The Feasibility of Merging Naga, Camaligan and Gainza

SOME INITIAL FINDINGS*

In October 2007, the Sangguniang Panlungsod, through Councilor Jose A. Tuason, sought the 
conduct of a study on the economic and political feasibility of merging the city of Naga and 
its neighboring towns of Camaligan and Gainza.

The long­term objective of the proposal is to enable Naga to qualify for a highly urbanized 
city (HUC) status that will accord it the right of its own representation in Congress.

As an initial input into the discussion, this paper will explore the cost and benefit of the 
proposal, primarily from the perspective of fiscal management. It will not explore the political 
feasibility of the proposal; in so doing, it will try to answer the following questions:
1. Will the proposed single LGU secure a bigger share in the Internal Revenue Allotment 
(IRA) that what its components are presently getting?
2. Who will benefit and who will lose under the proposed merger?
3. Are there other alternatives to merger that the city and its neighboring towns can pursue to 
attain the same objective?

Independent IRA shares
The table below presents the respective 2007 shares in the Internal Revenue Allotment (IRA) 
of the three municipalities, taken from the website of the Department of Budget and 
Management.

LGU 2000 Land  CODEF** Share Share Equal 2007

Population Area Population Land  Sharing IRA
Area
Camaligan 19,188 4.7 1,393,788 11,594,753 230,629 10,009,424 23,228,595
Gainza 8,412 14.8 1,163,260 5,083,128 726,876 10,009,424 16,982,689
Naga 137,810 84.5 7,268,652 106,009,947 26,855,626 86,474,737 226,608,963
TOTALS 165,410 103.9 9,825,700 122,687,829 27,813,132 106,493,585 266,820,247
**Cost of devolved hospitals

Of the P266.8 million combined IRA of the three, Naga contributes 85%, Camaligan 9% and 
Gainza the remaining 6%.

It must be noted though that when compared to their respective land areas appearing in 
Wikipedia, the factor being used by DBM in computing the IRA of Camaligan and Gainza is 
actually smaller (4.7 vs 13 sq km for the former, 14.8 vs. 18.2 sq km for the latter).

Projected IRA of Merged LGU
Nonetheless, even factoring in the adjusted land area, the IRA share of the merged LGU will 
still be lower than their combined individual shares. This is evident from the following table.

*
 Prepared by the City Planning and Development Office, Naga City. 
The merged LGU, under this better­case scenario, is projected to get an IRA share of P260.3 
million, P6.5 million lower than the current situation.  The shortfall rises to P10.3 million if 
no adjustments are made on the land area data being used by DBM.
 
LGU 2000  Land  CODEF** Share,  Share,  Equal  2007 IRA
Population Area Pop Land  Sharing
Area
Camaligan 19,188 13.0 1,393,788 11,594,753 230,629 10,009,424 23,228,595
Gainza 8,412 18.2 1,163,260 5,083,128 726,876 10,009,424 16,982,689
Naga 137,810 84.5 7,268,652 106,009,947 26,855,626 86,474,737 226,608,963
TOTAL 165,410 115.7 9,825,700 122,687,829 27,813,132 106,493,585 266,820,247

Naga Plus 9,825,700 127,241,168 36,777,076 86,474,737 260,318,682

**Cost of devolved hospitals

The key factor behind the shortfall is the unchanged equal share of the newly merged LGU in 
the IRA due to cities because the number of Philippine cities remains the same. Consequently, 
Philippine municipalities will benefit as their equal share in the IRA increases because it is 
now divided by the total number of towns less two (Camaligan and Gainza).

Possible upsides
Viewed differently, the proposed merger has some possible upsides that can compensate for 
this initial IRA loss.  

One is the increased land area amounting to as much as 31 sq km.  At present, real property 
taxes in the city already accounts for around 25% of its annual income. At this rate, a tighter 
land valuation, assessment and real property collection system – which is already in place at 
City Hall – has the potential of raising P10 million, which can already make up for the IRA 
shortfall in the high­end scenario.

The other lies in urban agglomeration opportunities, especially in the case of Camaligan. 
Together with Canaman and Milaor, Camaligan actually hosts the immediate urban sprawl 
radiating from the city center.  There are already housing projects in the area – the most recent 
of which is Deca’s Northfield Estates – that straddle the Naga­Camaligan boundary.  The 
Camaligan Fishing Port, while underutilized, can expand and diversify the city’s industrial 
base.  The Abella­Jolly Neighbors roadlink, once completed, will also open up the Queborac 
area to new development opportunities.  

These numbers however are preliminary and needs to be validated by hard data, especially in 
regard to the real local tax potentials in Gainza and Camaligan.

Winners and losers
Given that the proposed new LGU will actually lose between P6­10 million under the current 
IRA sharing formula, who are the expected winners and losers under the proposed merger?

2
Winners
• Gainza and Camaligan. Public services in said areas will effectively be subsidized by 
Naga as these will be upgraded to the level currently provided to its residents. 
• Municipal government workers of Gainza and Camaligan.  Municipal workers of Gainza 
and Camaligan who will be absorbed by the new LGU will benefit from salary upgrades 
equal to what their city counterparts are currently enjoying.
• Public schools in Gainza and Camaligan. They will now be entitled to share in the annual 
budget of the Naga City School Board.

Losers  
• Naga City. At present, its IRA ratio for every resident and square kilometer is 13% and 
30% higher, respectively, than Camaligan and Gainza combined. This will go down in 
view of the net reduction in the IRA share of the merged LGU.  Further, its IRA share and 
robust local revenues will now be used to subsidize services over a territory than is 36% 
bigger, with a population 20% more. 
• City government workers. As towns are allowed higher salary ceilings than cities, they can 
be expected to have proportionately more staff than what City Hall current has. The 
proposed merger will create a much bigger bureaucracy that its budget may have difficulty 
supporting, especially in view of the pending Salary Standardization 3 measure that is 
expected to raise government salary over the next few years.
• Elected municipal officials of Gainza and Camaligan. They will have to go. Alternatively, 
they will have to compete for a seat in the city government.
• Residents of Gainza and Camaligan. They will pay more taxes than they currently used to, 
owing to higher city tax rates and more efficient valuation and collection system, both for 
businesses and real properties.

An alternative to merger
If the objective however is to secure better representation for Naga, the Sanggunian may 
seriously consider supporting the redistricting of Camarines Sur, in view of the 2007 Census 
results that place its population at 1.69 million.  

Pursuant to the constitutional population threshold (at least 250,000) for a congressional 
district, Camarines Sur is actually entitled to six districts already – two more than the current 
four.

Two local bloggers have in fact put forward three possible configurations. 

On April 24, 2008, right after results of the 2007 population count was issued, Irvin Sto. 
Tomas, in his weblog “Filipinize,” suggested the following new district built around Naga:

3
 IRVIN STO. TOMAS
Subtota
Municipality 2007 Population   l District
CAMARINES SUR  1,693,821
GAINZA  9,404   271,026 Third
 
MILAOR  26,452    
 
NAGA CITY  160,516      
   
MINALABAC  43,957  
SAN FERNANDO  30,697    

Wilfredo Prilles, Jr. recently came up with two alternative configurations in his own 
“Nagueño” weblog:

GEOGRAPHY­ORIENTED OPTION HISTORY­ORIENTED OPTION
Municipality 2007  Subtotal District Municipality 2007  Subtotal District
Population Population
NAGA CITY  160,516 276,771 Central  CAMALIGAN  20,758 271,228 Metro 
PILI (Capital)  76,496 Plains CANAMAN  31,583 Naga
OCAMPO  39,759 GAINZA  9,404
MAGARAO  22,515
MILAOR  26,452
NAGA CITY  160,516

Conclusion
To recapitulate, the following points stand out:

1. The proposed merger will yield a net IRA loss of between P6­10 million for the unified 
LGU, using 2007 data. This indicates that the merger is a losing proposition in terms of 
national transfers, equivalent to around 4% of the total which is manageable.

2. The loss can be compensated by a potential increase in real property tax collections, 
leveraging the city government’s better tax collection machinery, and benefits arising 
from urban agglomeration, particularly between Naga and Camaligan.

3. With fiscal upsides still more of potential than real, Naga is clearly at the losing end for 
the short term. The combined population of the merger will not be enough to attain HUC 
status and qualify it for its own congressional representation. Further, it will end up losing, 
mainly because it will subsidize the cost of delivering urban basic services to Gainza and 
Camaligan, including public education. The gain of the public sector in these two towns 
will also come at the expense of city government workers. 

On the other hand, elected town officials of Gainza and Camaligan will also stand to lose 
their current positions. Their residents also face the possibility of paying more taxes.

4
4. Supporting the redistricting of Camarines Sur, which can add up to two more 
congressional districts, will help attain the objective of better representation for the city in 
the short term.

Given Item No. 4, is the proposed merger still worth pursuing? As a matter of strategy, 
notwithstanding the short­term costs, there are three reasons why it will make sense for the 
long term. 
• One, it gives Naga a bigger population base of 190,678 as of last year’s census. This 
makes the city Bicol’s biggest in that respect, giving it an edge of more than 10,000 over 
Legazpi City.
• Two, a bigger population base puts it in a better position to influence the election of its 
congressional representative, especially if redistricting takes place.
• Finally, at a constant annual growth rate of 2%, the unified Naga will exceed the 250,000 
population threshold by 2021 (instead of 2030, thus accelerating the process by 9 years), 
qualifying it for HUC status and its own congressman by the time election takes place the 
following year – assuming of course that current rules remain the same, and the proposed 
merger is approved by the electorate of Naga, Gainza and Camaligan in the first place.

References:

“City dad proposes Naga merger with two towns, “ Naga City Journal, October 5, 2007. 
http://www.naga.gov.ph/journal2/?module=popup&page=2&id=1342

Annex A, Local Budget Memorandum No. 52, FY 2007 Internal Revenue Allotment, January 
5, 2007. http://www.dbm.gov.ph/issuance/issuance/lbm_2007_52/PCM/V_CY
%202007%20IRA%20PCM.pdf

“Camarines Sur,” Wikipedia. http://en.wikipedia.org/wiki/Camarines_Sur

“Reapportionment ng mga distrito sa Camarines Sur,” Filipinize, April 24, 2008. 
http://filipinayzd.blogspot.com/2008/04/reapportionment­ng­mga­distrito­sa.html 

“A new provincial geography,” A Nagueño in the Blogosphere, September 6, 2008. 
http://nagueno.blogspot.com/2008/09/new­provincial­geography.html