atendimento do INSS. O valor da taxa integra a arrecadao do regime geral, varia em funo da evoluo da massa salarial e, portanto, tem impacto sobre o resultado do RGPS e poderia ser afetada indiretamente pela desonerao da folha. Buscou-se estimar o valor absoluto arrecadado com cada uma das contribuies mencionadas, tomando-se por referncia o valor total da arrecadao necessrio para, diante da despesa estimada, resultar na necessidade de finanmentos adicionais, evitando assim o pagamento acima do teto previdencirio. Como o datamart/Cnis no permite identificarem-se os Cis, no foi possvel impedir a incluso de valores que no seriam sujeitos alquota do empregado. 10. no caso da arrecadao destinada a terceiros, para fins de clculo do impacto final da desonerao apenas foram feitos ajustes para exclurem-se, da parcela somada arrecadao de empresas em geral, os valores recolhidos juntamente com a contribuio patronal dos empregadores tributados com base na comercializao da produo rural, uma vez que estes no sero afetados pela desonerao. quanto s receitas de recuperao de crditos, foram acrescidos os valores da rubrica Fies relativos ao pagamento de dbitos de instituies de ensino superior. o restante da rubrica corresponde arrecadao corrente destas instituies, estimada por meio da GFip.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

327

ciamento efetivamente observada em 2008. Para tanto, os dados dos principais registros administrativos (Informar e Datamart/CNIS) foram utilizados para a desagregao da arrecadao entre os itens mencionados, com o cuidado de garantir que os montantes estimados fossem ajustados pelo resultado final do fluxo de caixa. A arrecadao estimada mostrou-se muito prxima da esperada, o que corrobora a metodologia utilizada (tabela 2).11
TABelA 2 Estimativa da arrecadao previdenciria, despesa previdenciria e saldo previdencirio resultado acumulado de janeiro a dezembro de 2008
(em r$ correntes, ajustados pelo fluxo de caixa do inss)
itens/rubricas 1. Arrecadao 1.1 receitas correntes pessoa fsica empresas em geral (inclusive instituies financeiras) Cota patronal (20% ou 25%, quando instituies bancrias) Cota patronal sobre remunerao de contribuintes individuais (20%) Cota patronal sobre valor bruto de nota fiscal de cooperados Cota do empregado empresas optantes pelo simples Cota patronal - repasse da sTn Cota do empregado rgos do poder pblico Cota patronal (20%) Cota patronal sobre remunerao de contribuintes individuais (20%) Cota patronal sobre valor bruto de nota fiscal de cooperados Cota do empregado Arrecadao rural Comercializao da produo rural Cota do empregado entidades filantrpicas Clubes de futebol Cota patronal (receita de eventos desportivos) Cota patronal sobre remunerao de contribuintes individuais (20%) Cota patronal sobre valor bruto de nota fiscal de cooperados Cota do empregado seguro Acidente de Trabalho (sAT) e Contribuio por exposio a Agente nocivo outras receitas correntes 1.2 recuperao de crditos Acum. jan. a dez./08 184.283.502.704,7 158.247.558.322,2 10.977.945.879,8 101.253.224.087,6 69.030.287.813,9 4.818.740.934,6 1.156.246.677,5 26.247.948.661,5 16.538.220.138,1 10.729.988.633,0 5.808.231.505,1 13.585.169.648,8 9.093.181.158,0 593.756.311,3 0,0 3.898.232.179,5 4.621.724.489,6 2.842.560.344,6 1.779.164.145,1 1.741.379.187,5 73.884.030,1 49.006.069,5 1.886.496,5 0,0 22.991.464,1 7.572.798.691,1 1.883.212.169,5 9.045.342.143,4 (Continua)

11. A pequena diferena, da ordem de 1,0%, pode ser explicada, por exemplo, pelo recolhimento voluntrio em 2006 de contribuies relativas a competncias anteriores (no enquadradas como dbitos recuperados) ou pelo recolhimento sem Gps de contribuies sem o correspondente envio da GFip. o valor da diferena foi distribudo com base na participao de cada item na arrecadao total estimada.

328

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) 1.3 Arrecadao de terceiros itens/rubricas 1.3.1 Taxa de administrao do inss 1.3.2 Arrecadao destinada a terceiros 2. dispndio/repasse 2.1 sentenas judiciais 2.2 pagamento de benefcios 2.2.1 Benefcios pagos pelo inss 2.2.2 Benefcios pagos por intermdio de empregadores 2.2.2.1 salrio-famlia 2.2.2.2 salrio-maternidade 2.3 restituies de contribuies 2.4 Transferncias a terceiros 3. saldo (1 - 2) Fonte: inss (fluxo de caixa); informar; datamart/Cnis. elaborao: sps/mps.

16.990.602.239,2 Acum. jan. a dez./08 341.403.894,3 16.649.198.344,9 220.490.243.391,7 5.458.804.769,6 198.163.794.886,1 194.103.207.676,5 4.060.587.209,7 1.975.957.704,7 2.084.629.505,0 218.445.391,2 16.649.198.344,9 (36.206.740.687,0)

3.2 impactos de curto prazo da desonerao

Estimada a contribuio patronal, pode-se calcular o custo fiscal de curto prazo de sua desonerao. Foram realizados dois exerccios de desonerao: i) desonerao linear; e ii) desonerao focalizada da alquota patronal sobre a folha. Suas caractersticas e os resultados so apresentados a seguir.
3.2.1 Clculo de impacto da reduo linear da alquota patronal sobre a arrecadao lquida

Nesta subseo, so expostos os resultados de uma reduo linear da alquota patronal sobre a arrecadao lquida do RGPS. Entende-se por reduo linear da alquota patronal a desonerao que feita independentemente dos valores dos salrios dos trabalhadores, o contrrio do que ser observado na prxima subseo. A partir da estimativa de arrecadao apresentada na subseo 3.1, foram considerados para o clculo de impacto apenas os segmentos de empregadores que seriam beneficiados pela reduo da alquota patronal. No se encontram neste grupo as empresas que atualmente j so contempladas por regimes diferenciados de contribuio ao RGPS, como aquelas vinculadas ao Simples, as entidades filantrpicas (das reas de sade, educao e assistncia social), os empregadores rurais (pessoa fsica e jurdica), os clubes de futebol e os setores voltados exportao agrcola. Em relao a estes empregadores no diretamente beneficiados pela reduo na alquota patronal, resta considerar a contribuio relativa aos empregados, realizada normalmente e que integra a rubrica de receitas correntes. A massa salarial destes grupos, informada no Datamart/CNIS, foi tratada e posteriormente utilizada apenas para o clculo da contribuio dos empregados. O valor encontrado foi ajustado ao fluxo de caixa e mantido fixo em todas as simulaes realizadas.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

329

Aps a excluso dos montantes arrecadados em nome destes empregados vinculados a empresas em regimes especiais de contribuio, que no teriam ganho adicional com a desonerao, restaram apenas os valores recolhidos efetivamente pelas empresas e instituies sujeitas s regras gerais do RGPS. uma desonerao dever afetar as contribuies patronais de 22,5% para instituies financeiras e de 20% para empresas em geral e demais instituies sobre remuneraes de empregados, trabalhadores avulsos e contribuintes individuais prestadores de servios a empresas. O resultado desta tentativa de mensurao de impacto consta da tabela 3. Este exerccio, com base na arrecadao verificada em 2008, mostra que o impacto de desonerao de cada ponto percentual da alquota referente cota patronal das empresas em geral (inclusive financeiras) e rgos do poder pblico representaria, naquele ano, uma queda na receita de R$ 4,14 bilhes. Assim, se a alquota fosse reduzida de 20% para 15%, 10% ou 5%, haveria uma necessidade de compensao da ordem de, respectivamente, R$ 20,70 bilhes, R$ 41,40 bilhes e R$ 62,11 bilhes para que o patamar de arrecadao se mantivesse o mesmo, conforme mostrado na tabela 3. Em um cenrio de desonerao total (alquota patronal de 0%), a compensao deveria ser de R$ 82,82 bilhes.12
TABelA 3 Arrecadao lquida, despesa e resultado previdencirio impacto da desonerao da folha de pagamentos das empresas e rgos pblicos (reduo da alquota previdenciria patronal) 2008
(em milhes de r$ correntes)
Arrecadao Alquota patronal inss Arrecadao lquida 167.415,9 163.275,1 159.134,3 154.993,4 150.852,6 146.711,8 142.571,0 138.430,2 134.289,4 130.148,6 126.007,8 121.867,0 perda de perda de arrecadao (r$) arrecadao (%) (4.140,8) (8.281,6) (12.422,4) (16.563,2) (20.704,0) (24.844,8) (28.985,6) (33.126,4) (37.267,2) (41.408,0) (45.548,8) -2,5% -4,9% -7,4% -9,9% -12,4% -14,8% -17,3% -19,8% -22,3% -24,7% -27,2% despesa previdenciria 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 resultado previdencirio resultado previdencirio (36.206,7) (40.347,5) (44.488,3) (48.629,2) (52.770,0) (56.910,8) (61.051,6) (65.192,4) (69.333,2) (73.474,0) (77.614,8) (81.755,6) Variao no resultado 11,4% 22,9% 34,3% 45,7% 57,2% 68,6% 80,1% 91,5% 102,9% 114,4% 125,8% (Continua)

20% 19% 18% 17% 16% 15% 14% 13% 12% 11% 10% 9%

12. no caso das instituies financeiras, permaneceria o adicional de 2,5 p.p. de alquota patronal em relao s demais empresas e instituies.

330

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

(Continuao) Arrecadao Alquota patronal inss Arrecadao lquida 117.726,2 113.585,4 109.444,6 105.303,8 101.163,0 97.022,2 92.881,4 88.740,6 84.599,8 perda de arrecadao (r$) (49.689,6) (53.830,4) (57.971,2) (62.112,1) (66.252,9) (70.393,7) (74.534,5) (78.675,3) (82.816,1) perda de arrecadao (%) -29,7% -32,2% -34,6% -37,1% -39,6% -42,0% -44,5% -47,0% -49,5% despesa previdenciria 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 203.622,6 resultado previdencirio resultado previdencirio (85.896,4) (90.037,2) (94.178,0) (98.318,8) (102.459,6) (106.600,4) (110.741,2) (114.882,0) (119.022,8) resultado previdencirio 137,2% 148,7% 160,1% 171,5% 183,0% 194,4% 205,9% 217,3% 228,7%

8% 7% 6% 5% 4% 3% 2% 1% 0%

Fonte: Fluxo de caixa do rGps; datamart/Cnis; informar. elaborao: sps/mps.

Percebe-se pela leitura da tabela 3 que, para o ano de 2008, a reduo de 1 p.p. na alquota patronal ocasionaria uma variao negativa de 2,5% na arrecadao lquida e um aumento de 11,4% da necessidade de financiamento. A reduo de 5 p.p. na alquota patronal produziria uma variao negativa de 12,4% na arrecadao lquida e um aumento de 57,2% da necessidade de financiamento. Para a desonerao total, a variao negativa na arrecadao lquida seria de 49,5%, elevando a necessidade de financiamento previdencirio em 228,7%. Os resultados das estimativas de impacto apontam para forte perda de arrecadao lquida para previdncia, mesmo para pequenas redues de alquota, o que denota um alto custo para a desonerao linear. Devido a este relativo alto custo, surgiram propostas alternativas de desonerao, que so tratadas neste texto como desoneraes focalizadas. Na subseo seguinte, so feitas estimativas de impacto para este tipo de desonerao.
3.2.2 Clculo de impacto de redues focalizadas da alquota patronal sobre a arrecadao lquida

As desoneraes focalizadas, alm de serem menos custosas em termos fiscais, tm a caracterstica de ampliarem a progressividade da contribuio patronal em folha de pagamentos. Nesta subseo, as desoneraes focalizadas so estimadas de duas formas: i) iseno da contribuio patronal sobre parcela de R$100,00 do rendimento de cada contribuinte empregado; e ii) desonerao (tanto da contribuio patronal quanto da do empregado) sobre o primeiro SM pago pelos empregadores aos seus empregados.

A desonerao da Folha de Pagamentos e sua relao com a Formalidade no mercado de Trabalho

331

A iseno da contribuio sobre uma parcela no valor de R$ 100,00 do rendimento mensal de cada contribuinte empregado corresponde a uma reduo de R$ 20,00 no valor da contribuio patronal para cada empregado, o que gera um impacto fiscal de R$ 5,7 bilhes naturalmente excludos aqueles empregadores j contemplados por mecanismos especficos de contribuio previdenciria. Conforme pode ser visto na tabela 4, foram considerados neste clculo os empregados e os contribuintes individuais prestadores de servios a empresas em geral (inclusive instituies financeiras) e rgos do poder pblico.
TABelA 4 reduo da base de clculo da contribuio patronal (r$ 100,00 mensais por vnculo) cota patronal (empresas em geral, instituies financeiras e rgos pblicos) 2008
(em r$ correntes)
desonerao focalizada perda de arrecadao (r$) 5.224.548.165,9 498.164.380,0 5.722.712.545,9

empregados Contribuintes individuais Total


Fonte: Fluxo de caixa do rGps; datamart/Cnis; informar. elaborao: sps/mps.

Alternativamente, algumas propostas de desonerao, embora fomentadas majoritariamente por expectativas de aumento da formalizao no mercado de trabalho, tm sido desenhadas de modo a proporcionarem tambm algum efeito sobre a desigualdade de distribuio de rendimentos. A proposta predominante defende a desonerao das alquotas de contribuio apenas para o primeiro SM, tanto para o empregado quanto para o empregador aqui tambm excludos aqueles empregadores j contemplados por mecanismos especficos de contribuio previdenciria. Em que pese o risco de subdeclarao de rendimentos dos trabalhadores, aventado por alguns, para seus defensores esta proposta teria o mrito de garantir aos trabalhadores ganhos diretos com a desonerao. A tabela 5 apresenta trs combinaes de alquotas patronais e de empregados. No caso mais extremo, as alquotas de contribuio sobre o primeiro SM seriam uniformizadas por meio da reduo para 4% para os empregados, ao passo que para os empregadores a alquota de contribuio sobre o primeiro SM seria de 15%. Esta proposta focalizada resultaria em uma perda de arrecadao previdenciria da ordem de R$ 13,0 bilhes, impacto similar quele observado para a desonerao linear de 3 p.p. da cota patronal incidente sobre a massa salarial atualmente sujeita s regras do RGPS (ver tabela 1).13
13.ressalte-se que, nos dois ltimos exerccios, a alquota reduzida (ou zerada, no caso da desonerao da base para os primeiros r$ 100,00) seria aplicada apenas at os limites estabelecidos. Cada real que excedesse os limites definidos nas duas simulaes (1 sm ou r$ 100,00) seria tributado com base nas regras e alquotas vigentes atualmente.

332

Tributao e Equidade no brasil: um registro da reflexo do ipea no binio 2008-2009

TABelA 5 Perda de arrecadao com a desonerao parcial do primeiro Sm valores em r$ correntes cota patronal (empresas em geral, instituies financeiras e rgos pblicos) e cota de empregados (total de segurados inscritos na categoria de empregados)1 2008
desonerao focalizada perda de arrecadao (r$) Cp = 15/% e Ce = 4% 5.728.209.430,09 5.306.181.730,98 422.027.699,1 7.243.622.560,6 12.971.831.990,64 Cp = 18/% e Ce = 4% 2.291.283.772,03 2.122.472.692,39 168.811.079,6 7.243.622.560,6 9.534.906.332,59 Cp = 18/% e Ce = 5% 2.291.283.772,03 2.122.472.692,39 168.811.079,6 5.708.439.381,2 7.999.723.153,19

Cota patronal empregados Contribuintes individuais Cota dos empregados Total

Fonte: Fluxo de Caixa do rGps; datamart/Cnis; informar. elaborao: sps/mps. nota: 1 no caso dos contribuintes individuais prestadores de servios a empresas ou equiparadas, apenas a alquota patronal varia, permanecendo em 11% a alquota devida pelo trabalhador. A reduo da alquota dos empregados foi atribuda a todos os empregados, mesmo queles cujos empregadores contribuem de forma diferenciada para a previdncia social.

H ainda outra possibilidade de desonerao no explorada neste captulo. Trata-se de uma desonerao especfica para jovens entre 16 e 24 anos, ou, de forma mais abrangente, entre 16 e 29 anos. A justificativa que, em razo de a taxa de cobertura previdenciria para estes grupos etrios, principalmente entre 16 e 24 anos, ser inferior do conjunto da populao, a desonerao focalizada neste grupo poderia ter como resultado uma maior formalizao no mercado de trabalho e, consequentemente, ampliao da taxa de cobertura previdenciria destes grupos.14
3.3 Compensao da perda de curto prazo por meio da massa salarial

Avalia-se, nesta subseo, em que escala deveria variar a massa salarial (por aumento do emprego formal, por aumento dos salrios ou por uma combinao de ambos) para que fossem compensadas as perdas de arrecadao que viriam com a desonerao da contribuio patronal, linear ou focalizada, sobre a folha de pagamentos. um elemento a se considerar, neste caso, que os possveis efeitos ben