Uma Nova Agenda Econmica e Social para a Amrica Latina

Instituies e Regulao na Amrica Latina

Marcus Andr Melo

2008

Este trabalho foi escrito entre 2007 e 2008 como contribuio ao projeto Uma Nova Agenda Econmica e Social para a Amrica Latina, realizado pelo iFHC Instituto Fernando Henrique Cardoso e pela CIEPLAN Corporacin de Estudios para Latinoamrica. O projeto foi realizado graas ao apoio da AECI Agencia Espaola de Cooperacin Internacional, BID Banco Interamericano de Desenvolvimento e PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. As informaes e opinies apresentadas pelos autores so de sua responsabilidade pessoal e no representam necessariamente nem comprometem as instituies associadas ao projeto.

Coordenadores do projeto: Simon Schwartzman e Ignacio Walker. Equipe Executiva: Sergio Fausto, Patricio Meller, Simon Schwartzman e Ignacio Walker.

Copyright : iFHC/CIEPLAN. 2008. So Paulo, Brasil, e Santiago de Chile. O texto, em parte ou em sua totalidade, pode ser reproduzido para fins no comerciais dentro dos termos da licena de Creative Commons 3.0 http://creativecommons.org/licenses/by/3.0/deed.pt

Instituies e Regulao na Amrica Latina

Marcus Andr Melo

INTRODUO Este texto examina a questo da governana regulatria na Amrica Latina na ltima dcada uma questo que est no centro das atenes em muitos pases em virtude das transformaes no papel do estado na regio, que de estado empresrio tem se tornado fundamentalmente tambm um estado regulador. Seu objetivo central estabelecer, ainda de forma preliminar, o estado da arte da ao regulatria, mapeando de forma comparativa a qualidade institucional da regulao, e de forma mais ampla a governana regulatria nos principais pases da regio. O balano das experincias apresentado e as informaes comparativas levantadas tem o propsito de contribuir para a formao de uma nova agenda de reforma da ao reguladora do estado. A despeito do inequvoco avano ocorrido de forma geral nos pases latino-americanos, h ainda muito espao para o aperfeioamento institucional. A tarefa de efetuar este balano a fortiori ainda mais necessria tendo em vista o retrocesso ocorrido em alguns pases no perodo recente. O conceito de governana refere-se aos atributos essenciais do funcionamento das agncias reguladoras sua governana interna e sua interao com as demais instituies e atores envolvidos. No se trata de examinar neste texto os resultados do processo regulatrio tarefa que exigiria um outro estudo especfico. O impacto da ao reguladora tarefa complexa que exige desagregao setorial e exame da influncia da regulao sobre a estrutura de mercado, formao de preos, expanso de cobertura de servios e resultados redistributivos sobre usurios de servios (Ugaz e Price, 2003). Da mesma forma, no se trata de examinar detidamente as diversas experincias nacionais. O foco do trabalho colocado na governana regulatria e portanto no marco institucional da regulao. Do ponto de vista setorial, a anlise examina a duas reas fundamentais da infra-estrutura econmica: energia eltrica e telecomunicaes. O texto est estruturado em uma introduo, trs sees, e uma concluso. A primeira seo discute a transformao no papel do estado na regio e o surgimento de uma

nova institucionalidade baseada no modelo de agncias reguladoras independentes. Embora alguns pases no tenham adotado este modelo, houve uma massiva difuso do mesmo na regio. A segunda seo examina com base em avaliaes e estudos recentes a governana regulatria na rea de energia eltrica. Por sua vez, a terceira seo se centra na anlise comparativa dos entes reguladores na rea de telecomunicaes. Com base em estudos recentes busca-se avaliar seu desempenho institucional. Na ltima seo de natureza conclusiva so feitas consideraes sobre a sustentabilidade da governana regulatria na Amrica Latina.

O SURGIMENTO DAS AGNCIAS REGULADORAS NA AMRICA LATINA Impulsionadas, sobretudo na dcada de 90, as chamadas reformas de mercado na Amrica Latina esto associadas a transformaes estruturais no padro de interveno do estado na economia na regio. Dentre as reformas essenciais realizadas est a reforma patrimonial , que envolveu a privatizao de inmeros setores e a conseqente retirada do estado da produo direta de bens e servios. Estas reformas refletem em larga medida as presses associadas ao processo de globalizao. Fatores externos como a maior competio nos mercados internacionais e intensa mobilidade de capitais, e domsticos sobretudo crises fiscais importantes so fatores propulsores das reformas. O escopo das mesmas e a magnitude das privatizaes ocorridas converteram a regio num laboratrio de transformaes. Com efeito, a Amrica Latina foi sido a regio do mundo onde a privatizao foi mais intensa: o valor de mercado dos ativos das privatizaes foi superior a outras regies e o nmero de episdios de privatizao foi igualmente mais elevado (ver Figura 1 e Tabela 1).

30 25

Billions of US$

20 15 10 5 0 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

America Latina e Caribe

Europa do Leste e Asia Central

Sudeste Asitico

Figura 1. Privatizao por regio, 1988-1997 Fonte : Banco InterAmericano de Desenvolvimento

Pas Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Mxico Uruguai

Receita total Privatizao (1988-97) (US$ corrente mil) 27.921,0 884,2 34.559,4 1.484,1 5.685,1 33.353,1 15,0

Receita privatizao 1988-97/PIB 1997 % 9,53 11,10 4,21 2,00 5,23 9,27 0,08

Episdios de Privatizao (1988-97) 157 82 101 26 27 243 8

Tabela 1: Privatizao na Amrica Latina (dados selecionados) Fonte: Banco InterAmericano de Desenvolvimento

Com a transformao ocorrida a questo da regulao econmica adquire grande centralidade. Com efeito, ela tem sido acompanhada de um processo igualmente importante de mudana institucional. At 1979, apenas existiam 6 agncias reguladoras na Amrica Latina. Ao final de 2002, esse nmero havia alcanado 139 (ver Figuras 3, 4 e 5). O carro chefe dessas transformaes foi o setor de telecomunicaes. Nesta rea o progresso tecnolgico tornou obsoleto o paradigma regulatrio anterior ao mesmo tempo em que propiciou inovaes importantes que geraram novas escalas de negcio em mbito global. Marco definitivo nesta trajetria foi o acordo global de telecomunicaes promovido pela OMC (Braga, 1997). Em 2005, todos os pases latino-americanos haviam privatizado suas empresas de telecomunicao, com exceo apenas da Costa Rica e do Uruguai (onde ocorreu, no entanto, uma privatizao parcial do servio mvel de telefonia embora a rede fixa continuasse sob controle pblico). Com efeito, o nmero de agncias independentes na rea de telecomunicaes passou de 13 em 1990 para 113 em 2001 (Levi-Faur, 2004). O modelo de governana setorial criado na rea de telecomunicaes foi na realidade a base para os modelos adotados nas outras reas. A privatizao nesta rea, com raras excees, precedeu as reas de energia, infra-estrutura de transporte e saneamento bsico, para citar alguns exemplos. Na Amrica latina, 62% de todas as agncias reguladoras da rea de telecomunicaes desfrutavam de algum grau de autonomia, a maioria com base no modelo de ente regulador independente, o qual tem sua origem na experincia americana de Utility Commissions. A rea de telecomunicaes exibe o maior conjunto de experincias exitosas de privatizao, com a nica exceo da Argentina. Por sua vez, o setor de energia eltrica apresenta um quadro onde se observa um mix de experincias bem-sucedidas e mal-sucedidas. Ao contrrio do setor de telecomunicaes, o setor eltrico apresenta grandes problemas de coordenao em virtude das especificidades tecnolgicas do setor, alm da maior vulnerabilidade relativa do setor a choques externos (como o caso de mudanas no regime de chuvas etc)1. Finalmente, o setor de saneamento apresenta um quadro onde as experincias mal sucedidas predominam em virtude de entre outros aspectos as questes de titularidade territorial e administrativa dos servios, alm das questes redistributivas envolvidas (Ugaz e Price, 2003; Gmez-Lobo e Vargas, 2002). De
1

Dentre as quais destaca-se o fato de que no h formao de estoques neste setor, que se caracteriza assim por mercados spot.

qualquer maneira, a participao do setor privado nesta rea continua sendo pequena com a nica exceo do Chile, onde o investimento privado na ltima dcada foi equivalente ao realizado na rea de energia (igual a 5% do PIB). A despeito da intensidade da privatizao, observa-se forte variao em termos setoriais e em termos da estrutura interna da indstria. A rea de telecomunicaes foi aquela onde a privatizao se estendeu a todos os segmentos da indstria. Na rea de energia eltrica, muitos pases completaram todo o ciclo da privatizao ou seja, nestes pases houve privatizao da gerao, transmisso e distribuio de energia. Em outros, apenas foram privatizadas as empresas de distribuio, ficando as linhas de transmisso e a gerao majoritariamente sob controle das holdings verticalizadas pr-existentes. De qualquer modo, o modelo universalmente adotado para a rea de energia na Amrica Latina foi o modelo britnico de desagregao vertical dos mercados e formao de um mercado atacadista de energia. O Chile constituiu uma exceo pelo fato de que a malha de transmisso ficou sob a responsabilidade da principal empresa distribuidora de energia (Endesa). Este modelo est centrado na formao de um mercado atacadista de energia (Camdessa na Argentina, MAE no Brasil etc.), um ente regulador com algum grau de independncia (embora como ser examinado em detalhes exista forte variao neste aspecto), e a separao dos operadores na rea de transmisso e gerao. Os mtodos de regulao tambm variaram entre os pases e setores (yardstick regulation no Chile modelagem com baseada em empresa padro hipottica, rtpi-x no Brasil etc.). Embora mais homognea, a rea de telecomunicao, tambm exibe mix de regime de propriedade: algumas empresas estatais de telefonia fixa ora permaneceram com o monoplio da prestao de servios ou passaram a disputar o mercado com empresas privadas. O modelo institucional de agncias reguladora, por sua vez, tambm apresenta distintos graus de sucesso de pas a pas, como tambm grande variao intersetorial. Algumas reas notadamente telecomunicaes apresentam elevada taxa de sucesso, enquanto as demais gerao e distribuio de energia, saneamento bsico e rodovias mostraram-se bastante deficientes em termos de governana regulatria. A maior variao observada refere-se s comparaes entre os pases, notando-se melhor desempenho em pases como o Brasil e Chile e desempenho precrio ou medocre em pases como a Argentina e Peru. 7

120 100 80 60 40 20 0 1934 1976 1979 1984 1990 1992 1994 1996 1999 1 0 4 6 8 13 29 58 90 96

113

2001

Figura 2: Nmero cumulativo de agncias reguladoras de telecomunicaes em escala global Fonte: Levi-Faur, 2003

160 140 Cumulativo 120

108 114 119 125 128 133 139

100
88

80 60 40 20 0
6 5
Before 1979 1979

73 63 55 36 19 5
1990 1991

Anual
8
1992 1993 1994

7 1
1980

10 3
1981

11 1
1982

11 0
1983

11 0
1984

12 1
1985

15 3
1986

15 0
1987

16 1
1988

19 3
1989

24 5

29

10
1995

15

20 6
1996 1997 1998

5
1999

6
2000

3
2001

5
2002

Figura 3: Agncias reguladoras na Amrica Latina, criadas ou reestruturadas no perodo 1970-2002 (19 pases, 12 setores). Fonte: Jordana e Levi Faur, 2003

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1978 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Figura 4: Nmero cumulativo de agncias reguladoras de energia eltrica na Amrica Latina

O timing relativo da privatizao e da montagem do marco regulatrio/ construo institucional no setor tem grande importncia na explicao do desempenho setorial sob o novo regime de prestao de servios. Onde a privatizao ocorreu na ausncia de um marco regulatrio consolidado a experincia foi em geral mal sucedida. Dois processos inter-relacionados freqentemente se conjugam. De uma parte, intenso casusmo, na gesto do setor, levando a um quadro de instabilidade de regras e volatilidade. Regras herdadas do passado como, por exemplo, estrutura tarifria, passam a ser utilizadas em novos contextos, produzindo crises. De outro, abre-se oportunidade para captura da gesto pelas empresas, que passam a exercer forte influncia na conduo do setor. Vale ressaltar que este mecanismo de path dependence se mostra efetivo mesmo quando se verifica construo institucional robusta posteriormente. A experincia argentina representa um exemplo cannico. A abertura do setor de comunicaes na Argentina ocorreu no incio dos anos 90 e representou a primeira experincia de privatizao de servios pblicos naquele pas. A estatal da rea de telecomunicaes ENTEL foi privatizada e duas concesses de 7 anos foram concedidas a duas empresas (Telecom e Telefonica), que passaram a operar em duas reas exclusivas (centro/norte do pas e centro/sul do pas, respectivamente). A exclusividade foi concedida para elevar o preo das concesses e estava condicionada ao cumprimento de metas de investimento/melhoria na qualidade de servios. Logo aps foi criado um rgo regulador (CNT) que s operou de forma independente por um ano,

quando houve interveno do Poder Executivo e a gesto do setor ficou sob a tutela do Ministerio de Obras Publicas, produzindo um quadro de intensa politizao da rea. O plano geral de liberalizao das telecomunicaes s foi aprovado mais tarde, em 1998, mas as licenas foram renovadas sem que as metas dos planos de investimento tivessem sido atingidas. A volatilidade no setor teve como questo principal o reajuste de tarifas. Na realidade como a privatizao ocorreu sem adequado marco regulatrio, as empresas herdaram uma estrutura tarifria com subsdios cruzados. Quando a paridade dlar- peso foi estabelecida, as empresas foram impedidas de reajustar as tarifas com base no ndice geral de preos como previsto no regime de price cap regulation das concesses. Em 1996, o Ministrio da Economia assumiu a negociao com as empresas e imps o ndice de preos ao consumidor da economia americana como base para os reajustes. As empresas recorreram a justia alegando expropriao administrativa e o conflito passou a envolver dezenas de associaes de defesa de consumidores. O conflito foi resolvido com um decreto presidencial que estabeleceu o reposicionamento tarifrio. Com o colapso do regime de convertibilidade em 2002, uma nova rodada de conflitos marcou o setor pela reao dos consumidores (e no das empresas!) que agora se posicionavam contra a utilizao do dlar como parmetro como estabelecido nos contratos. O novo governo aprovou finalmente uma lei proibindo a utilizao de ndice de preos de outros pases como parmetro para reajuste de tarifas. O conflito levou a graves problemas de liquidez por parte das empresas e colapso de prestao de servios.

O MODELO INSTITUCIONAL DE AGNCIA REGULADORA Nesta seo so discutidos alguns atributos desejveis da boa governana regulatria. Estes atributos tem sido a base das avaliaes realizadas recentemente sobre a qualidade da regulao, no s na Amrica Latina mas tambm em outras regies. As principais concluses destas avaliaes sero apresentadas na prxima seo, e discutidas juntamente com os achados de anlise de natureza qualitativa e/ou estudos de caso nas reas de energia e telecomunicaes. A regulao publica se justifica quando h falhas de mercado, as quais podem assumir vrias formas: mercados com externalidades, assimetria de informao entre

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produtores e consumidores e quando h monoplios naturais (retornos crescentes a escala). Os setores que esto estruturados em rede (network industries) como os de infra-estrutura apresentam problemas desta natureza. Embora as transformaes tecnolgicas estejam alterando os parmetros bsicos destes setores, tornando competitivos setores que exibiam caractersticas intrinsecamente no-concorrenciais, a regulao publica se faz necessria para evitar que empresas exeram poder de monoplio. Por outro lado, para alm da viso benigna do estado regulador da teoria normativa da regulao, os agentes pblicos tem incentivos para interferir nos mercados regulados para capturar rendas polticas de curto prazo, em detrimento de benefcios coletivos de longo prazo. Neste sentido, o desenho institucional fundamental para se assegurar uma boa governana regulatria que mitigue estes riscos. As agncias ou entes reguladores independentes so ingredientes essenciais para se garantir eficincia dinmica e benefcios coletivos de longo prazo. A rationale para a criao de agncias na rea de infra-estrutura se inscreve numa estratgia de busca de credibilidade regulatria e reduo do risco regulatrio para os investidores dos processos de privatizao. Esse risco resulta da prpria natureza dos setores de infra-estrutura que apresentam custos irrecuperveis altos (high sunk costs) e ativos fixos que no so facilmente transferveis para outras atividades por apresentarem elevada asset specificity (Williamson, 1985). A questo bsica da credibilidade refere-se necessidade e capacidade das autoridades governamentais de assegurar que contratos sero honrados no futuro e que no haver mudanas no jogo ou, no limite, expropriao administrativa de rendas, nas vrias formas que isso pode assumir: congelamento de preos, re-estatizao, manipulao de tarifas, entre outras. Devido ao elevado nvel de asset specificity dos investimentos em infra-estrutura, as empresas na rea so vulnerveis a formas de oportunismo ps-contratual: se um agente envolvido no processo renegar contratos ocorrero fortes perdas. Isto torna o investimento em infra-estrutura particularmente sensvel ao macro ambiente poltico-institucional em que as empresas operam. H tambm economias de escala considerveis nestes mercados e o risco poltico envolvido sempre grande por afetar parcelas considerveis da populao na forma de consumidores, que podem ser mobilizados politicamente. As empresas ajustam suas estratgias quando atuam em ambientes institucionais volteis de vrias formas: precificando o risco envolvido e consequentemente praticando, em leiles de concesso por 11

exemplo, um desconto correspondente a probabilidade esperada de perdas por interferncia poltica; adiando inovaes tecnolgicas ou simplesmente optando pela estratgia de market exit (recusa em participar de certos mercados nacionais) (Henisz, 2001; Henisz e Zelner, 2002).2 A implicao bsica de qualquer destas estratgias que os consumidores perdem devido a no formao de mercados potenciais. Como assinalado, os governos podem responder ao problema de falta de credibilidade intertemporal do arranjo institucional atravs da delegao das atividades de regulao a agncias independentes e autnomas. A criao de mecanismos institucionais que impeam a interferncia arbitrria dos governos presentes e futuros nos mercados de bens e servios sujeitos a regulao representa uma estratgia racional de construo de credibilidade. A delegao, portanto, se constitui em soluo efetiva para o problema intertemporal com que os governos se defrontam. Ao auto limitar-se no presente, os atores polticos podem minimizar os riscos regulatrios envolvidos afetando dessa forma o custo e disponibilidade de capital privado assegurando consequentemente ganhos sociais no futuro. A estabilidade de regras e credibilidade so ingredientes centrais para que isso possa ocorrer. (Levy e Spiller, 1996). A estabilidade das regras do jogo determinada pela estrutura de governana regulatria o conjunto de mecanismos que uma sociedade utiliza para restringir o escopo da ao discricionria dos governantes, e para a resoluo dos conflitos que tais restries produzem na rea da regulao. As agncias autnomas representam um componente central nesse sentido, todavia, como assinalam Levy e Spiller (1996) a estrutura de governana fundamentalmente constrangida pela estrutura institucional de um pas as instituies do legislativo, executivo e judicirio, as regras informais que so tacitamente aceitas pelos atores sociais e pela capacidade de um pas de fazer valer regras. O judicirio independente constitui um segundo componente essencial. Por sua vez, as instituies polticas influenciam a estrutura de governana regulatria pelos limites que estabelecem para ao discriminatria dos governantes. Tais limites so estabelecidos por uma variedade de mecanismos como a separao de poderes; regras constitucionais
2

Para uma analise emprica do papel de variveis institucionais sobre o comportamento dos investidores , sobretudo na rea de infra-estrutura, cf. Henisz (2001) e Henisz e Zelner (2002). Ver tambm Keefer e Knack (1997) e Knack e Keefer (1995). Para a influncia da governana regulatria sobre os setores regulados ver Levy e Spiller (1996), Stern e Holder (1999), Henisz (2002) e Wallstein et al. (2004).

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limitando o poder legislativo de presidentes; federalismo, estabelecendo competncias distintas para nveis especficos de poder; alm aspectos especficos como legislativos bicamerais, que criam maiores pontos de veto para o Poder Executivo.3 A credibilidade regulatria portanto maior em pases que apresentam fortes restries discrio por parte do legislativo e executivo, e um Judicirio independente.4 O contedo da delegao est definido em leis setoriais e contratos de concesso que devem delegar para agncias a administrao dos aspectos que afetam retornos dos investimentos e o custo do capital. Dentre estes, destacam-se os reajustes e reviso tarifrios, bem como a fixao de parmetros de qualidade de servios na medida em que estes ltimos afetam o retorno do investimento.5 Delegao de autoridade legal ou contractual na rea regulatria essencial mas no necessrio e suficiente para garantir um regulao efetiva. O contedo da ao regulatria importante mas a questo central a capacidade de enforcement na medida que esta define estabilidade e credibilidade. O escopo da interveno regulatria uma questo que no pode ser definida com exatido e algum nvel de flexibilidade inevitvel uma vez que nem todas as contingncias podem ser antecipadas. A observncia do conjunto de atributos discutidos a seguir so pr-requisitos importantes para garantir uma adequada governana regulatria. As avaliaes realizadas sobre a performance da governana regulatria em termos comparativos tm destacado vrios desses atributos essenciais: autonomia dos entes reguladores; a clareza de objetivos e papis dos atores envolvidos com a atividade regulatria; a natureza do processo decisrio; transparncia e previsibilidade; instrumentos; participao e accountability (Stern e Cubbin, 2003).6 Atributos desejveis da governana regulatria
3

Sobre o impacto dessas variveis nas reformas do Governo Fernando Henrique Cardoso no Brasil ver Melo (2002); e sobre a privatizao do setor de telecomunicaes ver Kingstone e Amaral (2002).
4

Gasmi, Noumba e Virto (2006) realizaram um estudo emprico envolvendo 29 pases em desenvolvimento e 23 pases desenvolvidos sobre os determinantes dos resultados alcanados no setor de telecomunicao (medidos em termos de qualidade, preo cobertura etc.). Estes autores concluram que a qualidade dos checks and balances (medida a partir de um conjunto amplo de indicadores tem mais peso do que os instrumentos regulatrios utilizados).
5

Algumas atividades, tais como, por exemplo, a eletrificao rural, no precisam ser delegadas porque elas no afetam a lucratividade do setor.
6

Stern e Holden (1999) propuseram uma combinao de elementos formais e informais identificando 6 dimenses crticas: claridade de papis, autonomia, participao, accountability, transparncia e previsibilidade.

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Claridade de papeis e objetivos Autonomia vis--vis interferncia poltica Participao dos atores no processo regulatrio Accountability Transparncia Previsibilidade Qualificaes e capacidade tcnica Estabilidade do staff

Quadro 1: Atributos desejveis das Agncias

A autonomia das agncias um atributo fundamental, talvez o mais importante ingrediente no conjunto de atributos desejveis para os entes reguladores. A autonomia pode ser pensada em relao a dois conjuntos de atores: o governo e as empresas reguladas. A autonomia poltica vis--vis os governos essencial como garantia intertemporal de investimentos. Ela pode ser alcanada atravs de dispositivos institucionais que insulem os entes reguladores da interferncia de governos de turno e de presses polticas de curto prazo. Dentre tais dispositivos esto mandatos fixos e descasados para os dirigentes de agncias existncia de dispositivos legais para o enforcement de decises; mecanismos de apelo de decises via judicirio e no diretamente ao poder executivo; autonomia oramentria obtida atravs de taxas e impostos com destinao especfica para o setor (e no passveis de contingenciamentos pelo poder executivo) (Smith, 1997c). Os mecanismos recursais podem se constituir em fonte de instabilidade se envolverem um Judicirio ineficiente, ou se existir muitas instncias no especializadas de recurso. De forma ainda mais significativa, os recursos devem ser aceitos apenas quando questes processuais esto em jogo o contedo substantivo e tcnico da regulao no pode ser questionado judicialmente, sob risco de se minar a autonomia do rgo regulador. O padro de recrutamento dos dirigentes dos entes reguladores tambm essencial para se garantir sua autonomia poltica. Requisitos de expertise e de vedao da ocupao de cargos de direo por polticos so essenciais por impedirem a politicizao do rgo regulador.

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Deve-se se ressaltar que a autonomia da agncia pode ser garantida por mecanismos informais, se houver forte convergncia entre as preferncias dos atores polticos em torno da necessidade de autonomia. Neste sentido, h evidncias de que alguns pases lograram garantir independncia de facto aos entes reguladores mesmo quando a autonomia de jure no exista. O contrrio tambm verdadeiro: muitos dispositivos formais tem previso legal mas no tem efetividade prtica. Por isso vrios estudos da governana regulatria se baseiam na construo de indicadores para a estrutura informal da regulao visando aferir a aderncia efetiva do arcabouo formal. Muitos dispositivos buscam preservar autonomia dos entes reguladores vis--vis as empresas reguladas. Dentre estes esto pr-requisitos para a nomeao das diretorias, tais como qualificaes tcnicas e clausulas sobre conflito de interesses (ausncia de vnculos com empresas ou associaes representativas dos setores regulados e quarentenas) (Smith, 1997b). Outro atributo essencial da boa governana capacidade em sentido amplo e acesso a recursos estratgicos por parte dos reguladores. No s recursos financeiros e humanos so necessrios mas tambm instrumentos efetivos para coletar informaes imprescindveis. Este ltimo aspecto essencial por que o processo regulatrio em larga medida marcado por problemas de assimetria de informaes entre os entes reguladores e o mercado. Os custos reais das empresas no so conhecidos e vrios problemas de qualidade de servios no so observveis diretamente pelos rgos reguladores. fundamental que estes ltimos detenham o poder legal de requisitar informaes e impor multas para o no cumprimento das determinaes dos rgos emitidas com este propsito. A qualidade ds recursos humanos das empresas outra dimenso essencial: salrios e planos de carreira so essenciais para reter staff qualificado que devem ser recrutados de forma competitiva e ter estabilidade. Os aspectos processuais da tomada de decises nas empresas tambm compem o conjunto de atributos da boa governana. Na medida em que o processo regulatrio envolve elementos de discrio, tais aspectos processuais so essenciais para garantir a legitimidade do processo e assegurar sustentabilidade ao mesmo (Smith, 1997; Berg, 1998). Ademais sua observncia fundamental para que as decises regulatrias no sejam contestadas na Justia. Diretorias colegiadas e rotatividade na apreciao de matrias entre seus membros; dispositivos prevendo a participao de stakeholders no processo de tomada de decises e a 15

fundamentao por escrito de decises tomadas so exemplos de aspectos da tomada de decises que influenciam a qualidade da governana regulatria. Finalmente, os mecanismos de consulta publica sobre assuntos regulatrios abertos a interessados. Estes ltimos aspectos mantm estreita conexo com os mecanismos de accountability dos entes independentes. Para que a delegao no implique em abdicao, dispositivos relativos responsabilizao individual e coletiva devem ser introduzidos. Os mecanismos de recurso so apenas um dos mecanismos existente que permitem aos afetados possam questionar as decises tomadas. Outros meios de responsabilizao so a superviso pelo legislativo atravs de comisses especializadas, pelo controle externo (atravs de Tribunais de Contas e rgos assemelhados, e Ministrio Pblico). Requisitos de transparncia referem-se, por sua vez, ao acesso ao contedo das decises do rgo pelo pblico ou publicizao de informao sobre os procedimentos internos (divulgao antecipada de pautas de reunies deliberativas etc).

COMPARAES ENTRE OS PASES Os estudos qualitativos e quantitativos de avaliao da governana regulatria na Amrica Latina apontam para a forte variao no que se refere ao desempenho dos entes reguladores. Esto disponveis dois estudos de natureza setorial baseados em metodologia quantitativa que apresentam um panorama comparativo do quadro na regio.

A governana regulatria na rea de energia O primeiro estudo compara a governana regulatria na rea da energia eltrica em 19 pases. Este estudo construiu um ndice de governana regulatria em energia (ERGI Energy Regulatory Governance Index) baseado em 4 dimenses: Autonomia,

Transparncia, Accountability e Instrumentos Regulatrios. O ndice considera tanto aspectos formais quanto informais da regulao (as caractersticas mensuradas de jure e de facto), e est baseado em um questionrio com 96 quesitos. Vale assinalar que este estudo se concentra apenas nos entes reguladores nacionais, o que exclui os rgos subnacionais que so bastante importantes em alguns pases tais como Brasil e Argentina. Com efeito, neste ltimo pas, existem 13 entes reguladores de energia eltrica de natureza provincial e

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4 esto em processo de implantao. No Brasil, so 19 agnciass (muitas das quais so multisetoriais), das quais 11 mantm convnio de cooperao com o ente federal (Aneel). Na Amrica Latina, o Brasil representado pela Aneel alcanou o maior escore no ndice compsito (ERGI = 0,85), superando amplamente os escores da Argentina e do Chile (0,80 e 0,56, respectivamente).7 O ente regulador brasileiro, com efeito, est estruturado em um modelo que segue de perto o modelo internacional de agncia recomendado pelas agncias internacionais. No caso da Aneel, foi prevista clara diviso de trabalho entre os Ministrios e as agncias, malgrado as tendncias no perodo recente de se passar atribuies das agncias para o Ministrio das Minas e Energia. A agncia dispe de quadro prprio de pessoal e plano de cargos e salrios comuns s demais agncias reguladoras (Lei 10.768/2002).8 Ademais conta com instrumentos efetivos de interveno na rea tarifria, alm de ampla publicizao de suas decises e estrutura formal do processo decisrio adequada. Embora conte com inadequada superviso pelo Legislativo, a Aneel dispe de mecanismos de consulta e participao (audincias pblicas) relativamente eficazes. Dentre as dimenses objeto do estudo, a Autonomia foi aquela que obteve melhor desempenho enquanto Accountability a pior (se medida em termos de facto), sobretudo quando se considera a dimenso informal das regras, ou seu enforcement efetivo. A dimenso Transparncia tambm reflete a falta de mecanismos de responsabilizao de agentes autnomos em democracias caracterizadas por hiperpresidencialismo. A dimenso Instrumentos a pior dimenso de forma geral. A varivel Instrumentos, neste estudo, definida de forma ampla para incorporar aspectos distintos. De uma forma geral os instrumentos so definidos como mecanismos que contribuem para o fortalecimento de varias dimenses relevantes do funcionamento do ente regulador. Eles englobam tanto instrumentos regulatrios propriamente ditos tais como reviso tarifria, mecanismos de accountability regulatria e meios efetivos para monitoramento de padres tcnicos, como tambm instrumentos voltados para o aperfeioamento da qualidade institucional do rgo (auditoria das contas, arquivos eletrnicos com queixas de consumidores, entre outros). Estes achados so consistentes com os achados de Correa, Melo, Mueller e Pereira (2006)
7 8

Para detalhes sobre o caso brasileiro ver American Chamber of Commerce, vrios anos. A Legislao sofreu tramitao atribulada devido a uma Ao Direta de Inconstitucionalidade. A Aneel dispe de 82 Especialistas em Regulao concursados. A Anatel dispe de 317 Especialistas em Regulao concursados.

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em uma anlise de 33 agncias reguladoras brasileiras. Neste estudo a dimenso autonomia formal foi avaliada como elevada e as demais dimenses accountability e instrumentos de deciso como baixas. O resultado do exerccio comparativo, em seu conjunto, no entanto, apresenta aspectos prima facie surpreendentes, considerando-se entre outras coisas que o Chile frequentemente apresentado como modelo de governana. No quesito Autonomia, este pas obeteve o segundo pior escore (0,28). O Chile (como tambm a Colmbia)9 no dispe de agncia reguladora independente e a regulao do setor obedece a uma diviso de trabalho entre uma Comisin Nacional de Energia e a Superintendencia de Electricidad y

Combustibles. Ambas esto sob a subordinao direta do Ministrio de Mineria e ligadas a Presidncia da Republica. Ademais tem assento no Consejo Directivo da Comisin apenas Ministro de Estado. Pela diviso de trabalho estabelecida a primeira se encarrega das principais funes regulatrias e a segunda pela gesto da regulao, lhes cabendo a imposio de sanes e controle de qualidade de servios. Como assinalado, o ndice est baseado em aspectos formais da independncia das agncias vis--vis o executivo, etc. e no captura a autonomia de facto desfrutada pelos reguladores no pas. No caso chileno a dependncia do regulador em relao ao executivo se manifestou em alguns episdios importantes com a politizao da ao das agncias. Em 19881989, o governo determinou o no racionamento de energia em um quadro agudo de escassez de recursos hdricos devidos aos custos polticos que esta medida acarretaria. O conjunto de medidas tomadas acarretou fortes prejuzos no longo prazo. Segundo o IADB (2004, p. 212) the way in which the crisis was handled reflected the regulators abandonment of technical solutions in favor of political considerations, with inefficient results. Em termos do desenho institucional, o Ente Nacional Regulador de Energia (ENRE) argentino apresenta vrias caractersticas desejveis. No que se refere a autonomia poltica, no entanto, h vrios problemas de governana. Embora seus dirigentes tenham mandatos independentes e descasados, 3 dos mesmos so nomeados pelo poder executivo federal e dois pelos governos provinciais, os quais so sujeitos a confirmao pelo Senado. A participao de governos provinciais na diretoria do ente politiza o processo decisrio da
9

Comisin de Regulacin de Gas y Energia.

18

agncia ao deslocar o conflito distributivo regional, juntamente com outros problemas de ordem federativa, para o ncleo da atividade de regulao. Mas significativo ainda o fato de que os recursos s decises do ENRE so decididos pela Secretaria de Energia, um rgo do Poder Executivo. Dessa forma a autonomia efetiva da agncia reduzida porque em ltima instncia suas decises podem ser overruled pelo Executivo Federal. Como ser discutido com mais detalhes mais adiante neste texto, o problema da governana regulatria na Argentina est estreitamente imbricado na dinmica institucional mais ampla do pas que marcada pela volatilidade e forte polarizao. Este quadro produz uma incapacidade crnica dos atores sociais apresentarem compromissos crveis de natureza intertemporal. A estrutura regulatria vulnervel a choques adversos como a crise do regime de conversibilidade em 2002 e a ascenso de governos com preferncia polticas distintas. Entre 1992 e 2002, o marco regulatrio de energia eltrica exibiu forte instabilidade. A legislao relevante foi alterada 131 vezes. Este quadro de volatilidade normativa afetou de forma bastante intensa a credibilidade do setor para investidores (Bergara e Pereyra, 2005). No Brasil, a alternncia de poder em 2003, e as conseqentes tentativas de alterao no marco regulatrio, tambm produziu o espectro de instabilidade no setor. Ao contrrio da Argentina, sob o governo Kirschner, no ocorreu reestatizao de empresas privatizadas,10 a despeito de ser defendida por setores do governo. No entanto, embora tenha arrefecido, a autonomia das agncias se reduziu pela nomeao de pessoal de alto escalo de perfil no tcnico. Este ponto ser retomado mais adiante, na discusso sobre a sustentabilidade da governana regulatria na regio. Dois pases o Uruguai e o Mxico no privatizaram suas companhias energticas de forma que a regulao segue sendo endgena. Isto explica porque os escores relativos autonomia poltica de ambos so tambm baixos. Nestes casos de baixa

autonomia, que tambm incluem outros pases tais como Honduras e Equador, no h dotao oramentria prpria para os rgos reguladores e estes no detm poder de fixar tarifas, o que frequentemente prerrogativa do ministrio setorial da rea de energia. No

10

Isto ocorreu em vrios setores mas o caso mais publicizado foi a reestatizao da Aguas Argentinas, pertencentes ao grupo Suez Lyonnaise-des-Eaux.

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que se refere a accountability dos reguladores, a subordinao ao executivo grande no havendo adequada superviso legislativa. Ademais, h pouca transparncia e participao. No caso do Chile, por exemplo, no h consultas e audincias pblicas sobre matria regulatria. Como assinalado, no que se refere varivel Instrumentos, a situao geral relativamente deficiente, com algumas excees (ver Tabela 2). O Brasil obteve um escore bastante elevado (9,0) quase o dobro daquele obtido pelo Chile (0,52) e quase o 4 vezes superior ao escore obtido pelo ente regulador mexicano. Com efeito, A Aneel detm efetiva capacidade de interveno na rea tarifria. No Uruguai, por exemplo, a Unidad Reguladora de Servicios de Energa y Agua ou no Mxico a Comisin Reguladora de Energa tem funes apenas de monitoramento relativo as queixas dos consumidores, qualidade de servios, e prticas anti-competitivas. Nem uma nem outra possuem meios de interveno em questes tarifrias ou sobre os investimentos das empresas.
ERGI Posio Trinidad Tobago Brazil Bolivia Peru El Salvador Guatemala Argentina Barbados Colombia Rep Dominicana Nicaragua Costa Uruguay Mexico Jamaica Panama Ecuador Chile Honduras 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Score 0.88 0.85 0.84 0.83 0.82 0.79 0.8 0.76 0.75 0.75 0.74 0.74 0.72 0.72 0.72 0.63 0.6 0.56 0.56 Autonomia Posio 9 5 1 4 7 12 6 10 18 3 2 8 13 15 14 11 17 19 16 Score 0.82 0.87 0.912 0.9 0.84 0.8 0.85 0.82 0.67 0.9 0.91 0.84 0.8 0.75 0.78 0.81 0.7 0.57 0.7 Transparncia Posio 1 6 5 3 2 13 8 8 5 8 11 7 9 4 10 14 15 12 16 Score 0.92 0.79 0.8 0.85 0.86 0.62 0.71 0.71 0.8 0.71 0.66 0.74 0.69 0.83 0.68 0.59 0.57 0.63 0.53 Accountability Posio 1 2 3 7 5 2 10 4 6 8 9 10 11 7 13 15 12 16 14 Score 0.97 0.87 0.84 0.75 0.81 0.87 0.71 0.83 0.79 0.74 0.72 0.71 0.67 0.75 0.62 0.52 0.65 0.5 0.54 Instrumentos Posio 5 2 4 3 7 1 8 10 7 12 9 10 6 14 3 11 13 12 14 Score 0.76 0.9 0.78 0.86 0.71 0.93 0.83 0.59 0.71 0.51 0.63 0.59 0.72 0.37 0.86 0.54 0.4 0.52 0.37

Tabela 2: Rankings do ndice Governana Regulatria da Energia Fonte: Andres, Luis, J L Guasch, Makhtar, Diop, e S L Azumendi (2007)

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A governana regulatria na rea de telecomunicaes A rea de telecomunicaes apresentou de modo geral um desempenho institucional bastante superior a da energia eltrica. Como j assinalado, as agncias reguladoras nesta rea exibiram igualmente um padro institucional muito mais robusto do que suas congneres em outros setores. Um dos fatores importantes que tambm explicam este desempenho diferenciado o progresso tecnolgico no setor combinado com uma defasagem na oferta de servios muito forte. Nesse quadro foi relativamente mais fcil criar um jogo de soma positiva entre consumidores vidos por acesso aos novos servios e empresas transnacionais que passaram a investir pesadamente no setor. A nica experincia mal-sucedida na regio foi a da Argentina em virtude do fato de que a privatizao no setor ocorreu anteriormente construo institucional no setor, e de forma mais ampla pela forte volatilidade de polticas na rea, com forte interferncia do poder executivo. O ente regulador neste pas s funcionou de forma autnoma por 1 ano aps o que o Ministrio setorial, e posteriormente o Ministrio da Economia, assumiu a negociao com as empresas, e as expropriaram administrativamente. Exerccio semelhante na rea de telecomunicaes revela forte variao na performance observada entre as agncias. Este ndice mantm certa similaridade com o ndice discutido anteriormente na rea de energia eltrica. A principal diferena que este ndice tem por base uma serie temporal e foi desagregado segundo perodos especficos, a saber, 1980-1989, 1990-2001 e 1996-2001. Os escores para os quesitos referem-se a existncia ou no de atributos especficos em cada ano. Assim, o benchmark para a rea de telecomunicaes foi normalizado como 1, o escore da Colmbia aps a criao de uma agncia independente no pas. As dimenses que entraram na composio deste ndice foram os seguintes. Em primeiro lugar a questo da autonomia. Neste caso uma proxy utilizada para aferi-la foi a natureza do mandato legal das agncias. Algumas agncias foram criadas por decreto presidencial, o que no confere credibilidade a sua autonomia institucional uma vez que o arranjo institucional estabelecido pode ser alterado simplesmente por outro decreto. Este foi o caso, por exemplo, da Comisin Federal de Telecomunicaciones do Mxico, e a Comisin Nacional de Comunicaciones, da Argentina. As agncias que foram criadas por lei aprovada pelo Congresso, como Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos na Costa Rica ou a Agncia Nacional de 21

Telecomunicaes (Anatel), no Brasil, tm um mandato legal com maior credibilidade. No escore, elas pontuam neste quesito. Em segundo lugar, foi considerada na montagem do ndice a separao entre as atividades de operao e regulao do sistema. Se esta separao existe mesmo que no exista autonomia plena do ente, h pontuao no escore. O terceiro aspecto considerado no ndice a independncia financeira e oramentria da agncia. O quarto aspecto diz respeito estabilidade no cargo dos dirigentes do ente regulador. Se esta estabilidade garantida por mandatos fixos, h pontuao da agncia neste item. O quinto aspecto considerado diz respeito accountability. Esta operacionalizada no exerccio proposto pela existncia do direito de recurso no judicirio, segundo o registro mantido sobre a questo pela International Telecommunications Union. Tambm levada em conta na anlise a clareza do papel e dos objetivos da agncia reguladora. Estas questes so operacionalizadas ao se responder as seguintes questes: A legislao estabelece claramente a diviso de trabalho entre os ministrios supervisores e os entes reguladores: H funes que so desempenhadas conjuntamente? H clareza na definio do papel do regulador, se rgo consultivo ou instncia tomadora de deciso? O estudo tambm operacionaliza esses atributos pela capacidade da agncia imputar multas e definir tarifas para srvios bsicos de telecomunicaes. Finalmente o ndice contm uma proxy para definir a questo da transparncia e participao: a existncia de audincias publicas para a definio de tarifas de servios bsicos de telecomunicaes. Cada fator citado recebe o mesmo peso. Os resultados do ndice de governana setorial na rea de telecomunicaes para 25 pases latino-americanos e do caribe esto apresentados nas Tabelas 3 e 4. A Tabela 3 contm o ndice aditivo para autonomia, clareza de papis, accountability, transparncia e participao. A Tabela 4 considera apenas a existncia de separao de funes e o estatuto legal do ente (se foi criado por decreto ou por lei aprovado no Parlamento). O escore para o primeiro perodo considerado linearmente baixo para o conjunto dos pases. Para a separao de funes e autonomia, observa-se melhoria gradativa o escore se eleva de 0,25 para 0,52 nos perodos subseqentes, como resultado das privatizaes e das mudanas institucionais ocorridas. A partir de meados da dcada de 1990, verifica-se uma inflexo e o ndice atinge 0,69. No que se refere ao segundo ndice, houve da mesma forma 22

uma melhoria embora menos significativa o escore passa de 0,25 (1980-85) para 0,52 (19962001). As agncias mais bem avaliadas foram as do Peru, Brasil, Costa Rica e Colmbia. A Anatel se constitui em uma experincia institucional muito bem sucedida. 11 Similarmente ao que se observou na rea de energia, o Chile obteve um escore surpreendentemente baixo, considerando-se o desempenho setorial na rea de telecomunicaes. Estes resultados devem considerar a distino entre autonomia de jure e de facto, uma vez que a Subsecretaria de Telecomunicaciones, a despeito de estar formalmente subordinada ao Ministrio setorial, desfruta de forte autonomia tcnica na definio de suas diretrizes. A poltica de recursos humanos adotada tambm garante recrutamento altamente meritocrtico, e no tm se observado nomeaes de natureza poltica para o rgo o que contrasta com casos como o do Brasil, onde, malgrado a excelncia dos recursos humanos na rea tcnica, se verifica tendncia politizao no perodo recente. Outro dado fundamental, a capacidade de atrao de quadros tcnicos na agncia chilena no que coincide com o Brasil, e contrasta com o a Argentina os salrios dos reguladores brasileiros e chilenos so significativamente mais elevados do que seus congneres latinoamericanos12. Por outro lado, h que se considerar o marco institucional mais amplo em que se insere o arcabouo regulatrio. O Chile tem consistentemente obtido o melhor desempenho para o conjunto de pases da regio no que se refere a checks and balances e governana em geral nas avaliaes do Governance Indicators do Banco Mundial, Polity IV, Transparency International e Freedom House. No s os escores mais baixos quanto a prevalncia da corrupo so encontrados neste pas, como tambm os mais elevados em relao a independncia do Judicirio. Este marco institucional constrange fortemente o potencial discricionrio resultante do desenho institucional deficiente.

Para detalhes sobre o caso brasileiro ver Melo, Gaetani e Pereira (2004) Estudos de caso realizados no marco do estudo Reforma do estado y Gobernalidad Democrtica en la Amrica Latina (ORT/Universidad de la Republica). Para o Brasil ver Melo, Gaetani e Pereira (2004).
12

11

23

Pas Argentina Barbados Belize Bolvia Brasil Chile Colmbia Costa Rica Repblica Dominicana Equador El Salvador Guatemala Guiana Haiti Honduras Jamaica Mxico Nicargua Panam Paraguai Peru Suriname Trinidad &Tobago Uruguai Venezuela

1980-85 0,167 0,333 0,167 0,167 0,167 0,500 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,333 0,167 0,167 0,333 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,389 0,167 0,167

1986-90 0,167 0,333 0,167 0,167 0,167 0,500 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,333 0,167 0,167 0,367 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,500 0,167 0,167

1991-95 0,433 0,333 0,500 0,167 0,300 0,500 0,467 0,367 0,467 0,167 0,167 0,167 0,333 0,167 0,167 0,500 0,200 0,167 0,167 0,267 0,433 0,167 0,500 0,167 0,467

1996-2001 0,500 0,361 0,500 0,944 0,889 0,500 1,000 0,917 0,667 0,333 0,333 0,639 0,333 0,167 0,833 0,528 0,472 0,722 0,861 0,667 0,861 0,167 0,556 0,667 0,639

1980-89 0,167 0,333 0,167 0,167 0,167 0,500 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,333 0,167 0,167 0,333 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,167 0,433 0,167 0,167

1990-2001 0,444 0,347 0,472 0,556 0,583 0,500 0,708 0,625 0,542 0,250 0,250 0,403 0,333 0,167 0,500 0,514 0,333 0,444 0,514 0,458 0,625 0,167 0,528 0,417 0,528

Tabela 3: Ranking do ndice regulatrio de telecomunicaes, 1980-2001 (independncia, accountability, clareza de papis, participao e transparncia) Fonte: Gutierrez, 2003

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Pas Colmbia Bolvia Costa Rica Brasil Peru Honduras Panam Repblica Dominicana Nicargua Equador Paraguai Guatemala

1980-89 0,250 0,250 0,125 0,250 0,250 0,125 0,125 0,500 0,125 0,125 0,125 0,250

1990-01 0,750 0,615 0,583 0,615 0,677 0,500 0,500 0,667 0,500 0,615 0,490 0,479

1996-01 1,000 0,958 0,917 0,896 0,896 0,875 0,875 0,833 0,792 0,750 0,750 0,708

media
Venezuela Trinidad &Tobago Uruguai Belize Chile Jamaica Argentina Mxico Barbados El Salvador Guiana Haiti Suriname

0,257
0,250 0,425 0,188 0,275 0,600 0,375 0,250 0,250 0,500 0,125 0,250 0,313 0,125

0,527
0,589 0,635 0,427 0,604 0,625 0,563 0,516 0,406 0,510 0,313 0,490 0,313 0,188

0,693
0,688 0,667 0,646 0,625 0,625 0,625 0,563 0,542 0,521 0,500 0,500 0,313 0,250

Tabela 4. ndice do ranking de marco regulatrio (autonomia e separao de funes) na rea de comunicaes, 1980-2001 Fonte: Gutierrez (2003)

A SUSTENTABILIDADE DA GOVERNANA REGULATRIA NA AMRICA LATINA As sees anteriores deixaram claro que houve avanos considerveis na construo institucional na rea da regulao na Amrica Latina. Embora apresente muitos problemas e o quadro seja bastante desigual segundo cada pas, a estrutura de governana montada

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vulnervel a choques externos associados a mudanas polticas. A questo que se coloca, portanto, sobre a sustentabilidade poltica da nova estrutura de governana. A mudana de regime regulatrio por novos governos na regio tem sido tentada de vrias formas. A primeira envolve a contestao do regime a partir de mudanas no regime de propriedade. Esta mudana que apresenta custos reputacionais considerveis ocorreu na Argentina , sob o governo Kirschner, e outros pases como a Bolvia. A segunda envolve mudanas no regime de regulao, sem que seja acompanhada de renacionalizao de empresas. Esta estratgia ocorreu no Brasil a partir de uma proposta de mudana no marco legal das agncias reguladoras.13 No caso brasileiro os aspectos centrais desta proposta dizem respeito a reduo do grau de independncia das agncias atravs de dois mecanismos: pela introduo de contratos de gesto entre os entes reguladores e o governo, pelo qual o poder executivo poderia subordinar a ao reguladora ao governo com o estabelecimento de metas contratuais e consequentemente punio por no cumprimento de contratos; e pelo alinhamento dos mandatos dos dirigentes aos dos presidente, permitindo-se a reconduo (o que criaria incentivos para o alinhamento poltico com o governante de turno). O terceiro tipo de interveno no regime regulatrio envolve estratgias informais. A primeira dessas estratgias envolve a politizao do debate pblico em torno das agncias. A nomeao de quadros polticos para a direo dos entes reguladores tambm

13

A deputada Tema de Souza (PT) introduziu o tema da diminuio do poder das agncias na agenda legislativa ao apresentar um Projeto de Lei em maro de 2003. Apresentados em outubro de 2003, os anteprojetos de lei versavam sobre a gesto, a organizao e o controle social das agncias reguladoras, alterando a Lei n 9.986, de 18/07/200013 e um outro projeto de lei alterando especificamente as leis de criao da Aneel, Anatel, ANP e Antt. Esses projetos sofreram mudanas importantes, destacando-se o abandono da proposta de supresso dos mandatos no coincidentes e da estabilidade dos dirigentes. Embora a polmica tenha adquirido nova centralidade com a nomeao do ex-secretrio do Ministrio das Telecomunicaes para a Presidncia da Anatel, aps renncia de seu titular, aps presses polticas do executivo, a contestao agncias deu lugar propostas mais moderadas voltadas basicamente para a transferncia do poder concedente aos ministrios setoriais O tom de confrontao dos dirigentes dos Ministrios das Telecomunicaes e Minas e Energia tambm arrefeceu ao longo do tempo.. O projeto foi enviado ao Congresso em setembro de 2004 e encontra-se em tramitao. Para uma anlise da proposta, ver Mattos (2004).

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representa uma dessas estratgias informais.14 Finalmente, pode ser adotadas estratgias de paralisia do funcionamento das agncias pela recusa do Poder Executivo em nomear titulares de suas diretorias, inviabilizando seu funcionamento por falta de quorum regulamentar. A anlise da sustentabilidade poltica do regime regulatrio relacionada ao impacto da mudana de governo nas agncias autnomas exige a considerao de dois aspectos importantes. A primeiro deles o balano de custos e benefcios para os governos da reverso do regime. Em alguns casos, estes custos se expressam pela incapacidade de atrao de investimentos privados pelos riscos regulatrios envolvidos. O caso brasileiro na rea do saneamento bsico, por exemplo, pode ser explicado em parte por este risco. Muitos governos podem ser sensveis a este fator, o que os impeliria a no alterar o regime. Dentre os custos para os governantes esto tambm aqueles resultantes de um embate com atores com capacidade de veto, como por exemplo, as cortes superiores. Em ltima instncia, a resilincia ou sustentabilidade do regime regulatrio depende

fundamentalmente da robustez das instituies, sobretudo do Judicirio, e da maturidade do debate pblico em torno da questo.

14

A contestao teve lugar logo aps a inaugurao do governo Lula quando o governo afirmou que a criao das agncias regulatrias teria representado um processo de terceirizao do governo. Durante os primeiros meses do governo Lula teve lugar o processo de reajuste tarifrio do setor eltrico o primeiro a ser feito com base nas novas regras. A contestao se iniciou com crticas contundentes dos Ministros das Telecomunicaes e das Minas e Energia, Miro Teixeira e Dilma Roussef, respectivamente. O Ministro das Telecomunicaes instigou a populao a entrar na justia, disponibilizando a assessoria tcnica dos Ministrios, contra os reajustes e exerceu fortes presses sobre o Presidente da Anatel, para que se demitisse. Nesse quadro, um juiz federal do estado Cear deferiu liminar acatando os questionamentos feitos sobre os parmetros para os reajustes. Vale observar aspecto importante do marco legal no Brasil. as leis que criaram as agncias no permitem alteraes na sua estrutura por medida provisria, o que impede a reformulao da estrutura bsica das agncias unilateralmente pelo Poder Executivo.

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32

ANEXO 1: ENTES REGULADORES NA REA DE TELECOMUNICAES NA AMRICA LATINA

Pas
Argentina

Nome da Agncias
Comision Nacional de (Tele)Comunicaciones

Ano de criao
1990 1996

Dispositivo legal
Decreto Executivo 1185/90; Decreto 660 e Decreto 1626 Public Utility Act Telecommunications Act/91 Utilities Regulation Act 30 and Fair Trade Commission Act-31/00 Telecommunications Act 36. NA Lei 1600/1994 Supreme Decreto 24505/97 Lei 9.472/97 and Decreto 2338/97 Decreto-Lei 1762/77 Decreto 2122/92 e Lei 142/94 Decreto 1130/99 Lei 7593/96 Decreto 25093/97 Lei especial de Telecomunicaes

Barbados

Public Utility Board Fair Trade Commission Minister Office of Telecommunications Superintendencia de Telecomunicaciones Agncias Nacional de Telecomunicaes Subsecretaria de Comunicaciones Comisin de Regulacion de Telecomunicaciones Autoridad Reguladora de Servicios Pblicos

1978 2001

Belize Bolvia Brasil Chile Colmbia

1991 1994 1997 19771992 1994 1996

Costa Rica

Equador

Comision Nacional de Telecomunicaciones Secretaria Nacional de Telecomunicaciones Superintendencia de Telecomunicaciones Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones Superintendencia de Telecomunicaciones Public Utility Commission Le Conseil National des Tlcommunications Comisin Nacional de Telecomunicaciones

1992 1995

Lei de reforma - Decreto 1790/01

El Salvador Guatemala Guiana Haiti Honduras

1996 1996 1990 1999 1969 1995 1995 2000 1996

Decreto 808/96 Decreto 142/97 Decreto 94/97 Telecommunications Act PUC Act/99 Decreto Decreto 185/95 Decreto 118/97 Office of Utility Regulation Act. Amended in 2000 Telecommunications Act 01 Decreto Presidencial

Jamaica Mxico

Office of Utility Regulation Comisin Federal de

33

ANEXO 2: ENTES REGULADORES DE ENERGIA ELTRICA NA AMRICA LATINA

Nome
Ente Nacional Regulador de la Electricial (Argentina)

Ano
1993

Status legal
Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Oramento
Taxa de fiscalizao

Instituio p/ recurso
Poder Executivo e Judicirio

Accountability
Poder Executivo e Congresso Poder Executivo e Congresso Poder Executivo e Congresso Poder Executivo e Congresso Poder Executivo e Congresso Poder Executivo e Congresso Congresso

Pessoal
superior a 100

Fair Trading Commission (Barbados)

2001

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Recursos do oramento geral e taxa de fiscalizao

Judicirio

29

Superintendencia de Electricidad (Bolvia) Agncia Nacional de Energia Elctrica (Brasil) Comisin de Regulacin de Energia Y Gas (Colmbia) Superintendencia de Servicios Pblicos (Colmbia) Unidad Reguladora de Servicios Pblicos (Costa Rica)

1996

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Judicirio

68

1997

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Judicirio

765

1994

Ente dependente do ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Judicirio

entre 51 e 100 305

1994

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Recursos do oramento geral Taxa de fiscalizao

Judicirio

1996

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Judicirio Quase judicial (agncia autnoma) Quase judicial (agncia autnoma) Judicirio Poder Executivo e Judicirio

167

Comisin Nacional de Energia (Chile)

1978

Ente dependente do ministrio setorial

Recursos do oramento geral Governo recursos do oramento geral

Governo

44

Superintendencia de Electricidad y Combustibles (Chile)

1985

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Governo

superior a 100

Consejo Nacional de Electricidad (Equador) Superintendencia de Electricidad (Republica Dominicana)

1999

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Governo Governo e Congresso

100 superior a 100

1998

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

34

Nome
Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones (El Salvador) Comisin Nacional de Energia Energia Elctrica (Guatemala) Comisin Nacional de Energia Energia (Honduras) Office of Utilities Regulation (Jamaica)

Ano
1997

Status legal
Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Oramento
Taxa de fiscalizao

Instituio p/ recurso
Judicirio Poder Executivo e Judicirio Judicirio

Accountability
Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso Governo e Congresso

Pessoal
106 entre 51 to 100 inferior a 20 45

1996

Ente dependente do ministrio setorial

Taxa de fiscalizao Governo recursos do oramento geral

1995

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

1997

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial Governo recursos do oramento geral Taxa de fiscalizao

Judicirio

Comisin Reguladora de Energia (Mxico) Instituto Nicaraguense de Electricidad (Nicargua) Autoridad Nacional de los Servicios Pblicos (Panam) Organismo Supervisor de la Inversin em Energia (Per) Regulated Industries Commission (Trindad e Tabago) Unidad Reguladora de Servicios de Energia y Agua (Uruguai)

1995

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Judicirio

130

1994

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Judicirio

200 superior a 100 187 inferior a 20 18

1996

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Judicirio

1996

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Judicirio

2000

Ente autnomo vis a vis ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

Judicirio Poder Executivo e Judicirio

2000

Ente dependente do ministrio setorial

Taxa de fiscalizao

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