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FACULDADE DE SERVIO SOCIAL PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL MESTRADO EM SERVIO SOCIAL

LIMITES E POSSIBILIDADES DO CONTROLE SOCIAL DEMOCRTICO: O CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL (CEAS/RS) EM PERSPECTIVA
ERIKA SCHEEREN SOARES Porto Alegre, maro de 2008

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE SERVIO SOCIAL PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL MESTRADO EM SERVIO SOCIAL

LIMITES E POSSIBILIDADES DO CONTROLE SOCIAL DEMOCRTICO: O CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL (CEAS/RS) EM PERSPECTIVA

ERIKA SCHEEREN SOARES

PORTO ALEGRE 2008

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE SERVIO SOCIAL PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL MESTRADO EM SERVIO SOCIAL LINHA DE PESQUISA: SERVIO SOCIAL E POLTICAS SOCIAIS

LIMITES E POSSIBILIDADES DO CONTROLE SOCIAL DEMOCRTICO: O CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL (CEAS/RS) EM PERSPECTIVA

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, como pr-requisito para obteno do ttulo de Mestre em Servio Social.

ERIKA SCHEEREN SOARES

Orientador: Prof. Dr. Jairo Melo Arajo

Porto Alegre 2008

Porto Alegre, 05 de maro de 2008

- LIMITES E POSSIBILIDADES DO CONTROLE SOCIAL DEMOCRTICO: O CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL (CEAS/RS) EM PERSPECTIVA

Erika Scheeren Soares

Esta Dissertao foi submetida ao processo de avaliao pela Banca Examinadora para obteno de Ttulo de:

Mestre em Servio Social E aprovada sua verso final em dois de maio de 2008 atendendo s normas da legislao vigente da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Programa de Ps-Graduao em Servio Social.

______________________________________ Profa. Dra. Beatriz Gershenson Aguinsky Coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Servio Social

Banca Examinadora:

_________________ Prof. Dr. Jairo Melo Arajo

____________________________ Profa. Dra. Vini Rabassa da Silva

___________________________ Profa. Dra. Jane Cruz Prates

DEDICATRIA

Aos meus maravilhosos pais, Nice e Renato, pelo apoio e carinho constantes, s minhas irms, Brenda e Luciana, pelo exemplo de perseverana e superao, e ao meu estimado orientador e segundo pai, Jairo Arajo, pelo incentivo e amor profisso.

AGRADECIMENTOS

minha amada e unida famlia: tios, avs, primos, irms e agregados, por compreender as constantes ausncias, apoiar meus sonhos e comemorar todas minhas vitrias.

batalhadora me Nice e dedicado pai Renato, por acreditarem em minhas capacidades e proporcionarem disposio para esse sonho tornarse realidade.

Ao CEAS/RS e seus conselheiros, em especial, Presidncia e Vice-Presidncia, pelo respeito, abertura e compromisso acordado, e Secretaria Executiva, nos nomes da brilhante Assistente Social ngela Arajo e dos dedicados funcionrios Joice Paiva e Jaime Nncia, pela acolhida e

oportunidade.

Aos amigos, tanto os mais presentes ou passageiros quanto os, hoje, ausentes, por

iluminarem e encherem de alegria minha vida e ao

meu

lado

caminharem norteadas

rumo pelas

conquistas

profissionais societrias.

transformaes

A todos os colegas e amigos acadmicos, em especial, Tas Hahn, Emanuelle Volker e Cristina Vargas, que, pelo apoio, dedicao e incentivo profisso, auxiliaram-me com flego do real, permitindo-me avanar e desvendar novas

discusses e horizontes.

Aos primorosos e amigos Corpo Docente da Faculdade de Servio Social e Funcionrios, que, desde a formao profissional, instigaram-me ao aprimoramento de sonhos e fortaleceram meus vos constante busca pelo conhecimento.

Aos Discentes de 2006-2007, que, por meio de dvidas, questionamentos, debates e eventos, auxiliaram a solidificar minha formao profissional, em especial, turma do Estgio Docente de 2007.

Ao NEDEPS - Ncleo de Estudos e Pesquisa em Polticas Sociais - e apaixonada Profa. Leonia e alunas bolsistas, pela acolhida afetuosa e por oportunizarem maravilhosos espaos de

crescimento e qualificao pessoal e profissional.

A todos queles impulsionadores, professores e amigos que, por meio de suas experincias, proporcionaram-me refletir e apreender o mundo

docente de forma afetiva e humana, em especial, aos professores Jairo Arajo, Jane Prates, Patrcia Grossi e Dolores Wnsch, por oportunizarem uma nova famlia nucleada.

Queira! (Queira!) Basta ser sincero e desejar profundo voc ser capaz de sacudir o mundo Vai! Tente outra vez! Humrum!... Tente! (tente!) e no diga que a vitria est perdida se de batalhas que se vive a vida Han! Tente outra vez!... (Raul Seixas).

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RESUMO EM LNGUA PORTUGUESA

O presente estudo busca dar visibilidade ao processo de gesto do controle social efetivado pelo Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul CEAS/RS, destacando a correlao de foras presente nas distintas perspectivas de controle social (conservadora, democrtica e consensualista) comentadas por diferentes referenciais, cujas caractersticas procuram-se trazer reflexo. O debate ora proposto fundamenta-se na origem histrica dessas instituies, na gnese dos direitos sociais, da democracia brasileira e de participao social, bem como na instituio das esferas conselhistas de controle social da poltica de assistncia social, evidenciando seus limites e possibilidades. Trabalha os processos restritivos e colaborativos na efetivao do controle social, destacando suas contradies e tomando como lcus o CEAS/RS. Entre os aspectos desvendados, destacam-se os mecanismos restritivos institucionais; a concepo da assistncia social; a forma das representatividades e de capacitao dos atores, bem como os processos de articulao poltica e estratgias de comunicao interna e de poder. Realizou-se observao sistemtica nas Reunies Plenrias e Comisses Temticas do rgo para auxiliar anlise das entrevistas na perspectiva dialtico-crtica com todos os conselheiros assduos e funcionrios selecionados do CEAS/RS, no perodo de 2007. De modo interventivo, planejou-se devoluo coletiva ao lcus de estudo visando subsidiar a sua qualificao.

Palavras-chave: controle social; processo de controle social democrtico; Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul; poltica de assistncia social.

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ABSTRACT

This study seeks to give visibility to the process of effective management of social control by the State Council of Social Welfare of Rio Grande do Sul - CEAS / RS, stressing the correlation of forces present in the different perspectives of social control (conservative, democratic and consensualista) commented by different benchmarks, whose characteristics attempts to bring the discussion. The debate now proposed is based on the historical background of these institutions, in the genesis of social rights, democracy and Brazilian social participation, as well as the imposition of conselhistas spheres of social control policy on welfare, highlighting its limits and possibilities. Works restrictive and collaborative processes in making of social control, highlighting its contradictions and taking as the locus CEAS / RS. Among the things revealed, are the restrictive institutional mechanisms, the design of social assistance; the form of representatividades and training of actors and the procedures for coordinating policy and strategies for internal communication and power. There was systematic observation in the Thematic Committee and Plenary Meetings of the organ to assist the analysis of interviews in the run-critical dialectic with all dedicated advisers and officials selected the CEAS / RS in the period from 2007. In order interventive, planned to return to the locus of collective study aiming to subsidize their qualification.

Keywords: social control; democratic process of social control; Social Control; Council of Social Assistance State of Rio Grande do Sul - CEAS/RS; Social Welfare Policy.

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LISTA DE ILUSTRAES

Figura 1 - Organograma de Gesto do CEAS/RS (2007)............................................ 141

Quadro 1 - Experincias Anteriores julgadas auxiliares, pelos conselheiros, ao processo de controle social no CEAS/RS ...............................................................156

Quadro 2 - Composio das Entidades do CEAS/RS.................................................. 161

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LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS

ASAE - Associao dos Servidores da ASCAR. ASCAR - Associao Sulnea de Crdito e Assistncia Rural. BPC - Benefcio de Prestao Continuada. CEAS Conselho Estadual de Assistncia Social. CMAS Conselho Municipal de Assistncia Social. CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social. CRESS - Conselho Regional de Servio Social. CRP - Conselho Regional de Psicologia. FADERS - Federao de Apoio a Deficientes no Estado do Rio Grande do Sul. FAMURS - Federao de Apoio aos Municpios do Rio Grande do Sul. FEAS Fundo Estadual de Assistncia Social. FPE - Fundao de Proteo Especial. FREC - Federao Estadual dos Cegos. LBA - Legio Brasileira de Assistncia. LOAS - Lei Orgnica da Assistncia Social. MDS - Ministrio do Desenvolvimento Social. MNMMR - Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua. PNAS - Poltica Nacional de Assistncia Social. SESI - Servio Social da Indstria. SJDS - Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social. SUAS - Sistema nico de Assistncia Social. SUS Sistema nico de Sade. TCU Tribunal de Contas da Unio. USBEE - Unio Sul Brasileira de Educao e Ensino.

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SUMRIO

INTRODUO...............................................................................................15

2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 3.3 4. 4.1 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 5. 5.1 5.2 5.3 5.4 6

A PA RTICIPAO DEMOCRTICA E A ASSISTNCIA SOCIAL...........................21 ESTADO DEMOCRTICO E A CULTURA DE CONTROLE SOCIAL......................... 22 A ASSISTNCIA SOCIAL E A DEMOCRACIA DELIBERATIVA............................... 44 A PARTICIPAO SOCIAL E OS CONSELHOS GESTORES................................. 65 O CONTROLE SOCIAL DOS CONSELHOS DE ASSISTNCIA SOCIAL................. 73 OS CONSELHOS GESTORES E O CONTROLE SOCIAL...................................... 74 A REPRESENTATIVIDADE E OS PROCESSOS DECISRIOS............................... 81 CONTROLE SOCIAL POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL................................ 91 O CICLO METODOLGICO DA PESQUISA.................................................... 109 A METODOLOGIA E OS SUJEITOS DA PESQUISA ...........................................110 O Mtodo.................................................................................................115 OS PROCEDIMENTOS METODOLGICOS...................................................... 121 Delineamento do Estudo e suas Etapas Metodolgicas.........................126 Cronograma das Atividades....................................................................129 Modo de Anlise, Representao e Exposio de Resultados.............. 130 COMO SE PROCESSA A GESTO DO CONTROLE SOCIAL DO CEAS/RS?......133 A GESTO DEMOCRTICO-PARTICIPATIVA DO CEAS/RS ESTRUTURA, COMUNICAO INTERNA E DINMICA..................................... 135 O CONTROLE SOCIAL E A COMPOSIO PARITRIA DO CEAS..................... 160 OS PROCESSOS DELIBERATIVOS E DE REPRESENTATIVIDADE NO CEAS....... 181 ARTICULAO E PUBLICIZAO DO CONTROLE SOCIAL PELO CEAS/RS....... 209 CONCLUSO............................................................................................. 230

REFERNCIAS........................................................................................... 241 APNDICES............................................................................................... 249

15 1 INTRODUO

A categoria profissional dos Assistentes Sociais, nas ltimas dcadas, ressignificou sua interveno, o que se pode observar nos mltiplos debates nacionais e de ampliao de referenciais em eventos, superando a perspectiva de caridade, benesse e incluso da populao em programas paliativos e sem continuidade, os quais no interferiam de modo significativo na origem das desigualdades sociais.

Essa categoria acompanhou as transformaes democrticas da sociedade, e, na medida em que passava a desenvolver pesquisas e produes em nvel de psgraduao, incorporava novos valores, referenciais tericos, metodolgicos e instrumentais de modo a democratizar e imprimir uma intencionalidade poltica coletiva a sua interveno.

Constituiu-se, assim, como objeto de seu trabalho, a questo social e suas mltiplas expresses de desigualdade e resistncia presentes nas mais diferenciadas manifestaes organizativas, lutas e promoo de direitos diante da correlao de foras entre as classes que vivem do trabalho e aquelas que vivem do capital.

Neste nterim, muitos espaos de resistncia na sociedade foram garantidos por conquistas coletivas, envolvendo diversos sujeitos, usurios, movimentos e

organizaes sociais de modo a promover e legitimar a luta pelos direitos e polticas sociais pblicas. Criou-se, atravs de leis orgnicas e normativas, a descentralizao poltica e administrativa, originando instrumentos de resistncia que incluem conselhos deliberativos de controle social, conferncias e fruns da populao em favor da garantia dos direitos sociais constitucionais.

Os espaos coletivos de controle social dos Conselhos Gestores de Polticas Sociais, nos trs nveis de governo, so considerados os mais importantes instrumentos democrticos legitimados no perodo democrtico brasileiro, pois

16 constituem-se em um emergente lcus de trabalho da categoria profissional dos Assistentes Sociais.

Esses Conselhos Gestores tambm incorporaram novos atores sociais atuantes, sobretudo, Poltica de Assistncia Social. Legalmente constituda enquanto direito no trip da Seguridade Social, em 1993 (LOAS, Lei n.8743), delineou novos horizontes, possibilidades e entraves polticos nesse cenrio, mas, principalmente, deu abertura participativa a seus usurios.

O controle social apresenta-se como um importante poder de resistncia que foi partilhado com as classes subalternas nos conselhos, pois foi incumbido de exercer orientao e controle dos fundos pblicos, bem como inscrever e fiscalizar as entidades e organizaes de assistncia social. Tendo-se, portanto, mandato de compreenso e qualificao sua execuo, pois:
O objeto do controle social abrange a elaborao e execuo oramentria dos recursos arrecadados, a fiscalizao e a prestao de contas de sua utilizao, sob a tica no apenas da legalidade ou regularidade formal dos atos, mas, tambm, da legitimidade, economicidade, oportunidade e adequao ao propsito de assegurar o alcance do bem comum e do interesse pblico (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2007, p.15).

A poltica de assistncia social no Brasil foi historicamente privada de investimentos, bem como de ser reconhecida enquanto direito, ao contrrio, caracterizou-se pelo uso clientelista e/ou pela falta de articulao intersetorial da sociedade. Esses entraves somam-se falta de compreenso da estrutura dos conselhos e processo fiscalizador e propositivo do controle social apresentada em funo do bem comum, mormente utilizada em favor de grupos sociais, polticos ou particulares, com diferentes intencionalidades.

A temtica, nesta ocasio, dissertada e analisada, ser a de desvendar os processos sociais que compreendem a dinmica de controle social realizado pelo CEAS/RS, envolto em diversos obstculos das mais diferentes procedncias durante sua execuo. Para a realizao da presente dissertao procurou-se cientificidade

17 metodolgica e fundamentao crtica no Programa de Ps-Graduao em Servio Social, em sua reconhecida Linha de Pesquisa em Servio Social e Polticas Sociais.

O estudo aqui apresentado segue os preceitos dos avanos tericos da categoria dos Assistentes Sociais e do processo de controle social conselhista, e fundamenta-se na abordagem do mtodo dialtico-crtico a partir do referencial do materialismo histrico de investigao. O mtodo passvel de ser observado em toda a produo, desde a delimitao da temtica, perpassando pela fundamentao terica e anlise dos dados, sendo melhor explicitado, de modo mais pormenorizado, no captulo que abrange a metodologia de pesquisa utilizada.

O processo de gesto do controle social do Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul objeto deste estudo em virtude de prvias participaes em pesquisas que versaram sobre a sua origem, desde o movimento de articulao formao do Comit Interinstitucional de Assistncia Social CIAS/RS e suas representatividades estatais pelos conselheiros em gestes anteriores a 20051.

O CEAS/RS tambm se caracteriza como o elo de articulao poltica das esferas municipais e nacionais de gesto conselhista, o qual se pde acompanhar na condio de colaboradora da pesquisa interinstitucional sobre a Participao da Sociedade Civil nos Conselhos de Assistncia Social, realizada no perodo de 2003. Objetivou-se nesse estudo identificar os processos restritivos e colaborativos na gesto do processo de controle social da poltica de assistncia social do Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul - CEAS/RS, visando contribuir com

A pesquisa intitula-se a A Representatividade do Estado no Espao Democrtico do Conselho Estadual de Assistncia Social CEAS/RS, realizada na Faculdade de Servio Social da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul - PUCRS, articulada ao seu Programa de Ps-Graduao. Foi possibilitada por concesso do Programa de Bolsa de Iniciao Cientfica da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul - FAPERGS, vigente no perodo de maro de 2004 a julho 2005. Esta se originou do estudo anterior realizado tambm pela referida autora e Prof. Dr. Jairo Melo Arajo, denominado: A Gnese do Conselho Estadual de Assistncia Social - CEAS/RS: O Comit Interinstitucional de Assistncia Social CIAS (2003), o qual se vinculava ao estudo Interuniversidades, coordenado pela Prof. Dr. Vini Rabassa da Silva, da Universidade Catlica de Pelotas UCPel: A Poltica de Assistncia Social no Estado do Rio Grande do Sul: Avanos e Perspectivas da Participao da Sociedade Civil (2003).

18 subsdios para a qualificao do processo do rgo como espao para a realizao concreta desse controle. O CEAS/RS, atualmente, vincula-se ao Departamento de Assistncia Social da Secretaria de Justia e Desenvolvimento Social do Estado (DASSJDS/RS), mas constitui-se como rgo independente de carter deliberativo.

O controle social efetivado pelo Conselho, desse modo, diz respeito fiscalizao, monitoramento, proposio e deliberao sobre as aes de assistncia social, tanto demandadas pelo governo estadual ou sociedade civil organizada quanto propostas pelo CEAS para o melhor propsito, capacitao, previso e alocao de recursos e aes que promovam os direitos sociais e eqidade aos usurios da Poltica.

No entanto, o entendimento de controle social como o conhecimento das esferas conselhistas faz-se muito incipiente no conjunto da sociedade brasileira e, mais ainda, aos usurios desta poltica, historicamente fragilizados e excludos dos poucos meios de informao e comunicao que trabalham essa temtica.

Torna-se pertinente evidenciar, na histria do pas, os condicionamentos que motivaram a atual falta de conscincia poltica mobilizadora e organizativa da maioria da populao brasileira. Buscou-se, portanto, enfatizar o quanto so necessrias aes de enfrentamento dessa cultura poltica inibidora da participao, bem como trabalhar a compreenso dessas estruturas conselhistas como um processo a ser construdo, uma vez que o controle social no est dado e, portanto, deve ser conquistado, potencializado e qualificado.

Os argumentos expostos evidenciam a pertinncia do estudo para que seja evidenciado o processo de controle social do CEAS/RS, com base nos dados da pesquisa ora realizada e nas reflexes apontadas a partir destes achados, com suas representatividades, funcionrios e acompanhamento de sua dinmica. Como afirma Dagnino (2002), dependendo do perfil destas dinmicas e de como se processa o movimento de articulao dos rgos gestores, o espao democrtico deliberativo de

19 gesto participativa faz-se de estrangulamento ou de liberao" de suas atribuies, atendendo interesses difusos ou efetivamente da classe subalterna, no caso da assistncia social.

Considera-se, assim, que este estudo procura desafiar, ao mesmo tempo em que constitui, apontando subsdios, meios para a qualificao do controle social da Poltica de Assistncia Social no rgo, embora conceba-se que as estruturas e instituies so desiguais e excludentes, permeadas por correlaes de foras antagnicas que caracterizam a sociedade brasileira.

Desta forma, visou-se delimitar os seus objetivos, quais seguem a anlise desde essas configuraes, baseadas em indagaes que nortearam o processo de elaborao do projeto a partir da seleo de categorias epistemolgicas tericas, seguidas de categorias que emergiram, ao longo do trabalho, pelo carter dialtico da pesquisa que originou o estudo. Para contextualizar o processo de controle social do CEAS/RS so enfatizados, nos captulos que seguem, primeiramente, os processos que conformaram a construo econmico-social da populao brasileira, advinda da colonizao portuguesa exploradora, resultando em grandes desigualdades sociais e pouca cultura organizativa da maioria da populao, refletindo-se na participao conselhista e controle social sobre o pblico. Traz-se, ainda, no segundo captulo, o importante avano: a efetivao da LOAS e Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) por meio da aprovao do Sistema nico de Assistncia Social Brasileiro (SUAS/2005). Mas, em contrapartida, apresenta o paralelo contraditrio com a poltica pblico-privada, que tambm ocupa o espao da poltica de assistncia social com apoio dos governos. Os conceitos acerca do controle social democrtico, os processos decisrios e de representatividades e os limites e possibilidades de partilha de poder das esferas conselhistas da Poltica de Assistncia Social compem o terceiro captulo. O quarto

20 versa sobre a metodologia trabalhada na pesquisa, objetivando a explicao do espao de controle social, bem como o mtodo, os procedimentos de coleta e divulgao dos dados e a formas de anlise elencadas e adotadas elaborao da pesquisa que originou a dissertao. No quinto captulo, analisam-se os dados decorrentes da observao e das entrevistas realizadas com os conselheiros e funcionrios do rgo, de modo a estabelecer relaes com as categorias tericas adotadas sobre o processo de controle social do CEAS/RS no perodo e prope sugestes para a qualificao do processo de controle social do rgo. No intuito de aferir diferentes perspectivas de controle social presentes na sociedade, como formas de promover subsdios efetivao do controle social democrtico, que se analisou o processo de controle social da poltica de assistncia social pelo CEAS/RS no estado. Para tanto, pesquisou-se se a gesto do rgo transcorre nos parmetros de uma democracia deliberativa de interesses de seus usurios ou no, se est imbricada pelos interesses das alianas da sociedade civil e do Estado, sobretudo no que tange s decises polticas, financeiras e de gesto.

Acredita-se que a qualificao de conhecimentos e socializao das informaes nos mbitos coletivos democrticos participativos, no que tange organizao e funcionamento das esferas de controle social, caracterizam-se como importantes mecanismos de resistncia contidos nas expresses da questo social.

Entende-se tambm que estes espaos se constituem em mecanismos indispensveis a quem aspira uma nova ordem societria. Constitui-se relevante, deste modo, o aprofundamento dos temas que versam sobre o controle social das instncias polticas coletivas visando compreend-las e qualific-las, pois esse controle social pode adotar diferentes perspectivas a serem desvendadas pelos sujeitos que ocupam ou defendem tais espaos de possibilidade democrtica participativa de co-gesto das polticas sociais.

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2 A PARTICIPAO DEMOCRTICA E A ASSISTNCIA SOCIAL

Acredita-se que ao controle social efetivo da Poltica de Assistncia Social, por meio de seus instrumentos, sujeitos/usurios e conselheiros, so inerentes o conhecimento e a experincia dos processos sociais prvios que compreendam participao social ou democrtica. Assim visando, neste captulo, ser apresentado o entendimento do que se constitui essa forma de participao necessria democracia, tanto participativa quanto deliberativa, bem como desvendados tais conceitos e suas aplicaes nas estruturas conselhistas e de controle social. O termo controle social, originalmente, abarca uma ambigidade de conceitos quando relacionado s cincias sociais, polticas e econmicas, fruto de um processo histrico construdo por diversos interesses e correlao de foras entre Estado, populao e, mais recentemente, outros grupos da sociedade civil organizada que tm intervindo na poltica de assistncia social. Essa poltica do Estado brasileiro, como ser abordada, ainda est fortemente influenciada pelas transformaes societrias externas e do pas a partir do sistema econmico de retrao social h muito adotado, mas tambm ambguo. Soma-se a estas questes a dificuldade de legitimao histrica da poltica de assistncia por falta de habilidade poltico-participativa de seus usurios e, conseqentemente, de seu processo de controle social, que evidencia contradies e denominado democrtico. Dessa forma, torna-se relevante ofertar um embasamento terico que sustente a perspectiva democrtica de controle social que fundamenta esta dissertao, pois compreende tambm as perspectivas conservadoras e consensualistas, que

22 impulsionam, retraem e/ou impedem uma qualificada execuo do controle social dessa poltica, inclusive por seu histrico preconceito e mitos que a diferencia dos outros eixos da seguridade social.

2.1 Estado Democrtico e a Cultura de Controle Social

O carter deliberativo e de controle social dos conselhos gestores uma oportunidade legal de descentralizao de poder entre o Estado e a sociedade civil organizada. Entretanto, para se compreender as relaes recprocas e antagnicas entre o Estado e sociedade necessrio o entendimento, de acordo com Pereira (2002), de que o primeiro no se constitui como um fenmeno idntico em todos os momentos histricos e em todos os contextos socioculturais; e que este foi e criado pela sociedade, procurando normalmente impor-se a mesma e domin-la de acordo com sua ndole e funo social. O Estado concebido como um conjunto de relaes criado e recriado num processo histrico tenso e conflituoso em que grupos, classes ou fraes de classe se confrontam e se digladiam em defesa de seus interesses particulares (PEREIRA, 2002, p.26), quer sejam de ordem privada institucional, poltica governamental ou de interesses das classes subalternas2. Pendendo para uma ou outra direo social, a depender da correlao de foras estabelecida. Conforme Couto (2004, p.77), o Estado brasileiro caracteriza-se por uma sociedade heterognea com traos marcantes de dependncia do imprio lusitano; de grandes propriedades privadas; de direitos apenas civis e de difcil constituio de

Os fundamentos para a escolha da categoria subalterno foram buscados no pensamento de Gramsci. Esta categoria contempla uma diversidade de situaes e no expressa a explorao, mas tambm a dominao e a excluso econmica, poltica, social e cultural. Como categoria analtica a subalternidade aqui entendida como resultante direta das relaes de poder na sociedade e se expressa em diferentes circunstncias e condies de vida social, alm da explorao do trabalho (Capacitao em Servio Social e Poltica Social: Mdulo 2, 1999, citado por YASBECK, 1999, p.95).

23 autonomia e liberdade da maioria da populao pelo extenso perodo de economia e sociedade escravocrata. No Brasil, conseqentemente, uma falta de conscincia poltica mobilizadora e organizativa apresenta-se na grande maioria da populao, que acaba por no participar ou compreender os espaos democrticos por ora conquistados na luta pelos direitos sociais nos rumores do movimento constituinte, tais como os da Poltica de Assistncia Social, salientados neste estudo. Deste modo, perpetuam-se as prticas assistencialistas3 e clientelistas aos direitos j garantidos em leis dessa poltica, historicamente, caracterizada pela sua veia caritativa e de benesse.

Apesar desses entraves, como fruto de um amplo movimento social para a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, aprovou-se, por meio de lutas sociais e correlao de foras, a instituio de instncias participativas de co-gesto da poltica na rea: os Conselhos de Assistncia Social, para a fiscalizao e controle social da poltica. No entanto, estes espaos esto em muito prejudicados pela ausncia de capacidade mobilizadora da sociedade, principalmente da participao do segmento dos usurios, que mais ativamente deveriam adentrar e se apropriar desses importantes instrumentos de controle social conquistados.

Entretanto, importante reconhecer que os fatores culturais histricos no so os nicos determinantes da ausncia de uma democracia mais efetiva, embora continuem sendo considerados por diversos autores como relevantes para a consolidao democrtica (OLIVEIRA, 1998, p.22), de modo que, no Brasil, a eliminao de um regime autoritrio no significou a superao dos altos nveis de elitismo e clientelismo que caracterizam o estilo de fazer poltica no pas, o que prejudica uma perspectiva de controle social poltica que atenda aos interesses das classes subalternas.
O grande exemplo dessa perpetuao assistencialista constitui-se da continuidade dessas prticas mesmo aps a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social, de 1993, no governo de Itamar Franco. Embora intensos embates polticos, quando do indeferimento no governo de Fernando Collor, seguiu-se a lgica assistencialista com o Programa Comunidade Solidria, implantado em 1995, pelo ExPresidente Fernando Henrique, desconsiderando o carter de poltica e a referida normatizao legal da Poltica de Assistncia Social (RAICHELIS,1998; COUTO, 2004).
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24 O termo controle social pode assumir diferentes conceitos, podendo ser caracterizado como ambguo no campo da cincia poltica e econmica, condicionado a partir de distintas concepes de Estado. Assim, podendo ser caracterizado primeiramente como o controle do Estado sobre a sociedade em favor dos interesses das classes dominantes, atravs da implementao de polticas sociais para amenizar o conflito de classes (CORREIA, 2006). Este seria o controle social conservador4, que compreende o Estado enquanto administrador dos negcios da classe dominante, indo ao encontro do conceito de Montao acerca do Estado Moderno, que se constitui em (...) uma criao do mesmo projeto instaurador da ordem burguesa, [pois] parte do processo que colocou os proprietrios dos meios de produo no controle do poder poltico econmico (MONTANO, 1999, p.49). O Estado, nesta perspectiva, um instrumento que fundamentalmente; no exclusivamente, foi criado para garantir a propriedade privada como fundamento da liberdade individual burguesa como bem referenda o autor. E o controle do poder poltico e econmico garante o consenso social para a aceitao da ordem do capital pelos membros da sociedade. As instituies estatais que detm o poder de implementar as polticas e programas sociais, a maioria das organizaes da sociedade civil e as instncias participativas compem estes mecanismos de controle social em busca de consenso, objetivando a reproduo do capital (CORREIA, 2006). O Estado, constituindo-se, portanto, como afirma Montao (1999), em um tipo privilegiado de organizao dentro e a servio da sociedade capitalista que o criou e o mantm. Deste modo o capitalismo e o Estado esto intrinsecamente interligados, dando este ltimo ao primeiro oxignio quando as crises assolam o sistema vigente evidenciadas no perodo keynesiano, nas experincias populistas, e, atualmente, na reforma neoliberal do Estado e privatizaes promovidas.
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A autora no denomina as trs concepes como se apresentam neste estudo, mas foi em suas descries que foram baseadas.

25 Entretanto, processo de controle social contempla tambm o controle da sociedade sobre as aes do Estado, tendo esta a possibilidade de controlar as aes do Estado em favor dos interesses das classes subalternas. Tal conceito abrange o Estado ampliado, caracterizado deste modo, por Gramsci, em virtude de incorporar, alm da sociedade poltica (que organiza o Estado), a sociedade civil (que tambm o constitui) com seus aparelhos de hegemonia que objetivam a manuteno do consenso pela coero de uma determinada classe sobre a outra, abarcando, assim, interesses de um ou outro lado. A pactuao de interesses caracteriza, assim, a perspectiva consensualista de controle social, pois para ser mantido o consenso, o Estado incorpora demandas das classes subalternas (CORREIA, 2006, p.164), de acordo com o que for mais conveniente para a classe dominante. No entanto, o Estado, dentro do conceito orgnico Gramsciano, amplia sua funo de manuteno de consensos de uma classe sobre a outra e incorpora, por vezes, as demandas das classes subalternas, alm dos interesses hegemnicos da classe dominante que o constituiu. Surge, neste campo contraditrio, outra perspectiva de controle social: a das classes subalternas ou a perspectiva democrtica de controle social. Esta terceira perspectiva de controle social movida pela contraditoriedade presente na sociedade civil, ora pendendo para a classe dominante ora para as classes subalternas, a depender da correlao de foras (CORREIA, 2004, p.165), que se constituem entre estas. Implica na ocupao pelas classes subalternas dos espaos participativos de controle social destinados sociedade civil na busca de conquistar mais poder e formar consensos em torno de um projeto de classes contra-hegemnico (CORREIA, 2004, p.165), como forma de resistncia aos objetivos dominantes de grupos ou estruturas de governos vigentes. Todavia, como apresentado, o controle social pode se caracterizar de diferentes formas, dependendo da correlao de foras estabelecida entre o pblico usurio da poltica e os demais sujeitos hegemnicos que ocupam os espaos de disputa democrtica, dentre os quais, o prprio Estado.

26 Neste nterim, torna-se relevante a caracterizao deste contexto social apresentado populao, que pouco compreende e atua nos espaos participativos democrticos de controle social, bem como a compreenso da Assistncia Social como poltica pblica, permeada de interesses contraditrios que precisam ser desvendados pelos sujeitos que ocupam tais espaos.

Para dissertar sobre a Assistncia Social imprescindvel referenciar sua origem, que historicamente caracterizada pela predominncia de aes de cunho caritativo, sendo o direito reduzido benesse, ora anunciada como solidariedade crist ora como solidariedade cidad, portanto, dessa forma, h muito permeada por diversos interesses dos atores que a executavam.

Somente a partir da Constituio Brasileira de 1988, integrou-se o trip da Seguridade Social5 atravs de um processo gradativo de lutas e conquistas de diversos grupos articuladores e movimentos sociais. Desse modo considerada no patamar de poltica social pblica de direito do cidado, promove a criao de tais espaos participativos de controle social para sua gesto, que vem a ser referendada com a promulgao de Lei n8.742, de 7 de dezembro de 1993: a Lei Orgnica de Assistncia Social - LOAS.

A Constituio Federal, como marco legal inicial, refere-se, no Artigo 204, participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
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Conforme Vini Rabassa da Silva (2004, p.10), Na Carta de Macei, elaborada em 2000 pelo CFESS, afirmado que a Seguridade Social um campo de luta e de formao de conscincias crticas em relao desigualdade social no Brasil e de organizao dos trabalhadores. um campo que convoca para proposies que se oponham s concepes de polticas compensatrias, responsabilizao dos pobres pela sua misria, idia de polticas pobres para os pobres, ao uso dos recursos da seguridade social para a sustentao das polticas econmicas, setorializao fragmentada das trs polticas, propondo a sua articulao a partir dos eixos da gesto, controle social e financiamento. Por outro lado, a seguridade deve ser impulsionada a avanar para ir alm das trs polticas, incorporando outras, para que possa se constituir em verdadeiro padro de proteo social no Brasil; para fortificar os espaos de controle social, a fim de que estes sirvam para assegurar os princpios de universalidade, da cidadania, da democracia e da justia social, provocando a articulao da sociedade civil em torno de propostas estratgicas do campo democrtico-popular; para ser um campo de fortalecimento dos usurios como pessoas com direitos, e que mostre a importncia da sua ao coletiva em prol de polticas pblicas voltadas para os seus interesses.

27 formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis governamentais. No Artigo 194, do captulo da Seguridade Social, so definidos seus objetivos, destacando-se o carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da populao nos trs nveis de governo.

Desse modo, em face dos movimentos de democratizao da sociedade brasileira no perodo da Constituinte, final da dcada de 80, no sculo XX, que foram conquistados os instrumentos legais de participao e de controle social: os Conselhos de Assistncia Social, em prol de uma Poltica de Assistncia Social fundamentada na garantia de direitos sociais populao que dela necessitar (LOAS, 1993).

Os esforos acerca da legitimao e publicizao da rea perpetuam-se nestes espaos de controle social conquistados, como os embates e grande articulao poltica para que estes se constituam genuinamente em rgos de teor democrtico participativo6. Porm, a ausncia ou pouca participao e entendimento acerca do processo de controle social democrtico previsto nestas estruturas vem a limit-las em sua partilha de poder com a sociedade. As caractersticas atuais de mobilizao e conscientizao poltica da sociedade brasileira tm origem na sua constituio histrica, econmica e social que, seguindo a lgica colonialista, pouco abriu espaos participao dos interesses das classes populares. Neste sentido, como foi perpetuada nos ltimos sculos, refletiram-se as dificuldades hoje encontradas para que os espaos democrticos dos conselhos sejam efetivamente compreendidos e ocupados. Na construo social e histrica do Brasil, no houve mais do que

aproximadamente 80 anos de democracia vigente, fruto de diversos interesses poltico-

A articulao um nvel operacional dependente de uma estratgia poltica norteadora (OLIVEIRA, 2004), e a articulao social assistncia social pressupe a construo de uma agenda comum de reconhecimento de heterogeneidades e aberta participao e ao controle social que deva orientar aes e decises coletivas e que ao mesmo tempo desafia o atendimento aos interesses contraditrios (RAICHELIS, 1998).

28 econmicos de classes dominantes que se revezaram no poder. E, nessa diacronia, pretende-se discorrer acerca dos perodos marcantes da sociedade brasileira que inviabilizaram uma cultura poltica7 participativa mais ativa a toda a populao na contramo da garantia dos direitos sociais. Uma vez que:
A cultura poltica brasileira, em sua trajetria histrica, marcada pelo forte enraizamento do patrimonialismo, do autoritarismo e da desigualdade e excluso social, presente no cotidiano das pessoas, das cidades e tambm nas esferas governamentais. Em linhas gerais, podemos dizer que o patrimonialismo refere-se ao uso privado da coisa pblica, que se expressa na apropriao privada dos bens pblicos, na corrupo e no clientelismo. O autoritarismo poltico manifesta-se na ausncia de democracia, transparncia, participao e controle social, que, apesar das conquistas da sociedade civil no final dos anos 1980, ainda esto presentes nas prticas polticas institucionais (PAZ, 2006, p.119).

Para caracterizar e referendar os dizeres da autora sero tratados, na seqncia, os elementos histricos que evidenciam atualmente a cultura poltica de desmobilizao da massa da sociedade para as conquistas coletivas de direitos no trabalho, como tambm a origem da corrupo e do clientelismo fortemente acentuado no Brasil. A cultura poltica manifestada pelo coletivo de atores sociais, a partir de um conjunto de valores e de representaes simblicas que eles tm sobre a realidade social (GOHN, 1999, p.56), portanto, na perspectiva coletiva; e no individual, de alguns poucos atores sociais em cada contexto. Perpetua-se, por conseguinte, no Brasil, uma massa alienada politicamente, conformada pela maior parte da populao, que desconhece sequer a intencionalidade8 dos projetos polticos adotados por seus candidatos executivos votados ou eleitos e que, normalmente, manipulada de forma clientelista.

Deve ser relacionada com o desenvolvimento de uma nova viso de mundo, que incorpora a cultura do outro, aprende a conviver com a diferena, procura uma nova tica, aceitando e interagindo com valores existentes; redefinindo de forma compartilhada a cultura com o outro (Capacitao Continuada em Servio Social e Poltica Social: Mdulo 2, 1999, citado por GOHN, 1999:45). 8 Intencionalidade define-se como estratgia de um conjunto de meios e de foras (...) que respondam a interesses e objetivos sociais, econmicos e polticos de determinadas foras sociais (SOUZA citado em BAPTISTA, 2000, p.18). Direo cuja (...) orientao do fluxo de acontecimentos se pauta por um novo sentido ao de competncia alm da competncia terico-prtica e tcnico-operativa, h que ser desenvolvida uma competncia tico-poltica (BAPTISTA, 2000, p.18).

29 Podem interferir na formao desses valores, como aponta Albuquerque (1992), (citado em Helosa Oliveira 1998, p.20) atitudes polticas, tais como a identificao partidria e as orientaes de tipo liberal ou conservador; pertinncia cultural, como a filiao religiosa e a origem tnica; e as variveis demogrficas, como idade, sexo, nvel de renda e grau de instruo da populao. Prioriza-se, em funo de explicitarem melhor em determinado contexto, as correlaes entre essas variveis, os comportamentos polticos: nveis de participao e informao poltica, opinies sobre as instituies e a classe poltica, alm das atitudes em relao s instituies e ao regime poltico (Oliveira, 1998:20)
Essa observao se faz necessria dada sua importncia para o entendimento dos fatores que podem favorecer determinadas culturas em relao Assistncia Social. possvel supor, nesse caso especfico, que variveis como identificao religiosa, identificao partidria e nveis de participao em espaos relacionados Assistncia Social podem contribuir para o conhecimento das orientaes a ela referidas (OLIVEIRA, 1998, p.21).

No sentido de desvendar a formao dos valores que formam a cultura poltica que se recorreu gnese do reconhecimento da existncia de nossa nao para o mundo: a descoberta portuguesa, que em realidade constituiu-se em uma invaso, explorao e dizimao dos povos indgenas que aqui habitavam. Salientam-se as diferenas da colonizao portuguesa em relao a outras culturas e diferencia-se a intencionalidade dessas ocupaes, tanto para com as terras como para os habitantes na busca das razes do Brasil, como descreve em sua obra homnima Srgio Buarque de Holanda. Os pases que compem o continente americano foram colonizados, diferentemente de outros pases, por aventureiros, segundo Holanda (1995). Ele tambm caracterizou os portugueses que no Brasil desembarcavam de semeadores9, principalmente por buscarem novas experincias. Estes acomodavam-se no provisrio e na preferncia do descobrir a consolidar, em contraponto aos ladrilhadores10, como
9 Caractersticas da colonizao portuguesa: poltica de feitoria; povoamento rural e de regies litorneas; colnia como lugar de passagem; carter exploratrio mercantil; desejo da obteno da riqueza fcil; falta de planejamento e mtodo; preferncia em agir por experincias sucessivas; restrio ao desenvolvimento da cultura intelectual; adaptao natureza. 10 Caractersticas da colonizao espanhola: colnia como prolongamento orgnico de seu pas; povoamento no interior de planaltos; valorizao da uniformidade e simetria; fria centralizadora,

30 os espanhis, que estimavam a segurana e o esforo, aceitando as compensaes a longo prazo:

(...) a colonizao espanhola caracterizou-se largamente pelo que faltou portuguesa: por uma aplicao insistente em assegurar o predomnio militar, econmico e poltico da metrpole sobre as terras conquistadas, mediante a criao de grandes ncleos de povoao estveis e bem ordenados. (HOLANDA, 1995, p.95-96).

Em que pesem as diferenas da colonizao espanhola e portuguesa, porm, comum a admirao como ideal de vida, uma vida de grande senhor, que a exclui de qualquer esforo ou preocupao, o que enfatizado por Holanda (1995). Esta cultura adveio de uma crena religiosa de que o trabalho manual e mecnico visavam a um fim exterior ao homem e no a Deus e, portanto, inaceitvel religio da poca, pois pretendia conseguir a perfeio de uma obra distinta de Deus quando trabalhada a natureza, indo de encontro aos valores dominantes.
E assim, enquanto povos protestantes preconizam e exaltam o esforo manual, as naes ibricas colocam-se ainda largamente no ponto de vista da ambigidade clssica. O que predomina entre elas a concepo antiga de que o cio importa mais que o negcio e de que a atividade produtora , em si, menos valiosa que a contemplao e o amor. Tambm se compreende que a carncia dessa moral do trabalho se ajustasse bem a uma reduzida capacidade de organizao social. Efetivamente o esforo humilde, annimo e desinteressado agente poderoso da solidariedade dos interesses e, como tal, estimula a organizao racional dos homens e sustenta a coeso entre eles (HOLANDA, 1995, p.38, grifo nosso).

Salienta-se o cio, a contemplao; e repudia-se o trabalho, assim, compreendese que as naes ibricas conseqentemente no se organizavam em coletivos para reivindicarem questes relativas a melhoras de seus trabalhos ou situaes econmico-sociais. Dessa forma, Holanda (1995) contrasta suas consideraes anteriormente trabalhadas acerca da diferenciao dos povos ibricos, pois a essncia clssica os une. Aponta tambm a ligao entre a cultura religiosa da populao, que a influenciava a renunciar a mudana da face do mundo (HOLANDA, 1995), ou seja, a

codificadora; abundncia de legislao; ao planejada e transformadora; zelo minucioso; trao retilneo, capricho nas edificaes; e valorizao da vida intelectual e da arte.

31 renncia ao trabalho material11 com a falta de organizao poltica e solidria da populao com aqueles fora de seus crculos afetivos. Ainda presente na sociedade brasileira, principalmente na classe subalterna, muitas vezes, destinando a Deus ou a polticos que se apresentam quase como Deuses , a mudana ou transformao socioeconmica, no compreendendo a necessria articulao social entre seus pares. Somada a tanto, dita como requisito necessrio deste estado das coisas (HOLANDA, 1995), visto que se incentivava o cio aos ibricos, a escravido agravou a ao dos fatores que se opunham ao esprito de trabalho ao matar no homem livre a necessidade de cooperar e organizar-se, submetendo-o, ao mesmo tempo, influncia amolecedora e um povo primitivo (HOLANDA, 1995, p.38). Assim, pode ser compreendida a origem histrica da falta de cultura e organizao em prol de uma comunidade coletiva ainda muito presente no pas, quando, durante o processo de escravido, a liberdade foi cerceada e a organizao social negada pelo grande acmulo de tarefas dirias, no to diferentes das longas jornadas que caracterizam o trabalho no Brasil, ainda, neste sculo. Outro aspecto de destaque a caracterstica malandragem do povo brasileiro, pois normalmente (os ibricos) encontravam uma forma diferenciada para que outros fizessem seu trabalho, prtica originria dos colonizadores europeus, que escravizaram os indgenas e africanos no intuito de no ferir suas leis divinas de cio e contemplao. Mais um trao do pas colonial que vem a influenciar na atual dificuldade de organizao social brasileira em prol da coletividade o da estrutura da sociedade, que teve sua base fora dos meios urbanos. Os conglomerados das populaes eram muito afastados entre si, pois dependiam das propriedades rsticas rurais para se manterem. Estas grandes propriedades privadas tambm detinham o poder poltico em funo do econmico:

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Pois esse implicaria a uma submisso ao objeto exterior e a aceitao de uma lei estranha ao indivduo (HOLANDA, 1995, p. 38).

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Na Monarquia eram ainda os fazendeiros e os filhos de fazendeiros, educados nas profisses liberais, quem monopolizavam a poltica, elegendo-se ou fazendo-se eleger seus candidatos, dominando os parlamentos, os ministrios, em geral todas as possibilidades de mando, e fundando a estabilidade das instituies nesse incontestado domnio (HOLANDA, 1995, p.73).

Portanto, em lugar de conflito entre as autoridades e os grandes proprietrios, conforme aponta Carvalho (2002, p.25), havia, entre eles, um conluio, uma dependncia mtua. Isso acarretava a inexistncia de um poder que pudesse ser chamado de pblico, isto , que pudesse ser a garantia da igualdade de todos perante a lei, que poderia ser a garantia dos direitos civis, qui dos sociais, nessa perspectiva. O autor ainda se refere ao descaso pela educao primria da administrao colonial portuguesa, assumida aps a expulso dos jesutas, que dificultava o desenvolvimento de uma conscincia de direitos diferentemente dos oferecidos por Deus (verificados com dados posteriores de 1872, onde apenas 16% da populao eram alfabetizadas). Destaca-se que no era interesse da administrao colonial ou dos senhores de escravos difundir essa arma cvica na qual se constitui a educao12, ou seja, socializar o conhecimento produzido grande parcela da populao, razo pela qual nunca foi permitida, em contraste com a Espanha, a criao de universidades na colnia sendo somente admitidas aps 1808 (Holanda, 1995). A ausncia de acesso e maior oportunidade de estudo dificultaram a construo da conscincia social de ampla populao por meio da educao e cultura e, conseqentemente, atrasaram ou impossibilitaram o alcance dos meios para a organizao social e luta por possveis direitos, tanto para a ampliao dos civis quanto conquista dos sociais. Verifica-se, deste modo, nos dizeres de Carvalho (2002, p.24) que (...) no havia repblica no Brasil, isto , no havia sociedade poltica; no havia repblicos, no havendo, portanto, cidados, pois os direitos civis que existiam beneficiavam a

A comparao dos dados dos 150 mil formados da colnia espanhola aos 1.242 estudantes brasileiros formados em Coimbra identifica a triste diferena do iderio de nossos colonizadores.

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33 poucos, os direitos polticos a pouqussimos, e dos direitos sociais ainda nem se falava, pois a assistncia social estava a cargo da Igreja e de particulares (CARVALHO, 2002, p.24). Em consonncia, no havia, no seio da sociedade brasileira, uma perspectiva de identidade nacional, somente,
chegou-se ao fim do perodo colonial com a grande maioria da populao excluda dos direitos e sem a existncia de um sentido de nacionalidade. No mximo, havia alguns centros urbanos dotados de uma populao politicamente mais aguerrida e algum sentimento de identidade regional (CARVALHO, 2002, p.25).

Portanto, raras foram as manifestaes cvicas, durante esse perodo, excetuadas. As revoltas escravas, como a dos Palmares, a mais importante, foi silenciada pela agressividade de particulares enviados pelo governo, pois quase todas as outras foram conflitos entre setores dominantes ou reaes dos brasileiros contra o domnio da colnia (CARVALHO, 2002, p.25)13, brasileiros esses, em sua maioria, elitistas, com acesso a conhecimento e informao, raros no perodo. A troca de favores entre fazendeiros e polticos das cidades, perpetuada no perodo republicano, criou a cultura do patriarcado e do compadrio, manifestada atualmente atravs da corrupo acobertada pelo clientelismo que se utiliza principalmente da Assistncia Social para a manipulao da populao. Conforme refere Carvalho (2002), posteriormente, no Brasil, o papel do povo na Independncia do pas foi de mero espectador e no decisivo, diferentemente da Amrica do Norte e Amrica Espanhola, tendo uma pequena mobilizao apenas nas cidades costeiras, uma vez que, nas capitais provincianas mais distantes, a notcia da
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Quatro revoltas polticas ocorreram no sculo XVIII, trs lideradas por elementos da elite, sendo a mais importante a Inconfidncia Mineira por ser a mais politizada, inspirada no iderio iluminista e no exemplo da independncia das colnias da Amrica do Norte. No entanto, seus lderes se restringiam aos setores dominantes (militares, fazendeiros, padres, poetas e magistrados), e no chegou s vias de fato. Popular, a Revolta dos Alfaiates, de 1789, foi mais social e racial do que poltica, contra a escravido e o domnio dos brancos, sendo reprimida rigorosamente. A mais sria, a Revolta de Pernambuco (1817), composta de militares de alta-patente, comerciantes, senhores de engenho e 45 padres, ascendeu uma nascente de conscincia dos direitos sociais e polticos, tendo assumido por 2 meses proclamao de uma repblica independente dos povos-livres antes de ser trucidada (CARVALHO, 2002). Outra importante revolta ao domnio, j no contexto da Repblica, foi a Revoluo Farroupilha, que tambm objetivava a libertao do estado Rio-Grandense-do-Sul dominao do governo centralizador em funo da alta explorao dos produtos comercializados, mas vencida pelas tropas nacionais aps anos de batalhas.

34 independncia s chegou cerca de trs meses depois do acontecido, retardando-se ainda mais no interior do pas. A proclamao da independncia brasileira foi negociada entre a elite nacional, a Coroa Portuguesa e a Inglaterra, com conflitos muito limitados se comparados a outros pases da Amrica Latina, que mobilizaram grandes exrcitos e/ou foram chefiados por lderes populares, ditas revoltas libertadoras, que amplamente envolveram a populao nas lutas. Nos dizeres de Carvalho (2002, p.28), portanto, deve-se compreender que a tranqilidade da transio facilitou a continuidade social, que infelizmente se perpetua similarmente nos dias atuais. Impulsionada por duas direes opostas de modelos de independncia americana (republicana) e a europia (monrquica) -, a brasileira obteve as bases nesta ltima, que abarcava o modelo de monarquia constitucional, exigindo, assim, a presena de um governo representativo baseado no voto dos cidados e na separao dos poderes polticos14. Desse modo, a Constituio Outorgada, de 1924, regulou os direitos polticos e definiu quem teria direito de votar e ser votado, sendo critrios excludentes aos escravos, s mulheres, aos homens menores de 25 anos e com renda inferior a 100 mil ris, reduzindo os direitos a uma populao nfima (CARVALHO, 2002, p.28). Grande parte dos eleitores ainda era obrigada a eleger os candidatos escolhidos pela elite nacional (CARVALHO, 2002), pois deles dependiam, de alguma forma, seja enquanto empregados de senhores ou empresrios que os obrigavam, seja de negociaes estabelecidas com os polticos envolvidos com a elite. De fato, no houve experincia poltica prvia que preparasse o cidado para exercer suas obrigaes cvicas (Carvalho, 2002, p.44), visto que o Brasil no passou por nenhuma revoluo cvica como em outros pases, e no houve qualquer processo
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Estabeleceram-se os trs poderes tradicionais (Executivo, Legislativo - Senado e Cmara - e Judicirio) e por resduos de absolutismo foi criado o poder Moderador, privativo do imperador, entre outras atribuies, fazia com que o sistema no fosse autenticamente parlamentar, pois nomeava livremente ministros de Estado, independente da opinio do legislativo. Permaneceu quase sem alterao at 1881 (CARVALHO, 2002).

35 de aprendizado cvico. Portanto, esse processo seria lento e gradual, como de fato percebe-se o atual descompromisso de monitoramento dos eleitores para com seus candidatos eleitos. Outra questo que contribui para o impedimento da ampliao dos direitos polticos: Quem era menos preparado para a democracia: o povo ou o governo e as elites? Uma vez que as elites foravam os eleitores, compravam votos, faziam atas falsas e no admitiam derrota nas urnas. Havia tambm a iluso de que o aprendizado do exerccio dos direitos polticos no pudesse ser feito por outra maneira que a de sua prtica continuada e sem um esforo por parte do governo de difundir a educao primria. Assim, a interrupo do aprendizado s poderia levar, como levou, ao retardamento da incorporao dos cidados vida poltica (CARVALHO, 2002, p.45), dificultando a conscincia do processo eleitoral ainda nos dias atuais15. Dessa forma, pode-se inferir que caractersticas contemporneas da sociedade brasileira advm da incorporao na organizao social de traos de dependncia com Portugal, herdando uma tradio cvica pouco encorajadora, uma populao analfabeta, uma sociedade escravocrata de economia monocultora e latifundiria de base escravista, a mando de um Estado Absolutista. Visto que os escravos eram comparados a animais e a cidadania concedida a quem tinha posses, a sociedade colonial que mantinha a escravido e a grande propriedade privada no favoreceu a formao de futuros cidados de direitos por desconhecimento e represso destes e de organizaes sociais com este cunho. H, no entanto, diversas interpretaes do que se considera garantia de cidadania por vrios autores, mesmo no sentido do direito a ter direitos, conforme aponta Vieira (1997, p.22), fazendo-se necessrio conhec-las, bem como as variadas interpretaes acerca dos direitos que, por meio de mecanismos de controle social,
15 A herana colonial, entretanto, pesou mais na rea dos direitos civis, pois o novo pas herdou a escravido, a grande propriedade rural e um Estado comprometido com o poder privado. Com direitos civis e polticos precrios, nem se falava em direitos sociais, no cabia ao estado promover a Assistncia Social, esta ficava a encargo de Instituies Privadas de caridade, associaes particulares e Santas Casas de Misericrdia (CARVALHO, 2002).

36 podem ou no serem exercidos, garantidos ou fomentados. Para Marshal (1967), a cidadania seria composta de direitos civis e polticos direitos de primeira gerao, e dos direitos sociais direitos de segunda gerao.

Marshal, (citado por VIEIRA, 1997, p.22) conceitua os direitos civis como os direitos individuais de liberdade e igualdade, propriedade, de ir e vir, direito vida, segurana, etc., e os direitos polticos como a liberdade de associao e reunio, de organizao poltica e sindical, participao poltica e eleitoral, ao sufrgio universal etc., chamados ainda de direitos individuais exercidos coletivamente. Tais direitos so abordados neste estudo de modo tambm a subsidiar sujeitos sociais, enquanto conselheiros que visam busca pela garantia dos sociais, e, desta forma, complementar a atuao no controle social das polticas sociais.

Entretanto, Carvalho (2004, p. 9) aponta que (...) possvel haver direitos civis sem direitos polticos, pois os direitos polticos se referem participao do cidado no governo da sociedade e consiste na capacidade de fazer demonstraes polticas, de organizar partidos, de votar, de ser votado, embora o contrrio no seja vivel, por que:
Sem os direitos civis, sobretudo a liberdade de opinio e organizao, os direitos polticos, sobretudo o voto, podem existir formalmente, mas ficam esvaziados de contedo e servem antes para justificar governos do que para representar cidados. Os direitos polticos tm como instituio principal os partidos e um parlamento livre e representativo. So eles que conferem legitimidade organizao poltica da sociedade. (CARVALHO, 2004, p.9-10).

Carvalho (2004, 10), ainda, aponta que os direitos sociais, que incluem o direito educao, ao trabalho, ao salrio justo, sade, aposentadoria (...) juntamente garantem a participao na riqueza coletiva, podem ser usados em substituio aos direitos polticos que compem, com o exerccio dos civis, a cidadania. Isto se deve ao fato de que quando concedidos os direitos sociais, e no compreendidos enquanto direitos pelas populaes que desses utilizam-se, estas podem vir a conceder suas liberdades individuais de escolhas no dia-a-dia, ou suas opes polticas, em troca de favores ou bonificaes dadas por grupos dominantes que detm interesses nessa transao.

37 Afirma o autor, sobre os direitos sociais, que na ausncia de direitos civis e polticos, seu contedo e alcance tendem a ser arbitrrios (CARVALHO, 2004, 10), o que normalmente acontece grande massa brasileira sem acesso educao social emancipatria quando as polticas sociais que os implementam so repassadas na lgica da tutela, caridade ou do favor.

necessria, portanto, a exigncia do exerccio de promoo e cidadania para que os direitos sejam considerados democrticos pela populao (como tambm o acesso qualificado e a devida publicizao16 de espaos de direitos polticos que fomentam a promoo dos direitos sociais). Nesse sentido, no basta s pessoas terem o acesso ao voto, necessitam de liberdade principalmente de conscincia, vida digna e educao de qualidade para virem a exercer seus direitos polticos com autonomia e real direito de escolha.

Carvalho (2004, 10), referindo-se ao estudo de Marshall, afirma que os direitos foram lentamente conquistados, inicialmente pela Inglaterra: primeiro vieram os direitos civis, no sculo XVIII. Depois, no sculo XIX, surgiram os direitos polticos. Finalmente, os direitos sociais foram conquistados no sculo XX. Este surgimento seqencial lgico dos direitos sugere que a prpria idia de direitos e, portanto, a prpria cidadania, um fenmeno histrico (CARVALHO, 2004, p.10-11), fruto de um processo gradativo de conquistas.

Com a elucidao da seqncia lgica do surgimento dos direitos, Carvalho (2004), reportando-se a Marshall, aponta que, no caso brasileiro, houve uma diferenciao nessas conquistas, onde muitas foram concedidas ou negadas populao. Houve e ainda h um descaso com a educao popular que constitucionalmente se define como direito social e que o autor considera pr16 A publicizao (...) funda-se numa viso ampliada de democracia, tanto do Estado quanto da sociedade civil, e na implementao de novos mecanismos e formas de atuao, dentro e fora do Estado, que dinamizam a participao social para que ela seja cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das classes dominadas (Capacitao em Servio Social; Mdulo 3, 2000, citado por RAICHELIS, p.63).

38 requisito histrico para a expanso dos outros direitos. Conforme destaca, referendando o apresentado, a informao trabalhada e de qualidade permite s pessoas tomarem conhecimento de seus direitos e se organizarem para lutar por eles (CARVALHO, 2004, p. 11) de forma organizada e participativa.

Neste sentido, a atitude contempornea de conceber a cidadania, frente diversidade de discusses, conforme aponta Vieira (1997), a de buscar estratgias para combinar o civil, que se compe dos direitos individuais, com o cvico, estabelecido como os deveres para com o Estado, responsvel pelo bem pblico. Entretanto, considera-se como relevante posio do referido autor que evidencia ser necessria a presena de elementos aglutinadores de sentimento de comunidade, e de uma identidade coletiva de sociedade para ser concebida a cidadania, hoje, dificilmente promovida em funo de um enaltecimento do individualismo na sociedade contempornea.

Desta forma, um Estado Democrtico de Direitos que possa vir a garantir o exerccio da possibilidade de todos os cidados, ainda impe a:
(...) condio de que a lei se origine de um rgo popular representativo, que expresse a vontade geral [por meio de uma] representao popular livremente eleita, composta de todos os setores significativos da sociedade, e no somente de alguns (VIEIRA, 2004, p.131).

Esta condio, no entanto, contrape-se histria brasileira, em que massiva a participao dos setores dominantes na poltica, como tambm aos demais espaos democrticos conquistados a fim de legitimarem seus interesses. Esta liberdade17 de escolha no sentido da cidadania pode ser questionada no caso brasileiro, pois perpetuada a alienao pelo descaso para com as polticas

Liberdade entendida como capacidade essencial do homem dada pela possibilidade de escolher com autonomia, isto , conscientemente, livremente. A liberdade uma capacidade de um valor; capacidade porque permite a escolha; valor porque se torna valorosa na histria do ser social. ainda liberdade de e para; de, no sentido de superao dos entraves s escolhas e para no sentido do vir a ser, ou seja, da realizao de projetos que realizem e ampliem a liberdade (BARROCO, 1999, p. 61.).

17

39 sociais e de seguridade social. A falta de educao poltica18 inviabiliza, em grande parte, a formao crtica de uma grande massa de cidados brasileiros, que, por sua pouca formao educacional e social, so manipulados quando as restritas informaes do quadro econmico e social chegam-lhes atravs dos meios de comunicao social elitistas. Destaca Silva (2001, p.9), como condies de cidadania e mesmo para constituir cidados dentro de um Estado de Direitos, a necessidade de autonomia, entendida com sentido duplo. Ou seja, "do poder do Pas de traar suas prprias polticas sem ingerncia de foras externas e capacidade de autodeterminao de si e do mundo - a Soberania Nacional; como tambm a condio de sujeito autnomo, e, portanto, ativo, consciente e participante. Sujeitos sociais/usurios que deveriam ter, e seremlhes fomentadas, tambm, a partir de prticas coletivas para este objetivo:
(..) a conscincia das desigualdades, da concentrao do poder de privilgios, das injustias em suas diferentes formas de manifestao, das ameaas e do desrespeito aos direitos humanos e, ao mesmo tempo [ser] capaz de usar sua criatividade para realizar transformaes por meio de sua atuao individual, inserindo-se em processos de lutas e construes coletivas de uma sociedade humana, solidria cidad (SILVA, 2001, p.9).

Lutas estas que extrapolam os objetivos das categorias profissionais e so incitadas pelos diversos sujeitos sociais a partir de experincias visando a uma participao cidad que potencialize os indivduos para a busca de alternativas na contramo ao Estado neoliberal. Experincias que fomentem o processo educativo da participao elucidado por Souza (1987), que se expressa atravs da conscientizao, organizao e capacitao contnua e crescente da populao ante a sua realidade social concreta. Para tanto fundamental a compreenso da contradio do Estado e das instncias de controle social a partir do confronto de interesses presentes a esta realidade, objetivando a sua ampliao enquanto processo social de modo a capacitar os sujeitos nesse processo. Tal processo educativo da participao social vai exigir,
18

A convico de que, ao articular a educao com o processo de construo da cidadania, aquela estaria contribudo para a estruturao de uma sociedade de homens efetivamente livres, porque plenamente cidados (TONET, 2005, p.32).

40 principalmente, alm de capacidade tcnica e cientfica, o compromisso dos sujeitos com o seu trabalho e intencionalidade. Para a segunda condio da cidadania dentro do Estado Democrtico tem-se a verdadeira democracia, pois faz-se imprescindvel sociedade ter a capacidade de se organizar, assegurando a participao dos indivduos em todas as decises que lhes dizem respeito, em todos os aspectos da sua vida, constituindo-se na real distribuio do poder (VIEIRA, 2004, p.131) entre grupos dominantes e sujeitados. Como terceira condio cidadania, refere-se relevncia do

desenvolvimento como sinnimo de crescimento econmico com distribuio de renda e elevao da qualidade de vida (SILVA, 2000, p.9), onde se incluem a perspectiva social de eliminao das desigualdades econmicas e sociais e a preservao do meio ambiente e da vida no planeta. Inclui-se tambm como imprescindvel nessa perspectiva cidad democrtica a organizao e participao dos cidados na e para a sociedade, concebendo-a como participao social que:
(...) se apresenta como importante instrumento de fortalecimento da sociedade civil, notadamente dos setores mais excludos; na medida em que a superao das carncias acumuladas depende basicamente da interao de agentes pblicos e privados no contexto de arranjos socioinstitucionais estratgicos. A participao social se enquadra no processo de redefinio dos setores pblico e privado, visando distribuir o poder em favor dos sujeitos sociais que geralmente a ele no tm acesso (JACOBI, 2000, p.27).

A participao social19 foi incorporada no Estado democrtico brasileiro, resultado de lutas de setores progressistas pela redemocratizao do pas no final da dcada de 1970, em contraponto extino dos canais de interlocuo entre o Estado e a sociedade e centralizao burocratizada e conservadora das polticas sociais na esfera federal, caracterstica dos governos ditatoriais (CORREIA, 2002, p. 23-124). Dallari (1983, citado em SOUZA, 1987) aponta que todos os indivduos tm o dever de participar da vida social, pois, em primeiro lugar, essa necessidade bsica
19

A participao social nestas polticas foi concebida na perspectiva do controle social no sentido de os setores organizados da sociedade participarem desde as suas formulaes - planos, programas e projetos-, acompanhamento de suas execues, at a definio da alocao de recursos para que estes atendam aos interesses da coletividade (CORREIA, 2002, p.124).

41 dos seres humanos, pois a vida em sociedade uma constante troca de bens e servios; e, em segundo, se muitos ficarem em atitudes passivas, deixando a deciso para outros, um pequeno grupo mais audacioso acabar dominando sem resistncias. No contexto brasileiro, a maioria dos sujeitos sociais no est afetada naquilo que colocado como pressuposto de toda a existncia humana, pois a cultura poltica institucionalizou-se na tutela e no favor. Havendo, assim, a dominao de grupos ou representatividades cooptao de sujeitos, por meio de manipulao das mais diversas ordens, principalmente por deteno de conhecimentos ou alianas influentes:
A luta para poder comer, beber, ter habitao e vestir-se passa a ser a luta fundamental da maioria da populao brasileira. Mesmo nesse nvel as lutas so captadas e transformadas em aes a favor da legitimidade da dominao de alguns grupos sobre a maioria da populao (SOUZA, 1987, p.83).

Esses grupos direcionam as aes de acordo com seus projetos polticos, vindo a enfraquecer o coletivo organizado. Torna-se necessrio, portanto, que os sujeitos se apropriem dos espaos participativos em prol dos interesses coletivos e os ocupem, pois, como afirma Souza(1987, p.83):
(...) a participao em si como processo social muda seus prprios atores. Potencializa os grupos desfavorecidos, faz crescer sua confiana em suas prprias capacidades e contribui para sua articulao. Todos estes elementos colocam-nos em melhor situao para lutar por seus direitos e influir de modo efetivo.

Essa luta pode ser permeada de atores/sujeitos capacitados se realizadas alianas e articulaes polticas que qualifiquem o envolvimento nos espaos democrticos de polticas sociais. Muito embora a autora saiba que, em funo de se constituir como processo social de pensar e agir sobre os desafios sociais que esto situados, a participao um processo dinmico e contraditrio que se assemelha ao controle social e pode assumir ainda duas faces conforme aponta Jacobi (2000). Uma de opor a sociedade em contato com o Estado e outra que busca seu prprio fortalecimento e desenvolvimento autnomo.

42 Como salienta Jacobi (2000), a participao deveria efetivamente alcanar a democratizao do aparelho estatal, entendida como a devida partilha de poder20. E, se bem articulada por meio de representatividades, pode ocupar espaos de controle social que se caracterizam por terem estas possibilidades. Nesse sentido,
(...) trata-se de pensar sobre a participao popular e sua relao com o fortalecimento de prticas polticas e de constituio e de direitos que transcendem os processos eleitorais e seus impactos freqentemente ambguos e/ou contraditrios sobre a cidadania (JACOBI, 2000, p.12).

Jacobi (2000) afirma que o alcance efetivamente social dos servios pblicos j pagos por meio dos impostos s possvel com uma qualificada participao social que efetive a partilha de poder dentro dos espaos destinados. Destaca tambm a perspectiva de participao popular interventiva no Estado atravs dos conselhos gestores, que so ressaltados como forma de atuao social necessria construo de um Estado democrtico de direitos. Concorda-se com esta perspectiva e com Correia (2002, p.124), que aponta que a institucionalizao da participao nestas estruturas:

(...) se deu como resultado do restabelecimento de articulao entre as demandas sociais e as aes do Estado. Esta aconteceu na perspectiva do controle social no sentido de o Estado ser controlado pelos setores organizados da sociedade, direcionando suas aes de forma a incorporar as demandas desses, com uma lgica inversa do perodo ditatorial, em que o Estado mantinha o controle exclusivo sobre a sociedade com seus mecanismos de represso.

Assim, esta forma de gesto conselhista, quando ocupada na perspectiva contraditria de controle social para as classes subalternas, pode se transformar em um meio e num objeto democrtico, conferindo direitos de interveno a todos os cidados (CORREIA, 2000, p.27) para promoo dos direitos sociais de forma equnime e justa, pois:
A participao social foi institucionalizada por meio das conferncias, que tm como objetivo avaliar e propor diretrizes para a poltica especfica nas trs esferas governamentais, e por meio dos conselhos gestores, que so instncias colegiadas de carter permanente e deliberativo com composio paritria entre os representantes dos segmentos dos usurios e os demais segmentos, e que objetivam o controle social (CORREIA, 2002, p.124).
20

43
Os conselhos de gesto das polticas sociais (...) so fundados nos conceitos de democracia, cidadania e participao. Significam a construo de esferas pblicas no-estatais, espaos pblicos independentes das estruturas de governo e de partidos polticos, constitudos por representao de instituies governamentais e organizao da sociedade civil, que estabelecem a conexo entre as instituies polticas e as demandas coletivas (PAZ, 2006, p.118).

A capacidade de conexo das demandas e polticas sociais nessas estruturas que compreendem o controle social vai exigir, contudo, que os cidados tenham capacidade advinda de experincias prvias acumuladas em movimentos coletivos de participao cidad, bem como condies que os permitam compreender e se colocar em tais espaos. Isto implica uma melhor estrutura de vida populao, ou seja, o enfrentamento da pobreza poltica21 do pas.

Neste sentido, fazem-se pertinentes polticas sociais22 preventivas que atinjam a raiz do problema, tais como aes e polticas educacionais nos nveis iniciais (como creches - que se refletem posteriormente no currculo escolar); polticas de fomento de grupos e organizaes comunitrias e nos mais diversos espaos; programas de desenvolvimento local - valorizando as pequenas cidades; campanhas de promoo em sade - que adotem os postos como principais referncias em atendimento etc., e que oportunizem condies materiais vida do cidado (DEMO, 1996).

So tambm fundamentais polticas sociais redistributivas de renda e poder, alterando a concentrao da renda e da terra originria das desigualdades sociais para que sejam equalizadoras de oportunidades de acesso vida de qualidade a todos.

21

Por pobreza poltica compreende-se a dificuldade histrica de o pobre superar a condio de objeto manipulado para atingir a de sujeito consciente e organizado em torno de seus interesses. Manifesta-se na dimenso da qualidade, embora seja sempre condicionada pelas carncias materiais tambm. Mas a essas jamais se reduz, apontando para o dficit de cidadania (DEMO, 1996, p.20) 22 Poltica Social no ajuda, piedade ou voluntariado. Mas processo social, por meio do qual o necessitado gesta conscincia poltica de sua necessidade, e, em conseqncia, emerge como sujeito de seu prprio destino, aparecendo como condio essencial de enfrentamento da desigualdade sua prpria atuao organizada. Poltica Social emancipatria aquela que se funda na cidadania organizada dos interessados. Ou seja, no trabalha com objetos manipulados, mas com sujeitos coparticipantes e co-decisores (DEMO, 1996, p.25).

44 Em vista disso parece essencial a busca de espaos e rgos representativos legtimos da sociedade em prol das polticas sociais, prioritariamente e de maneira intersetorial com a poltica de assistncia social que essencialmente atenda a demanda originria das desigualdades na direo desse Estado de direito para a efetiva garantia dos direitos sociais.

Uma vez que esta poltica ainda se apresenta ambgua no pas: ora como ampliao da cidadania, na perspectiva de direitos, ora como assistencialismo, em virtude da construo histrica brasileira permeada de interesses distintos que dificultaram o entendimento acerca da participao poltica, de conhecimento da poltica de assistncia e da qualificao social necessria compreenso destes rgos de controle social, h a necessidade de ser desvendada e amplamente debatida pelo conjunto da populao. Neste sentido, as pesquisas que abordam aspectos desta temtica podem trazer importantes contribuies.

2.2 A Assistncia Social e a Democracia Deliberativa

As polticas sociais pblicas constituram-se mediante um amplo processo histrico de edificao das idias de direitos sociais, de suas contradies e luta para alcan-las. No entanto, a poltica de assistncia social perpetua-se como a mais desvalorizada do panorama atual de seguridade social brasileira existente, sem percentual oramentrio garantido para seu custeio e, portanto, manipulvel aos interesses poltico-econmicos dos governantes.

A cultura poltica brasileira foi constituda pelos interesses das classes dominantes que no legitimam a assistncia social enquanto direito social, sendo reproduzidos pelas instncias governamentais quando chegam ao poder, pois fundada numa lgica colonial, autoritria, dominadora e compensatria, ainda muito presente no contexto atual (MAIA, 2002, p.163). Assim, apesar de conquistados

45 alguns direitos sociais de assistncia social por meio da LOAS e da PNAS, fazem-se necessrios ainda serem realmente legitimados pela sociedade.

A lgica neoliberal mercantil adotada pelos governantes brasileiros, que preconiza a lucratividade econmica em detrimento do atendimento das necessidades bsicas das populaes, remete a uma no-implementao e financiamento de aes da poltica, por vezes, apenas legalizadas em leis e normativas.

Somam-se ao no investimento adequado de recursos os impasses burocrticos da mquina governamental, bem como o preconceito com a rea pela falta de densidade poltica e de debate poltico no conjunto da sociedade como direito social, de acordo com Couto (2004, p.171), Pereira (1996) e Yasbek (2001). Isso acaba por resultar na no publicizao intencional dos mecanismos, formas e importncia dos instrumentos de controle23 e monitoramento social, como os conselhos, conferncias e fruns de assistncia social. Essa no legitimao da assistncia social enquanto poltica social, por vezes, incentivada pelo enaltecimento de um mito populao, caracterizado por uma narrao pblica (...) [onde] no se encontram caminhos para serem resolvidos na realidade (CHAU, 2000, p.9) dentre a esfera pblica24. Principalmente pelo desconhecimento de superaes na rea perante o estabelecido sistema capitalista, criando falcias de no haver alternativas de mudanas sociais e de desigualdades via Estado e polticas sociais.

O mito, conforme afirma a autora, impe um vnculo interno com o passado de origem, isto , com um passado que no cessa nunca, que se conserva perenemente presente, no permitindo o trabalho da diferena temporal e da compreenso do
23

Esse controle projeta a efetivao de benefcios e servios pblicos que proporcionem as condies bsicas para que as pessoas possam exercer sua humanidade (CORREIA, 2002, p.125-126). 24 A esfera pblica de carter emancipatrio, integral, participativo e pluralista integra o processo de democratizao da vida social, pela via do fortalecimento do Estado e da Sociedade Civil, de forma a inscrever os interesses das maiorias nos processos de deciso poltica. um movimento que pretende conferir nveis crescentes de publicizao no mbito da sociedade civil, no sentido da criao de uma nova ordem democrtica valorizadora da universalizao dos direitos de cidadania (RAICHELIS, 1998, p.78).

46 presente enquanto tal (CHAU, 2000, p. 9.). Por isso no se compreendem os motivos da pobreza e desigualdades sociais latentes, originrias das principais expresses da questo social25.

Essa no compreenso, por vezes, desmobiliza a populao na busca de seus direitos e a fragmenta at mesmo pela no divulgao que gera seu desconhecimento , bem como torna utpica a justia social no pas. E como no compreendida a questo social brasileira, no h tambm a compreenso para a resistncia coletiva, pois:
(...) o processo de democratizao e de afirmao da cidadania se instituem no Brasil e no mundo de forma tambm bastante conflitiva, medida que se colocam concomitantes afirmao do desenvolvimento do capitalismo globalizado e neoliberal, cujos valores e prticas inviabilizam a afirmao da democracia, dos direitos e das polticas sociais universais (MAIA, 2000, p.163).

Inviabilizam, assim, a participao e conscincia social mobilizadora da populao em defesa de seus direitos, de modo que a mxima via mercado, por meio de insero ou consumo, de carter individualizado, ressaltada para a satisfao das necessidades sociais. Mitifica-se, portanto, como impossvel o acesso s necessidades bsicas por meio de polticas sociais emancipatrias e ou movimentos sociais coletivos. Neste sentido o:
(...) mito fundador faz um movimento dialtico, ao mesmo tempo em que se manifesta com nova roupagem - a Assistncia Social como Direito, (..) mantm o seu ncleo primitivo da benesse que, ao ser negado repete-se compulsivamente de alguma forma. Nesta tenso, em determinado ensejo, prevalece um sentido ou outro, dependendo da fora - renovadora ou conservadora. Uma representao que se situa conforme o movimento histrico (ARAJO; SOARES, 2005).

De tal modo, primordialmente na poltica de assistncia social que se institui a ambigidade de se estabelecerem momentos como direito social ou combate pobreza e excluso, ou como benesse. A fora persuasiva, de onde procede?, a
Questo Social: (...) apreendida como o conjunto das expresses das desigualdades da sociedade capitalista madura, que tem na raiz comum: a produo social cada vez mais coletiva, o trabalho tornase mais amplamente social, enquanto a apropriao dos seus frutos mantm-se privada, monopolizada por uma parte da sociedade (IAMAMOTO 1999, p.27).
25

47 pergunta de Marilena Chau, que responde para si esta fora renovada (...) levada em direo ao mito fundador do Brasil, cujas razes foram fundadas em 1500 (CHAU, 2000, p.9), exemplificando, assim, o legado histrico das formas de produo exploratrias do pas e perpetuadoras da assistncia enquanto uso clientelista, benesse ou dominao social.

Nesse sentido, a Assistncia Social obrigatoriamente deve ser analisada por sua Contradio Fundamental, pois h a coexistncia de afluncia com a pobreza e, portanto, do princpio de rentabilidade econmica (de mnimos sociais, de desproteo) com o princpio da ateno s necessidades sociais bsicas fundamentais em um mesmo modo de produo26 (PEREIRA, 1996). Esses interesses tencionam-se no Estado, provocando correlao de foras na sociedade e dentro das instituies27. Uma vez que a:
(...) histria da Assistncia Social a histria dessa tenso contraditria, pois a proteo dos desiguais nada mais do que o esforo de realizao dos requerimentos de ateno s necessidades sociais, contraposto e imbricado aos requerimentos da rentabilidade econmica (PEREIRA, 1996, p.38).

No entanto, essa concepo ampliada depende da participao da sociedade para o seu desenvolvimento por constituir arena de conflitos de interesses, onde se torna necessrio a mediao fundamental do Estado da tenso contraditria entre as lgicas da rentabilidade econmica e das necessidades sociais a esta poltica. Visto que manipulada a assistncia junto ao trabalho - como merecimento - ou ainda como caridade, pode coloc-los aos servios de ampliao de conquistas materiais e de poder de determinados grupos ou governos28.

26 A lgica de rentabilidade econmica introduz precariamente o pobre no mercado de trabalho, passando a exercer sobre estas medidas alternativas de controle social que no a democrtica e participativa, e sim o controle social na perspectiva conservadora de manuteno das classes subalternas. 27 E, ainda, como aponta Pereira (1996), com o modo capitalista h o aparecimento da negao da lgica de acumulao e rentabilidade econmica do sistema por meio do princpio de justia social de atendimento s necessidades sociais, muitas vezes salientado por meio do enaltecimento dos direitos civis em detrimento dos sociais. 28 A Lei dos Pobres Vitorina (Poor Law Amendment Act), de 1834, foi um arranjo institucional caracterizado principalmente pela coero e controle, visando manuteno da ordem pblica,

48 Havendo a necessidade do desvelamento dessa contradio, por vezes, homogeneizada pelo neoliberalismo, que atualmente apresenta-se no solidarismo, que traduz o mascaramento de aes paliativas e de desresponsabilizao estatal acordada internacionalmente por meio do chamamento da populao s aes solidrias. Como exemplo maior desse solidarismo, em mbito governamental, tem-se o extinto programa Comunidade Solidria, vindo a desconsiderar as regulamentaes a serem qualificadas da LOAS, aprovada anteriormente (MOTA, 2006)29.

A Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 203, destaca que a Assistncia Social como uma poltica para quem dela necessitar, tendo como objetivos: a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; o amparo a crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado de trabalho; a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia ao mercado de trabalho e promoo de sua integrao vida comunitria, entre outros.

Essa definio de poltica de assistncia social engloba diversos aspectos inovadores: a sua definio como poltica social; a definio de que possvel existir proviso social sem que, para tanto, seja necessria a contribuio financeira de quem demandatrio da poltica; e o carter universalizante, colocando-a no rol de integrao com as demais polticas sociais e principalmente econmicas. Assim, aps amplo processo de vetos e discusses conceituais, veio a ser referendada como tal.

Segundo Pereira (1996), a introduo da assistncia social como poltica social na rea da seguridade social incorpora uma inovao conceitual, que se qualifica lato

punio vagabundagem e eficincia do mercado de trabalho que estava a exigir a transformao do trabalho humano em mercadoria (Pierson, 1991; Polany, 1980 citado em PEREIRA, 1996, p.65). 29 O Programa Comunidade Solidria foi implantado em 1996, pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso aps o amplo e difcil processo de aprovao da LOAS pelo congresso nacional, no fim de 1993. Ainda como destaque ao Governo de FHC, houve trs problemas centrais no campo da assistncia social: do ponto de vista da cidadania, fere de morte o princpio da equidade ou da justia social; do ponto de vista racional, aumenta a pobreza ao invs de diminu-la, porque deixa ao desamparo considerveis parcelas da populao; do ponto de vista tico, submete os demandantes da assistncia social a constrangedores testes e as avaliaes suspeitosas de pobrezas, geradoras de estigmas. a velha forma convivendo e, muitas vezes, substituindo o avano e as novas regras impostas pela legislao (COUTO, 2004).

49 sensu30 por estar respaldada tanto nos movimentos da sociedade quanto em garantias legais. Ela integra efetivamente o projeto poltico das demais polticas de proteo social, assim como reitera as velhas concepes (stricto sensu31), ou seja, sua forma restritiva, pois associam essa rea ao assistencialismo e s formas emergenciais de atender a populao, vinculada, portanto, pobreza absoluta e no concepo de pobreza relativa ou de desigualdade social.

No entanto a assistncia stricto sensu ainda faz-se presente na concepo dos brasileiros de modo a no se obter, como aponta Pereira (1996) um maior debate acerca dessas concepes, mesmo aps a aprovao do Sistema nico de Assistncia Social no Brasil. Exemplos desta modalidade constituem-se nos inmeros programas fragmentados e paliativos da assistncia social ao longo do sculo XX32.

Viabiliza-se esta poltica, nas palavras de Couto (2004), como historicamente um mix integrado de aes residuais, pois a assistncia social continuou sendo promovida precariamente por meio dos programas, em sua maioria, paliativos e clientelistas, em virtude tambm de uma cultura poltica caritativa e sem solidariedade democrtica de classes. No h a compreenso pelo conjunto da populao como um direito social,

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A modalidade lato sensu integra o projeto poltico das demais polticas de proteo social por estar e ser respaldada legalmente no movimento da sociedade. Constituindo-se, assim, a feio verdadeiramente social por impor limites elitizao e injustias das polticas, de modo a impedir a autonomizao dos mecanismos de rentabilidade econmica j que impe a regulamentao pelo Estado. Porque as aes, programas e projetos da poltica no se restringem manuteno apenas biolgica de atendimento, constituindo-se um meio e no um fim em si mesma (PEREIRA, 1996, p.33). Bem como redistributiva, no onerando as classes trabalhadoras de modo a redistribuir a riqueza produzida de quem a possui para quem no a tem (PEREIRA, 1996, p.33). 31 A Assistncia Social Stricto Sensu nega os valores defendidos pelo princpio de necessidades sociais, e normalmente capturada e fortemente manipulada pelos princpios da rentabilidade econmica, indo no sentido do assistencialismo. Suas aes tm um fim em si mesmo, rigidamente especifica em clientela-limite por meio dos critrios adotados e ainda faz amadoristicamente de tudo um pouco junto aos excludos (PEREIRA, 1996, p.32). Caracteriza-se, ainda, por ser contigencial, j que eventual e incerta, pois dependente do processo de acumulao por no constituir prioridade nacional; como ainda distributiva, pois onera os assalariados por arcarem com o nus das polticas de bem estar. Torna-se funcional ao princpio de rentabilidade econmica, por transformar as polticas de bem-estar em pseudodireitos sociais (PEREIRA, 1996, p.42). 32 A tradio histrica brasileira de deslocamento do Estado para atender as demandas do capital em detrimento das necessidades sociais tem sido caracterizada como implementao de polticas de corte liberal e individualista, referente desigualdade e s prticas diferenciadas do mercado, despolitiza as relaes sociais, refora preconceito e desestrutura polticas no campo social (COUTO, 2004).

50 reiterada pela lgica de ajuda aos pobres de maneira legalizada ou por meio de campanhas solidrias de caridade.

No entanto, por mais que essa realidade tenha apontado as enormes dificuldades em submeter a lgica assistencial ao novo conceito vinculado ao direito, possvel afirmar que, com todas as limitaes que o texto legal da LOAS contm, como instrumento, ele recoloca, junto com a Constituio de 1988, a possibilidade do questionamento da forma tradicional e assistencialista com que os governos e a elite nacional tm tratado os problemas oriundos da questo social.

Incorporar a legislao vida da populao pobre brasileira essencialmente um dos caminhos necessrios, embora insuficiente, para a criao de uma cultura que considere a poltica de assistncia social pela tica da cidadania (COUTO, 2004). necessria uma efetiva organizao da poltica e execuo das normativas j aprovadas pelos governantes (NOB/SUAS, 2005; NOB/SUASRH, 200633); como ainda a alocao de importantes recursos rea para realmente possibilitar-se a materializao das aes propostas e pensadas nos municpios, pois:
O SUAS, cujo modelo descentralizado e participativo, constitui-se na regulao e organizao em todo o territrio nacional das aes socioassistenciais. Os servios, programas, projetos e benefcios tm como foco prioritrio a ateno s famlias, seus membros e indivduos e o territrio como base de organizao, que passam a ser definidos pelas funes que desempenham, pelo nmero de pessoas que deles necessitam e pela sua complexidade. Pressupe, ainda, a gesto compartilhada, co-financiamento da poltica pelas trs esferas do governo e definio clara das competncias tcnico-polticas da Unio, Estados, Distrito federal e Municpios, com a participao e mobilizao da sociedade civil, e estes tm o papel efetivo na sua implantao e implementao (NOB-SUAS, 2005, p.39, grifo nosso).

Recursos esses que dificilmente so repassados em virtude desta poltica, como comentado, no ter garantido percentual legal a ser alocado no oramento da Unio, Estados e Municpios, e, portanto, legitimados para serem cobrados. Por sua vez, as
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Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome - Secretaria Nacional de Assistncia Social. Sistema nico de Assistncia Social. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS NOB-RH-SUAS. Braslia, dezembro de 2006.

51 questes poltico-governamentais imperam limites e possibilidades s aprovaes de leis e programas sociais, a exemplo os entraves de promulgao da LOAS (lei criada em 1990) no governo Collor e a atual e importante aprovao da Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS (2004) e do Sistema nico de Assistncia Social, no Congresso Nacional, em 2005.

A mdia e os canais de comunicao de massas tambm influenciam de maneira mpar a visibilidade e construo de concepes e especificidades34 da assistncia social do direito ou do favor bem como ao processo de construo de uma cultura poltica democrtica no apenas votante, ou presencial, mas participativa, consciente nos espaos conquistados.

A desestruturao do sistema educacional pedaggico e poltico do pas histrica e intencionalmente no auxilia de maneira adequada a essa qualificao da participao da populao nas esferas e espaos de fiscalizao, monitoramento e luta pelos direitos sociais, perpetuando-se a no difuso da arma cvica35 do conhecimento e informao populao contra as desigualdades e injustias sociais.

Como j mencionado, a assistncia social envolta em diversos interesses, por vezes antagnicos, entre os do Estado, poltico-partidrios, da sociedade civil organizada e do empresariado. Para defender os interesses dos usurios na
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Como refere a Poltica Nacional de Assistncia Social, esta poltica est aliada ao desenvolvimento humano e social, atuando no s como provedora de necessidades. Assim, na concepo de uma Poltica Pblica de Proteo Social, cobrir situaes de riscos e de vulnerabilidades sociais, no exclusivamente derivadas da pobreza e da indigncia. Ao verificar-se a concentrao das vulnerabilidades ou os motivos que fazem com que os usurios busquem os servios, possvel dividir hipoteticamente as situaes em dois grandes grupos: o da vulnerabilidade material, que faz necessitar de renda, de moradia, de documentos e o da vulnerabilidade no palpvel. bvio que esta separao estanque no se sustenta, mas o que se pretende aqui uma maior aproximao do que se pode considerar a essncia da Poltica de Assistncia Social. A vulnerabilidade no palpvel inclui o abandono, a fragilidade no papel de responsvel, violncia e maus tratos. Nestes dois hipotticos blocos, verifica-se o aspecto de transversalidade desta poltica: primeiramente no carter complementar de um programa de renda, na possibilidade de travessia para a poltica de Habitao, de Trabalho e de Direitos Humanos, por exemplo. No segundo bloco, h a transversalidade com a poltica de Sade, por exemplo, numa perspectiva de preveno em Sade Mental, no reforo individual (REIS; PESTANO, 2006, p.18). 35 Carvalho (2002) aponta que a no qualificao histrica na educao primria no interessava s elites detentoras do poder no perodo colonial: no era do interesse da administrao colonial ou dos senhores de escravos difundir essa arma cvica, perpetuando-se esse descaso de maneira intencional de nossos mais recentes governantes.

52 perspectiva da poltica, esferas e mecanismos de controle social para a fiscalizao das aes foram criados para o exerccio do controle social36, que nesta rea:
(...) envolve a capacidade que a sociedade civil tem de interferir na gesto pblica no sentido de control-la, orientando as aes do Estado e os gastos estatais na direo dos interesses da maioria da populao. Conseqentemente, implica o controle social sobre o fundo pblico (CORREIA, 2002, p.121).

A lgica do controle social a de que quem paga indiretamente os servios pblicos, por meio de impostos, a prpria populao. Assim, cabe a esta decidir onde e como os recursos pblicos devem ser gastos para que tais servios tenham maior qualidade e atendam aos interesses coletivos, no ficando merc de grupos clientelistas e privatistas (CORREIA, 2002, p.124).

Mais especificamente, na rea de gesto da poltica, previsto no SUAS, o monitoramento foi includo como eixo central, juntamente com a avaliao e informao, porque cabe ao governo compor com mecanismos de deliberao, controle, monitoramento e avaliao37, por meio de espaos funcionais qualificados e capacitados.

Esses mecanismos includos sugerem uma nova possibilidade de ampliao dos instrumentos para a realizao do controle social, pois, alm de subsidiar a gesto estatal, cabe-lhes verificar se os pressupostos do planejamento so vlidos e correspondem aos indicadores sociais estabelecidos, permitindo verificar a efetividade dos programas, servios, projetos e benefcios do SUAS (GUIMARES, 2006, p. 82),

36

Na assistncia social, o controle social passa a ser qualificado como controle da sociedade organizada sobre as aes do Estado nesta rea, no sentido de elas atenderem aos interesses da maioria da populao (...) est na direo da defesa da assistncia como direito do cidado e dever do Estado para a satisfao das necessidades humanas bsicas (CORREIA, 2002, p.125). 37 Ditos como ferramentas urgentes para a maximizao da eficincia, eficcia e efetividade das aes da assistncia social, o eixo de monitoramento e avaliao, juntamente com o imprescindvel sistema de informao discutido amplamente para a transparncia, acompanhamento e avaliao a fim de contribuir para a formulao da poltica. Neste sentido, aponta-se, na NOB-SUAS (2005, p.57), que deve ser afianado, em seu quinto item: O desenvolvimento de sistemticas especficas de avaliao e monitoramento para o incremento da resolutividade das aes, da qualidade dos servios e dos processos de trabalho na rea de assistncia social, da gesto e do controle social.

53 qualificando os estudos sobre a realidade a ser debatida nos espaos de controle social dos conselhos.

A implantao do SUAS ainda supe assumir a Agenda Democrtico-Popular da Assistncia, resultante das trs Conferncia Nacionais anteriores, que procura viabilizar a:
o o Produo de debates de uma definio precisa dos mnimos sociais previstos na LOAS; Categorizao dos padres de qualidade e dos custos dos servios para financiamento adequado da rede de Assistncia Social; Implementao de uma efetiva poltica de desenvolvimento e capacitao de recursos humanos da poltica de Assistncia Social; Implantao de cadastro nico nacional das entidades assistenciais; Implementao de mecanismos para a ampliao da participao dos usurios nos Conselhos Deliberativos e na co-gesto da Poltica de Assistncia Social; Garantia da autonomia da sociedade civil no processo de sua eleio para os conselhos e no exerccio do controle social (SILVA, 2004, p.14, grifo nosso).

o o

Nada obstante, necessrio levar em considerao a perspectiva democrtica de controle social, que consiste na atuao da sociedade civil organizada na gesto das polticas pblicas no sentido de control-las para atender s demandas e interesses das classes subalternas (CORREIA, 2000, 124.). No entanto, esta mesma sociedade civil permeada por um amplo conjunto de sujeitos e grupos sociais que detm seus interesses e objetivos, enaltecendo-se, assim, a necessidade de compreender e aprimorar o entendimento real dos interesses divergentes presentes na esfera pblica.

Deste modo, no intuito de caracterizar a correlao de foras existentes da criao do controle social da sociedade civil sobre o Estado, que se torna imperativo elucidar como esses conceitos foram transformando-se no processo histrico, fruto de correlao de foras entre o Estado e sociedade civil.

54 Envoltas as polticas pblicas numa conjuntura neoliberal de Estado Mnimo (MONTAO, 1999; PEREIRA, 1996), por convocao de um conjunto diversificado de organizaes sociais, ONGS e empresariado para o estabelecimento de diferentes parcerias, aponta-se a esta esfera pblica a gesto das polticas sociais, que, em sua maioria, assistem a trabalhadores excludos e precarizados.

Conforma-se a esfera pblica que necessitaria ter, como principal caracterstica, a democratizao e participao social nas polticas sociais como o:
(...) espao de luta social para onde convergem distintos e antagnicos interesses, revelando a insuficincia da esfera privada para tramitar e processar novas relaes sociais que, por essa razo, v-se metamorfoseada em esfera pblica (OLIVEIRA, 1993a, p.138, citado por RAICHELIS, 1988).

necessrio, no Brasil, que as polticas sociais no sejam executadas apenas na tica de atendimento pobreza absoluta ou privao extrema da populao, que considerada categoria analtica que legitima e perpetua aes emergenciais ou de pronto atendimento, de modo a atender ausncia de requerimentos mnimos necessrios para manter a vida ou subsistncia (PEREIRA, 1996, p.59) da famlia.

Como

bem adverte Alcok

(1987, citado

por PEREIRA, 1996,

p.59),

paralelamente, as outras parcelas de pobreza vm apelar a estratgias de sobrevivncia diversas (como contrabandos, corrupo, assaltos, prostituio, etc.), ampliando as expresses da questo social existentes no pas.

Deste modo, o controle social a ser executado pela populao deve qualificar-se seguindo metas de implantao da poltica, avaliando os financiamentos e oramentos da Unio, Estados e Municpios em relao ateno pobreza relativa ou desigualdade social. No entanto, ainda requer muitos estudos e pesquisas para informar aes assistenciais pertinentes e qualificadas a cada territrio classificado pelo SUAS, bem como planejamentos aprimorados continuidade e previsibilidade na proviso de benefcios, de modo a prover servios adequados realidade local e

55 fomentar a mobilizao popular promoo de direitos de maneira prxima da populao38.

A categoria analtica da pobreza relativa, por outro lado, considera o padro de vida de todos os membros de uma dada sociedade para a definio de pobreza, variando de acordo com o nvel de afluncia (dimenso) das sociedades e com as mudanas na estrutura das necessidades sociais relativizando o equilbrio socioeconmico daquela determinada populao (PEREIRA, 1996). Esta concepo qualifica, assim, o que seriam as necessidades bsicas do cidado, pois:
Exige conhecimento mais sofisticado dos processos de desenvolvimento e de distribuies de riquezas nacionais, bem como um permanente esforo de aproximao da assistncia social com as demais polticas sociais e com a poltica econmica na arena poltica (PEREIRA, 1996, p.60).

Torna-se, assim, imprescindvel a intersetorialidade e aes articuladas da assistncia, o que vem a se tornar um problema conceitual de gesto e da desigualdade social, pois levanta a questo fundamental da redistribuio relativa entre ricos e pobres, no contemplada na concepo de pobreza absoluta que a aponta como um fenmeno natural da sociedade capitalista. Como vitrias, por sua vez, podese gozar da percepo ampliada de definio da pobreza como relativa ou fruto da desigualdade social quando da apenas iniciante, mas revolucionria organizao desta poltica por meio de um Sistema nico, fruto de muitas lutas e avanos da concepo stricto sensu para lato sensu da assistncia.

Deste modo, as crenas e limitaes da assistncia social, como aponta Pereira (1996), deveriam ser desvendadas e superadas dentro dos espaos de gesto e controle social atravs da compreenso da manipulao da generosidade e boa-f populares, que reproduzem indireta ou inconscientemente idias liberais ou
38

Diversos ndices, dados e estudos sobre as populaes brasileiras esto disponveis para serem trabalhados pelos governos e municpios, como dados e pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Fundao de Economia e Estatstica do Estado, alguns dados no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome etc. Entretanto, poucos tomam conhecimentos ou tm o interesse de fazer um planejamento realmente de acordo com as necessidades bsicas primordiais da populao em detrimento de interesses polticos ou particulares.

56 conservadoras (pobreza defendida como herana cultural ou fatalidade irreversvel) e; do contorno de carncias crnicas, que defende no expropriar os expropriadores, no diminuindo as desigualdades sociais, bem como da no perpetuao de concesso de benefcios insuficientes e defendidos recursos mnimos para no competir com os salrios, onerando assim o mercado.

Tambm,

preciso desvendar a prevalncia do princpio de menor

elegibilidade (reduo dos indicadores de pobreza condio mais severa) a partir dos critrios de programas e servios; e, do mais historicamente realizado: o acesso custoso e estigmatizante ao benefcio, pois promove um incmodo vergonhoso, do qual a pessoa gostaria de se livrar para preservar a auto-estima (PEREIRA, 1996).

No entanto, o estigma no intrnseco poltica, mas a marca mais forte da histria na sociedade capitalista. um recurso criado e cultivado pelo sistema para desencorajar a transferncia de riqueza de reas consideradas produtivas relacionadas s demandas do capital e s exigncias do mercado - para reas consideradas improdutivas, relacionadas s demandas do trabalho e das necessidades sociais:
Portanto, o estigma no um efeito perverso automtico da prtica de assistncia social, mas uma forma intencional de controle das demandas por proteo social pblica, controle este, responsvel, em grande parte, pelo agravamento da pobreza de vrios segmentos que preferem passar necessidade a sofrer humilhaes (PEREIRA, 1996, p.38, grifo nosso).

Esse estigma j mitificado deve, pois, ser desvendado e protestado pelos usurios que sofrem com essas humilhaes quando necessitam da poltica. Estas situaes so recriadas constantemente por meio da coero como forma de controle social do Estado sobre a populao: a perspectiva conservadora de controle social, como aponta Correia (2000). Esta perspectiva objetiva manter o status quo e/ou os interesses das classes dominantes, pretendendo divulgar e promover o aceitar da assistncia sem o desvendamento do estigma.

57 Dessa forma, a histrica concepo stricto sensu da assistncia referendada, pois no se explicita o seu carter contraditrio, convivendo o Brasil ainda com as duas concepes de assistncia aps leis e normativas referendadas39.

Apresentam-se as duas concepes tambm nos espaos de controle social da poltica- os conselhos gestores - que deveriam as ter desvendado, mas, por muitas vezes, tambm so ocupados pelas diferentes concepes de controle social de acordo com os interesses latentes das instituies e representatividades que representam: atendendo aos governos, interesses particulares ou aos usurios, embora no sejam compreendidos seus diferentes processos e intencionalidades pela totalidade de representatividades que compem os conselhos.

O Rio Grande do Sul, no entanto, foi um dos estados que, compreendendo a necessidade de qualificao do atendimento populao, fortemente se mobilizou para apoiar a aprovao da LOAS e de mecanismos de controle social sociedade poltica na poca. Porm, diferentemente das mobilizaes polticas do passado, a implantao do Sistema nico, no estado, caminha lentamente, e a poltica de assistncia social pblica permeada por diversos formatos e modalidades de ateno tambm referendadas em leis que se contrapem aos fundamentos de um sistema nico pautado na democracia e controle social. Isto provoca indagaes com relao no prioridade estatal no planejamento e gesto das aes da rea por meio da citada Lei de Solidariedade em vigor, aprovada, inclusive, pelo Conselho Estadual de Assistncia Social (CEAS).

Compreende-se, todavia, a poltica de assistncia como pblica, onde diversos convnios e parcerias colaboram para materializar a gesto dos escassos recursos destinados rea. Entretanto, faz-se pertinente um maior acompanhamento das aes
39

Para tanto, a PNAS prope a regulamentao dos artigos 2 e 3, da LOAS, para que sejam identificadas as aes especficas da assistncia social e as em que atuar em corresponsabilidade. Estes artigos referem-se respectivamente aos objetivos da assistncia, constando a, tambm, seus destinatrios e as entidades executoras das aes desta poltica. possvel que esta regulamentao torne mais visvel a especificidade da Poltica de Assistncia Social na continuidade deste processo de construo (REIS; PESTANO, 2006, p.16).

58 e projetos criados de intencionalidades diversas ou equvocos oriundos da distoro acerca de concepes e mitos recriados e referendados poltica de assistncia social ao longo de dcadas, que a descaracterizam ou a qualificam enquanto poltica em virtude dos interesses predominantes no cenrio governamental e social, em constante transformao.

Em contrapartida aos avanos legais e estruturais conquistados nacionalmente com a LOAS, a PNAS e o SUAS, no Rio Grande do Sul, atualmente, encontra-se um modelo dual de poltica de assistncia social com a LOAS (Lei 8.734, de 1993) e a Lei de Solidariedade (Lei 11.853, de 2002)40, que recentemente, por meio dos mecanismos de gesto e controle social, legitimaram outras modalidades de atendimento das entidades de assistncia social parceiras. Esta ltima centra a responsabilidade de monitorar as aes ao Estado e a instncias paralelas de controle social (Conselhos de Apreciao de Projetos Sociais - CAPS), e repassa o gerenciamento a entidades da sociedade civil, financiadas por empresas parceiras em paralelo gesto da poltica estatal que se desenvolve pelo Sistema nico de Assistncia Social - SUAS.

A poltica pblica de assistncia social, no Estado do Rio Grande do Sul, gerida atualmente pela Secretaria de Justia e Desenvolvimento Social do Estado (SJDS), incluindo-se aos programas federais do Ministrio de Desenvolvimento Social na direo, e integrados ao SUAS, outros sete programas de atendimento estaduais41.

40

No site da referida secretaria que cabe gerenciar, monitorar e fiscalizar estes recursos, formas facilitadas de compreenso fazem-se presentes para divulgao desta lei, em forma de perguntas e respostas. A exemplo, responde-se a primeira questo apresentada: O que o Programa de Apoio Incluso e Promoo Social - Lei da Solidariedade (PAIPS)? um programa de incentivo fiscal, que viabiliza a parceria entre governo, entidades sociais e empresas para realizao de projetos sociais, institudo pela Lei 11.853, em 29 de novembro de 2002, e regulamentado pelo Decreto 42.338, de 11 de junho de 2003. Esta parceria consolida-se com a adoo de projetos sociais elaborados e executados por entidades sociais, bem como o setor produtivo, empresas que financiam, com utilizao de incentivo fiscal oferecido pelo Estado, at 75% do ICMS, que teriam de recolher e 25% com seus prprios recursos (SJDS, de 20/09/2007 em www.sjds.rs.gov.br).
41

1. Programa de Apoio Administrativo; 2. Programa Estadual de Assistncia Social - Sistema nico de Assistncia Social/SUAS/RS; 3. Programa Estadual de Garantia, Promoo e Defesa da Criana e do Adolescente; 4. Programa Estadual de Garantia, Promoo e Defesa do Cidado; 5. Programa de

59 Para seu financiamento direto, conforme conquistas nacionais, o Fundo Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul foi criado pela Lei n.10.719, de 17 de janeiro de 1996, tendo sido regulamentado pelo Decreto n. 37.440, de 21 de maio de 199742.

No entanto, conforme sntese elaborada pelo Departamento de Assistncia Social do Estado, os estudos sobre os custos dos servios, programas e projetos na rea de assistncia social so ainda incipientes, o que dificulta o estabelecimento de metas reais43 para a realizao de um planejamento fidedigno s necessidades de cada territrio populacional.

No se utilizando do FEAS, instrumento de captao e aplicao de recursos do SUAS, o CEAS/RS, no ano de 2002, aprovou a Lei da Solidariedade, tendo como finalidade articular um fundo proveniente de compensaes fiscais e doaes empresariais. Esse fundo paralelo objetiva subsidiar projetos de carter assistencial no Estado por meio do Programa de Apoio Incluso e Promoo Social PAIPS e da recentemente aprovada Rede de Parceria Social44 .

Neste contexto dual de execuo entre a esfera pblica e a no-estatal, os preceitos da poltica de assistncia social, at mesmo por ainda serem dbeis na sua concepo, tornam mais obscuros os interesses e/ou imediatistas os processos sociais.

Havendo, deste modo, a necessidade do desvendamento dessa contradio que atualmente apresenta-se no solidarismo apregoado pelo Estado entre o pblico-

Coordenao Geral das Polticas de Trabalho, Cidadania e Assistncia; 6. Programa Estadual de Gerao de Renda; 7. Incluso Total e; 8. Programa Estadual de Segurana Alimentar (www.sjds.rs.gov.br, 29/09/2007). A instituio dos fundos caracteriza uma forma de gesto transparente e nacionalizadora de recursos, que contribui para o fortalecimento e visibilidade da assistncia social no interior da Administrao, bem como para o controle social de toda execuo financeira (NOB/SUAS). 43 Ivanete Boscheti uma das principais estudiosas que contribui com o difcil e importante tema do financiamento da poltica de Assistncia Social. 44 Envolve diversas instituies que desenvolvem projetos na rea da assistncia social com abrangncia estatal, como as j selecionadas: USBEE, SESI, Instituto VONPAR, etc. que vem a gerenciar menores projetos que sero selecionados dentro da temtica escolhida por estas maiores dito entidades ncoras.
42

60 estatal e o pblico-privado com o empresariado, legitimado pela Lei de Solidariedade (Lei 11.853), paralelamente ao SUAS. Essa compreende o Programa de Apoio Incluso e Promoo Social e a Rede de Parceria Social do Estado do Rio Grande do Sul.

Desta forma, torna-se pertinente caracterizar que a:

A Carteira de Projetos da REDE PARCERIA SOCIAL uma iniciativa conjunta da Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social, organizaes sociais e empresas, com objetivo de realizar projetos sociais em todo o Rio Grande do Sul, abrangendo diversas reas da assistncia social e beneficiando centenas de pessoas. Cada uma das organizaes no-governamentais gestora de um projeto social para execuo em rede. Entidades que atuam no Estado podem concorrer aos recursos disponibilizados por estas gestoras [Entidades ncoras], acessando os editais nos respectivos endereos eletrnicos. O prazo para apresentao de projeto se encerra no dia 28 de setembro de 2007 (www.sjds.rs.gov.br, acessado em 25/09/07).

Considera-se, dessa forma, a Lei de Solidariedade como contraponto ou um paralelismo de aes, instituies e projetos ao SUAS, pois esse sistema
(....) define e organiza os elementos essenciais e imprescindveis execuo da poltica de assistncia social possibilitando a normatizao dos padres nos servios, qualidade no atendimento, indicadores de avaliao e resultado, nomenclatura dos servios e da rede socioassistencial e, ainda, os eixos estruturantes e de subsistemas conforme descritos: Matricialidade sociofamiliar, Descentralizao poltico-administrativa e territorializao; Novas bases para a relao entre Estado e Sociedade Civil; Financiamento; Controle Social; Desafio da Participao popular/cidado usurio; A poltica de Recursos Humanos; A informao, o Monitoramento e a avaliao (NOBSUAS, 2005, p.39, grifo nosso).

O SUAS prev todo um sistema de indicadores e monitoramento dos atendimentos a serem realizados, de modo a serem avaliados e qualificados, alm de definir e organizar a execuo da poltica de assistncia nas trs esferas governamentais por meio de seus eixos estruturantes. E, contraditoriamente, o estado do Rio Grande do Sul j havia aprovado um programa de execuo da poltica de assistncia baseado nas parcerias pblico-privadas. Em seu primeiro artigo, a referida Lei de Solidariedade aponta que o programa :

61
(...) integrado por entidades e organizaes de assistncia social da sociedade civil, por empresas e pela Administrao Pblica Estadual, visando ao desenvolvimento de aes de incluso e promoo social e ao incentivo e articulao das referidas aes, mediante adoo de mecanismos de parceria e colaborao (Art. 1).

Sem definies pormenorizadas de indicadores de qualidade, continuidade e resultado do atendimento a ser realizado como prev o SUAS, esses mecanismos de parceria baseiam-se em repasses de verbas e ttulos de Compromisso de Incluso Social s empresas financiadoras45. A participao desses novos grupos no financiamento das aes pblicas no-estatais levanta a questo de seus interesses solidrios a essas empresas, como tambm dos interesses das entidades ncoras receberem recursos estipulados em percentuais arrecadados com cada Carteira de Projeto para gerenciarem os projetos selecionados. O apresentado evidencia, assim, uma preferncia de compreender a assistncia por meio dos projetos a serem geridos pelas instituies da sociedade civil/esfera privada, desconsiderando a necessidade de qualificao das instituies estatais, municipais e regionais, como os Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS46) para a primazia estatal na execuo dessas aes. Privilegia-se o privado em detrimento do estatal (os recursos no passam pelo Fundo Estadual de Assistncia Social), uma vez que as entidades so financiadas por empresas parceiras que solidariamente se engajam nas causas sociais.

No entanto, deve-se ter cincia que houve uma legalidade em sua aprovao em funo desta ter sido deliberada nas instncias de controle social da poltica estatal, consideradas como importantes possibilidades para o exerccio da democracia (RAICHELIS, 1998) pelo seu processo ainda inicial de controle social. Sendo discutidos
45

O Governo do Estado, com o objetivo de reconhecer o compromisso das empresas com a incluso social, conceder o selo de certificao "Compromisso com a Incluso Social", que poder ser aplicado em todos os materiais de divulgao das empresas. Art. 8 As empresas contribuintes do ICMS que financiarem projetos aprovados pelo Conselho Estadual de Assistncia Social, nos termos desta Lei, podero compensar, por meio de crdito fiscal presumido, at 75% (setenta e cinco por cento) do valor comprovadamente aplicado no projeto com ICMS a recolher, discriminado em guia informativa no anual. 46 O CRAS uma unidade pblica estatal de base territorial, localizado em reas de vulnerabilidade social, que abrange um total de at 1.000 famlias/ano. Executa servios de proteo bsica, organiza e coordena a rede de servios socioassistenciais locais da poltica de assistncia social (PNASq, 2004).

62 pelos conselheiros na maioria das reunies, acompanhadas a apreciao destes projetos, bem como a aprovao, em 2007, da nova modalidade em rede: Rede Parceria Social, com muitas divergncias de concepes e entendimento da especificidade da assistncia social.

Conforme a poltica nacional aponta, possvel a gesto da assistncia social pela esfera pblica. A esta compreende o Estado-rbitro (podendo ser considerado como aquele que deveria monitorar e fiscalizar), pois cada vez mais o pblico no se reduz ao estatal e, pelo processo de privatizao que ocorre nesta esfera, muitas vezes, nem este capaz de representar o interesse pblico (RAICHELIS, 1998).

Afirma, ainda, a autora que a prtica terceirizada no mbito da assistncia social no se constitui em si uma novidade, pois tradicionalmente a distribuio de verbas pblicas para entidades assistenciais tem sido realizada por diferentes mecanismos, como subvenes, convnios, contratos sociais ou isenes de tributos para a efetivao de programas sociais de natureza pblica (RAICHELIS, 1998, p.117).

Mas a gesto da questo social no cenrio social contemporneo assume novas dimenses no contexto da reduo das aes reguladoras do Estado e encolhimento de suas funes sociais (RAICHELIS, 1998, p.117), vindo a estabelecer diferentes atores na rea social, por interesses diversos, como a responsabilidade social empresarial, comumente, ambgua em seus volumosos investimentos sociais. Neste sentido,
(...) em nome do fortalecimento da sociedade civil no estmulo s iniciativas autnomas, comparece com grande fora o discurso da solidariedade que, no mbito da crise do Estado contemporneo, ganha contornos de desresponsabilizao com as polticas sociais e repasse da sua execuo para organizaes no-governamentais, alm da privatizao de um conjunto de servios sociais pblicos, que passam a ser intermediados pelo mercado (RAICHELIS, 1998, p.117).

Assim, diante do cenrio atual de estreitamento do exerccio da cidadania nos espaos representativos e desresponsabilizao do Estado na conduo das polticas,

63 que esto sendo difundidas alternativas para o aperfeioamento dos processos democrticos (SJDS, 2007) e agilizao das aes com o pblico no estatal por meio de parceria entre o governo e organizaes sem fins lucrativos.

A modalidade de atendimento da assistncia social apresentada constitui-se como alternativa contraditria ao SUAS. Isso se evidencia com a resposta segunda questo apresentada pelo site da SJDS ao divulgar o PAIPS - Lei de Solidariedade e ratificar o imediatismo pela agilidade que promove, e que rompe com os mecanismos burocrticos estatais do financiamento (por ora no planejado com profundidade). Em contrapartida aos recursos estatais implantao do SUAS, que visivelmente no financiam o bsico necessrio a ser executado pelo rgo gestor:
2- Por que o governo concede benefcio fiscal e no utiliza este dinheiro na execuo direta de programas sociais? O benefcio Fiscal concedido pela Lei da Solidariedade permite ao Governo agilizar e garantir a aplicao de recursos na Assistncia Social na medida em que o repasse do dinheiro por parte da Empresa feito diretamente a Entidade Social Executora de Projeto Social (Material Comunicao, SJDS: www.sjds.rs.gov.br acessado em 25/09/07, grifo nosso).

Mascara-se a, tambm, uma legitimidade de Estado Mnimo e de desvios financeiros estatais, atualmente, bastante veiculados nos meios de comunicao social, e, conseqentemente, a fragilidade do controle social nestes mbitos. Portanto, com a introduo de diferentes atores na execuo da poltica, deve-se compreender a esfera pblica no mais como a dicotomia estatal-privado, mas como a representao de interesses contraditrios.

Sob tal perspectiva, como bem aponta Tarso Genro, citado por Raichelis (1998, p.80), faz-se necessrio o desmascaramento do privado que se apresenta como pblico pela manuteno dos oligoplios e monoplios, pois, com um discurso homogeneizador de seus interesses, por vezes, ocupam espaos significativos dentro da gesto e poltica de assistncia social.

Emir Sader (2004) aponta que a viso dicotmica entre Estado e sociedade civil compreende que o espao da retrao daquele ocupado pela sociedade civil,

64 trabalho voluntrio ou terceiro setor, e apia-se numa definio liberal de sociedade civil: aquela que simplesmente ope-se ao Estado (diferentemente da Gramisciana sociedade poltica que inclui a civil).

Todavia, a trajetria histrica da assistncia social, de carter assistencialista, teve quase a totalidade de suas aes executada por entidades no-governamentais e pela histrica Legio Brasileira de Assistncia - LBA, que, criada em 1942, perdurou por vrios anos com seus reconhecidos trabalhos na rea, at ser extinta em 1994.

De acordo com o supracitado, porm, foram, e ainda so, atuais a fragmentao e a degradao da concepo de direito social da assistncia e enquanto poltica social de carter pblico e de dever do Estado no imaginrio da populao. Vindo a ser compreendida e executada por grande parte dos atores que nela trabalham - na esfera governamental, por meio de parcerias ou no, com o terceiro setor47 (historicamente o executor principal) - de modo focalizado e descolado da concepo ampliada de poltica referendada por sua Lei Orgnica e pelo atual Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).

Conforme aponta Iamamoto (2000), neste amplo conjunto de entidades que compem o chamado terceiro setor, salienta-se, contudo, a coeso social e um forte apelo moral ao bem comum, discurso esse que corre paralelo reproduo ampliada das desigualdades, da pobreza e violncia. Destacando que essas reprodues tendem a ser naturalizadas, apenas passveis de reduo de seus ndices mais

47

Este setor articula uma heterogeneidade de organizaes voluntrias sem fins lucrativos, incluindo desde associaes comunitrias e microlocais de entreajuda at organizaes articuladas em redes globais atuantes no plano de direitos humanos, na defesa das minorias, na defesa do meio ambiente, no desenvolvimento local, entre outras. Tais organizaes expressam caractersticas multifacetadas e particularistas, prprias da sociedade contempornea. Assim, no sem ambigidades e resistncias, as organizaes sem fins lucrativos que constituem o terceiro setor possuem atributos valorizados na gesto social desta dcada, para a capacidade de articularem iniciativas mltiplas, revitalizando o envolvimento voluntrio da comunidade ou de setores da sociedade civil; a capacidade de estabelecerem parceria com o Estado na gesto de polticas e programas pblicos; a capacidade de estabelecerem redes locais, nacionais ou mundiais e, por meio delas, constiturem fruns de escuta e vocalizao de demandas, introduzindo-as na [to necessria] agenda poltica (CARVALHO, 1999, p.24).

65 alarmantes. E ainda so de distintas naturezas, dotadas de funes e significados sociopolticos e econmicos inteiramente diversos (IAMAMOTO, 2000, p.66-67).

necessrio, portanto, uma avaliao crtica dos profissionais, conselheiros e gestores ao deliberarem sobre o estabelecimento de parcerias e aes conjuntas com este setor, na prxis cotidiana, no intuito de garantir que a direo dos preceitos e diretrizes apregoados na PNAS e no SUAS sejam preservadas para efetivamente intervirem questo social, exercendo o poder deliberativo de controle social de forma eficaz.

2.3 A Participao Social e os Conselhos Gestores

Ao final dos anos 80, significativas parcelas da oposio poltica s elites tradicionais brasileiras acenderam ao poder em vrias cidades e em governos de alguns estados. Esse fato possibilitou requalificar a temtica da participao, elevandoa para outras dimenses que se caracterizam pelo aprofundamento da democracia; construo de um novo paradigma; aes coletivas baseadas na categoria cidadania; e construo de novos espaos de participao. As relaes sociais modificaram-se dentre o Estado, o pblico e o privado, originando o pblico no-estatal (GOHN, 2001).

A participao comunitria e a participao popular que eram fomentadas no seio da sociedade vieram a ter novas denominaes: de participao cidad e participao social (GOHN, 2001). A participao cidad compreende, como categoria central, a sociedade - no mais o povo ou comunidade - e sim um conjunto de indivduos e grupos sociais com diversidade de interesses e projetos, e que disputa com igual legitimidade espao e atendimento pelo aparelho estatal (GOHN, 2001).

Esse conceito de participao cidad est lastrado na universalizao dos direitos sociais na ampliao do conceito de cidadania e em uma nova compreenso

66 sobre o papel e o carter do Estado (GOHN, 2001, p.57). A participao passa a ser concebida como interveno social peridica e planejada para dar nfase s polticas pblicas, no mais somente a sociedade civil como a grande dinamizadora dos canais de participao (GOHN, 2001, p. 57).

Faz-se compreender, portanto, como fruto das novas relaes sociais que se estabelecem entre o pblico e o privado, o pblico no-estatal, cuja principal caracterstica deste tipo de participao a tendncia institucionalizao. Esta institucionalizao entendida como incluso no arcabouo jurdico institucional do Estado a partir de estruturas de representao criadas, compostas por

representantes eleitos diretamente pela sociedade de onde eles provm (GOHN, 2001). No mais participao representativa dos cidados em prol do pblico, mas sim em favor dos interesses que representam.

Maria da Glria Gohn (2001) aponta como principal exemplo deste tipo de participao os Conselhos Gestores das Polticas Pblicas, onde supe-se que essa diferente correlao de foras implique em confrontos democrticos entre diferentes posies poltico-ideolgicas e de projetos societrios. Assim, no processo de mobilizao para a instituio destes campos democrticos, na dcada de 80 do sculo XX, em experincias anteriores se:
(...) desenvolveu uma cultura poltica de mobilizao e de presso direta, como prtica principal para viabilizar o encaminhamento das demandas que compunham suas agendas. (...) [e a] conquista de canais de participao da populao em assuntos que diziam da coisa pblica. A criao desses novos canais colocou os sujeitos demandatrios em novas arenas de luta no interior dos rgos pblicos, nas salas e nos gabinetes estatais. Tratava de saber negociar com os governos constitudos (...) (GOHN, 2001, p.55, grifo nosso).

Nesses

exerccios

democrticos,

conforme

referida

autora,

vieram

dificuldades, decorrentes de problemas enraizados na prpria cultura poltica nacional (GOHN, 2001, p.53), em que predominaram valores e mitos anteriormente mencionados, que se colocam como barreiras consolidao da coisa pblica. Embora

67 estas barreiras existissem, os Conselhos Gestores das Polticas Pblicas foram implementados, e de fato:
(...) foram a grande novidade nas polticas pblicas ao longo dos anos. Com carter interinstitucional, eles tm o papel de instrumento mediador na relao sociedade/Estado e esto inscritos na Constituio de 1988, e em outras leis do pas, na qualidade de instrumentos de expresso, representao e participao da populao (GOHN, 2001, p.83).

Em virtude de criarem uma nova esfera social-pblica, ou pblica no-estatal, gera-se uma nova institucionalidade pblica, pois viabilizam a participao de segmentos sociais na formulao de polticas e possibilitam populao o acesso aos espaos nos quais se tomam as decises polticas (GOHN, 2001, p.88), tendo a possibilidade de reaglutinar os direitos fragmentados pela tica neoliberal e de reconstituir os caminhos da cidadania48.

Gohn (2001) ainda promove que, em tese, eles so dotados de potencial de transformao poltica se efetivamente representativos, pois podero imprimir um novo formato s polticas sociais, uma vez que se relacionam ao processo de formao das polticas e propem seu carter deliberativo, o processo de tomada de decises. J o papel das Conferncias instituio mxima de deliberao democrtica tambm conquistada - o de avaliar e propor diretrizes para a poltica especfica nas trs esferas governamentais, envolvendo um nmero maior de atores em forma de delegados.

No entanto, no caso das conferncias, a maioria dos seus participantes no acompanha de perto as negociaes deliberativas com o poder estatal, como no caso do controle social a ser realizado nos conselhos. Nestes, de acordo com a Constituio, o sentido de controle social o da participao da populao na elaborao, implementao e fiscalizao das polticas sociais (BRAVO, 2000, p.42),

48

Nas leis federais do Brasil que preconizam o carter deliberativo dos conselhos, citam-se as reas bsicas destes conselhos gestores (setoriais) para elucidao: educao, assistncia social, sade, habitao, criana e adolescentes e emprego (GOHN, 2001).

68 necessitando-se, por conseguinte, de dedicao de seus atores para a compreenso e posterior elaborao de propostas e/ou avaliaes poltica.

Os meios de controle social, de modo geral, tm como pilar a fiscalizao das aes pblicas, mas o seu papel muito mais amplo. Visa, sobretudo, indicar caminhos, propor idias e promover a participao efetiva da comunidade nas decises de cunho pblico49. Esses meios dividem-se em monitoramento legal e monitoramento autnomo50. Os conselhos so compreendidos no primeiro conceito, uma vez que esses instrumentos tm legalmente a funo de controlar as funes pblicas, seja recorrendo a outros rgos competentes seja movendo aes para a averiguao da situao pblica em determinado setor (CUNHA, 2003, p.2).

Os conselhos tm sua origem em experincias de carter informal sustentadas por movimentos sociais, como conselho popular ou como estratgias de lutas operrias nas fbricas: as comisses de fbrica. Essas propostas e modelos foram absorvidos pelo debate da Constituinte e levaram incorporao do princpio da participao comunitria nesta Carta Constitucional de 1988, gerando posteriormente vrias leis que institucionalizaram os Conselhos de Polticas Pblicas (CUNHA, 2003, p.2).

Como forma de elucidao dos diferentes conselhos, far-se- a diferenciao entre os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas, pois possuem trs vertentes:

So instncias de controle social na atualidade: Conselhos, Conferncias, Fruns; Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, Ao Civil Pblica; Ao popular, Cdigo do Consumidor; Cmara de Vereadores, Assemblia Legislativa, Audincia Pblica,... Sindicatos, ONGs, Universidades, Partidos Polticos... (DAS/STCAS - 2006). Destacadas posteriormente pela sua classificao. 50 Os mecanismos de controle social de monitoramento legal so: os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas; Ministrio Pblico; Tribunal de Contas; Ao Civil Pblica; Mandado de Segurana Coletivo; Mandado de Injuno; Ao Popular; Cdigo do Consumidor; Defensoria pblica; Legislativo; Comisses; Oramento participativo e; Audincia Pblica. Como monitoramento autnomo fazem parte os Sindicatos; as ONGs; Universidades; Ouvidorias Independentes; e os Partidos Polticos, pois no surgiram com bases jurdicas legais para efetuar o controle social, mas acabam por intervir diretamente com sua participao nos ditames pertinentes a um instrumento de controle. Estes esto conceituados no estudo citado de Cunha (2003).

49

69
Conselhos Gestores de Programas Governamentais, como merenda ou alimentao escolar, ensino fundamental e crdito; Conselhos Temticos [ou de Direitos], que visam acompanhar as aes governamentais junto a temas transversais que permeiam os direitos e comportamentos dos indivduos e da sociedade, como Direitos Humanos, violncia, discriminao contra a mulher, contra o negro, dentre outros. Conselhos de Polticas Setoriais, por meio da elaborao, implantao e controle das polticas pblicas, definidos por leis federais para concretizarem direitos de carter universal, como Sade, Educao e Cultura (CUNHA, 2003, p.2-3).

O controle social a principal atribuio dessa gesto pblica nas diversas reas (sade, educao, assistncia social, criana e adolescente, direitos humanos, etc.) e, portanto, o conselho tem o intuito de se firmar como um espao de co-gesto entre Estado e sociedade, trazendo formas inovadoras de gesto pblica para o exerccio da cidadania ativa. Possibilita sociedade a definio de um plano de gesto das polticas setoriais, com uma maior transparncia das alocaes de recursos e favorecimento da responsabilizao dos polticos, dos gestores e dos tcnicos (CUNHA, 2003, p.4).
Apesar de no serem veculos isolados de Controle Social, os Conselhos, se implantados com respeito a sua autonomia, buscando a intersetorialidade entre eles, a manuteno de uma infra-estrutura adequada s suas funes e o seu carter pluralista (participao de representantes da sociedade civil e do poder pblico legalmente escolhidos), podem se tornar no mais forte espao de Controle Social, pois a forma mais direta de controle social.

Como bem abordado, se efetivamente ocupado e assessorado, como referenda Cunha (2003), qualquer cidado pode, atravs dos seus representantes, acompanhar, fiscalizar e avaliar os servios pblicos ou privados representando contra qualquer ato que julgue atentatrio aos seus direitos, mas, como a maioria dos cidados brasileiros pouco os conhece enquanto tais mormente no caso da assistncia social - muitas vezes, no acessam esses espaos para reivindicar seus direitos. Portanto, os conselhos so ao mesmo tempo (...) espaos de interlocuo poltica, negociao e deliberao, lugares de disputa de projetos e recursos, mecanismos de partilha de poder e de democratizao da vida social (PAZ, 2006, p.118).

70 Os conselhos gestores, nessa perspectiva, destacam-se ainda pelas inovaes de terem a possibilidade de reordenao das polticas pblicas brasileiras na direo de formas de governana democrticas (GOHN, 2001, p.85), na forma de conselhos deliberativos de composio paritria entre representantes do poder executivo e de instituies da sociedade civil:
Por paridade, entende-se que a composio do conselho integrada por igual nmero de representantes do governo e da sociedade civil, integrada pelos trs segmentos: usurios ou organizaes de usurios; entidades e organizaes de prestadoras de servios de assistncia social; e trabalhadores do setor (COLIN; FAWLER, 1999, p.67).

Com a caracterstica de incluir paritariamente a sociedade, Raquel Raichelis (1998, 2006) reitera que os conselhos caracterizam-se pela relevncia de serem um dos condutos de participao da sociedade civil e de democratizao51 da gesto governamental das polticas sociais (1998, p. 177). Pois, por meio do controle social efetuado por estes, a partilhar a definio das prioridades das polticas, de seus contedos e recursos oramentrios, como de segmentos sociais a serem atendidos e na avaliao destes resultados, tm fora legal para tanto.

Trazem tambm como perspectiva a possibilidade de descentralizao e de controle social, e a possibilidade de a poltica ter um planejamento descentralizado ascendente (RAICHELIS, 1998, p.177) se intencional e democraticamente ocupados em prol das polticas e no dos diversos interesses em jogo na sociedade.
No entanto, se faz imprescindvel alocar que a experincia de democracia bastante recente, por isso, complexa, j que se coloca s avessas dos regimes polticos anteriormente experimentados no pas, e que determinaram a organizao poltica, econmica e social, assim como a formao da cultura do povo e das instituies (MAIA, 2002, p.163).

51

Costa, se referindo a Bobbio (2002, p. 103), 1989; e Hirt, 1992, aponta que (...) originalmente a democracia significava a participao (de todos ou da maioria) nas decises do governo: auto-governo, viabilizando atravs da participao direta dos cidados. Hoje democracia significa fundamentalmente que o poder de governar conferido pelo povo a representantes, atravs de eleies. (..) na prtica o voto no garante nem mesmo a participao do povo na escolha dos governantes.

71 Logo, importante reconhecer que esse um processo lento, especialmente num contexto como o brasileiro, e marcado por uma histria de pouca cultura de mobilizao e participao social efetiva construo do Estado democrtico. A cultura poltica da populao no foi formada para ocupar estes espaos participativos democrticos existentes de controle social. Conseqentemente, a dificuldade de compreenso destes originria de uma cultura poltica participativa, tutelada, que encontra dificuldades de ser superada pela democrtico-participativa de controle social na perspectiva democrtica.

Desta forma, a regulamentao dos conselhos gestores nem sempre vem a promover um controle social e a participao das representatividades, principalmente no caso da poltica de assistncia social, muitas vezes permeada por diferentes intencionalidades no-pblicas. E ainda poucos debates, atualmente, so colocados para as discusses dos avanos conceituais dessa poltica na sociedade, prevalecendo as formas clientelistas e assistencialistas de conduzi-la, mesmo no que tange aos espaos dos conselhos.

Devem-se aprofundar, para tanto, as discusses que demarquem entraves e possibilidades do controle social s esferas conselhistas da poltica de assistncia social. imprescindvel, tambm, o chamamento importante categoria profissional dos assistentes sociais, que muito lutou pela garantia e regulamentao desses espaos democrticos e de controle social conquistados.

Conforme preceitos da democracia percorrida pelo Projeto Poltico Profissional da Categoria dos Assistentes Sociais, torna-se imprescindvel que sociedade tenha a capacidade de se organizar em defesa de seus interesses e direitos, e, para tanto, deve-se assegurar a participao dos indivduos em todas as decises institucionais que lhes dizem respeito (IAMAMOTO, 1999), em virtude de uma real distribuio de poder.

72 Faz-se necessrio, portanto, o envolvimento destes profissionais em fomentar, conjuntamente a outros, a participao social de base dos usurios (grupos, mobilizao popular, capacitao e participao) para, atravs dessas aes qualificadas, fortes e capacitadas, passarem a ocupar espaos representativos e de controle social, executando, efetivamente, a perspectiva democrtica.

73

3 O CONTROLE SOCIAL DOS CONSELHOS DE ASSISTNCIA SOCIAL

O sentido da palavra controle, como j delineado ao longo do estudo, assume diversas conotaes dependendo da forma e do contexto em que utilizada. De acordo com Francisco Silva (2002), a palavra controle de origem francesa (control) e foi introduzida pela primeira vez, no Direito brasileiro, por Seabra Fagundes, em sua monografia O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder Judicirio, em 1941. Na lngua portuguesa, a palavra tem um sentido de dominao e, talvez por essa causa, o controle muitas vezes visto como um procedimento inconveniente e inoportuno (SILVA, 2002, p.117), no se compreendendo, portanto, a perspectiva de fiscalizao para o bem pblico quando includo o termo social:
Na Administrao Pblica, o controle imprescindvel desde que os recursos em jogo no so particulares e sim pblicos, assim, devem estar compreendidos com os interesses e objetivos de toda uma Nao. Quando se junta palavra controle o termo social, d-se um sentido da origem do controle, portanto, o controle social seria um controle de origem no social, ou melhor, na sociedade. Na verdade, qualquer controle tem origem na sociedade que a quem se deve reportar todos os entes que a representam (SILVA, 2002, p. 117).

O exerccio desse controle, dito imprescindvel quando se trata de administrao pblica, na poltica de assistncia social, feito prioritariamente pela sociedade organizada na forma de conselhos. Assim, com base nos argumentos referidos anteriormente de dificuldades culturais, conceituais e polticas materializao da assistncia social, neste captulo, far-se- uma elucidao acerca do controle social, de suas estruturas conselhistas e atribuies para com a sociedade e usurios da poltica de assistncia social.

74

3.1 Os Conselhos Gestores e o Controle Social

A mobilizao originria da constituinte que culminou aprovao da LOAS abriu caminhos descentralizao poltico-administrativa e participao da populao na formulao e controle das polticas sociais setoriais (COSTA, 2002, p.88) nos seus trs nveis de governo: Federal, Estadual e Municipal. Suas diretrizes acerca da descentralizao e da participao implicaram:
(...) de um lado, a gesto negociada e articulada dessa poltica entre Unio, Estados e Municpios, com definies e atribuies e comando nico, em cada uma dessas esferas de governo; e de outro, a organizao e o efetivo financiamento de instncias paritrias e delilberativas de gesto, por meio dos Conselhos de Assistncia Social nesses trs nveis de poder (OLIVEIRA, 2003, p.12).

A assistncia social, considerada no patamar de poltica, promove a criao de espaos participativos para sua gesto, os Conselhos de Assistncia Social, rgos institucionalizados de controle social. Estes tm como importante possibilidade a promoo da partilha de poder, nos trs nveis de governo, e so institudos nos Artigos 192 e 193 da LOAS. Essa descentralizao, como apontado:
Envolve partilha de poder, participao real da populao nas instncias decisrias (conselhos, fruns, cotidiano das entidades), participao no controle e socializao das decises, participao nos rendimentos da produo, deslocamento das decises do poder central para os mbitos regionais e locais e repasse dos equipamentos, servios, recursos financeiros e humanos necessrios para a consecuo das aes (COLIN; FOWLER, 1999, p.30).

Mas, como contraponto concepo democrtica apresentada, no decorrer da dcada de 1980, o termo participao passou a ser utilizado como sinnimo de descentralizao no momento poltico, que na realidade caracterizava-se como uma desconcentrao de poder, em oposio centralizao dos regimes militares (GOHN, 2001). Deve, assim, ser considerada como partilha de poder entre as trs esferas de governo, antes relativo apenas Unio, e pode ser (...) vista como um avano, tanto

75 na relao entre os poderes governamentais como tambm na relao do Estado com a sociedade civil, quando abre a participao para este segmento (BULLA; LEAL, 2004, p.06). O processo de descentralizao contribui, ainda:
(...) para o rompimento com uma prtica centralizadora dos governos e com a cultura tradicional de clientelismo e assistencialismo que vem acompanhando a prtica da assistncia social brasileira ao longo dos anos. Esse processo traz, em si, a idia de redistribuio do poder de deciso tanto entre a esfera federal, estadual e municipal, como tambm na relao entre o governo e a sociedade (BULLA; LEAL, 2004, p.07).

No entanto, salientam Bulla e Leal (2004) que preciso ficar atento s diferentes concepes existentes sobre descentralizao, pois tambm podem estar associadas transferncia da responsabilidade pblica de bens e servios para os poderes locais e para a sociedade, sem o repasse dos respectivos recursos ao financiamento das aes. Assim, a efetiva partilha de poder pode ser desqualificada quando no se encontram normativas e alternativas inovadoras de provimento para realiz-la.

Como contraponto, com a descentralizao e a organizao dos conselhos, poder haver o fortalecimento da participao da sociedade civil, pois esta chamada a participar, opinar e deliberar sobre a poltica de assistncia social incluindo-se no cenrio representativo governamental. Configura-se, assim, o incio de uma aproximao da populao com o processo decisrio das polticas pblicas, bem como do poder deliberativo destes espaos de controle social (BULLA e LEAL, 2004).

A deliberao entendida no como imposio ou opinativa, mas como processo de negociao, tendo o conselho o poder de deciso. Cabe a este definir quais os programas que devem ser priorizados, no s vigiando o que existe, mas analisando se o que existe aquilo que realmente deveria existir (DAS/STCAS, 2005) de acordo com o projeto poltico das normativas e com a PNAS.

No entanto, o poder deliberativo nestes espaos ambguo, permeado de projetos sociais distintos, compreendidos como interesses de cada segmento ou entidade presente nos conselhos, chamados de projetos polticos distintos (DAGNINO,

76 2002). Cada qual disputa o poder dentro do CEAS/RS e, portanto, sero passveis de estabelecerem relaes entre suas atribuies e poderes.

O poder, conforme aponta Foucault (2000), deve ser estudado a partir das tcnicas e tticas de dominao, dos operadores materiais e das prticas de sujeio, dos usos e das conexes de sujeio pelos sistemas locais e dos dispositivos estratgicos. Neste sentido, o CEAS dispe de mecanismos burocrticos atribudos de apreciao de polticas, programas e projetos sociais que foram repartidos pela Unio com a sociedade civil organizada a partir da descentralizao poltica.

Cada deliberao do conselho compreende uma dominao de meios e operadores materiais, um poder de deciso dos rumos pelos quais a poltica ser conduzida. A tcnica de dominao dos rumos dos recursos pblicos a serem investidos compreende as leis, normativas e resolues que devem ser deliberadas pelo conselho.

As conexes de sujeio pelos sistemas locais compreendem a submisso de instituies a suas resolues (CMAS, entidades inscritas no rgo, instituies de assistncia social), como tambm as articulaes polticas com demais esferas, rgos e instituies de controle social e gesto do rgo. Dependendo do projeto poltico52 que as conecta ou articula, levam a promover processos de emancipao e ampliao de cidadania por meio de polticas e programas qualificados, ou de desvios de ateno para o no investimento ou captao de recursos sociais pblico-estatais.

H, neste nterim, tticas articuladoras de entidades sociais e dos governos que, por meio suas representatividades e de domnio de outros poderes, influem de modo a controlar e deter o poder de direcionar as demandas de acordo com os seus projetos polticos distintos. Em virtude, principalmente da qualificao tcnica e poltica dos
Esses interesses podem ser denominados de projetos polticos, como aponta Dagnino (2002) no sentido prximo da viso gramsciana para designar os conjuntos de crenas, interesses, concepes de mundo, ou representaes do que deve ser a vida em sociedade que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos.
52

77 conselheiros deste contexto, que se utilizam do raro conhecimento aprofundado da temtica, bem como dos operadores materiais das leis e estratgias de

encaminhamento (via influncia de legisladores ou executores de acordo) para a manipulao do controle social (democrtico) que deveria ser efetivado em favor dos usurios da poltica. E no controle social conservador, de carter coercitivo, amplamente utilizado.

Ocorre que o poder partilhado de cada membro/conselheiro do colegiado pode vir a se constituir centralizado se houver a manipulao deste por meio de tcnicas e tticas de persuaso argumentativa de alguns sujeitos ou grupos. Esses, por terem a capacidade de influenciar o conjunto de seus conselheiros em detrimentos prprios, e no para a coletividade e classes subalternas, exercem assim o controle social na perspectiva consensualista, quando em prol de entidades da sociedade civil. Ou podem vir a exercer o controle social conservador quando vm a legitimar projetos polticogovernamentais ou de interesses das classes dominantes.

No sentido de ampliar as consideraes acerca do processo de controle social, Cunha (2003, p.2), quando realizou pesquisa referindo-se ao controle social e seus instrumentos, comenta que:
Ampliando com as ponderaes trazidas pela TVE Brasil em seu site, a sociedade tambm controla avaliando os objetivos, processos e resultados das atividades pblicas. Isso nos remete inevitvel existncia de dois pressupostos bsicos: o desenvolvimento da cidadania e a construo de um ambiente democrtico. O controle social, como uma conquista da sociedade civil, deve ser entendido como um instrumento e uma expresso da democracia.

Na mesma perspectiva, Carvalho afirma que o controle social expresso de uso recente e corresponde a uma moderna compreenso de relao Estadosociedade, onde a este cabe estabelecer prticas de vigilncia e controle sobre aquele (1995, p.8). Deste modo, foram e so criadas e institucionalizadas instncias para exerc-lo no Estado democrtico, havendo o controle mtuo das aes das polticas pblicas realizadas pela sociedade civil e a fiscalizao do Estado por esta sociedade.

78 Essa ltima constitui-se na novidade dessa relao to necessria poltica de assistncia, normalmente, estigmatizada e manipulada populao de acordo com os interesses vigentes nos projetos polticos defendidos.

As instncias democrticas conselhistas compreendem o conceito de controle social associado ao princpio da descentralizao poltica, permitindo atender a mltiplos interesses, a movimentos de conquistas e resistncias (LIMA, 2000) e, portanto, devem ser desvendados nos conselhos esses interesses por tambm serem espaos contraditrios, no homogeneizantes em funo das diversas

intencionalidades e correlao de foras ali presentes.

Embasado no livro Reforma do Estado para a Cidadania, de Bresser Pereira (1998), Francisco Silva aponta que existem ainda trs mecanismos de controle fundamentais: o Estado, o mercado e a sociedade civil:

No Estado est includo o sistema legal. O mercado o sistema econmico. E a sociedade civil est estruturada pelos grupos sociais. Utilizandose do critrio funcional, o autor estabelece o que ele chama de formas de controle que so: o controle hierrquico ou administrativo, que exerce dentro das organizaes pblicas ou privadas; o controle democrtico ou social, que exerce em termos polticos sobre as organizaes e os indivduos; e o controle econmico via mercado. Nessa perspectiva, o controle democrtico pode-se dar por meio da democracia representativa ou democracia direta, ou seja, o controle social (2002, p.119).

O carter deliberativo do controle social vem a ser restrito quando no so aceitas, ou quando manipuladas pelo rgo gestor da poltica, as resolues aprovadas e apreciadas pelos conselhos, pois a estes cabe o papel fiscalizador, propositivo e avaliador dos programas, projetos e planos de trabalho da poltica, e no executor. Assim, se torna pertinente, portanto, acionar os rgos responsveis por autuar o gestor quando este descumpre o seu dever, visto que o controle social dos conselhos no prev o controle direto da sociedade como forma de controle da administrao.

79 No caso das polticas sociais como a de assistncia social, este controle compete ao Ministrio Pblico53, pois, conforme a sua Lei Orgnica (Art. 31), cabe a este zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos na LOAS , que age em defesa dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogneos, e tem a misso de controlar os atos praticados pelo poder pblico e todos os servios de relevncia pblica (CORREIA, 2002, p.139).

Entretanto, nos conselhos de assistncia, mesmo aps o amplo processo democratizador s polticas sociais da dcada de 80, do sculo XX, que qualificou o entendimento de controle social pela concepo democrtica, podem-se identificar mutuamente as Concepes de Controle Social na Perspectiva Conservadora: do Estado sobre a sociedade, para manter a ordem desejada; como ainda ser localizada a Perspectiva Consensualista da sociedade sobre as aes do Estado, pois promove o consenso entre as classes (sociedade civil e sociedade poltica) de forma a no evidenciar os conflitos, homogeneizando as concepes de assistncia social para interesses prprios, a depender da correlao de foras que se estabelece. Assim, desqualifica-se a execuo do controle social democrtico que vem a desvendar as divergentes concepes de controle social e de assistncia social que atendem a diferentes projetos polticos dentre a sociedade e o Estado.

No entanto, mesmo aps quatorze anos regulamentados, estes conselhos ainda constituem-se em uma novidade no conjunto da desinformada sociedade brasileira, que a da participao da sociedade civil na tomada de decises na esfera do Estado e na formulao de polticas pblicas. Essa participao decisria deliberativa para o controle social na perspectiva democrtica depende ainda da capacidade que a sociedade tem de influir sobre a gesto pblica com o objetivo de banir as prticas

53

A funo do Ministrio Pblico a de guardio da sociedade, vigilante da ordem e do respeito dos poderes pblicos aos direitos assegurados aos cidados pela Constituio Federal. No tocante sade, teve a sua atuao realada, uma vez que a Constituio tratou a sade como servio de relevncia pblica e incumbiu o Ministrio Pblico de zelar pela garantia da prestao desses mesmos servios (CUNHA, 2003, p.04). Assim como Assistncia Social por meio da LOAS, que foi baseada na Lei Orgnica da Sade.

80 fisiolgicas e clientelsticas que conduziram privatizao da ao estatal no Brasil (BARROS, 1994, p.15).

Como aponta Pereira (1996), a transformao da poltica de instrumento de socializao de carncias e de recursos mnimos para um processo real de socializao da poltica de maneira eqitativa impe um processo de controle social qualificado atravs do qual os benefcios e impactos da assistncia social, alm do subsdio material, possam vir a contribuir para a ampliao da cidadania a seus usurios.

Portanto, concorda-se com Correia (2002) que determinante realizar o controle dos rumos da poltica de assistncia social para que sejam efetivadas as conquistas legais e, principalmente, o controle dos recursos a ela destinados. Torna-se necessrio, conseqentemente, verificar qual o aporte oramentrio dos Fundos de Assistncia e como tem se efetivado as contrapartidas da esfera federal, estadual e municipal, como tambm participar da deciso de como e onde devem ser alocados estes recursos por meio da colaborao elaborao de planos estadual ou municipal de assistncia social e planilhas oramentrias. Pois, como destaca Correia (2000, 2002, p.127):
Para que o controle social exista de fato, necessrio controlar os recursos, pois na elaborao destes que se define a referida poltica, principalmente numa conjuntura em que o fundo pblico brasileiro vem sendo utilizado, cada vez mais, para favorecer os interesses da classe dominante por meio do financiamento da acumulao do capital, em detrimento do financiamento de servios pblicos, interesses das classes subalternas.

Contudo, esses espaos de controle social dos conselhos, em tese, so dotados de potencial de transformao poltica se efetivamente representativos e fiscalizadores, pois podero imprimir um novo formato s polticas sociais, uma vez que se relacionam ao processo de formao das polticas e prope carter deliberativo, no que concerne ao processo de tomada de decises (GOHN, 2001, p.85). Decises estas que iro depender do comprometimento, qualificao e projetos polticos defendidos por cada representatividade que os ocupam.

81 3.2 A Representatividade e os Processos Decisrios

A representao entendida como a defesa de interesses gerais de determinados grupos por pessoas escolhidas para esse fim. Pressupe que para representar determinado grupo ou segmento o representante deve conhecer suas demandas e necessidades. E para uma representao ser considerada democrtica, como a necessria no caso dos conselhos de polticas, ela deve ser desenvolvida de forma visvel e transparente, com a participao dos grupos ou segmentos representados (BULLA; LEAL, 2004).

Neste sentido, a representatividade dos conselheiros est relacionada com a capacidade de representao dos interesses coletivos nas assemblias do conselho, como tambm com a capacidade de articulao desse representante com o segmento que representa (BULLA; LEAL, 2004, p.5). Essa articulao com a base representada propicia a participao legtima desses grupos no processo de tomada de decises. No entanto, em virtude de o conselheiro ter sido designado, indicado ou tambm eleito a representar seu segmento, o movimento de articulao que deveria ocorrer no estabelecido em grande parte dessas instncias.

Dentre os espaos dos conselhos, trs principais tipos de representao foram observados e posteriormente conceituados pelas autoras. Estes tipos podem variar de concepes - e estgios - a partir do momento social da participao de cada representante ou deliberao do conselho: A primeira representao burocrtica ou conformada pela condio de estar representante (de pouco conhecimento da poltica, agindo apenas de forma presencial e/ou voltada aos prazos e atividades administrativas). A segunda representao em processo aquela que compreende as correlaes de foras e as diferentes perspectivas de controle social (mas pouco se dedica a enfrent-las, por questes pessoais ou institucionais); e a terceira, a representao poltica propriamente dita aquela com conhecimento da poltica e de suas contraditoriedades (pode ser poltico-partidria e/ou de articulao com o seu ou demais segmentos representados).

82 Estas modalidades de representatividade conselhista elaboradas podem envolver os tipos de representao de diferentes relaes de articulao de suas entidades representadas, conforme aponta o Dicionrio de Poltica Social: de delegao, confiana ou sociolgica54.

Entende-se, todavia, que pelo protagonismo que desempenharam no processo de democratizao da sociedade, os segmentos que compem a representao da sociedade civil tm um importante papel a desempenhar nesses espaos. Parte-se do pressuposto que, independentemente das posies assumidas pelos representantes governamentais e do comprometimento do governo com as polticas sociais, cabe sociedade civil o papel de desenvolver uma atuao crtica nos conselhos (BULLA; LEAL, 2004, p.5), que promova a defesa de interesses da parcela da populao brasileira que se encontra excluda, a classe subalterna.
H que se ter presente, porm, que os conselhos so espaos de negociaes permeados por tenses e disputas de interesses entre os diversos atores sociais. nesse local que se manifestam a diversidade de opinies, a pluralidade de idias, as diferentes vises polticas existentes, as relaes de poder que se estabelecem no exerccio da negociao entre representantes do governo e da sociedade civil. Dada a diversidade de interesses, os representantes podem, muitas vezes, estar contribuindo para reforar ou reproduzindo, na sua prtica, atitudes autoritrias. Podem tambm estar defendendo interesses individuais ou corporativos e no interesses coletivos (BULLA; LEAL, 2004, p.5).

Outro aspecto importante a destacar a falta de anterior qualificao e capacitao para essa atribuio, cuja responsabilidade de promover o acesso s informaes e conhecimentos para que os conselheiros possam realizar seu trabalho
54

Conforme alguns autores, representao como relao de delegao: entendida como um executor privado de iniciativa e de autonomia, das instituies que os representandos lhe distribuem; seu papel aproxima-se muito ao de um embaixador. Representao como relao de confiana: atribui ao representante uma posio de autonomia e supe que a nica orientao para sua ao seja o interesse dos representados como foi por ele recebido, tendo o representante a avaliao racional e com juzo das aes para o bem comum, no atendendo simplesmente os preceitos locais da instituio representada. Representao como espelho ou representao sociolgica: esta centrada mais sobre o efeito de conjunto do que sobre o papel de cada representante. Concebe o organismo representativo como microcosmo que fielmente reproduz as caractersticas do corpo poltico (BOBBIO, MATTEUCCI, PASQUINO, 2000).

83 do Estado. Contudo, acredita-se que o representante j deve estar imbudo de conhecimentos imperativos ao controle da poltica pblica de assistncia social, alm de compreender que representa um segmento ou categoria; e no somente a instituio que o enviou ou a si prprio no conselho.

Os conselhos exigem quase sempre o domnio de um saber tcnico especializado do qual os representantes da sociedade civil, especialmente os dos setores subalternos, em geral, no dispem (DAGNINO, 2002, p.284), dessa forma, dificultando a participao crtica que viria a consolidar a democratizao e a partilha de poder nesses espaos. Em outros segmentos, como governamentais e representantes de entidades, o tempo limitado disponvel para tanto acaba por se abreviar ainda mais em virtude da falta de capacitao prvia desses atores.

Destaca-se, tambm, em diversos estudos, que a falta de disponibilidade por diversos fatores do conjunto dos conselheiros da sociedade civil minimiza a manuteno dos vnculos com as bases representadas (DAGNINO, 2002). Esta operacionalizao, no plena dessa instncia democratizante, d-se, como apontado, devido falta de tradio participativa da sociedade civil em canais de gesto dos negcios pblicos; (...) e ao desconhecimento - por parte da maioria da populao de suas possibilidades (GOHN, 2001, p.90).

A situao de desconhecimento dos mecanismos representativos pode assim ser utilizada oportunistamente quando os demais conselheiros e grupos sociais conhecedores dos processos de gesto manipulam as pautas e decises a serem efetuadas pelo rgo, principalmente em relao ao oramento a ser deliberado para entidades sociais executarem programas e projetos na rea.

Portanto deveras relevante a realizao de estudos, avaliaes e/ou autoavaliaes que identifiquem como se do os processos de tomada de deciso no espao de controle social dos conselhos. Uma vez que os condicionantes desse processo de deciso possuem foras motivacionais diferentes, que naturalmente so

84 formadas, em cada pessoa, de modo individual (STEDEROTH, 2005, p.47), a partir de seus interesses ou dos grupos aos quais representam.

Conforme Battini (1981, p.17), o processo decisrio tambm permeado pela racionalidade substancial, que condiz com a capacidade de conhecimentos, inteligncia e de construo de inter-relaes entre os conhecimentos e entre o grupo; e pela racionalidade funcional, que articula os princpios com os objetivos, controlando as aes para a finalidade ltima proposta - no caso, o controle social democrtico da poltica de assistncia social. Com esta compreenso possvel relacionar os dois momentos do processo de tomada da deciso que caracterizam a sua dinmica, no processo conselhista, em consonncia com a autora.

No entanto, acredita-se que deva ser acrescentado anteriormente o momento da informao, que seria a capacitao e qualificao prvia ao sujeito assumir sua representatividade, o qual contemplaria o debate da poltica com sua base e segmento que representa e as reflexes coletivas ao longo dos processos a serem deliberados nas plenrias. Segue posteriormente:

O momento das opes organiza o contedo bsico das decises que viro a ser tomadas pelos conselheiros, de acordo com as suas opes ideolgicas, de finalidades e de princpios. Essas daro o direcionamento, a organizao, a ordenao e a sistematizao da conscincia social da sociedade, de onde derivam orientaes ideolgicas que representam concretamente os interesses situacionais e de classes sociais que defendem; No momento de definies das alternativas so tratadas as definies das propostas que iro orientar as aes, compondo-se da definio de polticas e diretrizes e de objetivos e estratgias, subordinando-se essas ao contedo bsico das opes. Nesta definio so tomadas as decises propriamente ditas, havendo predominncia de uma ou outra racionalidade de acordo com a natureza de cada momento (BATTINI, 1981).

85 O processo de tomada de deciso caracteriza-se como um meio para atingir uma finalidade - o controle social da poltica, as pessoas, especificamente os conselheiros, vo enfrentar inmeras situaes que envolvem vrias alternativas e suas decises exigem uma comparao entre as alternativas e uma avaliao do resultado (GIBSON; IVANCEVICH; DONNELLY, 1981, p.345). Dentro de uma estrutura organizacional, as pessoas comportam-se como indivduos e como membros de grupos e comunicam-se para tomarem decises que se baseiam segundo a definio do objetivo da instituio; no caso dos conselhos, a realizao do controle social da poltica.

No sentido de que toda a deciso o resultado de um processo dinmico influenciado por muitas foras (GIBSON; IVANCEVICH; DONNELLY, 1981, p.347) em que se salienta a preocupao com as metas e objetivos de grupos ou pessoas nesses rgos. Visa-se, assim, uma necessria construo de indicadores para a avaliao dos resultados obtidos pelo rgo para qualific-lo. Nesse intuito, faz-se necessrio estabelecer ou referendar os objetivos da instituio para subsidiar a elaborao de polticas internas coletivas que favoream a dinmica da tomada de deciso acerca de um assunto ou tema.

Caracterizando-se, pois, os conselhos como uma instituio, essa deve ser administrada pelos seus membros, e seguindo a tica da teoria administrativa: A boa administrao requer medidas peridicas dos resultados reais (...) e se no existirem tais objetivos, no haver maneira de avaliar o desempenho (GIBSON; IVANCEVICH; DONNELLY, 1981, p.345). Portanto, avaliaes e auto-avaliaes peridicas para verificar a efetividade do rgo.

Dentre os mecanismos que abarcam os processos decisrios, verifica-se, na percepo de Stederoth (2005), citando Sokolowski (1993), que existem seis estratgias de controle junto realizao de aes, podendo ser relacionadas dos representantes nos conselhos de polticas sociais:

86 1) o controle de ateno, que centraliza o pensamento para contedos relevantes ao (no caso a temtica da assistncia em jogo, e disponibilidade para a representao); 2) controle codificado, que orienta a direo de ateno para aspectos de ambiente relevantes ao (podendo se caracterizar pelo momento poltico que se percebem correlaes de foras); 3) controle da emoo, que repele as disposies emocionais que perturbam as aes (podendo ser referidas compreenso mais primria da assistncia enquanto ajuda ao prximo e caridade, como tambm a correlao de foras pessoais e institucionais que se estabelecem ocultas ou manifestadas nos debates); 4) controle de motivao, que fortalece motivos que promovem a ao (por vezes advindos de experincias anteriores com os sujeitos e temticas, cada qual com seu entendimento); 5) controle de ambiente, que tenta aplicar condies de ambiente que promovem a ao (recursos disponveis: polticos e tcnicos para o controle social no conselho); e 6) economia do processamento da informao, que afasta longos processos de anlise por meio de regras de deciso simples (por vezes aes e pensamentos institucionalizados e burocratizados que repetem a ao sem uma problematizao, para facilitar aquele ou outra intencionalidade).

Esses processos que permeiam a escolha individual de cada representante no conselho podem ser qualificados mediante uma boa comunicao entre os indivduos e os grupos (e subgrupos) que o compem, levando-se a um processo de deciso do coletivo. Mas vrios fatores influenciam o processo de deciso coletivo, que normalmente tende a gastar mais tempo em seus processos em virtude das discusses abertas (no entanto comprovadas como decises melhores).

Alguns fatores influenciam apenas alguns aspectos do processo, enquanto outros, a sua totalidade:
As discusses abertas so influenciadas de maneira negativa por alguns fatores comportamentais, como presso para a conformidade, influncia

87
de personalidade dominante, pelo diversos nveis de status (onde os participantes de status mais baixo ficam inibidos pelos participantes de status superior e deixam correr mesmo quando acreditam na superioridade de suas idias) e, finalmente, quando alguns participantes procuram influenciar outros porque so percebidos como experts na rea problema (GIBSON; IVANCEVICH; DONNELLY, 1981, p.359).

Sabe-se, tambm, que esses fatores que dificultam as tomadas de decises no que concerne ao conselho no so os nicos, sendo aqui enfocados, alm da falta de capacitao dos atores, certas caractersticas de burocratizao55 e institucionalizao do rgo.

Com relao primeira, verifica-se que, aos representantes no conselho tcnicos de diferentes reas profissionais reconhecidas pelo poder - cabe-lhes tambm uma parcela de deciso caracterizada pelo saber tcnico, representando os grupos sociais que o delegaram. Esse poder deveria proporcionar condies de ao frente s contradies oriundas das exigncias institucionais e das exigncias da populao, alvo das decises (BATTINI, 1981).

Deveriam tambm ter condies e estender, queles grupos sociais para os quais as opes e decises sero tomadas, um acesso maior aos conhecimentos e s formas de expresso e concretizao das discusses e deliberaes, alm da preparao para assumir o processo de organizao e mobilizao para participar nos nveis de tomada de deciso. Nessa ausncia da representatividade oriunda das bases, que se questiona essa instncia que:
(...) dificilmente simultaneamente representativo e autntico, com vistas ao atendimento dos interesses das diversas classes que compem a formao social de uma dada realidade. Isto porque a alguns grupos sociais dado o privilgio de participar e interferir nas opes e decises, e a outros, apenas a obrigao de aceit-las tal qual foram definidas56 (BATTINI, 1981, p.21).

Antes de tudo, como uma questo poltica, a burocracia (...) existe onde quer que se separe a deciso da execuo, e o pensar do fazer, a organizao da separao. (GUIRADO, 1987). 56 O homem de massa, impossibilitado de refletir, perceber, responsabilizar-se, transfere essa capacidade aos que dirigem o processo de racionalizao. Uma vez transferida essa capacidade, o homem torna-se cada vez mais distanciado dos acontecimentos, sem condies de raciocnio ou julgamento independente, o que vai reduzindo-o a um estado de impotncia. Aumentam seus sentimentos de ansiedade, provocados pela imprevisibilidade das foras que atuam no sistema social onde vive, que se tornam uma constante fora de receios. Assim, com a capacidade de julgamento

55

88 A falta da participao do conjunto da populao em proveito da

representatividade em instncias representativas gera questionamentos sobre o processo democrtico que deveria ocorrer, levando em conta ainda os fatores comportamentais prprios dos representantes aqui referendados. Desse modo, percebe-se, nas formas de organizao dos conselhos, o processo de

institucionalizao.

Esse processo, segundo Lapassade (citado por GUIRADO, 1987), pode ocorrer em trs nveis, aqui elencados: 1) o do grupo, que contm as marcas da instituio nos horrios, nos ritmos de operao, nas normas, nos sistemas de controle, nos estatutos, nos papis; 2) segundo o nvel da organizao, da realidade ou sistema social com seus regimentos e regulamentos, por normas jurdicas - fazendo a ligao entre a sociedade civil e o Estado, podendo situar-se a burocracia; e 3) do Estado, instituio propriamente dita, entendido como o conjunto de leis que regem a conduta social que criva a organizao e o grupo.

O autor ainda compreende a distino do institudo, que remete ao que est estabelecido e ao carter de fixidez e cristalizao das formas de relao; do instituinte, que significa o movimento de criao, a capacidade de inventar novas formas de relao. Desta forma compreende-se que o institudo rgo de controle social no deve se fixar na instituio a que lhe foi galgada, procurando novas formas de presso social, como os movimentos sociais e demais fruns da poltica, promovendo articulaes sociais com tal intencionalidade.

Outro fator que dificulta as decises e deliberaes nos variados conselhos e tambm no CEAS/RS que os representantes indicados possam vir a deter cargos nas instituies de origem que, por vezes, no lhes conferem poder de incidir nas decises institucionais (MILLER, 2001, p.123). O que leva a contestar se estes conselheiros so protagonistas ou coadjuvantes de seu papel, e se sua atribuio realmente detm

racional diminuda, confia aos que dirigem o processo de racionalizao, a tarefa da tomada de decises, o que justifica, aos detentores do poder, a dominao de suas idias (BATTINI, 1981, p.21).

89 algum poder decisrio na gesto da poltica, indo de encontro ao espao democrtico idealizado de um conselho setorial. Neste sentido, a ausncia de diretrizes gerais norteadoras que orientem a escolha dos representantes traz prejuzo aos conselhos e efetividade das polticas sociais a partir das deliberaes acordadas por seus membros, por seu carter paritrio, como referido por Raichelis (1998).

Conforme Gohn (2001), o carter deliberativo dos conselhos no garante a implementao efetiva de suas deliberaes, pois no h estruturas jurdicas que dem amparo legal e que obriguem o executivo a acatar as decises dos conselhos (mormente os casos em que essas decises venham a contrariar interesses dominantes) (GOHN, 2002, p.91), devendo este denunciar s outras instncias competentes, como o j citado Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas da Unio57 e demais Comisses58, o desrespeito s garantias constitucionais.

Dessa forma, essa estrutura permevel a uma ou a outra direo social, estando, por vezes, merc das diretrizes partidrias do poder pela forma de ingresso no rgo, o que vai caracterizar as gestes, a dinmica de suas prticas sociais, bem como desenhar o perfil de funcionamento dos Conselhos de Assistncia Social nos trs nveis de governo. A cultura poltica tambm partidria ou coligada, perpassando os seus gestores e rebatendo nestes conselhos (MILLER, 2001).

Em relao paridade, esta pode ser problematizada de distintas formas. A primeira: h certa desigualdade no acesso informao e disponibilidade de tempo
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O Tribunal de Contas da Unio (TCU), nos termos da Constituio Federal, rgo ao qual incumbe auxiliar o Congresso Nacional no exerccio do controle externo, realizando a fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas (BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO, 2007, p.9).
58

Correia (2002) cita instrumentos aliados de controle social poltica social e o Tribunal de Contas da Unio - TCU um destes, pois Todo o cidado parte legtima para denunciar ao TCU irregularidades e ilegalidades verificadas contra o patrimnio pblico, inclusive contra a apropriao privada ou ao uso clientelstico do que pblico na rea da Assistncia Social (CORREIA, 2002, p.139). Tambm as Comisses de Seguridade Social ou de Assistncia Social do Congresso Nacional, das Assemblias Legislativas e das Cmaras de Vereadores prevem por meio da Constituio Federal receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas (Artigo 58, inciso IV).

90 entre os membros. Ou seja, h disparidade de condies para a participao dos representantes da sociedade civil e do Estado, pois os ltimos exercem a representatividade durante o perodo de expediente de trabalho normal remunerado, tm acesso aos dados e informaes, bem como infra-estrutura de suporte administrativo; so habilitados com a linguagem tecnocrtica, etc. (GOHN, 2001).

Por sua vez, pode-se entender, na percepo de Raichelis, a instncia de conselho em processo de democratizao, como possibilidade de ampliao da participao popular nas decises polticas, e no estado de democracia (1998, p.184, grifo nosso), pelos entraves e possibilidades que abarca. Sob essa tica, cabe compreender que os conselhos deliberativos so, exclusivamente, uma forma de gerenciamento mais adequada e moderna por propiciar espaos de deciso na poltica, no se constituindo na salvao dos males das polticas sociais.

Naturalmente, no se observam mudanas imediatas na realidade, uma vez que seus resultados sero perceptveis somente ao longo do tempo, a partir do seu concreto desempenho dentro da sociedade, onde sero verificadas as modificaes ocorridas, as suas vitrias e suas derrotas (COLIN; FAWLER, 1999, p.67).

De tal modo, compreendendo que o processo de construo democrtica no linear, mas contraditrio e fragmentado (DAGNINHO, 2002, p.279), ainda, hoje, existem vrias lacunas no processo de implantao dos conselhos, entre as quais se pode destacar a:
(...) criao de mecanismos que garantam o cumprimento de seu planejamento; instrumentos de responsabilizao dos conselheiros por suas resolues; estabelecimento claro dos limites e das possibilidades decisrias s aes dos conselhos; ampla discusso sobre as restries oramentrias e suas origens; (...) no existncia de aes coordenadas entre eles etc. (DAGNINHO, 2002, p. 89).

No horizonte desses espaos, Vieira (2004, p.135) ressalta que s a sociedade democrtica tem condies de proteger e conservar o Estado de Direito. Sem a

91 sociedade democrtica, tal Estado desaparecer fatalmente no horizonte humano. So necessrias, portanto, foras sociais para o efetivo controle social pelas classes subalternas desse Estado a fim de que se constitua como democrtico.

Muito embora, conforme aponta Dagnino (2002), a existncia de indivduos em posies-chave no interior do aparato estatal, que se comprometem com os projetos participatrios, que contribui decisivamente para a viabilizao do funcionamento efetivo dos espaos pblicos, bem como constroem seu oposto quando contrrios s idias democrticas.

Todavia, faz-se imprescindvel uma representatividade legtima, que discuta e decida com as bases para aumentar as chances de uma partilha efetiva do poder na negociao com o Estado. fundamental, por conseguinte, fiscalizar a partidarizao acentuada, os convites representatividade no rgo por visibilidade na sociedade, e predomnio macio das ONGs, restringindo a estas o conceito de sociedade civil, ou, ainda, somente ao terceiro setor, sem a devida representatividade dos usurios (DAGNINO, 2002), considerando que estas participam dos processos decisrios de forma ambgua a partir do projeto poltico que compartilham com suas bases.

3.3 Controle Social Poltica de Assistncia Social

A lgica do controle social na perspectiva democrtica, aqui trabalhada, a de que quem paga indiretamente os servios pblicos a prpria populao - por meio de impostos - e, portanto, ela que deve decidir onde e como os recursos pblicos devem ser gastos, para que, assim, tais servios tenham maior qualidade e atendam aos interesses coletivos, visando no restarem merc de grupos clientelistas e privatistas (CORREIA, 2000).

Na poltica de assistncia social, em virtude dos histricos usos citados, so ainda presentes estes desafios para atender aos interesses das classes subalternas, e,

92 deste modo, so necessrios atores qualificados e capacitados no exerccio do controle social para intervirem com qualidade no intuito de promoverem a eqidade no acesso aos servios e programas ofertados pela poltica.

Distintas

modalidades

de

controle

social,

entretanto,

como

ilustrado

anteriormente, fazem-se presentes na sociedade brasileira, devendo aqui serem retomadas as apresentadas por Correia (2002). A autora no denomina as trs concepes como se apresentam neste estudo, mas, em suas descries, que foram baseadas. Compreende alm da Democrtica ou em favor das classes subalternas, a Conservadora do Estado sobre a sociedade e, a Consensualista, que visa homogeneidade dos interesses de acordo com a intencionalidade dos sujeitos.

Assim, convivem estas trs concepes e correlaes de foras nos diferentes espaos e instituies do Estado democrtico. Entretanto, a perspectiva

consensualista, como apresentado, pode se confundir no espao dos conselhos com a perspectiva democrtica. Neste sentido, elucida-se que, nesta primeira, a sociedade exerce o controle social sobre as aes do Estado, vindo a buscar o consenso entre as classes da sociedade civil (aparelhos de hegemonia) e sociedade poltica (coercitiva) para atender aos interesses das classes subalternas.

Por sua vez, a perspectiva democrtica configura-se na atuao da sociedade civil organizada na gesto das polticas pblicas, no sentido de control-las para atender s demandas e interesses das classes subalternas, havendo a explicitao dos conflitos por meio de correlao de foras inerentes sociedade de interesses contraditrios (CORREIA, 2000). No se torna, deste modo, um outro instrumento de coero por meio da manipulao do consenso que atende a interesses distintos, principalmente da classe dominante.

O controle social na perspectiva democrtica, portanto, um dos elementos constitutivos da estratgia poltica de esfera pblica, pois a construo de espao de explicitao de interesses em conflito, de confronto de projetos sociais e de luta pela

93 hegemonia59 (RAICHELIS, 2000). Fazem-se presentes, principalmente nos conselhos, como abordado, estratgias harmonizadoras de projetos polticos distintos, vindo a no ser desvelado seu carter contraditrio a fim de se somarem foras para a aprovao de polticas e projetos que venham a favorecer aos usurios.

Desse modo, torna-se pertinente a clareza do conceito de controle social a partir do abordado por Lima (2000, p.79), que afirma:
Por controle social se entende desde a criao de mecanismos de avaliao; mecanismos polticos de interveno, presso e regulao de interesses; mecanismos ideolgicos que reproduzem a opresso, a resignao, a apatia, a omisso e o medo e, o controle entendido na acepo marxista e analisado por Mzaros (1989, p.32), como expresso da crise de hegemonia do capitalismo que est a produzir resultados opostos ao interesse do capital.

Hegemonia essa que, mesmo com mecanismos institucionalizados de controle social, normalmente, encontra alternativas para sua manuteno. Como contraponto, a hegemonia, conforme o Dicionrio de Poltica de Bobbio, Mautteucci e Pasquino (2000), pode compreender a supremacia de um Estado-nao ou de uma comunidade poltico-territorial dentro de um sistema, podendo-se definir que o CEAS/RS tem uma hegemonia organizacional instituda pelo Estado e pela prpria legislao (LOAS) a efetivar o controle social em nvel Estatal. Todavia, institudas formalmente, suas competncias podem no ser realmente efetivas ao controle social da poltica de assistncia social em funo da hegemonia do neoliberalismo, uma vez que:
A potncia hegemnica exerce sobre as demais uma preeminncia (...) freqentemente econmica e cultural, inspirando-lhes e condicionando-lhes as opes, tanto por fora do seu prestgio como em virtude do seu elevado potencial de intimidao e coero: chega mesmo a ponto de constituir um modelo para as comunidades sob a sua hegemonia (BOBBIO, MAUTTEUCCI, PASQUINO, 2000, p.579)

59

O controle social na perspectiva das classes subalternas seria no sentido dessas ocuparem, cada vez mais, espao na sociedade civil na busca de conquistar mais poder e formar consensos em torno de um projeto de classe contra-hegemnico (CORREIA, 2004, p.165).

94 Aponta esta hegemonia desnecessariedade de investimentos no social por estar articulada ao capitalismo, pois seria atendido pelo mercado, conseqentemente aumentando a demanda assistncia. Sua fora est segundo Gramsci (ano, p.580), na:
(...) capacidade de direo intelectual e moral, em virtude da qual a classe dominante, ou aspirante ao domnio, consegue ser aceita como guia legtimo, constitui-se em classe dirigente e obtm o consenso ou a passividade da maioria da populao diante das metas impostas vida social e poltica de um pas.

Nesta perspectiva aplicada gerencialmente pelo Estado, de forma stricto sensu da assistncia, que se estigmatiza o acesso aos benefcios e apresenta-se como caridade, por conseguinte, com poucos direitos a serem contestados ou fiscalizados. No entanto, para alguns autores, entre eles Buci-Gluksmann (1980), os efeitos da hegemonia so mais que contraditrios, visto que quanto mais uma classe autenticamente hegemnica, mais ela deixa s classes adversrias a possibilidade de se organizarem e de se constiturem em fora poltica autnoma (BUCI-GLUKSMANN citado por Bobbio; Mautteucci; Pasquino, 2000, p. 579). neste sentido que a hegemonia fomenta as organizaes democrticas e de presses contrrias, como os conselhos setoriais, que compreendem o controle social no rgo:
Dentro do conceito gramisciano de Estado que se amplia com sua funo de manuteno de consenso de uma classe sobre a outra atravs dos aparelhos privados da sociedade civil, pode-se situar na relao Estado e sociedade civil o controle social na disputa entre as classes para impor seus interesses na conduo do Estado em busca da hegemonia. O controle social seria movido pela contraditoriedade presente na sociedade civil, ora pendendo para a classe dominante, ora para as classes subalternas, a depender da correlao de foras entre estas (CORREIA, 2004, p.165).

Correlaes de foras j explicitadas, envolvendo uma complexidade de interesses distintos e contraditrios de governos e segmentos da sociedade civil, e dependendo da organizao e foras de presso seguem os mecanismos de controle social a esse ou aquele interesse. Estudou-se ainda o controle social que abrange outras relaes de controle, como a prpria hegemonia:

95

Por controle social se entende o conjunto de meios de interveno, quer positivos quer negativos, acionados por cada sociedade ou grupo social a fim de induzir os prprios membros a se conformarem s normas que a caracterizam, de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas, restabelecer condies de conformao tambm em relao a uma mudana do sistema normativo (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2001, p.283).

Essa concepo de controle social vem a elucidar a possibilidade de coero e manipulao de determinado grupo, segmento ou sociedade a outros quando acionado. Foi utilizado largamente, no Brasil, no perodo ditatorial, por meio da censura e represses, no sendo esta perspectiva a ser percorrida no conselho, por vezes confundida pela populao. importante, pois, considerar estes diversos conceitos de controle social na perspectiva da totalidade dos interesses envolvidos na gesto dos conselhos para desmistific-los, articulando suas contribuies e diferentes percepes - hegemnicas e democrticas.

Deve-se tambm considerar a importncia da capacidade e do acesso aos meios de interveno para efetivar o controle social de modo a atender a uma intencionalidade de democracia procedimental, que pode ser entendida como um mtodo a ser seguido quando as pessoas se associam com o objetivo de decidir sobre questes de interesse comum (COSTA, 2002, p.104). Embora constate-se que neste sentido de interesse comum ou bem-comum encontram-se, nos conselheiros, grandes resistncias em funo do interesse ou desinteresse, de cunho pessoal, institucional e ou partidrio60.

A avaliao das condies de oportunidades igualitrias de participao efetiva dos conselheiros tambm uma importante questo para a gesto do controle social, constituindo-se no maior desafio da democracia procedimental (...) as diferenas de capacitao (COSTA, 2002, p.105, grifo nosso) que, j apresentado:
Implica o acesso aos processos que informam decises da sociedade poltica que devem viabilizar a participao da sociedade civil organizada na Conforme estudos realizados acerca da representatividade estatal nos Conselhos (ARAJO; SOARES, mimeo, 2005).
60

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formulao e na reviso das regras que conduzem as negociaes e arbitragens sobre os interesses em jogo, alm da fiscalizao daquelas decises, segundo critrios pactuados (Raichelis, 2000, p.64).

Neste sentido, deve-se promover a discusso coletiva da sociedade qualificao destes sujeitos no ingresso destes espaos para serem legitimados no horizonte da cidadania e garantia de direitos no mbito do Estado. A capacitao dos conselheiros ao controle social compete ao rgo gestor, pois a primazia estatal constitui-se em normatizar e promover a gesto democrtica, devendo criar as condies necessrias para materializar o direito assistencial previsto na LOAS e explicitado atualmente no Sistema nico de Assistncia Social - SUAS.

Suscitando, assim, aos estudiosos da rea, conforme Arajo e Soares (2005, mimeo), questionamentos sobre se realmente o Estado facilita ou dificulta a publicizao, ou seja, torn-lo um rgo mais democrtico, onde os direitos sejam efetivamente exercidos por toda a sua populao (SADER, 2002, p.16). Porque, alm do peso das matrizes culturais, conforme Dagnino (2002, p.280), o autoritarismo social e as vises hierrquicas e excludentes da sociedade e da poltica constituem obstculos cruciais na constituio, mas tambm no funcionamento dos espaos pblicos.

Em consonncia com estudo realizado por Raichelis (1998, p.187), uma entrevistada relata a hegemonia estatal no Conselho Nacional de Assistncia Social, que o governo quer que o conselho referende a sua poltica ou no se meta. Ele pode usar o conselho como uma caixa de ressonncia para servir apenas para referendar seus interesses. Aspectos semelhantes foram evidenciados na pesquisa acerca dos representantes estatais do CEAS/RS61 quando questionados sobre a efetividade do rgo:
(...) discutia-se muito...(G), mas por vezes no se caracterizava como rgo deliberativo, havendo esclarecimentos de quem compreendia: Gente, no bem assim. s vezes vem pronto do Ministrio da Fazenda(G). No havendo clareza
61 A pesquisa j referida intitulada A Representatividade do Estado no Espao Democrtico do Conselho Estadual de Assistncia Social CEAS/RS, foi realizada no perodo de maro de 2004 a julho 2005.

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do papel do Conselho nas gestes, pois na prtica o Conselho delibera em cima do que apresentado(B) em outras instncias, tendo as duas(B) funes, de consultivo e deliberativo, classificando-se muito dbia esta constituio do processo(A) (ARAJO; SOARES, 2005, mimeo).

Embora se verificasse, nesse estudo, que, em distintos momentos histricos das gestes, correlaes polticas apresentavam orientaes e atribuies diferentes para o CEAS/RS e, como afirma Dagnino (2002, p.280), o conflito e a tenso sero maiores ou menores dependendo do quanto compartilham e com que centralidade o fazem as partes envolvidas:
Pois no incio (1996) havia uma restrio de este ser somente consultivo, sem recursos do Fundo de Assistncia Social(D). E, posteriormente, eram pressionados para acatar o posicionamento do governo em algumas deliberaes, pois estabeleciam um curto espao de tempo para estas. Afirmando o Estado que se vocs [conselheiros] mudarem impossvel(G) efetivar os Planos de Assistncia Social Estaduais, bem como outras atribuies que necessitavam de planejamento para liberao do oramento (ARAJO; SOARES, 2005, mimeo).

Neste nterim, na perspectiva de Raichelis (1998, p.196), torna-se imperativo, pois, ativar a mobilizao de foras sociais e polticas da sociedade civil, construindo novas alianas e ampliando as bases de apoio que possam respaldar os avanos a serem conquistados para, com estas articulaes polticas, qualificar e publicizar os espaos conquistados dos conselhos.

Porm, no deve fazer parte desta viso o reducionismo de que a sociedade civil o plo da virtude e o Estado a encarnao do mal, pois desta forma no se ressalta que so transformveis essas relaes historicamente construdas pelas aes polticas (DAGNINO, 2002), mesmo porque a sociedade civil tambm reproduz formas de autoritarismo hegemnico.

Deve-se considerar que os conflitos existentes nem sempre expressam as correlaes de foras entre o Estado e a sociedade civil, e sim entre diferentes concepes, e/ou projetos polticos distintos que se confrontam no espao pblico. Portanto, as diferentes concepes de mundo e conjunto de crenas dos atores precisam ser contempladas, bem como as diversas representaes do que deve ser a

98 vida em sociedade - que orientam a ao poltica dos diferentes sujeitos que participam do conselho - para anlise do processo de controle social da poltica no Estado (DAGNINO, 2002).

As formas de partilha de poder tambm se tornam imprescindveis de serem analisadas, pois:

Estas diferentes concepes se manifestam (...) de um lado na resistncia dos Executivos em compartilhar o seu poder exclusivo sobre decises referentes s polticas pblicas. De outro, na insistncia daqueles setores da sociedade civil em participar efetivamente dessas decises e concretizar o controle social sobre elas. (...) assim o poder deliberativo previsto para os Conselhos Gestores com freqncia se transforma na prtica em uma funo consultiva ou at mesmo apenas legitimadora das decises tomadas nos gabinetes (DAGNINO, 2002, p. 282-283).

Isto leva a questionar se so publicizadas as informaes que chegam mesa diretora e ao colegiado dos conselhos, com relao principalmente ao financiamento para serem discutidas pelo conjunto dos conselheiros de maneira democrtica. Ou no; a informao utilizada como empecilhos para efetivar o controle das aes da consolidao e implementao da poltica. Essa questo faz-se pertinente, pois o oramento da assistncia social constitui-se como crucial e como um dos maiores desafios para os conselhos (RAICHELIS, 1998, p.196) e para a poltica se materializar, pois para que o controle social exista de fato necessrio controlar os recursos, j que , na alocao destes, que se define a referida poltica (CORREIA, 2002, p.127).

Dagnino (2002) afirma que, mesmo quando h nestas instncias conselhistas a partilha do poder, esta tem um carter limitado e restrito, sem ampliar-se para polticas pblicas mais abrangentes, que pudessem ter um impacto mais significativo para a sociedade como um todo. De modo que o controle social efetuado na poltica de assistncia social no opera na reduo da origem das desigualdades sociais promovidas pelo Estado mnimo capitalista, como a perspectiva neoliberal de mnimos sociais e da economia de mercado.

99 Os conselhos gestores das polticas caracterizam-se, portanto, como

institucionalidades paralelas (DAGNINO, 2002), conservadas margem e com difcil comunicao com o resto do aparato estatal por estarem isoladas em relao ao conjunto da estrutura administrativa, pois cabe ao gestor a implantao dos recursos poltica.

Considerando o referido, Gohn (2003) enfatiza que necessrio munir-se de um conjunto de recursos e de instrumentos metodolgicos operacionais de campo que pesquise alm do impacto e do sentido desse na realidade das polticas sociais atuais, no conjunto de foras sociais, os aspectos que dizem respeito:
a) a constituio estrutural dos conselhos e sua natureza decisria, a forma como ele foi (ou est sendo) organizado (deliberativa ou apenas conselheira/consultiva); b) dada sua existncia, a relao que estabelece entre o governo e a sociedade civil (principalmente com os movimentos sociais e com as entidades no governamentais); c) as fronteiras entre a sociedade e o governo (poder local, basicamente); d) a forma de combinao entre a democracia direta e indireta nos conselhos (GOHN, 2003, p. 93).

controle

social

ser

executado

nestas

esferas

necessita

da

representatividade, articulao e participao direta da populao demandatria da poltica, bem como de suas resolues, proposies e deliberaes, quando ao encontro desta, devam ter capacidade legal para serem realmente implementadas.

Outras questes, como as transferncias de responsabilidade estatal sociedade civil nos conselhos, so pertinentes ao controle social democrtico. Problema que fruto da crise das instituies e tambm da existncia de uma sociedade civil organizada (entidades do Terceiro Setor) que promove a fiscalizao das polticas pblicas, e da alocao de recursos, ao mesmo tempo em que se tornam parte delas.

A pouca relao dos conselhos com o poder legislativo apresenta-se tambm como uma problemtica, pois no lhes cabem certas atribuies e poderes que as

100 instncias legislativas detm. Neste sentido, articulaes polticas so necessrias para o controle social atender as classes subalternas.

Gohn (2003) tambm destaca a importncia da publicizao das aes e tratativas dos conselhos, divulgao de relatrios pblicos e de denncias sobre o descumprimento de Lei Orgnica para, alm de efetuar o controle social, obter uma participao maior da populao.

Como perspectivas positivas e necessrias de se reproduzirem mais prximas populao, em nvel municipal, vrias definies sobre controle social apresentam-se na sociedade para estimular a participao efetiva cidad, como a divulgao na rede mundial de computadores de algumas informaes teis para o acompanhamento da vida dos conselhos municipais da REBEDIA62.

Esta organizao no-governamental diz que, atravs destas informaes, os interessados podero construir um quadro crtico dos conselhos municipais de seu municpio e de sua regio, alm de poder colaborar com a melhoria desta forma democrtica de decidir as prioridades para as polticas pblicas de cada municpio, denominado: Sugesto de Informaes teis sobre os Conselhos Municipais.

Tambm este aponta para fins de divulgao muito necessria e pertinente os vrios tipos de Conselhos Municipais o que une e o que distingue, citando os de Sade, os dos Direitos da Criana e Adolescente, os de Assistncia Social, como,

Sites e pginas na internet atualmente vm divulgando de forma positiva a participao da populao ao controle social em diferentes espaos e nas esferas conselhistas, muito embora essa forma de acesso seja pouco presente grande parte dos usurios das polticas sociais. Um destes a Rede Brasileira de Informao e Documentao sobre a Infncia e Adolescncia REBEDIA, que promove a resposta de questes fceis, como Controle Social, o que ?, respondendo na perspectiva democrtica de deveres da populao para com esse exerccio e de publicizao dos conselhos para que se cumpram efetivamente suas funes. Assim conceitua: a capacidade que tem a sociedade organizada de intervir nas polticas pblicas, interagindo com o Estado na definio de prioridades e na elaborao dos planos de ao do municpio, estado ou do governo federal. Os Conselhos so uma forma democrtica de controle social. Fazer valer esse canal de participao tarefa de cada cidado (REBEDIA, 2007).

62

101 ainda, os de educao, abrindo perspectivas de similaridades e diversidades entre estes e outros63. Destacam-se como necessrias as informaes qualitativas, que se qualificam como questes polticas e gerenciais do rgo, indispensveis de serem respondidas ao se inserir na funo de conselheiro, em todas as reas:
a) O conselho tem um Plano de Ao definido? (obter cpia) Este Plano de Ao foi constitudo partir de indicadores sociais bsicos (problematizao, custo-benefcio, anlise dos parmetros de qualidade, monitoramento, avaliao etc.) e contou com a participao dos conselheiros? b) Quais os ltimos temas relevantes de discusso, articulao e negociao do Conselho? c) Quais os resultados obtidos a partir destas discusses e negociaes? d) O poder pblico destina recursos para o Fundo? Quanto? e) Os recursos municipais esto previstos no seu oramento? f) Existe alguma forma de comunicao entre os diferentes conselhos municipais? g) Quais as principais dificuldades apresentadas pelos conselhos no alcance de seus objetivos? (REBEDIA, 2007)

Acredita-se que esses questionamentos contribuem significativamente para o novo conselheiro quando compreende suas funes e, tambm, para auxiliar queles

Existem vrias razes para considerar os diferentes conselhos parecidos uns com os outros e com muita coisa em comum - a sua composio (sociedade civil e governo), reunies peridicas, a discusso sobre aplicao de recursos e a realidade do municpio - e esta similaridade o ponto de partida para um trabalho articulado e de negociao entre os conselhos. Por outro lado preciso sempre distinguir as diversidades de cada conselho e suas prioridades, bem como as pessoas que faro parte de sua composio. Alis, as pessoas que compem o conselho fazem grande diferena na forma de atuao de cada conselho, por isso ningum deve se considerar to indispensvel e estar presente em todos os conselhos, mas deve desenvolver bem as atividades segundo os seus dons. Em resumo, um conselho pode muito bem concentrar sua ateno sobre a razo de sua existncia sem com isso se isolar e perder o contato com os outros conselhos do municpio.

63

102 que freqentemente so indicados e ou chamados a comporem estas instncias, sem compreender o papel a ele atribudo e o importante poder aos conselhos partilhado64.

Principalmente no que concerne definio de planos de ao, pois estes devem ser realizados, dentro de uma perspectiva crtica de anlise, coleta de dados ou pesquisa, e com a participao de todo o colegiado, pois podero nortear as polticas e o controle social de forma conservadora, consensualista ou realmente democrtica. Cabe ainda ao conselheiro estar ciente destes mecanismos e ter um profundo conhecimento da poltica que dever controlar, o que dificilmente verificado no conjunto dos atores que compem os conselhos de assistncia social.

Essa divulgao dos direitos e deveres por este meio de comunicao constituise em conhecimentos iniciais importantes para a qualificao das polticas sociais, pois valoriza e salienta os papis de cada cidado, como apontado: tarefa de cada cidado colaborar para a melhoria da qualidade de vida de nossa populao. Todo brasileiro tem direito `a sade, educao, lazer, assistncia social, trabalho, moradia, etc. (REBIDIA, 2007). E ainda apresenta demais formas e instncias65 ao pleno exerccio do controle social, onde se incluem os fruns e conselhos de assistncia social.

Compreendem o texto divulgado da instituio REBEDIA (2007) Informaes Bsicas, das quais se concorda que so imprescindveis esses conhecimentos prvios para se exercer o controle social nestas instncias, mesmo a participantes no conselheiros: 1) Lei municipal que criou o conselho; 2) Previso da prxima conferncia. As conferncias so realizadas em mdia a cada dois anos no municpio e tm por objetivo avaliar e propor diretrizes para as polticas do municpio alm de sugerir formas de articulao;; 3) Cronograma e local das reunies do conselho (existe dia e local definido? As reunies so abertas? Qual o endereo e telefone para contato?); 4) Nome do presidente do conselho e a entidade que representa e ; 5) Pessoa de contato em cada conselho, pois esta pessoa pode ser a referncia para o envio e recebimento de informaes bem como facilitar encaminhamentos dirigidos ao conselho do qual esta faz parte (REBIDIA, 2007).
65

64

Existem situaes em que so esgotadas as vrias formas de dilogo e negociao para fazer valer o que de direito. Para estas circunstncias extremas, existem instrumentos legais para a defesa dos Direitos como a Ao Civil Pblica (defesa dos direitos coletivos mediante representao do ministrio pblico ou atravs de instituies legalmente constitudas a pelo menos um ano - sem quaisquer despesas), Mandato de Segurana Coletivo (com funo de impedir ilegalidade e abuso de poder por pessoa no exerccio de funo pblica), Mandato de Injuno (quando na falta de norma regulamentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais), entre outros.

103 Embora uma pequena parcela da populao demandatria da poltica de assistncia tenha acesso informatizado, tem-se neste exemplo um importante mecanismo de divulgao a ser seguido para a publicizao da forma democrtica de participao. Contudo, necessrio que se busque outras formas mais acessveis de conhecimentos aos usurios, pois estes so a razo de ser dos conselhos, e deve-se a estes assegurar o acesso aos direitos sociais e as informaes para a efetiva participao.

Esta participao normalmente pouqussima na forma de representatividade dos usurios nos espaos conselhistas, principalmente por desinformao,

desmobilizao ou, ainda, burocratizao da participao por meio de entidades no inscritas nos conselhos.

Concorda-se com Dropa (1996, p.3), nesta perspectiva, no que concerne a descentralizar a administrao, instituindo mecanismos de controle social e participao popular so maneiras eficazes de garantir a transparncia e evitar a corrupo no aparato do Estado brasileiro. Sendo necessria uma ampla participao consciente da populao em instncias representativas de fiscalizao para serem garantidos maiores recursos poltica de assistncia social.

vlido, tambm, elencarem-se indicadores para o efetivo controle social democrtico nos conselhos atravs de pesquisas e estudos largamente divulgados. Uma vez que esses compreendem mecanismos institucionalizados de controle social, podendo tanger para o controle social conservador do Estado ou na perspectiva consensualista, por cooptao e manipulao de seus atores para projetos no to democrticos assistncia social.

Entretanto, mesmo com esse exemplo de carter prtico de divulgao, poucos espaos de debates atualmente se colocam para discusses dos avanos conceituais da poltica de assistncia social na sociedade, prevalecendo as formas clientelistas e assistencialistas de se conduzir a poltica, como citado, mesmo no que tange aos

104 espaos dos conselhos e demais espaos de controle social. Aponta-se, nesse contexto, considerao acerca de material informativo enviado aos conselhos municipais para qualificar a efetivao do controle social da assistncia social, que, conforme a DAS\STCAS66 (2006), destaca a necessidade de algumas posturas, habilidades e conhecimentos que devem caracterizar os representantes no conselho:

Domnio da legislao pertinente (LOAS, SUAS, NOB RH-SUAS...); Poder de deciso; Interesse pblico (coletivo); Compromisso com as deliberaes do conselho; Conscincia de ser um agente poltico; Conscincia sobre o papel do conselheiro e que; No representa a si mesmo, e sim a categoria de representao; [e principalmente] Estar atento aos prazos para votao de Projetos de Lei, do envio de projetos, das demandas para o Plano Municipal, para as inscries das entidades e como se habilitar aos recursos.

O Departamento de Assistncia Social do Rio Grande do Sul resumiu grande parte dos apontamentos dissertados neste estudo, sintetizando tambm a

compreenso da participao democrtica e da correlao de foras como a conscincia de ser um agente poltico. Traz como contribuio o necessrio comprometimento com a mquina estatal e os procedimentos legais que devem ser muito bem planejados e deliberados na dinmica dos conselhos.

Para exercer o controle social na poltica de assistncia social municipal, este departamento destacou tambm como necessrio o conhecimento aprofundado da legislao pertinente rea, dos instrumentos67, da realidade do Municpio em geral
66

A antiga Secretaria de Trabalho, Cidadania e Assistncia Social que compunha o Departamento de Assistncia Social do Estado foi renomeada para Secretaria de Justia e Desenvolvimento Social, retirando-se assim a nomenclatura de atuao como Poltica de Assistncia Social, podendo suscitar diversas questes, no sendo aqui abordadas por no ser esse o objeto do estudo. 67 Instrumentos para a realizao do Controle Social nos Conselhos de Assistncia, para Plano Municipal de Assistncia Social/Indicadores de Avaliao; Planilha de Mapeamento da Rede; Levantamento da Rede Conveniada; Resolues do Conselho; Atestado de Inscrio e Entidades no Conselho; Demonstrativo Fsico Financeiro/Mensal; Planilha de Acompanhamento da execuo do Plano; Tabela de Controle da Execuo Financeira do Plano; Relatrio de Gesto; Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Financeira; Relatrios de visita a rede socioassistencial... (entre outros formulrios) (DAS\STCAS, 2006).

105 (neste caso, do Estado), da demanda social existente e participao em capacitaes. Entretanto, acredita-se que a capacitao deva ser de extrema qualidade para vir a atender efetivamente os preceitos das esferas de controle social, cabendo, assim, a locao de recursos e planejamento com o rgo gestor da poltica.

Visto que se tem como objetivos do controle social (DAS/STCAS, 2005): Possibilitar o envolvimento da sociedade nos assuntos do governo; Tornar o governo mais pblico e a sociedade civil mais atenta e cooperativa; Zelar pela utilizao dos recursos pblicos (pois se paga impostos); Democratizar a gesto das polticas pblicas, etc., cabe, portanto, aos conselhos fiscalizar, monitorar e avaliar a qualidade e o resultado das aes, da aplicao dos recursos pblicos, bem como auxiliar na definio das prioridades da agenda pblica no municpio (no contexto deste estudo, no Estado).

So destacadas por autores que se debruam sobre esta temtica na assistncia social, ademais, as necessidades e lacunas presentes nessas estruturas, tais como a Falta de definio mais precisa das competncias e atribuies dos conselhos gestores e de seus representantes; a Elaborao de instrumentos jurdicos de apoio s suas deliberaes; Necessidade de capacitao dos conselheiros, principalmente quanto s informaes e conhecimentos acerca das estruturas estatais; Representantes da populao com igualdade de condies para participar tanto de capacitao quanto de algum tipo de remunerao.

Ressaltam ainda que, quando h a partilha do poder, esta tem um carter limitado e restrito, sem ampliar-se para polticas pblicas mais abrangentes, capazes de causar um impacto significativo para a sociedade. Renunciam ainda a existncia de conselhos como institucionalidades paralelas, conservadas margem e com difcil comunicao com o resto do aparato estatal, isoladas em relao ao conjunto da estrutura administrativa (DAGNINO, 2002), o que faz com que percam a fora.

106 O novo Sistema nico da Assistncia Social SUAS no apresenta mudanas conceituais em termos de controle social, apenas refora a necessidade de sua efetivao nos conselhos de assistncia social e a concretizao dos desafios que vm se apresentando no exerccio de suas atribuies, abaixo relacionadas:

Garantia de oramento nos Fundos de Assistncia Social para o funcionamento dos Conselhos (estrutura fsica, humana e material), e para o desempenho de suas aes (realizao de Conferncias, Fruns, Plenrias Ampliadas, viagens de representao, produo de material informativo, participao em eventos, encontros, reunies da rea da Assistncia Social, que possam dar visibilidade ao Conselho e fortalecer seu papel; Realizao de capacitaes continuadas e permanentes para gestores, conselheiros, tcnicos e entidades das redes (com financiamento garantido e previsto nos Planos de Assistncia Social e Lei Oramentria); Acompanhamento e fiscalizao da execuo da Poltica de Assistncia Social, bem como da aplicao dos recursos disponibilizados para a mesma; Reconhecimento dos Conselhos como instncias de relevncia pblica; Criao de Banco de Dados das entidades inscritas nos Conselhos de Assistncia Social; Regulamentao do Art. 3 da LOAS quem so as entidades e organizaes de Assistncia Social? Critrios de funcionamento e padres de qualidade para as mesmas e o estabelecimento de diretrizes da relao Pblico/Privada; Divulgao dos Conselhos de Assistncia Social e de suas aes (folders, site, material informativo, experincias bem sucedidas, entrevistas...); Processo menos burocrtico para inscrio de entidades nos Conselhos; Excluso de inscries de entidades das reas de sade e educao nos Conselhos de Assistncia Social; Acompanhamento continuado das atividades do rgo gestor da Poltica de Assistncia Social e das entidades, com agendas de compromissos mtuos, bem como acompanhamento, atravs da mdia, de encontros, palestras, seminrios relacionados rea de assistncia social, visando a participao dos conselheiros; Maior articulao com representantes do Ministrio Pblico e entre Conselhos; Garantia legal de custeio das despesas dos membros da sociedade civil no Conselho, quando em representao do mesmo; Construo de indicadores de controle social; Realizao de um maior nmero de Plenrias Ampliadas (BRASIL, SUAS, 2005).

Somam-se a estes, outros esforos imprescindveis para a qualificao do controle social democrtico nesse processo de implantao do SUAS nos Estados:

107

o o o o o

Construo de agenda comum dos conselhos nacional, estaduais e municipais da Assistncia Social. Articulao dos Conselhos de Assistncia Social com os Conselhos de Direitos das Polticas Sociais. Fortalecimento das conferncias como espao de controle social. Participao da elaborao do Plano Nacional, Estadual e Municipal da Assistncia Social da nova NOB. Disseminao, contribuio e fiscalizao da implantao do SUAS em todos os municpios.

Corroborando com o exposto, apresenta-se o depoimento de uma entrevista realizada com o representante do Movimento Nacional de Meninos e Meninas de Rua MNMMR segundo o qual indispensvel fomentar e:
Entender os conselhos como uma dinmica mais aberta, de comunicao mais direta com a populao (...) que no tem organizao, que est fora das instituies, (...) tem que [se] criar mecanismos de escuta e de articulao com a sociedade [...] [pois] se no fizerem isso e se fecharem neles mesmos, eles morrem (RAICHELIS, 1988, p.197).

Convergindo a tais objetivos, deve-se promover a discusso coletiva da sociedade sua devida publicizao em proveito destes espaos para serem legitimados no horizonte da cidadania e garantia de direitos no mbito do Estado. E na poltica atual de assistncia social, a primazia estatal constitui-se em normatizar e promover a gesto democrtica. Portanto, fundamental que se criem as condies necessrias para materializar o direito assistencial previsto na LOAS e explicitado atualmente no SUAS.

Assim, fica competncia do governo compor, com mecanismos de deliberao, o controle, monitoramento e avaliao por meio de espaos funcionais, qualificados e capacitados para tanto. E embora os governos tambm tenham seus interesses e projetos polticos nem sempre compatveis com o que institui essa poltica, devem ser pressionados pelo conjunto de seus atores a alocar recursos e disponibilidades para que seja efetuado o controle social democrtico, que amplie as possibilidades de promoo de direitos s classes subalternas.

Desse modo, como afirma Dropa (1996, p.4):

108
(...) surge o momento e o desafio de transformar o Estado num efetivo instrumento do exerccio e realizao da cidadania para que possa garantir, acima de tudo, maior controle social (...) que procure sepultar, de uma vez por todas, o modelo burocrtico que acompanha a mquina estatal h dcadas.

Eis que surge a necessidade de se pensar de forma mais pormenorizada o controle social da poltica para fins de democratizao do poder e a reflexo sobre o monitoramento e avaliao. Eixo desconsiderado nas conferncias de assistncia, atualmente, mas que se constitui relevante garantia de eqidade e justia social pelo Estado, pois vem a subsidiar e referendar a poltica, bem como o controle social para sua fiscalizao.

A partir dessa necessidade urgente de se repensar e qualificar os processos de controle social da poltica de assistncia, principalmente nos espaos conselhistas conquistados que tm poder maior para efetivar esse exerccio, que cresce a importncia de estudos que visem qualificar esses objetivos. Em vista disso, faz-se oportuna a apresentao do processo metodolgico realizado nesta pesquisa, conforme captulo seguinte, a fim de desvendar os passos percorridos na caminhada deste estudo, bem como fundamentar a escolha do mtodo adotado e da metodologia empregada em todas as etapas.

109

4. O CICLO METODOLGICO DA PESQUISA

Em pesquisas realizadas anteriormente sobre a gnese do CEAS/RS (2003), participao da sociedade civil em nvel estadual (2004) e, posteriormente, acerca da representatividade dos conselheiros estatais (2005), foi possvel constatar divergentes processos de controle social tanto restritivos quanto colaborativos ao funcionamento, estrutura e legitimao do rgo perante os governos e gestes que se sucederam.

Surgiram,

por

conseguinte,

questionamentos

sobre

processo

social

democrtico de compreenso e efetividade destas estruturas, manifestados pela forma de controle social poltica de assistncia social que estaria sendo desenvolvida. Delimitou-se, assim, o problema de pesquisa68: COMO SE PROCESSA O CONTROLE SOCIAL
NA GESTO DO

CONSELHO ESTADUAL

DE

ASSISTNCIA SOCIAL

DO

RIO GRANDE

DO

SUL -

CEAS/RS?. De modo a desvendar o processo de controle social do CEAS, utilizaramse as categorias da dialtica para aprofundar o estudo acerca dos processos restritivos e colaborativos de gesto do controle social.

Para a realizao desta tarefa, porm, optou-se por uma metodologia que, alm do estudo em si, contemplasse o carter interventivo que vinha sendo realizado pela pesquisadora tanto nas observaes de plenrias e reunies do CEAS como em entrevistas com os seus conselheiros e funcionrios. Portanto, como metodologia entende-se o conjunto de instrumentos e as tcnicas utilizados para o planejamento,

68

O Projeto de Pesquisa de Mestrado em Servio Social norteador deste estudo foi apresentado para o Programa de Ps-Graduao em Servio Social da PUCRS e ao respectivo Conselho no ano de 2007, e intitulou-se O Processo de Controle Social do CEAS/RS: Limites e Possibilidades dentre o Estado Democrtico.

110 organizao e execuo da pesquisa, os mtodos e procedimentos para atingir a finalidade, o objetivo do estudo (MARCONI; LAKATUS, 2003).

Este captulo relata tambm o mtodo de abordagem que foi utilizado para a compreenso mais ampla dos fenmenos da natureza e da sociedade, apresentados por itens de acordo com a cronologia de execuo da pesquisa, classificada como da rea das cincias sociais aplicadas. So demonstrados os conceitos e sistematizaes do mtodo, categorias, instrumentos e sujeitos, desse modo, visando dar transparncia ao processo de pesquisa, como ainda auxiliar a outros pesquisadores da rea na importante tarefa de planejamento da construo do conhecimento.

4.1 A Metodologia e os Sujeitos da Pesquisa

A pesquisa nas cincias sociais tem fundamental importncia, pois trabalha, principalmente, na obteno de solues para problemas de coletivos complexos, compreendendo uma diversidade de variveis e, por isso, necessitando de cuidado nas interpretaes para no serem reducionistas ou generalizveis.

A pesquisa consiste num procedimento formal, com mtodo de pensamento reflexivo, que requer um tratamento cientfico e se constitui no caminho para se conhecer a realidade ou para descobrir as verdades parciais (MARCONI; LAKATUS, 2002, p.15).

O estudo em questo pode ser classificado pelos citados autores como pesquisa social, segundo Rummel (1972), uma vez que visa melhorar a compreenso de ordem, de grupos, de instituies sociais e ticas (RUMMEL, 1972, p.21). Pressupe-se investigar, portanto, com a presente pesquisa social, os diversos posicionamentos dos atores do CEAS/RS diante da realidade onde atuam; seus processos decisrios; a carga histrica do processo de controle no conselho; bem como os momentos do seu desenvolvimento e a dinmica social que o constitui; como tambm a correlao de

111 foras e interesses de classes e de grupos especficos que o permeiam (MINAYO, 1998a). Objetivou-se, de modo geral, nessa perspectiva, identificar os processos restritivos e colaborativos na gesto do controle social da poltica de assistncia social do CEAS/RS com vistas a subsidiar a qualificao do rgo como espao para a realizao concreta desse controle.

Para atingir esse objetivo maior fez-se necessrio conhecer e explicar os fenmenos sociais democrticos e de correlao de foras que ocorreram no Conselho Estadual de Assistncia Social/RS, no perodo de 2007, identificando sua funo e estrutura, as mudanas efetuadas, por que e como se realizaram, bem como suas influncias ou controles internos e externos.

A fim de planejar e delimitar pormenorizadamente a coleta de dados e a anlise foram traados os Objetivos Especficos, os quais foram assim sistematizados: Analisar no CEAS/RS como os representantes participam dos processos decisrios; Identificar na organizao institucional do CEAS/RS e nos processos deliberativos as dinmicas de interesses e a correlao de foras presentes no movimento de controle social; e Verificar de que forma se processa, na atual gesto do CEAS/RS, a articulao com as demais instncias gestoras da poltica de assistncia social e da sociedade.

Para tanto foram estabelecidas como Questes Norteadoras, as que seguem:

Como se desenvolvem os processos de participao poltica representativa e os processos decisrios dos conselheiros no CEAS/RS? Como se processa a dinmica, em termos institucionais e organizacionais da gesto do CEAS/RS, nas deliberaes assumidas em nome da promoo do controle social da Poltica de Assistncia Social no Estado? Como a composio paritria do CEAS/RS contribui para a gesto do controle social democrtico?

112
o Como se processa, na gesto do CEAS/RS, os trabalhos publicizao e articulao com as esferas nacional e municipais no intuito de efetivar o controle social da Poltica de Assistncia Social no Estado?

Essas questes nortearam os instrumentos desenvolvidos para a coleta de dados, que, posteriormente, sero apresentados, bem como sua sistematizao a qual fundamentou a anlise.

A pesquisa que originou este estudo ainda pode ser compreendida como descritiva, na perspectiva de Best (1972), pois delineia o que , visando descobrir a existncia de associaes entre variveis (GIL, 1999, p.44) abordando quatro aspectos que envolvem: a descrio, o registro, a anlise e a interpretao do processo de controle social no CEAS, objetivando delinear seu funcionamento no presente. Percebe-se ainda, como pesquisa aplicada, porquanto se visa o interesse prtico de aplicao e utilizao destes resultados na soluo de problemas que ocorrem na realidade (MARCONI; LAKATUS, 2002). Seguindo-se, assim, os preceitos de interveno na realidade da profisso de servio social.

O carter do estudo quantitativo e tambm qualitativo, trabalhando-se, deste modo, as teorias qualitativas69 que enfocam a pesquisa social, bem como as teorias da pesquisa quantitativa, a fim de dar sustententabilidade e maior cientificidade ao estudo. So analisados a freqncia dos diferentes posicionamentos, concepes e movimentos dos representantes no CEAS/RS, assim como os diversos processos decisrios realizados.

Com a inteno, portanto, de garantir a preciso dos resultados; evitar distores de anlise e interpretao, visando segurana nas mediaes finais conclusivas dos encaminhamentos, processos decisrios e aes realizadas; que se verificou a necessidade da utilizao do mtodo quantitativo70 neste estudo. Esse
69

A pesquisa qualitativa trabalha com o universo de significados, motivos, aspiraes, crenas, valores e atitudes, o que corresponde a um espao mais profundo das relaes, dos processos e dos fenmenos que no podem ser reduzidos operacionalizao de variveis (MINAYO, 1998b, p.22). 70 Modalidades comumente empregadas por pesquisadores de transformar dados qualitativos em elementos quantificveis, utilizam como parmetros o emprego de critrios, categorias, escalas de

113 freqentemente, aplicado nos estudos descritivos, naqueles que procuram descobrir e classificar a relao entre as variveis, bem como nos que investigam a relao de causalidade entre fenmenos (RICHARDSON, 1999, p.71). Variveis estas presentes nas diferentes concepes dos sujeitos sociais que compem o CEAS, que, por vezes, assemelham-se.

Percebe-se que, em alguns casos, mesmo usando a pesquisa quantitativa, de certo modo, esta se caracteriza como qualitativa - pois o que medido continua a ser uma qualidade, segundo Richardson (1999), citando Goode e Hatt (1973) pois necessrio um aprofundamento qualitativo para precisar a compreenso dos dados. A primeira apresenta limitaes ao tentar explicitar alguns problemas complexos (RICHARDSON, 1999, p.79), devendo ser aprofundado o qualitativo. Uma vez que o presente estudo caracteriza-se por uma das trs situaes identificadas pelos autores da rea de pesquisa social, que implicam anlises qualitativas: prope-se a indicar o funcionamento de estruturas sociais. Visto que:
Os estudos que empregam uma metodologia qualitativa podem descrever a complexidade de determinado problema, analisar a interao de certas variveis, compreender e classificar processos dinmicos vividos por grupos sociais, contribuir no processo de mudana de determinado grupo e possibilitar, em maior nvel de profundidade, o entendimento das particularidades do comportamento dos indivduos (RICHARDSON, 1999, p.80).

Assim, as mudanas das percepes dos atores e do processo de controle social no podem ser indefinidamente quantitativas, pois se transformam em determinado momento, sofrendo mudanas qualitativas a partir das percepes individuais de seus membros. Do mesmo modo, entende-se, na perspectiva de Marconi e Lakatus (2002), que a mudana qualitativa decorre da mudana quantitativa pelo conjunto das aes dos membros, no sendo obra do acaso complementam-se:

atitudes ou, ainda, identificar com que intensidade, ou grau, um conceito, uma atitude, uma opinio se manifesta (RICHARDSON, 1999, p. 79). Essa metodologia ser elaborada a partir das categorias de acordo com as falas dos sujeitos coletadas nos formulrios, como tambm sero criados instrumentos para medir a intensidade dos processos de participao/deciso dos conselheiros durante as reunies plenrias.

114
Quantidade e qualidade so caractersticas imanentes a todos os objetos e fenmenos e esto inter-relacionadas. No processo de desenvolvimento, as mudanas quantitativas graduais geram mudanas qualitativas e essa transformao opera-se por saltos (GIL, 1999, p.31).

Verifica-se, ento, importante esta opo pela utilizao complementar dos tipos de pesquisa, pois esta fundamentada no materialismo dialtico, mtodo aqui adotado e posteriormente a ser trabalhado, que, conforme o autor supra-referido, tem como um de seus grandes princpios a relao entre a qualidade e a quantidade. E como a dialtica fornece as bases para uma interpretao dinmica e totalizante da sociedade, de modo que estabelece que os fatos sociais no possam ser entendidos isoladamente, abstrados de suas influncias polticas, econmicas, culturais, etc. (GIL, 1993), verifica-se que a pesquisa quantitativa no seja norma, e sim complemento fundamental e que proporcione visibilidade aos contedos coletados dos sujeitos estudados.

Nesse estudo, vinte e dois (A=22) sujeitos foram pesquisados:

Conjunto total dos conselheiros assduos no CEAS/RS no perodo, um representante de cada rgo (titular ou suplente), pois esses que estaro acompanhando e/ou promovendo o processo de controle social.

Considerando que o conselho composto por dezoito (18) membros, mais seus suplentes, Universo71 (N=36), segundo as classificaes de

amostragens de Marconi e Lakatus (2002), trabalhou-se com o critrio de Assiduidade no CEAS/RS para a amostra.

No entanto houve o acrscimo de um (1) membro conselheiro em funo de ser garantida a paridade de membros com poder de deciso, uma vez que a conselheira presidente, na ocasio, no votava as deliberaes e encaminhava seu poder decisrio sua representante suplente. Compreendida, portanto, como uma amostra no-

71

Universo ou populao para o conjunto de seres animados ou inanimados que apresentam pelo menos uma caracterstica em comum. J a amostra uma parcela, convenientemente selecionada, do universo (populao); um subconjunto do universo (MARCONI; LAKATUS, 2003, p.106).

115 probabilstica intencional daqueles que acompanham o conselho e representam seu rgo ou segmento ativamente, A=19 membros.

Secretrio (a) do Departamento da Assistncia Social, gestor do Estado (tambm conselheiro, portanto no compatibiliza outro sujeito), a fim de contextualizar o controle social da poltica e os processos que o envolvem: amostra no-probabilstica intencional; Funcionrios do CEAS/RS: secretria executiva (01) e dois (02) estagirios/funcionrios que estavam trabalhando no perodo para o CEAS/RS. A=3.

4.1.1. O Mtodo Como pesquisa cientfica, esta se utilizou de mtodos72 cientficos para sua validao. Decidiu-se pela utilizao do mtodo dialtico crtico para a investigao, pois penetra o mundo dos fenmenos atravs de sua ao recproca, da contradio inerente ao fenmeno e da mudana dialtica que ocorre na natureza e na sociedade (MARCONI; LAKATUS, 2003, p.106). Conforme Prates (2005, p.1), esse mtodo contempla, no processo investigativo, o equilbrio das condies subjetivas e objetivas, o movimento contraditrio de constituio dos fenmenos sociais contextualizados e interconectados luz da totalidade e a articulao entre dados quantitativos e qualitativos, forma e contedo, razo e sensibilidade.

Faz-se importante o estudo fundamentado no mtodo dialtico crtico de inspirao marxiana, uma vez que h, conforme Trivios (1990), dificuldades e falta de tradio no emprego da anlise marxista da realidade em pesquisas da rea social. Este autor relata que a complexidade do mtodo dialtico levanta slidas barreiras diante dos pesquisadores (TRIVIOS, 1990, p. 52). Consideradas tais dificuldades, percorreu-se uma maior elucidao para compreenso do mtodo utilizado a partir de
72

Conceitua-se mtodo como o conjunto das atividades sistemticas e racionais que, com maior segurana e economia, permite alcanar o objetivo - conhecimentos vlidos e verdadeiros -, traando o caminho a ser seguido, detectando erros e auxiliando as decises (PRATES, 2005, p. 1).

116 vises complementares de diversos autores. Gadotti (2000, p.22), por exemplo, aponta que o mtodo dialtico-crtico de investigao:

(...) tem um duplo objetivo: 1) como dialtica estuda as leis mais gerais do universo, leis comuns de todos os aspectos da realidade, desde a natureza fsica at o pensamento, passando pela natureza viva e pela sociedade. 2) como materialismo uma concepo cientfica que pressupe que o mundo uma realidade material (natureza e sociedade), onde o homem est presente e pode transform-la.

Essa percepo do contedo a ser estudado pelo mtodo dialtico-crtico construiu-se aps a necessidade de se salvar a razo, fragmentada pelos conflitos entre o formalismo metafsico do positivismo contra os conflitos insolveis estudados a partir da lgica da fenomenologia. Houve, conseqentemente, um movimento que buscava mergulhar no real e encontrar todas as suas caractersticas a partir do movimento da reflexo de suas razes e dos alimentos, que pode tornar claro e consciente o contedo tomado em seu movimento. Superando-se, desse modo, a anterior oposio entre a forma e o contedo dos outros mtodos de investigao referendados (LEFEBVRE, 1991).

A partir desse mtodo que se previram novas possibilidades de entrever o pensamento humano, iniciado por Hegel, citado por Lefebvre (1991) em seu estudo acerca da dialtica, pois tentou-se elev-lo a um ponto de vista mais amplo e compreensivo da realidade. Relatando, em seu tempo histrico, a necessidade de os homens e seus pensamentos serem modernos, e uma vez que o real est em movimento; o pensamento tambm deve se pr em movimento. Este pensamento deve ser, ainda, pensamento desse movimento.

E, se o real contraditrio, ento, que seja pensado consciente da contradio. Nesta viso dialtica:
Para o pensamento vivo, nenhuma afirmao indiscutvel e inteiramente verdadeira; nem tampouco indiscutvel e inteiramente falsa. Uma afirmao verdadeira pelo que ela afirma relativamente (um contedo), e

117
falsa pelo que afirma absolutamente; verdadeira pelo que nega relativamente (sua crtica bem fundamentada das teses contrrias), e falsa pelo que nega absolutamente (seu dogmatismo, seu carter limitado). Confrontando as afirmaes, o pensamento vivo busca unidade superior, a superao (LEFEBRVE, 1991, p.172).

Confrontado outro momento, pela dinamicidade e riqueza do real e da vida humana, este pensamento pode se transformar, vindo a ser superado, novamente, em continua reflexo. Conforme tambm afirmam Marconi e Lakatus (2003, p.102):
Todo movimento, transformao ou desenvolvimento opera-se por meio das contradies ou mediante a negao de uma coisa - essa negao se refere transformao das coisas (..) a negao de uma coisa o ponto de transformao das coisas em seu contrrio. Ora, a negao, por sua vez negada. Por isso se diz que a mudana dialtica a negao da negao.

Desse continuum resultando a dupla negao, segundo os autores, em uma nova coisa, pois este processo engendra uma nova forma que suprime e contm ao mesmo tempo, as primitivas propriedades. Em outras palavras: nega, mas no exclui o oposto, vai confrontar o ponto de partida tese, com a proposio anttese, que nega a primeira; e novamente negada, constitui a sntese, que a negao da tese e da anttese por intermdio de uma proposio positiva superior (MARCONI; LAKATUS, 2003). Dando-se, assim, a superao.

Verifica-se, portanto, na percepo de Lefebvre (1991), o real como mvel, mltiplo, diverso e em constantes embates e contradies, onde os sujeitos podem transform-lo segundo suas aes. Neste sentido que se torna necessrio ao pesquisador confrontar as opinies dos diversos atores do conselho com os autores da rea, realizado inicialmente na fundamentao terica deste estudo, bem como interrelacionar os diferentes pontos de vista, os diferentes aspectos do problema, ressaltando as oposies e contradies. Todos com o intuito de elevar a discusso a um ponto mais amplo e compreensivo, buscando superaes transformaes e, portanto, saltos qualitativos no nvel terico de construo de conhecimentos e de proposies qualificao dos processos sociais estudados.

118 Investigaram-se, com a pesquisa, novas snteses com relao ao processo de controle social no CEAS/RS a partir do material coletado, observado e analisado, tendo em vista superaes nas anlises dos processos que permeiam o controle social para, assim, fundamentarem-se as proposies a serem referendadas no estudo. E, de acordo com a percepo materialista, o mundo conhecvel; e os fenmenos e processos que nele ocorrem so materiais - e so aspectos diferentes da matria em movimento (materialidade do mundo). Assim, a partir da realidade do mundo, que as percepes e interpretaes so realizadas, e esta a ltima caracterstica importante da concepo materialista: de que a matria anterior conscincia, e a ltima um reflexo da matria que existe objetivamente (TRIVIOS, 1990, p.52).

Seguindo nesta perspectiva de compreenso dos fenmenos em seu movimento, o presente estudo ainda fundamentado na definio da dialtica materialista73, que compreende a percepo de diversos autores a partir dos conceitos de conexo, interdependncia e interao universal dos fenmenos (TRIVIOS, 1990). Esses trabalhados na perspectiva do materialismo histrico, que a cincia filosfica do marxismo que estuda as leis sociolgicas que caracterizam a vida da sociedade, de sua evoluo histrica e da prtica dos homens, no desenvolvimento da humanidade (TRIVIOS, 1990, p.51). Este mtodo busca tambm, nas formaes socioeconmicas e nas relaes de produo, os fundamentos verdadeiros das sociedades, ressaltando a fora das idias que so capazes de produzir mudanas74.

Para tanto utiliza-se de categorias para explicar estes movimentos (processos), essas que so essenciais conceitos de percepo dos modos universais das relaes do homem com o mundo, refletindo as propriedades e leis mais gerais e essenciais da
73 O materialismo dialtico a base filosfica do marxismo e como tal realiza a tentativa de buscar explicaes coerentes, lgicas e racionais para os fenmenos da natureza, da sociedade e do pensamento. No entanto, essas verdades cientficas, em geral, significam graus de conhecimento limitados pela histria, mas (...) esse relativismo no significa reconhecer a incapacidade de o ser humano chegar a possuir a verdade (TRIVIOS, 1990, p.51). 74 O materialismo histrico define outra srie de conceitos fundamentais (alm de ser social; conscincia social; meios de produo; foras produtivas; relaes de produo; modos de produo) para compreender suas cabais dimenses, como sociedade, formaes socioeconmicas, estrutura social, organizao poltica da sociedade, vida espiritual, a cultura, concepo do homem, a personalidade, progresso social etc. (TRIVIOS, 1990, p.52).

119 natureza, da sociedade e do pensamento. Assim, como categorias tericas do mtodo so designadas a Contradio, a Historicidade e a Totalidade. A primeira, aqui j trabalhada, compreende, ainda, segundo Marconi e Lakatus (2003, p.105), trs principais caractersticas:
a) a contradio interna - toda a realidade movimento e no h movimento que no seja conseqncia de uma luta de contrrios, de sua contradio interna, isto , essncia do movimento considerado e no exterior a ele; b) a contradio inovadora - no basta constatar o carter interno da contradio. necessrio, ainda, frisar que essa contradio a luta entre o velho e o novo, entre o que morre e o que nasce, entre o que perece e o que se desenvolve; c) unidade dos contrrios - a contradio encerra dois termos que se opem: para isso preciso que seja uma unidade, a unidade dos contrrios.

A categoria da totalidade compreende a interdependncia, interconexo e interao constante entre os fenmenos e, onde h a luta de fenmenos contrrios interpenetra-se a contradio - o olhar para a inter-relao, em que se compreende a articulao e a complementaridade do todo agindo sobre a parte e a parte agindo sobre o todo:
A compreenso dialtica da totalidade significa no s que as partes se encontram em relao de interna interao e conexo entre si e com o todo, mas tambm que o todo no pode ser petrificado na abstrao situada por cima das partes, visto que o todo se cria a si mesmo na interao das partes (KOSIK, 1989, p.42).

Nessa perspectiva, o conhecimento da realidade procura, a partir da manifestao dos fenmenos, a compreenso desse fenmeno como parte de um contexto mais amplo, assim como o todo no deve ser entendido meramente como a soma das partes, mas o conjunto formado pelas partes relacionadas e articuladas influenciando-se mutuamente.

A historicidade, como aponta Kosik (1989) na sua concepo dialtica, compreende que, em todos os fenmenos, h um passado conectado ou em luta com outros fenmenos, sendo o homem o construtor dessa histria a partir da sua organizao coletiva. Exerce, assim, influncia sobre o mundo e participa das mudanas que ocorrem na sociedade, sendo a histria produto do ser humano, uma vez que:

120

A histria s possvel quando o homem no comea sempre de novo e do princpio, mas se liga ao trabalho e aos resultados obtidos pelas geraes precedentes. Se a humanidade comeasse sempre do princpio e se toda a ao fosse destituda de pressupostos, a humanidade no avanaria um passo e a sua existncia se escoaria no crculo da peridica repetio de um incio absoluto e de um fim absoluto (KOSIK, 1989, p.218).

Portanto, para a anlise a partir desta categoria necessrio examinar os processos e instituies do passado para se verificar as influncias na sociedade de hoje, seus antecedentes por meio dos perodos de formao e modificaes importantes ocorridas pelas alteraes de suas partes componentes, ao longo do tempo, influenciadas pelo contexto cultural particular de cada poca (MARCONI; LAKATUS, 2003, p.107). Na histria, h sempre uma continuidade pela dinamicidade da realidade, surgindo o novo para dar continuidade ao movimento histrico, havendo a superao de uma fase sobre a outra, permanecendo ainda repeties possveis da fase anterior. Predominando, no entanto, sempre mais o novo nessa nova fase, o qual ser trabalhado neste estudo por meio das falas dos entrevistados, observaes e contedos adquiridos em gestes anteriores presenciadas do CEAS/RS.

Essas categorias principais que fundamentam e explicitam o estudo permearam todo o processo de elaborao e execuo da pesquisa, orientando e fundamentando o material para anlise a fundamentao terica. Juntamente com as categorias que se elegeram a partir da temtica, ou categorias explicativas da realidade, acrescidas daquelas que no foram selecionadas previamente, mas que surgiram da realidade pesquisada as empricas, que se processou a Anlise da Pesquisa, apresentada no prximo captulo.

Como categorias explicativas da realidade designaram-se: o processo de gesto do controle social; a gesto democrtico-participativa, os processos decisrios; e a Poltica de Assistncia Social. Como empricas, evidenciaram-se a cultura poltica, a participao social; a representatividade, a paridade e as relaes de poder, que em muito influenciam o processo de controle social dentre esses espaos democrticos conquistados, mas, por vezes, no legitimados.

121

4.2 Os Procedimentos Metodolgicos

Para a obteno dos dados analisados e sintetizados neste estudo foram necessrias diversas etapas metodolgicas procedimentais a fim de colet-los. Conforme Marconi e Lakatus (2003), a seleo do instrumental metodolgico est diretamente relacionada com o problema a ser estudado, portanto fez-se a opo:

a) Primeiramente pela tcnica da Observao Sistemtica s Reunies Plenrias e Comisses de Trabalho do CEAS/RS - no consistindo em apenas ver e ouvir, mas tambm em examinar fatos ou fenmenos que se desejavam estudar. De freqncia quinzenal, cada encontro dos conselheiros foi acompanhado

presencialmente para se colher informaes relevantes finalizao da elaborao dos instrumentos de coleta de dados individuais.

Uma vez que na observao sistemtica o observador sabe o que procura e o que carece de importncia em determinada situao (MARCONI; LAKATUS, 2002, p.90), foi utilizado como instrumento o Roteiro de Observao elaborado (Apndice A), no que tange aos processos sociais de: correlao de foras e interesses, tomada de deciso, conhecimento e capacitao acerca da poltica de assistncia social, demandas e dinmica do conselho, gesto democrtica participativa, etc. b) O segundo passo consistiria na elaborao de dois (02) tipos de Formulrio75 - coleo de questes que so perguntadas e anotadas por um entrevistador - para as

75

Com vantagens ao uso do formulrio em detrimento do questionrio percebem-se a presena do pesquisador, que pode explicar os objetivos da pesquisa, orientar o preenchimento do formulrio e elucidar significados de perguntas que no estejam muito claras; Flexibilidade, para adaptar-se s necessidades de cada situao, podendo reformular itens ou ajustar o formulrio compreenso de cada informante; Obteno de dados mais completos e teis; como ainda a Oportunidade de estabelecer uma interao, devido ao contato pessoal (Adaptado de MARCONI; LAKATUS, 2002).

122 Entrevistas76 Semi-Estruturadas, com questes abertas e fechadas no referido instrumento para os entrevistados poderem emitir opinies e obterem-se respostas mais objetivas.

Em virtude desse tipo de entrevista compreender tanto que o entrevistador possa seguir um roteiro previamente estabelecido, com as perguntas ao indivduo predeterminadas, como permitir ao entrevistador, em casos isolados, explorar mais amplamente uma questo que possa emergir na entrevista (MARCONI; LAKATUS, 2002); verificou-se, aps a coleta de dados individuais de vrios conselheiros e funcionrios do CEAS/RS, que no seria necessrio que o gestor do Departamento de Assistncia Social da atual Secretaria de Justia e Desenvolvimento Social SJDS/DAS - fosse entrevistado com um formulrio diferenciado. A amostra dos conselheiros inclua-o, e o questionamento de sua participao, enquanto gestor, faziase presente em perguntas no formulrio (Apndice B).

c) Concomitantemente aplicao dos roteiros e formulrios, foram organizados os dados coletados, visando observao militante, que, conforme apontam Barros e Lehfeld (1990, p.79), uma das tcnicas de observao participante na perspectiva dialtica: visa no s a coleta de dados, mas tambm, atravs de um processo de insero grupal, o pesquisador estimula intencionalmente mudanas. Essas mudanas objetivavam o aprimoramento do controle social e, visivelmente, pouco a pouco, foram identificadas, nas falas, posies dos conselheiros e intervenes nas comisses em funo do processo proposto pela tcnica militante, tanto estimulada por participaes da mestranda em reunies plenrias e nas comisses como em conversas paralelas com alguns conselheiros anteriores ou aps as plenrias.

Quanto ao processo interventivo do estudo, esse era realizado durante as entrevistas individuais, onde se pde verificar um importante processo reflexivo e de
A entrevista um encontro entre duas pessoas a fim de que uma delas obtenha informaes a respeito de determinado assunto, mediante uma conversao de natureza profissional. um procedimento utilizado na investigao social para a coleta de dados ou para ajudar no diagnstico ou no tratamento de um problema social (MARCONI; LAKATUS, 2002, p.92), caracterizando-se como um importante instrumento de trabalho nos vrios campos das cincias sociais.
76

123 troca de conhecimentos dos conselheiros e funcionrios quando questionados sobre temas, articulaes e atribuies do CEAS/RS nunca, antes, problematizados por eles enquanto conselheiros ou funcionrios. Realizou-se, tambm, um movimento cclico de sugestes e esclarecimentos entre os conselheiros quando questionamentos por alguns dos processos eram respondidos pela mestranda em funo de ter embasamento das entrevistas e observaes anteriores.

Para melhor elucidao da tcnica militante, os autores citados apresentam que esta supe quatro etapas fundamentais que foram, e ainda sero seguidas. Os dois primeiros passos j foram teorizados anteriormente:

1) A APROXIMAO

DO GRUPO E O PROCESSO DE INSERO

foi necessrio trabalhar

bloqueios, expectativas e desconfianas dos conselheiros (Processo anterior construo do roteiro de Observao Sistemtica), com a apresentao da proposta presidncia e depois ao pleno; 2) MOMENTO
DA OBSERVAO PROPRIAMENTE DITA E DE

ENTREVISTAS objetivou-se

possuir uma viso de conjunto, seguindo a hiptese inicial construda no caso, o problema inicial levantado (Observao Sistemtica), primeiramente em silncio, acompanhando as reunies, de modo a no interferir, mas desenvolver a aproximao com grupo (at mesmo afetivamente, em conversas individuais, para estabelecer a confiana cientfica do estudo). Realizou-se posterior participao com direito a voz nas plenrias do CEAS/RS, agendamento e realizao das entrevistas; 3) TRABALHO
DE SISTEMATIZAO E ORGANIZAO DOS DADOS COLHIDOS

- que pde

informar sobre a situao real do grupo e a percepo que este possua de sua situao, contempla a organizao dos dados e sua anlise, que tem como fruto este estudo. 4) RETORNO
AO MATERIAL COLETADO NO GRUPO, PARA DISCUSSO E AVALIAO

Devoluo dos dados ao grupo para sua elaborao, submetendo o grupo a uma reflexo do material coletado e organizado nas etapas anteriores (em forma de Seminrio ao Conselho, ser realizada uma sntese do material para ser

124 devolvido com grupo e trabalhado novamente, objetivando um processo de educao poltica), estimulando o grupo a confrontar sua realidade com viso clara e crtica, ultrapassando os mecanismos de racionalizao e fuga das situaes ( BARROS e LEHFELD, 1990)

Algumas dessas etapas foram realizadas concomitantemente, como os momentos de aproximao e observao propriamente dita. Quando j nas entrevistas, gradualmente se fazia um breve retorno compreenso coletiva dos conselheiros (sistematizao parcial das primeiras impresses), se avaliado como oportuno, qualificar conhecimentos e compreenses acerca das temticas e do pleno pelos entrevistados, pois esta forma de estudo prope que o investigador analise a realidade social que o rodeia.

Estes procedimentos visam captar os conflitos e tenses que existem nessa realidade e identificar os grupos sociais que tm em si a sensibilidade, a motivao e capacidade para a mudana. No entanto, entende-se que esta mudana no instantnea e no depende apenas de um agente reflexivo - externo - neste contexto, embora seja oportuna essa participao quando so necessrias mudanas que exigem reflexes aprimoradas e atores imbudos de conhecimentos tcnicos sobre a temtica de controle social, to importante nesses processos. Foi nesta perspectiva que se procurou percorrer quando da escolha do carter interventivo da pesquisa realizada no CEAS/RS.

Para esta tcnica os autores destacam a importncia da inteno poltica do pesquisador e a capacidade terico-prtica de analisar e sistematizar os dados da realidade social (BARROS; LEHFELD, 1990), que neste estudo apresentou-se a partir das participaes citadas, bem como atravs de indicadores de controle social que compem a sntese final e que sero posteriormente refletidos, em conjunto, no espao do CEAS/RS.

125 d) Essa tcnica interventiva prope ainda o progressivo questionamento para a descoberta de aes realistas e viveis visando possveis solues dos problemas encontrados (BARROS; LEHFELD, 1990). Deste modo, salienta-se uma proposta final, ainda no realizado, o Seminrio, tcnica da pesquisa-ao77 para a coleta de sugestes e possibilidades de superao dos problemas encontrados. No entanto, o seminrio no ser utilizado na plenitude prevista pela pesquisa-ao, considerando que o presente estudo no se orienta por este tipo de investigao. Ser utilizado para, na etapa conclusiva, envolver os atores de forma mais efetiva na elaborao de proposies qualificao do controle social do CEAS/RS.

Ressaltam os autores, com relao ao xito da observao militante, a capacidade de se instituir os processos de auto-reflexo e auto-organizao do grupo, no caso o conselho, que foram visivelmente percebidos e descritos nas argumentaes e questionamentos das Comisses de Trabalho apresentadas. Destacam, tambm, e j foi evidenciado quando do acompanhamento das Plenrias, que a presente metodologia favorece o conhecimento da realidade social, bem como estimula o crescimento do grupo por meio da auto-organizao e conseqente desenvolvimento de aes conscientes e criativas para a transformao social (BARROS; LEHFELD, 1990, p.81).

Isso ocorre aps serem subsidiados e verificados seus processos restritivos e colaborativos, conjuntamente, embasados pela anlise originria da participao de um agente externo. Pois, em virtude da pesquisa, colocou-se neutro no processo, de modo a no comprometer os entrevistados. No entanto, na anlise final se posiciona a fim de subsidiar a qualificao do processo de controle social no rgo78.

A Pesquisa Ao um tipo de pesquisa social com base emprica que concebida e realizada em estreita relao com uma ao ou com a resoluo de um problema coletivo e no qual os pesquisadores e os participantes da situao ou do problema esto envolvidos de modo cooperativo ou participativo na percepo de Thiolent (1985, p.14 citado por PRATES, 2005). 78 A participao interventiva vem ao encontro dos preceitos e princpios de autonomia e desenvolvimento de processos emancipatrios previstos no Cdigo de tica dos Assistentes Sociais, quando intencional e criticamente impulsionam mudanas com vistas cidadania e acesso qualificado a programas e projetos aos usurios.

77

126

4.2.1. Delineamento do Estudo e suas Etapas Metodolgicas

Primeiramente se realizou a reviso bibliogrfica para o aporte terico investigativo, iniciada na elaborao do Projeto de Pesquisa que norteou este estudo, e, conforme o Cronograma planejado, foi realizado de forma contnua para garantir o progressivo estudo das categorias que o enfocam.

Foram tambm verificados o Regimento Interno, as Atas e Materiais Informativos produzidos pelo Conselho a fim de subsidiar o cumprimento de suas atribuies e evidenciar a percepo dos conselheiros acerca do processo de controle social realizado no perodo, bem como artigos cientficos, divulgaes na rede mundial de computadores e nos canais de comunicao disponveis no perodo.

Tendo como objeto de estudo o Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul - CEAS/RS, fez-se presente e necessria a autorizao da presidente no cargo, no perodo de 2007-1 por meio do Termo de Consentimento Institucional (Apndice C), bem como imprescindvel a sensibilizao do grupo perante a proposta de pesquisa j elucidada anteriormente. Isto pressups a retomada dos contatos j existentes efetivados a partir de outras pesquisas realizadas na instituio para facilitar a aproximao com o grupo e com a Gestora do Departamento de Assistncia Social do Estado.

Foi preciso, para o incio da pesquisa, obter a aprovao da Comisso Cientfica do referente Programa de Ps-Graduao, bem como do Comit de tica da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. E, ainda, para dar incio coleta de dados junto aos sujeitos, fez-se a elucidao que as entrevistas demandariam seus consentimentos a partir de Termos de Consentimento Livre e Esclarecido (Apndice

127 D) , que foi apresentado na primeira Reunio Plenria que se acompanhou, incluindose uma Sntese da Proposta em questo.

Nessa reunio foram recolhidos subsdios para a finalizao do roteiro de observao que, previamente organizado segundo as categorias selecionadas, foi acrescido de mais subsdios que se originaram a partir de outro encontro acompanhado e, posteriormente, foi finalizado para a efetiva aplicao.

Assim, finalizado o Roteiro de Observao Sistemtica e realizada sua aplicao no CEAS pelo perodo corrente de cinco (05) encontros, o que compreendeu tanto o acompanhamento de suas Comisses de Trabalho quanto a participao em suas Reunies Plenrias (no total 10 encontros), foram aplicados os formulrios, instrumento para nortear as entrevistas com os conselheiros e funcionrios. No entanto, no ocorreu de modo concomitante, conforme previsto no Projeto de Pesquisa, em funo do curto perodo de tempo que dispunha a mestranda quando das observaes, bem como do intencional79 aumento de acompanhamento das plenrias e reunies de comisses para verificar as mudanas e processos sociais quando da participao militante prevista.

Seguindo-se a regra geral, na perspectiva de Marconi e Lakatus (2002), iniciouse o formulrio com perguntas mais gerais, chegando pouco a pouco s especficas, visando no causar insegurana nos entrevistados. Posteriormente a esta elaborao, foi realizado o pr-teste deste instrumento para verificao das possveis falhas na elaborao das perguntas, o qual no precisou ser reformulado. O pr-teste serve para ir conservando, modificando, ampliando ou removendo itens; explicitando melhor a redao de alguns ou modificando a redao de outros, e tambm para verificar a fidedignidade, validade e operatividade (MARCONI; LAKATUS, 2002, p.100) dos

79

Em carter extraordinrio pela maioria dos seus membros, o CEAS/RS convocou os CMAS s municipais e promoveu a VII Conferncia Estadual de Assistncia Social de acordo com as prerrogativas do Conselho Nacional de Assistncia Social/CNAS. E, como instncia mxima de controle social em nvel estadual, foi de suma importncia seu acompanhamento, tanto na elaborao quanto da execuo dos conselheiros que a promoveram em articulao com o DAS/SJDS.

128 dados e do instrumento, sendo constatados estes valores quando de sua primeira aplicao.

Durante o perodo de participao nas Reunies Plenrias para a efetivao do processo de observao sistemtica, conforme o previsto, e durante o

acompanhamento informal, foram agendadas as entrevistas; depois de coletado o material, foram organizadas e sistematizadas a fim de facilitar a primordial anlise, visando o passo seguinte - a devoluo dessas informaes ao conselho, objetivando a reflexo dos atores que o compem para a qualificao do rgo, sendo orientada pela pesquisadora para que atingisse esse objetivo.

Seguindo os preceitos da metodologia militante, aps a avaliao dos dados para a anlise, fez-se o Seminrio Final - que inicialmente poderia vir a incorporar este estudo, mas em funo de alteraes no cronograma com o DAS/SJDS80, foi adiado, visando, de maneira mais objetiva e direta, apontar subsdios a partir de propostas dos prprios conselheiros - analisadas e sistematizadas - de qualificao do controle social no CEAS/RS.

Deste modo, partindo-se da organizao e sistematizao dos dados que se realizou a prvia anlise do material coletado que compe esta Dissertao de Mestrado, e que tambm subsidiou, durante este perodo, a participao da pesquisadora em eventos e congressos cientficos para divulgao do trabalho e dos conhecimentos obtidos no intuito de ampliar o espao de socializao do processo e de seus resultados. Como produto, ainda, pretende-se realizar a produo de artigos cientficos acerca da temtica, que sero encaminhados publicao para a publicizao dos resultados.

80

Este Seminrio ser realizado concomitantemente ao perodo de encontros para capacitao com os tcnicos da gesto estadual de modo a promover uma maior socializao deste estudo e contribuir para a compreenso desta esfera de controle social do CEAS/RS.

129 4.2.2 Descrio das Atividades

Como base cronolgica para a execuo da pesquisa, realizou-se um plano inicial segundo os meses do ano e as atividades a serem realizadas durante o perodo do curso, descritas na ordem necessria execuo do estudo. Este sofreu alteraes em virtude de imprevistos, tanto de ordem pessoal como institucional, e foi permeado por datas de encontros e seminrios de divulgao da pesquisa.

Com relao aos procedimentos de pesquisa, no houve dificuldades em obter a autorizao institucional em funo dos contatos profissionais anteriores, tanto com o Departamento de Assistncia Social (SJDS/DAS) quanto com a Presidncia do CEAS/RS, como solicitado pelo Comit de tica para a execuo legal do estudo. Essa mesma postura caracterizou a realizao da observao e entrevistas planejadas, todas efetivadas com grande disponibilidade e apoio da maioria dos conselheiros, sendo acrescida ainda uma entrevista de conselheiro, em funo de votar as deliberaes ao invs da presidente nas plenrias. Foi tambm realizada uma substituio, ao invs de entrevistas com dois estagirios, um destes havia sido promovido, portanto, dois funcionrios e um estagirio do perodo foram entrevistados.

Houve

dificuldade

apenas

de

observao

das

comisses,

pois

eram

concomitantes, e no estava programado o acompanhamento por maior perodo das atividades do conselho, deste modo foi necessrio alterar a metodologia de acompanhamento da autora: inicialmente rodzio por todas e, posteriormente, uma observao em cada: Finanas, Comunicao, Poltica e Normas. No final, a prpria dinmica de trabalho estabelecida de forma conjunta em temticas que julgaram pertinentes facilitou a observao. No entanto, conforme j referido, o Seminrio Final ainda no foi realizado.

Como solicitado pela presidncia do conselho na data do incio, o Projeto de Pesquisa foi arquivado na ntegra, contendo inclusive o Formulrio de Pesquisa elaborado, bem como os Roteiros de Observao, uma cpia foi enviada biblioteca

130 do CEAS/RS, cujo contedo foi apresentado no XIII Encontro Nacional de Pesquisadores em Servio Social.

Contudo, para socializao com os membros do conselho dos objetivos e das questes norteadoras da pesquisa, seguindo os preceitos do Cdigo de tica dos Assistentes Sociais, elaborou-se uma Sntese da Pesquisa contendo esses pontos, e alguns conceitos e teorias que a fundamentaram (Apndice E).

A organizao dos dados deu-se de forma concomitante s entrevistas, podendo a pesquisadora, imbuda dessa leitura flutuante ou pr-anlise, divulgar conhecimentos, desconhecimentos e promover um processo reflexivo junto aos conselheiros. E, principalmente com os membros da Mesa Diretora durante seu perodo de entrevista, quando oportuno - pois no compreendiam os motivos da dinmica entravada, tanto das comisses de trabalho quanto de falta de participao de conselheiros. Desse modo, percebeu-se claramente a relevncia da metodologia militante adotada de entrevistas semi-estruturadas para um maior dilogo e aproximao com cada membro, para melhor compreender cada expresso e atitude de conselheiros quando nas atividades desempenhadas no CEAS/RS.

4.2.3. Modo de Anlise, Representao e Exposio de Resultados

De posse do material qualitativo coletado nas entrevistas, nas observaes sistemticas, esse foi analisado pelo mtodo de Anlise de Contedo proposto por Bardin (1977). Esse mtodo caracteriza-se por:
Um conjunto de tcnicas de comunicao visando obter, por procedimentos sistemticos e objetivos de descrio do contedo das mensagens, indicadores (quantitativos ou no) que permitem a interferncia de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo destas mensagens (BARDIN, 1977, p.42).

A Anlise de Contedo processa-se a partir de trs fases: pr-anlise, explorao do material e tratamento dos dados (BARDIN, 1977), sendo posterior a inferncia e interpretao deste material. Props-se ainda a ultrapassar o senso

131 comum na sua interpretao, e precisou a pesquisadora estar vigilante consigo e com o processo desenvolvido com vistas cientificidade do material a ser produzido (BARDIN, 1977). A pr-anlise consistiu-se em uma leitura flutuante do material, visando estabelecer contato com os documentos e conhecer o texto, permitindo-se invadir por impresses e orientaes surgidas, objetivando a escolha dos documentos que consistiram o corpus81 para anlise, segundo as regras de exaustividade, representatividade, homogeneidade e pertinncia (BARDIN, 1977) da autora acerca dos dados coletados.

Com base nesta preparao do material a ser utilizado, os dados foram organizados em tabelas, classificando-se seus contedos conforme, primeiramente, as perguntas dos formulrios para, posteriormente, serem classificadas como as categorias explicativas da realidade selecionadas. E, tambm, segundo aquelas que emergirem da pesquisa - empricas, seguindo a proposta metodolgica de Bardin (1977) de explorao do material para a interpretao e anlise do contedo.

Nestes procedimentos foram realizados recortes selecionando e agrupando os elementos - categorias epistemolgicas (ou explicativas da realidade) que emergem da anlise da realidade e de sua complexidade, por meio das unidades de anlise ou de classificao - as categorias dialticas. Deste modo, foram compreendidos os fenmenos a partir da totalidade, contradio, historicidade, percorrendo-se novas possibilidades de superao a partir do contedo emergido.

Em seguida, realizou-se o tratamento dos dados por meio da descrio analtica, que aprofundou o estudo orientado pelos referenciais tericos e questes norteadoras do Projeto. Seguiu-se, assim, a interpretao inferencial dos dados j categorizados, desenvolvendo-se uma sntese conclusiva que mediou o conjunto dos dados tericos com o material coletado atravs da anlise dos significados - Anlise Categorial (BARDIN, 1977). As anlises quantitativas dos dados qualitativos valeram-se da

81

Corpus: conjunto de documentos selecionados para serem submetidos aos procedimentos analticos (BARDIN, 1977).

132 freqncia com que se repetiram os dados coletados Anlise Freqncial de acordo com as concepes dos conselheiros e interpretao da autora, e, assim, sofreram o tratamento estatstico pelo nmero de respostas apresentadas em cada concepo (BARDIN, 1977).

No que tange representao dos dados, foram realizadas descries e anlises de dados quantitativos alguns relevantes sero representados em figuras e quadros para melhor visualizao que foram articulados descrio dos dados da anlise qualitativa, apresentados em itens de acordo com a sistematizao das categorias explicativas da realidade.

Para a divulgao dos resultados programou-se o Seminrio Avaliativo Final da pesquisa realizada, envolvendo todos os sujeitos da pesquisa (Conselheiros do CEAS/RS, Departamento de Assistncia Social do Estado e Funcionrios). Esse tambm poder se constituir num espao acadmico de debate e construo de conhecimento acerca da temtica, propondo-se a elaborao de artigos cientficos para a publicao, como tambm apresentaes orais em seminrios, congressos e encontros afeitos temtica, bem como a entrega da Dissertao Final ao conselho, como forma de devoluo e subsdio terico reflexo e para que possa vir a compor sua recm-criada biblioteca.

importante destacar que a devoluo e conseqente socializao de resultados, alm de se constituir em elemento destacado pelo mtodo dialtico que visa contribuir com a transformao social, parte integrante da metodologia militante adotada, bem como est prevista como dever no Cdigo de tica do Assistente Social.

133

5 COMO SE PROCESSA A GESTO DO CONTROLE SOCIAL DO CEAS/RS?

O processo de controle social da esfera conselhista estadual da poltica de assistncia social envolve um amplo conjunto de caractersticas representativas dos conselheiros, estrutura, recursos e dinmicas internas para ser realizado em prol dos seus usurios. Compe ainda processos restritivos e colaborativos a partir da correlao de foras que se estabelece, vindo pender para diferenciadas perspectivas de controle social: conservadora, consensualista e democrtica.

Este conjunto de caractersticas relevantes compreenso do problema de pesquisa em questo foi classificado em categorias explicativas da realidade que nortearam os trabalhos da anlise para a composio da sntese final, so elas: Gesto Democrtico-participativa, Controle Social, Processos Decisrios e Poltica de Assistncia Social.

Durante o processo de pesquisa, outras categorias empricas emergiram da anlise e, portanto, foram trabalhadas com respectiva importncia: a relao de poder (de comunicao interna do CEAS/RS), representatividade (dos conselheiros e entidades), participao social, cultura poltica (da sociedade no contexto do reduzido estado mnimo brasileiro) e paridade (acerca da prerrogativa de democracia do rgo e da correlao de foras estabelecidas). Essas categorias auxiliaram na busca da identificao dos principais processos restritivos e colaborativos na gesto do controle social da Poltica de Assistncia Social do CEAS/RS com vistas a subsidiar elementos qualificao do rgo como espao para a realizao concreta desse controle.

134 O estudo realizado pretendeu identificar especificamente como se processa a dinmica do controle social a partir dos poucos recursos destinados s estruturas conselhistas, tanto materiais como pessoais de apoio; como a composio paritria do CEAS/RS contribui para a gesto do controle social democrtico; e como se desenvolvem os processos de participao poltica representativa e os decisrios das deliberaes inerentes ao rgo; e, ainda, como esse conselho desenvolve a importante publicizao e articulao externa com outros conselhos, esferas e instituies a fim de promover um processo de controle social qualificado poltica de assistncia social no estado.

Optou-se por desenvolver um processo de anlise ampliado, correlacionando diversos fatores que restringem ou colaboram ao processo de controle social perspectiva da totalidade selecionados nos formulrios de entrevista e

complementados com a observao das reunies e comisses acompanhadas. Isso feito no intuito de que fossem desvendadas as contradies constantes nos apontamentos e sugestes dos entrevistados acerca dos entraves encontrados no CEAS/RS, os quais necessitam ser revistos para ascenderem qualificados os processos colaborativos criao de mecanismos de avaliao, mecanismos polticos de interveno, presso e regulao de interesses (LIMA, 2000, p.79) acerca do controle social na perspectiva democrtica no rgo.

Na inteno de problematizar estes fatores restritivos e colaborativos, legitimando-se o estudo de carter interventivo ao processo de controle social do CEAS/RS, foi entregue aos seus conselheiros uma Sntese da Pesquisa (Apndice E) em uma de suas Reunies Plenrias, no momento da apresentao da pesquisa ao pleno. Este material continha a citao abaixo mencionada para suscitar reflexes acerca das dinmicas democrticas e centralizadoras de controle social que poderiam adotar, dependendo de seu processo de gesto:
(...) o carter que os Conselhos vo assumir em cada caso - meras estruturas governamentais adicionais ou espaos pblicos onde se constituem atores coletivos e sujeitos polticos autnomos - ir depender do resultado da disputa que se trava nos diferentes contextos que os abrigam (...) podendo representar a

135
manuteno da estrutura e dos modos de deciso dominantes [centralizador e burocrtico] no aparato do estado brasileiro (DAGNINO, 2002, p.294).

Acredita-se, porm, que poucos conselheiros compreenderam as reflexes do possvel carter institudo do conselho, que muito implica a efetividade do processo de controle social democrtico a favor das classes subalternas, como ainda a presente distino dos projetos polticos para a assistncia social: clientelista, benesse ou direito social, de modo que se entendem como um corpo homogneo em prol da poltica de assistncia social, de acordo com o observado inicialmente.

No sentido de desvendar as dificuldades de compreenso dos conflitos de interesses que permeiam o espao poltico do rgo que se objetiva expor a anlise das principais restries e sugestes ao processo de controle social do CEAS/RS, de acordo com as categorias pesquisadas. Visando, pois, identificar as resistncias: o quanto se avanou e as desigualdades e conformao: o quanto se precisa avanar para subsidiar a qualificao deste a uma efetiva ao e um concreto processo de controle social em favor dos usurios, to necessrio a esta poltica.

5.1 A Gesto Democrtico-Participativa do CEAS/RS: Estrutura, Comunicao Interna e Dinmica

Os movimentos de controle social e de partilha de poder da dcada de 1980 institucionalizaram, nos trs nveis de governo, a poltica de assistncia social e reas afins visando estabelecer mecanismos legais para gerir-los com maior eficcia. A instncia democrtica do Conselho Estadual de Assistncia Social, para tanto, foi criada em 1996 e compreende o conceito de controle social abordado associado ao princpio da descentralizao poltica, permitindo atender a mltiplos interesses, a movimentos de conquistas e resistncias (LIMA, 2000, p.72) de representantes, grupos sociais e segmentos populacionais.

136 O Conselho de Assistncia Social do Rio Grande do Sul composto por dezoito (18) membros titulares e respectivos suplentes nove (9) representantes

governamentais e nove (9) de entidades da sociedade civil entre as categorias de trabalhadores do setor, prestadores de servios e representantes de usurios, ocupando trs (3) vagas no conselho cada categoria.

A eleio das entidades da sociedade civil ocorre a cada dois anos, em foro prprio para esse fim e sob fiscalizao do Ministrio Pblico Estadual82 (MATERIAL INFORMATIVO CEAS/RS, 2005). No entanto, conforme pesquisas anteriormente realizadas, neste lcus, tem se observado a dificuldade dos conselheiros em enfrentar determinadas questes tcnicas, polticas ou jurdicas no dia-a-dia do funcionamento dos conselhos (COLIN; FAWLER, 1999, p.67). Neste sentido, remete-se ao estudo anterior para ilustrao:
Tendo-se a contribuio dos Presidentes (CEAS/RS) acerca dos representantes do Estado, identificam que por muito tempo no est claro para estes a Assistncia Social nos termos da Seguridade Social [pois] a maioria no conhece a LOAS, nunca discutiram, se aprofundaram (W). Por conseguinte, no sabendo o que era o Conselho (W), afirmando que alguns caram de pra quedas [sem] a devida capacitao anterior (Z) (ARAJO; SOARES, 2005, mimeo).

Isso ocorre, naturalmente, no apenas pela falta de experincia de muitos deles em exercitar sua cidadania no participando anteriormente do processo decisrio acerca das polticas sociais, mas, tambm, pela formao pessoal deficiente nesta rea especfica de conhecimentos, alm da carncia de informaes prvias sobre os assuntos a serem tratados (COLIN; FAWLER, 1999, p.68).

O no-saber acerca da poltica de assistncia social por meio da LOAS na gesto aqui estudada amplia-se para o desconhecimento integral do contedo das normativas que referendaram o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) que promove a regulao e organizao em todo o territrio nacional das aes socioassistenciais da poltica. O atual desconhecimento profundo do SUAS pelo
82 Conforme trabalhado, cabe ao Ministrio Pblico zelar pela efetiva implementao e funcionamento dos conselhos. Os conselhos podem, tambm, acionar o Ministrio ao detectar alguma irregularidade (GOHN, 2001, p.90).

137 conjunto dos conselheiros foi identificado como um dos fatores centrais que trazem prejuzo ao controle social no rgo.

No entanto, a gesto social em foco do CEAS/RS no se constitui numa administrao qualquer, mas sim relativo sociedade e, portanto compreende as diferentes intencionalidades anteriormente trabalhadas, dependendo de cada projeto poltico de sociedade adotado.

Os conselhos e o CEAS/RS foram classificados, na perspectiva de Carvalho (1999), como instrumentos que processam a gesto social, compreendida como a gesto das demandas e necessidades dos cidados (...) [pois] (....) a poltica social, os programas sociais, os projetos so canais e respostas a estas necessidades e demandas (citado por RAICHELIS; RICO, 1999, p.19). O processo de gesto social em questo o controle social. Deste modo, acredita-se que o controle social do conselho deveria voltar-se ao processo do desenvolvimento societrio emancipatrio transformador, fundado nos valores da democracia e da cidadania, possibilitando um processo reflexivo interno a favor destes preceitos, conseqentemente do controle social democrtico em proveito das classes subalternas.

Os conselhos gestores, assim como o Conselho Estadual de Assistncia Social/RS, tm carter deliberativo e, portanto, no devem se limitar a emitir pareceres ou opinies a serem acatados ou no pelo poder pblico. Os representantes devem reunir-se em sesses plenrias, nas quais cabe decidir, aps ampla discusso, sobre as matrias pertinentes rea de assistncia social (COLIN; FAWLER, 1999). Tornase relevante referendar aos representantes, assim, experincias anteriores em espaos de controle social, bem como imprescindveis conhecimentos e informaes constantes sobre a rea quando se atuar enquanto conselheiro.

No entanto, mesmo que legalmente deliberativos, em discusses de pareceres oficiais, ainda so atuais os debates sobre o papel e natureza dos conselhos: se efetivos consultivos ou deliberativos, pois diversos fatores institucionais e

138 organizacionais impedem ou desarticulam a funo do controle social. Neste sentido, questionamentos foram feitos aos conselheiros atualmente, uma vez que se suscita a necessidade de intervir nestas discusses quando pesquisado o processo e controle social do CEAS/RS, lcus desta pesquisa, que tem as atribuies estabelecidas pela sua Lei de Criao n10.716/96:
Aprovar a Poltica de Assistncia Social; Zelar pela efetivao do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social; Convocar, ordinariamente, a cada quatro anos, ou extraordinariamente, por maioria absoluta de seus membros, a Conferncia Estadual de Assistncia Social, que o frum mximo de deliberao sobre a Poltica de Assistncia Social; Apreciar a proposta Oramentria da Assistncia Social, bem como os critrios de transferncia de recursos para os municpios; Controlar e fiscalizar os servios prestados por todas as entidades beneficentes de Assistncia Social, cujos recursos so oriundos das imunidades e renncias fiscais; Apreciar e emitir pareceres sobre projetos e programas voltados para a incluso social, bem como analisar o contedo dos mesmos e publicar resoluo no DOE dos que forem aprovados (CEAS, 2005, Material Informativo).

Alm destas atribuies, a Norma Operacional Bsica da Assistncia Social, baseada na LOAS, em seu segundo artigo, definiu as seguintes competncias citadas aos respectivos conselhos, conforme segue:
a) atuar como instncia de recursos que pode ser acionada por qualquer das outras instncias de gesto, para dirimir dvidas e decidir sobre divergncias; b) articular com outros conselhos e conferncias, organizados de acordo com segmentos populacionais ou em outras polticas pblicas, por meio de comisses de interface, de plenrias entre conselhos, de resolues conjuntas, dentre outros; c) aprovar plano de aplicao de fundos, avaliar balancetes e aprovar prestao de contas ao final do exerccio; d) controlar e fiscalizar os servios prestados integrantes dos planos por todas as entidades beneficentes na rea da educao, da sade e da assistncia social, cujos recursos so oriundos das imunidades e renncias fiscais por parte do governo, conforme Leis n 8.812, de 24 de setembro de 1991 e 9.732, de 11 de dezembro de 1998 e suas regulamentaes.

Embora compreenda essas importantes funes que versam principalmente sobre a fiscalizao das aes e oramentos designados poltica de assistncia,

139 muitas vezes, poucos recursos so destinados aos conselhos para os processos necessrios como se observou, bem como freqentemente programas e projetos tm que ser apreciados em um curto prazo de tempo, em funo de interesses polticopartidrios ou de projetos polticos distintos do SUAS.

Contudo, o CEAS/RS tambm possui funo normativa; logo, suas deliberaes tomam a forma de resolues, cabendo definir e disciplinar, dentro do conjunto de atribuies do conselho, a poltica de promoo, de atendimento e defesa dos direitos dos usurios da assistncia social. E como controlador dos servios prestados pelas entidades beneficentes, deve analisar, aprovar e fiscalizar as aes propostas, como tambm monitorar aquelas que se encontram j em fase de execuo, atravs de procedimentos estabelecidos em seu Regimento Interno (CEAS, 2005, Material Informativo).

Na perspectiva de levantar questionamentos quanto ao modo como est sendo exercido o controle social pelas dinmicas internas do CEAS/RS, que deveriam ser democrtico-participativas, que se buscou problematiz-las a partir das entrevistas e observaes realizadas. Assim destacou-se a problematizao da comunicao interna, divises estruturais e eficcia dessa forma de trabalho, bem como a prpria representatividade e articulao dos conselheiros com suas entidades.

Os conselhos estruturaram-se com Leis de Criao e Regimento Interno para concretizar o controle social, contendo o CEAS/RS divises das atribuies do rgo em comisses ou grupos de trabalho, secretaria executiva e mesa diretora. No que tange ao seu funcionamento, realizado o Plenrio, que se constitui na instncia mxima de deliberao do conselho, de carter quinzenal, configurado pela reunio ordinria de seus membros. Realizaram-se, tambm, no perodo de estudo, reunies extraordinrias em funo de deliberaes relevantes, como tambm a criao de outras comisses para a realizao da VII Conferncia Estadual de Assistncia Social cumprida assim esta atribuio.

140 O plenrio ou reunio plenria intercala-se com as reunies das Comisses institudas de: Poltica, Finanas, Normas e Comunicao/Divulgao, criadas com a finalidade de subsidiar as decises do plenrio relativas aos diversos temas abordados pelo CEAS (CEAS/RS, 2005).

O conselho administrado por uma secretaria executiva prpria composta, quando do estudo (2007-1), por assistente social, dois funcionrios e dois estagirios, responsveis pelo apoio administrativo mesa diretora e comisses e por dar subsdio s aes dos Conselhos Municipais de Assistncia Social do Estado.

A mesa diretora compreende um presidente e vice e dois membros executivos, devendo ser mantida a paridade em cada cargo como ainda, por determinao do prprio Regimento Interno do CEAS83, ser presidida por representante da sociedade civil, no-governamental. Esta tem a atribuio de gerenciar a secretaria executiva do rgo e processar a comunicao interna do conselho. Os demais conselheiros dividem-se para compor as comisses de trabalho a partir de seus interesses, conforme organograma elaborado (Figura 1).

No entanto, o fluxo de poderes que deveria ser normalmente filtrado pelas reunies plenrias, de dinmica legalmente instituda pelo Regimento Interno, acaba por vrias vezes sendo direto entre mesa diretora e resolues e deliberaes a serem tomadas pelo CEAS/RS. Vrios conselheiros apontaram que no esto cientes de muitas articulaes sociais, temticas e posicionamentos tomados pelo CEAS, principalmente no que concerne ao financiamento de suas aes e a uma falta de estrutura ou planejamento realizada com antecedncia necessria sobre o destino dos recursos a serem alocados.

A mesa diretora constituda por um (01) presidente, um (01) vice-presidente e dois (02) diretores, eleitos pela plenria, sendo dois (02) representantes governamentais e dois (02) da sociedade civil, os quais possuem mandato de um ano, sendo permitida a reconduo (CEAS, 2005).

83

141 Posteriormente, verificar-se- a dificuldade das reunies das comisses de trabalho ascenderem a um posicionamento de similar relevncia nas plenrias, pois, por vezes, foi observado que no realizavam seus trabalhos ou se submetiam s tarefas designadas e elaboradas pela mesa diretora ou secretaria executiva.

Lei de Criao CEAS/RS Deliberaes/ Resolues

Regimento Interno/ Reunies Plenrias

Mesa Diretora Secretaria Executiva

Presidncia, Vice- presidncia e Diretores Executivos

Comisso de Polticas

Comisso de Normas

Comisso de Comunicao /

Comisso de Finanas

Figura 1 - Organograma de Gesto do CEAS/RS. Fonte: A autora (2007).

Seguindo os preceitos da pesquisa social torna-se importante evidenciar que emergiu da observao das reunies do CEAS/RS, pela relevncia ao processo de gesto das atribuies do rgo, a categoria poder, salientada pela conduo da comunicao interna do conselho. A comunicao interna do conselho traduz-se no acesso por todos os membros aos meios de interveno para se efetivar o controle social, ou parte destes quando so discutidos assuntos exclusivamente em uma reunio plenria. O fluxo de comunicao interna, por restringir ou colaborar ao processo de controle social, torna-se importante tema a ser discutido e, portanto,

142 imprescindvel verificarem-se as formas e instrumentos que esto sendo utilizados visando qualificao deste controle.

De acordo com esse intuito, questionou-se, nas entrevistas com os conselheiros e funcionrios, o modo como percebem os meios utilizados de repasse de informaes pertinentes ao controle social, de temas a serem trabalhados, de organizao interna e planejamento anterior das plenrias os quais sero descritos e analisados a seguir.

Com relao s informaes repassadas pela mesa diretora aos conselheiros, a grande maioria aprova a forma como so enviadas, por meio eletrnico, pois facilita o acesso e dinamiza as atividades do rgo: informaes por e-mail, outras por correspondncia; e na prpria plenria. Hoje, est tudo bem por e-mail (E. 2). No entanto, como se observou, essas informaes principalmente relacionadas a alteraes de leis, programas ou normativas, no so previamente trabalhadas e discutidas pelos conselheiros. Essas temticas, como apresenta Correia (2004), deveriam ser anteriormente debatidas, analisadas e trabalhadas nas reunies prvias das comisses de trabalho assim designadas, visando democratizao e gesto participativa compreendida nestes espaos.

A apropriao prvia evitaria que fossem autoritariamente apresentadas aos conselheiros, ou utilizadas nas perspectivas consensualista ou conservadora de controle social, de modo homogenizante ou coercitivo por sobre os interesses dos usurios da poltica.

A discusso prvia nas comisses ressaltada como necessria por um conselheiro, o qual afirma que, a partir destas consideraes, deveriam ser enviadas (...) sugestes de pontos de pauta (E. 19) a serem debatidas em plenria. No entanto, foi observado que h pouco interesse dos conselheiros em se apropriarem de demais temticas no sugeridas pela mesa diretora nas reunies das comisses de trabalho para elaborarem estas sugestes, o que foi evidenciado principalmente pela falta de

143 disponibilidade horria e ausncia de comprometimento quotidiano com a poltica de assistncia social.

Entretanto, quando este representante foi questionado sobre a necessidade de organizar a pauta ao final da reunio plenria, para planejar de modo participativo educativo-democrtico, o mesmo afirma que (...) no d, vem em cima da hora as pautas cabeludas a serem debatidas e, destarte, no haveria tempo para serem trabalhadas anteriormente nas Comisses. Aponta, porm, que seria o (...) processo de descontinuidade dos conselheiros (E. 19), pelas repetidas trocas e substituies sem embasamentos suficientes, o fator negativo preponderante de dificuldade de compreenso das demandas e posterior no sugesto das pautas.

Evidencia-se essa ltima questo como dificultadora do processo de conhecimento das temticas, pois quando se estabelece um entendimento dos processos de dinmicas e da poltica, muitas vezes, substitudo o conselheiro por motivos diferenciados, pela demanda e organizao da instituio que o indicou, por motivos pessoais e at por questes de entendimento destes processos e da poltica. No entanto, questiona-se a no construo conjunta das pautas ao final da reunio, bem como a frgil participao dos conselheiros na organizao dos assuntos e temas a serem tratados no CEAS/RS.

Outros entrevistados, por outro lado, acreditam que so eficazes as formas de subsdios dos documentos a serem debatidos impressos no momento da reunio ou repassados por meio eletrnico, mas ficou evidenciado tanto pelos conselheiros quanto pelas observaes que, em tudo, falta mais tempo de discutir melhor as coisas; tudo no atropelo, desde Conferncias Municipais a dados do Conselho Nacional de Assistncia Social. A forma est boa, vm todos os documentos. Mas tudo em cima da hora; no tem um debate efetivo (E. 17), e que o Conselho estaria (...) sempre correndo atrs da mquina (E. 17).

144 Na mesma direo, concorda-se, por observao, com o comentrio de que nas reunies plenrias so atropeladas as matrias e os debates pela mesa diretora, e que seria necessrio tempo hbil, com antecedncia para a discusso (E. 2), pois o controle social democrtico preconiza o debate e o dilogo entre os segmentos acerca das matrias a serem deliberadas. Essa forma de dinmica de gesto, portanto, diferencia-se da democrtico-participativa preconizada nas esferas de controle social dos conselhos gestores.

Percebeu-se, igualmente nas observaes ao CEAS/RS (Observao Plenria n.1- 18/04/07), certa conduo das matrias consideradas mais relevantes pela mesa diretora, pois houve influncia da presidncia para andar a aprovao da modalidade Rede de Parceria da Lei de Solidariedade. Pode-se, portanto, atribuir o termo atropelo a essa conduo, de modo que tambm foi comentado em plenria posterior (n. 4 16/05/07), quando da apreciao dos projetos a serem includos na outra modalidade da lei, pela presidente: (...) eu, enquanto presidente, posso interromper a qualquer momento em detrimento necessria inscrio dos outros membros. Fazendo longas colocaes de modo a influenciar as aprovaes dos projetos apreciados, no oportunizando a discusso do colegiado, pois como salientaram vrios dos conselheiros, (...) a presidente agressiva na hora de falar (...) (E.14).

A demanda do CEAS/RS realmente extensa, exigindo que sejam sintetizados os aspectos mais relevantes a serem trabalhados, entretanto acredita-se que a escolha desses temas deva ser realizada com o colegiado nas reunies plenrias de modo a no ser conduzida ou direcionada para interesses privados. No entanto, evidencia-se um distanciamento dos conselheiros com os temas a serem trabalhados, mesmo os relativos a matrias designadas para estudo com antecedncia e com vistas a posterior deliberao. Desse modo, afirmam:
muita coisa [a se apropriar]. No depende s da Secretaria Executiva do CEAS para eles analisarem, para dar alguma proposta, avaliao prvia. Mas tm coisas que chegam em cima da hora para a discusso. Os conselheiros deveriam estar mais comprometidos com as informaes, abrir seus e-mails, eles no tm interesse..., no procuram o CEAS ou outras informaes (....)(E. 11).

145 Nessa perspectiva, outros apontam que no so eficazes os processos de comunicao entre os conselheiros, bem como salientado certo descomprometimento destes quando disponibilizados materiais e demandas a serem analisados, que nem sempre so apreciados pelos mesmos. Questiona-se, deste modo, o controle social a ser realizado pelos representantes e a eficcia do meio eletrnico para a comunicao interna do CEAS, pois ainda se observou que dificuldades internas de encaminhamento de mensagens e documentos no possibilitavam o acesso s informaes repassadas por meio eletrnico.

O controle social - na perspectiva democrtica -, como referenda o mesmo entrevistado preocupado com a necessria capacitao dos demais membros acerca das normativas da poltica, s ser concretizado se os conselheiros (...) estiverem capacitados dentro do SUAS, e salienta a responsabilidade da SJDS de realizar capacitaes. Todavia, sabe-se que cabe ao CEAS planej-las e or-las, e desta forma questiona-se a ausncia de metas que incluiriam o planejamento de capacitaes e dos recursos financeiros para este rgo cumprir suas atribuies de maneira qualificada.

Foi comentado em forma de desabafo por um dos entrevistados que os representantes, neste processo, (...) ajudam, mas todos os conselheiros trabalham quarenta horas (40h) e no tem tempo, mesmo por e-mail (E. 14), para se dedicarem funo, e que, nesta perspectiva, deveria ter algum para dar a noo (...) do todo, [pois h] dificuldade para acessar informaes! (...), acerca das deliberaes a serem tomadas.

As dificuldades de compreenso e falta de capacitao dos conselheiros foram elucidadas durante as observaes do CEAS, como tambm a carncia de uma importante assessoria tcnica s demandas, pois haveria dificuldades de

disponibilidade de acesso s temticas relevantes por seus membros. No entanto, h a responsabilidade individual de cada representatividade para com sua funo no

146 conselho, que no pode ser substituda, mesmo com o reconhecimento da pouca disponibilidade de tempo em efetuar as atividades que lhe so atribudas.

Refletiu um conselheiro, quando entrevistado, acerca do no envolvimento maior nas demandas (...) a gente tambm omisso quando no leva a crtica para dentro [do CEAS]. Faz de conta que engana Deus (E. 8) quando no se manifestam dentro de suas atribuies, agindo de forma no tica funo atribuda.

Seguindo a perspectiva ambgua com relao comunicao interna e informaes, o mesmo entrevistado refere que no so eficazes os meios de repasse porque a pauta geralmente no vem com mais informaes para se preparar um tema mais complexo (E. 8). E, portanto, sugere que: (...) deveria ter um documento base anterior para subsidiar, antecipar a pauta e documentos, deveria em toda a reunio ter algum para falar de alguma das polticas, dos programas. Sempre algum momento de acumular, no s cumprir carn, funo! (E. 8) burocrtica ou de participao, apenas presencial, a fim compor um crum mnimo s deliberaes, de modo que h necessidade de uma maioria mnima no plenrio para serem iniciados os trabalhos. Portanto, um mnimo de dez conselheiros.

Com relao sua sugesto, referenda que os prprios conselheiros poderiam executar essa funo, pois as palestras de convidados seriam relativamente impostas, e que assim (...) haveria o distanciamento hierrquico, expert, incontestvel, e, ainda, no teriam o efeito de o sujeito ter que se preparar (E. 8) nem de se capacitar quando do estudo. Considera-se relevante esta sugesto, pois melhor seria se de fato houvesse um planejamento e coordenao adequada que os assessorasse, de modo a no se estabelecerem apenas manifestaes de interesses particulares, ou de projetos polticos distintos direcionados poltica de assistncia.

No sentido de maior aprofundamento dos temas a serem deliberados para um efetivo controle social que se questiona o comprometimento do CEAS/mesa diretora com a comunicao interna e, conseqentemente, com o repasse das informaes a

147 serem divulgadas como relevantes para as pautas das plenrias. Embora possa ser de forma direcionada pelo motivo do pouco interesse dos prprios conselheiros em buscar as atribuies do rgo.

Observou-se, assim, que somente alguns dos conselheiros sugerem temticas relevantes da poltica de assistncia social, ou afins, para debates, proposies ou fiscalizao acerca do controle social democrtico. E as poucas que so feitas no so aceitas como se evidenciou em sugesto de estudos/discusses de temas levantados coletivamente e no acatados e planejados por direcionamento a outras temticas pela mesa diretora.

Alm disso, principalmente, questiona-se o comprometimento dos demais conselheiros em se apropriarem da matria para a compreenso das contradies, riscos e possibilidades das deliberaes tomadas de modo a legitimar a perspectiva democrtico-participativa destes espaos, pois diversas vezes observou-se, nas plenrias, que se votava e aprovava sem estar ciente do que versava a matria de uma ao, programa ou projeto. Uma das sugestes que, por vezes, aparece como reivindicao pelos conselheiros, a fim de qualificar a comunicao e repasse de informaes, a criao de um site/pgina na rede mundial de computadores do prprio CEAS, desvinculado da SJDS. Visto que se acredita democrtico o prprio rgo gestor da poltica manter e criar mecanismos para sua fiscalizao e controle e, portanto, o conselho (...) deveria ter site prprio para poder acessar e informar os conselheiros e a populao ficar bem informada das aes (E. 10).

Configura-se esta forma de socializao e comunicao interna tambm, alm de um importante meio de publicizao, meio necessrio de articulao e presso poltica junto a instituies e rgos que possam vir a auxiliar o controle social da assistncia social e das demais polticas sociais.

148 Outro aspecto que pode ser contraditoriamente analisado foi levantado, sobre a comunicao interna: um conselheiro abordou que para as comisses [de trabalho] tambm deve se ter pauta por e-mail. Seno h um esvaziamento (E. 1). Por um lado, verificou-se a necessidade de comunicao entre os membros das comisses de finanas, de polticas, de comunicao e de normas com a mesa diretora e entre si. Por outro lado, quando solicitada uma pauta pr-definida, e no momento da entrevista, percebeu-se que se referia pela mesa diretora, evidenciou-se a no iniciativa ou certa dependncia dos conselheiros mesa, sem compreenso das suas prprias atribuies propositivas e fiscalizadoras.

Aspecto evidenciado tambm no processo de observao das Comisses de Trabalho (de Polticas, Finanas, Comunicao do dia 11/04; Finanas do dia 25/04; Comunicao, Finanas e Polticas do dia 23/05 e em reunies conjuntas de todas as Comisses nos dias 06/06 e 20/07/07) por inexistncia de organizao/cronograma prvio de trabalho mensal/anual atrelado ao financiamento do rgo, como tambm a pouca procura de material/subsdio para a realizao das discusses em cada comisso.

Apenas alguns dos trabalhos destas foram orientados por meio de pauta prdefinida pela mesa diretora, como a Avaliao das Metas do Controle Social do Plano Decenal, material acessado somente durante o perodo de trabalho, e no previamente (Observao Comisso Polticas n. 1); outra comisso no buscou acesso ao material de apoio (Observao Comisso de Finanas, n. 1).

A inexistncia de organizao e comunicao interna para os trabalhos de controle social das comisses pode ser questionada pela dinmica de suas constituies e estrutura de modo que so pr-definidas no Regimento Interno e, como salientado, pouco so conhecidas, pelos conselheiros, suas efetivas atribuies. Nesse sentido, quando questionados os entrevistados sobre a forma de ingresso dos conselheiros para comporem cada uma das comisses, foi dito que a forma aleatria, por ordem de interesse de cada um, que a realizada, seria a mais interessante para

149 auxiliar no controle social por onze dos entrevistados (50%). Deste modo, voluntariamente, participariam de acordo com suas experincias e possibilidades no (...) assunto que mais se interessa, entenda ou tem mais algum interesse (E. 11), alm de ser democrtica, como muitos comentaram: Escolha democrtica. Cada um se indica (E. 11).

Comentado

dessa forma,

evidencia-se

no

cultura

de

participao

representativa dos membros das comisses, pois quando lhes foi dado o direito de escolha, a grande maioria no procurou orientao de seu segmento, foi escolhida somente por interesses ou aptides individuais dos conselheiros. Contraditoriamente, se no h a empatia pela temtica, o trabalho tende a ser dificultado, mas cabe ao segmento ou entidade o apoio para com seus representantes para de fato o trabalho ser mais valorizado e, possivelmente mais efetivado nas comisses de trabalho.

Concorda-se tambm com 27,7% dos entrevistados que criticam a eficcia da escolha aleatria de ingresso nas comisses de trabalho, e, portanto, sugerem escolhas mais tcnicas, pois no se (...) pode escolher aleatoriamente, tem que ter conhecimento alm de tempo (E. 9) disponvel para comp-las, de modo que compreendam um importante espao de elaborao de discusses pertinentes ao CEAS.

Surgiu, durante o estudo, a idia de rodzio para que o conjunto dos conselheiros conhecesse todos os assuntos (E. 13), evidenciando-se, pois, a idia de qualificao ao longo do processo de controle social, no anterior. Essa qualificao durante o processo, salientada como eficaz nos processos participativos pedaggicos por Souza (1987), seria interessante caso houvesse um adequado entendimento da poltica e de cada comisso pelo conjunto dos conselheiros, caso relevante para a contribuio em outra temtica.

150 Entretanto, no evidenciado, na oportunidade de observao, pela maioria dos seus atores, o domnio das temticas e polticas a serem controladas, bem como das atribuies de cada comisso bem explicitadas, mesmo que esses tivessem livre acesso aos materiais de capacitao das comisses, caso no tivessem sido divulgados a todos os conselheiros. Dificulta o rodzio, assim, a pronta efetividade das comisses quando seus membros no sabem suas atribuies, devendo ser garantido, portanto, que um membro capacitado/conhecedor fique responsvel para coordenar cada comisso independente de rodzio ou no.

Sob tal enfoque, um conselheiro comentou que a diviso dos conselheiros para comp-las era na oportunidade da eleio da sociedade civil, no entanto (...) deveria ter uma outra maneira (..), deveria ter uma capacitao para os conselheiros acerca de cada comisso, (...) dados os limites e necessidade de interesse, a iniciativa pela busca de informaes, para assim ter mais status a Comisso, maior reconhecimento, e pensar mais (E. 12). Salientando-se, contudo, a falta de conhecimentos prvios sobre o trabalho nesses pequenos grupos, embora tenha havido capacitao no ano de 2006, promovida pelo CEAS em parceria com o DAS/RS.

Outros cinco dos entrevistados (22,7%) no sabem, no tm opinio formada sobre se a forma adotada realmente eficaz, referendando o maior conhecimento das atribuies de cada comisso quanto efetivao das atribuies como o rodzio sugerido anteriormente:
Acho que a forma para compor as comisses poderia ser um pouco mais elaborada; s vezes um poderia estar rendendo melhor em outra comisso como poderia contribuir melhor: muito aleatria (...). A prpria mesa sugerir democratiza, pois determinado conselheiro pode vir a contribuir mais em uma comisso; pois no sabem a atribuio de cada comisso, chegam novos e importante conhecerem um pouco mais para possvel troca (E. 19).

referendado o desconhecimento das atribuies das comisses por este entrevistado, no entanto, pesquisados alguns materiais elaborados pelo conselho, verifica-se que h um subsdio qualificado, datado de 2006, acerca destas atribuies a

151 fim de apoiar as capacitaes, devendo constar, em cada, um coordenador responsvel.

Conforme

documento,

cabe

aos

coordenadores

de

comisses

responsabilidade de convocar e coordenar as reunies das comisses ou grupos de trabalho, assinar as atas das reunies e das propostas, pareceres e recomendaes elaboradas, encaminhando-os secretaria executiva do conselho, solicitar a esta, se necessrio, apoio ao funcionamento da respectiva comisso ou grupo de trabalho, como tambm prestar contas junto ao plenrio dos recursos colocados disposio das comisses. Destaca, ainda, o documento, quanto s atribuies dos

coordenadores, que so as de indicar relator da ata da reunio dentre os integrantes que a compe e executar outras atividades que lhes sejam atribudas pelo(a) presidente do conselho, pela mesa diretora ou pelo plenrio (MATERIAL

INFORMATIVO CEAS, 2006).

Entretanto, no foram evidenciados coordenadores das comisses quando das observaes, suas atividades ficavam soltas, no seguindo uma agenda, pauta ou cronograma predeterminado. Conforme o prprio Material Informativo Comisses 2006, elaborado pelo CEAS/RS, as comisses teriam suas competncias definidas. Cabe Comisso de Polticas:
Avaliar e emitir parecer a respeito da proposta do Plano Estadual de Assistncia Social; Apreciar o relatrio anual de gesto luz do Plano Estadual de Assistncia Social, a fim de subsidiar o Plenrio para aprovao; 84 Emitir parecer sobre as propostas das resolues encaminhadas pela CIB ,
84

A Comisso Intergestora Bipartide - CIB uma instncia de pactuao da Assistncia Social e tm a finalidade de assegurar a negociao e o acordo entre os gestores envolvidos, no sentido de tornar efetiva a descentralizao da poltica e o comando nico em cada esfera de governo, desde que no firam as atribuies especficas dos conselhos, estabelecidas nas referidas leis de criao e regimentos internos. Entende-se por pactuao, na gesto da assistncia social, as negociaes estabelecidas com a anuncia das esferas de governo envolvidas, no que tange operacionalizao da poltica, no pressupondo processo de votao tampouco de deliberao. As pactuaes de tais instncias s so possveis na medida em que haja concordncia de todos os entes envolvidos, sendo formalizadas por meio de publicao das pactuaes e submetidas s instncias de deliberao (PNAS, 2004). A Comisso Intergestora Bipartite/RS CIB/RS uma instncia de negociao e pactuao entre os representantes da SJDS e os representantes dos Gestores Municipais de Assistncia Social como forma de viabilizar a implementao da Poltica de Assistncia Social quanto aos aspectos operacionais da gesto do Sistema Descentralizado e Participativo da Poltica. Foi instituda pela Portaria n 25.99 de 30

152
para posterior deliberao do CEAS; Analisar, avaliar e responder solicitaes e encaminhamentos realizados por entidades e municpios ao CEAS; Fiscalizar e exigir o cumprimento das metas definidas nas Conferncias Estaduais de Assistncia Social; Atender solicitaes encaminhadas pela Mesa Diretora e/ou pelo Plenrio, quando entender procedente; Encaminhar Mesa Diretora ou Plenrio novas proposies pertinentes Poltica de Assistncia Social; Apreciar critrios de partilha e transferncia dos recursos estaduais destinados aos municpios.

Mas o conhecimento da poltica de assistncia indispensvel efetivao dessas aes foi evidente nas falas da grande maioria dos conselheiros durante a observao dos trabalhos, mesmo com as capacitaes desenvolvidas sobre o SUAS, Conselhos e Gesto das Polticas Sociais ao CEAS no ano de 2006.

Em observao comisso de normas, que poderia ser uma importante aliada constante capacitao sobre as atribuies do CEAS, evidenciou-se apenas que realizava tarefas burocrticas, no havendo problematizaes mais efetivas acerca da poltica, somente quando reunidas mais de uma comisso. No documento citado, caberia a esta dar parecer a respeito de consultas emanadas da Mesa Diretora, da Plenria ou dos Conselhos Municipais de Assistncia Social, e; Elaborar, quando solicitado, anteprojeto de regulamentos, leis e outros diplomas legais, podendo assessorar juridicamente (Comisses CEAS/RS, 2006). No entanto, se houvesse recursos e articulaes para essas atividades essa comisso executaria-os com maiores condies objetivas para os constantes aprimoramentos legais e jurdicos necessrios.

Foi observado no acompanhamento da Comisso de Finanas (n.1. 11/04/07 e n. 2 -, 25/04/07), que tambm no dispunha de coordenao e detinha uma apreenso muito superficial de suas atribuies sendo revista a proposta de trabalho dada pela mesa diretora diversas vezes pelos seus membros, sem compreenso exata da tarefa. No havia relatrios e ou propostas oramentrias a serem apreciadas em posse da comisso de finanas, muito menos a lcida compreenso de que deveriam solicit-los
de julho de 1999, da anterior Secretaria de Trabalho, Cidadania e Assistncia Social/RS (Regimento Interno CIB/RS, 1999).

153 para fiscalizar os recursos destinados poltica de assistncia social, como ainda exercer as atribuies de:
Analisar, interpretar e dar parecer sobre o Financiamento da Poltica Pblica de Assistncia Social do Estado do Rio Grande do Sul; Comprovar a execuo oramentria e financeira dos recursos prprios do Tesouro do Estado destinados Assistncia Social; Aprovar a proposta oramentria dos recursos finalsticos, destinados s aes de Assistncia Social, alocados no Fundo Estadual de Assistncia Social; Aprovar critrios de partilha e transferncias de recursos destinados aos municpios; Aprovar o Plano de aplicao do Fundo Estadual de Assistncia Social; Acompanhar a execuo oramentria e financeira anual dos recursos; Aprovar propostas de padres de qualidade para prestao de benefcios, servios, programas e projetos de Assistncia Social (CEAS, 2006).

o o o

o o o o

Contraditoriamente, houve, porm, um momento de compreenso de sua competncia, aps discusso sobre diversos assuntos no afeitos s atribuies da comisso de finanas, foi dito, de forma reflexiva, por um dos conselheiros (...) temos que exercer o controle social sobre a poltica do governo estadual (E. 08) quando um representante dos usurios salientou a necessidade de ter os demonstrativos financeiros para faz-lo.

Esses no foram solicitados ou estavam na posse da comisso de finanas at o perodo final de observao, tanto das comisses como em plenrias, embora o gestor do Fundo Estadual de Assistncia Social fosse convidado a prestar esclarecimentos. Na oportunidade presenciada, foram relevantes seus esclarecimentos e informaes, mas no houve uma avaliao sobre os relatrios de gesto, uma vez que no lhe foram solicitados previamente.

Entretanto,

quando

acompanhados

os

trabalhos

da

comisso

de

comunicao/divulgao, verificou-se uma conscincia da necessidade de publicizao do CEAS pelos seus membros, mas esbarrando no tempo disponvel dos conselheiros em trabalharem nos materiais, bem como nos recursos financeiros e humanos, como apontou um conselheiro (...) falta de profissional para o suporte (1- 11/04/07), para que fossem efetivadas suas atribuies que versam sobre a

154

criao e elaborao de materiais informativos e de divulgao do CEAS/RS; criao e atualizao do site do CEAS/RS; divulgao na grande mdia e em fruns especializados das decises e das matrias da pauta de discusses do CEAS, bem como da agenda de participao da diretoria e conselheiros; estabelecimento de interlocuo com a assessoria de comunicao da secretaria; e elaborao e edio do informativo impresso no CEAS/RS (MATERIAL INFORMATIVO CEAS/RS, 2006).

Por ocasio das observaes, estas competncias no foram possibilitadas por falta de recursos, de modo que foram parcialmente executadas no perodo. Contudo, nas palavras dos conselheiros e funcionrios com relao colaborao ao controle social da assistncia, evidencia-se que as comisses (...) colaboram; pois eles tm que detalhar e aprofundar mais o assunto; devem levar uma posio do assunto estudado para a plenria. Pode ser uma forma de formao de opinio. um aprendizado ainda, da forma que est (E. 21), pois os membros destas estudariam (...) bastante, pedem assessoria e s vezes compe conselheiro que compreende e forma opinio (E. 15).

Compreende-se, de tal modo, ao lado do que foi observado, que elas (..) colaboram na medida do possvel; algumas mais, outras menos. As pessoas fazem o que podem, elas no entendem. [portanto, torna-se] necessrio tcnico para responder as questes mais especficas, [bem como todos] comparecem s reunies (E. 11) para ser realizado o controle social democrtico. E tambm se concorda que da forma que esto estruturadas colaboram (...) muito pouco. No esto sendo eficazes; (pois) no houve uma clareza do que fazia as Comisses [reiterado nas observaes pelo desconhecimento da maioria dos conselheiros]. Elas tm pouca relevncia, ou quase nada no CEAS. So quebra-galhos. Esto ali para cumprir algumas tarefas indicadas pela presidncia (E. 9).

Foi salientado pelos conselheiros que havia sido realizada uma capacitao no ano anterior, mas pode no ter sido realizada de maneira satisfatria ao entendimento dessas comisses pelo conjunto destes. O que se questiona neste estudo a falta de iniciativa para a busca de melhores subsdios dos conselheiros em assumirem a sua

155 funo designada enquanto representantes da sociedade, mesmo considerando que 89,5% destes tm escolaridade de nvel superior, e destes, 68,4% so ps-graduados. Evidencia-se, deste modo, que a educao poltica democrtico-participativa necessria a estas instncias deliberativas de controle social diferencia-se da escolaridade formal adquirida nos bancos escolares.

Embora 50% dos representantes fossem assistentes sociais, uma categoria que em muito auxiliou a legitimao dos espaos de controle social nos conselhos, e apesar de 91,9% afirmarem que tiveram experincias profissionais anteriores que julgaram auxiliar no desenvolvimento do processo de controle social na poltica de assistncia social, pouco se fizeram presentes ou relevantes no espao conselhista ocupado em prol de um controle social mais qualificado, pelo menos durante o perodo observado.

Essas experincias anteriores foram relatadas pelos conselheiros como as que consideraram naquele momento relevantes para contribuir a efetivao do controle social e foram organizadas em um quadro de modo a no identificao dos sujeitos, classificadas de acordo com a experincia dos entrevistados a partir: da participao em conselhos diversos; participao e amplo conhecimento sobre a poltica de assistncia social; participao em movimentos sociais e afins; trabalhos de planejamento ou execuo na rea das polticas sociais; direo de escolas; e conhecimentos tericos adquiridos, o que pode ser observado no quadro que segue:

156 Experincias anteriores julgadas a auxiliar ao processo de controle social no CEAS/RS pelos entrevistados

1) Participao em conselhos diversos (aproximadamente 07 entrevistados). 2) Participao e amplo conhecimento na e da PAS. Conhecimento da PAS, pela dinmica de trabalho; Consultoria do MDS no Programa Agente Jovem; participao no movimento de articulao para promulgao da LOAS; Comisso de polticas pblicas do CRP; 18 anos LBA; Direo de Execuo Direta - CRASs por entidades; Formao do CEAS CIAS; Movimento Pr-LOAS; STCAS desde 1986, diretoria tcnica. Vrios anos e governos; FEBEM; trabalhos de implementao da Poltica; Chefe de diviso da AS para trabalhar com os tcnicos de assessoria e orientao a municpios; participao no Frum Nacional de AS; Coordenao de reviso do BPC, de Redes Bsicas de atendimento pelo SUAS; Secretaria Tcnica da CIB/RS. No Estadual de Sade; presidncia de Conselhos, como do CMDCA; Presidente Municipal de Sade; Presidncia C. Esporte; Conselho Penitencirio; vicepresidencia de CMAS; CEDICA: secretaria executiva, auxiliei na implantao do fundo 1998-99; assessoria e captao de recursos em algumas ongs; UDEP com insero produtiva de PCDs, e assumindo FPE de diretoria tcnica; Participao no CMAS e CMDCA.

3) Participao em Movimentos Sociais e afins. Atividades no segmento da Pessoa com Deficincias (25 anos); Muitas experincias pioneiras, sempre forando direitos; Diretor Sindicato dos engenheiros; Presidente do Sindicato dos Associados da EMATER, Gerente Rural da EMATER de 21% do RS, reunies regionais. 4 anos Presidente do Conselho de Desenvolvimento dos Funcionrios do DMAE; militante no Movimento Negro; discusso da categoria dos Assistentes Sociais; fruns; CRESS; ato mdico; sade mental. Experincia como Assistente Social em prefeitura; insero nas prefeituras; Trabalho direto com comunidades rurais, com as Secretarias Municipais e com a PAS; Habitao; Sade; trabalho de planejamento Educacional; Trabalho direto de extensionista rural; Trabalhos no Centro Comunitrio Restinga FASC, Programa Agente Jovem; Centro Regional CECOFLOR (vila dique e Nazar POA); CEGEB (Glria, Cruzeiro e Crista); rea da Sade: hospitalar; Executiva na gesto da rea especfica dos PCDs, Atravs de entidades, trabalhos voluntrios na rea, Atuao na rea social: programa de semi-internato; acompanhamento s famlias em outra entidades; programa de abrigo por ONG; APAE; Atendimento de dependncia qumica; Secretaria de educao, 20 anos de experincia na entidade SESI/RS com trabalhos comunidade, famlias e escolas por meio do projetos sociais.

4) Trabalhos de planejamento ou execuo acerca das polticas sociais.

5) Direo de Escolas (3 conselheiros). 6) Conhecimentos Tericos.

Municipais e Especial da APAE; direo de escola, trabalho com toda a comunidade.

Especializao em sociologia; atuao em ONGs MNMMR; atuao como AS na rea de sade mental; Tcnico contbil, vindo auxiliar na compreenso do financiamento e rubricas oramentrias poltica; Mestrado em Desenvolvimento Rural (UFRGS); Aluno Servio Social, Especializao e Pesquisa sobre atendimento em violncia domstica e abuso sexual.

157
Quadro 1 Experincias prvias de participao social que os conselheiros julgam auxiliar ao processo de controle social do CEAS/RS (2008) Fonte: A autora.

Compreende-se, assim, entre tantas experincias importantes e que seriam de extrema relevncia ao processo de controle social aqui almejado, que ainda outros fatores, alm da ausncia de experincia em espaos participativos destes atores, trazem prejuzo a sua participao mais efetiva nos conselhos. Contudo, no h formas de mensurar o aprendizado social destas experincias acumuladas, pois mesmo a participao democrtica prvia em outros conselhos, reas e polticas afins no determina uma qualidade de execuo na instncia atual, com suas peculiaridades, mitos e manipulaes de interesses, se no criticamente realizado o controle social na direo da perspectiva democrtica.

Deste modo, julga-se tambm que o processo de participao social democrtica lento, originrio de uma cultura poltica conservadora evidenciada como categoria emergente que restringe o processo de controle social dos conselhos restringindo a autonomia a buscar por qualificao ou planejamento de capacitaes no espao dessa poltica ou instncia. Assim, mesmo conquistados e integrados diversos espaos participativos e de controle social poltica de assistncia social por seus atores, observou-se que o controle social, na perspectiva democrtica do CEAS, omisso, restrito a atropelos das matrias, o que resulta na pouca contribuio propositiva poltica, tanto no que concerne participao dos sujeitos em suas plenrias quanto de organizao, bem como no trabalho realizado nas referidas comisses.

Detectou-se, na maioria das vezes, o controle social na perspectiva consensualista e, em alguns momentos, na perspectiva conservadora do Estado sobre a sociedade. Nesse sentido que 22,7% dos entrevistados acreditam que o trabalho realizado nas comisses no est colaborando ao controle social na perspectiva democrtica, embora um entrevistado entenda que colaboram ao controle social de perspectiva conservadora:

158
As comisses colaboram, mas numa perspectiva conservadora; respondendo aquilo que o governo quer. Por conta de concepo; restringindo a ao do Conselho, desqualificando a ao do CEAS. No existe um conselho na forma que foi pensada, existe governo nisso, e interesses individuais (E. 3).

Nessa perspectiva que os interesses histricos so evidenciados e perpetuamse na rea da assistncia, podendo ser retomada a classificao de conselho como caixa de ressonncia do governo, citada por Raichelis (1998) quando acata as decises e normativas a serem deliberadas e desconhece temticas para possveis proposies de discusso de temas, programas e parcerias necessrias ou estabelecidas.

Compreende-se, portanto, como necessrio um aprofundamento do estudo das atribuies dos conselheiros em suas comisses para que, mesmo com o pouco tempo disponvel, apontado pela maioria para o envolvimento no CEAS, esse seja realmente produtivo e que auxilie no controle social da poltica na perspectiva das classes subalternas. No entanto, e contraditoriamente, o Estado compe um fator imprescindvel para a melhor execuo do conselho: o repasse dos recursos, pois para se efetivar o controle social no CEAS, concorda-se com o entrevistado que afirma que este teria uma (...) caminhada muito grande ainda (...) [pois] deveria ter mais tcnicos disponibilizados para Assessoria Tcnica (...) no h recurso (E. 15).

Como

analisado,

maior

parte

dos

entrevistados

verifica

como

imprescindvel uma assessoria tcnica de apoio ao CEAS, principalmente nas comisses, para que realizassem efetivamente suas atribuies, pois conforme um entrevistado:
Esto mal-estruturadas, no funcionam da forma que deveriam, os conselheiros querem pauta pronta. Falta conhecimento dos conselheiros dos trmites (muitos no tm memria das capacitaes). Falta um suporte para trabalhar nas comisses pela mesa diretora; que a envolve o DAS para estar respondendo (E. 2).

No entanto, tero que ser diferenciadas as competncias a serem desenvolvidas pelos conselheiros, pela possvel assessoria tcnica e pela secretaria executiva, pois,

159 como ressalta o mesmo entrevistado, seus membros (...) no compreendem o papel propositivo de conselheiro. Acham que a Secretaria Executiva deveria fazer tudo e eles s apreciarem (E. 2). Afirma ainda que faltaria: (...) respaldo com a presidncia. (...) mas as Comisses colaboram. Funcionam de forma bem precria, todos/as maioria dos trabalhos [elaborados] tem que ser refeitos (E. 2). Referenda-se, portanto, um apoio tcnico qualificado, por meio de assessoria ou cmaras tcnicas para assessoria dos conselheiros, como aponta Dagnino (2002), de modo a possibilitar um controle social mais qualificado efetivo a esta instncia.

Contraditoriamente, 77,7% (dezesseis dos entrevistados) percebem que as comisses, dentro de suas possibilidades de entendimento e disponibilidade, esto colaborando ao processo de controle social, embora de forma frgil, como observado e analisado. No entanto, compreendem e referenda-se que muito ainda precisa ser organizado, estruturado e planejado, at mesmo pela ausncia da mesa diretora na composio observaes. das comisses, percebida por vrios conselheiros quando das

Em sntese, alguns dos prprios conselheiros verificam que os trabalhos nas Comisses:
(...) colaboram no sentido de ir limpando, trabalhando as demandas inerentes do CEAS. So importantes para isso, mas um dos papis da comunicao. Vrios deles esto solicitando momento de formao, de qualificao. Processo comum e necessrio, bom para quem est chegando. um momento construtivo, positivo, (..) Mas deve-se propor pautas Plenria, responsabilizao, importncia de outro espao alm das plenrias. [o conselheiro] Tem que estar aberto a esse aprendizado de forma qualificada aqui (E. 19).

Os conselheiros devem, assim, organizar-se e propor momentos de capacitao, desenvolverem um melhor mecanismo de comunicao interna dentro do CEAS para que o trabalho das comisses seja qualificado, bem como a organizao das reunies plenrias. Houve a sugesto, ainda, de o trabalho das comisses sempre ser em grande grupo, dizendo que as articularia e assim funcionariam (E. 6), contudo, como observado, acredita-se que perderiam as funes principais de discusses

160 pormenorizadas de cada temtica quando unido todo o plenrio em uma s atribuio.

Muito embora h relevantes movimentos com relao capacitao conjunta durante o processo, fruto tambm dessa pesquisa, que provocou reflexes em muitos conselheiros: foi atribudo a cada encontro das comisses uma hora de estudo anterior sobre uma temtica previamente agendada.

Resta averiguar se haver o comprometimento com este planejamento acordado, pois somente com estas iniciativas no podero ser modificadas as dinmicas de trabalho do CEAS e atropeladas, sendo tratadas de acordo com sua relevncia para que o controle social, na perspectiva democrtica, seja efetivado em favor dos usurios da poltica de assistncia social.

5.2 O Controle Social e a Composio Paritria do CEAS

A paridade dos conselhos, como anteriormente referido, diz respeito diviso da composio das representatividades entre governamentais e no-governamentais, dividindo-se estes ltimos em representantes de trs segmentos de modo a garantir a representao dos diferentes interesses existentes na sociedade civil. Durante o perodo deste estudo, das dezoito entidades selecionadas para comporem o CEAS/RS, foram indicados nove representantes estatais no ano de 2006 e, visando continuidade das aes, no ano de 2007, foram eleitas as nove representatividades da Sociedade Civil, todas com suas referidas entidades suplentes, conforme Regimento Interno do CEAS/RS.

O quadro que segue mostra a composio do CEAS/RS.

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Representantes do Estado

Representatividades da Sociedade Civil

1. FADERS 2. FAMURS Profissionais da rea 3. Fundao de Proteo Especial

10. CRESS 11. Conselho de

Psicologia 12. Associao dos

Servidores da ASCAR 4. Secretaria da Agricultura e do Abastecimento 5. Secretaria da Coordenao e do Planejamento 6. Secretaria da Educao 7. Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social 8. Secretaria da Sade Representantes dos Usurios 17. APAES 9. Secretaria de Segurana 18. FREC - Federao Estadual dos Cegos Federao das Entidades Prestadoras de Servio 13. SESI 14. USBEE 15. ASCAR 16. MNMMR

Quadro 2 Composio das entidades do CEAS (2007). Fonte: A autora em 10/01/2007.

No primeiro grupo inclui-se a representatividade da Federao de Apoio a Deficientes no Estado do Rio Grande do Sul (FADERS), a Federao de Apoio aos Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS); a Fundao de Proteo Especial; a Secretaria da Agricultura e do Abastecimento; a Secretaria de Coordenao e do Planejamento; a Secretaria da Sade; a Secretaria de Segurana; a Secretaria da Educao; e, eleita a compor a mesa diretora como vice-presidente, a representante da Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social.

Certos debates relacionados ambgua classificao de algumas entidades foram levantados e ainda estavam em curso no perodo da pesquisa, no entanto, no foram identificados maiores prejuzos ao processo de controle social. Por serem de

Vice-presidncia do CEAS/RS

162 abrangncia estatal as representantes de entidades prestadoras de servio so: a Unio Sul Brasileira de Educao e Ensino (USBEE); a Associao Sulnea de Crdito e Assistncia Rural (ASCAR) e o Servio Social da Indstria (SESI). Compem o quadro de entidades eleitas do segmento da sociedade civil trs segmentos: os de profissionais da rea, com representao do Conselho Regional de Servio Social (CRESS); Conselho Regional de Psicologia (CRP) e Associao dos Servidores da ASCAR. E compe o trio das representantes dos usurios a Federao das APAES (Associao de Pais e Amigos de Excepcionais); o Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua (MNMMR) e a Federao Estadual dos Cegos (FREC). A estrutura atual paritria do CEAS vem ao encontro dos fundamentos da democracia deliberativa, que, conforme aponta Gonh (2003), um sistema que mistura a democracia direta (participativa) com a democracia representativa, e como abordado:
Diz respeito aos mecanismos de representao poltica, em que exista o envolvimento dos indivduos como cidados polticos ativos, construtores de consensos, por meio de dilogos interativos realizados no decorrer dos processos de participao, na gerao e elaborao de polticas pblicas (GONH, 2003, p.42).

No intuito de ser trabalhada a importncia da representao da participao de base dos movimentos sociais e da participao da comunidade, ascender e continuar a ser valorizada e fomentada enquanto incumbncia ao suporte democracia representativa, questionou-se junto aos conselheiros a compreenso destes acerca da democracia representativa e da democracia participativa (GOHN, 2003), alguns surpresos com a temtica a ser debatida responderam: a democracia participativa quando o cidado tem a possibilidade de participao, no s da atividade como tambm da administrao, dar palpites de como fazer (E. 10).

E, percebendo a importncia dos sujeitos usurios da poltica na perspectiva assinalada, afirmou esse entrevistado, o usurio tem que participar da administrao e gesto para ganhar o legado certo. No adianta o usurio s receber! Quando o cidado tem o direito de ascender a vrios rgos representativos, a democracia representativa (E. 10).

163 Apresentada de maneira mais ampla concorda-se com a considerao da entrevista 9, a qual conceitua que, na democracia participativa, (...) as decises so passadas na opinio da populao da sociedade ampla, os indivduos votam diretamente. E, na democracia representativa, as decises so tomadas pelas pessoas eleitas, delegadas pela populao, que muitas vezes no esto bem intencionadas ou apropriadas de informaes para decidir em prol do bem comum.

Diferentemente entende outro entrevistado, pois afirma que a democracia representativa muito ampla, at demais! Envolve muitos setores, intersetorial, acaba prejudicando uma pequena ao, torna-se burocrtica, no evolui e depende da boa vontade de quem entende da rea (E. 18). E que, possivelmente, na democracia participativa, a prpria comunidade responde rapidamente, gil, aes pequenas e resultados mais imediatos, contudo, quando h a disponibilidade de recursos para serem efetivadas as aes.

Naquele momento, apenas dois dos entrevistados com uma compreenso ampliada das esferas conselhistas salientaram a democracia deliberativa a ser efetivada nos conselhos. H de se destacar que o processo da democracia deliberativa recente, no sendo compreendido tambm pela maior parte da populao, bem como pouco debatido pelos conselheiros, o que dificulta o salto qualitativo da democracia que deveria unificar as qualidades dos dois tipos que a compe, como defende Gohn (2003).

Foi possvel perceber que a dinmica do CEAS durante a pesquisa compreendia qualidades quase sempre negativas da democracia representativa e da participativa: h poucos dilogos, poucas contribuies propositivas e estruturao ambgua das representatividades, como tambm poucos recursos disponveis. Estes aspectos inibidores ou possibilitadores da democracia deliberativa que fundamenta os conselhos foram debatidos nas entrevistas de modo a promover a reflexo sobre a composio das entidades do CEAS e se realmente a paridade representativa dos segmentos da sociedade e de que forma esto defendendo a poltica de assistncia social.

164

Conforme cita Gohn (2003, p.91), as questes da representatividade e da paridade constituem problemas cruciais a serem melhor definidos nos conselhos gestores de uma forma geral, pois, alm de numricas, seriam de condies de uma certa igualdade no acesso informao, disponibilidade de tempo etc. representantes da sociedade civil e do Estado/governo. entre os

Afirma a autora que os problemas decorrem da no existncia de critrios que garantam uma efetiva igualdade de condies entre os participantes (GOHN, 2003, p. 91). Em outras palavras, h disparidade de condies para a participao dos representantes da sociedade civil e do Estado, pois os ltimos exercem a representatividade durante o perodo de expediente de trabalho normal remunerado, tm acesso aos dados e informaes, bem como infra-estrutura de suporte administrativo; so habilitados com a linguagem tecnocrtica, etc. Diferentemente dos representantes da sociedade civil aos quais legalmente no lhes so garantidos esses conhecimentos. Mas no se trata, em absoluto, de integrar as representatividades teia burocrtica, e sim de que os representantes eleitos da sociedade civil tambm tenham (...) o direito de conhecer essa teia para poder intervir de forma a exercitar uma cidadania ativa, no regulada, outorgada, passiva (GOHN, 2003, p.95).

Conforme a pesquisa, metade (50%) dos entrevistados julga a paridade do CEAS representativa da sociedade, contra 23% no representativa e 27% acreditam que o controle social e a representatividade social esto em processo. No entanto, foi interpretado que a maioria aponta que h (...) paridade sim, [o CEAS] um espao de disputa onde os dois lados (governo e sociedade civil) discutem, quem prope e quem discorda, sendo buscado o consenso, em votao, da deliberao (E. 2).

Outros acreditam que o CEAS perfeitamente representativo da sociedade, (...) porque democrtico (E. 17), referindo-se paridade de igual nmero de representatividades entre governamentais e no-governamentais. Mas quando questionados, na perspectiva reflexiva e interventiva do estudo, a representatividade

165 segmentada da sociedade civil e a pouca participao de representatividade de usurios, esse entrevistado afirmou que (...) olhando pela outra tica; da sociedade civil, no paritria (E. 17), pois a diviso numrica do ingresso dos segmentos no seria representativa dos interesses dos usurios da poltica.

Apontou tambm tal aspecto outro entrevistado, mas este compreende que h contradies: a sociedade civil deveria ter uma participao maior; (...) ter espao maior para o controle, entretanto, questes poltico-partidrias ou grupos organizados no fariam proposies ou aprimorariam a poltica, e sim fariam crticas s aes do governo (E. 2). Criticando, portanto, uma provvel disputa poltico-partidria de no compreenso ou ausncia de consensos acerca do real quadro poltico estatal em defesa da assistncia e dos usurios consensos esses crticos, no na perspectiva de controle social consensualista.

Entende-se, por sua vez, que o conselho um espao de disputa poltica e que a ampliao de entidades da sociedade civil de representatividade dos usurios, como a incluso de demais movimentos sociais e universidades, poderia vir a contribuir com o processo de controle social na perspectiva das classes subalternas. At mesmo porque, em sua maioria:
As entidades da sociedade civil so mais autnomas, at em votao entidade: representatividade, com apoio. Os do governo ficam quietos para no se comprometerem, pois so funcionrios pblicos; foram indicados; tem que fechar com o governo atual! [contraditoriamente aponta que h a possibilidade de descaso com a indicao] Ou o governo que indica no est preocupado, ou os representantes se auto-representam. CEAS est no incio da caminhada democrtica. Acho que o controle social est em processo (E. 1).

Concorda-se parcialmente com a fala do entrevistado, pois h o direcionamento pelo governo, por ser um espao poltico na forma do controle social conservador como tambm o descaso das indicaes governamentais pelo no reconhecimento do

166 poder dessas estruturas. Constatou-se85, nas observaes e entrevistas realizadas com a maioria dos conselheiros estatais indicados, que h entraves ao controle social democrtico por desconhecimento de seu papel no conselho e de suas reais atribuies, mormente afastados da realidade de trabalho da poltica de assistncia social. Tendo estes, portanto, muitas dificuldades de apropriarem-se da rea por ser historicamente ambgua, de direito e caridade, e ainda utilizada amplamente de forma clientelista.

De sua parte, alguns conselheiros governamentais destacaram-se positivamente em suas contribuies argumentativas nas observaes realizadas quando assumiram a funo indicada com conhecimentos da rea, acredita-se que isso fruto do processo de compreenso da importncia do conselho pelas prprias entidades que indicam representantes com conhecimentos qualificados.

Na perspectiva de ampliao da sociedade civil, um conselheiro apontou que no h representatividade da sociedade no CEAS, pois (...) no poderia ser paritrio dessa forma, deveria ter mais sociedade civil, representantes mais capacitados, mais preparados. Que nem da poltica de sade: nos moldes do SUS (E. 5), pois afirmara que os conselhos setoriais da sade facilitavam a participao do usurio, at mesmo na questo documental, de incluso de outras entidades.

Sabe-se que diferentemente na universal poltica de sade brasileira, a poltica de assistncia social, como consta na Constituio Federal (Artigo 203) para quem dela necessitar, o que implica em ser includo em critrios para se tornar usurio. Deste modo, a sugesto de diviso tripartide da representatividade assistncia social tornase mais complexa, podendo ser objeto de outro estudo mais aprofundado acerca da temtica.

85 A indicao dos representantes governamentais e suas dificuldades de compreenso e pertencimento ao espao do conselho foram objeto de estudo em anterior pesquisa (ARAJO; SOARES, 2004-2005).

167 Notou-se nas plenrias, como aponta um entrevistado, que a paridade manifestada, (...) em parte, dependendo do ponto de pauta, do assunto dos interesses; dependendo do que tem que defender paritrio, h jogos polticos por trs (E. 22) quando evidenciada essa diviso. E, como aborda Dagnino (2000), o conflito e a tenso esto presentes no controle social dependendo do quanto compartilham as partes envolvidas, pois a prpria lgica do controle social democrtico a construo de espao de explicitao de interesses em conflito, como aponta Raichelis (2000), que aparecero de acordo com as deliberaes a serem tomadas.

No entanto, o controle social consensualista, que foi apresentado ambiguamente pelo entrevistado como democrtico referenda o apresentado por Correia (2002, p.165), que destaca: o controle social seria movido pela contraditoriedade presente na sociedade civil, ora pendendo para a classe dominante ora para as classes subalternas, a depender da correlao de foras entre essas. Correlao de foras na perspectiva de Gramsci, que se expressa atravs da luta de classes na sociedade, podendo a civil reunir-se com os projetos polticos dominantes do Estado ou esfera governamental de acordo com os interesses presentes.

Desta forma, concorda-se em parte com o Entrevistado 20, quando relata que (...) a representatividade da sociedade est assegurada; h o compromisso de ambas, e que o problema desempenhar esse papel (...) o CEAS pode exercer o controle social da forma que est, pois tem representatividade para tanto (E. 20). Constituindo-se, deste modo, a forma de execuo deste controle pelos

representantes, o fator primordial para sua efetivao.

Evidencia-se, assim, que a representatividade um papel central dentro do processo de controle social, e que a compreenso do espao contraditrio do controle social dos conselhos deva ser um importante tema de capacitao de conselheiros ou condio para sua indicao.

168 Foi identificado, pois, em mais de uma fala de conselheiros, a percepo homogeneizada do espao; e no de conflito, conforme o exemplo que segue:
(...) no vejo ningum brigando para o governo ou para a sociedade civil. Agente l muito unnime no pensamento. Nunca a presidente disse algo que entrasse em conflito, nunca fiz distino. Para fazerem parte acho que todos deveriam ter a graduao dentro do Servio Social. Principalmente no incio: o ideal seria que todos tivessem conhecimento pleno da Assistncia Social. Estamos sobrecarregados, aquele que tem a vivncia na rea, entendem, me sinto pequena (E. 13).

A homogeneidade facilmente verificada nesta ltima fala, porque indica que no so percebidos os interesses contraditrios presentes do controle social ou a compreenso da perspectiva democrtica do controle social (CORREIA, 2000) nas deliberaes do CEAS/RS por este entrevistado, diferentemente do apontado por outros conselheiros.

Com relao a todos estes necessitarem ter a formao em servio social para o ingresso enquanto conselheiro, acredita-se que reduziria a capacidade do conselho, visto que h muitos outros espaos que vm a capacitar trabalhadores acerca da poltica de assistncia e da prtica de controle social. Embora pudesse contribuir para uma melhor participao de conselheiros se as condies estruturais e pessoais fossem favorveis, pois a compreenso da importncia desses espaos e da conquista da poltica deve ser fomentada na referida formao.

Contudo, concorda-se que a diviso paritria seria representativa da sociedade e eficaz ao controle social se realmente houvesse o cumprimento das atribuies imbudas aos conselheiros, dando-lhes assessoria e recursos para tanto, bem como sua eleio considerando capacidades, reconhecimento e conhecimento da poltica de assistncia social.

Considera-se, assim como os entrevistados, que o controle social democrtico desempenhado pelas representatividades no tem sido realizado (...) pela falta de entendimento da prpria poltica e dos servios que a compem. No so absorvidas

169 as inovaes da Assistncia Social, conseqentemente, no exercem o controle social (E. 15). Tambm, ocorre a falta de articulao dos segmentos entre si que no oportuniza uma discusso mais elaborada e fundamentada da direo que a poltica de assistncia deveria seguir, isto , a compreenso da representatividade democrtica deliberativa de uma poltica pblica.

A respeito, refere-se o entrevistado 18 que apenas os conselheiros que trabalham diretamente, (..) tanto na entidade quanto no governo (...) conhecem a Poltica de Assistncia Social e o SUAS, [somente] quem est envolvido. Entretanto foi evidenciado, conforme anteriormente mencionado, que pelo recente processo de implantao (aprovado em 2005), nem mesmo alguns trabalhadores da rea conheciam profundamente a proposta do Sistema nico de Assistncia Social. Atravs da no compreenso da contraditoriedade social das esferas governamentais e da sociedade civil, muitas vezes, os conselheiros no entendem os interesses que esto sendo defendidos por este ou aquele segmento, confundindo-se pelo discurso homogeneizante do melhor para a poltica. Por outro lado, h sim uma perspectiva do conjunto dos conselheiros em deliberar a favor da poltica e dos usurios, mas esbarrando nos projetos apresentados pelos governos, sem uma reflexo analtica e/ou realmente propositiva da temtica, por desconhecimento dessa contradio.

Contudo, foram presenciados momentos de resistncia de um grupo de conselheiros que solicitava maiores esclarecimentos para votao de projetos apresentados pelo governo. No entanto, a situao precria da poltica atualmente no estado, juntamente com a rapidez necessria de conduo da aprovao, desmobilizou os questionamentos, vindo, assim, a perpetuar, no conjunto dos conselheiros, uma representao no-conflitiva, reduzindo o CEAS, naquela ocasio, caixa de ressonncia (RAICHELIS, 1998) de projetos de governo: perspectiva conservadora e, ao mesmo tempo, consensualista evidenciada nas observaes.

170 Outro importante fator que enfraquece o controle social democrtico no caso do conselho a pouca participao dos usurios, somada a no-mobilizao para indicao das poucas entidades de representantes de usurios eleio do CEAS/RS, se comparadas ao nmero de inscritas no rgo. No h suplentes, somente deste segmento. O problema, refere Gohn (2003, p.96), que a maioria da populao no participa nem est representada nos conselhos. No tm vnculos associativos.

Reflete-se, assim, a cultura no-participativa e representativa da maioria da populao e o desconhecimento quanto s possibilidades ofertadas por estes espaos de controle social ou, ainda, de crdito a estas instncias conselhistas. Nesse sentido, participar dos conselhos representa, tambm, uma forma de incluso social. Eles habilitam os cidados ao exerccio de seus direitos polticos (GOHN, 2003, p. 96).

Aponta esse fator um dos conselheiros quando questionado sobre a noparticipao e demais representantes suplentes dos usurios, questo (...) cultural, nosso modelo poltico de esperar que seus representantes faam: vcio da democracia representativa (E. 9) e, na maior parte das vezes, sem o monitoramente dessas aes em virtude da promoo e garantia dos direitos socioassistenciais. Principalmente pela idia de desconhecimento do assunto, imbudo deste argumento e de poucas condies ou possibilidades, porm existentes, no h articulao para intervir.

Como o mesmo entrevistado diz, o CEAS/RS deve (...) mostrar, e informar esses direitos (E.9), e necessria uma capacitao forte populao: a necessria publicizao, pois a sociedade no sabe o que CEAS, s entidades que querem recursos conhecem o conselho (E. 08). Evidencia-se, pois, a imprescindvel visibilidade a ser fomentada pelos rgos de controle social acerca dessas possibilidades de partilha de poder democrticas, de modo a se somarem foras e sujeitos sociais mais qualificados a realizarem o controle social na perspectiva democrtica.

171 A esse controle os entrevistados vem como uma das solues ampliao da participao de usurios e de suas representatividades, bem como de conhecimento do CEAS a maior descentralizao e divulgao do processo eleitoral. Sugere-se, por conseguinte, a promoo de discusso ampliada nos municpios e a busca de interlocuo/parceria com os conselhos municipais: (...) os CMAS podem estar enviando antecipadamente para entidades (E. 8) o edital de inscrio e as informaes para as que se enquadram nas exigncias ou critrios, ampliando assim as oportunidades e possibilidades de grupos sociais mais articulados.

Entendido na perspectiva da Norma Operacional Bsica da Assistncia Social, seguindo o item correspondente articulao (2.1, alnea b), foi comentado que tambm papel do CEAS divulgar e orientar, informar com antecedncia [as eleies]. Mas h falta de interesse tambm (E. 19) em chamar demais entidades, mesmo no compondo uma de suas atribuies conforme sua Lei de Criao e Regimento Interno. Ou, ainda, falta de comprometimento [dos conselheiros, pois] d trabalho segmentar uma poltica (E. 19). E, como os mesmos apontam, complicado segmentar a assistncia social sem recursos (E. 20), a principal dificuldade histrica de consolidao desta poltica.

Sugerem ao CEAS, portanto, quando abrir para eleio, tornar pblica para esses segmentos: associaes de bairro, catadores de papel (...) [bem como] teria que rever essas parcerias e formas de tornar pblico, e investir nesse pblico que usurio da assistncia social (E. 21). Mas como evidenciado no perodo anterior pesquisa, esses questionamentos no se faziam presentes dentro do colegiado ou em demais reunies, foram aparecendo com o processo instigante da pesquisadora nas respostas dos entrevistados, o que evidencia o processo reflexivo promovido a partir desta pesquisa interventiva.

Entretanto, no foi abordado o assunto de ampliao do segmento dos usurios em reunies plenrias at o trmino das observaes, contudo, pretendeu-se com as entrevistas provocar a reflexo sobre estes aspectos, o que posteriormente poder

172 amadurecer e, assim, serem construdas alternativas de interveno a essa problemtica. Foi dito pelos entrevistados, porm, que o CEAS, por ser de representao estatal, repassa uma:
(...) sensao/percepo de distanciamento maior do que a realidade: as reunies so abertas, no se pode votar, mas aberto voz. E poderia ser lotado, [mas] as pessoas o vem quase como inacessvel, por ser de deliberao mxima; ou [ainda] as questes ali discutidas no representam nada no seu dia-a-dia (E. 14).

Referenda-se o relatado pelos entrevistados que h um desconhecimento das atribuies do CEAS por parte da sociedade e usurios, portanto esse rgo deveria (...) promover encontros com esse segmento e informar as possibilidades de integrar o CEAS (E. 15), pois grande parte destes (...) no tm organizao; no esto mobilizados (E. 15) de forma a integrar a representatividade estatal. A questo do distanciamento com as questes estatais ali discutidas qualificada como pertinente, de modo que, no municpio de Porto Alegre, trabalhada inicialmente, por meio de encontros de regies, as discusses acerca da poltica, de forma mais direta, nos Centros Regionais de Assistncia Social (CORAS). Assim o controle social visualizado imediatamente, e, posteriormente, quando levada discusso ao Conselho Municipal de Assistncia de Porto Alegre, (...) h mais clareza dos aliados, mais noo do jogo, diferentemente de uma instncia estatal que compreende diferentes interesses em um mesmo segmento.

Passa-se a considerar, desse modo, que h todas estas questes na ausncia de maior participao do segmento dos usurios no controle social a ser realizado em proveito destes: falta de cultura democrtico-participativa, pouca informao, ausncia de estrutura, distanciamento por ser estatal, problemas na forma de avaliao das entidades e exigncia de critrios na documentao.

Foi salientado por diversos entrevistados que se esses ltimos fossem mais abertos, ou compreendidos de modo mais ampliado, poderiam qualificar o processo de controle social democrtico do CEAS pela complementaridade de representatividades

173 de movimentos sociais ativos e militantes paralelos poltica de assistncia. Para tanto, apontam os entrevistados que:
Teria que ser mudado o Estatuto (de inscrio de entidades). Ele impede pelos critrios (projeto est em desenvolvimento). Entidades no so compreendidas para a insero, indeferido o pedido. Dificuldade de entendimento de quem est avaliando o Estatuto e Relatrio da Entidade. Especificidade do que seria a entidade de cunho social necessria [pois h] dificuldade e diversidade das pessoas para a compreenso, alguns passam, [referendam o ingresso] outros no (E. 15).

Por conseguinte, devem ser criados critrios especficos dentro do Regimento Interno para ampliar a participao, pois se verifica certa falha neste sentido, de modo que os usurios esto sendo representados por trabalhadores das entidades que os atendem. Comentaram os entrevistados que deveriam estes abrir mo desta participao para o prprio usurio da poltica de assistncia ocupar o que lhe de direito. No entanto, sabe-se da dificuldade da maioria dos usurios em ocupar esses espaos representativos pelo extenso e necessrio conjunto de saberes que abarcam para ser desvendadas as contradies postas pelo carter democrtico nestes espaos, como tambm acerca da poltica.

A questo de estruturao do conselho dita como fator que dificultaria a participao dos usurios foi novamente abordada, pois afirma um entrevistado que uma questo burocrtica (E. 13), tendo:
(...) que ser revista essa composio do conselho: diminuir um pouco de Secretarias [de governo] e ampliar para os usurios (E. 13). Essa sugesto alteraria a estrutura do conselho; por um lado, interessante pelo modo tmido como hoje opera o controle social, mas, como comentado; por outro lado, acarretaria em um grande debate para a modificao de seu carter paritrio e conseqentemente democrtico.

Questionou-se, igualmente, a respeito da participao que se fazia do segmento dos usurios naquele perodo e o que mais foi comentado que (...) ainda os usurios esto olhando para seu umbigo, no para o todo, o coletivo da Assistncia Social (E. 1). A participao desse segmento considerada, portanto (...) baixa, (..) pequena,

174 muito ouvinte e no protagonista; esto ali esperando que se decida por ele! (E. 9), como se observou durante alguns dos processos deliberativos das reunies. E tambm, como aponta um entrevistado, a participao do referido segmento (...) aqum da expectativa; acho que j foi pior, mais frgil, mas continua (...). Ainda deixa a desejar, no culpa das entidades, mas das representatividades (E. 20) que so designadas e eleitas.

Outro entrevistado, referindo-se a no-manifestao dos interesses destes nas plenrias, comenta: eu tenho at que perguntar quem dos usurios! No sabia quem representava. muito diluda a representao, agente no sente (E. 21). Portanto, se compreende que (...) quase que inexistente (E. 22) a defesa dos interesses desse segmento de modo coeso, pois (...) participam, s vezes positivamente (E. 14). E tambm, assim como o entrevistado comenta, me surpreendo, mas na maioria [das vezes esto] engolfados na discusso, no tendo a dimenso do que est sendo discutido, [sem] reflexo mais profunda (E. 14). Apenas quando a discusso diz respeito origem da representatividade esto bem! (E. 14), ao recorte do segmento de sua entidade.

Compreende-se, ento, que a participao do principal agente para ser efetivado o controle social democrtico em prol de seus interesses (..) muito fraca, pois h o problema dos interesses pessoais e das entidades (...). As pessoas esto aqui s para se projetar, outros para o usurio. Ele foi esquecido. At por culpa do prprio usurio (E. 10) pelo fato, tambm, de no se colocar em tais espaos, embora compreendam-se as dificuldades inerentes, pois as representatividades das entidades demonstrariam estar mais capacitadas, ocupando de forma amigvel seu espao. E, principalmente, de responsabilidade da estrutura social e estatal que no possibilita espaos de qualificao e capacitao de participao social democrtica e controle social na base de origem desses usurios.

Sintetizam-se estas colocaes com o j abordado de frgil estrutura social e cultura de participao, como tambm busca de polticas quase que exclusivamente ao

175 segmento de origem para responder a interesses de grupos especficos, mesmo no caso dos usurios. No foi evidenciado de maneira qualificada o conjunto de aes e polticas necessrias aos usurios da poltica, conseqentemente, o controle social exercido na perspectiva consensualista de ganhos por interesses particulares dos atores que compem o rgo.

No estudo, por diversas vezes, foi observado que os representantes estatais estariam muito mais envoltos nas questes e presses de demandas urgentes que os usurios nas discusses, inclusive por uma maior possibilidade de informao por atuao especfica na poltica, no entanto, o carter contestador e propositivo das representatividades dos usurios, de modo geral no CEAS, contraditoriamente, foi o que mais ressaltou-se. Isso indica que o controle social democrtico e a dinamicidade da estrutura conselhista esto em processo de construo no conselho.

Neste sentido, foi questionado se haveria uma reproduo no CEAS da desigualdade de acesso de participao poltica da sociedade, por ser paritrio, dificultando-se assim um controle social democrtico. A grande maioria (77,7%) acredita que sim, principalmente pela estrutura e representatividades, pois:
Sociedade civil tem problema srio de se organizar e articular, ter voz de igual para igual, de defesa para isso. No se prepara ou qualifica! Tem que se organizar e qualificar mais para estar compondo paritariamente com o governo. No se trata de ser contra ou a favor e sim de ter embasamento para ocupar o espao (E. 20).

Este embasamento pouco evidenciado em grande parte dos candidatos eleitos para cargos pblicos ou administrativos, indicando que a democracia deliberativa incorpora as dificuldades da democracia representativa do pas.

Na mesma perspectiva, concorda-se com outro entrevistado que afirma que, com relao desigualdade de acesso social pelo carter paritrio, o CEAS: reproduz sim [essa desigualdade presente na sociedade mercantil], pois as camadas de menor

176 poder aquisitivo da sociedade sequer buscam ou so chamadas a participar deste espao. O CEAS um espao poltico de politicagem: interesses diversos da sociedade que se reproduzem (E. 9), como os partidrios e os privados, salientado, portanto, a perspectiva conservadora do controle social que pode estar presente ainda nesses espaos que implicaria o controle social a favor das classes subalternas.

Ainda, pela questo de estrutura fragilizada do Estado e tambm do prprio CEAS/RS:

(...) o conselheiro est conselheiro. No tem tempo para ficar [no CEAS] Os conselheiros deveriam ser profissionais da rea, deveriam ter o entendimento da academia no conselho, deveria ter mais profissionais do CEAS que conheam o processo real da poltica. Veio s em 2006 ou 2007 esse profissional de apoio! Todos os anos tm que ter as capacitaes. Os conselheiros no acessam as informaes repassadas (no h continuidade). Deveriam conhecer de uma ponta a outra a poltica (E. 10).

Essa fala ressalta mais uma vez a dificuldade estrutural e de capacitao e apoio dos representantes em exercer o controle social da poltica, sendo questionados ainda o prprio processo eleitoral que elege conselheiros que de antemo deveriam ser capacitados. Mesmo constatando que a metade dos conselheiros (50%) era de assistentes sociais, e mais um quarto dos demais trabalha ativamente com os usurios da poltica, ficou evidenciado que as habilidades e competncias para o cargo de conselheiro deveriam extrapolar a necessria atuao na rea, contemplando a compreenso e ampla experincia participativa na e para a poltica.

Retomada a questo de reproduo da desigualdade da sociedade dentro do CEAS por sua paridade, 11,6% disseram que no, pois depende de cada entidade em se colocar e se expor, como tambm foi identificado pelos outros 11,6% sem o julgamento definido. Os argumentos foram fundamentados por um conselheiro que pensa diferentemente da maioria dos seus colegas entrevistados:
Acho completamente o contrrio, paridade completamente fundamental para que o processo seja legtimo e democrtico: seno o partido poltico, quando no poder, pode tornar o CEAS mais poltico e perder atribuies como rgo pblico. Os diversos segmentos da sociedade civil so extremamente complexos, com interesses prprios e coletivos que se convergem (...) ento

177
processo de construo da prpria democracia: Participao, educao poltica, conscincia do papel de cada um, de direitos e deveres, pessoas mais comprometidas ou menos: processo histrico da PAS, na perspectiva do tempo, processo histrico (E. 19).

Concorda-se com o relatado dos diferentes interesses da sociedade civil, com sua complexidade e principalmente com o processo histrico de construo da democracia. Este que pela estrutura econmico-social brasileira, bem como pelos (des)interesses poltica de assistncia social, provavelmente ser moroso a efetivar uma participao social comprometida e capacitada a ocupar os espaos legtimos de controle social.

No entanto, quando questionada sobre a reproduo da apatia de participao poltica da sociedade em geral no conjunto dos conselheiros, vrios apontaram que h sim, pois faz parte, agente reflete todo esse caldo cultural, no consegue ser exilado... Acho que os conselheiros gostam de pessoas autoritrias. Forma castradora de se organizar. O mais importante fica como secundrio (E. 06), como as discusses e debates da poltica, por diversas vezes observou-se que foram interrompidos.

Conforme Gonh (2003, p.17), a forma autoritria (...) aquela orientada para a integrao e o controle social da sociedade e da poltica, controle social entendido aqui na perspectiva conservadora de controle social, como aponta Correia (2000), pois objetiva manter o status quo e/ou os interesses das classes dominantes. Neste espao conselhista de regime democrtico representativo, a participao apresenta-se com a derivao de (...) natureza cooptativa (GOHN, 2003, p.17) pela presidncia, como apresentam as falas dos entrevistados ao longo do estudo.

Outro entrevistado compreende, com relao ao conjunto dos conselheiros: (..) eles tm a conscincia do que deve ser feito (tm a idia de controle), mas acabam no fazendo pela [prpria] participao: [falta de] motivao, comprometimento (E. 12). Salientada, assim, certa conformao de muitos conselheiros em apenas

178 acompanharem as reunies e no em realmente faz-las, buscando as matrias e discutindo as temticas necessrias poltica.

Contudo, h importantes esforos de conselheiros em buscar as informaes e, mesmo com tempo reduzido em virtude de sua insero profissional na entidade de origem, realizam importantes movimentos de controle social, mas ainda inicial, por meio de fiscalizao, argumentao e sugestes ao plenrio. Diferentes concepes, no entanto, so percebidas pelos conselheiros, como as mais extremadas de apatia, mesmo, alienao. CEAS fica restrito e aguardando. S para aprovar projetos. Aprovar (E. 07); como mais abrangente, acho que vivemos avanando dentro desta questo, clareando internamente e externamente esse papel. J samos desse processo de apatia, talvez um pouco de timidez (E. 20), como tambm se observou.

A apatia tambm foi evidenciada atravs da neutralidade dentro do CEAS de algumas entidades, julgadas por falta de conhecimentos e pela necessria capacitao aos conselheiros que esto iniciando no processo (E. 04). Como contraponto e de acordo com o acompanhamento do processo de trabalho do CEAS/RS, por meio de pesquisas j citadas, concorda-se que:
(...) o CEAS de trs anos para c melhorou. Acho que a gesto importante em qualquer instncia, pois da que o perfil do funcionamento feito: das normas,... A gesto promove a oxigenao pela participao e sistemtica. ressaltado nessa gesto a importncia dos suplentes participarem assim como os titulares (E. 01).

Nesse sentido, muito se avanou, em algumas gestes anteriores no havia nem crum mnimo para serem abertos os trabalhos deliberativos do plenrio, de carter quinzenal. H sim uma participao freqente de praticamente todos os segmentos, mas essa participao ainda est em processo de compreenso da poltica e das atribuies que lhe cabem, como tambm do papel do prprio controle social de uma poltica pblica. Contraditoriamente, h de se verificar as condies que esto sendo desenvolvidas para ser exercido o controle, como a prpria presidncia e apoio poltico governamental para o desenvolvimento dos trabalhos do

179 rgo, que, como observado, vem a dificultar em diversos momentos a discusso e o debate pelo direcionamento de prazos e prioridade de aes postas ao CEAS.

A maioria dos conselheiros apontou que o momento poltico de 2007 restringe o controle social, principalmente na medida em que o saneamento econmico prioridade, e a Assistncia Social implica em oramento, (...) 4 milhes no nada, s politicagem. Dirias e capacitao so necessrias (E. 9). E como amplamente divulgado no perodo, houve vrias redues oramentrias do Estado tambm para a rea, mesmo que nacionalmente estivesse sendo mais valorizada e ampliando os recursos, projetos e programas sociais.

Os entrevistados tambm consideram que o Estado no colabora em nada. [pois no vem] resultados, muito pelo contrrio. Ex: Conferncia: no sabemos o quanto de recursos temos! (E. 12). Concorda-se que na maioria das aes da poca o governo restringia o processo de controle social, pois estava (...) muito focado na Rede Parceria Social, e o governo tem um norte no terceiro setor (a PNAS secundria). O Secretrio (SJDS) s faz andar o que interessa para esse governo: tem recurso, tem carro? Para aquilo que no interessa no tem nada! (E. 17). Por outro lado, uma perspectiva de gesto governamental do perodo democrtica e inclusiva foi citada como colaboradora ao controle social do CEAS, embora havendo certa vantagem com o apoio remetido ao conselho:
Colaboram, pois esse entendimento da SJDS de levar as demandas para o conselho positiva; existe uma transparncia grande nesse momento. O CEAS sabe a linha que se quer percorrer. Secretrio est pautando o que acredita: com momento de discusso, explanao; divergncia, mas capacidade de visualizar a conjunta, no o ideal. O que estamos vivenciando o possvel que pode se fazer na prtica (E. 19).

O possvel apresentado a substituio de amplos esforos que poderiam ser aplicados ao SUAS para a Rede Parceria Social, que, contraditoriamente, pode vir a ser uma importante parceira na conduo da poltica de assistncia no estado, principalmente pela situao financeira deficitria e conduo poltica e econmica do Rio Grande do Sul. Esforos estes que, em curto perodo de tempo, exigiram dos

180 conselheiros uma agilidade na avaliao dos projetos sociais que compunham a nova modalidade apresentada, havendo, no momento, questionamento das suas reais atribuies no conselho pela ampla dedicao de tempo a essa tarefa que ultrapassava as reunies.

Como forma de ampliar essa discusso, realizada tambm por diversas autoras da rea (CORREIA, 2002; DAGNINO, 2002; GOHN, 2003, etc.) que verificam a grande e necessria disponibilidade de tempo e de recursos materiais e humanos para a execuo do cargo de conselheiro nestas estruturas, questionou-se junto aos entrevistados quanto s diferenas de condies de participao de representantes da sociedade civil e do Estado.

Concernentemente ao pagamento para o exerccio destes cargos, a maioria aponta que no deveria haver uma remunerao extra, principalmente pela questo poltico-partidria que poderia interferir no processo de eleio das entidades:
No. Seno vira o que acontece no conselho tutelar: so cargos polticos e profisso. H um distanciamento da poltica. Se pago, poderia estar comprometido com partido. Mas ajuda de custo sim. Se viajar pelo CEAS; Secretaria deve pagar... e aqui no tem (E. 17).

Ou ainda: (...) tem que haver o pagamento das despesas, outra remunerao no, seno vira que nem conselho tutelar, vira uma guerra poltica (E. 9), como tambm (...) na hora que remunerado, muita gente quer pelo recurso e no pela funo. O governo deveria garantir recursos de deslocamento das entidades (E. 22). salientada a continuidade da garantia dos recursos de deslocamento e ajuda de custo dos conselheiros quando em atividades pelo CEAS, incluindo os deslocamentos da sociedade civil, mas remunerao pelo trabalho executado no. No entanto, no deve ser descartada, pois a remunerao para conselheiros precisa ser discutida, pensada, de modo que se verifica que os conselheiros extrapolam (..) um papel que do conselho e no (...) [tem] pagamento para auxiliar projetos e representar enquanto conselheiro em diversos espaos (E. 20).

181

Outra forma que poderia auxiliar no controle social, dedicando maior carga horria para trabalhos no CEAS pelos conselheiros foi argumentada por um dos entrevistados, abordando que no precisaria ser garantida a remunerao; e sim ser cedida pessoa de secretaria [SJDS] para se dedicar ao trabalho no conselho (E. 13), como no caso dos Conselhos da Criana e do Adolescente (CEDICA), que recebem. Embora em parte isso j ocorra, pois a secretria executiva exerce cargo de confiana no CEAS/RS. Evidenciando assim a questo complexa dos conselheiros estatais, pois se no for modificada a forma de ingresso, (...) vai sempre continuar a indicao daquele que tem tempo, incapaz de outra coisa, para ir representar o CEAS (E. 13) pela desconsiderao e falta de responsabilizao com essa instncia.

Essas consideraes acerca do controle social e a composio paritria efetivamente democrtica, em sntese, implicam em um conjunto de conselheiros capacitados a exercerem suas funes de maneira realmente democrtica. E, conseqentemente, efetivar um controle social democrtico de qualidade no importante espao deliberativo destinado a este fim, de forma paritria, democrtica e representativa da sociedade.

Por conseguinte, importante a ampliao dos canais e possibilidades de acesso dos representantes dos usurios poltica para serem realmente garantidos seus interesses, como, tambm, o melhor preparo dessas representatividades para serem identificados os distintos projetos polticos que as orientam. 5.3 Os Processos Deliberativos e de Representatividade no CEAS

Os conselhos de polticas sociais diferenciam-se pelo carter deliberativo, portanto, decisrio das demandas poltico-administrativas e temticas sociais oriundas do rgo gestor, como tambm as originadas de proposies e reflexes dos seus conselheiros. O CEAS/RS envolto nesses diversos interesses sociais por constituir um espao poltico de controle social e, nessa perspectiva, sero analisadas as

182 possveis implicaes nas formas de deliberao e de participao manifestada por seus conselheiros de modo a elucidar como esse controle se processa.

Dos vinte e dois depoimentos sobre essa dimenso, somente um julga no haver processos de articulao poltica interna entre os conselheiros, apontando-os apenas nas eleies para a composio do conselho. Mas como foram observadas, nas reunies plenrias, poucas articulaes vo ao encontro de uma expressiva ao fiscalizadora de controle social, embora (...) s vezes benficas ao Conselho; mas nem sempre do que positivo poltica (E. 20).

Neste sentido, afirma um dos entrevistados, (...) em vrias questes, ficam bem claros os interesses pessoais e os de entidade ou rgo que representa. Eram realizadas reunies anteriores de grupos plenria ou organizao prvia, por interesses prprios, [nestas ocasies o] pacote vem pronto, como a Lei da Solidariedade (E. 2). Esse pacote referido pelo entrevistado diz respeito nova modalidade deliberada, naquele perodo do ano, de organizao Rede de Parceria Social da referida lei, e julga que se no houvesse as articulaes anteriores no teria passado no CEAS (E. 2), ou seja, no teria sido homologada esta alterao da lei.

Questiona-se, deste modo, o carter deliberativo democrtico do conselho que preconiza o processo de controle social, pois 95,5% dos entrevistados acreditam que o CEAS (..) mais conselheiro/consultivo, deliberativo muito pouco (E. 6), pois todas as demandas seriam trabalhadas muito rpido, ento no d tempo de mudar, deveria! J vm os pacotes muito prontos! (E.06). Assim afirma que este seria (...) autoritrio [e que] a democracia conseguida (...) no grito, goela abaixo! [pois a] essa rea PAS no grito, tudo ao contrrio (E. 6) da democracia deliberativa representativa conquistada com os conselhos.

Concorda-se que durante o perodo de observao, o CEAS/RS desempenhava um carter mais consultivo com relao aos programas, polticas e propostas da poltica pblica, de modo que deliberava principalmente acerca de projetos sociais da

183 Cartilha do PAIPS, no discutindo de modo qualificado o critrio de partilha de recursos estatais a serem distribudos aos municpios.

O entrevistado 2 manifestou que houve a cooptao de algumas entidades prestadoras de servios assistenciais que compunham o CEAS para integrarem as entidades ncora dos projetos da Rede de Parceria Social, pois a articulao para tanto realizada, como o mesmo referenda (...) foi feita na poca de frias (E. 2), sem o conhecimento de grande parte dos conselheiros que at mesmo representavam as entidades. E foi identificado por outros que (...) a presso do governo foi grande (E. 22) para as entidades aderirem a esta modalidade.

Tambm, foi dito, por vrios entrevistados, que a sociedade civil est muito desarticulada, no compondo essas discusses. Caracterstica ausente de um padro de relaes sociais, identificado claramente nas observaes das reunies, onde poucas vezes citou-se a existncia do Frum da Sociedade Civil, muito menos que o mesmo deveria compor essa articulao. Relatou-se a no-mobilizao anterior de manifestarem-se contra a deliberao dessa proposta de governo que compe dbios interesses no discutidos no espao do CEAS.

Assim, quando h a discusso ente os no-governamentais, normalmente no h a articulao para uma direo, conforme observado nas plenrias e nas falas dos entrevistados: (...) a gente discute, mas cada um vota conforme entende, a discusso mobiliza, mas no est garantindo um n! (E. 3), n decisrio de controle social democrtico para esta ou aquela deliberao. Embora percebido por um entrevistado que (...) o CEAS nesse sentido avanou (E. 22), pois h (...) disputas de espao, poder, no prprio CEAS, de modo que (...) esto mais visveis, crescendo, no entanto, concorda-se com o mesmo que (...) tem que avanar a organizao (E. 22), neste sentido, por meio de planejamento e agenda de deliberaes, como aponta Correia (2002) destacando necessidades e lacunas nas esferas conselhistas.

184 Percebeu-se nas plenrias, assim como muitos entrevistados relataram, que (...) as relaes construdas no CEAS pela sociedade civil no so as mesmas do Frum (...), pois foram feitas com o governo! (E. 2) para fins de aprovao da nova modalidade em rede da referida lei. Essa nova configurao de articulao foi analisada como fruto de interesses correlatos entre algumas entidades prestadoras de servio, grupos empresariais e o governo no perodo. Um entrevistado afirma que (...) na Lei de Solidariedade, entidades ncoras envolvidas no projeto de modalidade em Rede haviam se organizado para mandar projetos [ao conselho para se inclurem] antes da alterao ter sido feita pelo CEAS (E. 3), a convite do governo estatal, j tendo estabelecido inclusive empresas financiadoras desses projetos por meio de sua iseno fiscal.

Alm da inscrio de entidades anteriormente aprovao desta Rede Parceria, outras ainda enviaram projetos que foram apreciados aps o limite do prazo de inscrio citado, conforme observao de plenrias em novembro de 2007. Nesta oportunidade houve uma discusso entre os conselheiros e a Mesa Diretora sobre essa aspirao do prazo, mas a matria foi conduzida pela presidncia aceitao dos projetos para a deliberao do CEAS/RS.

Identifica-se,

portanto,

busca

de

convenincias

de

entidades

representantes da sociedade civil no CEAS/RS, aproveitando a condio de seus representantes conselheiros, a realizar articulaes obscuras paralelas ao rgo para determinadas deliberaes. Entretanto, as referncias ao Frum de Entidades da Sociedade Civil, instncia importante de articulao da sociedade civil, que poderia ter funo mais ativa e exercer um efetivo controle social em prol de uma poltica qualificada aos usurios, foram negadas por um dos conselheiros entrevistados:
Aquele frum no nada, s ideolgico, por isso que est vazio. Muitas coisas para fazer, muito discurso e pouca prtica. O discurso vazio se a prtica no for realizada. O Frum um poder paralelo, ficam fiscalizando o Conselho, tudo que faz e que deixa de fazer: ento que faam representar sua entidade no CEAS. No tenho pacincia para repassar as demandas do CEAS para o Frum (E. 2).

185 Essa percepo evidencia ausncia de melhores relacionamentos entre as entidades em prol dos usurios, quando tambm os prprios conselheiros no compreendem realmente sua funo de serem representantes de um segmento, devendo, portanto, atuarem junto s bases que os elegeram. Contraditoriamente, outros conselheiros o afirmam como espao de articulao, mas de modo segmentado, pois dizem que (...) existem alianas atravs dos Fruns da Sociedade Civil (E. 5), mas por interesses de cada bloco de entidades. Foi exemplificado com a articulao das entidades catlicas que, para continuar a representatividade no segmento, realizaram alianas nas eleies (E. 5).

Em contraponto, os representantes estatais articulavam-se, debatendo sobre as eleies, pois conforme a fala de um conselheiro (...) os governamentais me perguntaram se queria assim a Mesa Diretora (E. 18), exercendo a articulao que lhe de direito. Contudo, afirmam que necessria maior organizao (E. 18) da sociedade civil, assim como procedem, para defender os interesses que julgam pertinentes.

No entanto, a articulao das representatividades que realizada, como destaca um entrevistado, (...) no feita em plenria. feita em outros momentos por telefone (E. 14), normalmente pela mesa diretora, pois no andamento dos trabalhos desta (..) o que passa muitas vezes tu no fica nem sabendo (...) a Mesa Diretora veta encaminhamentos do SJDS (E. 14). Ressaltam-se, assim, formas de manipulao das demandas do CEAS pela conduo do que ser abordado ou no nas plenrias, mesmo que seja necessria uma triagem prvia em funo das inmeras atribuies do conselho.

Outro entrevistado referenda a manipulao citada em relao mesa diretora, identificando quais os temas importantes que deveriam constar na pauta da quinzena (...) a presidente passa a discusso de temas para a prxima reunio, depois (...) no so feitas (E. 18). A discusso versa, assim, conforme observado em diversas reunies plenrias, por temas burocrticos e tangenciais poltica de assistncia

186 social, no aprofundadas as emergentes temticas. Por diversos momentos, adiaramse debates importantes em funo de temas mais urgentes levantados pela mesa diretora, deste modo, as deliberaes no eram realizadas com a propriedade adequada a cada temtica.

Concorda-se com a funo integrativa da participao apontada por Mill (citado em Gohn 2003, p.23), de que o principal papel dos representantes eleitos deveria ser o de debatedor (...) para, posteriormente, ocuparem o de legisladores ou apreciadores das demandas. No se desconsidera, pois, o carter deliberativo necessrio aos conselhos gestores, mas elucida-se a necessidade de debate e discusso acerca das demandas a serem apreciadas e deliberadas.

Em muitas entrevistas, foi comentado que, na conduo da presidncia, (...) percebe-se disputa de poder; de espao, no sei se de demonstrao pessoal, de poder ou de ganhar alguma coisa (...) (E. 18), o que vem a caracterizar a instncia contraditria, permeada de correlao de foras em virtude da partilha de poderes desta com o Estado.

No entanto, interesses particulares, financeiros e poltico-partidrios so prprios s instncias polticas e vm a interferir nos processos sociais representativos. Ressalta-se que a representao autoritria da presidncia descaracteriza-se de uma participao social de representao como relao de confiana, onde deveria ter o representante a avaliao racional e com juzo das aes para o bem-comum (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000).

Um grupo de conselheiros percebe com mais clareza e compreenso os processos polticos dentro do conselho, facilitando o processo de articulao na direo de um controle social, como observou-se nas plenrias e abordou um dos entrevistados:
Vejo que os conselheiros tm se colocado de forma bastante clara nos seus posicionamentos, expressam concordncias e discordncias. Falta

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planejamento anterior; pela prpria dinmica de trabalho dos Conselheiros nas entidades; poderia ser melhor do que . Assumem dvidas importantes em suas instituies: cargo no remunerado: dificuldades de liberar alm das plenrias para as comisses, fica essas em descoberto (E. 19).

Todavia, questes como as condies de disponibilidade de tempo, bem como de experincias ausentes de exerccio prvio do controle social emperram as articulaes necessrias da maioria para a compreenso das demandas trazidas pela mesa e rgo gestor ao CEAS. Mas quando os conselheiros foram questionados sobre seu prprio envolvimento em articulaes polticas, a maioria afirma que participara de alianas para defender seus interesses, principalmente nas eleies, dizendo (...) a gente faz, natural, [e que] se fez coalizes para ser eleita a Mesa Diretora (E. 2).

Assinalada pelos conselheiros, acredita-se que a aliana (..) que deu mais polmica foi a da Rede de Parceria Social [disseram que] tem que ser aprovada, o Secretrio mandou (E. 12). A articulao do segmento governamental, at certo ponto, pode ser considerada de cooptao com as representatividades estatais. Mesmo que houvesse simpatia pela proposta de alterao da metodologia proposta da Lei de Solidariedade, afirmou um representante que houve (...) a presso governamental, o Secretrio chamou pela primeira vez para apresentar seus projetos [na oportunidade enfatiza] Vocs so do governo! (E. 6).

Salienta-se, assim, a coero realizada pelo secretrio da SJDS aos representantes estatais de modo a aprovar um projeto alterao da Lei de Solidariedade - apoiado pelo governo que o nomeou. Portanto, pendendo o controle social democrtico ao interesse das classes dominantes.

Nesta mesma situao foram identificadas coalizes (...) quando algumas instituies no estiveram de acordo (...) teve correlao de foras por discordarem de projeto em rede por duas instituies, por no entendimento da poltica pblica (E. 5). O que leva a julgar que houve manipulao, pois cabe ao Estado a responsabilidade de assumir a implantao e o desenvolvimento das aes da poltica de assistncia social. E de alguma forma esto sendo transferidas as responsabilidades de planejamento,

188 execuo e monitoramento dos projetos de assistncia social para entidades da sociedade civil.

Algumas dessas entidades que compem o CEAS sero financiadas com um montante considervel de recursos financeiros oriundos de iseno fiscal de empresas, para vir a coordenar a execuo das aes em entidades pequenas, que atendam s demandas de seus projetos ncoras em todo o Estado. Discusso plausvel foi levantada por um pequeno grupo de conselheiros, exercitando timidamente o controle social na perspectiva das classes subalternas: se seria apenas mais uma forma de transferncia de responsabilidades para recebimentos de vantagens ou uma sria parceria pblico-privada, dessa forma, aumentando a eficcia das aes.

Porm, o processo de discusso foi cortado, reduzido, manejado e destacado pela presidncia devido necessria urgncia das aes por exigncias governamentais inadiveis. Percebeu-se, ento, o conselho mais uma vez como caixa de ressonncia do governo (RAICHELIS, 1998, p.197), sendo utilizado clientelisticamente para referendar aes sem debates prvios e qualificados, sendo exercido o controle social tanto conservador quanto consensualista nessa deliberao.

Os processos decisrios salientados pelos entrevistados, destacados de maneira quase igualitria por incidncia foram: a argumentao, a negociao e a cooptao dos conselheiros em relao s deliberaes a serem tomadas. Alguns percebem apenas a argumentao, dizendo que so estabelecidas (...) votaes normais. Vence a maioria, se delibera e argumenta (E. 11). Contudo, verificou-se, nas observaes, como afirma um conselheiro: h sim argumentao; negociao e que h algum espao para argumentar, (...) mas, no final, se encaminha para as negociaes, cooptaes, uma induo; como no Programa Rede Parceria; [e] nas Eleies da Mesa Diretora... (E. 12). E, nessa mesma perspectiva, destaca-se que a (...) grande maioria dos processos e projetos so negociados por telefonemas (E. 10) com entidades sociais de modo a serem avaliadas a aprovao e incluso na referida Lei de Solidariedade.

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Um dos principais fatores observados e ressaltados por alguns conselheiros, que perpetua essa forma de manipulao nos processos decisrios, que h, por parte dos conselheiros, o (...) desconhecimento ou o no-entendimento [dos assuntos deliberados], e se vota com pessoa que compreende a matria (E. 2). Na h, portanto, nesse processo de ritual atropelado a racionalidade substancial que, conforme Battini (1981), condiz com a capacidade de conhecimentos, inteligncia e de construo de inter-relaes entre os conselheiros e tampouco a racionalidade funcional, que articula princpios [que deveriam ser da poltica, esses normatizados em lei, como LOAS] com os objetivos do conjunto das representatividades presentes em virtude do controle social democrtico. No caso, o princpio do controle social democrtico, que permite a correlao de foras, pendeu para os objetivos de desresponsabilizao estatal com esse projeto. O apresentado momento das opes86 (BATTINI,1981), desse modo, reduz-se pela forma atropelada de apreciao e no debate da matria, restringindo conseqentemente o momento de definies das alternativas, das propostas que orientariam as aes, como a proposta de adiamento de deliberao sobre a matria em funo de um maior perodo para debate a apreciao da mesma.

Por sua vez, outras pessoas tm perfil mais indutivo e conhecem. Outros tm opinio prpria, mas dependendo da forma que so colocadas/apresentadas como certo ou errado (...) a presidente pode ser persuasiva nas decises (E. 2), e principalmente pela sua capacidade argumentativa, por estar imbuda das temticas que so trabalhadas pode se reduzir manipulao ou conduo dessas aes. De modo que, conforme os entrevistados, (...) a presidente diz a matria, diz que quer rpido, pra j, pra ontem, pois o sistema de produo (...) Quando tem sugesto, literalmente ignorada; e todos aprovam sem a discusso (E. 3). Esta forma de conduo reduz as atribuies do CEAS/RS ao cumprimento de tarefa (E. 3) administrativa e no-atribuio poltica de controle social.
86

Citado no terceiro captulo.

190

Entretanto, conforme relatou um entrevistado, (...) no incio a presidncia era mais neutra, [naquele perodo] em alguns momentos ela toma partido (E. 13), pois outros entrevistados afirmam que o CEAS estaria atrelado ao governo (E. 17) por esta presidncia. Mas acredita-se, como pensa o entrevistado, que a presidente (...) faz acordar; faz participar; ela organiza, faz funcionar (E. 17) as atribuies destinadas ao rgo, diferentemente de gestes anteriormente pesquisadas do CEAS/RS. E, contraditoriamente, os conselheiros passam a executar a funo (...) sem crtica, (...) [mas] por outro lado a estrutura anda, e deste modo no se pode mais realizar uma fiscalizao alienada por parte dos conselheiros (E. 17), pois, como muitas vezes foi observado, (...) ela cobra a participao, o comprometimento [destes]. O CEAS ganhou com ela (E. 17), segundo verificou-se, pois muitos no compreendiam nem o papel fiscalizador e propositivo de um conselho gestor.

Compreende-se, assim, a participao social representativa da maioria dos conselheiros como em processo de formao no CEAS/RS, o que dificulta o processo de controle social democrtico, ao mesmo tempo em que o fortalece com os pequenos avanos de organizao e estruturao interna das atribuies de um conselho.

Destaca-se presidncia, no entanto, (...) problemas de aliana dela com o secretrio (E. 17) da Secretaria de Justia e Desenvolvimento Social, no que tange conduo das deliberaes do CEAS para o governo eleito. Muitas vezes evidenciadas na forma de argumentao e negociaes das demandas abordadas nas reunies. Essa forma de argumentao pode freqentemente ser denominada cooptao, porque comumente observou-se que foi apresentado (...) algo pronto; vem imposto, sem muita... (discusso). Justamente por no ter muita preparao (dos conselheiros) (E. 9). Destarte, afirmou o mesmo que com essa dinmica o conselheiro (...) no consegue formar uma idia. [pois] no [se] cria uma argumentao sem material para estudar. Sem material impresso! A o que acontece: aprova. Por exemplo: Projeto Rede Parceria servido pronto (E. 9).

191

Aps apresentao em plenria anterior pelo secretrio (SJDS), foram abordadas apenas as caractersticas positivas da implantao da nova modalidade Rede de Parceria pela presidncia em sua defesa, utilizando para manipular os participantes os mecanismos que abarcam os processos decisrios citados por Stederot (2005): controle da ateno, o codificado, o da emoo, o da motivao, o controle do ambiente e o da economia do processamento da informao (descritos no captulo 2, item 2.1) de modo a promover o controle social consensualista, homogenizante por muitos dos conselheiros no terem passado por processos de capacitao que lhes oportunizasse um conhecimento mais aprofundado sobre a poltica de assistncia social.

Somadas carncia de informaes prvias sobre os assuntos que seriam tratados, como referenda Colin e Fawler (1999), e formao pessoal deficiente nesta rea especfica de conhecimentos, salienta-se que para romper esse ciclo indispensvel ao conselheiro, logo na concorrncia do cargo, estar capacitado e comprometido com a poltica de assistncia, de modo a compreender a correlao de foras polticas que se estabelece. E mesmo com uma qualificada assessoria de materiais e de comunicao interna, a preparao anterior fundamental para um processo de controle social capacitado que busque outras alternativas, pois para a representatividade nas reunies:
(...) tm que ter os argumentos prontos. No instncia de estar pensando junto. Tem que j saber o que quer falar para defender; flexibilizar. Ningum vai ali discutir; a partir dali tentar entrar com argumentao para posterior negociao: consensos. Dependendo do tema j teria que estar captado por interesse das instituies, [pois na maioria, previamente] j ouve cooptao/articulao (...) (E. 14).

A instncia do CEAS, portanto, no deve ser local inicial de mobilizao para articulao de temticas e demandas, e sim local para serem negociadas e debatidas com a finalidade de consenso ou aprovao quando da votao deliberativa. Mas, como observado, grande parte dos conselheiros no est suficientemente apropriada da maioria das matrias, que so debatidas. A dinmica

192 que se estabelece de conduo e de cumprimento de tarefas burocrticas, como referido pelos entrevistados anteriormente.

Essa dinmica atropelada do CEAS foi denominada de ritual que (...) prejudica o controle social democrtico [visto que] (...) no h discusso, e que ainda est se (...) fazendo muito pouco controle social (E. 9), pois, como observado e demarcado por outro entrevistado, (...) fica muito aberto, no discurso (E. 16) o controle, no focado com profundidade nas deliberaes. Desse modo foram discutidas as atribuies do conselho e se seu processo de controle social teria algum prejuzo com relao burocracia dificultadora presente no Estado brasileiro.

Praticamente, todos os entrevistados julgaram que os processos burocrticos (...) prejudicam o andamento dos trabalhos dos conselheiros (E. 12), pois, (...) em funo da hierarquia (E. 12) que chegam as matrias mesa diretora. E essa (...) que tem outros desenhos, no repassa as matrias aos conselheiros (E. 12). Pode a burocracia, assim, ser utilizada como mecanismo de manipulao, de direo das demandas a serem deliberadas quando no questionadas pelos conselheiros, mesa diretora, as pautas a serem trabalhadas nas plenrias e comisses. Outro entrevistado refere que, no CEAS, no tem como [ser realizado um controle social efetivo, diferentemente do conservador], burocrtico. Tudo que entra sai sem discusso: interesse poltico vem e no (se) qualifica o que preciso (E. 7), ressalta ainda que a burocracia traria prejuzos s atribuies do CEAS (...) em

virtude do prprio sistema de organizao. (..) At tentam, mas de uma forma de outra no existe o controle (E. 22), relata a conselheira que, ainda afirma, (...) h dificuldade burocrtica de conseguir a senha do Programa Bolsa Famlia a qual sou incumbida de fiscalizar. O prprio DAS deveria dar a senha (E. 22), o que dificulta e atrasa o

trabalho dos conselheiros, e conseqentemente, o processo de controle social democrtico fiscalizador e propositivo.

193 Nessa perspectiva, o entrevistado 12 referendou que (...) o papel do CEAS mais do que funcionamento; pode ser mais que isso..., ressaltando a ordinrio cumprimento de atividades burocrticas a ele destinado. Contudo aponta que melhorou muito comparado ao passado, e acredita que no CEAS (...) todos os processos so burocrticos. E que, portanto, (...) poderia ser mais aberto, pois compreende instituies muito formais (ofcios, etc.), [um] processo muito moroso que prejudica o controle social (E. 2), porque as aes demoram tempo para serem executadas, e quando deliberado algo (...) no se fica sabendo (E. 18).

Estas dificuldades burocrticas que prejudicam o controle social foram enfaticamente ressaltadas por um conselheiro:
Nossa, se h! Ela atrapalha em tudo, em qualquer esfera de vida: entrave, nada funciona. Estamos tendo avanos, mas incipientes. Muitos processos burocrticos que dificultam o nosso papel; solicitao de informaes a SJDS: essa tem que solicitar para Secretaria da Fazenda, essa autorizar. Perdem-se questes importantes da prpria poltica. Dificulta muito. (E. 20)

No entanto, afirma um entrevistado, que so necessrios certos cuidados burocrticos em funo do cumprimento das atividades que lhe so imbudas, relatando o comprometimento imprescindvel a esse rgo: (...) um mal necessrio (E. 8). Destaca-se, assim, o papel fiscalizador do conselho que necessita dos mecanismos burocrticos para referendar suas deliberaes.

Assim, apenas 9% dos entrevistados acreditam que a burocracia no traz prejuzo, e sim que (...) deveria ser melhor utilizada para o controle social (E. 9; 14). E, portanto, no acreditam (...) que o problema seja a burocracia (E. 9; E.14), mas que o CEAS deva (...) ter estrutura para ser parcimonioso, organizado e efetivo (E. 14).

Percebe-se, contudo, a superficialidade que so tratados os assuntos, no sei se com intencionalidade (E. 21), como questiona um conselheiro, mas ao que tudo indica h o ritual de atropelo intencional de demandas de suma relevncia para

194 a poltica que so tratadas com descaso. Em virtude, tambm, do pouco tempo disponvel reunio comparado ao volume de assuntos tratados, como ainda da forma por vezes precria, iniciante, e demorada com que so discutidos os assuntos. Sugere o conselheiro que:

(...) no caso de programas para a Comisso de Polticas, deveria ser uma coisa estudada; muito srio. Isso no acontece! Parece que falta seriedade, temos votado projetos sem ver as conseqncias. Acho que de concepo, de como funciona. CEAS teria que se posicionar e aprofundar os assuntos, ver todos os lados e no ficar votando sem conhecimento de causa, e no serem levadas pessoas a votar (E. 21). A questo da forma do debate e aprofundamento dos assuntos e demandas tratadas no CEAS primordial, como foi refletido junto aos conselheiros durante o processo de observao assdua das plenrias e reunies de comisso de trabalho do conselho. E como abordado, houve capacitaes no ano anterior, como tambm existe o espao do Frum da Sociedade Civil com esta finalidade, mas as atribuies do rgo a profissionais que no trabalham diretamente na rea, juntamente com o fluxo e a exigncia de constantes estudos, demandam um espao paralelo de capacitaes contnuas.

Houve, assim, uma articulao destes para sugerirem no momento das plenrias fossem abordadas temticas relevantes afeitas poltica de assistncia social, no entanto pouco fomentada pela presidncia. Ignorada essa sugesto, mesmo que tenha sido elogiada a iniciativa pela presidente, os conselheiros optaram, posteriormente, por designar o primeiro momento das reunies das comisses para estudos coletivos de matrias pertinentes. A primeira observao identificou uma tmida mobilizao para tanto, de modo que no havia uma assessoria, organizao prvia, planejamento ou coordenao definida para realizao da atividade. Espera-se que essa dinmica se firme no processo do CEAS/RS de modo a capacit-los para o exerccio de um controle menos alienado da poltica de assistncia social. Visando qualificao do controle social do conselho na perspectiva das classes subalternas, foi questionado junto a seus membros se o CEAS deveria compor com

195 outras atribuies ou encaminhamentos diferenciados para o controle social efetivo. A maioria dos entrevistados considera que as atribuies que lhe so incumbidas esto de acordo com seu papel, mas que (...) por falta de estrutura deixa de fazer a sua competncia. No tem condies, meios para fazer (E. 08).

Os meios e condies levantadas dizem respeito, principalmente, qualificao dos representantes: a capacitao!! Tem que se explicar o que se est encaminhando!! Ter esclarecimento dos documentos que esto sendo enviados: no h uma comisso tcnica que distingam assuntos e suas repercusses!! (E. 05). Essa comisso que faria um debate e ou uma nota das demandas julga-se pertinente, de modo que se faz (...) necessrio fazer uma interpretao, explicar, fazer parecer tcnico (E. 05) sobre os assuntos, muitas vezes complexos, que permeiam o CEAS. Foi dada como exemplo e sugesto, tambm considerada tarefa imprescindvel, (...) comisso de poltica ver previamente a temtica e debater com o pleno, para assim os conselheiros levarem a srio para votar as deliberaes (E. 05).

Outro

conselheiro

nessa

perspectiva

salienta

preocupao

como

acompanhamento das deliberaes tomadas no Conselho:

Na realidade, o conselho no est exercendo o papel do controle. Aprovamos o recurso e no olhamos se est sendo realmente aplicado. Estamos errando, estamos trabalhando com o dinheiro do povo e no estamos fazendo o controle, por isso que existem falcatruas! No sei nada garantido no CEAS, pois no temos controle (E. 13).

Esse desconhecimento da efetividade de aplicao dos recursos foi identificado quando no se verificaram, no CEAS, solicitaes de materiais avaliativos que embasassem uma anlise dos projetos, programas ou parcerias que haviam sido aprovadas pelo rgo, como tambm na ausncia de questionamentos durante suas reunies. Foi evidenciado, ainda, que a discusso principal para a implantao e controle do SUAS no estaria sendo realizada, de modo que o controle social est:

196
(...) muito amarrado; a discusso mais importante no est sendo feita; 87 somente PAIPS no poltica de Estado; faz parte. Estamos muito na superficialidade. Deveramos fazer as discusses do SUAS, nos municpios de base; a mais importante!(...) (E. 14).

Observou-se que, durante o perodo de pesquisa no CEAS, a maior parte das reunies plenrias destinava-se avaliao, discusso e posterior deliberao dos projetos sociais encaminhados Lei de Solidariedade por meio do Programa de Apoio Incluso e Promoo Social (PAIPS). E como eram realizadas em um perodo de tarde, as discusses da poltica pblica estatal (SUAS), que deveria ser a principal preocupao e, portanto, ser objeto importante de fiscalizao e proposio dos conselheiros no se realizava da forma adequada.

Confirma-se, deste modo, a deficincia de controle social democrtico quando os aspectos essenciais relativos poltica de assistncia social pblica no eram trabalhados na poca, o SUAS e sua implantao, embora posteriormente houvesse a dedicao da maioria de seus representantes organizao da VII Conferncia Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul. Em que pese o fato de a organizao da maior parte do evento ter sido realizada pela secretaria executiva, que conduziu de forma inteligente os parcos recursos destinados sua execuo.

Contraditoriamente, o PAIPS e a nova modalidade de Rede Parceria Social da Lei de Solidariedade destinam recursos indispensveis a instituies que desenvolvem projetos sociais na rea, o que de certo modo est substituindo as aes estatais na tica de um Estado mnimo, pela deficincia de recursos estatais destinados implantao do SUAS. Embora legalmente constitudo, compe a esfera pblica estatal por meio de legitimadas parcerias com a sociedade, no entanto a continuidade das aes e os volumosos recursos quando destinados, bem como as aes objetivadas aos usurios, no eram devidamente avaliados em suas reunies e conselhos extras elaborados para tanto, como relataram em plenria alguns grupos de conselheiros.

87

Programa de Apoio e Incluso Projetos Sociais no Estado do Rio Grande do Sul, que compreende juntamente com a Modalidade Rede Parceria Social os programas da Lei de Solidariedade.

197 Afirma, nesta perspectiva, um entrevistado: (...) no houve o controle dos projetos do PAIPS. O Conselho deve pensar este controle. Quem faz isso? (E. 13). Essa discusso foi a mais latente no perodo do estudo, pois os conselheiros compreendiam que deveria ter pessoas (...) do DAS para assessorar, no o conselho (E. 13), de modo que eram muitos projetos a serem fiscalizados.

No entanto, fica-se em dvida se seria, neste caso, (...) necessria uma equipe tcnica de fora do CEAS, com respaldo e confiana para executar esse controle social. Tipo uma assessoria (E. 13), mas compreende-se como imprescindvel o monitoramento e avaliao dessas aes pela SJDS/DAS, de modo que ao CEAS coubesse a aprovao, a fiscalizao dos relatrios e das denncias pertinentes acerca desses projetos.

Outra sugesto com relao assessoria tcnica geral foi alada: de haver (...) pessoas cedidas exclusivamente para isso, como no Conselho Estadual dos Direitos da Criana e dos Adolescentes CEDICA (...) (E. 13), mas a estrutura dos conselhos setoriais no compreende essas atribuies dos conselheiros. Concorda-se, porm, que poderia (...) ser vista esta questo (E. 13), pois considera-se pertinente o trabalho remunerado de funcionrios de secretarias para trabalhar efetivamente com o controle social nos conselhos, principalmente no CEAS/RS. Ressalta-se, portanto, a relevncia de estudos de carter eminentemente reflexivos sobre a temtica a fim de qualificar o controle social de perspectiva democrtica nessas estruturas.

No entanto, h uma macia compreenso dos entrevistados de que, durante os processos efetivos de controle social, (...) a presidente corta as discusses mais interessantes. Tudo que ela no domina ela corta! (E. 06), e que (...) agressiva na hora de falar (E. 16). De modo que h (...) sempre alguma coisa [que queira manipular e, portanto, no permite a discusso] (...) discusso frgil, com pouco embasamento para isso! Exclui quem poderia auxiliar (E. 06).

198 Essa percepo dos conselheiros tambm foi observada em algumas reunies. Em poucos momentos, foi verificado que o corte das questes levantadas se dava para que no houvesse uma extenso de discusses, que no se adequavam dinmica necessria. Havia tambm certa inadequao na forma como as demandas eram apresentadas pelos conselheiros, pautadas ainda em frgeis debates e argumentaes acerca da poltica e, nesses momentos, estes eram cortados, mas a metodologia adotada de mudana de foco e de necessria objetividade em curto espao de tempo utilizada pela presidncia no era a mais adequada, como apontou grande parte dos entrevistados.

Entretanto, h pouco movimento dos representantes em resistirem conduo das reunies e contriburem com pautas e esclarecimentos durante o processo, em virtude de certo status (GIBSON; IVANCEVICH; DONNELLY, 1981) adquirido pela presidncia por estar realmente envolvida com as demandas do conselho. Juntamente com uma direo que acelera as deliberaes ditas necessrias nas plenrias observadas pela presidente em funo das inmeras competncias do rgo, mas que vem a se caracterizar como autoritria quando no possibilita relacionalmente contribuies e questionamentos dos conselheiros pela compreenso de que de antemo deveriam estar cientes e articulados s demandas.

Nesse sentido, um entrevistado (E. 12) compreende que o efetivo controle social (...) depende de quem preside o CEAS, pois atualmente (...) as demandas so passadas de forma distorcida para os conselheiros. De modo que se (...) o presidente no o faz no identificada outra forma de serem repassadas. No entanto acreditase que os conselheiros devam estar cientes das demandas, tanto quanto a mesa diretora para ser aprofundado o controle. Mas para isso (...) os conselheiros teriam que ter mais cobrana, mais fiscalizao (...), somente assim (...) as coisas iam ser aprofundadas, se cobrassem. S a presidente faz, tm que ser vistos os interesses. Conselheiros tm como saberem, mas esto acomodados (E. 12).

199 Concorda-se com o apontado, mesmo considerando a dificuldade de disponibilidade de grande parte deles por acumularem mais esta funo. Um dos conselheiros entrevistados salientou a no compreenso das atribuies de gesto e planejamento quando da organizao da VII Conferncia Estadual de Assistncia Social pelo conselho, dizendo enfaticamente que o CEAS no deveria ter mais atribuies, e:
Muito pelo contrrio: j tem atribuies demais; conselho aconselha, no para fazer e executar as coisas. A Conferncia deveria ser executada pelas Secretaria/DAS, e CEAS [somente deveria] estar presente para solucionar pequenos problemas. E no ao contrrio (E. 11).

Contudo, consta, em sua Lei de Criao e Regimento Interno, essa atribuio, e por desconhecimento dessas e de sua funo, um conselheiro vem a criticar o DAS quando apia o evento de modo ampliado e no o executa totalmente. Acredita-se, porm, que foi confundida tambm a execuo com a destinao dos recursos necessrios efetivao pelo DAS, que por questes polticas e financeiras atrasou e restringiu o planejamento da VII Conferncia Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul.

Contraditoriamente, entende-se que a questo de atrelamento dos conselhos secretaria de Estado, que por eles deve ser fiscalizado, em funo de estrutura e recursos, vem a confundir o espao que deveria ser destinado ao controle social. Nessa perspectiva, ocorre um vcio de origem dessas estruturas, pois podem ser boicotados seus recursos, oramentos e documentos em funo de serem cedidos profissionais e materiais para sua prpria fiscalizao e, possivelmente, repreenso. Pode-se, assim, estar presentes interesses diversos nessas estruturas que so pouco conhecidas e compreendidas em seu papel fiscalizador e propositivo das polticas sociais, at mesmo pelos seus prprios agentes participantes.

Entende-se, por sua vez, que, se no houvesse recursos humanos capacitados cedidos pelo Departamento de Assistncia Social, a realizao da referida conferncia seria comprometida, conforme afirmou um conselheiro: (...) se no tivesse o DAS no

200 estaria acontecendo a conferncia (E. 18). Contraditoriamente, quando h o encaminhamento de (...) atribuies do CEAS para o DAS, mostra a incompetncia do prprio conselho (E. 18) em coordenar e executar suas atribuies.

Ocorre que:
Muitas aes do CEAS o DAS est executando. Passa a falta de capacidade para executar. Falta discutir mais a poltica para avanar. Necessrio promover espao na mdia. Avanar! Necessrio levantar questionamento para implantar adequadamente a Poltica de Recursos Humanos da Assistncia; dar visibilidade na imprensa: definir prioridades, criar um espao. A SJDS usa muito o CEAS, e se no for importante para o governo, no divulgam (E. 18).

Os interesses polticos governamentais presentes no conselho so elucidados pelos prprios conselheiros, que suscitam a divulgao, articulao e projeo ampliada das demandas do Sistema nico de Assistncia Social aos meios de comunicao para estabelecerem-se parcerias efetivas ao processo de controle social. Nesse sentido, como aponta um conselheiro, ele deve (...) fazer mesmo suas atribuies (E. 21) quando questionado se eram necessrios outros encaminhamentos ou atribuies ao CEAS/RS para efetivar o controle social democrtico.

Entende-se, todavia, que uma das principais dificuldades ocasionadas pela desinformao, desconhecimento e no-compreenso dos processos polticos e de interesses dentre os processos decisrios a falta de proposio dos conselheiros s temticas abordadas. Nesse sentido necessria a evoluo das exaustivas demandas de cumprimento de tarefa de (...) pacotes pesados para patamar de participao e construo de processos (E. 20) capacitados dos conselheiros desse controle social.

Os processos capacitados de controle social democrtico s sero efetivados se houver uma participao qualificada dos conselheiros. Assim, de modo a promover a reflexo individual dos atores para o controle social, questionou-se junto aos entrevistados sobre a atuao que desempenham no CEAS. No houve

201 diferena significativa sobre o julgamento da eficcia de participao, portanto a concepo dada pelos entrevistados dividiu-se parcialmente entre participao noeficaz; participao eficaz e parcialmente, normalmente, atrelada ltima o pouco tempo disponvel para a dedicao sua atribuio.

Importantes reflexes pessoais foram realizadas por meio das entrevistas de modo a promover uma auto-avaliao pelos membros do CEAS, o que referenda a perspectiva interventiva da pesquisa. Poderiam estes qualificar a atuao para o controle social se seguissem suas prprias observaes, mas nem todos os impedimentos ao controle social qualificado cabe-lhes a responsabilidade,

principalmente, no que tange rubrica oramentria destinada ao funcionamento do rgo.

Desse modo, aponta um conselheiro da sociedade civil que representava o CEAS em diversas comisses que sua participao (...) poderia melhorar se eu me envolvesse mais no assunto; se tivesse disponibilidade horria remunerada para tanto (E. 1). Diferentemente dos representantes governamentais, funcionrios pblicos ou cargos de confiana governamentais, se no trabalham em entidades, tm poucos recursos advindos dos segmentos que os auxiliam para executar suas funes.

Outro conselheiro aborda tambm a falta de disponibilidade como um impedimento, alm da carncia de compreenso da poltica e avalia que deveria ter mais tempo para [se] dedicar leitura, discusso. Deveria ter mais, mas eu no sou assistente social (...), fao muita coisa, afirma tambm que a poltica de assistncia que executa em sua prtica (...) no dessa poltica pblica com normas, e sim a incluso, vulnerveis ou no (E. 5), justificando-se, assim, a dificuldade de conhecimentos aprimorados sobre as leis e regulamentos a serem apreciados enquanto conselheiro.

Compreende-se, como anteriormente abordado, que no necessrio ser assistente social para conhecer, trabalhar e ter amplo conhecimento da poltica de

202 assistncia social, e que principalmente os saberes necessrios aos conselheiros inicialmente se d pelos processos participativos e fiscalizadores de resgate de documentos, normativas e avaliaes anteriores da poltica (ver captulo 3, item 3.2, e 3.3). Essas aes, no entanto, no foram realizadas pela maioria dos conselheiros entrevistados, fruto de todo um processo de ingresso falho (...) de toda uma estrutura que precisa ser mudada (E. 13).

A dinmica do conselho acelerada (E. 19) e concorda-se com o entrevistado de que (...) a pessoa tem que se sentir minimamente preparada com experincias anteriores para auxiliar (...) [pois] (...) chegar meio do zero e ter que aprender o b a ba difcil, principalmente porque os conselheiros todos tem atividades (E. 19) que restringem as atenes ao CEAS. A complexidade da tarefa foi evidenciada pelo mesmo entrevistado, e ainda ressaltada a importncia do processo de controle social de uma poltica pblica em nvel estadual: Muito complicado essa agenda de reunies importantes que o grupo est atribudo (E. 19), atm mesmo pela falta de qualificao da maioria dos conselheiros para assumirem essa atividade.

As participaes deliberativas nesse espao exigem conhecimentos e habilidades complexas como apresenta os entrevistados, nesse sentido, que Gohn (2000, p.92) salienta como indispensvel aos representantes (...) entender o espao da poltica para que se possa fiscalizar e tambm propor polticas [e]; preciso capacitao ampla que possibilite a todos os membros do conselho uma viso geral da poltica e da administrao estatal.

Embora concorde-se que so indispensveis capacitaes sistemticas, somente estas, quando do ingresso nos conselhos, no se constituem no nico fator necessrio a uma qualificao e atuao dos conselheiros a um efetivo controle social. A respeito, afirmado que:
No exerccio de uma representatividade efetiva, esto imbricados limites e possibilidades tanto pessoais, como profissionais e institucionais. Sob o ngulo do indivduo, encontra-se a prpria capacidade de interagir com os outros, compreender o seu papel e levar adiante as discusses. Quanto ao aspecto profissional, remete-se ao poder que o conselheiro possui na

203
instituio para represent-la e tomar decises. O ponto de vista institucional, no entanto, est relacionado ao compromisso que a prpria instituio assume (MILLER, 2001, p. 122).

representatividade

efetiva

ao

controle

social

democrtico

almejado

compreende limites de vrias ordens atuao dos sujeitos para a funo de conselheiros. Caracterizam-se, assim, os limites pessoais, entre outros, como concepes individuais acerca da temtica e a forma de posicionamento pessoal ao grupo dos conselheiros (de relacionamento, de argumentao, de coragem de exposio).

Os limites profissionais podem se caracterizar pela no-atuao dos membros na rea, e tambm por no buscarem no terem oportunidade - de

qualificao/capacitao anterior sua indicao. E os institucionais, pelo tempo disponvel associado a esta funo na entidade de origem, como tambm pelo receio de contrariar os gestores hierrquicos que lhes indicaram, normalmente

representatividades governamentais que detm cargos de confiana.

Realizada a reflexo sobre sua participao no CEAS, um entrevistado comenta:

Eu poderia fazer mais, fao parte de todo o rano da acomodao. Me foi negada [a palavra] uma ou duas vezes e parei. Mas nunca cheguei ao fim para lutar por alguma coisa, para exercer o direito! Brigo (...) muito internamente na minha instituio para o atendimento... (E. 16)

A fala evidencia assim a intimidao dos conselheiros em exercerem ativamente o controle social limites pessoais quando o entrevistado, ao tentar argumentar sobre alguma temtica de modo a buscar direitos sociais aos usurios, foi-lhe negada a palavra em funo do ritmo das plenrias e conduo da presidncia. Pode ser caracterizada essa forma de participao no conselho, portanto, a partir das observaes como representao em processo, pois aquela que compreende a correlao de foras e as diferentes perspectivas de controle social, mas pouco se dedica a enfrent-las por questes pessoais.

204 Outro entrevistado acredita que sua atuao eficaz ao controle social democrtico quando procura (...) esclarecer as dvidas existentes, colocar questes de acordo, [pois dito que faz] um movimento de participao, [e que] a reflexo acontece (para o grupo), mesmo que no seja levada em considerao (E. 22). Salienta-se, portanto, positivo os processos de resistncia desse entrevistado no direcionamento das plenrias por meio de argumentos reflexivos ao pleno reunido.

Diante das no-consideraes das intervenes argumentativas, alguns conselheiros julgam que no participam ativamente, e que (...) no conseguem contribuir porque a maioria fechada [e que] o pessoal se nega. Minha experincia no aproveitada [so rejeitadas as opinies], e ainda [comenta que essa ] barrada pela presidncia (E. 6). Foi observado que tambm (...) falta espao (E. 3) para as representatividades enquanto representao poltica propriamente dita, que compreende com conhecimento da poltica e de suas contraditoriedades tanto polticopartidrias como de articulao, seja sua ou dos demais segmentos representados, em razo do modo como so conduzidas as plenrias pela presidncia.

A entrevistada julga que realizada normalmente (...) uma luta para ser ouvida! No sentido de buscar (E. 3) a reflexo dos colegas para compreenderem essa conduo e discutirem as questes mais relevantes da poltica de assistncia social. Ou, como citam outros, de modo a driblar essa rejeio a insero no Conselho acaba sendo estratgica (...) de suporte (...) subsdio s decises do CEAS (E. 2). Mas apontam que o Conselho (...) restrito, engessado a um processo econmico do tempo. Contraditoriamente esse entrevistado julga que o CEAS, (...) pelas poucas horas [que se rene] atuante (E. 11), e acredita-se que pelo extenso volume de responsabilidades cumpre com adequao administrativa a maioria delas.

Verificou-se

pelo

conjunto

homogneo

dos

conselheiros,

porm,

por

observao de grande parte das reunies, um (..) esforo grande de ir e participar, de estar presente (E. 7), pelo menos no que concerne representao burocrtica ou conformada pela condio de estar representante. Alguns com mais, mas a

205 maioria com pouco conhecimento da poltica, acompanhando apenas de forma presencial e ou voltada aos prazos e atividades s temticas por desconhecimento da dinmica do processo. Observou-se que procuram, mesmo timidamente, qualificaremse no processo.

Portanto h alguma participao interessada, que no briga em causa prpria, que ressalta os papis designados no CEAS: (...) cabe presidente gerir o CEAS, cabe [ao conselheiro] a funo de ser um dos agentes do controle social, com responsabilidade e conhecimento (E. 8). Seria interessante, entretanto, que todos pudessem ter os esclarecimentos necessrios para que o controle social atendesse s classes subalternas, mesmo com a inerente correlao de foras e interesses que permeiam as instncias polticas democrtico-deliberativas dos conselhos, como ambigidade do terceiro setor, desresponsabilizao estatal e fragmentao dos segmentos sociais excludos.

Novamente foi abordado pelos entrevistados o desejo da indispensvel assessoria aos conselheiros, principalmente no que tange s questes administrativofinanceiras necessrias (E. 14), como a instalao de cmaras tcnicas ou assessorias especiais para os representantes da sociedade civil (DAGNINO, 2002, p. 285). Outros, no entanto, por iniciativa prpria, buscam a qualificao do rgo por meio de alternativas novas, oriundas de importantes experincias anteriores, muitas vezes, barradas por questes no explicitadas, como abordou o conselheiro que enviou sua sugesto para a possvel qualificao interna do CEAS:
(...) um formato de um site para diminuir a distncia e o poder de informaes. Entrou em um ouvido e saiu pelo outro [da presidncia]. Ativa minha participao, mas pouca. Pouco tempo; pouca motivao por forma de conduo desestimuladora do CEAS: pauta fixa. A presidente diz o que quer e vai embora! No h discusso! Fala o que est querendo, julga mais importante, e sai para compromissos (E. 9).

Durante a entrevista, salientou-se a desmotivao desse entrevistado pelas aes restritivas da presidncia. Contraditoriamente, por falta de articulao e disponibilidade dos demais conselheiros, a mesa diretora foi reeleita nesta gesto,

206 durante o processo final de estudo, apenas com uma pequena mudana de diretoria. Evidencia-se que h movimentos de apropriao da poltica e das deliberaes a serem efetuadas, mas esbarram no comprometimento individual de cada membro do conselho.

Um entrevistado afirma que, no (..) controle social, se fecha os olhos para muita coisa (E. 12), de modo a tentar realizar uma ao para os usurios, mesmo que pequena. Outra conselheira ressalta que (...) comprometida com a poltica, com a populao, mas no suficientemente comprometida (E. 17), pois no seria alienada, mas que precisaria de mais dedicao a cumprir sua funo.

Porm, salienta um entrevistado que ainda h o desconhecimento do que efetivamente seria o controle social a ser executado no CEAS, pois diz que (...) no est claro o que o controle. ao natural no CEAS: Na aprovao de projetos, mas dentro da prpria poltica deveria ser qualificado (E. 18), querendo dizer, melhor explicitadas as atribuies e em que matrias os conselheiros deveriam se dedicar para proporem ou questionarem em razo dos usurios da assistncia. Ressalta-se novamente necessria a assessoria, apoio aos conselheiros, durante as plenrias e comisses, de modo a no serem cooptados ao controle social consensualista.

Embora a maioria das participaes apresente carncias, h entrevistados que sentem (..) glria por ter conseguido articulao do CEAS com municpios, de terem qualificado a documentao no CEAS (E. 10) para auxiliar as pesquisas e anlises. Ou ainda um conselheiro julga que sua insero totalmente eficaz, e que a nocompreenso de sua atuao pelo conjunto dos conselheiros lhe provoca certa (...) raiva, pois as pessoas no entendem o que se est fazendo (E. 20) para o CEAS, mesmo quando abordado sobre aspectos a serem melhorados. Deve-se no processo, entretanto, ser compreendidas as intencionalidades de cada ao permeada de interesses distintos de cada conselheiro, tanto institucionais como

governamentais ou pessoais.

207 Um conselheiro (E. 15) que julga auxiliar no controle social referenda que sua participao ainda poderia ser mais ativa, pois, em virtude de se inserir em outros espaos, (...) h ausncia nas comisses, mas as viagens (FONACEAS, CIB, MDS) so importantes, pois h permanente capacitao nestes eventos que retornam aos conselheiros quando socializado nas plenrias. Aponta, alm disso, que as brigas que tem comprado so bastante importantes entre sociedade civil e governo. Acompanha o que est acontecendo nos municpios, Estado, ou Federao para fortalecer o controle social (E. 15) e est envolvido e socializa ao CEAS quando possvel.

Essas atitudes deste entrevistado so muito relevantes para a compreenso da dinmica de controle social em todos os nveis da poltica. No entanto, foi observado nas plenrias, por vezes, que as formas rpidas e confusas que eram realizadas dificultavam aos conselheiros iniciantes o entendimento da matria que se socializava. Necessita-se, pois, de uma reviso da abordagem informativa para assim os conselheiros compreenderem e posteriormente refletirem sobre a temtica e poderem construir suas prprias concluses, proposies ou encaminhamentos.

Contudo, acredita-se que a dinmica de participao e dos processos deliberativos do conselho e dos seus membros assemelha-se cultura poltica pouco participativa brasileira, mesmo com as tentativas dos conselheiros em comparecerem reunio, como aborda um entrevistado, refletindo sobre a efetividade de sua atuao:
Acho que eu tento que seja, mas no sei se vai fazer alguma diferena. Tento ser bem imparcial; fazer uma anlise de cada assunto. Mas acho que s vezes somos levados (manipulados) a votar, infelizmente ainda fao parte. Reproduo da cultura, [pois]: mesmo que o CEAS colocasse o material para consulta disposio muito no leriam, uma questo de cultura. Minha Idia de capacitao seria de Eventos de forma eventual, noo vigente de capacitao. Se tu no te capacitas, no te compromete. Tu j indo l um favor!! (E. 21)

No intuito de explicitar o no-envolvimento pelo que no lhes genuno, este conselheiro aborda a cultura poltica histrica (captulo 2.) do no envolvimento nas temticas obrigatrias, quando no h diretamente o benefcio da dedicao. O controle social democrtico do CEAS, como abordado, impedido por questes de

208 conduo, estrutura e desconhecimento dos temas a serem tratados de modo que a representatividade dos conselheiros direcionada para interesses da mesa diretora. Foi sugerido em sua fala, contudo, uma importante forma continuada de capacitao para os conselheiros.

Na percepo de Raquel Raichelis (1998), pode-se entender, a instncia de conselho em processo de democratizao e, portanto como possibilidade de ampliao da participao popular nas decises polticas, e no estado de democracia (1998, p.184, grifo nosso), pelos entraves e possibilidades que abarca. Cabendo compreender que os conselhos deliberativos so, exclusivamente, uma forma [das vrias neste estudo citadas] de gerenciamento mais adequada e moderna por propiciar espaos de deciso na poltica, no se constituindo na salvao dos males das polticas sociais (RAICHELIS, 1998). Abrangendo, portanto, avanos e retrocessos em cada gesto, permeada de processos de interesses envoltos em uma totalidade articulada, historicamente, constituda e contraditoriamente relacionada.

Entende-se, portanto, que os conselhos no podem ser vistos como substitutos da democracia representativa nem como braos auxiliares do executivo, nem como substitutos da participao popular em geral (GOHN, 2003, p.94). E esta ltima deve manter os processos de mobilizao social paralelamente para tambm fiscalizar as aes dos conselhos, em todos os nveis. Essa importante fiscalizao externa da sociedade acerca da execuo dos CEAS no ocorre, conforme destacado, por 100% dos entrevistados, realizado apenas pelos conselhos municipais quando em conferncias Estaduais, que como observado na plenria presenciada pela pesquisadora, no tratou desta questo atribuindo-lhe a relevncia necessria.

Naturalmente, no se observam mudanas imediatas na realidade com a implantao dos conselhos, uma vez que seus resultados sero perceptveis somente ao longo do tempo, a partir do seu concreto desempenho dentro da sociedade, onde sero verificadas as modificaes ocorridas, as suas vitrias e suas derrotas (COLIN; FAWLER, 1999, p. 67). Caracterizam-se, pois, por processos de democracia que, no

209 entanto, deveriam ser baseados em metas e indicadores de qualidade de controle social democrtico a serem executados nesses espaos.

Essas metas, baseadas na PNAS e no SUAS, deveriam ser estudadas para a melhor conduo das polticas aos usurios. Assim, a capacitao contnua citada poderia ser uma importante arma cvica (DEMO, 1996) contra a manipulao. No entanto, a dedicao dos conselheiros apropriao da temtica e articulaes polticas deveria ser intensa para a obteno de resultados positivos em virtude de uma representao poltica propriamente dita de todos seus membros, que possibilitasse o controle social efetivo. De modo que com a participao social fortalecida os processos decisrios seriam mais qualificados, envolvendo dinmicas mais descentralizadas de discusso, apreciao, fiscalizao e proposio de polticas, programas, leis, normativas e projetos, quando devidamente apropriados, assessorados e articulados internamente.

Possivelmente, seriam inclusas discusses mais pertinentes Poltica de Assistncia Social no Rio Grande do Sul, como uma imprescindvel pesquisa acerca de um mapa geossocial das entidades e aes na rea de assistncia social em todo o estado, de modo a promover, conjuntamente com o DAS, o monitoramente necessrio para a qualidade e efetividade dos servios da rea no estado. Esse poderia fundamentar requerimentos por possibilitar melhores embasamentos s articulaes intersetoriais pelo carter transversal da poltica (SPOSATI, 2004) e nas trs esferas de governo, como pouco se verificou durante o perodo de observaes, que sero analisadas a seguir.

5.4 Articulao e Publicizao do Controle Social pelo CEAS/RS

A gesto do CEAS/RS compreende-se democrtico-participativa deliberativa, neste sentido, o perfil de representatividade dos conselheiros e funcionrios entrevistados vem a interferir no processo democrtico deliberativo. A partir dessa

210 tica, v-se a participao como um processo social, de modo a elevar a confiana nas capacidades individuais e que contribui para a articulao poltica quando gerido para este fim (SOUZA, 1987). Entretanto, o espao poltico de correlao de foras de um conselho setorial compreende interesses diversos entre as representatividades, o que implica em estrangulamento ou liberao" de suas atribuies (DAGNINO, 2002) de acordo com cada intencionalidade somada ao movimento de articulao dos rgos gestores. A disponibilidade de recursos oramentrios para a realizao das atribuies do CEAS compreende, assim, a relevncia social ou certo descaso a esta instncia pelo rgo gestor que repassa uma quantia acordada, considerando que no h legislao que embase o devido procedimento sustentado em critrios para um pleno funcionamento do conselho. O CEAS estruturalmente situado no mbito das dependncias da Secretaria de Justia e Desenvolvimento Social, atrelado ao Departamento de Assistncia Social por utilizar funcionrios cedidos do mesmo, como tambm materiais de apoio e de escritrio.

A estrutura de atrelamento ao rgo gestor, como abordado, ressalta-se como uma importante contradio do funcionamento dos conselhos de controle social, pois utilizam-se das dependncias do prprio rgo da poltica que implicado diretamente pelas resolues oriundas de fiscalizao e proposies. Por um lado, pode facilitar os encaminhamentos tcnico-administrativos prendendo-se aos conhecimentos das mtuas dinmicas internas dos rgos; por outro, possibilita serem manipulados de acordo com os interesses vigentes e, ainda, facilitar ou dificultar o repasse de recursos financeiros, de suas atividades, articulaes e ou publicizao.

Embora seja obrigatria uma rubrica oramentria destinada ao CEAS/RS, conforme sua lei de criao, acredita-se que os conselhos gestores deveriam ser atrelados a instituies com capacidade financeira e de atribuies para fiscalizar os rgos gestores. Suscitou-se, ento, a possibilidade de estes espaos democrticoparticipativos serem integrados de alguma forma inovadora ao Ministrio Pblico, pois tambm cabe a este efetivar o controle social em prol da populao. Ou ainda

211 agncias reguladoras compostas de cargos de profissionais concursados e qualificados.

A respeito, verificou-se, durante o perodo da pesquisa, segundo um entrevistado, que (...) atualmente se consegue bem mais recursos humanos e materiais para o CEAS, [e este] deu um salto qualitativo [como o seu] Espao fsico (E. 4), pois houve uma pequena reforma no local que auxiliou os trabalhos, o que reflete os avanos acerca de sua histria. E que (...) o governo est auxiliando com verbas, material para conferncias e viagens. Tem rubrica especfica para o CEAS no DAS (E. 4). Embora todos os outros apontem a necessidade de melhoria na estrutura de apoio e financeira ao conselho, pois:
Restringe muito as aes do CEAS: h falta de recursos para outras publicaes; falta de recursos para funcionrios e estagirios encaminharem algumas questes dos CMAS (usurios no tm como assessorar pessoalmente. No existe um profissional especialista como funcionrio para atender os CMAS; Principalmente tcnicos da Equipe Tcnica [do DAS] para assessorar essas questes. A Secretria Executiva est Sobrecarregada, assoberbada (E. 11).

Dessa forma constata-se como um importante impeditivo ao controle social a pouca estrutura material, humana e financeira da secretaria executiva, pois causa problemas, [no entanto, como tambm observado] eles se desdobram para atuar, mas est faltando um quadro de suporte, a estrutura muito pequena. Precisa [de uma] Estrutura, com certeza! (E. 6), que possibilite mecanismos para a fiscalizao atribuda. Nessa perspectiva, outro entrevistado aponta que so:
Deficientes ainda em Recursos Humanos [embora em termos] materiais melhorou esse ano, mas ainda so insuficientes. Mas financeiros escassos; dirias (adiantamentos para no servidor) no se pode dizer que faltou. Tem faltado [recursos] comunicao, publicidade, condio especialmente nesse governo (...) no h recurso para site, expedir correspondncias (E. 15).

H assim uma ausncia de recursos suficientes para uma necessria publicizao das informaes, que diz respeito construo de novos mecanismos e formas de atuao, dentro e fora do estado, que dinamizam a participao social para que ela seja cada vez mais representativa da sociedade, especialmente das classes

212 dominadas (RAICHELIS, 2000, p. 63). Apenas dirigido para o pblico em geral o Jornal Comunicando, que informa algumas das deliberaes e temas tratados no conselho, seminrios ou afins. Mas como um conselheiro avalia, concorda-se que este (...) deveria promover uma articulao maior (...), no s com informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social (E. 5).

Esse jornal no se constitui em um instrumento ou meio articulador ou de comunicao interna efetivo e contnuo entre os usurios, populao e demais conselhos, e sim informativo. No havia recursos tanto materiais como humanos para serem expedidos mais de dois informativos anualmente. Embora distribudo em ampla tiragem, destinada aos conselhos municipais de assistncia social do estado.

A pgina disponvel ao CEAS, no site da SJDS, deve compreender uma sistematizao predeterminada pela respectiva secretaria de governo, vindo a implicar na forma e nos contedos a serem publicizados, bem como na ausncia de criao de mecanismos polticos de articulao com os conselhos municipais. Embora contraditoriamente se constitusse em recurso imprescindvel para a divulgao de documentos, pesquisas e normativas a serem seguidas pelos mesmos e solicitadas pela esfera nacional conselhista. necessrio, portanto, a partir das observaes e entrevistas, um maior oramento para o CEAS desenvolver aes (...), como tambm (...) recursos humanos e financeiros, e um suporte maior para a secretaria executiva (E. 19). Concorda-se que importante o fortalecimento dessa secretaria executiva, com pessoal capacitado e recursos destinados (...) para agregar outras atribuies vinculadas aos CMAS, para uma maior vinculao (...), por estar incumbido de promover a articulao destes com as instncias nacional e municipais.

Ressalta-se que, alm da cobrana institucional dos conselheiros estrutura interna que compem e SJDS/DAS, apontada a falta de tempo dos prprios conselheiros para serem realizadas as articulaes necessrias, bem como salientado que indispensvel ao CEAS ter quadro bem forte financeiramente independente para

213 ter capacitaes no interior (E. 18). Essa fala remete necessria articulao do CEAS com os conselhos municipais, que fica prejudicada em funo do noplanejamento adequado de recursos e aes de visitas polticas aos municpios ou regies do estado.

Contraditoriamente, tomou-se conhecimento de que, no ano de 2006, haveria uma verba destinada a estas capacitaes que no foi utilizada, devolvida assim para a Unio. Salienta-se, ento, a indagao do entrevistado 18 de que (...) talvez, os recursos devessem ser melhor utilizados(...) pelos conselheiros. Neste sentido, prope-se a organizao, conjuntamente pelos conselheiros, da previso

oramentria para custear as despesas do CEAS (E. 18), de modo que haja uma mobilizao para efetivar as aes previstas, como tambm a utilizao adequada dos poucos recursos que so destinados ao CEAS, o que implica em metas e objetividades para o exerccio do controle social democrtico.

Outros entrevistados tambm comentaram em relao aos gastos que so pouco planejados, (...) ns vemos muitas coisas, acompanhamos (...) Como custeios para participao no FONACEAS (Frum Nacional de Conselhos Estaduais de Assistncia Social) e no para as Conferncias Municipais (E. 12). Debateu um entrevistado a prpria escolha de prioridades do conselho, pois havia recursos para acompanhar eventos de repercusses nacionais sem, antes mesmo, qualificar minimamente o controle social internamente por meio das importantes assessorias dos conselheiros estatais aos municpios.

Seguido esse panorama de recursos, questionou-se a viso dos entrevistados em relao ao apoio do Estado (DAS) para com o processo de controle social do rgo. Evidenciou-se que 14 deles (68,8%) acreditam que, em muitos momentos, o Estado, ao mesmo tempo em que colabora, tambm, restringe o processo de controle social:
Quando DAS percebe que possvel qualificar, se posicionar colaborativamente, age e avana, mas faz parte do processo o retrocesso.

214
Acho que deveria estar melhor, mas o governo que est a eleito restringe; e seno [ficar a atual diretoria mediadora, esta] vai ser substitudo por um deles. A poltica do DAS, estruturada mesmo que precariamente, com a atual diretoria funciona (E. 17).

Salientado, assim, mediaes e colaboraes estratgicas do departamento para lidar com as questes polticas, como aborda o entrevistado 2, mesmo apontando suas crticas:
Poderia ter mais opinies: dependendo no se manifesta nas reunies (DAS). Pode ser estratgia, (..) faz a relao: chama o CEAS, faz uma mediao. DAS no toma s vezes do governo; tenta lutar pelo SUAS; existem formas e formas; sem enfrentamento direto: d importncia para a colaborao estratgica (E. 2).

Revelou-se nas observaes que, pelo cargo poltico que representa esse gestor, assim como percebeu um conselheiro, (..) depende do interesse do prprio governo, quando tem a possibilidade de colaborar, vem a defender interesses polticos e no da PAS (E. 10), pois o secretrio de justia e desenvolvimento social (...) segura a informao. Ele define, est de dono da poltica (E. 9). Afirma um entrevistado insatisfeito com a forma de apreciao dos critrios de partilhas dos recursos disponveis aos municpios do estado, dizendo que este (...) entregou folha pronta com distribuio (...) ele chamou [os representantes governamentais] para validar a partilha dos recursos, s para carimbar!!! No houve nenhuma discusso (E. 9) com relao apreciao da partilha.

Demonstra-se, portanto, que o DAS uma estrutura poltica que envolve questes financeiras e institucionais, de interesses distintos, muitas vezes tendo que colaborar com a perspectiva governamental adotada pelo estado, de modo a seguir os preceitos do controle social conservador.

Nesse sentido, outros poucos entrevistados (18,1%) compreendem apenas como restritiva a participao do Estado via representatividades no conselho, indagando que o (...)discurso colaborativo, mas a demanda e as propostas so restritivas (E. 3). Esses processos colaborativos e restritivos foram evidenciados nas

215 observaes realizadas, contudo salientam-se as limitaes financeiras e institucionais de um rgo gestor poltico que compe o Estado mnimo na atualidade, alm dos diferentes interesses governamentais privatistas atuais poltica de assistncia social no estado que se confirma pela modalidade Rede Parceria Social.

A articulao poltica do conselho para ser efetivada, alm da imperativa capacidade de recursos destinados para esta funo, compreende as formas de representatividades dos conselheiros com suas bases e segmentos. Entretanto, ocorre que as pessoas indicadas (quase a totalidade a representarem sua entidade no conselho) pouco compreendem seu papel de representar sua entidade, vindo a se afastar ainda mais quando questionado a socializao com o segmento que representa no conselho (secretarias e instituies do estado; ou sociedade civil, que se divide ainda nas representatividades das entidades prestadoras de servio, profissionais da rea e usurios da poltica).

Compreende-se que imprescindvel a necessidade de articulao e mediaes entre o conselheiro e segmento para essas representaes serem efetivas. Esta mediao pode ser entendida, na concepo de Hegel (1987), como responsvel pela articulao dinmica processual entre as partes na sua ao recproca com o todo, considerando que cada parte se constitui em uma totalidade parcial, tambm complexa (PONTES, 2002), contendo todos seus interesses e concepes acerca do controle social.

Considera-se que o entendimento dessa mediao qualificada dos conselheiros fruto de um processo, de mltiplas passagens, de moventes articulaes multilaterais e complexas (PONTES, 2002). Logo, imperativo aos conselheiros estarem imbudos de capacidades para serem desvendadas as complexidades de interesses e serem promovidas as articulaes necessrias com os segmentos representados, de modo a aturem comprometidos com suas representatividades.

216 Fica evidenciada, assim, a pouca ou inexistente, na maioria dos casos, articulao dos representantes com suas entidades ou ainda segmentos que representam, pois, considerando apenas os dezenove conselheiros entrevistados, doze destes no debatem anteriormente as pautas do CEAS com sua instituio ou base representada, compreendendo 63,1%.

O debate prvio no seria realizado, porque (...) ningum pergunta nada, ningum quer saber de nada (E. 13). presente tambm a no-cultura de participao e compreenso da entidade estrutura conselhista e suas reais atribuies, como aponta um conselheiro: (...) minha instituio no tem histria de entender a importncia dos conselhos. (E. 17). Ou ainda, dito que (...) ela no pede retorno, [porque] ningum tem tempo de ler, as atribuies so muitas; as atividades so muitas (E. 6).

Outros 21% dizem que somente quando so relevantes as pautas so debatidas com as entidades de origem. E apenas trs (15,8%) dos representantes apontaram como procedimento contnuo o debate das pautas anteriores plenria na entidade: Sim, dinmica interna de funcionamento: desenvolvimento humano; basicamente profissionais assistentes sociais; em reunies semanais com pauta (E. 20), percebida, deste modo, a compreenso da importncia de representatividade nos conselhos pela categoria profissional que fomentou o controle social por meio dessas estruturas.

Esses dados remetem assim a questionar os interesses ou desinteresse das instituies em indicar representantes a compor e efetivar as atribuies do CEAS.

Ao serem abordados se as discusses nas instituies acerca da poltica de assistncia social seriam apresentadas ao CEAS, a maioria dos entrevistados (55,5%) no encaminha assuntos para serem trabalhados: aguardam as pautas vindas da mesa diretora, pois as instituies no se interessam (E. 11). E mesmo quando levam, afirma um representante, (...) apenas comunico; contribuo, mas me ouvem. Se for

217 alguma coisa nacional, internacional (E. 8). Ou ainda, como outro aponta (...) fao o retorno, mas falta a discusso anterior. s vezes se faz por telefone, e-mail, pessoalmente, tudo! Falo minha opinio (E. 3).

A falta de dilogo dos temas trazidos pelas representatividades das entidades durante as plenrias comprova tambm a fraca discusso observada durante as reunies do conselho. Relacionadas, assim, na perspectiva da totalidade, com a

cultura poltica de pouca participao originria de um pas escravocrata, de lgica colonial, ainda muito presente no contexto atual (MAIA, 2002).

H de se ressaltar a existncia de movimentos de articulao por (...) questes discutidas anteriormente (E. 19) e repassadas ao CEAS em forma de (..) expresso oral, relatos (E. 22), compreendendo a fala de 36,8% dos conselheiros. Outros apontam que divulgam em meios eletrnicos as deliberaes para fomentar com suas bases as demandas a serem levadas discusso no CEAS. Embora pouco evidenciado quando das observaes s reunies plenrias. Outros 15,2% dos conselheiros apontam que s vezes repassam ao CEAS as discusses das instituies. Em concernncia ao citado, quando questionados sobre a divulgao das deliberaes do CEAS aos seus segmentos e demais usurios, comentado por onze (57,8%) dos conselheiros que socializam as informaes com suas bases, evidenciada a importncia atribuda sua representatividade: (...) sempre passo as informaes primordiais: reunies gerais pontuais: direto com presidente [da instituio]; questo que envolve a poltica de assistncia social do conselho. Para todas as direes vou descentralizando (E. 19). A compreenso da representatividade e articulao necessria salientada com o conselheiro que auxilia os CMAS e socializa para todo o (...) estado, com informativo, repasso o material das capacitaes, no fica nada preso comigo (E. 9). evidenciado, a partir do anteriormente apresentado, que realizado o repasse das deliberaes e informaes da poltica entidade, mas os processos de articulao com o segmento que representa no so intensos, pois so geralmente para a

218 diretoria, em funo de dar retorno, por indicao (E. 22). H muita dificuldade quanto a 21% dos conselheiros de socializarem as demandas e deliberaes com sua entidade, pois afirmam que s (...) se forem muito importantes ao segmento socializo por e-mail, reunies, como d (E. 8). E outros 15,7% pouco avanam nas discusses com suas instituies representadas, assim afirma um representante governamental que diz que h:

(...) dificuldade de passar; fica tudo para mim, as pessoas no esto interessadas. Para a secretaria (...) no interessa, a coisa antiga do assistencialismo resolveria o problema. Passa como poltica assistencialista, dificuldade de fazer entender, fazer reunio e falar sobre a PAS. Eu no consigo, pois ningum quer saber (E. 18).

Salienta-se assim que a perspectiva stricto senso de histrica compreenso da poltica de assistncia social ainda perpetua-se no CEAS, tanto pelas entidades da sociedade civil como nos rgos estatais que indicam suas representatividades, podendo estes seguirem os preceitos histricos arraigados ou aprofundarem-se nas polticas legitimadas de acordo com suas capacidades e com a dinmica de suas disponibilidades. Afirma Gohn (2000, p. 91) que para o efetivo controle social (...) um representante que atua em um conselho deve ter vnculos permanentes com a comunidade que o elegeu a ser legtima essa representatividade. Os representantes do CEAS no mantm esse fluxo constante de comunicao e articulao das entidades/instituies com as bases e segmentos representadas, portanto o controle social democrtico prejudicado.

Os poderes decisrios que deveriam ser compartilhados com os devidos segmentos representados tambm no so repartidos. Leva-se, assim, a considerar que a falta de articulao com as bases no torna o CEAS representativo da sociedade, por no aprofundamento das temticas por seus conselheiros, vindo a ser dominado por um grupo de atores que assumem esse poder de forma centralizada, pois no foi repartido e, portanto, mais fcil de ser manipulvel.

219

Muito embora a questo da representatividade remeta s dificuldades e limites encontrados nestes espaos relacionados a seus objetivos e falta de estrutura, podendo se caracterizar como institudo burocraticamente o conselho, como aponta Lapassade (1987).

Neste sentido, Raichelis (1998) defende que a ausncia de diretrizes gerais norteadoras, que deveriam orientar a escolha dos representantes tanto governamentais quanto da sociedade civil, traz prejuzo aos conselhos e efetividade do controle social para a classe subalterna, mesmo a partir das deliberaes acordadas por seu colegiado de carter paritrio.

De modo que se estabelece uma polarizao entre a atuao institucional e a mobilizao social de muitos movimentos sociais de presso garantia de direitos sociais de grupos dominnates. Dificultada, ainda, pela cultura poltica patrimonialista de grupos especficos que fazem o uso privado da coisa pblica, que se expressa na apropriao privada dos bens pblicos, na corrupo e no clientelismo (PAZ, 2006, p. 119). O que no possibilita, portanto, a compreenso da participao poltica necessria a esses espaos quando so corrompidos e ou manipulados para legitimarem convenincias ou vantagens.

Os prprios conselheiros salientam essas observaes (..) vejo que a participao deveria ser mais atuante, estamos muito distante do que deveria, [embora] os mecanismos existam (E. 18). Deste modo, o poder fica (...) centralizado na mo de algumas pessoas por falta de informao/capacitao (E. 09), e o controle social (...) implica em conhecer a poltica, os pontos crticos da SJDS (...), onde deveriam ser aplicados os recursos (...) (E. 09). Tambm salienta a necessidade de mapa das vulnerabilidades sociais do Estado a serem destinadas as aes, (...) seno, so distribudos recursos para quem no precisa efetivamente(...) (E. 09) e,

provavelmente, por acordos poltico-partidrios entre as prefeituras e o governo estatal por uso patrimonialista.

220

Desvendam-se, assim, os principais limites ao processo de fiscalizao e deliberao do CEAS/RS, pois a principal atribuio de controle social do rgo deveria envolver a:
todos os segmentos para a fiscalizao da estruturao do projeto, se est sendo realizado em nvel burocratizado, e monitorar aes de projetos: O Conselho soberano, tem autonomia, mas deixa a desejar (...) Isto no acontece como deveria. Liberam a verba [Projetos PAIPS], ningum vai atrs para fiscalizar, monitorar. Retorno no tem. Cmara tcnica no vai [monitorar] pelo que sei; no se pedem relatrios; extremamente importante uma equipe tcnica para ver [fiscalizar] se tudo o que est sendo aprovado no Conselho est sendo feito (E. 13).

Como verificado nas observaes, (...) est a desejar o papel do controle social [democrtico], pois principalmente na assistncia social h falta de participao e de pessoas para assessoria. Comeou tudo muito bonito, e agora est l embaixo. Os secretrios (de governo) detm o poder (...) Os gestores deveriam ser da rea (E. 07). Essa ltima colocao, se politicamente e tecnicamente qualificados o fosse, poderia vir a incidir positivamente na necessria implantao efetiva do SUAS, no entanto diversos interesses polticos permeiam os cargos executivos estatais brasileiros.

Concorda-se em grande parte com a fala seguinte de um conselheiro preocupado com a assistncia social:
Eu que estou fora da rea no vejo o controle social da prtica, tanto pela parte do Estado quanto dos municpios. No existe o controle social, a fiscalizao, o acompanhamento, o monitoramento das aes. Tem que se efetivar a fiscalizao! (E. 12).

Mostraram-se, portanto, diversas restries que h na estrutura do CEAS/RS a efetivar o controle social. Contraditoriamente, importantes avanos foram conquistados na atual gesto do rgo, principalmente no que concerne organizao estrutural e de compreenso da importncia do papel do conselho pelo governo e pelos prprios conselheiros.

221 Embora esta prpria valorizao do papel do CEAS tambm possa ser utilizada de modo a referendar diferentes interesses, quando da aprovao de projetos que favoream entidades sociais ou governos, compreende-se que quando houver a qualificao e posterior resistncia das imbudas representatividades, a manipulao das deliberaes tender a ser diminuda pelo prprio carter democrtico atribudo.

Para ser realizado o controle social, contudo, necessrio o oramento destinado s despesas do CEAS, mas, nas observaes realizadas s plenrias e comisses, esse nunca foi debatido, nem mesmo na comisso de finanas, que incumbida dessa atribuio. Apenas se comentou pela mesa diretora que no havia recursos para a criao de Site do CEAS/RS, salientado pelos representantes como um importante meio de articulao com os CMAS, bem como poucos recursos elaborao de materiais informativos, e que deveriam ser restringidas ao mximo as despesas de organizao, apoio e de materiais da VII Conferncia Estadual.

Dentre essa restrio oramentria do CEAS/RS, encontram-se as questes polticas que imperavam as (...) dificuldades de concreta efetivao da proposta do Fundo a Fundo (E. 15). Normatizada pelo SUAS, essa regulamentao consiste no repasse das verbas da instncia nacional, do Fundo Nacional de Assistncia Social, para o Fundo Estadual (FEAS), conseqentemente, para os Fundos Municipais de Assistncia Social. No perodo do estudo, os conselheiros apreciavam a proposta de Lei de Criao do FEAS, pois havia a promessa do Secretrio da SJDS de fazer o repasse dos recursos antes do ms de novembro de 2007, o que no ocorrera at o trmino das observaes no fim do mesmo ms.

Contraditoriamente, como apontado, havia recursos para diversas articulaes e eventos nacionais de representatividade pela presidncia, e no para a articulao interna do estado ou de assessoria presencial aos conselhos municipais. Contrapondose a essa escolha, um conselheiro comenta que os recursos devem ser trabalhados

222 para efetivar o controle social (..) na forma de melhor alcance para os usurios (E. 15).

Para tanto, como salientado pelos entrevistados, so necessrios processos eficazes de articulao do CEAS com as outras instncias e rgo gestores, pois 77,7% destes afirmam que no esto ocorrendo da melhor forma. Evidenciou-se nas observaes que o CEAS (...) at participa de eventos, mas no promove a articulao com demais rgos (E. 21), o que impede um processo ampliado de controle social aos usurios.

O CEAS deveria, assim, atuar na base, nos conselhos municipais: onde acontece [a poltica, e deve] fomentar a formao tcnica das representatividades nos municpios e assim contribuir no rgo pblico (E. 19). Como tambm deve (...) fomentar a questo dos profissionais (E. 22) de (...) divulgar, promover aes nos municpios para a descentralizao do conhecimento do SUAS, das normativas da poltica de assistncia, e do papel dos conselhos, pois tm (...) atribuies importantes (E. 19), como a de zelar pela efetivao do Sistema Descentralizado e Participativo da Assistncia Social (CEAS, 2006). E, portanto, (...) deve estar pensando, deliberando sobre a poltica do estado (E. 19). Porquanto percebeu-se que:
O CEAS no faz com os CMAS a que deveria. Se tivesse as condies, ele deveria promover o controle social entre todos. o CEAS no sabe o que est acontecendo no CMAS/POA! O CEAS deveria ter, mais autonomia e ele fiscalizar qual o dia das reunies etc. (E. 7).

Afirma-se que o CEAS poderia estar mais prxima dos municpios, (...) ser bem mais propositivo e provocativo no sentido do CMAS participarem, terem interlocuo direta, um canal aberto (...) (E. 22). Para tanto uma relevante sugesto apresentada pelos conselheiros a de realizar uma diviso de responsabilidades das regies do estado entre os conselheiros, e assim, (...) planejar muito com antecedncia, Reunies Regionais com os CMAS, cada qual (...) de responsabilidade de um ou dois conselheiros (E. 16). O CEAS ainda (...) deveria mandar correspondncias e fiscalizar

223 as aes dos municpios (E. 11), nos seus conselhos, secretarias de assistncia ou afins, pedir informaes com relao implantao do SUAS no estado, etc.

Considera-se interessante a sugesto das (...) plenrias dos conselhos regionalizados: em cidades plo, abertas para a cidade, plenria em cada regio demanda recursos, e se tiver interesse poltico (E. 3), podem ser realizadas, pois houve a tentativa anterior dessa articulao e foram positivas essas aes. De modo que (...) as plenrias regionalizadas e a regionalizao da assistncia social facilitam as capacitaes. Deve-se, assim, se (...) retomar a regionalizao (E.5), no entanto compreende-se que:
(...) no depende s do CEAS. Faltam recursos. O CEAS no autnomo como deveria, para visitar municpios, etc; teve o Seminrio Regional em Maio, meio obrigado pelo CNAS: chamaram-se os CMAS para dizer das orientaes do CNAS: CEAS. Como ponto positivo do pr-seminrio, foi simulado o relatrio de preenchimento do questionrio com vinte (20) questes perguntando acerca da implantao do SUAS nos municpios (E. 12).

Contudo, foi salientado que a articulao (...) Com os CMAS no existe at por que os gestores municipais no querem interferncia l (E. 10), de modo a no se intrometerem nos processos autoritrios ainda muito realizados nos conselhos municipais. Por outro lado salientado que (...) os prprios CMAS enxergam a questo poltica [direcionadora e autoritria] e dificilmente procuram o CEAS (E. 13), pois alguns estariam mais capacitados dentro do projeto poltico das concepes e normativas da PNAS e do SUAS.

Com o CNAS comentado que so feitas articulaes somente em nome da (...) poltica partidria (E. 5), pois o CEAS (...) faz tudo em nvel nacional, o conselho representativo fachada (E. 7), para a presidente do CEAS, (...) ter

representatividade como Presidncia do FONACEAS, em nvel nacional (E.1). De modo que compreendam que essa articulao no do (....) CEAS, [para] a presidente. personificada, de modo que a presidente tambm a Presidente do

224 Frum Nacional dos Conselhos Estatais (FONACEAS88), [portanto] mais personalizado na presidente (E. 3). Nesse sentido, como analisado, vrios entrevistados criticam e consideram que essa mobilizao (...) fora do estado, e deveria ser um movimento de articulao mais interno (RS), pois (...) O CEAS sempre se articulou muito mal com os CMAS (E. 3).

Foi comentado que se objetivou a (...) imagem [mas haveria um] (...) ganho para o controle social do CEAS/RS (E. 5), pois a (..) figura da presidente fica mais forte nesse movimento [mas] a indicao dela criou uma cultura da importncia da representatividade (E. 2), importante em nvel nacional. A articulao apontada como necessria em nvel nacional por um entrevistado, (...)deveria ter com MDS, honestamente eu no sei. A gente no tem esse conhecimento (E. 6) das articulaes que so realizadas. Mas este entrevistado comentou que pela ausncia de repasse das informaes: (...) a presidente est sempre em contatos, mas ela no repassa! (E. 6).

Os processos de articulaes nacionais externos do CEAS/RS, portanto, so considerados (...) s em nvel da presidncia e mesa diretora; enquanto conselheiros no [h] (E. 16). O que evidencia o distanciamento da fora poltica que deveria estabelecer de forma conjunta, no centralizada essa forma de organizao social e fomento da democracia.

Outra sugesto e crtica de articulao que est deficitria a vinculao (...) maior com outros conselhos de direito [esto] muito separados (...) (E.14), embora tenha se realizado, em 2006, uma articulao de funcionrio para reunio com algumas entidades para ser efetuada uma (...) reunio intraconselhos. Eles participaram (a presidente do CEAS e mais trs representantes dos demais). A 1 pauta foi para que
88

O FONACEAS foi criado em evento promovido pelo Instituto Pr-Conselho (instituto de formao e qualificao de conselheiros) que se dedica capacitao de conselheiros (Conselho da Criana e adolescente especialidade da Instituio - TELEMIG), criado por Juzes, promotores, visando intersetorialidade das polticas sociais, pode ser um importante meio de articulao externa com demais CEAS no Brasil (plenria 30/05/07).

225 tivesse uma pauta nica da Poltica Social para o Governo, foi feita, teve reunio com o Secretrio, com governador (E. 10).

Nessa ocasio, todavia, firmou-se que (...) no houve possibilidade de fazer presso, e essas solicitaes se perderam por eleies polticas. O Conselho das Pessoas com Deficincia (PCDs) estava em formao, no participou. Isto est documentado, no funcionou (E. 10). Outro entrevistado referenda: (...) tentaram articulao com outros conselhos. No vejo articulao agora (E. 5). Compreende-se que deva ser articulados conjuntamente quando (...) alguma poltica transversal for fomentada (E.2), para (...)aprofundar a poltica setorial com as interfaces necessrias (E. 19) ente a assistncia e as demais.

Salienta-se, portanto, imprescindvel uma articulao com os demais conselhos setoriais e de direito, porque (...) muito incipiente e enfraquecida essa relao. Tem em algumas situaes com o Conselho da Criana e Adolescente, pois abrange a PAS; com o segmento do Idoso tambm (E. 15), no se constituem, assim, eficazes.

H um esforo do DAS junto aos Municpios por meio do COEGEMAS (Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistncia Social do Rio Grande do Sul (Coegemas/RS). E o (...) CEAS vai na esteira (E. 15). Parece muito reboque da secretaria (...) No tem havido a imposio do CEAS ao controle social da poltica. Nas esferas estatais, a maioria no sabe nada sobre o CEAS (E. 9)

O DAS se rene com a Federao dos Municpios do Rio Grande do Sul (FAMURS) e COEGEMAS quando tem assunto (E. 8), mas no foi observada, durante as plenrias, a solicitao pelo conselho de retorno dessas articulaes. Esses movimentos de promoo intersetorial da assistncia so importantssimos, pois no se deve (...) construir uma poltica pontual (E. 8), focalizada e descolada dos processos nacional e municipais. A qualificao do controle social no processo de implantao do SUAS nos estados, como assinala a normativa, implica na construo de agenda

226 comum dos conselhos nacional, estaduais e municipais da Assistncia Social, e na articulao dos conselhos de assistncia social com os conselhos de direitos das polticas sociais (NOB-SUAS, 2005). Mas (...) faltam agentes capacitados (E. 19), como afirma um conselheiro, e considera contraditoriamente (...) que o CEAS tem interface importante com o CEDICA (sobre o Plano de Convivncia Familiar e Comunitria), mas h falta de tempo e disponibilidade concreta de pensar questes pertinentes dos dois conselhos, de forma realmente aprofundada (E. 19). E como apontou outro entrevistado, no teriam (...) oramento conjunto para trabalharem (E. 22).

Contraditoriamente, dito que o CEAS est (...) ocupando mais espaos que promovam a articulao para a poltica: outros conselhos, Secretarias atreladas s polticas sociais, junto a ONGS e que estaria indo participar em vrias esferas, seja governamental ou social (E. 20). Mas notou-se que ainda pouco efetivas para uma estrutura que completara onze anos de funcionamento.

Assim observou-se que so (...) muito poucos os processos que participam. Poderia ter mais. At faz, mas com aes pontuais; incio meio e fim (E. 22). Deste modo, eficazes processos de articulao no esto sendo realizados, porm ressaltado que (..) O CEAS tem visibilidade pelo prprio convite de participar de eventos, e a articulao com o DAS; CNAS e com CMAS no est boa [pois no h] forma de comunicao apropriada (E. 1), referendando a sugesto de site prprio.

Como contraponto, salientado que existe uma participao nas articulaes; [nas] votaes como leis; emisso de parecer para CNAS; [com] o legislativo (E. 4). As relaes do CEAS com o poder Legislativos, no entanto, no so de conhecimento de 68% dos conselheiros, pois dito que no h nenhuma (E. 12), e que no existe (E. 21) ou (...) s quando tem uma lei (05). Mas quando refletiram, apontaram como articulao muito (...) importante e realmente no feito o linck, (...) pois as pessoas no conhecem o que a Assistncia Social afirma o entrevistado

227 21. E (...) caberia ter conhecimento, e vice-versa para estar deliberando e aprovando, saber como funcionar [a aprovao das leis e normativas e o controle social da poltica]; ter respaldo do legislativo (E. 12).

H a experincia prvia de um conselheiro em orientar as cmaras municipais a exporem sobre a PAS aos vereadores (E. 21), deste modo (...) o CEAS poderia estar indo na Assemblia Legislativa para fazer carta, ofcio para cada deputado [objetivando cham-lo] para conversar (22). Concorda-se que para zelar pela poltica de assistncia social no estado:
O conselho poderia ter o dever de se relacionar com os lderes de bancada, chamando-os vinculados nas matrias da Assistncia Social [pois somente] faz o caminho contrrio. Deveria articular com as bancadas para reivindicar pontos aceitos pelo CEAS. Poderia apenas ser ouvido, mas j abre portas... Muito do controle social poderia ser feito (E. 03).

Entretanto, o conselho (...) at j tentou ter relacionamento mais prximo, (...) tentou-se passar um documento com informaes, [mas] bastante difcil, pois a Eleio dos polticos adentrou no CEAS, na discusso (E. 4), dificultando o processo. Nesta oportunidade, alm disso, como (...) no era prioridade, mandaram outras pessoas no afeitas temtica (E. 4), nesse sentido, que deveria ter um acompanhamento mais prximo do que [os polticos] esto prometendo, se esto cumprindo (E. 04) os acordos articulados, de modo a se realizar o controle social a favor das classes subalternas.

Alguns entrevistados afirmam que no sabem nem de que forma o CEAS e o legislativo poderiam estar tendo articulaes conjuntas: (...) No consigo ver uma relao mais conjunta, s com executivo, [poderiam ser]. (...) emendas, mas pessoal das entidades conselho no tem fora, aliados (E. 2) para essas articulaes. Compreende-se que com esta articulao estabelecida, e aliados no legislativo, o CEAS poderia ter (...) mais liberdade para deliberar [de modo que] o governo no pede opinio, [e] cada governo que entra coloca a poltica-partidria e o CEAS tem que aceitar (E. 07).

228

Contraditoriamente, um entrevistado acredita que (...) no sentido de proposio, no precisa relao, s quando necessrio, [pois] no deve-se envolver uma relao de poltica de segmento com relao partidria (08). Referenda-se, no entanto, que o CEAS/RS deve se:
(...) aproximar do Legislativo, se articular, pois falta para buscar resultado da implantao das polticas com o governo. No s com o gestor (SJDS) e sim com outros poderes, principalmente o Legislativo. E participao do prprio Judicirio, que envolvido nessas questes da criana e do adolescente. Tem que ter o envolvimento do Legislativo nas discusses. Tem que existir: discutir oramento com antecedncia, com propostas com mais tempo, fazer lobby com os deputados. Estamos muito distantes, seno internamente no se avana (E. 18).

Como aponta outro entrevistado, (...) nunca fomos tribuna para ser demandada a discutio da PAS (E. 9). O CEAS com o Legislativo (...) poderia estar dialogando mais, pois o poder encarregado de legislar para que a implementao da poltica seja dada de forma adequada e melhor (E. 19). Houve, no entanto, a sugesto de reivindicao e mobilizao do conselho junto assemblia para que a vinculao do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) com salrio mnimo no fosse desfeita.

Concorda-se assim com o entrevistado que as (...) pautas de natureza legal so importantes que o CEAS possa estar propondo (E. 19), como tambm propostas de polticas (E. 17) e, portanto:
(...) deve-se Legislar em cima disso, deve-se cobrar!! O oramento passa! Isso uma disputa! Por isso tem que passar com algumas articulaes, dar conhecimento para o Legislativo das atividades do Controle Social do CEAS e comprometer o Legislativo com a Poltica! (09)

Foi abordado que o conselho poderia ter mais poderes e contribuies com o legislativo (...) desde que com meios para cumpri-las (E. 11), nesse sentido outro conselheiro comenta que a (o) presidente do conselho deveria ter tempo integral e fazer essas articulaes [deveria] ter vinte horas disponveis, ter um tempo de trabalho l para fazer esses contatos todos com o Ministrio Pblico, com a Assemblia

229 Legislativa (E. 06) para se fazer presente a um efetivo processo de controle social favorvel aos usurios da Poltica de Assistncia Social do Rio Grande do Sul.

Detectou-se, nesse contexto, que devam ser vencidos os limites das representatividades, de recursos financeiros, humanos e materiais para se realizarem as articulaes necessrias ao controle social de perspectiva democrtica, muito embora verifiquem-se interesses polticos governamentais que tambm no

proporcionam uma efetiva execuo das atribuies ao CEAS/RS destinadas.

Desse modo a capacitao contnua de atores comprometidos e cientes de suas responsabilidades para com a sociedade, juntamente com um processo articulado nas bases representadas, pode vir a promover processos deliberativos democrticos que manifestem os interesses da maioria da populao, no de forma manipulada perspectiva consensualista ou de forma imposta, como a perspectiva conservadora do controle social. Processos esses que pelo carter contraditrio do controle social democrtico almejado pode vir a tender para uma paridade, segmento ou instituio, dependendo da correlao de foras que se trava na dinmica da gesto desse controle, principalmente do fortalecimento prvio desses atores para compreenderem esses espaos de disputas polticas. De modo especial, o espao de disputa do poder que deveria ser partilhado entre a sociedade e o Estado.

230

6 CONCLUSO

O processo de controle social do Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul precisa ser superado, pois h frgil realizao do controle social na perspectiva democrtica. H a primordial necessidade de compreenso das diferentes ticas de controle social presentes por parte de seus atores/sujeitos sociais, uma vez que se salientaram, nessa anlise, condues homogeneidade de interesses - ao controle social consensualista, e manipulao de instrumentos, informaes e articulaes por parte do Estado/governo vigente no perodo. Dificultando-se ainda os interesses das classes subalternas quando conservadoramente o controle social era realizado.

Constatou-se que a dinmica interna de gesto do CEAS caracterizada por certa dedicao exclusiva pela mesa diretora, facilitada pela ausncia de representatividade propriamente dita; sendo a mesma, pelo conjunto dos conselheiros, justificada em virtude da falta de disponibilidade horria, de compreenso da poltica e de ausncia de comprometimento histrico ou direto com as aes e com a poltica de assistncia social. Compreende-se, todavia, que questes culturais histricas e de ausncia de prvios indicadores de ingresso de representatividade efetiva prejudicam as atribuies do CEAS, havendo poucas discusses e controle sobre os temas deliberados.

231 O controle social na perspectiva democrtica poderia ser fomentado ainda no importante espao favorvel ao dilogo das Comisses de Trabalho, pois so reduzidas de membros, possibilitando as articulaes e proposies qualificadas. Entretanto, a democracia deliberativa dessas reunies e suas atribuies no so bem compreendidas pelos conselheiros, por conseguinte, esse exerccio fragmentado em pequenas proposies ou falas adequadas de controle social com todos os membros em reunio plenria, o que enfraquece a discusso pela diversidade de

posicionamentos e interesses quando essa no est madura o suficiente.

A omissa participao social democrtica da maioria dos conselheiros evidenciada principalmente na ausncia de sugestes de pontos de pauta a serem debatidos e apreciados, facilitando a organizao quase que exclusiva das demandas acerca dos interesses dos conselheiros eleitos mesa diretora. Essa, por seguir o Regimento Interno, conduz as discusses no-planejadas, discusses essas que normalmente seriam mais pertinentes, mas os temas no so debatidos em virtude do curto prazo de necessria aprovao de outros projetos de maior relevncia para tal. Conseqentemente, o controle social a favor das classes subalternas no efetivado, at mesmo por falta de interesse, tempo, ou importncia de muitos conselheiros em se apropriarem da matria, dos documentos e discusses polticas que permeiam a temtica.

Contraditoriamente, algumas tentativas de controle social nessa perspectiva e proposies foram observadas, como a capacitao conjunta, momentos tambm de acumular conhecimentos foram sugeridos e iniciados, muito embora se observasse certo distanciamento da maioria de seus membros em realmente se apropriar de uma poltica to complexa e contraditria. A ausncia de planejamento conjunto das deliberaes a serem tomadas em reunies plenrias estende-se s comisses, pelo desconhecimento pormenorizado de suas atribuies, como tambm a ausncia de planejamento dos parcos recursos oramentrios destinados articulao poltica, eventos, capacitaes e gesto do rgo. Ocorrendo, assim, crticas aps sua manipulao.

232 Uma importante forma de qualificar a participao deliberativa e o controle social internamente no CEAS poderia ser o fortalecimento de suas Comisses de Trabalho, que implicaria em cronograma predeterminado, cincia e capacitao dos conselheiros de suas atribuies, como ainda material de apoio e pessoal qualificado para subsidilos jurdico, tcnico e financeiramente. Imprescindvel, desse modo, uma assessoria tcnica especializada, permanente e ativa na promoo do controle social democrtico, de interesse das classes subalternas. Alm de uma coordenao qualificada dessas comisses, que poderia, conjuntamente com a mesa, estabelecer novos cronogramas de articulao poltica com as esferas nacional e municipais, inclusive, com outros conselhos de polticas de modo intersetorial.

A experincia de qualificao prvia de participao social na rea, fruto de indicadores precedentes eleio tanto de representatividades quanto de entidades a comporem o CEAS/RS, auxiliaria a compor esse quadro capacitado, impedindo a representatividade burocrtica e o cumprimento de tarefas burocrticas que se apresentaram na maioria de suas deliberaes observadas. Essa fora democrtica poderia vir a facilitar a partilha de poder que preconiza essas estruturas conselhistas, no se estabelecendo mais como caixa de ressonncia dos projetos governamentais.

Acredita-se, de certo modo, no vcio de origem dessas estruturas, o que impede de forma mais agressiva e fiscalizadora suas atribuies por se atrelar de forma dependente quele que fiscaliza, por executar a poltica a ser controlada. Nesse sentido que a cincia da responsabilidade de cada representatividade e o necessrio debate a ser aprofundado dessas indicaes torna-se papel fundamental de modo que no haja cobranas legais predeterminadas da execuo do controle por essas nessa forma de constituio do rgo.

A diviso paritria no CEAS/RS pouco era percebida em funo da falta de articulao interna - ou fruns e demais espaos - e do prprio desconhecimento desse importante instrumento de controle social. Assim ressalta-se o insuficiente

envolvimento das representatividades eleitas para com seu membro designado a

233 compor o conselho e, principalmente, o precrio compromisso do debate acerca da promoo da poltica de assistncia social aos usurios, razo de ser dos conselhos. E que tambm pouco ou contraditoriamente fragmentados ou fragilmente articulados, informados ou interessados ocupam esses espaos de forma qualificada ou adequada.

Sob tal tica que o CEAS deve ampliar sua visibilidade, comeando pelo seu ingresso e processo eleitoral, de modo a promover o fortalecimento de outros grupos a comporem e, quem sabe, ampliarem seu quadro de representatividade, visto que percebido distanciamento entre esse e as esferas municipais de controle social. Muito embora se compreenda que cabe ao Estado democrtico o fomento da participao democrtica de base, mas muito o conselho poderia apoiar ou promover e acompanhar aes de mobilizao desse cunho, como muitas vezes se percebeu que as representatividades estatais estavam mais ativas ao controle social democrtico do que o consensualista praticado por representes dos usurios em funo de interesses particulares.

Compreende-se, dessa forma, que o controle social, na perspectiva democrtica de interesse das classes subalternas, est em processo de construo no CEAS, pois ainda reflete a desigualdade de acesso por meio da desigualdade de representao poltica que compreende seu carter paritrio, de modo que se somam os grupos dominantes da sociedade civil com o Estado. Compreende-se, ento, que essa desigualdade fruto de um processo histrico, muito presente no contexto atual, uma vez que a democracia e seu carter deliberativo so realmente muito recentes.

O processo democrtico de controle social e de qualificao da poltica de assistncia social somente ser superado de acordo com o comprometimento dos sujeitos sociais e da correlao de foras dos interesses mais articulados e informados acerca da perspectiva democrtica. Sendo necessrio, porm, ultrapassar a reproduo histrica da apatia de participao poltica da populao brasileira, que muito ainda se reflete no CEAS, mesmo aps avanos organizacionais e de recursos humanos no rgo.

234 Entende-se, portanto, que devem ser abertas novas possibilidades para qualificao do processo de controle social dessas estruturas, como redes de articulaes competentes, como tambm perspectivas de remunerao a conselheirosfuncionrios, qualificao de indicao de entidades estatais a representarem no CEAS, e exigncias comprovadas de articulao contnua das representatividades da sociedade civil. Visando, contudo, articulaes sociais polticas em prol da poltica de assistncia social e de sua rede socioassistencial e de seus usurios. Abrindo ainda canais permanentes de interlocuo avaliao e ou auto-avaliao das atribuies do rgo.

Foram observadas a busca de convenincias, principalmente financeiras, de ingresso de entidades no conselho, salientada nos ausentes ou manipulados e coercitivos processos deliberativos em proveito da aprovao de projetos sociais. Entretanto, torna-se relevante ressaltar ausncia de iniciativa de proposio do conjunto de conselheiros, que era suprida por centralizao que, contraditoriamente, fazia andar a dinmica e agenda atribuda ao CEAS. de se salientar a vasta experincia participativa de conselheiros, bem como a participao de grande parte desses em capacitaes oferecidas pelo mesmo, mas pouco visualizada na execuo dessa importante funo.

Compreende-se, pois, o conselho como instncia mxima de articulao poltica em nvel estadual da poltica de assistncia, no entanto discusses e debates iniciais eram abordados, desqualificado um espao genuno de controle social por necessidade e certa ingenuidade de muitos membros em se capacitarem no processo, que compunha correlao de foras complexas, mas vivas. Em funo dos interesses de grupos especficos a serem atendidos com as deliberaes, acabara por ser, para a maioria, apenas um ritual de atropelo quinzenal, por cumprimento burocrtico das tarefas a serem legitimadas pela aprovao do pleno que em muito apenas acatava o planejamento j entrelaado com alianas previamente institudas.

235 Considerando o abordado, acredita-se que espaos de capacitao permanente entre os conselheiros, entre esses e seus segmentos, e entre esses e suas bases, devam ser fomentados, qualificados e apoiados pelo CEAS/RS de modo a percorrerem-se os preceitos do controle social democrtico, funo primeira quando da instituio do rgo nos rumores do movimento constituinte de 1998. Isso posto, no intuito, de vencer a burocracia que inviabiliza os processos democrticos e de debates qualificados, como tambm que institucionaliza o ritual de no-participao poltica propriamente dita no rgo.

Entende-se ainda que a funo de conselheiro compreende uma gama de conhecimentos complexos e necessrios prvios para entenderem uma capacitao contnua, ampla e que possibilite a todos os membros uma viso geral da poltica e de sua administrao. Assim, deve-se compreender as intencionalidades de cada ao, permeada de interesses distintos de cada grupo, aliana ou conselheiros. Nesse sentido que se sugere uma reviso da abordagem informativa das demandas pertinentes socializao no CEAS para seus membros refletirem, compreenderem e fundamentarem proposies relevantes apropriadas ao efetivo exerccio do controle social democrtico. A execuo do controle social, a partir da perspectiva democrtica no Conselho Estadual de Assistencial Social/RS, limitada tambm em virtude da utilizao comum dos recursos operacionais com o rgo Gestor Estatal. Os limites evidenciam-se na ausncia completa de autonomia necessria do processo de gesto, dinmica e de planejamento oramentrios para o controle social, manifestos de forma latente nas dificuldades e atrasos organizao da VII Conferncia Estadual de Assistncia Social no perodo.

H, portanto, a necessidade de mudana de paradigma da cultura poltica brasileira acerca da possibilidade das esferas de controle social da poltica de assistncia social. Para tanto deve ser executada e planejada na perspectiva lato sensu, legitimada ainda pelo processo de articulao poltica com as demais polticas sociais e reas da seguridade social. A sociedade civil que defende os interesses das

236 classes subalternas tem um grande papel na transformao de paradigma, tanto da poltica quanto do controle social executado nos espaos deliberativos, por meio da avaliao e efetiva execuo atravs da denncia, da participao ativa na construo de indicadores de controle social e no comprometimento com os planos de trabalho das atribuies designadas.

Contudo, inquestionvel a mudana de interesses corporativistas, individuais ou poltico-partidrios a uma viso coletiva de qualificao e desenvolvimento social da populao. Ao passo que impostos e recursos sociais so cobrados e recolhidos pelo Estado em funo da sociedade, que contraditoriamente tambm apia seus interesses de acordo com as melhores convenincias socioeconmicas. Cabendo sociedade organizada em prol do bem-comum ocupar de modo objetivo, articulado e capacitado esses espaos de controle social a fim de legitimar, dar visibilidade e publicizar as alternativas de resistncia construdas na perspectiva democrtica.

Seguindo a perspectiva de subsidiar a qualificao do rgo prevista no objetivo geral, este estudo ainda remeteu a construo de indicadores de controle social perspectiva democrtica que podero servir de subsdio mensurao do controle social realizado pelo rgo para um posterior processo de qualificao de sua estrutura, processo e compreenso acerca deste:

1) Diretrizes norteadoras de ingresso de conselheiros qualificados no controle social democrtico que contemplem a representatividade efetiva do segmento e entidade;

2) Capacitao no ms de ingresso do conselheiro ao CEAS/RS, de forma presencial com processos simulados de exerccio de controle social e sobre as normativas, polticas, servios, programas, projetos e parcerias leis e regimentos da poltica e do conselho;

237 3) Reduzido ingresso/troca de conselheiros ao longo dos mandatos por meio de sensibilizao com as instituies que lhe cabem as indicaes; quando ocorrido, ter adotado um procedimento padro com material de subsdio de capacitao (de acordo com o item 2.) das leis, normativas, regimentos e procedimentos dos conselhos a cargo da secretaria executiva e de um membro do conselho representante;

4) Pautas das comisses e plenrias elaboradas conjuntamente por colegiado ao final de cada, de forma a planejar a seguinte, contendo nesta uma temtica a ser estuda e aprofundada em cada reunio;

5) Prvio debate obrigatrio pelas comisses de trabalho das temticas e assuntos a serem apreciados, cada qual com sua temtica de deliberao, socializada ao pleno por conselheiros, respeitada a paridade de conselheiros na reunio seguinte;

6) Plano de gesto de acompanhamento e fiscalizao do oramento e recursos destinados poltica de assistncia social estadual e ao conselho, bem como aos relatrios de gesto, contendo prazos (trimestrais e anual, com devido apoio tcnico capacitado para serem eximidas possveis dvidas), devendo ser cumpridos ao pleno, a ser apresentado pela comisso de finanas seu andamento (sugere-se de intervalo de trs meses), tambm respeitada a paridade;

7) Plano de articulao trimestral de demandas com os Poderes Legislativo, Judicirio e Executivo, compondo-se essa nova comisso de articulao dos coordenadores das demais comisses de trabalho a fim de promover alianas com as bancadas, comisses e demais alianas acerca da promoo e garantia do oramento e da gesto descentralizada e democrtica da assistncia social;

238 8) Agenda de reunies bimestrais prprias com demais conselhos gestores afins da poltica de assistncia social para avaliao e proposies acerca da mesma e demais polticas e interfaces;

9) Plano anual de plenrias regionais ampliadas no estado, com designao de trabalho s comisses, de responsabilidade de seus coordenadores, a fim de atender de forma regionalizada as demandas dos conselhos municipais do estado;

10) Alocao de recursos ao CEAS/RS por meio de planilha de oramento planejado anualmente, remetida ao rgo competente para a previso de seu custeio;

11) Perodo indeterminado de apreciao de matrias pertinentes a fim de serem subsidiadas as discusses com os segmentos representados e respectiva comisso de trabalho, para posterior apresentao do debate, cabendo s urgentes um prazo de no mnimo trinta dias, a contar da data de cincia do colegiado em reunio plenria;

12) Comprovao das representatividades secretaria executiva de suas articulaes minimamente trimestrais com seu segmento representado e mensal com a entidade que o designou, com pena de desligamento de funo;

13) Prazos de entrega de relatrios e planos de ao governamentais a serem apreciados previamente estabelecidos ao gestor da poltica de assistncia social, cabendo ao CEAS no mnimo 60 dias prvios ao esgotamento legal para apreciao;

14) Site prprio, desvinculado do rgo gestor em pleno funcionamento, compondo espao de comunicao interna do ao CEAS/RS, com senhas prprias aos conselheiros, linck de perguntas e respostas facilitadas, de linguagem simplificada, dowloads de normativas, leis e publicaes acerca das perspectivas

239 de controle social conselhista e sobre a poltica de assistncia social, canal direto de comunicao entre CMAS, sociedade em geral e usurios; com respectivo apoio tcnico e de recursos humanos permanentes e capacitados ao seu pleno funcionamento;

15) Divulgao e publicizao do CEAS em, no mnimo, dois meios de comunicao mensalmente, como forma de dar visibilidade s esferas conselhistas e ao seu processo de controle social, devendo publicar suas resolues e deliberaes em site prprio;

16) Manuteno do quadro da secretaria executiva com no mnimo trs funcionrios tcnicos (2 obrigatoriamente assistentes sociais e outro de nvel superior, como advogado, contador ou reas afins) para assessorar os conselheiros e comisses, vindo a compor as cmaras tcnicas, juntamente com demais secretrios executivos, estagirios e outros;

17) Canais e formas contnuas de avaliao, auto-avaliao do CEAS pela sociedade, CMAS e prprios conselheiros, visando qualificao permanente do rgo;

18) Articulao destes rgos gestores com o sistema de informao, monitoramento e avaliao do SUAS e demais sistemas de programas e parcerias da poltica de assistncia social estadual, a partir da criao de comisso de articulao para tal finalidade, com a designao de um respectivo coordenador e seu vice;

19) Indicadores para contrapor o nvel de institucionalizao e burocratizao dos procedimentos, como forma de qualificao do controle social perspectiva democrtica;

240 20) Elaborao de agenda trimestral de debates de temas relevantes e polmicos qualificao do rgo (como a possvel remunerao dos conselheiros e suas atribuies no rgo; desvinculao deste com o rgo gestor, de modo a ser incorporado pelo Ministrio Pblico ou Tribunal de Contas da Unio; ampliao de representatividades; modificao de Regimento Interno; etc.).

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249

APNDICES

250

APNDICE A ROTEIRO DE OBSERVAO SISTEMTICA

251
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL DA PUCRS - 2006 Mestranda: Erika Scheeren Soares - Professor Orientador: Dr. Jairo Melo Arajo PROJETO DE PESQUISA DE MESTRADO EM SERVIO SOCIAL: O P ROCESSO DE CONTROLE SOCIAL DO CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL: LIMITES E POSSIBILIDADES DENTRE O ESTADO DEMOCRTICO

Excludo:

ROTEIRO DE OBSERVAO SISTEMTICA DO CEAS/RS Data da Observao:____/____/____ Reunio:______________________________

I - COMPOSIO - Total ______ membros

1) Presenas das Representatividades do Estado: 1. FADERS 2. FAMURS 3. Fundao de Proteo Especial 4. Secretaria da Agricultura e do Abastecimento 5. Secretaria da coordenao e do Planejamento 6. Secretaria da Educao 7. Secretaria da Justia e do Desenvolvimento Social 8. Secretaria da Sade 9. Secretaria de Segurana 2) Presenas dos Profissionais da rea: 10. CRESS 11. Conselho de Psicologia 12. Associao dos Servidores da ASCAR 13. SESI* 14. USBEE 15. ASCAR 4) Presenas dos Representantes dos Usurios: 16. MNMMR 17. Federao das APAES ( ( ) Titular ) Titular ( )Suplente ( )Suplente ( ) Ausente ( ) Ausente
89

( ( ( ( ( ( ( ( (

) Titular ) Titular ) Titular ) Titular ) Titular ) Titular ) Titular ) Titular ) Titular

( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente

( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente

( ( (

) Titular ) Titular ) Titular

( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente

( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente

3) Presenas dos Representantes das Entidades Prestadoras de Servio: ( ( ( ) Titular ) Titular ) Titular ( )Suplente ( )Suplente ( )Suplente ( ) Ausente ( ) Ausente ( ) Ausente

89

Vice- Presidncia do CEAS/RS Associao Sulnica de Crdito e Assistncia Rural * Presidente do CEAS/RS

252 18. FREC - Federao Estadual dos Cegos ( ) Titular ( )Suplente ( ) Ausente

II - DEMANDAS E PROCESSOS DECISRIOS 5) Articulao e adequao das demandas a serem deliberadas com relao s atribuies prvias (ou ata) e: 6) Cincia e organizao/articulao prvia das representatividades para com as demandas: 7) Origem dos Encaminhamentos e Descrio das Demandas (quem e o qu?): 8) Correlao de foras e interesse(s) situacional compreendido(s): 9) Dificuldades em proceder s deliberaes (processos restritivos): 10) Encaminhamentos de deliberaes NO acordadas: 11) Processos burocrticos percebidos ou evidenciados que colaboraram ou restringiram as atribuies e deliberaes do Conselho: 12) Organizao das deliberaes corriqueiras - processos auto-avaliativos evidenciados:

III

CARACTERSTICAS

COMPORTAMENTAIS

DE

INTEGRAO

DELIBERAO INFLUENCIADORAS DO PROCESSO DE DECISO DO COLETIVO DO CEAS 13) Fatores comportamentais do Grupo para o exerccio do controle social (Coeso, Fragmentado, Subgrupos dominantes,...): 14) Influncia de personalidade ou representatividade(s) dominante no grupo (nvel de status, conhecimentos, ...):

IV- RECURSOS DISPONVEIS 15) Recursos Polticos Disponveis (Assessoria Tcnica): 16) Recursos Tcnicos Disponveis (Equipamentos, Estrutura Fsica do Ambiente): 17) Prejuzo ao controle social por ausncia de recursos evidenciados na reunio pelos participantes:

V - PARTICIPAO DAS REPRESENTATIVIDADES NO CONTROLE SOCIAL 18) Participao dos representantes do Conselho s deliberaes e discusses

(argumentativa, propositiva, mobilizadora...):

253 19) Processos decisrios (argumentao, negociao, coalizo, alianas, ...) e votaes (maioria consensos, dissensos, no acordados): 20) Compreenso de importncia da representatividade enquanto participao poltica do conjunto dos conselheiros: 21) Informaes relevantes repassadas/discutidas do Corpo Executivo ao Conselho na reunio: 22) Limites e as conseqncias das possibilidades decisrias apontados: 23) Influncia de Experincias Anteriores dos representantes significativas para a discusso e deliberao: 24) Contedo das argumentaes do conjunto de conselheiros quanto a Assistncia Social em interface com as polticas sociais: 25) Segmento(s) e entidades que se destacam propositivamente e criticamente participao e ao controle social:

VI - ARTICULAO E PUBLICIZAO DO CEAS 26) Articulao e publicizao do CEAS com outros rgos, esferas e instituies gestoras da poltica de assistncia social e da sociedade a fim de proceder s deliberaes: 27) Compreenso acerca de necessria publicizao das deliberaes do Conselho pelo conjunto dos conselheiros: 28) Funcionamento e dinmica do rgo acerca dos objetivos e atribuies observado: 29) Dificuldades Polticas e demais percepes acerca do processo de controle social:

254

APNDICE B ROTEIRO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA

255 PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL DA PUCRS- 2006 MESTRANDA: ERIKA SCHEEREN SOARES PROFESSOR ORIENTADOR: JAIRO MELO ARAJO PROJETO DE PESQUISA DE MESTRADO EM SERVIO SOCIAL: O PROCESSO DE CONTROLE SOCIAL DO CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL: LIMITES E POSSIBILIDADES DENTRE O ESTADO DEMOCRTICO FORMULRIO DE ENTREVISTA SEMI-ESTRUTURADA N do Instrumento:____________ I CARACTERSTICAS DOS CONSELHEIROS
Excludo:

1)

Escolaridade: __________________

2) Formao Profissional: _______________ 4) Gnero: ( ) Masculino ( ) Feminino

3) Profisso atual: _______________________ 5) Segmento que representa no CEAS/RS: ( ) Secretarias de Estado ( ) Usurios 6) Tempo de Participao no CEAS/RS ) de 0 a 2 meses ) de 3 a 6 meses ) de 6 meses a 1 ano ) de 1 a 2 anos ) 2 a 3 anos ) 3 anos ou mais 7)

( ) Profissionais ( ) Entidades

( ( ( ( ( (

Perodo(s) de participao?_______________________________

8) Quais as suas experincias profissionais anteriores que julgas auxiliar a poltica de assistncia social? 9) Como foi seu ingresso ao conselho? Indicao? Apresentao? 10) Como foi recebido? Houve alguma forma de capacitao na instituio ou no CEAS quando do ingresso? Descreva. II - CONCEPES 11) O que concebes ou entende por controle social de uma poltica pblica? 12) E o que concebes e entende por controle social da poltica de assistncia social?

256 13) Qual a sua concepo por Assistncia social hoje e sobre as polticas atuais desenvolvidas na rea. 14) O que entendes por Democracia Participativa? E por Democracia Representativa? 15) Compreende a composio paritria do CEAS representativa da sociedade e eficaz no controle social? Por qu? 16) Acreditas ser necessrio ampliar a participao (profissionais, segmentos ou movimentos sociais) para auxiliar no controle social da Poltica de Assistncia Social? Por qu? III - PROCESSOS DE ARTICULAO POLTICA DOS CONSELHEIROS

17) Como so repassadas as informaes a serem discutidas nas reunies do Conselho? Acreditas serem eficazes essas formas? Alguma sugesto? 18) Anterior reunio, discute as informaes e pautas com a instituio que representa? Se sim, como so realizadas? 19) Apresenta a pauta discutida na instituio representante ao CEAS/RS? Se sim, de que forma? 20) realizado algum tipo de socializao ou publicizao dos temas e deliberaes discutidas no CEAS aos demais membros da instituio/segmento que representas? De que forma e para quem? 21) Nas reunies, percebe articulaes polticas de representatividades em torno das deliberaes discutidas? Cite um exemplo. 22) Percebeu-se articulando sua fora de voto com outras instituies (Ex: Alianas, coalizes, correlaes de foras)? Em quais situaes?

IV - ESTRUTURA CONSELHISTA E PROCESSOS DELIBERATIVOS

23) Como so escolhidos os representantes para compor as comisses e demais atribuies do Conselho? Acreditas serem eficazes essas formas? 24) As comisses restringem ou colaboram com os trabalhos e o controle social, considerando-se a articulao necessria e o respeito ou confiana a elas depositado? Por qu? 25) Com relao aos recursos humanos, materiais e financeiros do CEAS, acreditas que restringem ou colaboram ao processo de controle social? Por qu? 26) Na sua percepo, como so deliberados a maioria das discusses, por meio de:

257

( ) argumentao ( ) negociao ( ) Cooptao ( ) outro________________________ Descreva um processo de controle social deliberativo em que participaste: 27) O momento poltico atual de 2007 restringe ou colabora ao controle social da poltica de assistncia social do Estado? Por qu? 28) Como concebe o processo de controle social executado pelo CEAS com relao burocracia? H prejuzo ao controle social? 29) Percebe outras possibilidades de encaminhamento ou de atribuies do Conselho? 30) Como percebes a participao do segmento dos usurios no conselho? 31) A que atribui a no participao de representantes de necessidades bsicas no segmento dos usurios? O que o Conselho pode fazer neste sentido (para ampliar a participao)? 32) Acreditas que o CEAS possa reproduzir a desigualdade de acesso e de participao poltica dentro de nossa sociedade e sistema poltico, considerando sua composio paritria? Por qu? 33) Acreditas que o CEAS possa estar reproduzindo a apatia da participao poltica e controle social dos brasileiros? De que forma? 34) Como percebes o Estado dentre o controle social? O governo desenvolve processos restritivos ou colaborativos ao CEAS? 35) Julgas a forma de controle social conselhista da poltica de assistncia social eficaz? Por qu? 36) O CEAS possui alguma forma de controle social pela populao ou avaliao/auto-avaliao? Acreditas ser eficaz? Sugestes. 37) Como se processa a relao do CEAS com o Ministrio Pblico? H algum tipo de fiscalizao por parte deste?

V - PERCEPES SOBRE O CONTROLE SOCIAL E ARTICULAO DO CEAS 38) Acreditas que o CEAS promove ou participa de eficazes processos de articulao do controle social com demais rgos e esferas estatais? Como, quais e por qu? 39) Acreditas que a forma que o CEAS est organizado de maneira deliberativa ou conselheira/consultiva junto esfera governamental? Por qu? 40) As relaes do CEAS com o governo ou sociedade civil (movimentos sociais e entidades nogovernamentais) contribuem, na sua opinio, ao controle social da poltica? Por qu?

258

41) O que pensas das diferenas de condies dos representantes estatais e da sociedade civil, no que se refere remunerao por hora de servio? Acreditas que deveria ser garantida alguma remunerao aos conselheiros que no a dispem? De que forma? 42) Como concebes a relao dos conselhos com o poder legislativo? Acreditas que deveriam ter mais poderes e atribuies para o efetivo controle social? Por qu? 43) Como sugeres a aproximao da democracia direta, dos cidados, s deliberaes do conselho, para um efetivo controle social da populao sobre o Estado? 44) Acreditas que o CEAS constitudo de atores coletivos e sujeitos polticos autnomos para o efetivo controle social? Ou h a manuteno de estrutura e dos modos de deciso dominantes (centralizador e burocrticos)? Por qu? 45) O que acreditas ser relevante para o efetivo controle social do CEAS (Maior atribuio, maior apoio da sociedade? Menor burocracia? Maior participao poltica no governo? Melhores recursos e apoio tcnico, melhor capacitao)? 46) Concebes outra(s) forma(s) de controle social mais efetiva das polticas sociais? Quais? 47) Acreditas que sua participao social no controle social da poltica realmente eficaz? Por qu?

259

APNDICE C TERMO DE CONSENTIMENTO INSTITUCIONAL

260

TERMO DE CONSENTIMENTO INFORMADO Institucional

O projeto proposto de autoria da pesquisadora, mestranda, Erika Scheeren Soares, orientada pelo Prof. Dr Jairo melo Arajo, intitulado: O Processo de Controle Social do Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul: Caminhos de um Estado Democrtico? Visa o estudo das possibilidades de controle social do Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul (CEAS/RS) por meio de suas representatividades na atualidade, sua dinmica de funcionamento e estrutura de apoio. Tem como objetivo geral identificar os processos restritivos e colaborativos na gesto do controle social da Poltica de Assistncia Social do CEAS/RS com vistas a subsidiar a qualificao do rgo, como espao para a realizao concreta desse controle. A pesquisa envolve a Observao Sistemtica de Reunies Plenrias e Comisses Temticas do Conselho subsidiadas por Roteiro de Observao; Entrevistas semi-estruturadas de aproximadamente 45 min com o conjunto dos conselheiros (a agendar individualmente), representante do Departamento de Assistncia Social do Estado, e estrutura de pessoal de apoio, com a permisso dos mesmos. Somente a mestranda e o orientador tero acesso s descries dos Roteiros de Observao e aos relatos das Entrevistas, sendo excludas as procedncias pessoais identificatrias. As informaes coletadas sero sistematizadas e socializadas ao CEAS/RS posteriormente em forma de Seminrio, com vistas a contribuir com as atribuies do rgo por meio de processo participativo dos conselheiros. Como ainda, a devoluo dos dados se far por meio da entrega da Dissertao Final para compor a biblioteca do Conselho.

Os resultados da pesquisa podero ser publicados e/ou divulgados em eventos cientficos, sendo assegurado o sigilo das informaes e anonimidade dos participantes. Declaro, portanto, enquanto Representante do Departamento de Assistncia Social na data que estou de acordo e ciente dos procedimentos da pesquisa acima relatados, contribuindo para sua efetivao. Declaro, igualmente, que este termo foi lido e recebi uma cpia.

261

Agradecemos desde j a colaborao do CEAS/RS e estamos disposio para quaisquer informaes adicionais pelo fone (051) 9318 0112 (pesquisadora) e pela entidade responsvel Comit de tica em Pesquisa da PUCRS (051) 3320 3345.

Porto Alegre,

de

de 2007.

_____________________ Edilar Cruz (Presidente do CEAS/RS)

____________________________ Maria Izabel Nunes (Diretora do DAS/RS)

_____________________________
Erika Scheeren Soares (Pesquisadora Mestranda)

_____________________________
Prof. Dr. Jairo Melo Arajo (Orientador Responsvel) Programa de Ps-Graduao em Servio Social Faculdade de Servio Social PUCRS

262

APNDICE D TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

263

TERMO DE CONSENTIMENTO INFORMADO LIVRE E ESCLARECIDO

Eu, ___________________________, RG n ______________________ abaixo assinado, declaro que, de livre e espontnea vontade e de forma gratuita, aceito participar da pesquisa: O Processo de Controle Social do Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul (CEAS/RS): Limites e Possibilidades Dentre o Estado Democrtico. De autoria da pesquisadora, mestranda, Erika Scheeren Soares, orientada pelo Prof. Dr Jairo Melo Arajo, que visa o estudo das possibilidades de controle social do CEAS/RS por meio de suas representatividades na atualidade, sua dinmica de funcionamento e estrutura de apoio.

Autorizo, assim, o uso do contedo das informaes dadas para que seja utilizado parcial ou integralmente, sem restries de prazos e citaes, a partir da presente data. Estou ciente que a pesquisa tem por objetivo geral identificar os processos restritivos e colaborativos na gesto do controle social da Poltica de Assistncia Social do CEAS/RS com vistas a subsidiar a qualificao do rgo, como espao para a realizao concreta desse controle. A entrevista ser previamente agendada, utilizando-se de formulrio para a coleta de dados e com durao de aproximadamente 1h e 30 minutos, e eu poderei interromper a qualquer momento que julgar necessrio no sendo obrigado a responder qualquer pergunta que julgar inconveniente. Estou ciente que os dados coletado podero ser utilizados para a publicao de artigos, apresentao em seminrios e similares, com a preservao de meu anonimato. Fui informado que as informaes coletadas sero sistematizadas e socializadas ao CEAS/RS posteriormente em forma de Seminrio, com vistas a contribuir com as atribuies do rgo por meio de processo participativo dos conselheiros. Declaro, portanto, que estou de acordo e ciente dos procedimentos da pesquisa acima relatados, contribuindo para sua efetivao e, igualmente, que este termo foi lido e recebi uma cpia.

264

Agradecemos desde j sua colaborao e estamos disposio para quaisquer informaes adicionais pelo fone (051) 9318 0112 (pesquisadora) e pela entidade responsvel - Comit de tica em Pesquisa da PUCRS (051) 3320 3345.

Porto Alegre,

de

de 2007.

____________________________ Entrevistado (a)

__________________________
Erika Scheeren Soares (Pesquisadora Mestranda)

_____________________________
Prof. Dr. Jairo Melo Arajo (Orientador Responsvel) Programa de Ps-Graduao em Servio Social Faculdade de Servio Social PUCRS

265

APNDICE E SNTESE DA PROPOSTA DA PESQUISA

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PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM SERVIO SOCIAL DA PUCRS - 2006 MESTRANDA: Erika Scheeren Soares - PROFESSOR ORIENTADOR: Dr. Jairo Melo Arajo PROJETO: O PROCESSO DE CONTROLE SOCIAL DO CONSELHO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL: LIMITES E POSSIBILIDADES DENTRE O ESTADO DEMOCRTICO Resumo: O projeto visa pesquisar como se processa o controle social no Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul - CEAS/RS, caracterizando as correlaes de foras presentes. Fundamenta-se na origem histrica dessas instituies, na gnese dos direitos sociais, pretendendo apontar os processos restritivos e colaborativos na efetivao desse controle social, que envolve os mecanismos restritivos institucionais, concepo da assistncia social; forma das representatividades e de capacitao destes atores. Ser realizada Observao Sistemtica nas Reunies Plenrias e Comisses Temticas para ainda subsidiar a elaborao do formulrio para entrevista com todos os conselheiros assduos e funcionrios do CEAS/RS no perodo de 2007. PROBLEMA: COMO SE PROCESSA O CONTROLE SOCIAL NA GESTO DO CONSELHO ESTADUAL DE

ASSISTNCIA SOCIAL DO RIO GRANDE DO SUL - CEAS/RS? OBJETIVOS 1. Geral: Identificar os processos restritivos e colaborativos na gesto do controle social da Poltica de Assistncia Social do CEAS/RS com vistas a subsidiar a qualificao do rgo, como espao para a realizao concreta desse controle.

2. Especficos: 2.1. Analisar no CEAS/RS como as representatividades participam dos processos decisrios; 2.2. Identificar na organizao institucional do CEAS/RS e nos processos deliberativos as dinmicas de interesses e as correlaes de foras presentes no movimento de controle social; 2.3. Verificar de que forma se processa na atual gesto do CEAS/RS a articulao com as demais instncias gestoras da poltica de assistncia social e da sociedade;

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QUESTES NORTEADORAS

Como se desenvolvem os processos de participao poltica representativas e os processos decisrios dos conselheiros no CEAS/RS? Como se processa a dinmica em termos institucionais e organizacionais da gesto do CEAS/RS nas deliberaes assumidas em nome da promoo do controle social da Poltica de Assistncia Social no Estado? Como a composio paritria do CEAS/RS contribui para a gesto do controle social democrtico? Como se processa na gesto do CEAS/RS os trabalhos publicizao e articulao com as esferas nacional e municipais no intuito de efetivar o controle social da Poltica de Assistncia Social no Estado? METODOLOGIA: Observao Sistemtica (Roteiro Estruturado) de Reunies Plenrias e Comisses de Trabalho (no total 7 encontros em cada); Entrevistas Semi-Estruturadas (Formulrio) com Conselheiros Assduos no CEAS/RS no perodo, Universo: N= 18); Secretrio (a) do Departamento da Assistncia Social e Funcionrios do CEAS/RS: N=3. Seminrio Final - avaliao dos dados devoluo, objetivando qualificar o estudo, e apontar subsdios a partir de propostas de melhoria do controle social no CEAS/RS. DESAFIO: o carter que os Conselhos vo assumir em cada caso- meras estruturas governamentais adicionais ou espaos pblicos onde se constituem atores coletivos e sujeitos polticos autnomos- ir depender do resultado da disputa que se trava nos diferentes contextos que os abrigam (...) podendo representar a manuteno da estrutura e dos modos de deciso dominantes [centralizador e burocrtico] no aparato do Estado brasileiro (DAGNINO, 2002:294) . REFERNCIAS :
DAGNINO, E. Sociedade Civil, Espaos Pblicos e a Construo Democrtica no Brasil: Limites e Possibilidades. In Sociedade Civil e Espaos Pblicos no Brasil. So Paulo Paz e Terra- UNICAMP,: 2002.