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A INFRA-ESTRUTURA URBANA

Terezinha Moreira 1. INTRODUO A atuao do BNDES no financiamento infra-estrutura urbana remonta a meados da dcada de 80, sendo ento focada nos investimentos do setor de transporte pblico de passageiros, com nfase no apoio aos chamados projetos estruturantes de grande capacidade, tais como o modal metrovirio. J no incio dos anos 90, o BNDES estabelece critrios e diretrizes para financiar projetos destinados a racionalizar e modernizar sistemas municipais e metropolitanos de transportes sobre pneus (nibus), constituindo-se na principal fonte interna de recursos para investimentos nesse setor. Em 1995, com o advento da Lei de Concesses (Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995), a atuao do BNDES nos setores de infra-estrutura em geral ganha novo impulso, configurando o marco inicial das aes financiadoras para o saneamento bsico. J em 1997, o BNDES amplia seu escopo de atuao, passando a contemplar os investimentos em saneamento ambiental. Em 1999, com a criao da rea de Infra-Estrutura Urbana, o BNDES d os primeiros passos rumo adoo de um enfoque espacial urbano, reunindo nessa unidade as aes empreendidas junto aos setores de saneamento ambiental e transporte urbano de passageiros. Como resultado do processo de Planejamento Estratgico empreendido ao longo de 2000, o BNDES define o desenvolvimento social e urbano como uma das dimenses de sua atuao para o perodo 2000-05, estabelecendo como prioridade o apoio viabilizao de investimentos em infra-estrutura urbana, tendo em vista sua expressiva contribuio para elevar a qualidade de vida da populao. Para tal, a rea de InfraEstrutura Urbana, a partir de 2001, organiza-se com o objetivo de formular, desenvolver e implementar uma estratgia de promoo urbana. A anlise evolutiva da atuao ainda que recente do BNDES no tocante questo urbana revela uma experincia extremamente rica, tanto pelo carter multidisciplinar das lies aprendidas quanto pela natureza institucional dos atores envolvidos e pela perspectiva de contribuir efetivamente no mbito da formulao de polticas urbanas para o pas.1 2. AS ORIGENS: TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS O incio da atuao do BNDES junto ao setor de transportes de passageiros se d mediante o apoio a projetos metro-ferrovirios, com destaque para os investimentos realizados pela Companhia do Metropolitano de So Paulo. O BNDES viria a apoiar, ainda, os programas de expanso e melhoria operacional do Metr-RJ e a implantao do Metr-DF (esse ltimo j nos anos 90). Os modais de alta capacidade2 demandam expressivos volumes de investimento no s para sua implantao e conseqente manuteno e conservao, mas tambm para suas necessrias expanses. Tais investimentos caracterizam-se, portanto, pela necessidade de aporte significativo de recursos pblicos. Observe-se que, antes da Constituio de 1988, o governo federal desempenhava, por meio da EBTU e da CBTU, papel significativo tanto no planejamento quanto no financiamento do setor. Definido o transporte urbano como de competncia municipal (ou estadual, quando metropolitano), o setor passa a carecer de orientao e diretrizes claras e de recursos oramentrios adequados.

nesse ambiente que o BNDES d incio a uma ao consistente de apoio ao setor, com o fomento ao planejamento, organizao, integrao (fsica, operacional e tarifria) e modernizao dos sistemas. Mediante sistemtica e efetiva participao nos fruns de secretrios municipais e estaduais de transportes, o BNDES desenvolve e consolida seu papel de nica instituio financeira, no pas, a prover recursos de longo prazo para financiar os investimentos do setor.3

2.1. DEFINIO DE CRITRIOS E PRIORIDADES4 Verificou-se que o quadro de desorganizao dos sistemas de transportes, acompanhado de um nvel deficiente de investimentos, tinha como principais razes: a falta de prioridade conferida ao transporte coletivo urbano pelas diferentes esferas da administrao pblica; a falta de integrao entre os diferentes modais de transportes, gerando congestionamentos nas zonas centrais das cidades, em funo do traado radial das linhas e da superposio dos trajetos; as elevadas quilometragens percorridas, por conta do grande nmero de veculos em circulao; a inexistncia de adequado e duradouro equacionamento de fontes de financiamento que permitisse concretizar empreendimentos estruturantes; e as dificuldades de entendimento institucional, sobretudo em regies metropolitanas, com indefinio, superposio e conflito de responsabilidades e interesses entre os rgos responsveis pelo transporte urbano. Alm disso, mais de 90% do transporte coletivo urbano do pas concentra-se em modos de baixa capacidade e eficincia, demandando, portanto, no s uma profunda mudana na matriz modal, como tambm a induo intermodalidade, mediante a adoo do conceito de rede integrada. O equacionamento adequado do transporte urbano nas cidades brasileiras (em especial as de mdio e grande porte) apresenta clara e direta relao com a melhoria da qualidade de vida de suas populaes, em virtude, basicamente: da reduo do tempo de viagem, propiciando maior disponibilidade para outras atividades, tais como lazer, cultura e consumo; do papel preponderante dos transportes como instrumento de planejamento urbano e uso do solo; da organizao do trnsito e melhoria da segurana viria; dos impactos ambientais positivos (por exemplo, reduo do consumo global de combustveis; substituio do diesel por combustvel ambientalmente mais adequado; reduo da emisso de poluentespor exemplo); e da ampliao do atendimento a populaes de menor renda, permitindo diminuir os gastos com transporte (sistemas integrados). Considerem-se, ainda, no menos importantes os benefcios de ordem econmica gerados pelos investimentos em transportes urbanos, tais como: a melhoria na produtividade da economia, decorrente da diminuio do tempo de viagem (reduo dos atrasos dos funcionrios e das ausncias causadas por acidentes; uso econmico dos ganhos de tempo); a reduo do desperdcio e dos custos em geral (mediante a racionalizao do consumo de combustveis) e de despesas com a recuperao de vias degradadas e com os sistemas previdencirio e de sade (incidncia de doenas respiratrias e oftalmolgicas, acidentes de trnsito etc.);

o aumento do acesso de clientes e consumidores aos negcios (em especial no setor de comrcio e servios); a revitalizao de zonas degradadas (reas antes desvalorizadas) pelo estmulo ao desenvolvimento de plos de prestao de servios no entorno de terminais e pelos empreendimentos imobilirios na regio lindeira dos sistemas de transportes; e a valorizao fundiria decorrente da relao direta entre a disponibilidade de infraestrutura urbana e o desenvolvimento econmico. luz dessa avaliao, o BNDES estabeleceu as seguintes diretrizes para nortear os investimentos a serem apoiados no setor: a reduo dos custos totais do sistema, privilegiando os modais de maior capacidade unitria de transporte (trens, metrs, barcas etc.); a integrao fsica, tarifria e operacional entre os modais, eliminando as superposies e reduzindo o nmero de veculos em circulao; o estmulo utilizao de energticos renovveis e reduo dos nveis de poluio, notadamente nos grandes centros urbanos; a viso de sistema (e no de linha) de transporte; e a melhoria tecnolgica em equipamentos e infra-estrutura. Por conseguinte, os projetos prioritrios de transporte urbano de passageiros devem apresentar como caractersticas e objetivos: o atendimento a maiores demandas, em especial nas regies metropolitanas e nos grandes aglomerados urbanos; a induo ao reordenamento urbano; a reduo dos nveis de poluio e agresso ao meio ambiente; o desenvolvimento de novas tecnologias; a modernizao na gesto e operao; e a melhoria da qualidade de vida da populao. A partir desse entendimento, j em 1999 o antigo Departamento de Desenvolvimento Urbano do BNDES estabeleceu como suas linhas mestras de atuao: grandes projetos estruturantes: apoio a sistemas de grande capacidade, geralmente sobre trilhos; cidades: compreendendo transportes urbanos, circulao e estruturao urbana; e fomentos: estudos voltados para a concepo e o fomento a futuros projetos. Podem-se citar como exemplos dos resultados obtidos: grandes projetos estruturantes: a) pblicos: Metr-SP, Metr-RJ, Metr-DF, CPTM, SP-Trans;5 e b) privados ou com participao privada: Comab, linha 4 do Metr-SP, Lamsa (Linha Amarela), SuperVia;6 - cidades: a) sistemas municipais: Manaus, So Lus, Recife (duas operaes), Salvador (duas operaes), Belo Horizonte (duas operaes), Rio de Janeiro (inclusive operao de modernizao da avenida Brasil), Jundia, Florianpolis (inclusive operao a favor da Cotisa, operadora privada de terminais), Joinville, Blumenau, Porto Alegre (trs operaes), Belm;7 e b) sistemas metropolitanos: RM Vitria, RM Porto Alegre, RM Curitiba, RM Recife; estudos:8 a) ligao RioNiteriSo GonaloItabora: trata-se de estudo de viabilidade desenvolvido por consrcio contratado mediante licitao pblica, com recursos do BNDES, tendo por base convnio firmado com o estado do Rio de Janeiro, para

concesso privada. O projeto apresenta forte vertente urbana, envolvendo a revitalizao de toda a regio altamente degradada no entorno da linha existente; b) trens regionais: mediante contrato com a Coppe/UFRJ, objetivou identificar na malha ferroviria nacional trechos com potencial de uso para o transporte de passageiros.9 Foram apontados 64 trechos, segundo os critrios mnimos estabelecidos para seleo, a saber: (i) ociosidade ou baixa utilizao do trecho para transporte de carga; (ii) extenso mxima de duzentos quilmetros; e (iii) cruzar pelo menos uma cidade com mais de 100 mil habitantes. O estudo foi, ento, realizado para nove trechos: FortalezaSobral (CE); CabedeloJoo PessoaCampina Grande (PB); VitriaCachoeiro do Itapemirim (ES); Volta RedondaItatiaia (RJ); Varginha (MG) Cruzeiro (SP); Campinas (SP)Poos de Caldas (MG); MaringLondrina (PR); Caxias do SulBento Gonalves (RS); e PelotasRio Grande (RS). Prev-se a manuteno da bitola mtrica existente, com via singela; e, no que se refere ao material rolante, a adoo de tecnologia diesel de ltima gerao, o que poderia ser objeto de produo no pas. Atualmente, o BNDES e a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) negociam a formalizao de convnio de cooperao tcnica para concesso de servios de transporte ferrovirio de passageiros, tendo como referncia o estudo realizado; c) transporte hidrovirio de passageiros: estudo em concluso, com a mesma metodologia dos estudos dos trens regionais, agregando-se mais fortemente as variveis de desenvolvimento urbano. Ele objetiva analisar a viabilidade de modernizar e expandir essa modalidade de transporte de passageiros em dez cidades brasileiras: Belm, Natal, Macei, Aracaju, Salvador, Vitria, Rio de Janeiro, Santos, Florianpolis e Porto Alegre. Especial nfase dada identificao da tecnologia das embarcaes, de modo a assegurar a revalorizao desse transporte no pas; e d) bondes modernos no centro do Rio: mediante contrato de prestao de servios entre o municpio do Rio de Janeiro e o BNDES, e tomando por base o pr-projeto desenvolvido pelo Departamento de Desenvolvimento Urbano do BNDES e pelo antigo Instituto de Planejamento Urbano do Municpio do Rio de Janeiro (IplanRio, atual Instituto Pereira Passos, ou IPP), ser desenvolvido estudo de viabilidade e modelagem para implantar e conceder a operao de sistema de bondes modernos, ou veculos leve sobre trilhos (VLT). Compreende quatro anis circulares, servindo a todo o centro do Rio de Janeiro, em sistema integrado ao Metr, a trens e barcas, ao bonde de Santa Teresa, ao aeroporto Santos Dumont e rodoviria Novo Rio. Constitui, ainda, importante elemento para revitalizar o centro da cidade, em especial a zona porturia. 3. O DESAFIO DO SANEAMENTO AMBIENTAL Na dcada de 80, por meio da aplicao de recursos no-reembolsveis oriundos do Finsocial, o BNDES apoiou investimentos nos segmentos de saneamento bsico (especialmente nos projetos integrados em reas de baixa renda) e de resduos slidos urbanos. Cabe destacar as aes inovadoras relativas implantao de sistemas condominiais de esgotos e o estmulo reciclagem de resduos urbanos.10 No incio dos anos 90, com a criao do Ministrio do Bem-Estar Social, cessam as aplicaes de natureza no-reembolsvel at ento realizadas pelo BNDES, mantendo-se apenas a administrao da carteira dos projetos ainda em execuo poca. Registre-se no s a criao, em maro de 1990, do Departamento de Servios Urbanos (Desur), com a atribuio de apoio (mediante financiamento oneroso) aos investimentos em transportes urbanos e em tratamento de resduos slidos, como tambm a referida administrao da carteira das operaes e dos projetos urbanos oriundos do Finsocial. Ao final de 1995, no mbito da reestruturao da rea de Infra-Estrutura (processo decorrente basicamente da promulgao da Lei de Concesses, em fevereiro daquele ano), constitui-se o Departamento de Operaes de Saneamento (Desan) e o Departamento de Operaes de Transportes Urbanos (Detru).

Essencialmente, a reestruturao empreendida pelo BNDES objetivava retomar o financiamento aos investimentos requeridos pelos setores de infra-estrutura, os quais, ao longo da dcada de 80, chegaram estagnao pela falta de capacidade de investimento e de alavancagem de recursos do setor pblico em geral, setor que era ento o principal executor de projetos nessas reas. A Lei de Concesses abria a perspectiva de reiniciar investimentos com base na participao privada e na evoluo do processo de desestatizao. De fato, no perodo 1995-2000, a participao dos setores de infra-estrutura nos desembolsos totais do Sistema BNDES elevou-se significativamente. So caractersticas marcantes a realizao de operaes estruturadas (project finance); o desenvolvimento de efetiva parceria com os agentes financeiros para compartilhar riscos e garantias; e a introduo de novos instrumentos para mitigar riscos. O setor de saneamento bsico (cuja estrutura de oferta de servios remonta dcada de 70, quando a implementao e a execuo do Plano Nacional de Saneamento, o Planasa, induziram sua organizao na forma de empresas concessionrias de controle estadual) contava com recursos do FGTS, antes administrados e aplicados pelo Banco Nacional da Habitao (BNH) e, posteriormente, pela Caixa Econmica Federal (CEF). Nesse sentido, vale lembrar que a concesso de crdito pelas instituies financeiras ao setor pblico11 j se encontrava sob forte contingenciamento e estava sujeita a regras emanadas do Conselho Monetrio Nacional (CMN), com exigncias relativas capacidade de endividamento dos entes e empresas pblicas. No que se refere ao setor de saneamento, observa-se que, naquela fase, as operaes de crdito realizadas pela CEF com recursos do FGTS no sofriam limitao, recebendo tratamento distinto do atribudo s operaes de crdito das demais instituies financeiras (inclusive do BNDES) em favor de tomadores pblicos. Assim, obter financiamento com recursos do FGTS para investir em saneamento dependia exclusivamente da capacidade de endividamento, pagamento e prestao de garantia dos tomadores. Nesse quadro, a entrada do BNDES no financiamento ao setor de saneamento bsico teve como foco o apoio aos programas de investimentos assumidos por concessionrias privadas, em processos licitatrios que se deram marcadamente no plano municipal, decorrentes da Lei de Concesses.12 Naquela oportunidade, o Banco passou a constituirse na nica fonte de recursos passvel de utilizao pelas concessionrias privadas13 do setor de saneamento, uma vez que os recursos do FGTS destinavam-se exclusivamente a tomadores pblicos.14 Considerando a pequena participao dos sistemas municipais na estrutura de oferta do setor,15 o ritmo de outorga de novas concesses iniciativa privada e a incapacidade de os prestadores pblicos arcarem com o volume de investimentos requeridos, o BNDES, na qualidade de gestor do Programa Nacional de Desestatizao (PND), buscou incentivar e desenvolver formas de apoio maior participao privada, por via de concesses. Claro estava, j poca, que a universalizao dos servios de saneamento prioridade e objetivo da atuao do BNDES no seria alcanada se mantido o modelo vigente de prestao de servios, sendo fundamental reestruturar, modernizar e fortalecer o setor, com a conseqente introduo de novos mecanismos de associao entre o setor pblico e o privado. Paralelamente, o Banco, na medida em que assim o permitiam as normas relativas ao grau de exposio16 das instituies financeiras perante o setor pblico, procurou apoiar investimentos pblicos em benefcio do setor de saneamento.17 Em julho de 1997, inicia-

se o perodo de contingenciamento total da concesso de crdito ao setor pblico, o que atinge diretamente a execuo dos programas de investimentos em saneamento bsico.18 Vale observar que, ainda em 1997, o Desan tem seu escopo de atuao ampliado, passando a adotar o conceito de saneamento ambiental19 e alterando sua denominao para Departamento de Operaes de Saneamento Ambiental (Desam). Em abril daquele ano, a promulgao da Lei de Recursos Hdricos (Lei 9.433) introduz uma srie de conceitos fundamentais, tais como a definio do recurso hdrico (gua) como bem de valor econmico, permitindo e estabelecendo o princpio de cobrana pelo uso dos recursos hdricos e reforando o conceito de poluidor pagador. A Lei define, ainda, a bacia hidrogrfica como a unidade bsica de planejamento da gesto dos recursos hdricos, alm de determinar um ordenamento institucional mediante os Comits de Bacia e as respectivas Agncias de Bacia. Desde 1996, o BNDES (por intermdio de sua Gerncia de Estudos de Saneamento Ambiental) e a Secretaria de Recursos Hdricos do Ministrio do Meio Ambiente (SRH/MMA) estabelecem parceria para avaliar as experincias das bacias pioneiras e buscar examinar novas modalidades de apoio financeiro constituio e viabilizao das Agncias de Bacia, inclusive quanto a novos mecanismos financeiros de captao de recursos para os programas prioritrios de investimentosdessas bacias. Em meados de 1999,20 a realizao de novas operaes de crdito com o setor pblico comeou a ser reautorizada, observadas as regras de prudncia bancria e um limite global de operaes, inicialmente estabelecido em R$ 600 milhes.21 No obstante, no que tange ao setor de saneamento, persistiam as dificuldades para obter crditos internos, sobretudo em funo de: concorrncia na disputa pela concesso de crdito com outros setores, em especial o de energia, cujas regras e perspectivas apresentavam maior clareza; impossibilidade de acesso aos recursos do FGTS;22 e financiamento a concessionrias pblicas de saneamento (ainda que estas apresentassem capacidade de endividamento, pagamento e prestao de garantias) condicionado anlise de seu controlador, ou seja, ao atendimento pelos estados dos parmetros estabelecidos no Senado Federal (Resoluo 78) ou ao cumprimento dos Programas de Ajuste Fiscal firmados entre os estados e a Unio.23 Ainda em 2000, o CMN autorizou que financiamentos de projetos (conduzidos por empresas estatais no-dependentes)24 vinculados a licitaes internacionais, com clusula de financiamento prevista no edital, fossem dispensados da observncia do limite global de operaes e da anlise do controlador; o Bacen, alis, emitiu comunicado especfico, esclarecendo a possibilidade de aplicar-se essa norma s concessionrias prestadoras de servios de saneamento bsico. Tal determinao abriu a perspectiva de financiar as concessionrias que atendessem condio de no-dependncia e que fossem executoras de projetos nos quais se previsse a realizao de licitao internacional (em geral, investimentos apoiados por agncias multilaterais), desde que o edital exigisse dos licitantes carta de instituio financeira que manifestasse a disposio de financiar o executor do projeto. Outra possibilidade aberta pela legislao concesso de crdito ao setor pblico (tambm aplicvel a empresas estatais no-dependentes e permitindo a no-observncia ao comentado limite global para novas operaes) referia-se a operaes com ttulos e valores mobilirios, em processos devidamente aprovados pela CVM, levando avaliao da perspectiva de utilizar as debntures como forma de viabilizar apoio a programas no setor de saneamento.

Nesse sentido, via-se que: era possvel identificar concessionrias pblicas que atendessem ao critrio de nodependncia definido na LRF e possussem classificao de risco adequada para concesso de crdito;25 algumas dessas empresas possuam programas de investimentos financiados por organismos multilaterais (estando sujeitas, portanto, realizao de licitao internacional);26 algumas delas tambm se constituam em empresas de capital aberto, o que possibilitava estruturar operaes de mercado; o Plano Estratgico 2000-05 elegeu entre suas dimenses estratgicas o desenvolvimento social e urbano e o fortalecimento do mercado de capitais,27 dimenses que fundamentam e do suporte s aes ora empreendidas no segmento, particularmente no saneamento bsico; as normas de contingenciamento permitem o financiamento pelo BNDES de empresas no-dependentes em operaes estruturadas, conforme descrito; e havia a oportunidade de viabilizar apoio a empresas pblicas prestadoras de servios de saneamento bsico no Brasil, avanando no objetivo do BNDES de financiar programas de investimentos (pblicos e/ou privados) que conduzam universalizao dos servios, em especial na elevao dos nveis de tratamento de esgotos, Considerando tudo isso, o BNDES realizou aes de fomento junto s principais empresas estaduais (de incio, Sabesp e Sanepar), com vistas a conhecer seus programas globais de investimentos e avaliar as possibilidades de utilizar recursos de longo prazo do Banco na composio das fontes necessrias28 a viabiliz-los. No perodo 1996-2001, o BNDES, por meio de sua Gerncia de Estudos de Saneamento Ambiental, elaborou vrios artigos e resenhas, coordenou estudos e publicou Cadernos e Informes de Infra-Estrutura sobre saneamento bsico, resduos slidos urbanos e gesto de recursos hdricos, entre outros temas.29 Em conjunto com o antigo Desam, desenvolveu parcerias especficas e participou, de forma permanente, em diversos grupos de trabalho, inclusive interministeriais, voltados para discusses sobre: a titularidade e regulao do setor de saneamento bsico, com proposio de projetos de lei, em grupos coordenados pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda30 e tambm pela Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano; os mecanismos financeiros para viabilizar o apoio implementao dos planos de bacias, em parceria com a SRH/MMA; a proposio do Projeto de Lei de Resduos Slidos, em associao com o Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana do Estado de So Paulo (Selur) e a USP, alm de discusses com a CEF sobre a caracterizao dos resduos slidos urbanos para fins de tarifao e eventual concesso; as formas de restabelecer o nvel de investimentos do setor, tendo em vista o agravamento das condies de sade pblica, em especial nas regies Norte e Nordeste (esse grupo de trabalho era coordenado pela SPE/MF); as articulaes junto Febraban para discutir a possibilidade de atuao de bancos privados como agentes financeiros do FGTS, tambm sob coordenao da SPE/MF; a institucionalizao da bacia do Alto Iguau (PR), inclusive quanto a mecanismos financeiros e fundo estadual de recursos hdricos, a convite do estado do Paran; a reestruturao institucional do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS), em conjunto com o Banco Mundial, a Sedu/PR e a CEF; e o estabelecimento de convnio com a Agncia Nacional de guas (ANA), visando a implementar o Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes).

4. A PRIORIDADE PARA O DESENVOLVIMENTO URBANO O Plano Estratgico 2000-05, no mbito estratgico do desenvolvimento social e urbano, privilegia uma abordagem voltada para identificar os problemas e desafios das cidades brasileiras e discutir solues e formas para seu equacionamento, mediante a formulao de projetos passveis de apoio tcnico e financeiro do BNDES, a saber: estruturao, requalificao e revitalizao urbana; infra-estrutura social e urbana, dentro do conceito mais amplo de cidades sustentveis; sistemas municipais e metropolitanos de transportes e circulao e suas interfaces urbanas; transportes estruturantes, de grande capacidade; e saneamento ambiental. Para implementar essas linhas de atuao e esses objetivos, vm sendo desenvolvidas as seguintes aes: a articulao permanente, de carter institucional, junto a atores relevantes, visando a: a) participar dos Fruns de Secretrios Municipais, para (i) informar sobre a doutrina de atuao do Banco; (ii) conhecer projetos e programas de investimento, identificar prioridades, estabelecer contatos, estruturar e fomentar operaes; e (iii) induzir introduo de itens de interveno urbana nos projetos de transporte; b) disponibilizar material de divulgao adequado e atualizado; e c) expor em congressos e seminrios os fomentos, as prioridades e a forma de atuao do Banco; no caso dos transportes estruturantes de grande capacidade, a articulao permanente, para conhecer projetos e programas de investimento, identificar prioridades, estabelecer contatos, estruturar e fomentar operaes; o fomento introduo, nos projetos apresentados ao BNDES, da varivel urbana: valorizao dos espaos pblicos (praas e caladas), preservao do patrimnio ambiental, tratamento privilegiado para a circulao de pedestres e ciclistas, melhorias fsicas e recuperao de equipamentos urbanos, medidas de traffic calming, revitalizao e requalificao; e o apoio a municpios para viabilizao tcnica e financeira de projetos de saneamento ambiental: a) avaliao e diagnstico de seus sistemas de saneamento (gua, esgotamento sanitrio e resduos slidos); b) elaborao de planos de metas para a cidade como um todo e para bairros ou regies especficas; c) elaborao de plano de investimentos com propostas de alternativas para viabilizar as inverses requeridas; e d) apoio tcnico na montagem de agncia reguladora e fiscalizadora. Dessa forma, busca-se estimular que as aes empreendidas pelos entes pblicos e privados na qualidade de concessionrios ou permissionrios de servios pblicos apresentem carter eminentemente espacial, privilegiando as questes urbanas sem prejuzo da necessria consistncia setorial. Nesse sentido, consideram-se projetos de revitalizao e requalificao urbanas aqueles que contemplem investimentos em, por exemplo: recuperao de reas centrais e porturias degradadas; infra-estrutura bsica em reas de risco e de ocupao irregular; tratamento de pontos de enchentes e deslizamentos; drenagem e recuperao ambiental; valorizao urbanstica dos espaos pblicos;

mobilirio e equipamentos urbanos; arborizao e recuperao de reas de lazer; recuperao do patrimnio histrico e cultural; planos diretores, globais e temticos; e saneamento ambiental, em especial saneamento bsico e coleta, disposio e tratamento de resduos slidos, no mbito do equacionamento dos problemas das cidades. Projetos de transportes urbanos, de carter predominantemente setorial, devem privilegiar e objetivar apoio para: racionalizao e integrao dos sistemas; infra-estrutura viria; estaes e terminais; pesquisas de O/D (origem/destino); sistemas de bilhetagem e controle operacional; frota (nibus, trens, metrs, bondes, barcas); aes de traffic calming; melhoria das condies de circulao de pedestres e ciclistas; melhoria de acesso para portadores de deficincias fsicas; sinalizao semafrica, vertical, horizontal e de controle de velocidade; e estruturao e modernizao de rgos gestores de transporte e trnsito.

Quanto aos projetos e aes em saneamento ambiental, constituem prioridade: a elevao dos indicadores de cobertura dos servios de saneamento bsico, em especial os relativos a coleta e tratamento de esgotos, por conta de suas repercusses sobre a sade pblica, o meio ambiente e a qualidade de vida; a melhoria da gesto e do controle operacional, visando ao aumento de eficincia dos prestadores de servios de saneamento bsico, contemplando cadastramento de redes, clientes, controle de perdas, medio, melhoria de qualidade da gua, elevao dos padres de desempenho operacional e financeiro etc.; a universalizao do acesso aos servios de coleta, tratamento e disposio adequada de resduos slidos urbanos; o apoio institucionalizao e efetivao dos Comits e Agncias de Bacias, com vistas a definir e viabilizar os planos de investimentos das bacias hidrogrficas; e a estruturao de operaes que viabilizem a execuo de planos plurianuais de investimentos, observadas as regras de prudncia bancria e buscando a maior participao de instrumentos de mercado. Cabe registrar, ainda, estas aes de natureza institucional, que vm sendo desenvolvidas para atingir os objetivos da atuao do BNDES na infra-estrutura urbana: o convnio de cooperao com a Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP), a fim de executar programa de trabalho conjunto, compreendendo a reedio atualizada do livro Transporte humano; a realizao de seminrios de carter tcnico e gerencial, voltados para gestores de transporte e trnsito; o desenvolvimento de banco de dados (hoje inexistente) sobre sistemas de transportes de cidades a partir de 60 mil habitantes; e a edio de publicaes e cadernos tcnicos sobre temas de interesse da comunidade de transportes urbanos; os entendimentos para proposio de convnio de cooperao com a Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), objetivando a avaliao das possibilidades e perspectivas do transporte ferrovirio regional de passageiros; as negociaes com a Companhia de Pesquisas e Recursos Minerais (CPRM), para apoio a avaliao de intervenes urbanas; o incentivo criao de um frum nacional de autoridades de desenvolvimento urbano;

a instituio do prmio BNDES-IAB, criado para divulgar projetos de concepo e soluo integradores e inovadores; a implementao do convnio firmado com a Agncia Nacional de guas (ANA) relativo ao Programa de Despoluio de Bacias Hidrogrficas (Prodes); e o desenvolvimento de aes junto a Comits de Bacia, visando a estruturar formas de apoio aos respectivos planos de investimentos, como, por exemplo, nas bacias do Paraba do Sul e do Piracicaba-Capivari-Jundia. 5. CONSIDERAES FINAIS A contribuio do BNDES ao desenvolvimento da infra-estrutura urbana vem traduzindose no apenas no apoio financeiro quantitativo (em que pese, por exemplo, ter-se constitudo na nica fonte de recursos de longo prazo para financiamento a projetos de transportes urbanos), mas tambm na permanente, e fundamental, interlocuo com os principais agentes pblicos e privados, nacionais e internacionais, atuantes no setor urbano. Os problemas e desafios ora enfrentados pelas cidades e metrpoles brasileiras demandam atuao consistente e multidisciplinar, de permanente dilogo e interao, para super-los e equacion-los de forma sustentvel e equilibrada. Desde a dcada de 80, a atuao do BNDES na infra-estrutura urbana vem caracterizando-se pela constncia e pelo carter institucional de suas aes, estabelecendo objetivos, critrios e princpios de atuao claros, com ampla articulao, discusso e divulgao, visando efetiva implementao de sua estratgia de promoo urbana. Registre-se ainda a expressiva contribuio das inverses em infra-estrutura urbana para manter e gerar novas oportunidades de trabalho e emprego desde a fase de execuo dos investimentos,31 configurando mais um aspecto positivo no objetivo de melhorar com renda, cidadania e acesso a servios e equipamentos pblicos a qualidade de vida da populao brasileira.

BIBLIOGRAFIA ACCIOLY, Guilherme Arruda; NARDIN, Marcelo; PROCHNIK, Marta; CARVALHO, Mnica Esteves de. Lixo urbano: trs estudos sobre coleta e tratamento. Cadernos Finsocial, n 4, mar. 1987. BORSOI, Zilda Maria Ferro; Lanari, Nora Lopes; Camiso, Maria Lcia Correa. Saneamento ambiental foco: saneamento bsico. Caderno de Infra-Estrutura, n 1, out. 1996. ____; ____; ____. Gesto de recursos hdricos. Informe de Infra-Estrutura, n 5, dez. 1996. ____; ____; ____; TORRES, Solange Domingo Alencar. Servios de saneamento bsico nveis de atendimento. Informe de Infra-Estrutura, n 8, mar. 1997. ____; ____; ____; ____. Resduos slidos urbanos. Informe de Infra-Estrutura, n 12, jul. 1997. ____; ____; ____; ____; GOMES, Simone Mures. Saneamento ambiental foco: resduos slidos urbanos. Caderno de Infra-Estrutura, n 6, dez. 1997. ____; ____; ____; ____; ____. Tratamento de esgotos: tecnologias acessveis. Informe de Infra-Estrutura, n 16, nov. 1997. ____; ____; TORRES, Solange Domingo Alencar; GOMES, Simone Mures. Setor de saneamento rumos adotados. Informe de Infra-Estrutura, n 20, mar. 1998. ____; ____; ____; ____. Saneamento: o objetivo a eficincia. Informe de Infra-Estrutura, n 23, jun. 1998. ____; ____; Gomes, Simone Mures. guas subterrneas. Informe de Infra-Estrutura, n 32, nov. 1998. ____; ____; ____. Fotografia da participao privada no setor de saneamento. Informe de Infra-Estrutura, n 28, jun. 1999. DORES, Adely Maria Branquinho das; SARDENBERG, Hugo Emmanuel Pinheiro; CASTRO, Jos Carlos de. Transporte ferrovirio regional de passageiros. Informe de Infra-Estrutura, n 19, fev. 1998. ____; ____; ____. Transporte hidrovirio urbano de passageiros. Informe de Infra-Estrutura, n 27, maio 1999. ____; ____; ____. Transporte hidrovirio urbano de passageiros. Caderno de Infra-Estrutura, n 13, set. 1999. MARCHETTI, Dalmo dos Santos; MAROT, Charles Edouard de Lima e Silva; SCHARINGER, Joo Francisco. Investimentos em transportes urbanos: idias para sua viabilizao e reflexos sobre a atuao do BNDES. Revista do BNDES, n. 4, dez. 1995, p. 21-38. SALEK, Flvio & LIBERGOT, Paulo. Esgotamento sanitrio condominial: a experincia em Natal. Cadernos Finsocial, n 2, nov. 1986. SOUZA, Jos Carlos Coelho de; SCHROEDER, Elcio Mario; CASTRO, Jos Carlos de. Transporte urbano. Informe de Infra-Estrutura, n 7, fev. 1997.

1 A tabela da pgina 293 apresenta a evoluo dos desembolsos do BNDES aos setores de infra-estrutura urbana no perodo 1986-2001. 2 O metrovirio, o ferrovirio metropolitano ou suburbano e o hidrovirio, alm dos modos rodovirios mais recentes, passveis de utilizao para mdia capacidade, como o veculo leve sobre pneus (VLP), so os mais adequados para o transporte de demandas elevadas. 3 O BNDES, diretamente e/ou por intermdio de seus agentes financeiros, financia investimentos em infra-estrutura viria e equipamentos (nibus, material rodante trens ou carros de metr , embarcaes), mediante apoio a estados e municpios, bem como a operadores pblicos ou privados (concessionrios ou permissionrios). Em especial no que se refere a sistemas municipais de transporte, o BNDES tem-se constitudo na nica fonte de financiamento; alguns projetos estruturantes de grande capacidade (tais como sistemas metrovirios) tm contado com recursos de organismos multilaterais (Bird, BID, Japan Bank for International Cooperation e outros) sem, em geral, prescindirem do apoio do BNDES para compor os recursos de contrapartida demandados por esses organismos. 4 Diversas passagens desta seo foram transcritas do seguinte documento: Marchetti, Dalmo dos Santos; Marot, Charles Edouard de Lima e Silva; Scharinger, Joo Francisco. Investimentos em transportes urbanos: idias para sua viabilizao e reflexos sobre a atuao do BNDES. Revista do BNDES, n. 4, dez. 1995, p. 21-38. 5 Operaes contratadas. 6 exceo da Comab (contratada, em desembolso), os demais projetos encontram-se enquadrados ou em enquadramento. 7 Belm e a segunda operao de Belo Horizonte, ora em contratao. 8 Cabe registrar, ainda, a edio, pela Gerncia de Estudos Setoriais de Transportes, de uma srie de artigos e resenhas, a saber: Caderno de Infra-Estrutura, n 13 Transporte hidrovirio urbano de passageiros (set. 99); Informes de Infra-Estrutura, n 7 Transporte urbano (fev. 97); n 19 Transporte ferrovirio regional de passageiros (fev. 98); n 27 Transporte hidrovirio urbano de passageiros (maio 99). 9 Esse estudo encontra-se em vias de publicao na Revista BNDES Social. 10 Ver Cadernos Finsocial, n 2 Esgotamento sanitrio condominial: a experincia em Natal; e n 4 Lixo urbano: trs estudos sobre coleta e tratamento. 11 Independentemente do setor de atividade especfica; vale dizer, alcanando qualquer projeto de carter pblico, tanto de saneamento quanto de transportes urbanos, por exemplo. 12 Os primeiros processos de licitao de concesso iniciativa privada no setor de saneamento bsico tiveram incio em 1994 (antes da promulgao da Lei de Concesses), no estado de So Paulo, nos municpios de Limeira (concesso plena dos servios de gua e esgotos) e Ribeiro Preto (concesso para prestao dos servios de tratamento de esgotos). At 1977, os processos de concesso se concentraram no estado de So Paulo e basicamente objetivaram o tratamento de esgotos (como nos casos de Itu e Jundia). 13 Com efeito, no perodo 1996-2002, o BNDES apoiou as concessionrias Cavo Itu (esgotos, Itu, SP), Companhia Saneamento de Jundia (esgotos, Jundia, SP), Sanear (esgotos, Araatuba, SP), Citgua/guas de Cachoeiro (gua e esgotos, Cachoeiro de Itapemirim, ES), guas de Paranagu (gua e esgotos, Paranagu, PR), guas do Imperador (gua e esgotos, Petrpolis, RJ), guas de Paraba (gua e esgotos, Campos dos Goitacases, RJ), guas de Niteri (gua e esgotos, Niteri, RJ) e Ambient (esgotos, Ribeiro Preto, SP). Encontram-se em carteira projetos de interesse da guas do Amazonas (gua e esgotos, Manaus, AM) e da guas de Juturnaba (gua e esgotos, Regio dos Lagos, RJ). 14 Ao final de 1997, o Conselho Curador do FGTS j autorizara a aplicao de 15% dos recursos alocados a cada ano em projetos conduzidos por concessionrias privadas. 15 Considerando-se que, em 1999, as companhias estaduais atendiam a 3.890 municpios e 100,6 milhes de habitantes com servios de gua (cerca de 70% do total de municpios e 77,5% da populao urbana), os sistemas municipais apresentavam atendimento mximo de 22,5% da populao urbana.

16 Eventuais margens de exposio ao setor pblico obtidas pelo BNDES eram predominantemente direcionadas ao financiamento de projetos pblicos de transporte de massa. 17 Exemplos desse apoio so os financiamentos concedidos ao estado do Cear, no Programa de Saneamento de Fortaleza (Sanear, no valor de R$ 41 milhes, configurando parceria com o BID) e no Programa de Desenvolvimento Urbano (Prourb, no valor de R$ 51 milhes, compondo contrapartida a recursos do Banco Mundial); ao estado da Bahia, no Programa de Modernizao do Setor de Saneamento (PMSS, no valor de R$ 87 milhes, em conjunto com o Banco Mundial) e no Programa de Despoluio da Baa de Todos os Santos (BTS, com recursos do BID e da antiga OECF, atual Japan Bank for International Cooperation, ou JBIC); e ao estado do Par, no Programa de Macrodrenagem da Bacia do Una (R$ 27 milhes, em associao com recursos do BID). Naquela oportunidade, norma emanada do CMN permitia ao BNDES apoiar, extralimite de exposio, o esforo de estados na contrapartida de recursos provenientes de organismos multilaterais. 18 De fato, o contingenciamento atinge plenamente os investimentos dos setores da infra-estrutura urbana, sobretudo o saneamento ambiental e o transporte de passageiros. 19 Compreendendo os segmentos de saneamento bsico (captao de gua bruta, produo, reservao e distribuio de gua tratada, coleta e tratamento de esgotos), resduos slidos urbanos (coleta, tratamento e disposio adequada), recursos hdricos (gesto, manejo integrado de bacias hidrogrficas e estruturao de Comits e Agncias de Bacias) e recuperao de reas ambientalmente degradadas (inclusive drenagem urbana). 20 Registre-se a criao, em maro de 1999, da rea de Infra-Estrutura Urbana, qual foram transferidos o Departamento de Operaes de Saneamento Ambiental (Desam) e a Gerncia Setorial de Estudos de Saneamento Ambiental. 21 Novos limites globais foram estabelecidos pelo CMN, sendo dois de R$ 1 bilho e um, o atual, de R$ 200 milhes. 22 Com a aprovao em 2002, pelo Conselho Curador do FGTS, de alterao dos critrios de remunerao (spread e del credere) dos agentes financeiros, teve incio o repasse de recursos do FGTS por intermdio de bancos privados. Registrem-se, ainda, medidas de reestruturao econmicofinanceira que foram empreendidas junto CEF e resultaram, tambm em 2002, na recuperao da capacidade da Caixa de financiar o setor pblico (grau de exposio). 23 Apenas Tocantins e Amap no possuem contrato de renegociao firmado com o Tesouro no mbito dos Programas de Ajuste Fiscal. 24 Observada a definio constante da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2001 (Lei de Responsabilidade Fiscal, ou LRF). 25 Destaque-se o interesse de diversos agentes financeiros em realizar operaes com empresas do setor de saneamento desde que mitigados os riscos identificados , em particular com a Sabesp e a Sanepar. 26 Posteriormente, aventou-se a possibilidade de adotar esse procedimento licitatrio tambm em projetos financiados apenas com fontes internas, tais como o FGTS. 27 So as seguintes as dimenses estratgicas elencadas como diretrizes da atuao do BNDES no perodo 2000-05: modernizao dos setores produtivos; infra-estrutura; desenvolvimento social e urbano; exportao; desenvolvimento regional; micro, pequenas e mdias empresas; privatizao; e mercado de capitais. 28 Alm das operaes aprovadas para a Sabesp (Programa de Despoluio do Rio Tiet II Etapa e Programa de Recuperao Ambiental da Regio Metropolitana da Baixada Santista, no valor total de R$ 400 milhes) e para a Sanepar (ParanSan, com apoio de R$ 220 milhes), encontram-se em exame programas de investimentos de interesse da Copasa (MG), da Caesb (DF) e da Sanasa (Campinas, SP), mais consultas apresentadas pela Sabesp relativas a seus programas de investimentos para a bacia do Rio Paraba do Sul e para a bacia do Piracicaba-Jundia-Capivari. 29 Ver: a) Cadernos de Infra-Estrutura, n 1 Saneamento ambiental foco: saneamento bsico (out. 96); e n 6 Saneamento ambiental foco: resduos slidos urbanos (dez. 97); b) Informes de Infra-

Estrutura, n 5 Gesto de recursos hdricos (dez. 96); n 8 Servios de saneamento bsico nveis de atendimento (mar. 97); n 12 Resduos slidos urbanos (jul. 97); n 16 Tratamento de esgotos: tecnologias acessveis (nov. 97); n 20 Setor de saneamento rumos adotados (mar. 98); n 23 Saneamento: o objetivo a eficincia (jun. 98); n 28 guas subterrneas (nov. 98); n 32 Fotografia da participao privada no setor de saneamento (jun. 99). 30 O GT foi constitudo por representantes do BNDES, da CEF, do Ministrio do Oramento e Gesto, do Ministrio do Meio Ambiente, da PGFN e das Consultorias Jurdicas da Casa Civil e do MMA. Os trabalhos desenvolveram-se ao longo de 1999, resultando na proposio de dois projetos de lei, a saber: (i) Projeto de Lei Ordinria, relativo regulamentao e ao estabelecimento de diretrizes gerais para o setor de saneamento; e (ii) Projeto de Lei Complementar, referente titularidade dos servios. Tais propostas de PL foram encaminhadas Presidncia da Repblica e, conforme se tratar adiante, aps novas discusses e coordenao, deram origem ao Projeto-Lei 4.147, que o Executivo encaminhou em 2001 Cmara dos Deputados. 31 Os setores de infra-estrutura urbana com destaque para o transporte urbano de passageiros e o saneamento ambiental configuram prioridades da aplicao dos recursos do FAT/PrEmprego.