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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

DESENVOLVENDO A CULTURA EMPREENDEDORA NA ADMINISTRAO PBLICA: PANACIA, UTOPIA OU REALIDADE?


CaioMarini1
(1) Professor da Fundao Dom Cabral e consultor do BID, do Banco Mundial e da Naes Unidas, na rea de Gesto Pblica.

1. Prembulo: a emergncia de um novo contexto


Hquasequarentaanos,AlbertoGuerreiroRamospublicou Administrao e estratgia do desenvolvimento, obra que, porseucarterinovadoreinstigante,influencioutodauma gerao de administradores pblicos. O objetivo central a que se propunha era delinear os rudimentos de uma sociologia especial da administrao e despertar a curiosidade dos especialistas, por tratar, dentre outras coisas,daimportnciadaadministraocomoinstrumento do desenvolvimento, fato indito, at ento, na literatura brasileira especializada na matria. H um captulo inteiramentededicadodiscussodaaoadministrativa enquanto animadora das intenes de promoo das mudanas sociais, no qual apresentado um modelo de estratgiademodernizao.Nelebusqueiainspiraopara elaboraresteartigoque,guardadasasdevidaspropores, tem o objetivo de insistir na tese de que a eficcia de qualquer esforo de transformao ser determinada pela qualidadedagesto,aqual,porsuavez,depende,dentre outros fatores, da introduo de uma cultura empreendedoranaadministraopblica. Durantemuitosanos,aliteraturaespecializadaemgesto dedicou espao relevante, teorizando e propondo metodologias e ferramentas na tentativa de convencer os dirigentes, as equipes e as organizaes sobre a importnciadaformulaoestratgicaparaaobtenodos
(1) Nota rodap 4 cm largura

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resultadospretendidos.Emborapossaexistir,ainda,algum tipodehesitao,certamenteestanoaregrageral.As pessoas,deumamaneirageral,estoconvencidasdequeo sucesso de qualquer tipo de empreendimento pressupe algumaformadeconstruoestratgica(seria,nomnimo, ingenuidade imaginar que objetivos se realizam espontaneamente). Entretanto, a formulao estratgica no assegura o sucesso. Isto significa que uma nova questovemsendodestacada,tantonapesquisaacadmica como nasprticas empresariais: como fazer acontecer a estratgia?Ofatodeseterumaestratgianosignificaque esta se realize. Basta um rpido exame na realidade cotidiana. Em muitas situaes, possvel encontrar estratgias bem definidas que apontam um certo direcionamentoaseguir.Mas,quandoconfrontadascomas operaes dodiaadia,cada uma(estratgiaeoperaes) seguecaminhosdiferentes.Odesafio,portanto,nomais adivinhar o futuro, construlo! O novo contexto, caracterizado pela excessiva velocidade da mudana e, tambm, pela imprevisibilidade (a nica certeza sobre o futuro que ele incerto), introduz um novo paradigma, baseado no pressuposto de que, alm de deliberadas, as estratgiasemergemdocontextosituacional2.Assim,mais doqueplanos,asorganizaesprecisamdesenvolverasua capacidadedepensar estrategicamenteparaaproveitaras oportunidades.Destaperspectiva,aestratgiadeixadeser umarestrio(seguirburocraticamenteoritodeterminado pelo planejamento, visto como uma camisadefora) e passaafuncionarcomouminstrumentodealinhamentoda arquiteturaorganizacional(estruturas,pessoas,processose informaes)orientadaparaaimplementao.Istorequera introduodeumaculturaempreendedora,rompendocom a viso tradicional que separa, nas organizaes, os pensadores dos executores. Aquela velha lgica deterministabaseadanopensamentomecanicista,tpicade contextosestveis,dlugaraumprocessomaisdinmicoe gil.Anteserapossvelimaginarprocessos,quaserituais, em que as organizaes, diante de um problema, idealizavam a soluo em dois momentos: um do planejamento e outro da operao. Para isso, isolavamse da sua realidade, desligavam o mundo real por algum tempo eproduziam um belo documento com definio de misso,anlisesdeambiente,estabelecimentodeobjetivos, metas,indicadores,programaes,oramentose,depoisde

(2) A este respeito, vale a pena ver (2) A este respeito vale a pena ver o livro de Mintzberg, Ahlstrand B e Mintzberg, H , Ahlstrand, e Lampel: Safri deSafari de Lampel, J estratgia, publicado pela Editora Bookman, estratgia: um roteiro pela em 2000. do planejamento selva estratgico Editora Bookman 2000

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alguns meses, religavam o mundo para implementar o plano salvador. Certamente, este plano enfrentaria uma realidadecompletamentedistintadaimaginadanaetapade formulao.Hoje,maisdoquepreciosismosmetodolgicos, a organizao moderna necessita de prontido, o que significa fortalecer a capacidade empreendedora voltada para a implementao de aes alinhadas com a agenda estratgicaestabelecida.

2. Origens e evoluo da cultura empreendedora na viso de alguns formuladores do conceito


Empreendedorvemdofrancs entrepreneurquesecompe dedoiselementos:entreepreneuresignificaestarprontoa iniciaralgo.FoiusadanofinaldosculoXVII,numsentido mais restrito, para se referir aos arquitetos e mestres de obras. Richard Cantillon3 (16801734) tido por muitos historiadores como o primeiro terico da Economia ampliou o conceito identificando o comportamento empreendedornaquelaspessoasquecompravamprodutos apreosconhecidos(normalmentenocampo),vendendoos, depois,nomercado,apreosdesconhecidos(nascidades). JeanBatisteSay(17671832)definiuoempreendedorcomo aqueleindivduoquetransfererecursoseconmicosdeum setor de produtividade mais baixa para um setor de produtividademaiselevadaedemaiorrendimento. Maistarde,JosephSchumpeter(18831950)destacouo papeldoempreendedorcomosendoomotordocapitalismo: criandoconstantementenovosprodutos,novosmercadose, implacavelmente, sobrepondose aos antigos mtodos menoseficientesemaiscaros.deleanoodedestruio criativa, a qual promove as empresas inovadoras, que respondem s novas solicitaes do mercado, e fecha as empresassemagilidadeparaacompanharasmudanas. Finalmente, Peter Drucker4 destaca que a inovao a ferramenta prpria dos empreendedores. O empreendedorismonoumdomdivinoparagnios,mas algo ao alcance de gente comum algo que pode ser aprendidoeorganizadosistematicamenteporqualquerum noiluminado.Oquetodososempreendedoresdesucesso
(4) Em Inovao e esprito empreendedor, publicado pela Livraria Pioneira Editora, em 1998.

(3) Em Essai sur la nature du commerce en gnral, nas edies de 1730 (em ingls) e de 1755 (em francs).

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revelam no uma personalidade especial, mas um empenhopessoalnumaprticasistemticadeinovao.A inovaoafunoespecficadoempreendedorismo,surja emumnegcioclssico,emumainstituiopblicaouem umanovaempresacriadanumagaragemounumquarto, ounacozinha.

3. A evoluo dos modelos de gesto pblica: da burocracia ortodoxa para a gesto pblica empreendedora
O movimento de implantao das burocracias no mundo ocidental(dofinaldosanos1800atadcadade1940) baseadonaidiaderacionalidade,deadequaodosmeios aos fins, de eficincia deuse como reao cultura patrimonialista5 vigente. Destaco, pelo menos, trs importantespersonagens: (i)opresidente norteamericano Woodrow Wilson que, em 1887, publicou o seu clssico Estudo da Administrao, propondo iniciativas de estruturaoda administrao pblica edefendendo uma rigorosaseparaoentrepolticaeadministrao,parase afastar do spoils system,fonte da discricionariedade eda corrupo; (ii) o engenheiro norteamericano Frederick Taylorumobcecadopeloscronmetrosque,em1911, ao exaltar a produtividade e a eficincia, inventou a administrao cientfica, destacando a necessidade da buscadamelhormaneira(theonebestway)derealizaras tarefas;(iii)osocilogoalemoMaxWeberque,aoestudar ostiposdesociedadeeasformasdeexercciodaautoridade (tradicionalecarismtica),desenvolveu,comoalternativa,o modelo racionallegal (burocrtico) a partir de seus atributos (impessoalidade, especializao, normatizao, hierarquizao, meritocracia etc.) e das funcionalidades decorrentes. Seguiuse a era das reformas feitas para enfrentar as limitaesdomodeloburocrtico(dosanos40aoinciodos 80), em que foram introduzidas iniciativas de aperfeioamentoviafortalecimentoinstitucional(institution building), numa tentativa de vincular os meios aos fins modernizao administrativa , em um contexto caracterizado pela expanso da atuao estatal. Alguns estudiosos (Robert Merton, Philip Selznick, Phillip 4

(5) O modelo patrimonialista se caracterizava pela impossibilidade de se distinguir o interesse pblico do interesse privado; nele, o aparelho do Estado funcionava como uma extenso do poder do soberano, e os cargos eram considerados prebendas. Como conseqncia, o modelo produzia corrupo, o clientelismo e o nepotismo.

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Thompson), mesmo reconhecendo as virtudes do modelo concebido por Weber, observaram que as conseqncias imprevistas da ao humana produziam, muitas vezes, disfuncionalidades.certoqueumaorganizaodeveser impessoal, o mesmo valendo para outros atributos do modelo; mas a impessoalidade em excesso to disfuncionalquantoaausnciadesteatributo,poisprovoca desmotivao. Os primeiros sinais da introduo de uma nova cultura baseadanoempreendedorismoinspiradaemprticasda gesto empresarial foi batizada de Nova Gesto Pblica (NGP,dosanos80emdiante).Estemovimentosurgidono ReinoUnido,nofinaldosanos70(maisprecisamenteem 1979,comaascensodeMargarethThatcher)foiadotado nosEstados Unidos (sob Ronald Reagan), nos anos 80, e logoseexpandiupelomundoanglosaxo(Austrlia,Nova Zelndia),atingindo,emseguida,vriospasesdaEuropa. Chegou,nosanos90,AmricaLatina,primeironoChile e, a partir de 1995, no Brasil. Podemos analisar a emergncia da NGP apartir do examede algunsde seus princpiosbsicos6,deseusmodelose,tambm,dealguns dilemasdecorrentesdesuaaplicao. Rami (2001), ao examinar a utilizao dos princpios no contexto latinoamericano, fez uma interessante classificao, identificando duas correntes principais: a neoempresarial7eaneopblica.Noprimeirocaso,adotara NGP significava fundamentalmente imprimir na administrao pblica um estilo de gesto semelhante ao do setor privado, enquanto a segunda viso implicava reforar o conceito de cidadania e os valores da coisa pblica.

(6) Orientao ao cliente cidado; foco em resultados; flexibilizao administrativa; controle social; e valorizao das pessoas.

(7) Muito influenciada pelo livro de Osborne e Gaebler: Reinventando o governo (1994).

4. O empreendedorismo na administrao pblica como criao de valor pblico


As tentativas de incorporao do pensamento empreendedor nas organizaes tm provocado um acaloradodebate.Oclimaeconmico,osvaloressociais(em particularaadequadarelaoentreriscoerecompensa,ea noestigmatizao do fracasso empresarial) e a poltica econmicaemgeralsoessenciaisparaseterumacultura 5

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empreendedora; os obstculos principais so: a falta de apoio da sociedade, a baixa ateno dada ao tema pelo sistemaeducacional,osaspectosregulatriosqueafetama atividade empresarial, a dificuldade de acesso ao financiamentoporpartedaspequenasemdiasempresas, omarcofiscaleosentravesburocrticosquedificultama criaodeempresas8. Os mais cticos argumentam que as especificidades do setorpblicosodetalordemquenofazsentidofalarem resultados, ou mesmo em empreendimentos pblicos. Outros,entretanto,admitemquehelementoscomunsque permitem a transferncia de princpios, conceitos e instrumentosdeumcampoaooutro.Acreditoquediscutir sobre a qualidade da gesto pblica (e o significado dos movimentos de transformao recentes) discutir da mesma forma que na gesto empresarial sobre como alinhar o funcionamento da arquitetura governamental (estruturas,pessoas,processoseinformaes)estratgia espolticaspblicasdecorrentes. Desta forma, os desafios impostos gesto pblica e gesto empresarial so rigorosamente os mesmos: como fazeracontecerosobjetivosdedesenvolvimentoeconmico esocial(noprimeirocaso)eosobjetivosempresariais(no segundo). Em que pese a existncia de importantes diferenascomrelaoaosfins,noseriaexageroafirmar que,pelomenos,dopontodevistadaproblemtica,ambas (gestopblicaeempresarial)lidamcomamesmanatureza de problema9: o desafio da implementao em outras palavras, o desafio de empreender. As diferenas (que existemesoinmeras)estorelacionadasnaturezade valorproduzido.Apropsitodadiscussosobregeraode valoreadelimitaodoobjetivodotrabalhogerencialnos doismbitos,comentaMoore(2002):
sabemos qual o objetivo do trabalho gerencial no setor privado: gerar lucro para os acionistas da empresa. Alm disto, conhecemos os modos pelos quais aquela meta pode ser alcanada: produzindo produtos (ou servios) que podem ser vendidos a clientes por preos que criam receitas acima dos custos de produo. E sabemos como as realizaes gerenciais podem ser avaliadas: por meio de medies financeiras de lucros, perdas e alteraes nos preos das aes da empresa. Se os gerentes privados podem conceber e fabricar produtos que geram lucros, e se as empresas que eles dirigem o

(8) Ver entrevista de Jos Folgado Blanco secretrio de Estado de Energia, Desenvolvimento Industrial e das Pyme, da Espanha , reproduzida no stio Expansion & Empleo: http://www.expansionyempleo.co m/edicion/noticia/0,2458,399889,0 0.html

(9) A produo acadmica e as prticas recentes nos dois campos apontam, talvez pela primeira vez nestes mbitos de gesto, para esta tendncia de convergncia de agendas.

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fazem por um perodo de tempo, podemos dizer que esses gerentes criaram valor. No setor pblico, o objetivo geral do trabalho gerencial no to claro; o que os gerentes precisam fazer para produzir valor muito mais ambguo; e [...] avaliar se o valor foi criado ainda mais difcil [...] sem saber o propsito do trabalho dos gerentes, no podemos determinar se a atuao gerencial boa ou ruim. Afinal, a gesto pblica um empreendimento tanto tcnico como normativo.

Para enfrentar esse desafio, o autor prope uma idia simples:oobjetivodotrabalhogerencialnosetorpblico criar valor pblico, assim como o objetivo do trabalho gerencialnosetorprivadocriarvalorprivado.

5. Exemplos de iniciativas empreendedoras selecionadas da experincia internacional


Umadasprincipaistendnciasdagestocontempornea da perspectiva do desenvolvimento organizacional tem sidoointercmbiodeexperinciasinstitucionaisapartirda disseminaodasmelhoresprticas.Apartirdosanos80, asempresaspassaramaadotar,freqentemente,processos deanlisecomparativavisandoaoaperfeioamentodeseus modelos de gesto, tomando como referncia aquelas prticastidascomomaisavanadas.Esseprocesso,quefoi inicialmente utilizado no setor privado pela Xerox Corporation, passou a ser denominado de benchmarking. Atualmente, vem sendo usado em larga escala pelas organizaes do setor pblico, notadamente a partir do advento da reforma gerencial. As experincias do Reino Unido, Austrlia e Nova Zelndia tidas como as referncias neste campo tm sido recomendadas pelos organismos internacionais e, como conseqncia, vm impactandoasiniciativasrecentesdereformanaregio. Algumas iniciativas destacadas da experincia internacional10:
(10) Extrado de BDMG, Minas Gerais do sculo XXI, volume IX: Transformando o poder pblico: a busca da eficcia (2002).

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Quadro 1 A Cultura Empreendedora, a partir da Perspectiva Internacional


PAS GrBretanha INICIATIVAS Reduo de gastos: privatizaes, enxugamento e escrutnios (breves diagnsticos, visando a racionalizar os rgos pblicos). Melhoria da eficincia: conscincia de custos (value for money) e sistemas de informao e avaliao de desempenho institucional com mecanismos de incentivo. Consolidao da reforma: intensificao de mecanismos de mercado, desconcentrao, criao das Agncias Executivas (separadas do ncleo formulador de polticas e administradas por contrato de gesto); e os Citizens Charter (declarao pblica de metas, padres de servio e responsveis).

Estados Unidos

Instalao do National Performance Review (NPR, uma iniciativa do Executivo), com o objetivo de melhorar o funcionamento da administrao pblica, reduzir custos e mudar o padro de gerenciamento, para melhorar o desempenho governamental. GPRA: Government Performance and Results Act, lei aprovada pelo Congresso inspirada na idia da gesto por resultados (iniciativa do legislativo): Foco: integrao de programas e oramentos, com nfase no gerenciamento de custos e no provimento de informaes gerenciais, para dar apoio tomada de deciso; reforma da legislao contbil/financeira e da legislao tecnolgica, visando integrao de custos, oramentos e resultados. Reduo de custos via enxugamento, transferncia das atividades comerciais para as corporaes pblicas; maior autonomia para os administradores sniores e reduo de monoplios. Contratualizao e equiparao dos mercados de trabalho (pblico e privado). Melhoria da eficincia, criao da carreira de administrador snior, nova poltica de carreiras. Conscincia de custos, mecanismos de mercado, autonomia e criao das Agncias de Ombudsman. Contratualizao: contratos de gesto com os estabelecimentos pblicos. Descentralizao: transferncia de competncias e recursos aos nveis subnacionais. Desconcentrao: transferncia de competncias e recursos aos nveis operacionais, dentro da administrao central; centros de responsabilidade, projetos de servio, programas de qualidade.

Nova Zelndia

Austrlia Frana

Outro exemplo mais recente da tentativa de incorporar o empreendedorismo na administrao pblica norte americana pode ser encontrado no relatrio do General Accountability Office (GAO), agncia que trabalha para o Congressorealizandoestudossobreprogramasegastosdo governofederal. Oreferido relatrioprope nove prticas chaveparaacriaodeumaculturaempreendedora11:

(11) Em Results-oriented cultures, texto disponvel em http://www.gao.gov/new.items/d03 488.pdf (maro de 2003).

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alinhar as expectativas de desempenho individuais com os objetivos organizacionais; conectarasexpectativasdedesempenhocomosobjetivostransversais; prover e utilizar rotineiramente informao sobre desempenho para identificarprioridadesorganizacionais; desenvolver aes de seguimento para estabelecer prioridades organizacionais; usar competncias para obter uma avaliao mais objetiva do desempenho; vincularremuneraoindividualcomodesempenhoorganizacional; fazerdistinoentreobomeomaudesempenho; envolverosempregadosestakeholderscomosobjetivosdossistemas degestododesempenho; mantercontinuidadeduranteastransaes.

Nocasobrasileiro,asiniciativasdeintroduodacultura empreendedora esto associadas reforma de 1995, a partirdedoisperodos: 1995/1998: reviso do marco legal (reforma constitucional e da legislao corrente); a proposio de uma nova arquitetura organizacional (agncias reguladoras, executivas e organizaes sociais);aadoodeinstrumentosgerenciaisinovadores(contratosde gesto,programasdeinovaoedequalidadenaAP)eavalorizaodo servidor(novapolticadeRH,fortalecimentodecarreirasestratgicas, reviso da poltica de remunerao e intensificao do processo de capacitao de funcionrios, visando a promover uma mudana cultural); 1999/2002:revigoramentodoplanejamentogovernamentalapartir do lanamento do Plano Plurianual 2000/2003, que introduziu um novoconceitodeprogramaeintensificaodousodatecnologiade informao,orientadaparaamelhoriadoatendimentoaocidado,no relacionamentocomosetorprivado,transparnciaemodernizaoda gestointerna(governoeletrnico,comprasnet,receitanet,quiosques, redegoverno,sistemascorporativosdegesto).

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6. Uma nova forma de gerenciar pessoas (empreendedoras)


Dotaraorganizaopblicadeumaculturaempreendedora significarevitalizarasformasdegestodepessoas.Implica uma nova viso sobre a responsabilidade pela gesto de pessoas,antesentregueaumdepartamentodepessoale hojeentendidacomoderesponsabilidadedecadaum,com alideranaexercidanombitodecadaunidadedegesto especfica. E implica a introduo de novas regras e mecanismos internos de relacionamento. No desenvolvimento do perfil profissional requerido, necessrio, alm das capacidades tcnicas, enfatizar a dimensoemocional,aintegridadeeashabilidadesparao trabalho em equipes. Enfrentar o desafio de fazer acontecer significa desenvolver a capacidade de conviver com ambigidades que caracterizam o entorno da gesto contempornea. Formas tradicionais de exerccio da atividade profissional do lugar a regimes mais flexveis, incluindo modalidades virtuais de trabalho. Os cargos devemserampliadoseascarreirasdevemsersimplificadas, deixando de ser vistas como uma escada na hierarquia organizacional e se transformando em estradas que facilitamaconexocomomercadodetrabalho.Devemser introduzidos sistemas de remunerao varivel, baseados em habilidades e resultados, em substituio s tradicionaisformas,normalmentecomplexas,combaseno tempo de servio. Os programas de educao continuada devem ser orientados para a empregabilidade e a adequao ao perfil profissional, enfatizando o esprito empreendedoreainovao.Eaavaliaodedesempenho deve assumir uma perspectiva mais ampla (360 graus), orientadaparaodesenvolvimentopessoaleinstitucional,a fimdequeconsideretantoodesempenhoindividualcomoo daequipeeodaorganizao.

Referencias bibliogrficas
GUERREIRORAMOS,A.Administraoeestratgiado desenvolvimento.RiodeJaneiro:FundaoGetlio Vargas,1966. 10

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RAMIMATAS,Carles.Losproblemasdelaimplantacin delanuevagestinpblicaenlasadministraciones pblicaslatinas:modelodeEstadoycultura institucional.ReformayDemocracia:RevistadelCLAD, Caracas,n.21,oct.2001. WILSON,ThomasWoodrow.Estudodaadministrao.Rio deJaneiro:FundaoGetlioVargas,1955.(Cadernos deAdministraoPblica). OSBORNE,David;GAEBLER,Ted.Reinventandoogoverno: comooespritoempreendedoresttransformandoosetor pblico.Braslia:MHComunicao,1994. MOORE,Mark.Criandovalorpblico:gestoestratgicano governo.EditoraLetraseExpresses2003. MINTZBERG,H.;AHLSTRAND,B.;LAMPEL,J.Safride estratgia:umroteiropelaselvadoplanejamento estratgico.EditoraBookman,2000. DRUCKER,Peter.Inovaoeespritoempreendedor.So Paulo:LivrariaPioneiraEditora,1998.

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