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RI POR LTIMO QUEM GRILA MELHOR A MP 458 E AS LTIMAS ARTIMANHAS DA GRILAGEM NA AMAZNIA HE WHO STEALS BEST LAUGHS LAST

THE MP 458 AND THE LATEST FEATURES OF LAND GRABBING IN THE AMAZON REGION
Cndido Neto da Cunha1 Instituto de Cincias da Sociedade da Ufopa candinho1979@yahoo.com.br Maurcio Torres2 Departamento de Geografia da USP mautorres@usp.br Natalia Ribas Guerrero3 - Departamento de Geografia da USP nat.guerrero@gmail.com

RESUMO: Este artigo tem como objetivo central discutir a Medida Provisria 458/2009, situando-a historicamente dentro das diversas roupagens que a grilagem assumiu na Amaznia. Pretendemos particularmente demonstrar que os principais pontos alardeados como necessrios pelos que construram a MP j eram, na verdade, previstos por outras peas da legislao em vigor. Buscaremos demonstrar, assim, que esses pontos, reivindicados como uma defesa ao direito dos pequenos camponeses, constituem, efetivamente, um novo vetor de concentrao fundiria nessa regio. Palavras-Chave: Grilagem; Oeste do Par; Programa Terra Legal; conflito fundirio; destinao de terras pblicas. ABSTRACT: This article aims to discuss the Provisional Measure 458/2009, within the historical context of the many variations in which land grabbing has taken place in the Amazon region. We intend to demonstrate specifically that the main issues declared as vital those who conceived the PM were already stated by previous legislation. These so-called novelties, which would come in favor of small peasants rights, are actually another way of concentrating land in the hands of few large holders. KEY-WORDS: Land grabbing; Western portion of Par; Programa Terra Legal; land conflict; public land destination.

Estudante de Especializao do curso de Direitos Humanos e Polticas Pblicas ICS/Ufopa e Engenheiro Agrnomo do Incra Santarm-PA. 2 Mestre e Doutorando junto ao Programa de Geografia Humana FFLCH/USP. 3 Mestranda junto ao Programa de Geografia Humana FFLCH/USP, com bolsa pela Fundao de Amparo Pesquisa no Estado de So Paulo (Fapesp).
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1.

INTRODUO Sob o argumento da necessidade de mais terras para a abertura de fazendas e

construo de engenhos (destinado a fornecimento de acar metrpole), os beneficiados pelas sesmarias semearam, entre os sculos XVI e XVII, o processo de formao de grandes latifndios. As Ordenaes, primeiros marcos regulatrios, deixavam claro a quem se destinavam as terras da coroa, proibindo entregar terras a uma pessoa que razoavelmente parea no poder aproveit-las. O pressuposto legal de ento legitimava a entrega das maiores pores de terras a uma elite por a ela atribuir maior potencial de aproveit-las, inclusive por sua maior disposio de capital a ser aplicado na escravizao de ndios e aquisio de negros para o trabalho nessas terras (LIMA, 1988). A estrutura fundiria brasileira adentra o sculo XXI cada vez mais concentrada. Do regime de Sesmarias, passando pela Lei de Terras de 1850 e as diversas constituies republicanas, a concentrao da propriedade fundiria no Brasil foi a marca do processo de apropriao territorial. Ainda que passagens legais recentes assegurem a limitao da propriedade sua funo social e a gradativa reduo dos limites de tamanho de concesso de terras pblicas a particulares, na prtica, a regra sempre foi a frouxido quando o assunto apropriao de vastas extenses de terras pelas mos de poucos (SILVA, 2008). Depois de sculos, ao atentarmos legislao montada para, sob o discurso da promoo da regularizao fundiria, concentrar milhes de hectares de terras pblicas da Amaznia nas mos de poucos, vemos ratificada a inclinao do aparato legislativo brasileiro em favor do latifndio. Disto trata este artigo: a permissividade seno intencionalidade das construes jurdicas concentrao fundiria e, mais especificamente, da polmica Medida Provisria 458/2009, que dispe sobre a regularizao fundiria das ocupaes incidentes em terras situadas em reas da Unio, no mbito da Amaznia Legal, sancionada na forma da Lei Ordinria 11.952/2009 pelo presidente Lula em 25 de junho de 2009. Sob o auspcio consensual em torno da real necessidade de se fazer um ordenamento fundirio, a MP 458 institua parmetros para a alienao de terras pblicas na Amaznia Legal, consagrando a sinistra legitimao do fato consumado: roubam-se terras pblicas com absoluta tranquilidade de que tudo ser legalizado e, de fato, oportunamente surgem os instrumentos legais para legitimar a posteriori tal ocupao. Com efeito, por meio dessa MP, permitia-se legalizar o saque praticado por grileiros de terras pblicas nos estados amaznicos.

Anunciada como instrumento para benefcio dos pequenos e da questo social, o texto da MP partiu do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), de onde emanam tambm os dados que revelam seus verdadeiros beneficiados: embora os minifndios e as pequenas posses, com at quatro mdulos fiscais (400 hectares, no mximo), representem 80% do total, elas ocupam apenas 11,5% da rea a ser regularizada. As mdias e as grandes, que so apenas 20% do total, ocupam 88,5% da rea, como ilustram os Grficos 1 e 2. Grfico 1 Quantidade de Imveis cadastrados como posses na Amaznia Legal

Fonte: INCRA/Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR (out/2003). Grfico 2 - Situao das posses cadastradas na Amaznia Legal rea dos Imveis

Fonte: INCRA/Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR (out/2003).

Neste texto pretende-se uma atualizao de publicao anterior (CUNHA et alii, 2010), aprofundando o resgate do processo que resultou na promulgao da MP, situado em um breve contexto histrico da grilagem de terras na Amaznia, com especial ateno ao papel que desempenha na conflituosa questo da destinao de terras pblicas entre grileiros e posseiros. comum no Brasil e na Amaznia em especial que grupos privados interessados em se apropriar de grandes pores de terras pblicas passem a se autodenominar posseiros. Com isso, contam revestir-se de certo grau de legalidade. Porm, de forma clara, o prprio Estado diferencia ao menos no plano jurdico e discursivo o que posse do que grilagem, como se ver adiante. Tambm clara a distino dos papis desempenhados com relao ao mundo do trabalho, ao uso e ocupao da terra: nesses quesitos, posseiros e grileiros representam interesses de classes sociais diferentes, bem como processos antagnicos de apropriao da terra. Para a definio de grilagem, usamos conceituao intencionalmente ampla e abrangente, formulada pelo prprio MDA e pelo Incra: Genericamente, toda a ao que objetiva a transferncia de terras pblicas para o patrimnio de terceiros constitui uma grilagem ou grilo, que tem seu incio em escritrios e se consolida em campo mediante a imisso na posse da terra (INCRA/MDA, s.d.; 12s). Apesar de a legislao em questo abranger toda a Amaznia Legal, nossa anlise se restringir basicamente regio oeste do Par, nos limites dentro dos quais o Incra atua por meio da Superintendncia Regional de Santarm (SR30). Dessa poro, de aproximadamente 70 milhes de hectares, derivam nossos dados empricos que embasam a crtica a seguir. A maioria das terras na rea de atuao da SR30 da Unio, como se percebe no Mapa 1. Isso se deve tanto promulgao do Decreto-Lei 1.164 de 1971, que federalizou uma faixa de 200 quilmetros ao longo das rodovias federais existentes, em construo ou projetadas, quanto ao Polgono Desapropriado de Altamira, uma rea de seis milhes de hectares, desapropriada pelo Decreto 68.443/1971 e destinada implantao de programas de colonizao e reforma agrria, na regio da BR-163 e da rodovia Transamaznica. Apesar de se tratar quase totalmente de terras pblicas, nessa regio no se encontra poro livre da apropriao e, a despeito da destinao legal dessas terras, comumente encontramos grandes fazendas. A ocupao camponesa qual se direcionava legalmente as terras arrecadadas pelo Incra , apesar de substantiva, minoritria comparada s pores griladas. O roubo de terras banali-

zou-se e, no raro, tido como ato herico: a prova de esprito desbravador e bandeirante, do empreendedor que desafia todas adversidades para levar selva o progresso e o desenvolvimento.4

Crtica sobre a heroicizao do expropriador e seu entendimento como pioneiro e empreendedor, veja-se, entre outros ttulos do autor, MARTINS, 1997.
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Mapa 1 reas federalizadas no oeste do Par pelo Decreto-Lei 1.164 de 1971

2.

A LEI NO OESTE No oeste do Par, a federalizao de terras foi seguida de aes discriminatrias,

arrecadao e de registro de terras pela e para a Unio, nos termos da Lei n 6.383/76. Por meio desse instrumento legal, a figura do ocupante de terras pblicas reafirmada como sendo aquele que torna a terra produtiva com o seu trabalho e o de sua famlia, que exerce morada permanente e cultura efetiva. Para essas situaes, a Lei 6.383/76 determinou ao Incra a legitimao de posse, assegurada a preferncia para a aquisio de reas at 100 hectares. Porm, esse dispositivo legal no impediu que outros grupos avanassem sobre largas extenses de terras, buscando legitimao por meio de processos de regularizao fundiria instaurados junto ao Incra. O procedimento repetia a receita j usada no Mato Grosso para a grilagem de terras: a grande apropriao era fracionada em n processos de lotes inferiores ao limite constitucional, e para cada um dos lotes abria-se um processo independente no Incra, com distintos laranjas como requerentes. Esses diversos testas de ferro, na prtica e muito proximamente, encobriam um s grande grileiro. No raro, a falsidade ideolgica praticada era pouco ou nada encoberta, como, por exemplo, nos casos em que muitos dos laranjas interessados em lotes contguos tinham o mesmo procurador. A ocorrncia desse procedimento de grilagem foi bem descrita e explicada por MORENO (1993) e OLIVEIRA (1997). Tais processos, alm de deflagrarem uma corrida pela apropriao ilegal de vastas glebas, criaram um mercado de venda por meio de protocolos de processos no Incra. A situao foi percebida pelo Ministrio Pblico Federal (Procuradoria da Repblica em Santarm), que impetrou uma Ao Civil Pblica (ACP)5 baseada em alegaes que retratavam precisamente a situao dos arredores de Santarm que, por sua vez, reproduziam o que acontecia em todo o oeste do estado:
O que salta gritante, aos olhos das comunidades, que pouco podem fazer ante o poder econmico e ameaador de capangas de grupos armados, e mesmo aos olhos do poder pblico, quase esttico, a rea est sendo literalmente loteada entre alguns latifundirios, que se utilizam de laranjas para regularizarem suas pretenses, com grande degradao ambiental e em total desrespeito s leis agrrias. Tal situao pe por terra a poltica agrria para a regio. (MPF, 2004).

A ACP n 2004.39.02.000285-8 de 2004 tinha como rus Incra, Ibama e Banco da Amaznia, e pedia a suspenso de processos administrativos de regularizao fundiria de reas da Gleba Pacoval, Curu-Una e Assentamento Corta-Corda superiores a 100 hectares, entre outros.
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margem da lei, mas contando com a cumplicidade de muitos homens da lei, houve um franco aquecimento do mercado imobilirio em toda a regio da BR-163. O anncio do asfaltamento da rodovia e uma alta recorde da soja alimentavam o aquecimento do mercado de terras griladas e ecoavam em nmeros nunca antes vistos de vertiginoso desmatamento da regio. O roubo de terras pblicas, de to comum, chega ao ponto de as imobilirias veicularem seus procedimentos ilegais ao oferecer a rea grilada para venda pela internet: Figura 1. - Anncios de terras venda com protocolos pela internet.6

Tambm a explorao madeireira nas terras pblicas da regio ocorria com bastante facilidade. Com base apenas em pedidos de regularizao fundiria, Planos de Manejo Florestal eram aprovados pelo Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama). A exploso da grilagem no oeste do Par tem, no assassinato de Dorothy Stang, um dos exemplos de sua virulncia, bem como uma evidncia das vistas grossas do Estado quando no sua conivncia diante do processo.

Cpia dos anncios da Rice Negcios Imobilirios Ltda., esto na ACP n 2004.39.02.000285-8 (folhas 113 a 126) e estavam hospedados nos stio www.riceirrigada.com.br (atualmente fora do ar).
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3. A ENCENAO DE UMA REAO No fim dos anos 1990 e incio do novo milnio, o MDA e o Incra alardeiam a grilagem de terras como o principal problema fundirio da Amaznia (Incra/MDA, s.d.). Tal constatao, ainda que recorrente7, fruto da presso de movimentos socioterritoriais para obteno de terras para a reforma agrria e de organismos multilaterais e organizaes ambientalistas nacionais e internacionais por maior rigor no combate ao desmatamento na Amaznica. Medidas administrativas, legislativas e judiciais sinalizam que o Estado adotaria uma poltica para retornar ao patrimnio pblico as terras pblicas ilegalmente ocupadas (griladas). Nessa toada, o Incra e MDA publicam O Livro Branco da Grilagem de Terras, trazendo casos emblemticos de como se processam fraudes fundirias, principalmente em termos de falsificao de ttulos de propriedades nos registros de imveis em cartrios e no Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR) do Incra. Com base nesse levantamento, o Incra solicitou s Corregedorias de Justia Estaduais a fiscalizao de 39 cartrios na Amaznia Legal. Nessa publicao, chama ateno o texto introdutrio, em que o Estado figura atento deteno de terras pblicas por particulares e dispor-se-ia a tomar as devidas providncias:
O Incra est tambm revendo seus prprios trabalhos. Nos anos 70, por exemplo, a pretexto de promover a ocupao da Amaznia, o governo militar licitou 2.753 lotes de 500 a trs mil hectares cada. As empresas ou pessoas fsicas vencedoras da licitao receberam lotes mediante a assinatura de Contrato de Alienao de Terras Pblicas que previa, como contraparte, uma srie de compromissos (implantao de projetos agropecurios, por exemplo) que, na maioria das vezes, no foram cumpridos. O que se observou nos anos subseqentes, foi a concentrao das propriedades e a grilagem de terras pblicas em reas adjacentes s licitadas. (Incra/MDA, s.d.; 10s)

No Congresso Nacional foram realizadas nos ltimos anos vrias Comisses Parlamentares de Inqurito para investigar a grilagem de terras no Brasil. Em 1977 ocorreu na Cmara dos Deputados a CPI do Sistema Fundirio que apontou a grilagem na Amaznia como a maior do mundo e um efeito bumerangue da colonizao e curiosamente sugeriu, entre outras medidas, a transformao do Incra em rgo promotor da reforma agrria, deixando de ser seu obstculo, como ocorre atualmente (CRUZ, 2007); em 30 de agosto 2001 a CPI da Ocupao de Terras Pblicas na Amaznia ou CPI da Grilagem na Cmara dos Deputados apontou que a grilagem visa a revenda de terras, a obteno de financiamentos bancrios, a explorao madeireira, o pagamento de dvidas pblicas e a indenizao em aes desapropriatrias (MELO, 2006, 45s); Em 18 de maro de 2010, a Cmara dos Deputados cria a Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) que investigar a situao fundiria e o uso ilegal da terras na Amaznia (Agncia Cmara de Notcias, 2010).
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O cerco grilagem continua dando mostras de se fechar ainda que apenas no papel. Por recomendao do Tribunal de Contas da Unio, anunciou-se em 2001 a criao do Sistema Pblico de Registro de Imveis, que deveria gerenciar o CNIR, compartilhando informaes nas bases do Incra, Receita Federal, institutos estaduais de terras, cartrios de registros de imveis e o poder Judicirio. A Lei 10.267/2001 aprovada e determina com rigidez que todos os proprietrios acima de quatro mdulos fiscais teriam de georreferenciar seus imveis, devendo o mapa georreferenciado ser apresentado nos recadastramentos promovidos pelo Incra.8 Entre 1999 e 2001, houve um esforo na investigao de registros de imveis e ttulos estaduais de pretensas propriedades em municpios onde foram registrados maiores indcios de fraudes. reas acima de 10 mil hectares (1999) e entre cinco e 10 mil hectares (2001) deveriam ser recadastradas9. O registro dos imveis que no atenderam ao recadastramento seria inibido, devendo o suposto proprietrio apresentar os dados de produo rural, a comprovao de domnio dos imveis e o georreferenciamento. Previa-se a atualizao dos dados junto ao Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR) e, em caso de irregularidades, o cadastro do imvel permaneceria inibido. Em 2004, a Operao Faroeste10, deflagrada pela Polcia Federal no oeste paraense, revela que, na regio, o modo operante da grilagem no se atinha apenas ao roteiro de falsificao de ttulos ou de registros cartoriais. No oeste do Par, e na Amaznia como um todo, grileiros se articulam com imobilirias, empresas de topografia, escritrios de advocacia e funcionrios corruptos de rgo pblicos, para produzir uma sofisticada rede criminosa que se usa de imagens de satlites, levantamentos de solos, laranjas e procuradores para se apropriar de vastas extenses de terras pblicas para o mercado imobilirio, a produo de soja e a extrao de madeira. Para tanto, o verniz de legalidade consiste em processos de regularizao fundiria abertos no Incra e no Instituto de Terras do Estado do Par (Iterpa), insero de dados falsos no Cadastro de Imveis do Incra e a emisso de um documento chamado Certido de Posse, que serviria para aprovao de Planos de Manejo Florestal no Ibama e de emprstimos bancrios junto ao Banco da Amaznia. Tambm era emitido pelo Incra, sob demanda do interessado, cerPrevisto e obrigatrio desde o Estatuto da Terra (Lei 4.504/1964), o cadastramento de imveis rurais foi modificado pela Lei n 5.868/72 e regulamentado pelo Decreto n 72.106/73, determinou que o INCRA realize, a cada cinco anos, uma reviso geral dos cadastros, o chamado recadastramento. 9 Portaria Incra n 558 de 15 de dezembro de 1999 para reas acima de 10 mil hectares e Portaria Incra 596 de 05 de julho de 2001 para reas entre 5mil e 10 mil hectares em municpios como maiores indcios de grilagem. 10 A Operao Faroeste foi uma ao conjunta da Polcia Federal e Ministrio Pblico Federal para desarticular uma quadrilha especializada em grilagem de terras pblicas no oeste do Par, especialmente na cidade de Santarm. Foram presas 21 pessoas. Dos presos, oito eram servidores do Incra no Par, inclusive o superintendente do rgo no estado. Os presos so acusados de crimes contra a ordem tributria, corrupo ativa e passiva, grilagem de terras (Lei 4.947/66) e formao de quadrilha.
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tido de que havia instaurado, para determinada rea, um processo demandando a alienao da rea em favor de tal interessado. Essa certido, que provava apenas a demanda, acabava negociada como se ttulo fosse11. Sob a repercusso desse escndalo, Incra e MDA assinam no dia 1 de dezembro de 2004, a Portaria Conjunta n 10. Em toda a Amaznia Legal, o Incra promoveria o recadastramento de imveis acima de 100 ha, com a exigncia de apresentao de planta e memorial descritivo. Esse recadastramento concentra-se, portanto, nas reas declaradas como posse, onde operavam os novos esquemas de grilagem. A portaria determinava que, detectadas irregularidades, tais como inconsistncia de dados, sobreposio com terras pblicas federais ou o no atendimento ao processo de recadastramento, o Incra deveria se furtar a emitir o Comprovante do Cadastro do Imvel Rural (CCIR), inibir o cdigo do imvel do SNCR, notificar o interessado e a Procuradoria Regional e abrir processos administrativos e judiciais de retomada das terras pblicas. A referida Portaria Conjunta determinou ainda, em seu artigo 4, que, a partir daquela data, ficam as Superintendncias Regionais do Incra de que trata o art. 1 proibidas de expedir declaraes de posse ou instrumentos similares sobre reas rurais acima de cem hectares, destinados a fazer prova de ocupao ou explorao agrcola, pecuria ou florestal, para fins de regularizao fundiria, plano de manejo, desmatamento e financiamento por instituies de crdito pblica ou privada, e, no artigo 7, definiu que os documentos cadastrais ou outros expedidos pelo INCRA, referentes a imveis localizados em terras pblicas federais no fazem prova de propriedade, posse de boa f ou de direitos a elas relativos. A Corregedoria de Justia do Estado do Par tambm engrossava o coro de combate grilagem com o Provimento n13, de 21 de junho de 2006, em que determinava o bloqueio dos registros de terras em cartrios em reas cujo tamanho excedia o limite constitucional sem autorizao do Senado ou Congresso Nacional, conforme cada poca.12 Alm de todo esse aparato normativo, a Procuradoria do Incra empenhava-se para a recuperao de terras pblicas griladas. Isso motivou, em outubro de 2006, a Procuradoria Federal Especializada do Incra e a Procuradoria da Repblica a promoverem o I Seminrio de Procuradores da Repblica e de Procuradores Federais do Incra, na Amaznia Legal, com o tema Retomada e DestiACP n 2004.39.02.000285-8. A Constituio de 1934 (art. 130) estabeleceu o limite de 10.000 hectares. A Constituio de 1937 (art. 155) conservou esse limite. A Constituio de 1946, por meio da Emenda Constitucional n 10, de 09/11/1964 (art. 6) reduziu esse limite para 3.000 hectares, mantido pela Constituio de 1967 (art.154) e reduzido na vigente Constituio da Repblica (art. 49) para 2.500 hectares, passando a autorizao a ser concedida pelo Congresso Nacional.
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nao de Terra Pblica e voltado a procuradores da Repblica e procuradores federais do Incra lotados na Amaznia. A proposta do evento era introduzir os novos procuradores do Incra, a aspectos vrios da situao fundiria da Amaznia, inclusive ao quadro catico da grilagem. Alm disso, discutia-se a construo instrumental de protocolos jurdicos para se proceder retomada das terras pblicas que estivessem sob deteno de particulares. O tpico Justificativa do prospecto do evento reproduzia uma citao de Octavio Ianni (1979), em que figurava o seguinte entendimento sobre as grandes apropriaes de terras pblicas na Amaznia:
A colonizao dirigida na Amaznia pode expressar um aspecto fundamental da poltica que favoreceu a monopolizao das terras devolutas, tribais e ocupadas pelos grandes negociantes, grileiros, latifundirios, fazendeiros e empresrios, nacionais e estrangeiros. A colonizao, como contra-reforma agrria, ocorreu como condio e conseqncia da forma pela qual o Estado foi levado a recriar a fronteira amaznica, para favorecer o desenvolvimento extensivo do capitalismo na regio.

Pouco adiante, o texto reiterava essa posio, ao afirmar que posses irregulares so alvos a serem perseguidos, e que o foco principal, para o frum proposto, buscar instrumentos capazes de retomar as reas discriminadas e registradas em nome da Unio para o patrimnio pblico e destin-las reforma agrria, destacando que o empreendimento dever respeitar as limitaes do meio ambiente, alm da recomposio do patrimnio natural. Quem esteve presente ao Seminrio pde testemunhar como havia ali a mais autntica preocupao com a justificativa propagada. Difcil imaginar que, pouco tempo depois, as detenes de terras focadas pela Procuradoria do Incra (ou por parte dela) como posses irregulares e, portanto, alvos a serem perseguidos, seriam foco de legislao proposta pelo prprio MDA voltada justamente entrega dessas terras ao grande detentor.

4.

MUDAR PARA DEIXAR TUDO COMO EST Os escndalos de grilagem no oeste do Par e a encenao de combate a essa pr-

tica no propiciaram efetivo enfrentamento aos esquemas fraudulentos de apropriao da terra. Paulatinamente, medidas legislativas e administrativas pem no mesmo caminho histrico de outras terras brasileiras, vastas extenses de terras da Amaznia.

Dos processos de recadastramentos promovidos em 1999, 2001 e 2005, poucos foram encerrados at hoje. Na maior parte dos casos, a ao resumiu-se a inibio ou bloqueio do cdigo de imveis no Cadastro Rural, permanecendo os pedidos de cancelamento da matrcula do imvel na esfera judicial, onde as decises costumam ser mais lentas ainda. Sob impacto da Portaria Conjunta n 10/2004, 66 mil posses tiveram seus cdigos no SNCR inibidos, alm do impedimento de emisso de CCIR, documento necessrio para a transao imobiliria e emprstimos pblicos. Contudo, processos de regularizao fundiria seguiam sendo abertos e, embora sem nenhuma condio legal de prosseguimento, continuavam sem definio administrativa. Por outro lado, os processos de retomada de terras pblicas na esfera judicial mais uma vez enfrentaram paralisao e demora no efetivo retorno dessas glebas ao poder pblico. Outra demonstrao de mora o fato de uma auditoria do TCU ter apontado que, em total descumprimento da Lei 10.267/2001, apenas 0,2% dos imveis rurais do pas tiveram seus limites e domnio confirmados. O relatrio do tribunal apontou ainda que no Incra h baixa execuo oramentria para as aes de ordenamento territorial, e, nos poucos imveis com processos georrefereciados, ocorrem grandes diferenas entre a rea registrada e a rea certificada pelos pretensos proprietrios (LTIMO SEGUNDO, 2010). Passada quase uma dcada da promessa de um Sistema Pblico de Registro de Imveis, ainda no se deu a adoo de um cadastro nico dos imveis rurais, interligando rgos pblicos com atuao fundiria, cartrios e poder Judicirio. Contudo, a velocidade de efetivao de medidas concretas de combate grilagem e de destinao de terras pblicas aos legtimos posseiros e s populaes tradicionais da Amaznia inversamente proporcional presso exercida por grileiros, madeireiras e fazendeiros para a legalizao de grandes extenses, adotando o discurso da regularizao fundiria. Em prol dessa bandeira, veio, em novembro de 2005, a sugestiva MP do Bem13, que alterou a Lei de Licitaes (Lei 8.666/93) e passou a permitir a possibilidade de concesso de terras da Unio at o limite de 500 hectares com dispensa do processo licitatrio. No Incra, essa nova legislao administrativamente convertida nas Instrues Normativas (INs) n 31 e 32 de 2005, que ainda procuraram fazer uma diferenciao entre legitimao de posse e regularizao fundiria, no primeiro caso se referindo a ocupaes legti13

Medida Provisria n 255, de 21de novembro de 2005, convertida na Lei 11.195/2005.

mas constitucionalmente e de at 100 hectares, e no segundo especificamente a ocupaes na Amaznia Legal com limites entre 100 e 500 hectares. No oeste do Par, essa flexibilizao na legislao no teve muito impacto para os grupos interessados em grandes extenses de terras. No se conhece nenhum imvel na regio que tenha sido alienado por esse processo, nem mesmo em reas de regularizao fundiria (at 500 hectares). As legitimaes de posse (at 100 hectares) continuaram paralisadas. Os reais posseiros da regio, apesar de amparados historicamente pela Lei14, continuariam objetos das presses de interesses demandantes por reas cada vez maiores para regularizao fundiria. Nesse sentido, chama ateno o papel desempenhado por algumas ONGs ambientalistas em apontar ideologicamente a regularizao fundiria como principal sada para o problema fundirio na Amaznia.15 A mesma argumentao e os mesmos atores desempenharam papel importantssimo na legitimao, por meio da Lei de Gesto de Florestas Pblicas (Lei 11.284/2006), da concesso de florestas pblicas para a explorao privada de recursos madeireiros e servios florestais. De forma anloga, a regularizao fundiria preconizada pelo Banco Mundial, que v na titulao de terras pblicas a sada para a criao de um mercado de terras. (RESENDE & MENDONA, 2004; 10s). Portanto, tanto ONGs como o Banco Mundial passam pblica e ideologicamente, a demandar uma nova poltica. Dessa forma, a pauta de combate grilagem vai sendo substituda pela pauta da regularizao fundiria. J em 25 de maro de 2008, a Lei de Licitaes sofreria nova alterao por meio da Medida Provisria n 422/2008. Se anteriormente a legislao resguardava as ocupaes de reas contnuas de at 500 hectares para alienaes ou concesses pblicas, com a nova MP passou-se a permitir a regularizao fundiria de imveis de at 1.500 hectares na Amaznia Legal. No Incra, as INs n 31 e 32 so substitudas pelas INs n 45 e 46, ambas de 26 de maio de 2008.

Como j foi mencionado, a Lei 6.383/76 assegurava para os ocupantes de terras pblicas com rea de at 100 hectares a legitimao de posse. possvel encontrar ainda amparo legal para posseiros em outro dispositivos anteriores, como ser visto mais frente neste artigo. 15 Neste sentido, merecem destaque as publicaes do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (IPAM) chamada A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira (2006) e do Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia denominado Quem do dono da Amaznia?; uma anlise do recadastramento de imveis rurais (2008).
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Um pouco antes, a Instruo Normativa n 41, de 11 de junho de 2007, estabelecia que as reas entre 500 a 1.500 hectares deveriam ser alienadas por concorrncia pblica. importante situar que essas mudanas se deram praticamente num contexto de silncio da maior parte dos movimentos sociais de luta pela terra e de outros setores ligados historicamente ao processo de defesa da reforma agrria e da Amaznia. Talvez esse silncio tenha, tambm, encorajado outras mudanas, essas mais radicais, que ainda estavam por vir. Com esse marco, o Incra promove um projeto-piloto denominado INCRA em ao na BR-163 que, embora realize uma criteriosa varredura em glebas da Unio nos municpios de Altamira, Novo Progresso e Itaituba, no consegue titular mais do que trs centenas de imveis, dado que, a despeito da total flexibilizao da legislao, a maior parte da terra continuava ilegalmente ocupada, mas sem aes de retomada encaminhadas. Ao final de 2008, o desenvolvimento da regio amaznica e o combate ao desmatamento somam-se agora ao argumento da regularizao fundiria por meio de iniciativa da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE) do governo Lula, com o ento ministro Mangabeira Unger e sua proposta de uma Agncia Executiva para a Regularizao Fundiria da Amaznia (Aerfa). Em um documento da SAE intitulado Regularizao e Legitimao de Terras Devolutas, h um item denominado O problema. Este seria o Artigo 29 da Lei 6.383/76. O texto critica o fato de a lei tratar apenas da legitimao de posse de pequenas propriedades e no mencionar explicitamente nenhum mecanismo para regularizao de reas superiores a 100 hectares16. Como se percebe, no so vistos como problemas a ausncia de legitimao de posses at 100 hectares apesar da base histrica e constitucional da lei , ou os amplos mecanismos usados para usurpar terras margem da lei; problema a ausncia de uma lei que ampare essa usura. A idia amplamente saudada pelo governo e divergncias surgem com o Incra/MDA pela execuo da ao. Nesse contexto, assinada em 10 de fevereiro de 2009 a Medida Provisria 458, o novo marco regulatrio para toda a Amaznia Legal para alienao e concesses individuais de terras pblicas. Convertida na Lei 11.952, e alternando o texto outras quatro leis17, a MP 458 insJORNAL DE BRASLIA, 2008. A MP 458 alterou as Leis n 8.666, de 21 de junho de 1993 (Lei de Licitaes); 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Pblicos); 6.383, de 7 de dezembro 1976 (Lei da Discriminatria de Terras Devolutas da Unio); e 6.925, de 29 de junho de 1981.
16 17

tituiu como novidades: a regularizao fundiria de todos os imveis de at 15 mdulos fiscais ou 1.500 hectares em terras da Unio na Amaznia Legal com ocupaes anteriores a 1 de dezembro de 2004; a dispensa da exigncia de vistorias em reas declaradas de at quatro mdulos fiscais; a possibilidade de regularizao de ocupaes realizadas por servidores pblicos, exceo de servidores de ministrios, autarquias e rgos ligados questo fundiria; possibilidade de venda da terra regularizada a partir do terceiro ano aps a sua alienao, em imveis acima de 4 mdulos fiscais; reduo significativa no valor a ser cobrado pela terra, com gratuidade para reas de at 100 hectares e a possibilidade de regularizao de imveis com ocupao indireta. De acordo com o MDA, aproximadamente 67 milhes de hectares sero passveis de regularizao. Para operar a nova realidade jurdica criada, no mbito do MDA, a Secretaria Executiva Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal e, no mbito do Incra, a Superintendncia Nacional de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal. Ambas as estruturas passam a funcionar com a designao auspiciosa de Terra Legal, simbolicamente sugerindo que as terras antes em situao ilegal agora estariam amparadas juridicamente e com uma estrutura administrativa a seu servio. Conforme afirma Oliveira (2010), a MP 458 simboliza que o ano de 2009 entrar para histria da origem da propriedade privada capitalista da terra no Brasil, como entrou a Lei de Terras de 1850.

5.

DISCURSAR PARA OS PEQUENOS, AGIR PARA OS GRANDES Os promotores do recente corolrio legal da regularizao fundiria da Amaznia

tinham como seu principal escudo a regularizao da situao dos pequenos ocupantes de terras pblicas. A ao seria uma medida de combate grilagem. Isso pode ser depreendido, por exemplo, do discurso de Carlos Mrio Guedes, quando se dirige ao Senado, em abril de 2009, afirmando que o compromisso do Terra Legal acompanhar o cumprimento da funo social da propriedade no s na dimenso produtiva, mas tambm na dimenso ambiental e social, utilizando o georreferenciamento como ferramenta para a demarcao. Alm disso, prossegui Guedes na ocasio, a regularizao fundiria absolutamente necessria para podermos imputar responsabilidade aos desmatadores e grilagem. Alm de responsabilizar a explorao irregular

do meio ambiente, o Terra Legal representa tambm a porta de entrada para a cidadania na regio da Amaznia Legal18. Dois vetores, um estatstico e um jurdico, desvendam a fragilidade do argumento do governo, carente de fundamentos e fracassado no intuito de escamotear a energia com que se punha a favor dos interesses da grilagem na Amaznia. O primeiro ponto, referente concentrao da terra pblica na Amaznia nas mos de poucos. Conforme os dados apresentados no incio desse texto, regularizar uma estrutura concentrada significa legalizar essa concentrao. Alm desses dados, outro ponto que clareia a dissimulao do discurso oficial o constrangedor engodo propagandeado de que seria necessria essa nova legislao para assegurar a regularizao fundiria do pequeno. s ocupaes legtimas, no cabe regularizao, mas legitimao. E essa prescinde de qualquer nova normativa. As ocupaes camponesas, inferiores a 100 ha, que atendessem a determinados quesitos j tinham garantias legais, ao contrrio da grilagem em terras pblicas. O Decreto-lei n 9.769, de 1946 (em postura ratificada pelo Estatuto da Terra, em 1964) j era taxativo ao vedar qualquer possibilidade de posse em terras da Unio com exceo daquelas condizentes com uma ocupao que, aqui, chamamos de camponesa:
Art. 71. O ocupante de imvel da Unio sem assentimento desta poder ser sumariamente despejado e perder, sem direito a qualquer indenizao, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517, do Cdigo Civil. Pargrafo nico. Excetuam-se dessa disposio os ocupantes de boa f, com cultura efetiva e moradia habitual, com direitos assegurados por este decreto-lei.

Para haver a posse legitimvel, h que se ter a posse agrria, cumprindo, muito alm do animus domini, o binmio cultura efetiva e morada habitual por seu possuidor. Alm disso, indispensvel que esse binmio encontre sustentculo no pedestal absolutamente indispensvel da explorao direta e pessoal, por si e seus familiares, tal como expressamente exigvel no Estatuto da Terra (FALCO, 1995; 81. Grifos no original).

Terra Legal unir combate grilagem e preservao da sociobiodiversidade. Sipam na mdia, 29 abr. 2009. Disponvel em <http://www.sipam.gov.br/content/view/1589/10/>. Acessado em: 29 set. 2011.
18

A esse propsito, pelo menos desde 1850, com o advento da Lei n 601, o binmio morada habitual e cultura efetiva pr-requisito para que um ocupante de terras pblicas tenha sua posse legitimvel, conforme ampla biografia sobre o tema (ANDRADE, 2004; BORGES, 1994; CARVALHO SANTOS, 1964; FALCO, 1995; FOSTER, 2003; GUIMARES, 1977; LIMA, 1994. LIMA, 1988. NOVOA, 2000 entre outros). importante lembrar que, at o advento da legislao encomendada para legalizar a grilagem, aquilo que hoje ser passvel de titulao era alvo de ao de retomada de terras, como afirma Falco: uma vez no cumpridas as exigncias de morada habitual e cultura efetiva exercidas direta e pessoalmente pelo posseiro, no h como ser reconhecida a posse legtima. Posse ilegtima no posse, deteno, e como tal haver de ser tratada (FALCO, 1995; 82). Germano de Rezende Foster acrescenta que, aps
editada a Lei n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976, que, em seu artigo 29 e respectivos pargrafos, dispe sobre a legitimao das posses exercidas sobre as reas de domnio federal. Tal legitimao de posse, restrita identicamente a reas contnuas de at 100 hectares, somente poder ocorrer se seu ocupante as tiver tornado produtivas com seu trabalho e o de sua famlia, comprovada a morada permanente e a cultura efetiva pelo prazo mnimo de um ano e se no for proprietrio de imvel rural. (FOSTER, 2003; 101)

Ou, ainda, como sistematiza Stefanini, teramos os seguintes requisitos para a legitimao administrativa da posse, conforme entende o Incra, no mbito federal:
1. quanto dimenso da rea: 100 hectares, independente da categoria modular da regio (art. 171 da Constituio Federal); 2. quanto ao aspecto fsico: moradia habitual e cultura efetiva (art. 102, do Estatuto da Terra); 3. quanto ao tempo: basicamente um ano, podendo em algumas hipteses, ser este requisito postergado (art. 97, n. II, do Estatuto da Terra); 4. quanto forma de explorao: agrria tpica e direta do posseiro e de sua famlia (art. 2., 1., a e art. 4., n. II, do Estatuto da Terra). (STEFANINI, 1978; 134s)

Cumpridas essas exigncias o que comum nas ocupaes camponesas o direito legitimao estava j bem definido:
A legitimao de posse no liberalidade, mas obrigao do Poder Pblico; no direito preferencial na aquisio, mas um direito constitudo do possuidor de terras

pblicas. Significa que a outorga formal do domnio a quem j o constituiu nos termos de lei mero provimento administrativo. (STEFANINI, 1978; 132)

No h como negar que o direito do posseiro, do pequeno, do campons estava j bem explicitado, dispensando-se absolutamente qualquer nova legislao. Portanto, a normativa que se construiu, culminando na Lei 11.952 de junho de 2009, objetivava, na verdade, atender ao interesse da grilagem de terras na Amaznia. Nesse sentido:
em diversos pontos, a Lei n 11.952/09 afastou-se destes objetivos [legtimos], instituindo privilgios injustificveis em favor de grileiros que, no passado, se apropriaram ilicitamente de vastas extenses de terra pblica. Estas grilagens freqentemente envolveram emprego extremo de violncia, uso de trabalho escravo e degradao, em grande escala, do meio ambiente. (PGR, 2009; 3s).

6.

A REGRA FEITA PARA SER FRAUDADA E A FLORESTA INDO PARA O

MERCADO DE TERRAS Passados poucos mais de dois anos da assinatura da MP 458/2009 os resultados do programa Terra Legal ainda so bastante tmidos19. Esta aparente contradio no encontra concretude no espao agrrio amaznico. H hoje uma corrida ao mercado imobilirio na regio. Nada indito: a injeo de milhes de hectares em mercadoria e sua insero no mercado imobilirio foram um dos pontos mais criticados da medida provisria que ensejou a Lei, inclusive com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade movida pela Procuradoria da Repblica. 20 Com a flexibilizao da legislao agrria, a Lei passou a permitir a venda da rea titulada a partir de trs anos aps a alienao, para imveis acima de quatro mdulos, e prazo de 10 anos para reas menores, numa clara diferenciao que privilegia a venda de imveis maiores. Alm disso, mesmo esses prazos em nada inibem a comercializao de protocolos, ou seja,

Segundo a ONG IMAZON (2011), o programa Terra Legal alcanou em agosto de 2011, 87.992 posses cadastradas em 10,3 milhes de hectares. No entanto, apenas 335 novos ttulos foram emitidos, totalizando 611 ttulos desde 2009. 20 A Ao Direta de Inconstitucionalidade pede que sejam impugnados os artigos 4, pargrafo 2, 13, 15, pargrafo 1, e 15, pargrafos 4 e 5, todos da Lei 11.952/2009. Segundo trecho da ADIN, ... em diversos pontos, a Lei 11.952/09 afastou-se da promoo da incluso social e da justia agrria para com os posseiros e do controle do desmatamento na regio amaznica, em favor de grileiros que, no passado, se apropriarem ilicitamente de vastas extenses de terra pblica. Estas grilagens frequentemente envolveram o emprego de extrema violncia, uso de trabalho escravo e degradao, em grande escala, do meio ambiente (PROCURADORIAGERAL DA REPBLICA,2009).
19

venda de reas que ainda no foram tituladas, mas que j tm os trmites para isso protocolados junto ao rgo que os providenciar. Qualquer pessoa poder verificar na internet o crescimento de imveis venda na regio, em situaes no mnimo suspeitas e com flagrantes casos de grilagem e de venda do patrimnio ambiental. H inmeros stios na rede com pessoas vendendo terras na Amaznia brasileira. A maior parte dos ofertantes do aquecido mercado imobilirio informa para contato telefones oriundos de estados que no o Par, evidenciando no se tratarem do campons, que explora sua posse a partir do trabalho familiar. Alguns imveis chamam ateno pela localizao, como os exemplos a seguir:
Vende-se 10 lotes de 1.000 alq juntos,07 lotes de R$ 100 Alq. e 03 R$ 150,00 [sic] fora de rea de risco (parque ou reserva indgena) protocolo interpa, pedido de titulao j complementadas, georeferenciamento, subsolo requerido no DNPM, 70% plana, queda D'gua, frente com rio Curua, semi navegvel, boa de madeira, estrada regular, a 130 km de Novo Progresso PA, campo de pouso prximo, Aceita automvel ou mquinas pesadas em parte do negocio. Tratar: Antonio [...] - telefone: 0 66 3552-XXXX / 0xx 66 9639-XXXX - Guarant do Norte/MT.21

Do mesmo vendedor, que j acumularia, ento, mais de 14 mil hectares, outro anncio:
Vende-se 3 reas de 1.000 alq. cada, em mata alta, as reas so juntas, vende-se tambm separadas, a 25 km de Morais de Almeida - PA, a 7 km da BR-163, estrada boa at dentro da rea, boa de gua, energia prxima, 80% plana, escrituradas, impostos em dia, valor R$ 800,00 alq. recebe-se maquinas pesadas, veculos leve e pesado, imvel dependendo a localizao. Tratar: Antonio [...] - telefone: 0 66 3552-XXXX / 0xx 66 9639-XXXX - Guarant do Norte/MT.22

As duas reas caso se encontrem fora de terras indgenas ou unidades de conservao, como anunciado esto em rea de atuao do programa Terra Legal. Como se percebe, a rea nica e contgua foi desmembrada para efeitos de enquadramento nos tamanhos titulveis segundo a legislao.

Todos os anncios foram selecionados no stio: http://www.anunciosbrasil.com.br/para_novo_progresso _mato_grosso_vende_se_fazenda_em_novo_progresso_pa-o16636-en.html. Acessado em junho de 2010. 22 Ibidem.
21

Os dados mais recentes do Cadastro do Incra levantados por TEIXEIRA (2011), no deixam margem para dvidas. Apontam as expectativas geradas pelas aes (ou promessas) federais de regularizao fundiria na regio como responsveis por uma verdadeira corrida pela terra e pelos bens ambientais no Brasil e, mais especificamente, na Amaznia. 7. CONTRA A LEI, NOVAS LEIS A MP 458 cravou um novo marco para a aquisio de terras pblicas por particulares na Amaznia Legal. Um instrumento que permite alterar a situao jurdica de 67 milhes de hectares sem dvida uma novidade de grandes dimenses polticas. Este fato, portanto, inserese num contexto maior. A instituio de um novo Cdigo Florestal, os inmeros ataques aos direitos territoriais de populaes indgenas e quilombolas, a reduo de unidades de conservao por meio de Medidas Provisrias ilustram um cenrio de remoo de todo um aparelho jurdico em favorecimento de novas estruturas econmicas e de poder poltico. O propsito conservador rediscutir todos os territrios de comunidades tradicionais: indgenas, quilombolas, faxinais, fundos de pasto, quebradeiras de cco babau, ribeirinhos etc. s vezes, so tantas as formas de presso, no judicirio, no executivo e no legislativo, e tantos so os meios para divulg-las que parece estarmos assistindo a uma campanha de desterritorializao. Trata-se de uma maneira de criar uma nova estabilidade jurdica para a ampla territorializao do capital. Contra ela, se levantam ainda corajosa resistncia, que inclusive imprime um novo marco da luta pela terra na Amaznia. Como bem apontou OLIVEIRA (2011), demonstrando que nos ltimos anos os conflitos no ltimo perodo, Os posseiros voltam a assumir o protagonismo da luta camponesa pela terra no Brasil.

8. BIBLIOGRAFIA CITADA ABRAMOVAY, Ricardo. 1992. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. So Paulo: Hucitec. AGNCIA CMARA DE NOTCIAS. 2010. CPI contribuir para atualizar leis fundirias. Disponvel em: <http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/AGROPECUARIA/146015-CPICONTRIBUIRA-PARA-ATUALIZAR-LEIS-FUNDIARIAS,-DIZ-DEPUTADA.html>. Acessado em mar.2010. ANDRADE, Manuel Correia de. 2004. A questo do territrio no Brasil. 2. ed., So Paulo, Hucitec. BARRETO, Paulo. et al. 2008. Quem o dono da Amaznia? Belm: Instituto Imazon. BORGES, Torminn. 1994. Institutos bsicos do direito agrrio. 8. ed., So Paulo: Saraiva. CARVALHO SANTOS, J. M. de. 1964. Cdigo civil brasileiro interpretado. 6. ed., Freitas Bastos. BRITO, Brenda; BARRETO, Paulo. 2011. A regularizao fundiria avanou na Amaznia?: os dois anos do Programa Terra Legal. Belm: Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia-IMAZON. CHAYANOV, A.V. 1966. The Theory of Peasant Economy. Illinois, American Economic Association. _____. 1974. La Organizacion de la Unidade Econmica Campesina. Buenos Aires: Nueva Vision. CRUZ, Montezuma. 2007. Segue a luta pela terra. Disponvel em: <http://noticias.agenciaamazonia.com.br /index.php?option=com_content&task=view&id=1823&Itemid=529>. Acessado em: 22 jun. 2010. CUNHA, Cndido Neto da; TORRES, Mauricio; GUERRERO, Natalia Ribas. 2010. Grilagem sob medida: A MP 458 e a poltica fundiria na Amaznia. In: Anais do XIV Encontro Nacional de Gegrafos, Porto Alegre, RS. FALCO, I.M. 1995. Direito agrrio brasileiro: doutrina, jurisprudncia, legislao prtica. Bauru: Edipro. FOSTER, Germano de Rezende. 2003. A privatizao das terras rurais. Barueri (SP): Manole. GARCIA JR., A.R. 1983. Terra de trabalho: trabalho familiar de pequenos produtores. Rio de Janeiro, Paz & Terra. GUIMARES, Alberto Passos. 1977. Quatro sculos de latifndio. 4. ed., Rio de Janeiro: Paz e Terra. HEREDIA, Beatriz Maria Alsia de. 1979. A morada da vida. Rio de Jandeiro, Paz & Terra. IANNI, Octvio. Colonizao e Contra-Reforma Agrria. Petrpolis: Vozes, 1979. IPAM. 2006. A grilagem de terras pblicas na Amaznia brasileira. Braslia: MMA (Srie Estudos. V.8)

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