Você está na página 1de 10

IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS Um inventrio sucinto das principais vertentes analticas recentes

Carlos Aurlio Pimenta de Faria

Em seus primrdios, a cincia poltica considerava as polticas pblicas quase exclusivamente como outputs do sistema poltico, o que justificava o fato de a ateno dos investigadores ter se concentrado inicialmente nos inputs, isto , nas demandas e articulaes de interesse (note-se que, aqui, a hoje relegada terminologia eastoniana mostra-se plenamente adequada). Dito de outra forma, antes que a anlise de polticas pblicas fosse reconhecida como uma subrea na disciplina, a nfase dos estudos recaa, como em larga medida ainda hoje, diga-se de passagem, nos processos de formao das polticas pblicas, o que parece refletir o status privilegiado que os processos decisrios sempre desfrutaram junto aos profissionais da rea. Em um segundo momento, contudo, a partir da dcada de 1950, passou-se definio das prprias polticas pblicas como unidade de anlise, o que gradualmente conferiu destaque aos aspectos dinmicos do chamado policy process e aos distin-

tos atores, estatais e no estatais, usualmente envolvidos (Radaelli, 1995). Nas duas ltimas dcadas, porm, os estudos acerca da interao entre os atores estatais e privados no processo de produo das polticas pblicas tm sofrido significativas reformulaes. Uma grande variedade de pesquisas empricas e de ensaios de natureza terico-conceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de interpretao dos mecanismos de intermediao de interesses, como o pluralismo, o corporativismo, o marxismo, em suas vrias derivaes, de dar conta da diversificao e da complexificao desses processos, muitas vezes marcados por interaes no hierrquicas e por um baixo grau de formalizao no intercmbio de recursos e informaes, bem como pela participao de novos atores, como, por exemplo, organizaes no-governamentais de atuao transnacional e redes de especialistas.
RBCS Vol. 18 n 51 fevereiro/2003 .

22

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N 51 .


varivel independente, como sugerido pela prpria classificao proposta por Peter John. No Brasil, porm, apesar do boom das duas ltimas dcadas, o campo da anlise de polticas pblicas ainda bastante incipiente, padecendo de grande fragmentao organizacional e temtica e tendo uma institucionalizao ainda precria (Melo, 1999). Esse carter incipiente comprovado, por exemplo, pelo fato de qualquer exame da produo brasileira recente evidenciar a quase inexistncia de anlises mais sistemticas acerca dos processos de implementao. A notria carncia de estudos dedicados aos processos e s metodologias de avaliao de polticas, contudo, deve tambm ser tributada escassa utilizao da avaliao, como instrumento de gesto, pelo setor pblico do pas nos trs nveis de governo. Tais pontos sugerem, ainda, que esse campo de anlise no Brasil permanece, em larga medida, magnetizado pelos processos decisrios. Porm, a escassez de estudos ps-deciso parece explicada no apenas pela frgil institucionalizao da rea no Brasil, que faz com que a anlise das polticas pblicas continue gravitando na rbita das questes analticas mais tradicionalmente valorizadas pela cincia poltica, mas tambm pela debilidade do campo de estudos da administrao pblica no pas. Mas se questes cruciais como a implementao e a avaliao tm sido negligenciadas, as abordagens que destacam o papel das idias e do conhecimento no processo das polticas tm sido praticamente ignoradas no pas.1 Note-se, ainda, que elas no so abordagens to recentes e em larga medida ainda experimentais. Basta ver que qualquer manual de anlise de polticas pblicas mais recente e prestigiado normalmente apresenta pelo menos um captulo ou seo dedicado ao impacto das idias e do conhecimento (ver, por exemplo, Dunn, 1994; Theodoulou e Cahn, 1995; Parsons, 1997; John, 1999). Se a agenda de pesquisas no pas ainda tem que dar conta de importantes desenvolvimentos recentes ligados, por exemplo, questo das redes sociais e das policy networks, expandindo o trabalho pioneiro no Brasil de Marques (2000), em um momento como o atual, em que h uma

Na verdade, h hoje uma Babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas que buscam dar inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela incerteza e pela complexidade das questes que demandam regulao. Nessas novas formulaes, a varivel conhecimento assume lugar de destaque. Compem esse terreno caleidoscpico os analistas das policy networks, das comunidades epistmicas, das advocacy coalitions, dos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, os estudiosos do policy learning, entre outros. Se o campo da anlise de polticas pblicas se institucionaliza com a definio das polticas como variveis dependentes, as variveis independentes na interpretao da produo das polticas passam a ser, inicialmente, quase exclusivamente aquelas relacionadas ao poder. Muito sumariamente, hoje parece pertinente distinguir, endossando a proposio de Peter John (1999), cinco grandes vertentes analticas na subrea das polticas pblicas, quais sejam: (1) a institucional; (2) a interessada em perceber as formas de atuao e o impacto dos grupos e das redes; (3) as abordagens que do nfase aos condicionantes sociais e econmicos no processo de produo das polticas; (4) a teoria da escolha racional; e (5) as abordagens que destacam o papel das idias e do conhecimento. O que se pretende neste ensaio apresentar, brevemente, esta quinta vertente, destacando algumas de suas principais ramificaes e o impacto apenas residual que a anlise dessas questes tem tido no Brasil. Segundo a precisa formulao de Claudio Radaelli (1995, p. 173), a anlise tradicional do poder concede ao conhecimento, quando muito, apenas um papel justificatrio ou de advocacy. A principal distino a ser feita seria, ento, entre os modelos analticos nos quais o conhecimento endgeno ao policy process e aqueles nos quais ele nada mais do que input caixa preta eastoniana (ou apenas um argumento a mais no jogo de interesses). Contudo, cada vez mais o conhecimento, entendido como a instrumentalizao de dados, idias e argumentos, tem sido eleito como

IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS


crescente tecnicizao dos processos de formulao e gesto das polticas, muitas vezes influenciada drasticamente por atores internacionais, o que com freqncia implica um considervel grau de despolitizao desses processos, parece imprescindvel considerar como a varivel conhecimento tem sido articulada nas novas vertentes de anlise, to pouco exploradas no Brasil. Nesse sentido, no deixa de ser curioso o fato de que esse campo de pesquisa, fortemente condicionado pela conjuntura, como demonstrou o balano da produo acadmica brasileira feito por Melo (1999), seja to impermevel incorporao das vertentes analticas dedicadas compreenso do impacto das idias e do conhecimento. Contudo, preciso ressaltar que, no universo acadmico brasileiro, uma rea especfica de pesquisa tem demonstrado de maneira um pouco mais sistemtica a rentabilidade analtica do tratamento do impacto das variveis cognitivas, qual seja, aquela dedicada anlise da poltica externa brasileira (ver, entre outros, Arbilla, 2000; Silva, 1995; Vieira, 2001). Cabe destacar, ainda, que se a nfase do mainstream analtico continua a recair sobre os processos decisrios, as idias e o conhecimento so muitas vezes cruciais para a compreenso de outra questo importante que tem sido relegada pelos pesquisadores do pas: a da formao da agenda.2 Quando se trata de destacar o impacto das idias e do conhecimento, vale reiterar que as abordagens mais tradicionais da subrea de anlise de polticas pblicas, centradas no interesse, reconhecem a esses elementos, quando muito, apenas um papel secundrio e/ou justificatrio. No que concerne especificamente s abordagens ideas-based, contudo, sem dvida dilemtico o fato de os analistas diferirem na maneira, na medida e no grau em que se concebe o modo como as idias e o conhecimento influenciam ou constituem as aes. tambm problemtico o fato de os autores usualmente se referirem a coisas distintas quando falam de idias. Grande e diversificado nmero de processos cognitivos encaixam-se nesta rubrica. As idias podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de valores,

23

podem especificar relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam identidades pblicas e privadas, bem como concepes de mundo e ideologias (John, 1999, p. 144). Feitas essas ressalvas, parece importante que se pergunte no apenas se, mas tambm quando as idias tm papel independente no processo de produo de polticas pblicas. Ainda que o argumento de que a relevncia das idias e do conhecimento seja consistente com explicaes do processo das polticas pblicas centradas nos interesses e nas instituies, a vertente dita ps-positivista defende o primado das idias e a centralidade do discurso, da argumentao e da interpretao.3 John (1999) apresenta de maneira sinttica e precisa as principais premissas dos ps-positivistas:
Mais do que atores racionais perseguindo os seus interesses, a interao de valores, normas e diferentes formas de conhecimento que caracteriza o processo das polticas [policy process]. H apenas uma curta distncia entre o argumento de que a linguagem central ao policy-making e a afirmao de que as idias so reais apenas porque elas do sentido queles que as usam. As polticas so uma disputa entre formas de discurso que so baseadas na luta pelo poder e na busca de significado. Os sistemas de idias constroem os interesses dos tomadores de decises. A ao poltica refere-se linguagem [is about language], que um sistema de significao atravs do qual as pessoas constroem o mundo [...]. Sendo a maneira pela qual as pessoas enquadram as questes, conferem sentido ao mundo e propem solues, as idias tm uma vida que lhes prpria. Elas so independentes no sentido em que o discurso tem as suas prprias regras, as quais estruturam a forma como o pblico e os policy makers percebem os policy issues, como quando um problema pblico assume a forma de uma histria, com um comeo, um meio e um fim, sendo o fim a interveno governamental bem-sucedida (John, 1999, p. 157).

Porm, entre as vertentes analticas centradas nas idias predominam subliteraturas menos polmicas, que adotam abordagens mais matizadas e freqentemente capazes de uma articulao mais profcua com o mainstream da rea. Podem

24

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N 51 .


uma consistindo de atores de uma variedade de instituies, governamentais e no governamentais, que compartilham um conjunto de policy beliefs e atuam dentro de um dado subsistema de polticas ou rea setorial especfica. A mudana nas polticas interpretada como uma funo tanto da competio no interior do subsistema como de eventos externos. Busca-se distinguir, em cada coalizo: (a) um ncleo duro de axiomas normativos fundamentais; (b) um ncleo de polticas (policy core), composto por posies fundamentais acerca dos cursos de ao preferenciais, que so consensuais entre os participantes; e (c) uma multiplicidade de decises instrumentais necessrias para se implementar o policy core. O principal argumento defendido nessa vertente que, embora o aprendizado das polticas altere, muitas vezes, os aspectos secundrios do sistema de crenas de uma coalizo, as mudanas no ncleo duro de programas governamentais requerem uma perturbao em fatores no cognitivos externos ao subsistema. A abordagem das advocacy coalitions tem sido testada com xito significativo em uma diversidade de reas, como por exemplo, poltica ambiental, educao, defesa, energia, regulao das telecomunicaes, infra-estrutura, entre outras.5 Com base no modelo do comportamento organizacional conhecido como lata do lixo (garbage can), desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), John Kingdon (1984) elaborou e testou, para a anlise de processos de definio da agenda e de determinao de polticas alternativas, o modelo hoje chamado de multiple streams. O objetivo analisar o processo de formao de polticas em condies de ambigidade, quando as teorias calcadas no comportamento racional so de utilidade limitada, sendo crucial a questo temporal, uma vez que a adoo de uma dada alternativa de poltica vista como dependente da ocorrncia simultnea de determinados eventos e da atuao de certos atores. Segundo Zahariadis (1999, p. 73), essa abordagem oferece respostas para trs questes essenciais: Como a ateno dos tomadores de deciso focalizada sobre determinados problemas e solues? Como as questes

ser mencionados, a ttulo de exemplos, os estudos dedicados aos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, algumas vezes agregados sob a rubrica aprendizado das polticas (policy learning). O trabalho pioneiro na rea e ainda hoje influente o de Heclo (1974). O autor sugere, talvez inaugurando toda a seara analtica sumria e parcialmente inventariada neste ensaio, que, em alguns casos, uma abordagem do processo de produo das polticas pblicas que enfatize a aquisio e a utilizao do conhecimento pode produzir explicaes mais adequadas do que aquelas derivadas das teorias do mainstream, centradas no conflito.4 Contudo, dessa literatura parecem ainda hoje ter mais visibilidade e prestgio os estudos acerca dos processos de difuso do keynesianismo (ver, entre outros, Hall, 1989). Nesses trabalhos, porm, o usual que no haja elaborao mais detalhada e generalizante acerca do papel especfico das idias e do conhecimento. Parece possvel sugerir, ainda, que as vertentes analticas mais profcuas so aquelas que buscam explicitamente reconciliar idias e interesses. Entre essas destacam-se, por sua sofisticao analtica, aplicabilidade e capacidade de engendrar novas pesquisas empricas: (a) a abordagem das advocacy coalitions, desenvolvida principalmente por Paul A. Sabatier e por Hank Jenkins-Smith, em diversos trabalhos; (b) a abordagem dos multiple-streams, usualmente aplicada aos processos de formao da agenda, desenvolvida a partir do trabalho de John Kingdon (1984); (c) os estudos sobre as comunidades epistmicas, capitaneados por Peter M. Haas; e (d) a ainda no to explorada perspectiva proposta por Judith Goldstein e Robert Keohane (1993) em seu livro Ideas and foreign policy: beliefs, institutions and political change. Essas quatro abordagens sero apresentadas sumariamente a seguir. Muito sinteticamente, possvel dizer que a perspectiva analtica das advocacy coalitions est interessada em explicar os padres de mudana nas polticas pblicas em um mundo cada vez mais interdependente e marcado pela incerteza. Para isso, focaliza as interaes no interior das e entre as distintas coalizes de advocacy, cada

IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS


so determinadas e modeladas? Como e quando conduzida a busca por solues? Kingdon destaca a existncia de trs streams de atores e questes no processo de produo das polticas pblicas: o dos problemas, o das polticas (policies) e o da poltica (politics). O primeiro formado por informaes sobre uma variedade de questes problemticas e por atores que propem diversas e conflitantes definies para os problemas. O segundo envolve aqueles que propem solues aos distintos problemas. O terceiro, por fim, agrega trs elementos movimentao dos grupos de presso, mudanas no legislativo e nas agncias administrativas e national mood, que, grosso modo, diz respeito idia de que um nmero significativo de pessoas em um dado pas tende a pensar e a fazer suas escolhas segundo certos parmetros comuns, que podem variar ao longo do tempo. De acordo com a proposio, esses streams operam de maneira independente um do outro. Contudo, em determinadas circunstncias, normalmente associadas ao stream da poltica ou a questes e problemas externos ao sistema poltico que se tornam candentes, abrem-se janelas de oportunidades que podem dar a chance para que os policy entrepreneurs consigam acopllos, promovendo, ento, mudanas, muitas vezes drsticas, nas polticas pblicas. O trabalho de Kingdon avalia dois tipos de impacto das idias na produo das polticas:
[No] primeiro, [argumenta-se que] solues so buscadas [...] no apenas com base na eficincia e no poder, mas tambm na eqidade. Os argumentos, a persuaso e o uso da razo so elementos centrais na formao da poltica pblica, e no meras racionalizaes a posteriori. [No] segundo, a ideologia poltica [tida como] um bom heuristic em um mundo ambguo e que muda rapidamente. Ela confere significado s aes ou fornece diretrizes para o floor voting, servindo tambm como um guia (impreciso) para a definio das questes [realmente] importantes. As idias podem ser usadas pelos polticos no apenas para definir os outros, mas tambm a si mesmos. As pessoas, entretanto, no precisam ser motivadas exclusivamente pelas idias. Empreendedores cujo propsito seja aco-

25

plar os trs streams iro, ocasionalmente, enfatizar determinadas predisposies ideolgicas para aproveitar oportunidades passageiras. O trabalho de Kingdon [aponta] uma forma interessante de se explorar o impacto das idias sem, necessariamente, renegar a importncia do autointeresse (Zahariadis, 1999, p. 78).

O modelo foi aplicado por Kingdon para a compreenso dos processos de formao da agenda e de determinao de polticas alternativas no mbito do governo federal norte-americano, nas reas de sade e transporte. Zahariadis (1995) parece ser quem tem conseguido aplicar o modelo de maneira mais consistente, notadamente em sua comparao das polticas de privatizao das telecomunicaes, do petrleo e das ferrovias na Inglaterra e na Frana.6 importante destacar tambm, at pela necessidade urgente de se fomentar no pas um dilogo mais abrangente entre a cincia poltica e os estudiosos das relaes internacionais, os estudos acerca do impacto das chamadas comunidades epistmicas e a contribuio de Goldstein e Keohane (1993). Como amplamente reconhecido, o desenvolvimento da anlise de polticas pblicas, no mbito da cincia poltica, consagrou o conceito tringulo de ferro quando da superao das perspectivas pluralistas inicialmente prevalecentes, destacando processos de formao de polticas muitas vezes monopolizados por polticos, burocratas e grupos de interesse. Contudo, pelo menos desde o final da dcada de 1970, sendo marcos os trabalhos de Heclo (1978) e de Richardson e Jordan (1979), vem se difundindo rapidamente a noo de que esses processos envolvem freqentemente uma multiplicidade de atores, sobretudo aps a acelerao dos processos de globalizao. Hoje, a quase vulgarizao, particularmente na Inglaterra, mas tambm nos Estados Unidos e em outros pases europeus, dos estudos sobre as chamadas policy networks parece endossar a afirmao de Kenis e Schneider de que o termo network talvez tenha se tornado o novo paradigma para a arquitetura da complexidade (apud Brzel, 1997, p. 1). Expresses como issue networks, policy

26

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N 51 .


das relaes internacionais, que enfatiza o impacto das comunidades epistmicas.8 Procurando primordialmente elucidar os processos e os atores envolvidos na busca de coordenao internacional de polticas, Peter Haas (1992) define comunidades epistmicas como networks of knowledge-based experts (p. 2) ou, mais especificamente, como uma rede de profissionais com expertise e competncia reconhecidas em um domnio especfico e um authoritative claim ao conhecimento relevante s polticas pblicas ligadas quele domnio ou issue-area (p. 3). Assumindo que os atores estatais agem tanto como redutores de incertezas quanto como maximizadores de poder e riqueza, admite-se um papel cada vez mais destacado para tais comunidades, dada a crescente incerteza tcnica e a complexidade dos problemas da agenda internacional. As comunidades epistmicas singularizam-se por compartilhar: (a) um conjunto de crenas normativas e principled, que fornece uma racionalidade baseada em valores (value-based rationale) para a ao social dos membros da comunidade; (b) determinadas crenas acerca de relaes causa-efeito especficas, derivadas de suas anlises de prticas que contribuem para a soluo de um conjunto central de problemas em sua rea e que servem como base para a elucidao dos mltiplos vnculos entre polticas e aes possveis e os resultados desejados; (c) noes de validade, ou seja, critrios definidos internamente e de maneira intersubjetiva para a avaliao e a validao do conhecimento no domnio de sua especialidade; e (d) um policy entreprise comum, ou seja, um conjunto de prticas compartilhadas associadas a um conjunto de problemas para os quais a sua competncia profissional dirigida, presumivelmente com base na convico de que, como uma conseqncia, o bem-estar humano ser promovido (Haas, 1992, p. 3). Procura-se demonstrar empiricamente o papel desempenhado pelas comunidades epistmicas na definio e na divulgao das relaes causa-efeito referentes a problemas complexos, ajudando os Estados a identificar os seus interesses, a enquadrar as questes no debate coletivo, propondo polticas especficas e identificando

communities e outras variaes tm sido empregadas para elucidar caractersticas cada vez mais significativas dos processos de produo de polticas, como, por exemplo, a diversificao dos atores envolvidos, o fato de a distino entre organizaes pblicas e privadas nem sempre ser to evidente, o fato de o padro de relacionamentos dentro de uma rea especfica muitas vezes determinar o tipo de poltica adotada, entre outras (Dowding, 1995, p. 138). Um breve intermezzo: na contracorrente da progressiva tomada de conscincia acerca do relativo desenclausuramento e da diversificao dos processos de produo de polticas, Phil Cerny (2001) props recentemente no o abandono completo da idia dos tringulos de ferro, mas a sua substituio pela imagem dos pentgonos de ouro, a qual sinalizaria tanto o papel ainda central dos trs atores que constituem o tringulo polticos, burocratas e grupos de interesse , como a posio de fora de que hoje desfrutam os mercados financeiros globais e as instituies financeiras internacionais (quarto vrtice do pentgono) e os atores no governamentais de atuao transnacional (quinto vrtice). A despeito das inmeras divergncias, parece satisfatria a definio minimalista de policy network adotada por Brzel:
[] um conjunto de relaes relativamente estveis, que so interdependentes e no hierrquicas, ligando entre si uma variedade de atores que compartilham interesses comuns acerca de uma poltica pblica e que intercambiam recursos na busca da consecuo desses interesses compartilhados, reconhecendo que a cooperao a melhor maneira de se atingir os objetivos comuns (1997, p.1).

Contudo, se a anlise das redes de polticas procura, a partir de perspectivas um tanto divergentes, dar conta da diversificao e da relativa des-hierarquizao dos processos de produo de polticas,7 duas vertentes analticas correlatas procuram destacar o papel das idias e do conhecimento nesses processos: a abordagem das advocacy coalitions, apresentada acima, e a perspectiva, mais claramente desenvolvida por estudiosos

IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS


questes de destaque para as negociaes (p. 2). Sublinha-se, contudo, o fato de o alcance do impacto das comunidades epistmicas permanecer condicionado e limitado pelas estruturas de poder nacionais e internacionais. Dito de outra forma, considera-se o aprendizado como um processo que tem a ver mais com a poltica do que com a cincia, o que transforma o estudo do processo poltico em uma questo relacionada a quem aprende o qu, quando, para o benefcio de quem e por qu (Adler e Haas, 1992, p. 370). H importantes estudos acerca do impacto dessas comunidades nas reas de poltica ambiental, comercial, de direitos humanos, de controle da proliferao de armas nucleares e da regulamentao da pesca da baleia, entre outras.9 A principal premissa de Goldstein e Keohane (1993) no livro Ideas and foreign policy: beliefs, institutions and political change, testada em uma srie de estudos de caso compilados no mesmo volume, de que as idias podem explicar algumas mudanas nas polticas quando as interpretaes baseadas nos interesses so falhas ou por demais parciais. Os autores delimitam trs mecanismos causais supostamente capazes de explicar a influncia das idias sobre a ao poltica e sobre as possibilidades de mudana nas polticas pblicas: (a) as idias podem servir como road maps que ajudam os atores a determinar as suas preferncias em um mundo cada vez mais complexo e repleto de incertezas; (b) quando da anlise, na teoria dos jogos, de situaes em que a ausncia de um equilbrio nico em jogos repetidos faz com que os outcomes sejam indeterminados. Em muitos desses casos, as idias poderiam aliviar os problemas de cooperao ao oferecer solues; (c) as idias, tornando-se embedded nas instituies e prticas sociais, poderiam barrar cursos de ao pela cristalizao de rotinas polticas. Notese que os pontos (a) e (c) so tambm enfatizados pelos estudiosos das chamadas comunidades epistmicas. Por fim, cabe notar que, com exceo da abordagem das advocacy coalitions, em cujo modelo h uma concepo implcita de democracia concorrencial, as demais vertentes analti-

27

cas aqui brevemente inventariadas parecem privilegiar um certo vis cooperativo do jogo poltico (Radaelli, 1995). Se assim for, e como no universo poltico brasileiro o conflito normalmente camuflado pela barganha e mitigado pela prevalncia das relaes de tipo clientelista, sendo reduzido o papel do argumento e do convencimento, talvez seja legtimo indagar se essa nfase na cooperao no poderia vir a ser um desestmulo para a adoo dessas perspectivas analticas no pas.

NOTAS
1 2 Algumas excees so os trabalhos de Hochman (1988); Melo e Costa (1995) e Pio (2001). Excees importantes, mas que no enfatizam as questes que aqui nos interessam, so os estudos de carter mais institucionalista desenvolvidos por Figueiredo e Limongi (1999) e por Santos (1997). Um estudo pioneiro, que talvez ainda seja dos mais influentes, o de Majone (1989). Ver, tambm, os trabalhos reunidos em Fisher e Forester (1993) e Yanow (1996), que oferece uma anlise extremada, na medida em que todo o policy process concebido como processo discursivo e interpretativo. Boas resenhas crticas dessa literatura so Bennett e Howlett (1992) e Dolowitz e Marsh (1996, 2000). A abordagem apresentada de maneira concisa em Sabatier (1988); Heintz e Jenkins-Smith (1988); Jenkins-Smith (1991) e Jenkins-Smith e Sabatier (1994). Estudos de caso podem ser encontrados em Sabatier e Jenkins-Smith (1988, 1993). Uma interessante crtica abordagem feita por Edella Schlager (1995). Uma recente reviso crtica do desenvolvimento terico-conceitual e das aplicaes da advocacy coalition framework feita por Sabatier e Jenkins-Smith (1999). Uma apresentao sinttica desse modelo e de suas principais aplicaes e limitaes pode ser encontrada em Zahariadis (1999). Para boas resenhas dessa literatura ver, entre outros, Brzel (1997) e Dowding (1995). Ver o volume do peridico International Organization (46 (1), 1992, organizado por Peter M. Haas) especialmente dedicado ao assunto. Ver os estudos de caso reunidos em International Organization, 46 (1), 1992.

4 5

7 8

28
BIBLIOGRAFIA

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N 51 .


FIGUEIREDO, Argelina & LIMONGI, Fernando. (1999), Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. Rio de Janeiro, Editora da FGV. FISHER, Frank & FORESTER, John (orgs.). (1993), The argumentative turn in policy analysis and planning. Duke, Duke University Press. GOLDSTEIN, J. & KEOHANE, R. (eds.). (1993), Ideas and foreign policy: beliefs, institutions and political change. Ithaca, N.Y., Cornell University Press. HAAS, Peter M. (1992), Introduction: epistemic communities and international policy coordination. International Organization, 46 (1): 1-35. HALL, Peter A. (ed.). (1989), The political power of economic ideas: keynesianism across nations. Princeton, Princeton University Press. HECLO, Hugh. (1978), Issue networks and the executive establishment, in A. King (ed.), The new American political system, Washington, American Enterprise Inc. _________. (1974), Modern social politics in Britain and Sweden: from relief to income maintenance. New Haven, Yale University Press. HEINTZ, H. Theodore & JENKINS-SMITH, Hank. C. (1988), Advocacy coalitions and the practice of policy analysis. Policy Sciences, 21 (2-3): 263-277. HOCHMAN, G. (1988), Aprendizado e difuso na constituio de polticas: a previdncia social e seus tcnicos. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 3 (7): 84-98. JENKINS-SMITH, Hank. (1991), Explaining change in policy subsystems: analysis of coalition stability and defection over time. American Journal of Political Science, 35 (4): 851-872. JENKINS-SMITH, Hank & SABATIER, Paul. (1994), Evaluating the advocacy coalition fra-

ADLER, Emanuel & HAAS, Peter M. (1992), Conclusion: epistemic communities, world order, and the creation of a reflective research program. International Organization, 46 (1): 367-390. ARBILLA, Jos Mara. (2000), Arranjos institucionais e mudana conceitual nas polticas externas argentina e brasileira (1989-1994). Contexto Internacional, 22 (2): 337-386. BENNETT, Colin J. & HOWLETT, Michael. (1992), The lessons of learning: reconciling theories of policy learning and policy change. Policy Sciences, 25 (3): 275-294. BRZEL, Tanja A. (1997), Whats so special about policy networks? An Exploration of the Concept and Its Usefulness in Studying European Governance. European Integration online Papers, 1 (16); http://eiop.or.at/eiop/texte/1997016a.htm. CERNY, Phil, (2001), From Iron Triangles to Golden Pentangles? Globalizing the policy process. Global Governance, 7 (4): 397-410. COHEN, Michael; MARCH, James & OLSEN, Johan. (1972), A Garbage Can model of organizational choice. Administrative Science Quarterly, 17: 1-25. DOLOWITZ, David P. & MARSH, David. (2000), Learning from Abroad: the role of policy transfer in contemporary policy-making. Governance: An International Journal of Policy and Administration, 13 (1): 5-24. _________. (1996), Who learns what from whom: a review of the policy transfer literature. Political Studies, 44 (2): 343-357. DOWDING, Keith. (1995), Model of metaphor? A critical review of the policy network approach. Political Studies, 43 (1): 136-158. DUNN, W. N. (1994), Public policy analysis. 2. ed., Englewood Cliffs, Prentice Hall.

IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS


mework. Journal of Public Policy, 14 (1): 175-203. JOHN, Peter. (1999), Analysing public policy. Londres, Pinter. KINGDON, John. (1984), Agendas, alternatives, and public policies. Boston, Little Brown. MAJONE, Giandomenico. (1989), Evidence, argument, and persuasion in the policy process. New Haven, Yale University Press. MARQUES, Eduardo C. (2000), Estado e redes sociais: permeabilidade e coeso nas polticas urbanas no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro/So Paulo, Revan/Fapesp. MELO, Marcus Andr. (1999), Estado, governo e polticas pblicas, in Sergio Miceli (org.), O que ler na cincia social brasileira (1970-1995), vol. 3, Cincia poltica, So Paulo/Braslia, Sumar, Anpocs/Capes. MELO, Marcus Andr & COSTA, Nilson do Rosrio. (1995), A difuso das reformas neoliberais: anlise estratgica, atores e agendas internacionais, in E. Reis; M. H. T. Almeida e Peter Fry (orgs.), Pluralismo, espao social e pesquisa, So Paulo, Hucitec/Anpocs. PARSONS, Wayne. (1997), Public policy: an Introduction to the theory and practice of policy analysis. Cheltenham, UK, Edward Elgar. PIO, Carlos. (2001), A estabilizao heterodoxa no Brasil: idias e redes polticas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, 16 (46): 29-54. RADAELLI, Claudio. (1995), The role of knowledge in the policy process. Journal of European Public Policy, 2 (2): 159-183. RICHARDSON, J. J. & JORDAN, A. G. (1979), Governing under pressure: British politics in a post-parliamentary democracy. Oxford, Martin Robertson. SABATIER, P. A. (1988), An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented learning therein. Policy Sciences, 21 (2-3): 129-168.

29

SABATIER, P. A. & JENKINS-SMITH, Hank C. (1999), The advocacy coalition framework: an assessment, in P. A. Sabatier (ed.), Theories of the policy process, Boulder, CO, Westview Press. _________ (eds.). (1993), Policy change and learning: an advocacy coalition approach. Boulder, CO, Westview Press. _________ (eds.). (1988), Special issue: policy change and policy-oriented learning. Exploring an advocacy coalition framework. Policy Sciences, 21 (2-3): 123-278. SANTOS, Fabiano. (1997), Patronagem e poder de agenda na poltica brasileira. Dados, 40 (3). SCHLAGER, E. (1995), Policy making and collective action: defining coalitions within the advocacy coalition framework. Policy Sciences, 28 (3): 243-270. SILVA, Alexandra de Mello e. (1995), O Brasil no continente e no mundo: atores e imagens na poltica externa brasileira contempornea. Estudos Histricos, 8 (15): 95-118. THEODOULOU, S. Z. & CAHN, M. A. (1995), Public policy: the essential readings. Englewood Cliffs, N. J., Prentice Hall. VIEIRA, Marco Antonio M. C. (2001), Idias e instituies: a poltica externa brasileira no ps-Segunda Guerra Mundial e no psGuerra Fria. Dissertao de mestrado, Rio de Janeiro, IRI PUC-Rio. YANOW, D. (1996), How does a policy mean? Washington, Georgetown University Press. ZAHARIADIS, Nikolaos. (1999), Ambiguity, time, and multiple streams, in P. A. Sabatier (ed.), Theories of the policy process, Boulder, CO, Westview Press. _________. (1995), Markets, states, and public policies: privatization in Britain and France. Ann Arbor, University of Michigan Press.

188

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 18 N 51 .


IDEAS, KNOWLEDGE AND PUBLIC POLICIES: A BRIEF INVENTORY OF THE LATEST MAIN ANALYTICAL APPROACHES Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Keywords Public policy; Knowledge; Policymaking. In the last two decades, the studies of the interaction between public and private agents in the policy making process have gone through significant reformulations. A great variety of empirical researches and theoretical essays have demonstrated the difficulties faced by the traditional interpretative models of interest intermediation in dealing with the diversification and greater complexity of these processes, which are often marked by non hierarchical interactions and by a low degree of formal intercourse among the main actors, as well as by the increasingly relevant role played by new agents, such as transnational NGOs and expert networks. In fact, there are today a vast array of analytical approaches that try to unveil the new structures of the policy making processes in a world increasingly characterized by uneven interdependence, uncertainty and by the greater complexity of the issues demanding regulation. In many of these approaches, the variable knowledge plays a central role. The objective of the present essay is to survey briefly these approaches that emphasize the role played by ideas and knowledge in the policy making processes, pointing out the residual impact that such questions has had in the public policy analysis field in Brazil.

IDIAS, CONHECIMENTO E POLTICAS PBLICAS: UM INVENTRIO SUCINTO DAS PRINCIPAIS VERTENTES ANALTICAS RECENTES Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Palavras-chave Polticas pblicas; Conhecimento; Formulao de polticas pblicas. Nas duas ltimas dcadas, os estudos acerca da interao entre os atores estatais e privados no processo de produo das polticas pblicas tm sofrido significativas reformulaes. Na verdade, h hoje uma Babel de abordagens, teorizaes incipientes e vertentes analticas que buscam dar inteligibilidade diversificao dos processos de formao e gesto das polticas pblicas em um mundo cada vez mais caracterizado pela interdependncia assimtrica, pela incerteza e pela complexidade das questes que demandam regulao. Nessas novas formulaes, a varivel conhecimento assume lugar de destaque. Compem esse terreno caleidoscpico os analistas das policy networks, das comunidades epistmicas, das advocacy coalitions, dos processos de difuso e transferncia de polticas pblicas, os estudiosos do policy learning, entre outros. O objetivo do presente ensaio apresentar, de maneira sucinta, as principais vertentes analticas que ressaltam o papel das idias e do conhecimento no processo de produo de polticas, destacando o impacto apenas residual que a anlise dessas questes tem tido no Brasil.

IDES, SAVOIR ET POLITIQUES PUBLIQUES: UN BREF INVENTAIRE DES PRINCIPALES TENDANCES ANALYTIQUES RCENTES Carlos Aurlio Pimenta de Faria
Mots-cls: Politiques publiques; Savoir; Formulation de politiques publiques. Tout au long des deux dernires dcennies, les tudes propos de linteraction entre les acteurs publics et privs dans le processus de production des politiques publiques ont souffert des reformulations significatives. En vrit, il existe de nos jours une vritable Babel dabordages, de thorisations insipides et de tendances analytiques qui cherchent rendre intelligible la diversification des processus de formation et de gestion des politiques publiques dans un monde de plus en plus caractris par lindpendance asymtrique, par lincertitude et par la complexit des questions qui demandent tre rglementes. Dans ces nouvelles formulations, la variable connaissance occupe une place privilgie. Ce terrain kalidoscopique est compos par les analystes des policy networks, des communauts subjectives, des advocacy coalitions, des processus de diffusion et de transfert de politiques publiques, des chercheurs du policy learning, parmi dautres. Lobjectif de cette tude est de prsenter, de manire succincte, les principales tendances analytiques qui soulignent le rle des ides et du savoir dans le processus de production de politiques, en particulier de limpact uniquement rsiduel que lanalyse de ces questions a eu au Brsil.