DO PROCESSO LEGISLATIVO DA LEI COMPLEMENTAR

*CELSO RIBEIRO BASTOS

Doutor e livre docente em Direito Constitucional pela PUC de So Paulo Membro do Conselho de Estudos Jurdicos da Federao do Comrcio do Estado de So Paulo Homenageado pelo Presidente da Repblica com o grau de Comendador, 1992 Diretor-Geral do Instituto Brasileiro de Direito Constitucional - IBDC Diretor da Academia Internacional de Direito e Economia Grande Oficial da Ordem do Rio Branco, 1994 Diplomado pela Universidade de Paris Procurador do Estado de So Paulo

SUMRIO: 1. Do processo legislativo em geral 2. Das leis complementares federais: 2.1 Decurso do prazo 3. Leis complementares estaduais. 1. Do processo legislativo em geral A nossa constituio de 1988 tratou do processo legislativo na seo VIII do Captulo I (Do Poder Legislativo) do Ttulo IV (Da organizao dos poderes). Nesse sentido manteve a nossa Carta atual a terminologia empregada pela Constituio de 1967, dizer, processo legislativo em vez de procedimento legislativo. A expresso procedimento legislativo defendida e utilizada pelos publicitas italianos, dentre os quais, destacam-se Constantino Mortali e Serio Galeotti, que entendem ser a denominao processo a mais indicada e apropriada ao procedimento jurisdicional. Vale dizer que de extrema importncia o tratamento constitucional dispensado s regras que determinam a formao dos nossos atos legislativos. Com a elevao das normas do processo legislativo ao mbito constitucional, resultaram as mesmas dotadas de maior rigidez e supremacia, caractersticas prprias das normas constitucionais. O processo legislativo composto de uma srie de atos legislativos prprios do Congresso Nacional, que se completam durante um procedimento complexo, formado por vrias fases. So elas: a iniciativa, a preparatria, a deliberativa, o controle e a comunicao. O nosso atual processo legislativo est diretamente relacionado com a elaborao de Emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues, dispostas no art.59 da Constituio da Repblica. Todas elas so diferentes formas de manifestao do poder estatal na produo do direito. O prprio par. n. do art.59 acaba por agravar a rigidez do nosso processo legislativo ao estabelecer que: Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis. O atual Texto Constitucional introduziu vrias inovaes no que diz respeito ao nosso processo legislativo, como por exemplo: a obrigatria manifestao da Cmara dos Deputados e do Senado Federal sobre os projetos includos no regime de urgncia; o restabelecimento pelas Assemblias Legislativas dos Estados da iniciativa de proposta de emenda Constituio Federal; a adoo de medidas provisrias dotadas de fora de lei; a criao de Comisso Representativa do Congresso e a reduo de quorum na deliberao sobre veto presidencial. No que diz respeito s leis complementares, essas inovaes se fizeram presentes, precipuamente, na adoo da iniciativa popular das leis complementares e na incluso de matria reservada lei complementar no elenco da indelegabilidade. 2. Das leis complementares federais De conformidade com o art.69 da Constituio de 1988, a lei complementar ser aprovada mediante maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso Nacional. Salta aos olhos a saliente particularidade das leis complementares em face das demais, qual seja a aprovao por maioria absoluta, que vem a ser o primeiro nmero inteiro aps a metade dos integrantes da Casa. Assim, se esta tiver 100 ou 101 membros, a maioria absoluta ser 51. A

expresso normalmente utilizada metade mais um, no feliz, posto que se complica nos casos em que totalidade dos membros perfaz um nmero mpar. Observa-se, no atual Texto Constitucional que a legitimao para a iniciativa do processo de elaborao das leis complementares e ordinrias mais vasta e facilitada que o utilizado para se reformar a Constituio. Ao analisarmos a nossa Constituio anterior, observamos que ao contrrio do que dispe a Constituio de 1988, ela estabelecia como requisito que alm das leis complementares serem aprovadas por maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, elas tambm teriam de observar os demais termos da votao das leis ordinrias. Tal requisito despertava um dissenso doutrinrio. A causa dessa discrdia residia, indubitavelmente, na impropriedade do vocbulo votao para significar o que realmente se pretendia. A idia a ser transmitida era a de que a lei complementar observaria os demais termos de tramitao da norma comum. Vale dizer, seguialhe o mesmo iter procedimental, sem qualquer ressalva. Antes de adentrarmos no cerne da questo, discriminaremos todos os atos do processo legislativo. A primeira etapa do processo legislativo comea com a iniciativa, que tem o condo de impulsionar todo o processo legislativo. por meio dela que o rgo legislativo envia o projeto de lei, depositando-o junto Cmara dos Deputados ou ao Senado Federal, tendo como objetivo a sua aprovao para ser convertido em lei. O art.61 do atual Texto Constitucional nos indica quais so os rgos competentes para apresentar o projeto de lei (complementar ou ordinria) ao Poder Legislativo. Reza o referido dispositivo que: a iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao STF, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio. Vale dizer, tambm que a Constituio de 1988 inovou ao conceder, em seu art.61, 2, iniciativa popular apresentar projeto de lei. Dispe o referido dispositivo constitucional: A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles. de bom alvitre ressaltar que quando a iniciativa do projeto de lei complementar for de competncia exclusiva do Presidente da Repblica (art.61, 1, da CF/88), fica vedado ao Congresso Nacional tomar conhecimento e aprovar projetos de lei que no tenha sido proposto pelo Chefe do Executivo Federal. Na hiptese de um membro do Congresso Nacional ou qualquer de suas Comisses propor projeto de lei complementar de competncia exclusiva do Presidente da Repblica, a rejeio h de ser in limine. No entanto, se a Mesa da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, onde for proposto o projeto de lei complementar, a despeito da incompetncia para a propositura, ao contrrio de rejeit-lo liminarmente lhe der seguimento e o projeto acabar por conseguir aprovao do Congresso, cabe ao Presidente da Repblica vet-lo. E no caso de o veto ser rejeitado cabe ao Chefe do Executivo no promulg-la. Supondo-se que essa lei complementar seja promulgada, cumpre advertir que ela nula em razo de sua inconstitucionalidade. Basta dizer que violao da competncia exclusiva do Presidente da Repblica ou de qualquer outra autoridade enseja a nulidade, por vcio de inconstitucionalidade formal, do projeto de lei complementar. Entretanto, se ao invs de vetar o projeto de lei complementar o Presidente da Repblica ao receb-lo lhe der a sano, promulgando-o, o defeito est sanado. H vrios julgados do STF versando sobre a competncia privativa de iniciativa de lei complementar do Chefe do Poder Executivo. Vejamos a seguinte ementa: Ementa. Ao direta de inconstitucionalidade. LC 109, de 08.04.1994, do Estado de Rondnia. Ocorrncia, no caso, de relevncia de fundamento da argio de inconstitucionalidade por vcio formal (ofensa ao princpio da iniciativa exclusiva do governador para projeto de lei que diga respeito a regime jurdico de servidor pblico), bem como da convenincia de suspender a eficcia, ex nunc e at deciso final desta ao, da LC 109, de 08.04.1994, do estado se Rondnia. No mesmo sentido encontramos a ementa da ADIn 1432, j. em 1.02.1996, de que foi relator o Min. Sydney Sanches:

"Ementa. Direito constitucional. Ao direta de inconstitucionalidade do art.18 e seus 1 e 2 da LC763, de 24.10.1994, do estado de So Paulo, relativos reabertura de prazo de opo para enquadramento em certos cargos e funes pblicas (de engenheiro, arquiteto e engenheiro agrnomo), com as vantagens pecunirias respectivas. Arts. 5 e 6 das disposies transitrias da Lei Complementar Estadual 439, de 26.12.1985. Alegaes de ofensa: a) ao art.61, 1. II, c. da CF, por resultarem, as normas impugnadas, de emenda legislativa, sem iniciativa (privativa) do Chefe do Poder Executivo para lei sobre regime jurdico de servidor pblico; b) ao art.63, I, da CF, por implicar a emenda legislativa aumento de despesa; c) ao art.37, II, da CF, por dispensar concurso pblico para investidura nos cargos e funes resultantes da transformao. Medida cautelar. 1. de ser reconhecida a relevncia dos fundamentos jurdicos da ao (fumus boni iuris). 2. Presente, tambm, o requisito do periculum in mora. 3. Tendo, porm, a medida cautelar de suspenso de normas jurdicas eficcia apenas ex nunc (e no ex tunc), segundo pacfica jurisprudncia da corte, a medida, no caso, de ser deferida, apenas para impedir novos enquadramentos, sem prejuzo, at o julgamento final da ao, dos enquadramentos j efetuados e de seus efeitos financeiros. 4. Medida cautelar assim deferida, nos termos do voto do relator. 5. Votao unnime".4 Ao analisar tais ementas pode-se afirmar que a Corte Suprema fixou o entendimento de que configura inconstitucionalidade formal o fato de o vcio se concentrar na inobservncia do princpio da reserva constitucional em favor do Chefe do Poder Executivo para a iniciativa privativa das leis complementares versando sobre as matrias delineadas no 1. do art.61 da Constituio de 1988. A nulidade da lei complementar advinda da inconstitucionalidade formal existente na invaso de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo Federal no que concerne iniciativa do projeto de lei estendida para qualquer rgo que frua de tal prerrogativa. Nesse mesmo sentido tem-se a seguinte ementa do STF acerca da ADIn 1.051, j. Em 02.08.1995, qual foi o relator o Min. Maurcio Crrea: Ementa. Ao direta de inconstitucionalidade. Juzes de paz: remunerao. Princpio da independncia e harmonia entre os poderes. Normas legais resultantes de emenda parlamentar: usurpao de iniciativa. Poder Judicirio: autonomia administrativa e financeira; aumento de despesa. Normas nsitas nos arts. 48 e 49 da Lei Complementar, de 1.07.1993, do Estado de Santa Catarina. Ofensa aos arts. 2 e 96, II, b, assim como ao art.63, II, c/c os arts. 25 e 169, par. n. e seus incisos, da lex fundamentalis. A Constituio Federal preconiza que compete privativamente ao STF, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justia propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169, a criao e a extino de cargos e a fixao de vencimentos de seus membros, dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos servios auxiliares e os dos juzos que lhes forem vinculados (art.96, II, b). A remunerao dos juzes de paz somente pode ser fixada em lei de iniciativa exclusiva do Tribunal de Justia do estado. A regra constitucional insculpida no art.98 e seu inc.II, segundo a qual a Unio, no Distrito Federal e nos territrios, e os estados criaro a justia de paz, remunerada, no prescinde do ditame relativo competncia exclusiva enunciada no mencionado art.96, II, b. As disposies que atribuem remunerao aos juzes de paz, decorrentes de emenda parlamentar ao projeto original, de iniciativa do Tribunal de Justia estadual, so incompatveis com as regras dos arts.2 e 96, II, b, da CF, eis que eivadas de vcio de inconstitucionalidade formal, alm de violarem, pela imposio de aumento de despesa, o princpio da autonomia administrativa e financeira do Poder Judicirio. Ao julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 48 e 49 da LC90, de 1.07.1993, do estado de Santa Catarina. Resta claro que no processo legislativo conseqente de projeto de lei complementar de iniciativa reservada constitucionalmente ao Chefe do Poder Executivo est vedada a emenda parlamentar versando sobre a matria. reconhecido o pleno exerccio do poder parlamentar da emenda quando no colidir com a competncia de iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo (arts.61, 1, a, e 63, I, da CF/88). Adverte-se que o processo legislativo no pode contornar ou ignorar as imperativas disposies constitucionais, sob pena de ficar viciada ou infirmada a validade da elaborao normativa, ainda que conciliada com regras regimentais internas.

A segunda etapa do processo legislativo tem incio com a emenda, entendida esta como sendo ato do processo legislativo, no qual ela acessria do projeto de lei. Elas se dividem em aditivas, supressivas e modificativas. So aditivas quando visam a acrescentar algo; supressivas quando buscam eliminar algo do projeto; e, por fim, modificativas quando objetivam alterar disposio do projeto de lei. O poder de emendar, ao nosso ver, cabe tanto aos Congressistas ou s Comisses parlamentares como ao rgo que iniciou o projeto. Passa-se ento fase de discusso e votao do projeto pelas duas Casas Legislativas. O projeto de lei tem de ser aprovado tanto na Cmara dos Deputados como no Senado Federal, dizer, tanto pela Casa iniciadora como pela Casa revisora. Cumpre dizer que no existe exclusividade no que diz respeito atuao como Casa iniciadora, podendo esse papel ser exercido ora pela Cmara dos Deputados, ora pelo Senado Federal. A nica ressalva a ser feita nesse sentido se encontra no art.64 da Carta Maior, que reza: A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do STF e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados. Fica patente nesta hiptese a primazia da Cmara dos Deputados no papel de Casa iniciadora. Em consonncia com o disposto no art.65 da Lei Maior, o projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Sendo o projeto emendado, este voltar Casa iniciadora. No que diz respeito votao, o atual Texto Constitucional inovou ao extinguir o ento denominado decurso de prazo, que consistia no fato de o Chefe do Executivo Federal encaminhar ao Senado Federal e Cmara dos Deputados, projeto de lei de sua iniciativa solicitando que sua apreciao fosse feita em um determinado prazo, sob pena de se considerar aprovado por decurso de prazo. Em contrapartida, a nova Constituio concedeu em seu art.64, 1, ao Presidente da Repblica o poder de solicitar urgncia para a apreciao de projetos de sua iniciativa. A Casa (Senado ou Cmara dos Deputados) que por ltimo analisou o projeto de lei o enviar ao Presidente da Repblica para ser sancionado. A sano nada mais do que a aquiescncia escrita e expressa do Presidente da Repblica levando em conta o contedo de um projeto de lei aprovado pelos rgos legislativos competentes. O Presidente da Repblica, aps ter recebido o projeto de lei aprovado pelos rgos legislativos, tem quinze dias de prazo para se manifestar. A lei complementar s se aperfeioa quando vontade do Congresso Nacional (manifestada, por sua vez, num ato complexo) se soma a do Presidente da Repblica, ou quando se supera a falta desse consentimento por meio de nova deliberao parlamentar.6 A sano do projeto de lei, cumpre dizer, dispensa obviamente a promulgao da lei pelo Chefe do Executivo Federal. Contudo, no so objetos de sano ou de veto os projetos de emenda Constituio, os decretos legislativos e as resolues. J o veto vem a ser exatamente o contrrio da sano, dizer, aps recebido o projeto de lei aprovado pelos rgo legislativos, o Presidente da Repblica, no prazo de quinze dias, no aprova o contedo da lei. O veto tem seu fundamento ou na inconstitucionalidade do projeto ou na contrariedade ao interesse pblico. Como a lei complementar deve ser sancionada pelo Executivo, temos como conseqncia que ela tambm suscetvel de veto, na medida em que a sano e o veto so atos distintos, porm correlatos.7 O veto pode ser parcial (2 do art.66 da CF/88) ou total (art.66, 1). O veto parcial diz respeito ao contedo de um determinado pargrafo, inciso ou alnea e no ao contedo total do projeto de lei. J o veto total tem em vista todo o texto legal, por motivo de inconstitucionalidade do projeto ou de sua total contrariedade ao interesse pblico. O veto total deve ser acompanhado de suas razes e, no prazo de quarenta e oito horas, deve ser levado pelo Presidente do Senado Federal ao conhecimento do Congresso Nacional. No perodo em que estiver pendente a deciso do Congresso Nacional acerca da totalidade ou no do veto, no se pode falar em lei, pois o projeto em questo ainda no foi sancionado ou promulgado. Na hiptese do veto ser parcial, a parte do projeto no vetada poder ser sancionada como lei. Uma vez recebidas as razes do veto total, incumbe ao Congresso Nacional, no prazo de trinta

dias, em sesso conjunta, deliberar, aprovando ou rejeitando o projeto de lei. Uma vez transcorrido o prazo e no havendo deliberao, o veto dever ser includo na ordem do dia da sesso imediata, ficando sobrestadas as demais proposies com exceo das medidas provisrias (relevncia e urgncia), at sua votao final. Para poder rejeitar o veto e aprovar o projeto de lei, em consonncia com o disposto no 4 do art.66 da Carta Maior, faz-se necessrio o voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores em escrutnio secreto. Nesse sentido fica claro que a nossa atual Constituio reduziu o quorum de rejeio do veto, que na Carta de 1967 era de dois teros dos membros de cada uma das Casas Legislativas (Senado e Cmara dos Deputados).8 No caso de o veto ser mantido, o projeto de lei dever ser arquivado. Na hiptese de o veto ser rejeitado, o mesmo dever ser novamente enviado ao Presidente da Repblica, que, no prazo de quarenta e oito horas, dever promulgar ou no o projeto de lei. Em caso de no promulgao, cabe ao Presidente do Senado Federal promulg-la, e se esta no for feita em quarenta e oito horas, cabe ao vice-presidente do Senado faz-lo. Resta, ainda, ao Presidente da Repblica a alternativa de deixar transcorrer o prazo de quinze dias (contados da data do recebimento) de que desfruta para sancionar ou vetar o projeto de lei, sem nada fazer. Uma vez ocorrida tal situao, a Constituio Federal considera o projeto como tacitamente sancionado e concede ao Presidente da Repblica um prazo suplementar de quarenta e oito horas para promulg-lo. Uma vez no realizada a promulgao, caber ao Presidente do Senado Federal ou vice-presidente do rgo faz-lo. Promulgar, significa dar conhecimento lei. Adverte-se que a promulgao se distancia da sano na exata medida em que ela incide sobre a lei, enquanto a sano sobre o projeto de lei. J a publicao visa a informar a existncia e o contedo da lei e os seus destinatrios. Vale advertir que a promulgao e a sano muitas vezes so simultneas. Resta dizer que pode existir promulgao sem que exista sano, j o contrrio no possvel pois a sano sem que haja promulgao conduz inexoravelmente inexistncia da lei. A publicao tem o condo de fazer conhecida a lei e, por conseguinte, de torn-la obrigatria, sobre a presuno de que todos a conhecem. Ela nada mais do que um ato que diz respeito executoriedade da lei, em outras palavras, sua possvel eficcia. A competncia para a publicao cabe propria autoridade que a promulgou, sendo a mesma tratada no art.1 da LICC. A ausncia de publicidade da lei impede a sua aplicao. Todavia a mesma poder ser publicada a qualquer tempo, pois esta ausncia no enseja sua nulidade. Sob a gide da Constituio de 1967 surgiu, sem qualquer arrimo jurdico de flego, a assertiva de Pontes Miranda9 segundo a qual a lei complementar no comportaria sano do Chefe do Executivo. Parece ter impressionado muito quele distinto autor a circunstncia de a Constituio de 1967, que, num primeiro momento, desparificava a lei complementar em matria de votao, vir, depois, igual-la lei ordinria, no atinente rejeio do veto. Ambas ficariam, no particular, adstritas maioria de dois teros. A ns se nos antolha que, a rigor, no existiria contra-senso algum.10 O fato de a lei complementar exigir certa maioria para a aprovao no implicaria encampar uma soluo prpria tambm para a rejeio do veto, exceto a hiptese, curial, de o nmero para o repdio ser inferior ao do acolhimento. Contudo, tal no ocorreu, visto que dois teros de votos constituam-se em manifestao mais robusta ou expressiva do que a maioria absoluta. Apenas remanesceu verdadeiro, no h negar-se, o fato de ser mais provvel a rejeio do veto em lei complementar, dado que esta j contou, quando da sua aprovao, ao menos com a maioria absoluta. E o alargamento desta para dois teros, foroso admitir, no era coisa de grande dificuldade. Eram estes os aspectos que atinavam, na verdade, mais ao ngulo poltico da tramitao legislativa. No conseguamos extrair da nenhuma concluso juridicamente relevante para excluir a lei complementar da sano. A Constituio de 1988, resta deixar claro, reduziu o quorum de rejeio do veto, para o voto da maioria absoluta de Deputados e Senadores em escrutnio secreto. Observa-se nitidamente em nosso atual Texto Constitucional a presena de um maior formalismo no processo legislativo, uma vez que ele prprio estabelece, em seu art.59, par. n., que cabe lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e consolidao das leis. Outro

aspecto interessante a ser ressaltado, no processo legislativo previsto na atual Lei Maior, a possibilidade de iniciativa popular das leis complementares e ordinrias e a incluso da matria reservada lei complementar no rol da indelegabilidade. Houve tambm uma excluso da matria reservada lei complementar da delegao legislativa conferida ao Presidente da Repblica. 2.1 Decurso do prazo Problema que suscitou no pouca controvrsia, no regime da Constituio de 1967, foi o da sujeio da lei complementar aos prazos especiais previstos pela Constituio em benefcio de projetos de iniciativa do Chefe do Executivo quando ele os requeresse. Todavia, um exame atento da matria conduziu inelutvel concluso de que a lei complementar no era passvel de apreciao por decurso de prazo. Em primeiro lugar porque o prprio art.50 da Constituio de 1967 estabelecia como requisito sua aprovao a maioria de votos se houvesse escrutnio. A mera inrcia do Legislativo no poderia fazer o papel dos votos exigidos pela lei complementar. Mais, no entanto, do que este argumento extrado da letra da Constituio de 1967, impressionava-nos aquele obtido por meio de uma interpretao lgica. A letra da lei poderia falhar, mas em seu socorro viria a razo com a sua fora prpria de convencimento e impositividade. Pois bem, ao admitir que a lei complementar fosse submissvel aprovao por decurso de prazo, estaramos, ipso facto, aluindo os alicerces de sua estruturao jurdica, quer dizer, estaramos contribuindo para a perda da sua identidade substancial, isso porque o quorum de aprovao desta espcie normativa erige-se em um dos elementos delineadores da sua prpria especificidade. S existe lei complementar porque a Constituio prev uma forma especial pela qual podem ser veiculadas certas matrias. Abolida a exigncia da maioria absoluta dos votos, a lei complementar passa a se confundir com a figura da lei ordinria. A admisso do decurso de prazo no contexto da Constituio de 1967 equivaleria, no fundo, supresso de tal exigncia, visto que o correr do tempo sem manifestao legislativa um fato, absolutamente idntico nas duas hipteses, na lei complementar e na ordinria e, enquanto tal, ele no poderia produzir efeitos a ponto de manter diferenciadas as duas espcies normativas. Uma e outra passariam a ser aprovveis pelo mesmo rito, isto , a passagem inerte do tempo; suprimida estaria, em consequncia, a diferenciao formal que se quis estabelecer entre esses dois instrumentos do arsenal normativo do nosso direito constitucional. Nossa opinio nesse sentido no era recente; datava da primeira edio da nossa obra Elementos de direito constitucional, ponto de vista este que vimos reiterando nas sucessivas edies do nosso Curso de direito constitucional. Seja-nos premitida breve transcrio: Afigurou-se-nos, tambm a ns, descabida a sujeio da lei complementar aos prazos especiais previstos para projetos de iniciativa do Presidente da Repblica, desde que o requeira. A submisso a tais prazos privilegiados implica, como j visto, a possibilidade de aprovao tcita, decorrente do mero recurso in albis, complementar em face do sistema constitucional, demostra ser invivel, sob pena de descaracterizar-se a lei complementar, que esta se submeta aos mesmos requisitos, para a sua aprovao, das leis ordinrias. Se viesse a admitir-se a possibilidade de a lei complementar ser aprovada por mero decurso de prazo, desfeita estaria a exigncia de um quorum especial qualificado, tipificador de seu regime jurdico. Seguir-se-ia, da, que em nada teria diferido, a aprovao da lei complementar, do processo previsto para a elaborao da lei ordinria. Um regime jurdico-formal diferenciado constitui-se, contudo, um requisito da existncia dessa categoria normativa autnoma.11 Era de notar, sob a vigncia da Contituio de 1967, que se o privilgio do decurso de prazo no fosse entendido na forma restritiva que propusemos ( bom que se diga que os grandes doutrinadores na matria so do mesmo sentir), amanh teramos at Emendas Constituio aprovadas por decurso de prazo. que ou bem entendamos que os prazos especiais do art.51 da Magna Carta de 1967 eram utilizveis, to-somente, com respeito s leis, entendidas estas como as comuns ou ordinrias, ou perfilhvamos o entendimento de eram abarcantes de espcies normativas extravagantes. Nesse caso teramos de nestas incluir as prprias Emendas Constituio, que, no

obstante suas peculiaridades, integram o nosso processo legislativo. O art.46 da aludida Constituio no deixava dvida quanto a isto. Com a promulgao da Constituio de 1988 toda essa controvrsia foi pacificada, pois extinguiu-se o denominado decurso de prazo, existente na Constituio anterior, e que consistia, como j dito anteriormente, na faculdade de o Presidente da Repblica encaminhar s Casas Legislativas projeto de lei de sua iniciativa e requerer que sua apreciao fosse feita em um determinado prazo de tempo, sob pena de se considerar aprovado o projeto por decurso do tempo. Em contrapartida, a nossa Constituio de 1988 concedeu, em seu art.64, 1, ao Presidente da Repblica a faculdade de solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. No nosso atual sistema legislativo se a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no analisarem o projeto de lei no prazo de 45 dias, contados da data de seu recebimento, o mesmo no mais considerado aprovado por decurso do prazo. Esse projeto de lei ser includo na ordem do dia para ser apreciado, sobrestando-se a deliberao sobre outros projetos at que se chegue votao. 3. Leis complementares estaduais A lei complementar constitui-se em espcie normativa acessvel tambm aos Estados. A razo bvia. Esto eles sujeitos a observar, entre outros princpios estabelecidos na Constituio da Repblica, os referentes ao processo legislativo. Ademais, o prprio art.25 do Texto Constitucional preceitua que os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio. Da se depreende que os estados, ao se auto-organizarem, devem respeitar o princpio federativo aplicvel no caso ao processo legislativo. A nossa atual Constituio inovou em relao s nossas Cartas anteriores ao outorgar de maneira expressa competncia para edio de leis complementares Unio e aos Estados, conforme reza o 5 do art.128: Leis complementares da Unio e dos Estados , cuja iniciativa facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a seus membros: (...). O assunto no tem gerado maiores controvrsias, tanto que os Estados tm feito valer essa competncia. O mesmo no se d, todavia, no que diz respeito ao delinear o exato perfil dessas leis quando adotadas pelos Estados. A razo da discrdia reside no seguinte. Vimos exaustivamente que uma das singularidades da lei complementar o de ela possuir matria ao mesmo tempo exclusiva e excludente. Exclusiva porque uma vez atrada para a rbita da lei complementar a matria especificada na Constituio da Repblica s pode ser tratada por essa via normativa; de outra parte, esta no pode versar sobre qualquer outro assunto que no esteja, a priori, absorvido constitucionalmente pela lei complementar, da ser excludente. Transpostas para os Estados, tudo levaria a crer que o esquema fosse o mesmo, ou seja, s Constituies estaduais caberia escolher quais as matrias a serem por elas tratadas sem ficarem adstritas aos critrios estatudos na Constituio da Repblica. A Constituio de 1967 no fazia qualquer referncia expressa existncia de lei complementar estadual, o que dava ensejo a diversas posies doutrinrias, haja vista que a omisso do constituinte nesse sentido deu margem a vrias interpretaes. Por exemplo, sob a gide da Constituio de 1967, tal ponto de vista (o de que o esquema da lei complementar federal seria transposto para os Estados), veio a ser contrariado pelo ento Procurador-Geral da Repblica, Prof. Inocncio Mrtires Coelho, que abriu sua artilharia contra a liberdade estadual nessa matria. A seu ver, as Constituies dos Estados no podiam seno se curvar s vinculaes feitas entre matria e lei complementar pela Constituio Federal. Tal entender foi proferido quando o arguto jurista determinou o arquivamento de Representao encaminhada pelo Governo do Estado de So Paulo contra a constitucionalidade da Lei Complementar Estadual 318. O Estado em pauta considerava que dita lei estava acometida do vcio supremo por ter sido aprovada por decurso de prazo, procedimento esse imprprio a essa espcie normativa.

O ento douto Procurador-Geral da Repblica, adversamente, no vislumbrou qualquer vcio, visto que, segundo ele, no passaria a LC 318 de mera lei ordinria e, como tal, submissvel ao expediente do decurso de prazo. De acordo, ainda, com aquela ilustrada autoridade, de nenhuma valia se revestia o fato de a lei complementar ter sido editada com pretenso de ser considerada uma autntica lei complementar. que, segundo a mesma voz, faltar-lhe-ia matria prpria, posto que os assuntos respeitantes ao funcionalismo, na Constituio Federal, no so objeto de leis complementares. Sem embargo dos inegveis mritos do professor que titularizava o alto posto de Procurador-Geral da Repblica, inclinvamo-nos a crer que incidiu ele em grave erro jurdico. As matrias de leis complementares federais so definidas na popria Constituio da Repblica, enquanto as Constituies Estaduais se incumbem de definir as matrias prprias de leis complementares estaduais. A do Estado de So Paulo o faz no par. n. do art.20 que considerava a Lei Orgnica dos Municpios, o Cdigo Judicirio, o Estatuto dos Servidores Civis do Estado e a Lei de Paridade dos Funcionrios Pblicos Civis como matrias reservadas lei complementar. Nem se diga que a Constituio do Estado exorbitou de suas funes ao definir os casos de cabimento da lei complementar. Em primeiro lugar, porque esta modalidade normativa lhe era plenamente autorizada pela Constituio Federal, que impunha aos Estados-membros a obedincia ao processo legislativo da Unio, ressalvado, to-somente, o ento existente decreto-lei, que era de utilizao exclusiva do Presidente da Repblica. No mais, ao Constituinte estadual era lcito adotar os recursos normativos previstos pela Constituio Federal de 1967, adaptados, bvio, s peculiaridades das ordens jurdicas regionais.12 No poderia a Constituio do Estado de So Paulo deixar de fazer como fez. Vale dizer, encampar o gnero lei complementar e definir as hipteses de seu cabimento. O douto ProcuradorGeral da Repblica pareceu preferir outra soluo. Aos Estados seria lcita a adoo da lei sob comento, mas esta deveria cifrar-se, contudo, aos casos de utilizao definidos na Constituio Federal. Acontece, entretanto, que tal ponto de vista padecia de um irremissvel contra-senso lgiconormativo to flagrante que se adotado implicaria a abolio pura e simples da lei complementar no campo dos Estados. E a razo muito simples. A Constituio da Repblica de 1967 cuidava, como visto, to-somente, das matrias reservadas lei complementar federal. Ao faz-lo, subtraa a possibilidade de os Estados legislarem sobre o mesmo assunto porque prprio da lei complementar repelir a intromisso na sua seara de qualquer outra lei, provenha ela da prpria Unio, dos Estados ou dos Municpios. Destarte, os Estados-membros trilharam o nico caminho que lhes estava aberto, qual seja o de elencarem matrias no compreendidas nas competncias das leis complementares da Unio. Ao ser coerente consigo mesmo, o ento Procurador-Geral da Repblica no poderia considerar como lei complementar nenhuma das leis atualmente existentes no Estado de So Paulo, porque todas elas erigiram como prprias matrias no contempladas no Texto Magno da Repblica como pertinentes lei complementar. No que concerne aos Estados que possuem Constituies onde se encontram matrias previstas como leis complementares, como ocorre com vrias leis orgnicas previstas como leis comuns na Constituio Federal -, devem ser utilizadas as regras contidas nos 1 ao 4 do art.24 da Carta Magna, que rezam respectivamente: 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais. 2A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados. 3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Da escorreita interpretao dos dispositivos constitucionais supracitados depreende-se que no possvel haver, por parte do STF, impugnao sobre estas leis complementares adotadas nas Constituies dos Estados, na exata medida em que elas respeitam a regras e princpios muito bem esclarecidos pela Constituio Federal de 1988. H diversos julgados do STF versando sobre a

matria de lei complementar estadual. Dentre eles destacamos a ementa de agravo regimental em agravo de instrumento ou de Petio 180652, j. 04.03.1997, no qual foi relator o Min. Marco Aurlio: Ementa. Isonomia. Carreiras jurdicas. Por fora do art.135 da CF, tem-se como reconhecida a semelhana indispensvel isonomia entre as carreiras jurdicas. Exsurge harmnica com a Carta Poltica da Repblica a lei complementar estadual mediante a qual implementou-se a isonomia, consideradas as carreiras de delegado de polcia e de Procurador do Estado.13 Nesse mesmo sentido encontra-se a ADIn (medida cautelar) 479, julgada em 16.05.1991, da qual foi relator o Min. Seplveda Pertence: Ementa. Municpio: criao pela Constituio do Estado do Amazonas (art.12): argio plausvel de ofensa ao art.18, 4, CF, que a subordina observncia de requisitos de lei complementar estadual e a consulta plebiscitria das populaes: suspenso cautelar da norma questionada.14 J a ADIn (medida cautelar) 1.267, julgada em 24.08.1995, da qual foi relator o Min. Maurcio Crrea, mostra um caso em que a lei complementar estadual extrapola seu limite de atuao: Ementa. Ao direta de inconstitucionalidade. Pedido de liminar. Assistentes jurdicos. Investidura derivada proibida. Criao de Estado: Defensor pblico. Escolha de chefias: nomeaes. 1. Extrapola dos limites da excepcionalidade para o aproveitamento na carreira de defensor pblico, em face da investidura derivada (art.22 do ADCT/88), dispositivo transitrio de constituio de estado-membro que amplia o conceito definido no modelo federal. I Verificada a ocorrncia de quadro ftico-jurdico distinto da previso do permissivo constitucional federal, a opo automtica para a investidura de assistente jurdico, no quadro de carreiras de defensor pblico no estado-membro, vulnera o art.37, II, da Carta Politica Federal, que exige, para a investidura em cargo ou emprego da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos. II De igual forma ultrapassa as balizas definidoras da opo para a carreira da Defensoria Pblica, de carter excepcional, a norma de lei complementar estadual que, a pretexto de disciplinar dispositivo constitucional transitrio do estado-membro, fixa como termo inicial para efeitos da titularidade da investidura derivada a data da promulgao da Constituio estadual e no aquela decorrente do art.22 do ADCT da CF/88, ou seja, at a da data da instalao da Assemblia Nacional constituinte. 2. No viola o art.37, V, da CF a disposio local que, ressalva a escolha do defensor pblico-geral, preserva sejam exercidos os outros cargos comissionados hierarquicamente inferiores, pelos assistentes jurdicos. 3. Medida liminar deferida, em parte, para suspender, at deciso final da ao, a vigncia do art.29 do ADCT da Constituio do Estado do Amap, e dos arts. 85 e 86 da LC 8, de 20.12.1994, do mesmo estado e, ainda, no art.87, da mesma lei complementar, das expresses o defensor pblico-geral e 59 e (observao: votao unnime. Resultado: deferida em parte. Sesso: Tribunal Pleno). Vale advertir que no possvel afirmar que existe hierarquia entre lei complementar federal e lei complementar estadual, pois se isso fosse possvel estaramos contrariando frontalmente o princpio da isonomia das pessoas constitucionais, que pressupe a inexistncia de hierarquia entre leis da Unio, Estados e Municpios. Ademais, a relao de hierarquia pressupe o fato de que uma norma retira a sua validade da conformidade com outra norma. Isso significa que a norma superior constitui a razo de validade da norma inferior porque determina a sua criao, ou seja, fornece o seu fundamento da validade. No sistema federativo brasileiro, no h relao de hierarquia entre normas emanadas da Unio, dos Estados e dos Municpios precipuamente porque os poderes legislativos (federal, estadual e municipal) retiram as suas competncias diretamente da prpria Constituio. Portanto, conseqentemente, ser tida por inconstitucional a lei que disciplinar matria extravasante da rea que lhe foi designada pela Lei Maior. E, como visto anteriormente, essa relao de hierarquia no ocorre com as leis complementares estaduais e federais; apenas ambas tem um campo de atuao

distinto, mas a lei complementar estadual no retira o seu fundamento de validade da lei complementar federal. Nesse sentido escreve Jos Souto Maior Borges: Ao contrrio, a afirmao de que no h hierarquia entre as leis federais, estaduais e municipais representa, em todo rigor, um corolrio, desdobramento ou interferncia do princpio de isonomia das pessoas constitucionais. Mero aspecto particular da expanso desse princpio constitucional basilar. A concluso decorre do modo de atuao do mecanismo constitucional de repartio das competncias legislativas. A tcnica constitucional brasileira adotou o expeduiente de repartir, por campos privativos, a competncia legislativa das pessoas constitucionais. S excepcionalmente a competncia legislativa concorrente, posto no-cumulativa (verbi gratia, CF, art. 8, par. n.). Temos, portanto, que a competncia legislativa est, em princpio, constitucionalmente repartida em compartimentos estanques, representados pelos campos privativos da legislao da Unio, Estado-membros, e Municpios. (...) J neste ponto, cabe extrair a concluso fundamental para a correta interpretao do modo de atuao das competncias legislativas no direito brasileiro, de que no h desnivelamento e, portanto, hierarquizao considerada como uma relao de supra e subordinao, vnculo entre normas jurdicas de graus diversos no campo da legislao especfica das pessoas constitucionais, mas sim uma repartio de competncias legislativas, na prpria Constituio. A classificao das leis em federais, estaduais e municipais no estabelecida em funo de consideraes de hierarquia, mas apenas atende maior ou menor extenso do seu mbito material de validez.15 Aspecto interessante a ser ressaltado no que diz respeito s leis complementares estaduais o problema de um possvel conflito entre elas e as leis complementares federais. Esse conflito s pode ser resolvido mediante a interpretao das normas conflitantes. Para solucionar essa questo faz-se necessrio ter em mente que compete exclusivamente Constituio Federal fixar as competncias legislativas no ordenamento jurdico, e que toda competncia nada mais do que o contedo de uma norma expressa. Ademais, necessrio destacar que tanto a Unio como os Estados (ambos como sujeitos de direito constitucional) situam-se no mesmo patamar de igualdade em face da Constituio. Na hiptese de uma lei complementar federal incidir sobre matria de competncia estadual, estamos diante de um descumprimento de mandamento constitucional. Dessa maneira, a lei complementar federal encontra-se com sua validade comprometida, no podendo, conseqentemente, prevalecer sobre a lei complementar estadual. Vale dizer que a lei complementar federal, nesse sentido, no passa de uma lei da Unio, e que como tal deve considerada, para obrigar to-somente s entidades federais. Na hiptese de lei complementar estadual incidir sobre matria de competncia de lei complementar federal, deve-se considerar, todavia, o caso de competncias, dizer, a norma menos geral (lei complementar estadual), deve guardar compatibilidade com a norma mais geral (lei complementar federal). No estamos a falar aqui de supremacia da Unio sobre os Estados, mas sim de uma verdadeira harmonizao entre as competncias concorrentes.
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Nesse sentido discorre Manoel Gonalves Ferreira Filho, sob a vigncia da Constituio de 1967 (Comentrios Constituio brasileira. 3. ed. So Paulo : Saraiva, p. 275): Mais plausvel a interpretao de que o constituinte disse, no art. 50 da CF/67, menos do que pretendeu. Ou seja, que pretendeu ao falar em termos de votao dizer fases de tramitao, inclusive turnos de discusso e votao, dos projetos de lei ordinria. Assim, o art. 50 manda observar, relativamente lei complementar, as regras de procedimento previstas para a elaborao de leis ordinrias, mormente as enunciadas pelos arts. 58 e 59 da CF/67. Geraldo Ataliba (Lei complementar na Constituio, p.43)(A Constituio vigente na poca era a de 1967): O dispositivo constitucional que trata da lei complementar, art. 50, aps estabelecer que sua aprovao s se d por maioria absoluta, determina se observem os demais termos de votao das leis ordinrias. Limitando-se a mencionar os termos e votao, poderia parecer que s esta fase do processo seria igual das leis ordinrias. Assim no entretanto. Parece que a Constituio, efetivamente, disps que quanto elaborao a nica diferena entre a lei complementar e a ordinria seria o quorum de aprovao, alm da insuscetibilidade daquela ao regime de prazos. Isto porque, no tendo ditado outras regras especiais para a matria e tendo aberto essa nica ressalva expressa, o quorum qualificado, fica subentendido que os critrios comuns lhe so aplicveis, salvo aqueles repugnantes ao perfil constitucionalmente traado da espcie, como

o caso dos prazos, absolutamente incompatveis com a necessidade expressa de aprovao por quorum especial e qualificado, aprovando explicitamente o projeto.

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Dispe o art. 61, 1, da CF/88: So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: I fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas; II disponham sobre: a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e autrquica ou aumento de sua renumerao; b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria, servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios; c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferncia de militares para a inatividade; d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios; e) criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da Administrao Pblica .

ADIn 1.201, j. 27.04.1995, rel. Min. Moreira Alves. Observao: votao unnime. Resultado: deferida. Observao: votao unnime. Resultado: procedente. Manoel Gonalves Ferreira Filho, Comentrios..., cit., p.276. Sobre a questo do cabimento ou no do veto e da sano no processo legislativo da lei complementar, escreveu Jos Luiz Marques Delgado, sob a gide da Constituio de 1967: a parte final do art. 50 tem dado lugar a certas divergncias, quanto ao cabimento da sano ou veto presidenciais. Pontes de Miranda, interpretando restritivamente aquela parte do dispositivo, pela negativa: as leis complementares tm de ser votadas por maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional, observados os demais termos da votao das leis ordinrias. Frise-se: da votao.No se falou da sano pelo Presidente da Repblica. Segundo o mestre brasileiro, o entendimento contrrio levaria a uma incongruncia: exigncia de maioria absoluta antes do veto (ou na sua ausncia) e de quorum diverso (dois teros dos membros de cada uma das Casas art.59, 3) na fase de reapreciao motivada pelo veto, visto como onde subsiste a sano, subsiste a sua negao (o veto). A posio de Pontes no tem acolhida unnime, e nem a prtica a consagrou. Conforme Manoel Gonalves Ferreira Filho, a prtica constitucional brasileira tem admitido a participao do Presidente na elaborao das leis complementares. Tem-lhe reconhecido poder de iniciativa nessa matria, pondo-o a em p de igualdade com deputados e senadores. Tem-lhe exigido a sano e, portanto, admitido o seu veto, com relao aos projetos aprovados pelo Congresso. Assim, nessa prtica, a lei complementar elaborada como lei ordinria, em tudo observando o que esta dispe, salvo no que concerne maioria necessria para sua aprovao, o que no desarrazoado. No mesmo sentido Geraldo Ataliba, que, invocando o inexorvel carter dogmtico do Direito, entende no fornecer a Constituio margem a nenhuma soluo. No nosso entender, razo assiste aos que defendem a tese de que, salvo quanto ao quorum especial, a tramitao da lei complementar a mesma, em todas as fases, da lei ordinria. Do contrrio, estar-se-ia estabelecendo exceo que a Constituio no previu. A subtrao do projeto ao pronunciamento do Executivo (sob a forma de sano ou de veto) equivaleria mutilao do processo de produo da norma (lei complementar) e comprometeria a sua validade (Bernardete Pedroza. Validade e eficcia da lei complementar Constituio. Direito tributrio moderno. So Paulo: Bushatsky, 1977, p. 248). (8) Nesse sentido encontramos as seguintes ementas: Ementa: Ao direta de inconstitucionalidade. Lei complementar. Violao ao art. 28, 1, da Constituio Estadual. Inocorrncia. Possibilidade do legislativo rejeitar o veto do Chefe do Executivo. Art. 28, 7, da Constituio Estadual. Competncia concorrente dos dois rgos do poder municipal em avaliar o interesse pblico do ato impugnado. Questo, ademais, que escapa ao mbito de viso do Poder Judicirio. Ao improcedente. O Judicirio no pode adentrar o mrito das decises da mesa, das comisses ou do plenrio, nem deve perquirir as opes polticas que conduziram aprovao ou rejeio dos projetos, proposies ou vetos (TJSP, Ao Direta de Inconstitucionalidade de Lei 14.606-0/SP, rel. Nelson Schiesari, OESP, v.u., 24.08.1994). Ementa. Mandado de segurana. Impetrao. Deputados distritais.Ato da mesa diretora da cmara legislativa. Apreciao de vetos apostos em projetos de lei j aprovados e submetidos sano do chefe do executivo. Anulao da votao que os rejeitou. Aplicao do regimento interno. Questo de ordem. Preliminares. Ilegitimidade ativa. Exame de mrito. Ilegitimidade passiva. Carncia de ao. Impossibilidade do pedido. Rejeio. Unnime. Mrito. Declarao de nulidade do procedimento que declarou nula a deliberao referente rejeio do veto aposto ao 10, do art. 19, da LC 17/96. Segurana concedida. Maioria. Legtima a atuao dos impetrantes que, na verdade, defendem o prprio mandato, em virtude do qual legislam, e pretendem que as deliberaes sejam adotadas nos estritos limites da legalidade. O processo legislativo, como todo processo, est sujeito a precluses. A argio serdia de questo de ordem fere mortalmente o art. 146 do regimento interno da cmara legislativa local. No se trata de interpretao, mas sim de deliberada violao de normas regimentais (TJDF, Proc. 0007199/97/DF, tipo: mandado de segurana, Acrdo 99.156, j. 19.08.1997, rgo julgador: Conselho Especial, rel. Des. Lcio Resende da Silva, Deciso: rejeitar as preliminares,
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que

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leis

unanimidade, e conceder a segurana, por maioria). Comentrios Constituio de 1967, t. 3, p. 140. Neste sentido dispe com maestria Jos Afonso da Silva acerca da Constituio de 1967 (Aplicabilidade..., cit., p. 239): Nesse ponto j dissemos, no nos parece assistir razo ao nclito constitucionalista Pontes de Miranda. H que se considerar outras normas constitucionais sobre o assunto. No nos afigure lcito tirar aquela concluso somente da clusula final do art. 50 da CF/67. Se o fizemos em relao iniciativa das leis complementares, foi porque dois fundamentos nos autorizam: a) o de que as restries, quanto iniciativa das leis ordinrias, no podem ser estendidas a hipteses no expressas; b) o de que no encontramos outras regras constitucionais que levassem a outra interpretao. No caso da sano, exatamente o contrrio verifica-se: a) ela constitui regra geral, somente devendo ser excluda expressamente, como acontece com as Emendas Constituio (art. 49 da CF/67); b) no se declarou que as leis complementares seriam promulgadas pelas mesas das duas Casas do Congresso Nacional, nem por outra autoridade, para que no se lhes aplicasse a regra geral; c) o art. 43 da CF/67 (a que faz remisso o art. 59 da CF/67 sobre a sano) estatui que compete, ao Congresso Nacional, com sano do Presidente da Repblica, dispor, mediante lei, sobre todas as matrias de competncia da Unio, e especialmente as enumeradas nos seus diversos itens, Nestes, incluem-se questes devem ser providas mediante leis complementares, como a hipteses dos oramentos plurianuais (n. II), e inequivocamente as leis complementares tratam de matria de competncia da Unio, pelo que se deve admitir que elas dependem de sano presidencial, como vem acontecendo sem controvrsia. Se essa leis coportam sano, tambm so vetveis, na forma dos 1 e 3 do art. 59 da Constituio de 1967. Manoel Gonalves Ferreira Filho (Comentrios..., cit., p. 276), discordando da tese sustentada por Pontes Miranda: Essa opinio, data venia, no procede em face do que se demonstrou acima a respeito da interpretao do que sejam os demais termos da votao das leis ordinrias. E assim tem sido entendido em nossa prtica constitucional. Nesta, se reconhece ao Presidente da Repblica no s o poder de vetar ou sancionar os projetos de lei complementar, como tambm o de propor apreciao do Congresso Nacional tais projetos. Desse modo, como a lei ordinria, a lei complementar no direito ptrio um ato complexo desigual. S se aperfeioa quando vontade do Congresso Nacional (manifesta, por sua vez, um ato complexo) se soma a do Presidente da Repblica, ou quando se supera a falta desse consentimento, por meio de nova deliberao parlamentar. Curso de direito constitucional. 7 ed. So Paulo: Saraiva. p. 164. Jos Celso de Mello Filho (Constituio Federal anotada, 1. Ed. So Paulo: Saraiva. p. 153): A exigncia constitucional de maioria absoluta afasta a possibilidade de os projetos de leis complementares serem aprovados por decurso de prazo. A aprovao tcita, ficta ou presumida, por decurso de prazo, incompatvel com o regime de votao das leis complementares. Estas, diz a Constituio, somente sero aprovadas se obtiverem maioria absoluta de votos. Necessria, portanto, a aprovao expressa. Manoel Gonalves Ferreira Filho escreve na vigncia da Constituio de 1967 (Comentrios..., cit., p. 275): A Constituio de 1967, no art. 51, prev a aprovao de projetos de lei ordinria, por meio de decurso de prazo, sem rejeio. Significando termos de votao das leis ordinrias procedimento de elaborao dessas leis, como se sustentou logo acima, pode-se pretender que as regras relativas aprovao por decurso de prazo se aplicam s leis complementares. Tal raciocnio incorreto. O texto em exame bem claro ao dispor que as complementares somente sero aprovadas, se obtiverem maioria absoluta dos votos dos membros das duas Casas do Congresso Nacional. O que significa, evidentemente, a contrario sensu, que no sero aprovadas de nenhum outro modo, especialmente pelo decurso de prazo. Jos Afonso da Silva escreve sob a gide da Constituio de 1967 (Aplicabilidade, cit., p.243): Nesse ponto, concordamos plenamente com aqueles que sustentam a inaplicabilidade do art. 51 da CF/67 ao processo de formao das leis complementares. Se, para a apovao destas, necessrio o voto da maioria absoluta, a isso s se chegaria votando-se o projeto. O art. 51 da CF/67 onico dispositivo que estatui sobre o processo legislativo das leis complementares, j que o art. 46, n. II, limita-se a indicar sua existncia. Quando se quis fosse aplicada outra regra referente s leis ordinrias, o texto foi expresso: Observados os demais termos de votao da lei ordinria. Veja bem: da votao, no da aprovao sem votao. A regra do art. 51 da CF/67 bem como as das Constituies Estaduais sobre aprovao automtica so restritivas e estabelecem exceo, de sorte que apenas sero aplicveis nos casos expressos e para a formao das leis ordinrias, isto , daquelas que no exigem quorum qualificado para a sua aprovao; tanto verdade que, dentre as leis ordinrias, excetuou os Cdigos. Pontes de Miranda, numa penada, indica a inaplicabilidade do art. 51 da Constituio Federal de 1967, ao processo de formao das leis complementares in verbis: Quanto s leis complementares, a tramitao no Congresso Nacional e no se h de pensar em invocao do art. 51 da CF/67. Geraldo Ataliba escreve sob a gide da Constituio de 1967 (Lei Complementar na Constituio, cit., p.47): Dois, portanto, so os tipos de normas em confronto (lei complementar e ordinria). Dois os regimes jurdicos diversos e exclusivos um do outro. Do que se v que, no s os projetos de codificao formulao imprecisa e vaga como as leis complementares so excludas do regime de prazos estabelecidos no art. 51 da CF/67.

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que estabelecida a tcnica de se presumir juris et de jure a aprovao dos projetos, dela so, ipso fato, subtradas as normas para as quais se requer expressamente aprovao por quorum especial constitucionalmente estabelecido. Na verdade, no pode ser reputada pelo Congresso a lei complementar no votada por maioria absoluta dos membros das Cmaras sem que dividido. V. Jos Celso de Melo Filho, sobre a Constituio de 1967 (Constituio Federal, cit., p. 435): Em face do preceitua o art. 200 da Carta Federal, pode-se afirmar que coexistem, no plano das Constituies Estaduais: a) normas constitucionais autnomas (que so institudas pelos Estados-Membros no livre exerccio de sua autonomia poltica-jurdica) e b) normas constitucionais heternomas (impostas pela Carta Federal fiel observncia dos Estados-Membros a cujas Constituies se incorporam de modo automtico e obrigatrio). Observao: votao unnime. Resultado: improvido. Sesso: 02 2 T. Observao: votao unnime. Resultado: deferida. Sesso: Tribunal Pleno. Jos Souto Maior Borges. Eficcia e hierarquia da lei complementar. Revista de Direito Pblico 25/95-96. ano VI, So Paulo: RT, jul./set. 1973.