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TIREI NA INTERNET A POSIO DO MUNICIPIO NO FEDERALISMO BASILEIRO

A evoluo da autonomia dos municpios brasileiros ao longo das Constituies Federais deu-se de forma pendular. A perodos em que houve uma intensa compresso das franquias municipais sucederam-se outros nos quais foi conferida considervel autonomia s municipalidades. De outra banda, a perodos em que se atribuiu ampla autonomia aos municpios sobrevieram outros nos quais vigorou um forte regime intervencionista nas municipalidades. A Constituio Federal de 1988 caracteriza-se por ter erigido os municpios brasileiros a uma posio de destaque em relao aos municpios das outras Federaes existentes no mundo. Ela operou uma significativa ampliao da autonomia municipal, no trplice aspecto poltico, administrativo e financeiro, consagrando, ainda, a expressa integrao, na Federao brasileira, dos municpios, que, portanto, passaram a constituir importantes peas da organizao poltico-administrativa brasileira. Diante desse quadro, parte da doutrina sustenta que, com a edio da Constituio de 1988, as municipalidades brasileiras passaram a ser entes federativos. No entanto, essa no uma questo pacfica, pois alguns doutrinadores defendem que, ainda hoje, os municpios so divises meramente administrativas. Por meio deste trabalho, buscar-se aferir, a partir de uma anlise da doutrina e dos dispositivos constitucionais pertinentes, a posio ocupada pelos municpios na Federao brasileira, tema sobre o qual repousa uma profunda divergncia. Com base na teoria tradicional do Federalismo, considervel parte da doutrina tem defendido veementemente a idia de que os municpios brasileiros, embora integrem a Federao, no so entidades federadas. Os principais argumentos apresentados por essa corrente doutrinria esto ligados ao no preenchimento, por parte dos municpios, dos requisitos tradicionalmente exigidos para a caracterizao do regime federativo de Estado. Numa concepo tradicional, o sistema federativo orientado por dois princpios bsicos: a lei da participao e a lei da autonomia. Quanto primeira, Paulo Bonavides pontifica que, em virtude dela, tomam os Estados-membros parte no processo de elaborao da vontade poltica vlida para toda a organizao federal, intervm com voz ativa nas deliberaes de conjunto, contribuem para formar as peas do aparelho institucional da Federao (BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 181). Assim, por meio da lei da participao, os entes federativos atuam na elaborao da Constituio Federal e das leis federais. Em relao contribuio para a formao da vontade federal, ressalte-se que essa forma de atuao d-se em virtude da adoo, por parte das Federaes, de uma forma especfica de organizao legislativa federal: o bicameralismo ou legislativo dual. Nele, o Poder Legislativo federal repartido em duas Casas. Uma delas, que representa o povo, tem participao varivel dos Estados-membros, segundo ndices populacionais. A outra representa os Estados, os quais elegem a mesma quantidade de parlamentares, independentemente da sua respectiva extenso territorial, da sua densidade demogrfica ou do seu nvel de riqueza. esta ltima Casa que, por exprimir equitativamente a vontade dos Estados-membros, permite-lhes, em absoluta igualdade, uma ingerncia nos assuntos legislativos federais. Por sua vez, Paulo Bonavides afirma que, atravs da lei de autonomia, as unidades federadas podem livremente estatuir uma ordem constitucional prpria, estabelecer a competncia dos trs poderes que habitualmente integram o Estado (executivo, legislativo e judicirio) e exercer desembaraadamente todos aqueles poderes que decorrem da natureza mesma do sistema federativo, desde que tudo se faa na estrita observncia dos princpios bsicos da Constituio Federal. (BONAVIDES, Paulo. Ibidem, p. 181) Portanto, para a caracterizao do regime federativo, seria exigida, segundo a teoria federalista tradicional, a conjugao desses dois princpios, quais sejam, o concurso de vontades dos Estados-membros na formao da vontade federal (lei da participao) e a faculdade de auto-organizao e de autogoverno, respeitados os limites estabelecidos pela Constituio Federal (lei da autonomia). Partindo dessa configurao tradicional do federalismo, Jos Nilo de Castro defende que a Federao no de Municpios e sim de Estados, cuja caracterizao se perfaz com o exercitamento de suas leis fundamentais, a saber, a da autonomia e a da participao (CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 57-58). Segundo o doutrinador, portanto, os municpios no so entidades federadas, pois no contribuem para a formao da vontade federal, j que no tm representao assegurada no Congresso Nacional e no podem propor emendas Constituio Federal (CF, art. 60) e, apesar de serem relativamente autnomos, no so dotados de plena capacidade de autogoverno, uma vez que no possuem um Poder Judicirio, nem, em regra, um Tribunal de Contas (excees: So Paulo e Rio de Janeiro).

Embora tais argumentos, fundados na teoria tradicional do federalismo, sejam bastante respeitveis, no se pode olvidar de considerar que o modelo federal de Estado no se apresenta de maneira uniforme em todos os pases que o adotam. Contemporaneamente, tem se observado o distanciamento dos atuais regimes federais do modelo concebido pela doutrina tradicional com base nos Estados que inauguraram o regime federativo (v. g. Estados Unidos). Destarte, os critrios de extenso das autonomias conferidas aos rgos descentralizados (lei da autonomia) e de participao dos Estados-membros na formao da vontade federal (lei de participao), embora sejam aplicveis ao Federalismo do sculo XIX, no se mostram mais eficazes na aferio da caracterizao ou no do modelo federalista nos dias atuais. Paulo Bonavides (BONAVIDES, Paulo. Ibidem, p. 156-157) aduz que, atualmente, o melhor critrio distintivo o de grau de dependncia dos rgos descentralizados em relao ao poder central, que, segundo o publicista, depender da origem jurdica da distribuio das competncias e dos poderes: um ato de delegao do rgo central (descentralizao administrativa meras divises administrativas) ou um diploma constitucional (descentralizao poltica ente federativo). Em sentido diametralmente oposto, Jos Afonso da Silva, embora admita que a Constituio Federal de 1988 consagrou a tese de que os municpios so entidades federativas de terceiro grau, sustenta que essa uma tese equivocada, que parte de premissas que no podem levar concluso pretendida. No porque uma entidade territorial tenha autonomia poltico-constitucional que necessariamente integre o conceito de entidade federativa. Nem o Municpio essencial ao conceito de federao brasileira. No existe federao de Municpios. Existe federao de Estados. Estes que so essenciais ao conceito de qualquer federao. (SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 474-475) De acordo com o constitucionalista, ao reconhecer o carter federativo dos municpios, estaramos admitindo que a Constituio estaria se resguardando contra uma eventual secesso municipal. No entanto, a sano indicada pela Carta Magna para o caso no a interveno federal, e sim a estadual, o que, segundo o autor, evidencia que os municpios continuam a ser divises poltico-administrativas dos seus respectivos Estados-membros, e no da Unio. Para endossar esse argumento, ele aponta que a criao, incorporao, fuso e desmembramento de municpios dependem de lei estadual (CF, art. 18, 4). Afirma o doutrinador, ainda, que, se os municpios forem considerados divises polticas do territrio da Unio, os Estados, cujos territrios so repartidos em municpios, ficariam sem territrio prprio. Ademais, ele ressalta que existem onze ocorrncias das expresses unidade federada e unidade da Federao (no singular e no plural) referindo-se apenas aos Estados e Distrito Federal, nunca envolvendo os Municpios (SILVA, Jos Afonso da. Ibidem, p. 640). De fato, os municpios constituem divises poltico-administrativas dos seus respectivos Estados-membros. Todavia, isso no implica em dizer que aqueles so meras subdivises administrativas destes, pois, a despeito da possibilidade de interveno estadual nos municpios e da sujeio das leis municipais s normas gerais federais e estaduais (competncia legislativa concorrente), as municipalidades so constitucionalmente dotadas de autonomia, inexistindo, assim, vinculao hierrquica entre tais entes federativos. Inclusive, esse mesmo raciocnio aplica-se aos Estadosmembros em relao Unio. Por seu turno, tambm no se pode inferir que o reconhecimento do carter de ente federativo aos municpios deixaria os Estados-membros sem territrios prprios, pelo mesmo motivo que a existncia de Estados-membros no deixa a Unio sem territrio. O que h, na verdade, a coexistncia de esferas governamentais sobre uma mesma base territorial. Isso se deve ao fato que de o Brasil adota um regime federalista complexo, no qual h uma superposio de entidades federativas, ou seja, uma Unio composta por Estados-membros, que, por sua vez, so formados de municpios. Ademais, qualquer argumento contrrio ao reconhecimento da integrao dos municpios na Federao brasileira sucumbe diante da expressa previso da Constituio Federal de 1988 no sentido de considerar os municpios como componentes da estrutura federativa. Ela o faz em dois momentos: Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos. Art. 18 A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio. A incluso dos municpios na Federao brasileira veio a acolher a reivindicao de municipalistas clssicos, como Hely Lopes Meirelles, que j sustentava a sua autonomia e a sua essencialidade na organizao polticoadministrativa brasileira desde a Constituio de 1946: a Constituio da Repblica de 1988, corrigindo falha dos

anteriores, integrou o Municpio na Federao como entidade de terceiro grau (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 10. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 42). Segundo o doutrinador, a Constituio de 1988 reconheceu-lhe expressamente a natureza de entidade poltica de terceiro grau, j no se podendo mais dizer que ele tem poderes meramente administrativos e atribuies delegadas. Destarte, o municpio, como pessoa administrativa, integra a trade constitucional Unio-Estado-Municpio (MEIRELLES, Hely Lopes. Ibidem, p. 122). Corroborando esse entendimento, Celso Ribeiro Bastos preleciona que o Municpio contemplado como pea estrutural do regime federativo brasileiro pelo Texto Constitucional vigente (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. So Paulo: Saraiva, 1989, p. 276). Nessa esteira de raciocnio, Nelson Nery Costa aduz que o Municpio, em razo da Constituio Federal, promulgada em 05.10.1988, sofreu profunda transformao, elevando-se num novo patamar como entidade pblica. (...) O primeiro e mais significativo aspecto foi coloc-lo formalmente como integrante da Federao Brasileira (COSTA, Nelson Nery. Curso de Direito Municipal Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 52). Alexandre de Moraes, por sua vez, afirma que a Constituio Federal consagrou o Municpio como entidade federativa indispensvel ao nosso sistema federativo, integrando-o na organizao poltico-administrativa e garantindo-lhe plena autonomia (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2008, p. 276). Como uma conseqncia necessria da incluso do municpio na Federao, a Constituio Federal assegurou-lhe autonomia em relao aos demais entes federativos. Partindo dessa premissa, Paulo Bonavides anota que no conhecemos uma nica forma de unio federativa contempornea onde o princpio da autonomia municipal tenha alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to alto e expressivo quanto aquele que consta da definio constitucional do novo modelo implantado no Pas com a Carta de 1998 (BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 1996, p. 314). A posio ocupada pelos municpios no sistema federativo brasileiro singular em relao ostentada pelos municpios das outras Federaes existentes no mundo. As municipalidades brasileiras so colocadas, pela Constituio Federal, em condies de igualdade com os Estados-membros, de forma que a autonomia municipal assemelha-se bastante com a destes, tendo apenas uma amplitude menor, j que, por exemplo, os municpios no possuem um Poder Judicirio nem representao assegurada nas Assemblias Legislativas. Essas limitaes, entretanto, no descaracterizam a sua natureza de entidade federativa, pois a autonomia municipal assegurada diretamente pela Constituio Federal, constituindo, deste modo, um direito pblico subjetivo da municipalidade, uma vez que o seu exerccio no depende dos Estados-membros. justamente em virtude do fato de ser constitucionalmente assegurada que a autonomia municipal erige os municpios categoria de entidades federativas. De todo o exposto, ressalte-se que os critrios aplicveis ao Federalismo do sculo XIX para a diferenciao entre uma mera coletividade territorial e um ente federativo no se mostram mais eficazes perante os modelos federalistas dos dias atuais. Destarte, pode-se concluir que a qualificao de uma coletividade territorial como ente federativo ocorre quando a ela conferida autonomia atravs de um diploma constitucional. No caso dos municpios brasileiros, a eles foi garantida, pela Constituio Federal de 1988, a trplice autonomia poltica, administrativa e financeira, o que, luz do que foi defendido, suficiente para erigi-los categoria de entidade federativa.

Referncias BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 11. ed. So Paulo: Saraiva, BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 10. ed. So Paulo: Malheiros, ________. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros, CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. 5. ed. Belo Horizonte: Del Rey, COSTA, Nelson Nery. Curso de Direito Municipal Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 10. ed. So Paulo: Malheiros, MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23. ed. So Paulo: Atlas, SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 28. ed. So Paulo: Malheiros, 2007.

1989. 2001. 1996. 2001. 2000. 1998. 2008.

Luiz Gonzaga Pereira de Melo Filho aluno da Escola Superior da Magistratura da Paraba (Esma-PB) e Bacharel em Direito pela Universidade Federal da Paraba (UFPB). Foi contemplado com a abreviao da durao do curso de graduao por ter sido considerado um aluno com extraordinrio aproveitamento nos estudos (Lei 9.394/96, art. 47, 2).