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Ano I vol. I n .

6 setembro de 2001 Salvador BA Brasil

A DEFESA E A PROTEO DO MEIO AMBIENTE NO CONTEXTO DA FEDERAO BRASILEIRA

Profa.Regina Maria Macedo Nery Ferrari


Mestre em Direito do Estado pela PUC/SP. Doutora em Direito Constitucional pela UFPR. Professora de Direito Constitucional da UFPR, da UTP e do IBJE.

SUMRIO: I. Introduo; II. O Estado Federal brasileiro e a sua repartio de competncias; 1. As competncias privativas na Constituio de 1988; 1.2. As competncias privativas sobre o meio ambiente; 2. A competncia legislativa concorrente dos entes federativos parciais no contexto da Federao brasileira; 2.1. A competncia concorrente e o meio ambiente; 3. A competncia comum na Federao brasileira; 3.1. A competncia comum e o meio ambiente.

I.

INTRODUO.

A Constituio de 1988 alm de cuidar da proteo e preservao do meio ambiente, concentradamente, no artigo 225, seus incisos e pargrafos, o faz de modo difuso ao longo de seu texto. Assim que faz meno expressa ao tratar da ao popular e da ao civil pblica; ao determinar a competncia dos entes federativos parciais; ao discorrer sobre os princpios da Ordem Econmica e Financeira; ao abrigar o ambiente de trabalho no conceito de meio ambiente; ao identificar como patrimnio cultural brasileiro os stios de valor ecolgico. Antes de mais nada importante lembrar que Konrad Hesse, em seu estudo sobre A fora normativa da Constituio, ressalta que Embora a Constituio no possa, por si s, realizar nada, ela pode impor tarefas as quais, uma vez efetivadas, convertem a Lei Fundamental em uma fora ativa, na medida em que se fizerem presentes, na conscincia dos principais

responsveis pela ordem constitucional no s a vontade do poder, mas tambm a vontade da Constituio (A fora normativa da Constituio, Porto Alegre, Sergio Fabris, 1991, p. 19). Ao identificar na Constituio de 88 as abundantes referncias ao meio ambiente, Raul Machado Horta, considerando a natureza tpica de cada referncia, procura agrup-las na seguinte classificao, como: a) regras de garantia; b) regras de competncia; c) regras gerais; d) regras especficas. Como regras de garantia identifica as contidas no artigo 5, inciso LXXIII, ao considerar que qualquer cidado parte legtima para propor ao popular, com vistas a anular ato lesivo ao meio ambiente. Por sua vez, As regras de competncia relacionam-se com as atribuies conferidas Unio Federal, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municpios e a rgos do Estado para legislar, preservar ou defender o meio ambiente. Nesta categoria encontram-se situadas as competncias comuns e concorrentes dos entes federativos parciais. Identifica, entre as regras gerais, a definio de princpios ou de condutas, como, por exemplo, ao definir, no art. 170, VI, o meio ambiente como princpio da Ordem Econmica; a que prev, nos termos do art. 173, pargrafo 5, a responsabilidade da pessoa jurdica por atos praticados contra a ordem econmica e, dentre eles, a defesa do meio ambiente; a que impe propriedade rural a preservao do meio ambiente, conforme o art. 186, II; a previso do art. 200, VIII, inclui nas atribuies do sistema nico de sade, o colaborar na proteo do meio ambiente, etc... As regras especficas, diferentemente das regras gerais que se encontram dispersas no corpo da Constituio, esto previstas no artigo 225, seus pargrafos e incisos, integrantes do Captulo VI, do Ttulo VIII Da Ordem Social (NR. O meio ambiente na legislao ordinria e no Direito Constitucional brasileiro, Revista de Informao Legislativa, n 122, maio/julho de 1994, Braslia, p.24/25). O caput do art. 225 determina: Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Cabendo ao intrprete desvendar o contedo normativo constitucional, para buscar o melhor sentido para sua concretizao, necessrio se faz, primeiramente, determinar qual o sentido de meio ambiente, na medida em que sua defesa e proteo engrossam o elenco de encargos do Poder Pblico e da

coletividade. Aqui a noo de meio ambiente deve ser ampla, abrangendo todos os bens naturais, artificiais e culturais de valor juridicamente protegido, desde o solo, as guas, o ar, a flora, a fauna, as belezas naturais e artificiais, o patrimnio histrico, artstico, turstico, arqueolgico, alm das variadas disciplinas urbansticas (Helita Barreira Custdio, Direito Ambiental Brasileiro e Competncia do Municpio, RT. 629/29). Barroso, dentro deste enfoque, reconhece que a questo ambiental d ensejo a uma multiplicidade de preocupaes e inclui dentre elas: a preservao das florestas contra inmeras agresses, as quais podem advir do desmatamento por queimadas ou atividades extrativas; a proteo de espcies ameaadas de extino; a poluio das guas e da atmosfera; a qualidade de vida nas metrpoles; o controle das atividades econmicas ou estratgicas potencialmente predatrias; a promoo de um desenvolvimento sustentvel, consistindo a conciliao entre o desenvolvimento, a preservao do meio ambiente e a melhoria da qualidade de vida. Como bem salienta o citado autor, tais agresses podem resultar tanto do excesso de desenvolvimento quanto da falta deste, uma vez que podem decorrer do desperdcio de recursos, de poluentes de origem industrial e da utilizao no racional dos recursos naturais e, ainda, do no tratamento de dejetos urbanos (O Direito Constitucional e a efetividade de suas normas, 2 ed., Renovar, RJ, 1993, p. 240/241). A Constituio deve ser compreendida como uma unidade, como um sistema que privilegia valores e que a Lei Fundamental de 88 alm de garantir o presente, direciona-se para o futuro, o que faz por meio de normas que enunciam programas, tarefas, diretrizes e fins que devem ser cumpridos pelo Estado e pela sociedade, como instrumentos de transformao social e de fundamento para as polticas pblicas. Isto posto, bom lembrar, conforme os termos do art. 3 da Constituio Federal, que devem ser traadas metas para serem alcanados os objetivos do Estado brasileiro, isto , a construo de uma sociedade livre, justa e solidria, como forma de garantir o desenvolvimento nacional, e erradicar a pobreza, a marginalizao e a desigualdade social e regional, promovendo o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor e idade. Em consonncia com tais objetivos, o seu art. 170 consagra a ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na livre iniciativa, deve assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames da justia social, observados, dentre outros, os princpios relativos funo social da propriedade, a defesa do consumidor e do meio ambiente. Neste mesmo sentido, o art. 182 da CF, ao tratar da poltica urbana, exige que o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade, deve garantir o bem estar de seus habitantes e que o art. 200, VIII, determina, dentre as competncias do sistema nico de sade a de colaborar na proteo do meio ambiente, nele compreendido o do trabalho.

Em nosso sistema constitucional, a compreenso do meio ambiente exige uma interpretao normativa sistemtica e teleolgica, na medida em que interage acentuadamente com o direito vida e sade. A boa qualidade do ambiente um bem, cuja preservao, proteo e defesa, torna-se um imperativo para assegurar o direito fundamental vida. (Flvia Piovesan, O Direito ao Meio Ambiente e a Constituio de 1988: Diagnsticos e Perspectivas, Cadernos de Direito Constitucional e Cincia Poltica, n 4, julhosetembro de 1993, RT, So Paulo, p. 84). A proteo e defesa do meio ambiente, como encargo do Poder Pblico e da coletividade, cria um direito subjetivo pblico, pois cabe ao Estado o dever jurdico de agir, de modo a criar condies para que o meio ambiente propicie uma sadia qualidade de vida, a ser usufruda por todos, isto , cabendo ao Poder Pblico a realizao de prestaes positivas, o seu no atendimento acarreta uma inconstitucionalidade. A Lei Maior ao impor ao Poder Pblico e coletividade o dever de defender e preservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado para as presentes e futuras geraes, deixa que isto seja alcanado conforme uma opo de natureza poltica. No impe o modo para ser alcanado, no significando que possa deixar de atender a obrigao imposta, sob o argumento da reserva do possvel. Tal justificativa pode at ter cabimento, mas nunca ao ponto de caracterizar um descompromisso face ao que lhe foi imperativamente determinado pela Constituio.

II.

O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO E A SUA REPARTIO DE COMPETNCIAS.

Como ensina Loewenstein, nenhum Estado Federal pode funcionar sem uma Constituio escrita e rgida.O poder soberano exclusivo do Estado Federal, no sentido de retratar independncia, confere aos entes federativos o desfrute de autonomia, ou seja, da capacidade de autodeterminao dentro de um rol de competncias garantidoras de sua auto-organizao, autogoverno, autolegislao e auto-administrao (Teoria de la Constituicion, Ediciones Ariel, Barcelona, 1970, p. 356) Portanto, o Estado Federal um tipo de Estado composto, onde existe a unio de comunidades pblicas dotadas de autonomia constitucional e poltica, submetida aos princpios da Constituio Federal, como fonte da organizao dos Estados e dos Municpios. A Constituio, ao criar a Federao, possibilita que o poder no fique concentrado nas mos de uma nica pessoa jurdica de direito pblico, mas que se reparta entre os entes coletivos que a compem, os quais participam da formao da vontade da Unio. A Lei Fundamental brasileira de 1988 determina, ao Poder Pblico e coletividade, o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras geraes por consider-lo essencial para a sadia qualidade de vida. preciso observar que o seu artigo 1 dispe: A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do 4

Distrito Federal e mais, que o art. 18 disciplina: A organizao polticoadministrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. Por conseguinte, a Constituio de 1988 abraa a forma Federal de Estado, e o ideal federativo no Brasil data de 1889, quando o Decreto nmero 1, de 15 de novembro de 1889, implantou entre ns a Federao e a Repblica, transformando as provncias do Imprio nos Estados da Repblica, seguindo o modelo dualista de Federao, composta pela Unio e Estados membros. A atual Constituio brasileira, adotando o federalismo, determina a existncia de vrias ordens na composio de nossa Federao: A Unio como a ordem total, os Estados como ordens regionais e os Municpios como ordens locais. Essa mltipla composio, conseqentemente, permite que sobre o mesmo povo e sobre o mesmo territrio, seja sentida a incidncia de diversas ordens estatais, o que s se torna possvel em razo de uma rgida repartio de competncias dentre os entes federativos parciais, e isto para no haver conflito entre o ordenamento geral-total da Unio e o dos outros entes coletivos que a formam. A Constituio de 1988 partilha competncias entre as pessoas jurdicas de direito pblico interno de forma bastante complexa, pecando pela falta de clareza e preciso, embora estribada na predominncia do interesse, ou seja, confere Unio as matrias de interesse nacional ou geral, aos Estados as matrias de interesse regional e aos Municpios as de interesse local, propiciando dificuldade na empreitada de apartar o interesse nacional, do interesse regional ou local. Fernanda Dias Menezes de Almeida observa: a partilha de competncias afigura-se um imperativo do federalismo para a preservao do relacionamento harmnico entre Unio e Estados-membros. Sim, porque a no delimitao das atribuies do conjunto e das partes, que devem coexistir e atuar simultaneamente, tornaria inevitavelmente conflituosa sua convivncia, pondo em risco o equilbrio mtuo que h de presidir a delicada parceria a que corresponde, em ltima anlise, a Federao (Competncias na Constituio de 1988, Atlas, So Paulo, 1991, p.33). Tem razo Meirelles Teixeira ao afirmar: A to apregoada complexidade da diviso do poder nos Estados de tipo federal no reside, portanto, como se pode ver, na fixao do princpio geral que deve presid-la. Isto tarefa simplicssima, e a esse respeito no h divergncias doutrinrias, pois ningum seria capaz de pretender que um assunto de evidente interesse nacional, geral, fosse deixado s diferentes solues de numerosos Estados Membros, nem, ao contrrio, que problemas de predominante e evidente interesse local fossem entregues competncia do poder Central (Curso de Direito Constitucional, Forense Universitria, Rio de Janeiro, 1990, p. 629).

Entretanto muito difcil separar o que seja de interesse nacional, regional ou local, porque no h interesse municipal que no o seja reflexamente da Unio e do Estado-membro, como tambm no h interesse regional ou nacional que no ressoe nos municpios, como partes integrantes da Federao brasileira. A diferena apenas de grau, e no de substncia. (NR.Hely Lopes Meirelles, Direito municipal brasileiro, 6 ed., Malheiros, So Paulo, 1993, p. 120/121). Considera Meirelles Teixeira que essa no uma questo jurdica, mas principalmente sociolgica e poltica (NR. op. cit. p. 629) As tcnicas clssicas utilizadas pelos Estados Federais para a repartir competncias, podem ser agrupadas em trs tipos: 1) a Constituio enumera expressamente os poderes da Unio, cabendo aos Estados os poderes residuais ou remanescentes; 2) existe a enumerao taxativa das competncias dos Estados cabendo Unio as remanescentes; 3) so enumeradas, expressamente, as matrias de competncias de cada um dos entes coletivos componentes da Federao. O Brasil, apesar de adotar a primeira tcnica apontada, conforme os arts. 21 e 25 pargrafo 1, utiliza-se de outras em relao a determinadas matrias, reservando,ainda, ao Municpio tudo o que for de interesse local, e ao Distrito Federal as competncias legislativas previstas para Estados e Municpios. Mas, antes de mais nada, preciso saber o que se entende por competncias remanescentes? importante ressaltar que se utiliza a expresso competncia residual ou remanescente como termos equivalentes, por traduzirem o mesmo contedo, isto , competncia remanescente aquela que sobra, que remanesce depois da Constituio prever as competncias da Unio e dos Municpios. esse o sentido do art. 25, pargrafo 1, quando diz: So reservadas aos Estados as competncias que no lhes sejam vedadas por esta Constituio. Jos Afonso da Silva classifica as competncias, quanto forma ou processo de sua distribuio em: competncias enumeradas ou expressas; competncias reservadas ou remanescentes e residuais; competncias implcitas ou resultantes. Pare o autor a competncia remanescente a que compreende toda a matria no expressamente includa numa enumerao, reputando-se sinnimas as expresses reservadas e remanescentes com o significado de competncia que sobra a uma entidade aps enumerao da competncia de outra (art. 25 pargrafo 1: cabem aos Estados as competncias no vedadas pela Constituio), enquanto competncia residual consiste no eventual resduo que reste aps enumerar a competncia de todas as entidades, como na matria tributria, em que a competncia residual a que eventualmente possa surgir apesar da enumerao exaustiva cabe Unio (art. 154, I) (Curso de Direito Constitucional Positivo, Ed. RT., So Paulo, 1989, p. 414).

Tal observao correta porm, nos dois raciocnios desenvolvidos chega-se a um mesmo ponto, ou seja, tanto a competncia remanescente do Estado, prevista no art. 25, pargrafo 1, como a residual da Unio em matria tributria, so determinadas aps uma enumerao expressa, portanto dentro do que resta que tem cabimento tanto a competncia remanescente como a residual. No sistema de repartio de competncias estruturado pela Constituio de 88, convivem competncias privativas, materiais e legislativas, delegveis ou no, concorrentes e comuns.

1.

AS COMPETNCIAS PRIVATIVAS NA CONSTITUIO DE 1988.

1. As competncias privativas da Unio vm disciplinadas nos artigos 21e 22 da CF, o primeiro enumerando as competncias materiais o segundo as normativas e, em matria tributria, alm da competncia privativa para instituio de impostos, possui a competncia residual ou remanescente, nos moldes do artigo 154, I, podendo instituir impostos que no tenham fato gerador ou base de clculo prprios dos j determinados por ela e mais, a competncia extraordinria, prevista no art. 154, II, isto , na iminncia ou no caso de guerra externa os quais sero suprimidos gradativamente, cessadas as causas de sua criao. oportuno registrar, neste momento, tratando da competncia legislativa privativa da Unio, que o pargrafo nico do art. 22, da Constituio admite que possvel, atravs de lei complementar , a autorizao para os Estados legislarem sobre questes especficas das matrias relacionadas neste artigo. Ao se referir a questes especficas, no admite a autorizao plena, mas s naquilo que diz respeito filigranas, isto , a determinados interesses, onde prepondera o regional. 2. Os Estados embora detentores da competncia remanescente ou residual no enumerada, nos termos do j citado art. 25, possuem competncias privativas, como por exemplo: 1. o pargrafo 4, do art.18, disciplina que a criao,a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios far-se- por lei estadual; 2. o pargrafo 2, do art. 25, determina a sua competncia para explorar os servios de gs canalizado; 3. o art. 25 pargrafo 3, prev que, mediante lei complementar, os Estados podero instituir regies metropolitanas; 4. o art. 155 enumera a sua capacidade para instituir impostos. No obstante, considerando as competncias legislativas da Unio, cumpre aceitar a ponderao de Celso Bastos quando afirma: a regra de ouro da nossa Federao tornou-se a de que a Unio cumpre um papel hegemnico na atividade legislativa em todos os nveis e mais que isso, ao determinar, no art. 30, I, a competncia legislativa do Municpio sobre assuntos de interesse local, leva, por conseqncia constatao de que a competncia do Estado para legislar originariamente quase desaparece, ficando reduzida a itens pouco

numerosos, quase inexistentes.(Curso de Direito Constitucional, Saraiva, So Paulo, 1998, p. 295). 3. Nossa Lei Fundamental cataloga competncias privativas do Municpio, matrias e legislativas. Como se v,o caput do art. 29, trata da criao da Lei Orgnica municipal, diploma este equivalente sua Constituio, no que devem ser observados os princpios estabelecidos na Constituio Federal e do respectivo Estado. O art. 30, inciso I, reserva, para ele, a legislao sobre assuntos de interesse local, alm de prever, no art. 30 ,II, a possibilidade de suplementao da legislao federal e estadual no que couber e, nos incisos III, IV, V e VI, explicita a competncia material para instituir e arrecadar tributos, aplicar suas rendas, prestar contas, publicar balancetes; organizar e suprimir distritos; organizar e prestar servios pblicos de interesse local, promover, no que couber o ordenamento territorial,mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupao do solo; a proteo do patrimnio histrico cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. Em matria tributria, no que diz respeito a instituio de impostos, Unio, Estados e Municpios possuem competncias privativas enumeradas, nos termos dos artigos 153, 155 e 156 da Constituio Federal. Constata-se que em decorrncia da repartio rgida de competncias, tanto Unio como Estados e Municpios devem atuar dentro do universo para eles reservado pela Lei Fundamental.Desta forma no pode existir hierarquia entre as normas federais, estaduais e municipais, pois a mesma matria no pode ser disciplinada validamente pelas trs ordens jurdicas ora analisadas. Ao tratar da competncia do Municpio impossvel deixar de fazer algumas consideraes sobre o alcance da expresso interesse local, pois fcil perceber que muitos problemas relacionados com a competncia municipal giram em torno de sua compreenso. oportuno registrar que por interesse local no se pode entender aquilo que exclusivo, mas s o que preponderante, fato que, dentro da melhor tcnica legislativa, ser definido estudando-se caso a caso. (Sueli Gandolfi Dallari, Competncia Municipal em matria de sade, RDP 92/174). Diogo Figueiredo Moreira Neto, ao analisar o art. 30, I, da CF, ressalta que sob o conceito-chave de reserva de interesse local, nossa Lei Maior autoriza a edio de quaisquer leis em que predomine este interesse. A predominncia e no a exclusividade continua sendo, portanto a justa interpretao desse novo conceito que substitui o tradicional peculiar interesse, que remontava ao artigo 68 da primeira Constituio republicana (Competncia Concorrente Limitada. O problema da Conceituao das Normas Gerais, Revista de Informao Legislativa, Braslia, n 100, out/dez1988, p.140) Desta forma, a lei municipal deve prevalecer em todas as matrias que demonstrem interessar apenas ou preponderantemente comuna e, conseqentemente, a lei federal ou estadual no pode violar este campo de autonomia do Municpio, sob pena de incorrer em inconstitucionalidade, por 8

desatender repartio de competncias previstas na Lei Maior do Estado brasileiro. Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello a matria da Unio pode ter ressonncia no plano municipal, porm, perante a certas matrias improcede alegar o interesse local do Municpio para fundamentar a legislao municipal. Assim, por exemplo, as relaes de trabalho, cveis e comerciais, as relaes agrrias vo realizar-se na esfera de algum Municpio, entretanto a regncia de tais matrias compete Unio. O Municpio no pode dispor sobre o contedo de matrias de competncia do Estado ou da Unio, mas pode e deve reger seus aspectos externos para disciplinar seu desempenho de forma compatvel com a vida local, ou seja, a concretizao de tais matrias projetar efeitos no meio onde se realiza, da a necessidade de disciplinar esses efeitos de modo a no perturbar a vida comunitria local. Tal raciocnio tambm alcana leis estaduais voltadas a disciplinar matrias de competncia privativa do Estado-membro, bem como a legislao estadual elaborada mediante a autorizao da Unio, por meio de lei complementar, para o fim de legislar sobre questes especficas das matrias relacionadas no art. 22, conforme o pargrafo nico do citado artigo, ou seja, tratando da competncia autorizada dos Estados, no cabe aos Municpios, em nome do interesse local, dispor sobre elas, mas podem e devem reger os seus aspectos externos, para disciplinar seu desempenho de modo compatvel com a vida local, sem contudo invadir o contedo da prpria atividade. Assim, se um assunto for reservado privativamente Unio ou ao Estado ou quando esse usufruir da competncia autorizada pela Unio, vedado ao Municpio legislar sobre tal matria, ainda que sob o argumento de predominante interesse local. Tem esse sentido a Smula 419 do Supremo Tribunal Federal ao disciplinar: os Municpios tm competncia para regular o horrio do comrcio local, desde que no infrinjam leis estaduais ou federais vlidas e a de nmero 19 do Superior Tribunal de Justia : a fixao do horrio bancrio, para atendimento ao pblico, da competncia da Unio. O fixar o horrio do comrcio local, o perodo de atendimento ao pblico no se confunde com a interveno no domnio econmico. H uma diferena fundamental entre estabelecer normas de comrcio e fixar o horrio para atendimento pblico. Aquelas so de competncia da Unio, esta do Municpio, porque traduz a ordenao de uma atividade urbana, que o comrcio local. (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 3 ed.,RT, So Paulo, 1997, p. 575/576). O artigo 30, ao tratar da competncia municipal , prev em seus incisos VI, VII e IX matrias de competncia comum, quando diz que compete ao Municpio, manter com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado , programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado, os servios de atendimento sade da populao; promover a proteo do

patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.

1.2

A COMPETNCIA PRIVATIVA SOBRE O MEIO AMBIENTE

A competncia privativa da Unio em relao ao meio ambiente, com a excluso dos demais entes federativos parciais, vem disposta no art. 22 da CF, como por exemplo: o inciso IV, refere-se a guas; o inciso XII s jazidas, minas e outros recursos naturais; o inciso XXVI disciplina as atividades nucleares de qualquer natureza. Nestes casos fcil perceber que predominante o interesse nacional. Chega-se a competncia privativa dos Estados por excluso, isto , quando a matria no pertence, privativamente, Unio ou aos Municpios, mas importante ressaltar, no que diz respeito ao tratamento dos bens a eles reservados pela Constituio, conforme seu art. 26, possuem competncia pa legislar, ainda que de modo supletivo s normas gerais de autoria da Unio. A prpria Lei Maior reserva, expressamente, aos Estados, matrias de competncia privativa que podem ter reflexo na qualidade do meio ambiente, como na hiptese do art. 25, pargrafo 3, que disciplina a instituio de Regies Metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies e, neste particular, a eles cabe a disciplina legislativa de preservao e defesa do meio ambiente. No obstante, cuidando-se da competncia privativa do Municpio para legislar em matria ambiental, foroso reconhecer que se est pisando em um campo entremeado de dvidas. Primeiramente porque, como j se disse, o conceito de interesse local foco de grandes dificuldades, no havendo unidade no entendimento do seu alcance. importante registrar que Ubirajara Custdio Filho anotou o fato do vocbulo ser de tal modo vago, que o constituinte no teve muita noo quanto ao seu emprego, usando-o ora em relao aos municpios, conforme prev o art. 30, I, ora quanto aos Estados-membros ao determinar a competncia para explorar diretamente, ou mediante concesso, os servios locais de gs canalizado, nos termos do art. 25, pargrafo 2. lgico que esta competncia privativa dos Estados refere-se explorao dos servios de gs no mbito dos Municpios, com a excluso da competncia das demais pessoas componente da Federao brasileira. (Competncias do Municpio na Constituio Federal de 1988, Celso Bastos Editor, So Paulo, 2000, p. 80). Em segundo lugar porque o constituinte, no art. 30, ao dispor, nos incisos VI, VII e IX, sobre os encargos municipais, faz referncia a necessidade de cooperao tcnica e financeira da Unio e dos Estados, bem como, a necessidade de observncia da legislao e da ao fiscalizadora federal e estadual. Nestes casos e, principalmente, no que diz respeito a 10

proteo ao patrimnio histrico-cultural, o Municpio no fica subordinado legislao federal ou estadual, nem obrigado a copi-las de modo a ferir a sua autonomia, mas no pode desrespeit-las. Sobre esta questo o que se verifica, a falta de preparo dos municpios para o exerccio dessa atividade, bem como a presso exercida, sobre os governantes, por grupos economicamente fortes, que atuam dentro deles e que no tm interesse em qualquer restrio propriedade, tudo isto sem contar que o interesse sobre determinados patrimnios culturais incidem, alm do interesse local, o interesse estadual e federal, como no caso do Parque Nacional do Iguau e mais, at do interesse mundial, como acontece em relao ao Municpio de Ouro Preto, considerado pela ONU patrimnio da humanidade. Assim o Museu do Ipiranga tombado pelo Estado de So Paulo e pelo Municpio de So Paulo. Jos Augusto Delgado, em seu estudo sobre Direito Ambiental e competncia municipal, relaciona as competncias privativas do Municpio em matria de meio ambiente, das quais a maior parte delas comparte com a Unio e com os Estados, pois, nos termos do art. 225, so encargos do Poder Pblico, integrando o universo das competncias comuns e concorrentes

2.

A COMPETNCIA LEGISLATIVA CONCORRENTE DOS ENTES FEDERATIVOS PARCIAIS NO CONTEXTO DA FEDERAO BRASILEIRA.

Dentro da anlise da repartio constitucional de competncias entre os diversos nveis da Federao brasileira, merece especial destaque aquela referente competncia legislativa concorrente, prevista no art. 24 da CF. nos seguintes termos: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre o rol de matrias a relacionadas. Por competncia legislativa concorrente entende-se a possibilidade de atuao de mais de um ente federativo sobre determinadas matrias. Porm esta atuao deve embasar-se na distino que se estabelece entre normas gerais e normas especiais, cabendo Unio, conforme o pargrafo 1, do art. 24, o estabelecimento de normas gerais. importante frisar que a atuao concorrente liga-se atuao prioritria, mas abrangente. No reside na preocupao deste estudo o aprofundamento do conceito de normas gerais, pois embora parea algo de fcil entendimento, acarreta a necessidade de anlise detalhada o que levaria ao distanciamento de seu objetivo. Entretanto, quando se fala em normas gerais refere-se, quelas que estabelecem princpio gerais e no tratam de situaes especficas, entendida como aa que se aplicam igualmente Unio, ao Estado, ao Distrito Federal e ao Municpio. (NR. Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, Malheiros, So Paulo, 1993, p. 170). O pargrafo 2, do artigo 24 dispe: A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados e o pargrafo 3: Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os 11

Estados exercero a competncia plena, para atender a suas particularidades. A Lei Maior reservando a competncia para o estabelecimento de normas gerais , prioritariamente, Unio, prev no pargrafo 4: A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que for contrrio. Ora, neste particular necessrio entender qual o sentido desta suplementao. No cabe dvida quanto ao fato do vocbulo suplementar poder ser aqui entendido com dois sentidos diferentes. No pargrafo 2, do artigo 24, suplementar significa complementar, adaptar, quando ento refere-se a legislao dos pormenores, de modo a ajust-la s suas peculiaridades. J no pargrafo 3, ao admitir aos Estados a criao de normas gerais na falta da lei federal, refere-se a suprir, ao preenchimento do vcuo criado pela ausncia da criao de normas gerais pela Unio, no uso de sua competncia preponderante, que uma vez exaurindo a matria impede, neste campo, a atuao dos Estados A interpretao no aqui to simples, pois a Constituio deve ser interpretada sistematicamente, e isto porque a calcada em artigos isolados da Constituio pode levar a erro e acarretar inconstitucionalidades. Diz-se que no mbito da competncia concorrente a legislao federal prevalecer sobre a dos Estados e Distrito Federal, assim como a federal e a estadual prepondera sobre a municipal. Todavia esta prevalncia deve ser melhor examinada, pois como j foi afirmado, em matria de competncia privativa dos entes federativos parciais, no existe hierarquia entre a da Unio, dos Estados e Municpios. Fernanda Dias Menezes de Almeida, ao estudar o assunto ressalta que podem existir duas espcies de competncias legislativas concorrentes: a cumulativa e a no cumulativa e cita Ferreira Filho ao afirmar: a cumulativa existe sempre que no h limites prvios para o exerccio da competncia, por parte de um ente, seja a Unio, seja o Estado-membro e se existe choque entre a norma estadual e a federal, deve prevalecer a da Unio. Entretanto a no cumulativa, tambm chamada de repartio vertical,aquela que se verifica dentro de um mesmo campo material, considera que reserva-se ao nvel superior, ao ente federativo mais alto a Unio que quem fixa princpios e normas gerais, deixando-se ao Estado-membro a complementao. (Competncias na Constituio de 88, p. 148). esclarecedora a opinio de Diogo Figueiredo Moreira Neto quando distingue duas modalidades de competncia concorrente: a clssica e a limitada. A clssica caracteriza-se pela disponibilidade ilimitada do ente central de legislar sobre a matria, podendo at esgot-la, remanescendo aos Estados o poder de suplementao, em caso de ausncia de norma federal ou de complementao no acaso por ela deixada. A segunda modalidade, ou seja, a competncia concorrente limitada, existe quando a Unio e os Estados legislam limitadamente. A Unio dentro do 12

limite das diretrizes, das normas gerais e os Estados dentro das normas especficas, de aplicao. (Competncia Concorrente Limitada. O problema da Conceituao das Normas Gerais, p. 131). Da leitura do artigo 24, pargrafo 1, da Constituio de 88, apreende-se que em relao as matrias previstas neste artigo, quando se trata de normas gerais a competncia ilimitada da Unio e quando de sua no atuao reservada tal aptido para Estados. Neste caso certa a prevalncia da legislao federal sobre a estadual e municipal e mesmo da estadual frente a municipal. Porm, questionvel a ilimitao aqui apontada, no que diz respeito a competncia suplementar dos Estados dentro do sentido de complementao, quando quer significar adaptao e isto por diversos motivos, primeiramente pelo fato das competncias privativas estarem definidas na prpria Lei Maior, o que quer dizer que em matria de competncia privativa, os Estados devem respeit-las, no havendo hierarquia entre elas e nem a possibilidade de invaso deste universo por qualquer dos entes federativos. Em segundo lugar, porque o Estado pode adapt-las no que diz respeito s suas competncias privativas e mesmo, ainda, dentro do rol remanescente das enumeradas para cada um dos entes federativos parciais. Mas a suplementao, no sentido da adaptao, no que diz respeito s competncias reservadas ao Municpio, cabe a ele tal iniciativa, conforme determina o art. 30, II. importante dizer que a competncia suplementar, no sentido de adaptar, competncia municipal prevista pela Constituio Federal no artigo 30, II, quando faz referncia a suplementar a legislao federal e estadual no que couber, limitando-a ao interesse local, bem como s suas competncias privativas, previstas no mesmo artigo 30 da CF. e, neste particular, o que se admite s a adaptao. Ao analisar a competncia concorrente, constata-se que o caput do artigo 24 no inclui o Municpio dentre os entes federativos parciais agraciados. Porm, ao identificar dois tipos de competncias concorrentes, isto , a voltada a suprir a falta de normas gerais criadas pela Unio e a que diz respeito a complementao de matrias a relacionadas, s possvel uma interpretao: ao Municpio no cabe suprir a falta de normas gerais de competncia da Unio, mas pode sim, em virtude da previso contida no artigo 30, II, complement-las no que lhe couber, ou seja, dentro do universo de competncias a ele reservadas pela Constituio e aqui parece estar excluda a competncia estadual, em que pese ao exercit-la necessite observar a legislao concorrente federal e estadual sobre normas gerais j existente. Neste momento, mais uma vez merece registro a opinio de Fernanda Dias Menezes de Almeida, a qual no conflita com tudo o que j foi dito, pois ao enfrentar questo referente a competncia legislativa concorrente, afirma que a conferida aos Estados para complementarem as normas gerais da Unio no exclui a competncia do Municpio de faz-lo tambm. Mas o Municpio no poder contrariar as normas gerais da Unio, o que bvio, nem as

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normas gerais estaduais, o que no quer dizer que no possam detalha-las, modelando-as mais adequadamente s particularidades locais. Desta forma, inexistindo as normas gerais da Unio, aos Municpios se abre a possibilidade de suprir a lacuna, para edita-las para atender as suas peculiaridades. Entretanto, se o Estado tiver expedido normas gerais, substituindo-se Unio, o Municpio as haver de respeitar, s podendo complement-las. (Competncias Municipais, p. 168). Para ser aceito tal argumento, deve-se partir da considerao de que seria desarrazoado que o Municpio para atuar dentro de suas competncias privativas, tivesse que esperar indefinidamente para cumprir com suas tarefas. Mas, contrario sensu, no se pode ignorar que esta forma de interpretar a Constituio pode esvaziar o contedo do caput do art. 24. Assim, mesmo tentada a aceitar o posicionamento acima referido em nome da autonomia municipal, no se pode imaginar que o legislador constituinte, com a forma utilizada, no tenha querido indicar alguma diferena de tratamento, em decorrncia do previsto no art. 24 e 30 . Mas inegvel a importncia do posicionamento apresentado por Jos Nilo de Castro ao afirmar que cabe ao Municpio dispor sobre regras de direito, legislando em comum com a Unio e o Estado, quando atravs de lei o Municpio venha disciplinar matria de modo a peculiariza-la face a ordenao pela compatibilidade local, e considerando a esta ou quela vocao sua. (Perspectivas do direito municipal. Cincia Jurdica, set/out. 1993, v. 53, p. 49)

2.1

COMPETNCIA CONCORRENTE E O MEIO AMBIENTE.

Neste momento, depois do posicionamento acima defendido, interessa saber a delimitao da competncia das pessoas jurdicas de direito pblico interno para elaborar leis sobre o meio ambiente. Diz o artigo 24 da Constituio Federal: Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: inciso VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; inciso VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, turstico e paisagstico; inciso VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico. Como j se disse, ao Estado cabe editar normas gerais na falta das federais e admite-se, na hiptese, a hierarquia da legislao estadual sobre as municipais, o que no importa esquecer que os Estados, no que diz respeito s competncias privativas, s as possuem por excluso, isto , quando a matria no for privativa da Unio ou dos Municpios e isso sem esquecer que a Constituio, por determinao expressa, reserva aos Estados competncias privativas, conforme os pargrafos, 1 a 3, do art. 25, o artigo 26 ao prever os bens do Estado e os art. 27 e 28. No que tange ao seu universo de competncias privativas, no h, tambm, que se falar em hierarquia. 14

Dentro da competncia concorrente, voltada para o meio ambiente, o Cdigo Florestal, elaborado em 15.09.1964, pela Lei 4.771, com as alteraes posteriores, foi recepcionado pela Constituio de 1988 como norma geral, cabendo aos Estados legislar sobre florestas, desde que no infrinjam as regras genricas a contidas. Vladimir Passos de Freitas ao considerar o Cdigo Florestal como norma geral, admite que cabe ao Estado legislar sobre florestas, sem invadir o campo de competncias da Unio. Para fundamentar seu posicionamento apresenta como exemplo, o art. 2, alnea d , do Cdigo Florestal, ao aceitar como de preservao permanente a vegetao natural situada no topo dos morros, montanhas e serras. Tal dispositivo, defende o autor, uma norma geral e, portanto, no pode ser contrariada pela legislao dos Estados. Certamente por isso a Lei estadual gacha 9.519, de 21.01.1992, conhecida como Cdigo Florestal do Rio Grande do Sul, probe no art. 23 a supresso de vegetao permanente definida em lei. Se assim no fosse, se extrapolasse a lei gacha os limites gerais da norma geral de origem federal, certamente seria reconhecida como inconstitucional (A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais, p.59-60). Toshio Mukai, ao tratar da autonomia municipal e a legislao sobre meio ambiente, afirma :a competncia do Municpio sempre concorrente com a da Unio e a dos Estados-membros, podendo legislar sobre todos os aspectos do meio ambiente, de acordo com a autonomia local quando ento sua legislao deve prevalecer sobre qualquer outra, desde que inferida da predominncia do interesse local, o que no ocorre nas hipteses em que a emisso da lei decorra de competncias privativas, subsistindo a do Municpio, entretanto, embora observando as mesmas (Legislao,meio ambiente e autonomia municipal. Estudos e Comentrios RDP, v. 79, p. 131). No diferente a opinio de Heraldo Garcia Vitta quando afirma: se houver interesse nacional ou estadual e no houver legislaes editadas por tais entes no campo da legislao concorrente, ainda assim os Municpios podero atuar no estrito campo do interesse local, editando leis e atos administrativos de sua competncia (NR. A classificao de competncias das pessoas polticas e o meio ambiente. Revista AJUFE, 1997, v. 55, So Paulo, p.40). Sobre o assunto, passando da teoria prtica, esclarecedora a observao de Vladimir Passos de Freitas ao analisar a situao da Lei municipal 35, de 08.05.1997 do Municpio de Barra do Quara, no Estado do Rio Grande do Sul, na fronteira com o Uruguai, promulgada para disciplinar a captura, transporte, comercializao e fiscalizao do pescado na rea do Municpio e definir as espcies de pescador, a proibio de pesca e a imposio de sanes administrativas. Lembra que a Constituio Federal no mbito da competncia concorrente, no seu art. 24, inciso VI, determina a competncia da Unio, dos Estados e do Distrito Federal para legislarem sobre pesca e que se acham em vigor o Cdigo de Pesca (Decreto-lei n 221, de 28.02.1967), a Lei Federal

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7.679, de 23.11.1988 e, no mbito estadual, a Lei 10.164, de 11.05.94, define a pesca artesanal no territrio do Estado do Rio Grande do Sul, sendo regulamentada pelo Decreto35.539, de 19.09.1994, que faz expressa referncia possibilidade de proibio de locais para a pesca, quantidade de pescado por habilitao, ao uso de petrechos e aos perodos de defeso. Pergunta ento: compete ao municpio legislar a respeito com base no interesse local? Acertadamente considera que sim, as leis federais e estaduais so normas de natureza mais genrica e no atendem situao especfica do municpio. Portanto, a lei do Municpio de Quara constitucional e baseia-se no art. 30, I. Trata-se de lei suplementar que visa a proteo do meio ambiente, menos concessiva do que a federal e a estadual e no afronta os demais diplomas legais. (Vladimir Passos de Freitas, A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais,p. 67-68). Esta uma situao excepcional, que no autoriza ao Municpio, em nome do interesse local, a legislar sobre tudo que considere importante. Para saber se os municpios podem ou no criar leis sobre matria de competncia concorrente, necessria a anlise criteriosa e particular de cada caso concreto. Sobre o assunto o Ministrio do Meio Ambiente, emitiu, em 1993, um Roteiro Bsico para orientar a Administrao Municipal, sobre as reas e leis nas quais os municpios podem intervir, ou seja: a) b) c) d) e) f) g) licenciamento ambiental; plano diretor do Municpio; a lei de uso e ocupao do solo; cdigo de obras; cdigo de posturas municipais; legislao tributria municipal; lei de oramento do municpio. (NR. Ministrio do Meio Ambiente. Administrao Municipal para o Meio Ambiente. Roteiro Bsico, 1993, p. 19).

Pode-se reconhecer o esforo e o bom propsito de tais orientaes, pois s assim podem ser encaradas. Mas perigoso admitir que o Ministrio possa, a seu bel prazer, estabelecer o que considera como rea de atuao e competncia municipal. Tal forma de interpretao deve ser realizada, primeira e privativamente, pelo Municpio e o surgimento de qualquer dvida s poder ser solucionada pelo Judicirio.

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Do exposto pode-se concluir a respeito da competncia concorrente em matria de meio ambiente, que o Municpio deve ater-se s prescries gerais da Unio e do Estado, no pode, por exemplo, sob a alegao de autonomia, legislar diminuindo a restrio geral, mas pode at criar novas restries para proteger o meio ambiente, desde que no se afaste das determinadas pelas normas gerais. Este tambm o posicionamento, unnime, adotado pelo Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul, na ADIN 595167941, cujo relator foi o Des. Nelson Oscar de Souza, cuja Ementa diz: Constitucional e processual civil. Incidente de inconstitucionalidade. Queimadas em campos nativos de imveis rurais. Lei municipal 4.128/94, de Lagoa Vermelha. Inconstitucionalidade formal. Competncia Concorrente entre a Unio, Estados-membros e Distrito Federal, excludo o municpio. Inconstitucionalidade material. Norma que permite a degradao do meio ambiente. A competncia para legislar sobre a proteo das florestas e da flora concorrente entre a Unio, Estados-membros e Distrito Federal, excludo o municpio. Ademais, a questo ambiental oferece repercusses que extrapolam os limites restritos do municpio, cujo tratamento em nvel municipal seria absolutamente desconcertante. A inconstitucionalidade material decorre do fato de a norma permitir a degradao do meio ambiente ao autorizar a queimada de campos nativos.

3.

A COMPETNCIA COMUM NA FEDERAO BRASILEIRA.

Para estudar a tcnica utilizada para repartir competncias na federao brasileira, deve-se, ainda, sem a pretenso de esgotar o assunto, tratar da chamada competncia comum, prevista no art. 23 da Constituio Federal, mediante a qual o constituinte traou uma rea de competncias conjunta para todos os entes parciais integrantes da Federao brasileira O art. 23 disciplina as matrias de competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Essa norma tem natureza programtica e contedo administrativo, e confere, indiferentemente, s entidades federativas a capacidade para atuar, com vistas a manter o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito nacional, seguindo as normas de cooperao a serem fixadas por lei complementar. importante dizer que esta legislao, lastimavelmente, at agora no foi editada, mas isto no impede o atendimento das tarefas impostas pelo citado artigo 23, por intermdio de parcerias estabelecidas entre as diversas pessoas jurdicas de direito pblico interno que compe a nossa Federao, ou mesmo que sejam atendidas em conjunto. Portanto, as competncias comuns, embora possam ser exercidas isoladamente, pelo poder federal, estadual e 17

municipal, contm o chamamento cooperao intergovernamental, consagrando a moderna tendncia do federalismo cooperativo (Raul Machado Horta, O meio ambiente na legislao ordinria e no Direito Constitucional brasileiro, Revista de Informao Legislativa n 122, mai/jul 1994, Braslia, p.27). O dispositivo constitucional deve ser interpretado no sentido de favorecimento, o que leva a aceitar que a referida lei complementar serve apenas para detalhar a maneira da cooperao, mas sua falta no impede que se realize. Portanto, se a cooperao voluntria, se dois rgos somam suas foras, no cabe ao Poder Judicirio negar a constitucionalidade e a efetividade da iniciativa. A cooperao deve ser aqui entendida como poltica solidria, pressupondo ajuda, acordo, troca de informaes e transigncia quanto a um objetivo de importncia para toda coletividade ( Jos Rubens Morato Leite, Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial, RT., 2000, So Paulo, p.54). A competncia comum distingue-se da competncia concorrente. Esta incumbe a tarefa de legislar, aquela a de executar os encargos e objetivos comuns, preferencialmente de forma cooperativa, o que no impede que possa dar margem a conflitos entre as diversas esferas federativas. (Paulo Luiz Neto Lobo, in Vladimir Passos de Freitas, A Constituio Federal e a efetividade das normas ambientais. RT., So Paulo, 2000, p. 75). Hely Lopes Meirelles, estribado na lio de Victor Nunes Leal, ensina: para a soluo de tais casos podemos enumerar algumas regras que, se no afastam de todo a possibilidade de conflitos e incertezas, facilitam a distino das trs rbitas de ao governamental. A primeira regra esclarece que a competncia municipal, expressa e exclusiva, afasta, repele qualquer outra competncia sobre o assunto, de modo que qualquer ingerncia ser inconstitucional e afastvel por via judicial. Como passa, por exemplo, com a organizao dos servios pblicos locais. A segunda diz respeito a competncia implcita do Municpio, sobre a qual prevalecem a estadual expressa e tambm a federal expressa ou implcita. A terceira prev que em relao aos poderes remanescentes do Estado, prevalece sempre a competncia implcita e explcita do Municpio e da Unio. A quarta regra dirige-se s esferas federal, estadual e municipal quando disputam a mesma competncia. Somente neste caso prevalece a primazia da Unio sobre os Estados e dos Estados sobre os Municpios, com decorrncia lgica de que os interesses nacionais devem prevalecer sobre os locais. (Hely Lopes Meirelles, Direito Municipal Brasileiro, 6 ed. Malheiros, So Paulo, 1993, p.119/120). Como conseqncia da Constituio Federal ter conferido a todos os entes federativos parciais a competncia comum sobre as matrias previstas 18

no art. 23, difcil saber qual dever ser o encarregado para atender a uma determinada situao. Do acima dito, deduz-se, com base na preponderncia do interesse, que deve ser responsvel para relizao de tarefas, sempre aquele que atenda de modo mais efetivo o interesse comum, o que no mais das vezes, conforme o campo das competncias privativas, aquele que se encontra mais perto da populao cuja necessidade deva ser atendida, o que no Brasil vem retratado, primeiro, no Municpio, pois nele que vive, efetivamente, a populao.

3.1

A COMPETNCIA COMUM E O MEIO AMBIENTE.

O artigo 23, ao determinar a competncia comum para atuao das diversas ordens do poder na Federao brasileira, disciplinou, no inciso VI, a tarefa comum de proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas e, no inciso VII, o encargo da preservao das florestas, a fauna e a flora, incumbncia reforada pelo teor do art. 225 da Carta Magna, quando diz que cabe a todos, Poder Pblico e coletividade, a preservao do meio ambiente. Como possvel observar, existe, em princpio, uma superposio de atribuies propiciadora de conflitos, que, em ltima instncia, devero ser solucionados pelo Judicirio. A questo relativa a atuao do Poder Pblico com fulcro no art. 23 da Constituio Federal extremamente complicada, havendo poucas manifestao do Judicirio acerca da competncia material das diversas pessoas jurdicas no que diz respeito ao tema ora tratado. Sobre o assunto deve-se trazer a colao a deciso do Tribunal Regional Federal da 5 Regio, 1 Turma, na Apelao em Mandado de Segurana 57960/PB, cujo relator foi o Juiz Castro Meira, 23.10.1997. Trata-se de pedido formulado pelo Ibama e pelo Ministrio Pblico Federal contra o Municpio de Cabedelo, destinado a embargar obras feitas pelo Municpio para conter o mar e impedir a eroso da costa. O embasamento das obras foi feito em estudos do Instituto de Pesquisas hidrovirias, mas sem que houvesse o estudo sobre o seu impacto ambiental. No voto o Juiz relator consignou: no se vislumbra ato ilegal ou abusivo do agente pblico, nem direito lquido e certo do Municpio ora impetrante a realizar obras beira-mar sem a prvia audincia da autarquia federal competente que, ao proceder ao embargo, procurou cumprir o desiderato constitucional. Do exposto se v que no houve ilegalidade ou ato abusivo do agente pblico, mas a no realizao de estudos sobre o impacto ambiental da obra e nem a oitiva da autarquia federal competente.

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Isto vem reforar o entendimento a que se chegou no curso deste trabalho, isto , o Municpio pode realizar a obra, mas deve cumprir as determinaes competentes. Deve-se lembrar que no foi editada a legislao complementar prevista no pargrafo nico do art. 23, para o fim de fixar normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, com vistas a promover o equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em mbito nacional, Neste sentido Vladimir Passos de Freitas, avaliando as disputas e desavenas possveis na partilha da competncia comum em matria de meio ambiente, afirma que por isso o pargrafo nico do art. 23 reportou-se lei complementar para fixar normas para a cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpio, mas sua falta no tem impedido a colaborao.Cita, como exemplo, o Dirio Oficial da Unio, de 19.09.1996, que publicou, na p. 20.160, o Extrato de Termo de Cooperao 35/96, firmado entre o IBAMA e a Federao Brasileira de Criadores de Pssaros Silvestres, no qual o rgo ambiental delega competncia Federao para operacionalizao do art. 6, da Portaria 57, de 11.07.1966. Ora, se autarquia federal pode firmar ajuste de cooperao com entidade particular, com maior razo poder faz-lo com outro rgo do Poder Pblico. Merece registro outra ponderao apresentada pelo citado autor, em relao ao conflito entre pessoas polticas, a que diz respeito necessidade do estabelecimento de princpios e orientao a respeito, pois o cidado no sabe a quem se dirigir e at mesmo a quem reivindicar no mbito do Judicirio, isto , se justia federal ou estadual. Reconhece que difcil fazer previso de todas as situaes, mas que possvel identificar os casos mais comuns. Portanto, ao examinar a competncia comum da Unio, dos Estados e dos Municpios voltada para a proteo e preservao do meio ambiente, nada impede, por exemplo, que o Municpio de Foz do Iguau, onde encontra-se localizado o Parque Nacional do Iguau, assim considerado pelo Decreto 1.035, de 10.01.1993, tome medidas administrativas para o fim de preserv-lo, pois pouco importa, no caso, que o detentor do bem ou quem legislou. Sendo tarefa do Poder Pblico a defesa e a preservao do meio ambiente, possvel que uma s ao, alm da responsabilidade civil e penal, caracterize infrao administrativa, autuada pela Unio, Estado e Municpio, impondo defesa nas trs esferas administrativas. Tal fato, conforme o art. 76, da Lei 9.605, de 12.02.1998, acarreta, pela mesma hiptese, o pagamento de multa ao Estado. Concluindo, pode-se, resumidamente, relacionar princpios que devem orientar a soluo de conflitos entre as diversas pessoas polticas, no que tange competncia comum relativa questo ambiental, ou seja: 1. Quando a competncia for privativa da Unio, do Estado ou do Municpio, existe, conforme o caso, a prevalncia da fiscalizao do rgo federal, estadual ou municipal, mas, com base na competncia comum de proteo do meio ambiente no se retira a possibilidade de eventual controle 20

por parte das outras pessoas jurdicas de direito pblico interno, sem invalidar a prevalncia anotada. 2 Quando a competncia for comum, preciso dar acento a existncia ou no do interesse nacional, regional ou local, para da definir a competncia material, ou seja, por exemplo, o caso de devastao, em grande proporo, da Serra do Mar, configura interesse da Unio, j na hiptese do controle da contaminao do solo de s um Municpio, por indstria nele instalada com seu beneplcito, o interesse local deve prevalecer. No obstante, vale dizer que o importante a proteo e a preservao do meio ambiente e que eventuais conflitos devem ser resolvidos sempre pela prevalncia da atuao, material ou legislativa, que melhor defenda o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, essencial para sadia qualidade de vida das presentes e futuras geraes. Foi neste sentido a deciso do Superior Tribunal de Justia. na ao rescisria de autoria do Estado do Paran, autuada sob n98/0025286-0, distribuda em 8. 05. 1998, que teve como relator o Ministro Garcia Vieira. Este o teor da ementa: Licena pra construir. Compete ao Poder Pblico municipal expedir alvar para construir, no podendo o Estado embargar o que j foi construdo, sob pena de afrontar o direito de propriedade dos impetrantes e a autonomia do municpio. Recurso ordinrio conhecido e provido. importante esclarecer que o litgio resumia-se em saber se cabia ao Municpio legislar sobre o assunto ou se ao Estado possvel dispor sobre a matria, na medida em que a licena municipal para construir, desatendia a legislao estadual e que por isso no podia prevalecer. A no prevalncia da licena por desateno legislao estadual foi a tese acatada pelo Tribunal de Justia do Estado do Paran. Todavia, interposto o recurso, prevaleceu a tese contrria aos interesses do Estado e favorvel ao Municpio de Guaratuba. O relator Ministro Jos de Jesus, reconheceu caber ao Municpio legislar sobre assunto de interesse local e promover o ordenamento do solo, de conformidade com a disposio contida no art. 30, I e VIII, da Constituio Federal.
Referncia Bibliogrfica deste Artigo (ABNT: NBR-6023/2000):
Ferrari,Regina Maria Macedo Nery. A defesa e a proteo do meio ambiente no contexto da federao brasileira. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ Centro de Atualizao Jurdica, v. I, n. 6, setembro, 2001. Disponvel em: <http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx (substituir x por dados da data de acesso ao site).

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