FINANCIAMENTO DE CAMPANHAS: O BRASIL EM PERSPECTIVA COMPARADA1

Vitor de Moraes PEIXOTO2

RESUMO: O objetivo deste trabalho analisar aspectos do sistema de financiamento dos partidos polticos no Brasil em perspectiva comparada. Para tanto, foram utilizados os dados disponibilizados pelo International IDEA no intuito de classificar os sistemas de financiamento dos partidos polticos de 96 pases em dois eixos principais, quais sejam: primeiro, quanto transferncia de recursos pblicos aos partidos e; segundo, quanto ao controle que os pases exercem sobre o financiamento dos partidos. Ambos, portanto, referem-se ao grau de interveno regulatria do Estado na competio eleitoral. Por fim, busca-se fatores dos sistemas polticos democrticos que esto associados aos diferentes graus de regulao eleitoral. PALAVRAS-CHAVE: Financiamento de campanha. polticos. Competio eleitoral. Regulao estatal. Partidos

Representao poltica e sistema de financiamento

Nas duas ltimas dcadas, nos pases da terceira onda de democratizao, verificou-se um crescimento significativo da participao eleitoral, bem como um incremento da competio partidria (HUNTINGTON, 1991). Cresce, a partir de ento, a
Este artigo foi concebido a partir da dissertao de mestrado defendida no IUPERJ, em 2004, e apresentado no XXIX Encontro Anual em 2005 no GT Poder poltico e controles democrticos. No perodo em que estive como visiting scholar em University of Illinois at Urbana-Champaign, foram realizadas modicaes estruturais no texto. Agradeo, especialmente, os comentrios de Argelina Figueiredo, Jairo Nicolau, Jos Antnio Cheibub, Leandro Molhano e Monique Menezes.
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Doutorando em Cincia Poltica. IUPERJ Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro PsGraduao em Cincia Poltica. Rio de Janeiro RJ Brasil. 22260-100 moraespeixoto@gmail.com
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preocupao com a qualidade do regime democrtico. E um aspecto especfico dos sistemas surge como protagonista neste cenrio, a saber, a capacidade dos arranjos institucionais em possibilitar o maior, ou menor, controle dos cidados sobre os representantes polticos (ODONNELL, 1998; MAINWARING; SCULLY, 1995; POWELL Jr. 2000; NICOLAU, 2002; MAINWARING, 2003; MORENO; CRISP; SHUGART, 2003). Nesse contexto, um fenmeno tem chamado a ateno: os sistemas de financiamentos dos partidos polticos. Longe de ser um privilgio para os pases recm-democratizados, a regulamentao do apoio financeiro aos partidos tem gerado debates acalorados tambm em pases de longa tradio democrtica. Em grande medida, a discusso acerca do financiamento de partidos deve-se estreita relao existente entre as esferas econmica e poltica, ou seja, entre dinheiro e eleies. Relao essa que desafia os arranjos institucionais que tm como propsito limitar a influncia dos gastos de campanha nos resultados eleitorais e, por conseguinte, leva a um suposto desvirtuamento do sistema representativo. Dois so os temas que acompanham esta definio de desvirtuamento: primeiro, o acesso privilegiado ao poder poltico (como informaes restritas, participao desigual, etc.); segundo, e mais constantemente citado pelos analistas quando se trata especialmente dos pases latino-americanos, a corrupo (compra de votos e vrias outras formas de fraudes eleitorais). Este artigo tratar apenas do primeiro assunto, ou seja, da dimenso das instituies formais: das proibies e limites legais do sistema de financiamento dos pases que incentivam e/ou constrangem determinados comportamentos dos atores polticos e econmicos no que concerne especificamente representao poltica. Assim como em boa parte dos regimes democrticos, no Brasil existem muitas propostas para a reforma do sistema de financiamento de partidos polticos. Aspectos como a manuteno da competitividade eleitoral e a diminuio da interveno do poder econmico na representatividade so constantemente mobilizados pelos defensores do financiamento exclusivamente pblico das campanhas. Por outro lado, h quem advogue a liberdade do cidado de escolher os partidos (ou candidatos) aos quais os recursos privados devam se destinar, e no o Estado.

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Existem ainda propostas que defendem os sistemas mistos (com origens pblica e privada) como forma de impedir que os partidos entrem em decadncia por falta de recursos e, ao mesmo tempo, no romper a ligao entre cidados e partidos estabelecida por meio das pequenas doaes. So evidentes os contedos fortemente normativos das premissas que fundamentam as diversas propostas de reformas. E podem ser sintetizados analiticamente num nico eixo: maior ou menor interveno do Estado na competio eleitoral. Este ser o eixo sobre o qual este trabalho se erguer. Anlises de modelos regulatrios j experimentados em outras democracias podem ser teis para clarificar alguns aspectos que esto em discusso. Destarte, o objetivo deste trabalho analisar aspectos formais do sistema de financiamento dos partidos polticos no Brasil em perspectiva comparada. Para tanto, explorar-se- desde a existncia de instituies que regulamentam e fiscalizam o sistema de financiamento, at o grau de controle exercido sobre as origens das doaes privadas, assim como os limites dos gastos impostos aos partidos e aos doadores. Aps a mensurao dos aspectos dos sistemas de financiamento, sero testadas hipteses sobre a variao dos graus de interveno Estatal na competio poltica que se verificou entre os 96 pases democrticos analisados. As perguntas centrais se direcionaro s caractersticas dos sistemas de governo e eleitoral que podem estar relacionadas maior ou menor regulao dos sistemas de financiamento.

Marcos regulatrios campanhas3

para

financiamento

de

Situaes de crises so comumente mobilizadas pelos autores do novo institucionalismo histrico como variveis explicativas para importantes mudanas institucionais (HALL; TAYLOR, 2003). No caso dos modelos de financiamento de campanhas, os escndalos polticos envolvendo ilcitos
Os dados aqui utilizados referem-se a 96 pases democrticos e foram obtidos pelo cruzamento de duas fontes: a primeira oriunda de um trabalho publicado em 2003 pelo International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), no qual se encontram as variveis sobre os sistemas de nanciamento (www.idea.int); a segunda fonte foi o banco crossnational produzida por Pippa Norris, este ltimo contm as variveis independentes (www.pippanorris.com).
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financeiros so os fatores-chaves mobilizados pelos analistas para explicar o marco regulatrio em cada pas. Nesse sentido, o caso Watergate um exemplo clssico utilizado pelos especialistas (SORAUF, 1992; PALDA, 1994) para explicar as emendas realizadas na Federal Election Campaign Act (FECA), em 1974. Outros casos, como o italiano em 1993, as caixinhas do Partido Socialista Francs, as irregularidades financeiras da Unio Democrata Crist da Alemanha em 1999/2000 (que envolveu mais de 12 milhes de marcos em dinheiro no declarado pelo partido, sendo uma parte doada por um lobista da indstria armamentista4) e as contribuies clandestinas do Partido Socialista Obrero Espaol (que terminou com a queda do primeiro-ministro Felipe Gonzlez)5, tambm so citados como explicao e justificativa da necessidade de regulamentao dos sistemas de financiamento. No faz parte do objetivo desse trabalho investigar as motivaes para as mudanas institucionais para tanto seria mais oportuna e eficiente uma investigao cientfica que utilizasse metodologia de estudos de casos. O que se pretende aqui no explicar como essas instituies nasceram, mas sim descrever em que pases elas se desenvolveram e investigar se existe alguma relao entre sistemas de governo e eleitorais, e regulao dos sistemas de financiamento. A existncia de instituies responsveis pela regulamentao e fiscalizao do sistema de financiamento dos partidos polticos ser considerada um indicador de preocupao dos pases com a organizao e controle do processo eleitoral democrtico. Estas instituies so responsveis pela fiscalizao dos registros dos candidatos e partidos, das doaes privadas, dos gastos em campanhas, do julgamento dos recursos, enfim, de toda regulao do processo eleitoral. Por esse motivo, essas instituies sero consideradas como agncias de regulao eleitoral. As agncias podem ser independentes6 (como o Tribunal Superior Eleitoral, no Brasil, e a Corte Constitucional, em Portugal), ou pertencerem ao departamento de governo (casos existentes no Japo e Noruega, por exemplo). H ainda casos
4 5 6

Cf. NASSMACHER, 2000. Cf. FLEISCHER, 2000.

So apenas 38 pases que utilizam de instituies independentes, centralizadas e especcas que regulam as eleies, chamadas pelo IDEA por National Electoral Management Body.

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onde elas so constitudas apenas para essa finalidade e extintas logo aps cessar o perodo eleitoral. O caso da Blgica bastante interessante e ilustra bem essa situao: o rgo responsvel pela fiscalizao, alm de ser especialmente criado para esta funo, tambm composto pelos prprios membros do parlamento de acordo com as bancadas dos partidos em ambas as Casas Legislativas. Infelizmente, os dados existentes no permitem anlises mais acuradas sobre o grau de independncia destas agncias. O fato que, apesar da crucial responsabilidade destas instituies, entre os 96 pases considerados democrticos, em mais de um tero deles inexiste tal instituio. Juntamente com outros aspectos, a existncia de uma agncia reguladora, que centralize e coordene o financiamento dos partidos, ser considerada como um fator de controle do sistema de regulao, por conseguinte, como um fator de interveno estatal na competio partidria. Adiante, este fator ir compor o indicador de controle e transparncia, criado justamente para mensurar o grau de regulao da competio eleitoral.

Quem banca o custo da democracia?

As origens dos fundos para manuteno das mquinas partidrias, tanto para fins eleitorais quanto para a prpria organizao interna dos partidos, podem ser pblicas e/ou privadas. As descries que seguem tentam cobrir dois eixos, cada qual com uma preocupao: primeiro sobre os tipos de recursos pblicos distribudos aos partidos; segundo, quanto aos limites e proibies impostas s doaes de origem privada. Ambos, como j afirmado, sero considerados formas de regulao eleitoral, portanto, como uma interveno na competio poltica.

Dos fundos pblicos: suporte financeiro aos partidos

Os defensores da distribuio dos recursos pblicos aos partidos justificam este mecanismo atravs da necessidade de: 1) controlar ou mesmo minimizar as distores na competitividade do sistema introduzidas pelo impacto do financiamento privado, e 2) manter a relativa independncia dos partidos quanto s oscilaes temporais e quantitativas nas
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doaes, o que garantiria sua sobrevivncia em situaes de crises econmicas ou polticas, por exemplo. Esses dois aspectos so aventados como perturbadores de um dos princpios da democracia liberal, qual seja o da igualdade de participao uma pessoa, um voto. A necessidade do repasse de recursos do Estado aos partidos polticos ainda justificada tanto pelo encarecimento das campanhas, com a crescente utilizao de mdia televisiva, quanto pelas intensas desigualdades sociais nos pases em desenvolvimento (NASSMACHER, 2003; ZOVATTO, 2003). Os custos de financiar os partidos com recursos pblicos entrariam naquilo que se denomina de custos da democracia. Por outro lado, os que advogam contrariamente ao repasse de fundos pblicos aos partidos argumentam que esta forma de distribuio confere aos partidos apoios que no so diretamente legitimados pelos indivduos (contribuintes). Em uma palavra, o cidado no teria escolha sobre o destino de seus impostos. Segundo Samples (2004), o sistema de financiamento dos partidos deveria funcionar como o livre mercado, onde os partidos competiriam por recursos privados. Dessa forma, o cidado teria a liberdade de escolha sobre qual partido seria, ou no, beneficiado por sua contribuio, e os mais aptos (legitimados) receberiam suporte financeiro. Tanto o apoio eleitoral quanto o aporte financeiro para as campanhas ocorreriam sob a mesma premissa: a livre concorrncia. O fato que a maioria dos pases (72 casos, ou 75% do total) apresenta alguma forma de distribuio de recursos pblicos aos partidos polticos. Esses mecanismos podem ser transferncias diretas (em moeda corrente) ou indiretas (acesso mdia, iseno de impostos, apoio infraestrutura, grficas, treinamento de pessoal, etc.).
Tabela 1 Pases que repassam recursos diretos e/ou indiretos aos partidos polticos
Repasse de recursos INDIRETOS No Sim 24 16 5 51 29 67

Repasse de recursos DIRETOS

No Sim Total

Total 40 56 96

Fonte: Dados calculados pelo autor com base na matriz construda pelo International IDEA (2003).

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Como existem diversas formas de se fomentar financeiramente os partidos por meio de repasses de recursos pblicos, optou-se por construir um indicador de suporte aos partidos para os 96 pases em anlise. A quantificao dos componentes do ndice de suporte aos partidos (ISP) a seguinte: (2) Se existe transferncia direta de recursos pblicos aos partidos; (2) Se os partidos possuem acesso livre mdia; (1) Se os partidos possuem taxaes especiais7; (1) Se os contribuintes obtm dedues nos impostos ao realizarem doaes; (1) Se existe algum outro tipo de transferncia indireta de recursos pblicos aos partidos. Poder-se-ia objetar que esta valorao traz consigo uma alta dose de subjetividade, pois a diferenciao dos valores concedidos a cada varivel demasiadamente arbitrria. Sim, esta valorao arbitrria. No entanto, seria igualmente arbitrria caso todas as variveis tivessem o mesmo peso. Valorar cada aspecto desigualmente to arbitrrio quanto lhes conceber com valores idnticos. As discrepncias dos valores justificam-se pelo fato dos dois primeiros componentes possurem um maior grau de impacto tanto do livre acesso mdia quanto do recurso direto , assim como os custos para o sistema so tambm maiores do que os outros componentes mensurados. Destarte, a escala varia entre zero (0) e sete (7), quanto maior o ndice alcanado, maior ser o suporte pblico aos partidos8; a mdia entre os 96 pases foi de 3,36 pontos na escala.
Tabela 2 ndice de Suporte Pblico
ISP 0 1 2 Frequncia 28 1 1 % 29.2 1.0 1.0 Percentual acumulado 29.2 30.2 31.3

7 Estas taxaes especiais podem ser as mais variadas possveis, desde a iseno de impostos como acontece no Brasil, at a deduo scal concedida aos doadores como na Argentina (no Brasil este benefcio tambm vigorou durante o regime militar para mais detalhes sobre o caso brasileiro, ver CAMPOS, 2004; para uma excelente anlise sobre as regras de distribuio dos fundos pblicos no Brasil, ver: BRAGA; BOURDOUKAN, 2008). 8

Outro problema desta ordem poderia ser levantado, a saber, a possibilidade de que em pases distintos cada aspecto mensurado tivesse uma inuncia diferente. Fato este que aige tambm os estudos comparativos que mensuram pesos de ministrios distribudos aos partidos da coalizo e governo (NEIVA, 2004). Este um problema de difcil soluo, porm, o preo que se paga em um estudo comparativo que privilegia uma maior capacidade de generalizao. ainda maior quando se trata de variveis categricas.

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ISP 3 4 5 6 7 Total

Frequncia 3 30 15 12 6 96

% 3.1 31.3 15.6 12.5 6.3 100.0

Percentual acumulado 34.4 65.6 81.3 93.8 100.0

Fonte: Dados calculados pelo autor com base na matriz construda pelo International IDEA (2003).

Por meio da classificao dos pases quanto ao suporte de financiamento pblico conferido aos partidos polticos, podemos afirmar que o Brasil est entre os pases que mais fomentam a estruturao do seu sistema partidrio (ISP = 6). A legislao eleitoral brasileira prov, alm dos fundos pblicos diretos, acesso livre mdia, taxaes especiais aos partidos e outras transferncias indiretas. Somente as doaes privadas no so incentivadas atravs de dedues nas declaraes de impostos, como ocorre na Alemanha e Japo, por exemplo.

Controle e transparncia dos fundos partidrios de origem privada

Apesar de tambm haver controvrsia acerca dos fundamentos normativos dos financiamentos pblicos, so as fontes privadas as origens das maiores divergncias entre os experts. A primeira objeo que se faz a este tipo de doao refere-se aos limites impostos quantia doada e origem da doao. O objetivo dos defensores dos limites e proibies claro: restringir a atuao dos chamados big donnors que poderiam causar distores na competitividade eleitoral, ou at mesmo na representatividade do sistema (com o privilgio no acesso aos representantes, por exemplo). Por outro lado, as pequenas doaes so consideradas benficas ao sistema partidrio, pois fariam parte de uma relao importante entre os partidos e os cidados. Proibi-las totalmente poderia romper este elo e, por conseguinte, enfraquecer as bases sociais dos partidos polticos (NASSMACHER, 2003). Esse argumento foi amplamente utilizado na campanha eleitoral do presidente eleito nos EUA, Barack Obama, exatamente como forma de incentivar as pequenas doaes campanha via internet.

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Manter um equilbrio entre a atuao desproporcional dos big donnors e, ao mesmo tempo, fortalecer a ligao dos cidados com os partidos talvez seja um dos maiores desafios dos sistemas regulatrios do financiamento de campanhas. H dois caminhos para se limitar a influncia do financiamento nas campanhas: um a imposio de tetos de arrecadao aos partidos, e a segunda a imposio diretamente aos doadores. Pode-se supor que, ao impor limite aos partidos, a preocupao maior seja com a competitividade do sistema; e quando os limites so direcionados aos doadores, a preocupao seja com a influncia dos big donnors. Entretanto, a grande maioria dos pases pesquisados (65 pases, ou 70% do total) no impe qualquer tipo de limite, seja aos partidos seja aos doadores9. Quando o fazem, preferem direcionar os limites aos doadores 22 pases somente aos doadores, 5 a ambos, e apenas Moldvia o faz exclusivamente aos partidos.
Tabela 3 Pases que impem limites aos fundos partidrios
Limites impostos aos DOADORES No Limites impostos aos PARTIDOS No Sim Total 65 1 66 Sim 22 5 27 Total 87 6 93

Fonte: Dados calculados pelo autor com base na matriz construda pelo International IDEA (2003). Obs: No existem informaes para 3 pases.

O caso brasileiro, neste quesito, bastante particular, pois os limites aos doadores no so pr-fixados universalmente como na maioria dos outros pases (com teto mximo igual para todos os indivduos e empresas). Os limites impostos aos doadores privados so relativos ao faturamento auferido no ano anterior ao perodo eleitoral (2% e 10% para pessoas jurdicas e fsicas, respectivamente)10. Essa caracterstica do sistema brasileiro
As limitaes so variadas, desde limites por ciclos eleitorais (sistemas como os da Rssia e Ucrnia) at doaes anuais (caso do Mxico), ou mesmo uma combinao entre os dois limites, como aplicado em Portugal. razovel supor que os limites anuais reram-se s doaes para manuteno dos partidos e os limites por ciclos eleitorais s eleies. Entretanto, decidiu-se por no separ-las, anal, presume-se que os partidos se organizam nos perodos intereleies para concorrer s eleies em melhores condies.
9 10 Existe ainda a instituio jurdica do abuso do poder econmico, que foi institudo pela Constituio de 1988 e regulamentado pela Lei Complementar n 64 de 1990. Contudo, a limitao objetiva e especca

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parece ter menos consequncias para resguardar a competio do sistema da atuao de big donnors do que para proteger o doador de ser achacado por algum partido ou candidato (PEIXOTO, 2004, 2005). No que concerne aos limites impostos aos partidos, o caso brasileiro ainda mais interessante, j que no existe um teto nico aos partidos, nem absoluto, nem relativo. Os tetos aos quais os partidos esto submetidos so ditados pelos prprios partidos. Cada partido informa ao Tribunal Superior Eleitoral, no momento de registro das candidaturas, o teto mximo para si prprio ao qual ficar submetido at o final da campanha. Dito de outra, funciona assim uma espcie de oximoro: autorregulao. Outro importante ponto das proibies e limites relativo s doaes financeiras oriundas de corporaes com interesses diretos na administrao pblica como sindicatos, organizaes no-governamentais, concessionrias pblicas e empresas estrangeiras, por exemplo. Limitar a influncia destas instituies no sistema poltico constitui uma tarefa desafiadora. Pouco mais da metade dos pases (57%) impem limites a, ao menos, uma dessas origens. A maior incidncia de proibio quanto s doaes annimas 43 pases ou 55,3% do total (ver tabela 4). Em seguida, os alvos preferenciais das vedaes so as contribuies de entidades/empresas estrangeiras, o que ocorre em 36 pases (37,9%). No extremo oposto, esto as proibies s participaes financeiras dos sindicatos no processo eleitoral, presente em apenas 13 pases (13,5%).
Tabela 4 Pases que impem restries quanto s origens das doaes
Regulao Limites e Proibies Existem limites para ao menos um tipo de origem das doaes aos partidos? Existem limites para doaes aos partidos oriundas de instituies internacionais? Existem limites para doaes aos partidos oriundas de empresas? Existem limites para doaes aos partidos oriundas de empresas com contratos com o governo? Existem limites para doaes aos partidos oriundas de sindicatos? N 93 95 96 96 96 Sim 57% 37,9% 20,8% 21,9% 13,5% No 43% 62,1% 79,2% 78,1% 83,5%

para pessoas fsicas e jurdicas somente foi estabelecida pela Lei 9.504 de 30-09-1997 e recepcionada pelas resolues que regulamentaram todas as eleies posteriores.

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Regulao Limites e Proibies Existem limites para doaes annimas aos partidos? Existem limites para doaes aos partidos oriundas de algum outro tipo?

N 94 96

Sim 55,3% 26%

No 44,7 74%

Fonte: Dados calculados pelo autor com base na matriz construda pelo International IDEA (2003).

No Brasil, a legislao eleitoral probe ou limita (como caso das doaes das empresas) todas as formas de apoio financeiro discriminadas acima e algumas outras. Alm das proibies de instituies internacionais, tambm so expressamente proibidas doaes oriundas tanto de instituies sindicais quanto de empresas contratadas pelo governo.

Revelao dos doadores e accountability

Alm das proibies e limites concernentes s origens, existe ainda outra forma fundamental do Estado regular a competio poltica, qual seja, a produo e divulgao de informaes acerca dos fundos partidrios de origem privada: quem doa o quanto para quem? Estas informaes so de grande importncia tanto para o controle das doaes (realizado pelas agncias fiscalizadoras), quanto para as decises dos eleitores. Este mecanismo crucial para a manuteno de um sistema de controle minimamente eficiente, pois muitas formas de burlar limites e origens das fontes de doaes podem surgir de uma simples negligncia legal (as chamadas brechas da lei) tornando incuas outras proibies11. A dissimulao por parte de doadores e de partidos pode afetar diretamente o exerccio da accountability horizontal, fenmeno esse que, segundo ODonnell (1998, p.40), diz respeito:
[...] a existncia de agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou omisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam se qualificadas como delituosas.

A ausncia desta accountability horizontal pode, segundo o autor em tela, ter consequncia sobre trs esferas: 1) a
11 Caso das doaes annimas, por exemplo. Um pas pode proibir todas as outras origens, mas se no limita as doaes annimas compromete todo o sistema.

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democracia, com a introduo de fraude nas eleies; 2) a liberal, com a violao das liberdades individuais atravs de agentes estatais; e 3) a esfera republicana, desconsiderao por parte de autoridade eleita ou no da prioridade dos interesses pblicos em relao aos interesses privados (ODONNELL, 1998). Para a anlise que aqui se prope, os efeitos sobre a primeira esfera (a democrtica) so o ponto central. Fazse, contudo, necessria uma flexibilizao do conceito de accountability, pois, considerar-se- no apenas o controle sobre as aes ou omisses ilcitas de agentes (ou agncias), mas tambm o controle e produo de informaes acerca dos mandatrios e dos pleiteantes12. Nesse quesito, as agncias estatais responsveis pela accountability horizontal poderiam cumprir um papel para alm de sua capacidade punitiva, qual seja, a de produzir informaes-respostas necessrias para a efetivao da accountability vertical13. Por accountability vertical entende-se a capacidade do cidado em controlar seu representante e, obviamente, as eleies so o seu principal instrumento. Dotar o sistema de financiamento com recursos que ensejam maior answerability (capacidade de produzir informaesrespostas acerca das aes dos mandatrios, como das pretenses dos candidatos, por exemplo) seria uma forma de prevenir possveis futuras punies. Como afirmaram Cheibub e Przeworski (1997, p.52), A responsabilidade poltica um mecanismo retrospectivo, no sentido de que as aes dos governantes so julgadas a posteriori, em termos dos efeitos que causam. Por se consumarem, necessariamente, a posteriori, muitas destas aes produzem consequncias custosas para sociedade (mesmo com a responsabilizao dos agentes), que por outros caminhos poderiam ter sido evitadas caso houvesse instituies que dotassem o sistema com mais informaes-respostas. Em outras palavras, answerability um importante insumo para a accountability vertical (MAINWARING, 2003), no entanto, a antecipao daquela pode at mesmo evitar situaes
12 A partir deste momento, agentes e mandatrios sero considerados sinnimos. Preferimos a utilizao deste ltimo por ser mais condizente com seu signicado na lngua portuguesa. 13 Informaes-respostas foi o melhor termo que encontramos na lngua portuguesa para designar answerability. Como Mainwaring (2003), consideramos estas informaes-respostas como condio necessria, porm, no suciente para a realizao da accountability vertical.

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desagradveis em que esta seja necessria no seu sentido negativo. O ponto central que aqui se defende que a revelao de informaes sobre os doadores e quantias doadas no interessa somente ao controle que as agncias fiscalizadoras exercem a posteriori (aps as eleies). Estas informaes podem ser cruciais para os prprios eleitores no momento da tomada de deciso do voto. A identificao dos financiadores das campanhas durante o perodo eleitoral incrementaria o rol de sinais disponvel aos eleitores, antecipando at mesmo provveis punies que seriam somente possveis quatro anos mais tarde. Em resumo: se as informaes estiverem disponveis aos eleitores durante a campanha, podero atuar como os sinais (simple cues) que substituem a informao completa e conferem maior previsibilidade ao sistema. No total, so 59 pases que adotam alguma obrigatoriedade de revelar as contribuies feitas aos partidos (antes ou depois das eleies). Estas revelaes podem ser: a) de responsabilidade nica dos partidos polticos 39 pases; b) tanto dos partidos quanto dos doadores 12 pases; c) ou ainda somente responsabilidade dos contribuintes apenas a ndia possui tal sistema14. A quarta possibilidade (d) a de no obrigatoriedade nem para os partidos nem para os doadores de revelar as doaes recebidas e realizadas 41 pases, cerca de 44% do total analisado (ver tabela 5).
Tabela 5 Revelao dos doadores e quantias doadas aos partidos polticos
Os partidos revelam as contribuies recebidas? Os doadores revelam as doaes realizadas? No Sim Total No 41 1 42 Sim 39 12 51 Total 80 13 93

Fonte: Dados calculados pelo autor com base na matriz construda pelo International IDEA (2003).

O sistema brasileiro encontra-se entre os 12 modelos regulatrios que obrigam tanto os partidos a revelarem as contribuies recebidas quanto os doadores a declararem suas contribuies realizadas. Como j afirmado, at mesmo as doaes com valores menores ou iguais a R$ 10,00 necessitam
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Ainda assim, somente as Empresas Pblicas so obrigadas a revelar as contribuies.

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ser reveladas pelos partidos, no mnimo, o nome do doador. Quantias superiores devem conter tanto o nome quanto o nmero de registro ou no cadastro de pessoas fsicas (CPF) ou o CNPJ (no caso de pessoas jurdicas). Entretanto, os partidos possuem at 30 dias aps as eleies para prestarem informao ao TSE das contas eleitorais15.

ndice de controle e transparncia do financiamento privado

Aps as descries dos sistemas regulatrios do financiamento de campanhas e partidos, o prximo passo ser buscar possveis explicaes para a variao das proibies e limites impostos aos fundos de origens privada. Para que isso fosse possvel, optou-se pela construo de uma escala que objetiva mensurar o grau de controle dos sistemas (ndice de Controle e Transparncia ICT), assim como identificar o modelo regulatrio brasileiro em perspectiva comparada. As valoraes dos componentes so as seguintes: (2) Existe um sistema de regulao para o financiamento de partidos? (2) Existem proibies sobre doaes annimas aos partidos? (2) Os partidos so obrigados a declarar as contribuies recebidas? (2) Os doadores so obrigados a declarar as contribuies realizadas? (2) Existem tetos sobre o quanto os doadores podem contribuir? (2) Existem tetos sobre o quanto os partidos podem arrecadar? (1) Existem proibies sobre doaes de origem estrangeira aos partidos? (1) Existem proibies sobre doaes das empresas aos partidos?
15 Como reza o Artigo 22 (caput) da resoluo n 20.987 de 21-02-2002 (BRASIL, 2002), A prestao de contas de candidatos e de comits nanceiros, ainda que sem movimentao de recursos, nanceiros ou no, ser apresentada na forma desta Instruo ao rgo de Justia Eleitoral que deferiu o registro das candidaturas, at o trigsimo dia posterior realizao das eleies.

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(1) Existem proibies sobre doaes de governmente contractors aos partidos? (1) Existem proibies sobre doaes oriundas de sindicatos aos partidos? Como se observa, para este indicador tambm se optou por valoraes distintas para determinadas variveis. Os trs primeiros componentes possuem maior escore, pois suas presenas so fundamentais at mesmo para a eficcia das outras caractersticas mensuradas. Por exemplo, a ausncia da obrigatoriedade de se revelar as doaes e os doadores, ou mesmo a permisso para doaes annimas, poderia tornar incuo todo o sistema de controle qualquer partido poderia receber qualquer quantia de qualquer doador, ainda que representasse uma fonte de financiamento proibida, pois no haveria meios de identificlas. Em resumo, as trs primeiras caractersticas so condies necessrias, porm no suficientes, para a realizao de todas as demais. Dois outros aspectos que tambm possuem escores diferenciados so relativos aos limites (tetos) aos doadores e partidos, por motivos j expostos anteriormente. Assim sendo, os pases foram classificados de acordo com o ICT, que pode variar de 0 a 16. Quanto maior o ndice obtido, maior o grau de controle e transparncia. No grfico abaixo, encontra-se o diagrama de disperso que auxilia na localizao dos pases nos dois eixos de interveno estatal na competio eleitoral, tanto no eixo de suporte pblico aos partidos (ISP) quanto o ndice de controle e transparncia (ICT). Observa-se uma tendncia de co-variao positiva entre os dois indicadores, ou seja, medida que aumenta o ISP o , ICT tambm tem um crescimento. Dito de outra: os pases que fomentam os partidos polticos tendem a coibir e limitar mais as fontes de recursos privados. Ambas as variveis comporo uma terceira que ser denominada ndice de interveno estatal.

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Grco 1 Diagrama de disperso entre ndice de Controle e Transparncia e ndice de Suporte Pblico
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ndice de Controle e Transparncia

BRA 15 BGR USA IRL 10 PNG AUS CRI VEN 5 ANT LSO IDN FIN SEN 0 BHS BRB 0 BLZ 2 NGA AUT NOR DNK GUY CAF MDG 4 MWI ISL SLV SWE MLT R Sq Linear = 0,233 6 SMA IND PAN BGD AND EST RUS BEL LVA GBR NIC DOM POL ARM MDA MLI BEN NER STP LTU ALB NAM CHL GTM CPV ESP THA CZE HUN DEU CAN ITA JPN COL BOL FRA ISR PRT MEX ROM ARG

HND NLD NZL GHA

ndice de Suporte Pblico

Fonte: Dados calculados pelo autor com base na matriz construda pelo International IDEA. Funding Political Parties and Election Campaigns, 2003.

Testes de hipteses
O objetivo desta seo buscar possveis associaes dos sistemas polticos com as variaes dos graus de regulao exercidos pelas agncias eleitorais. Como proxies para regulao das agncias sero utilizados o ndice de suporte pblico, o ndice de controle e transparncia, e por fim, a somatria dos dois ndices, que indicar o grau de interveno estatal na competio eleitoral. Em resumo, sero simulados trs modelos, cada qual com uma varivel dependente (a ser explicada) diferente, porm, todos com as mesmas variveis independentes (explicativas). Especialistas conferem ao sistema majoritrio maior capacidade de produzir informaes e um maior controle do agente pelo cidado pelo contato dos eleitores com os candidatos. E em sentido contrrio, os sistemas proporcionais dificultariam a existncia de elementos necessrios accountability. Segundo Moreno, Crisp e Shugart (2003), os sistemas proporcionais tenderiam a substituir os elementos da relao principalagente por meio da criao de agncias reguladoras. Ou seja,

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na ausncia de elementos para a consecuo da accountability vertical, os sistemas criariam meios para fomentar a accountability horizontal. Dessa forma, para testar essa proposio, os sistemas eleitorais entraro como variveis independentes, e se espera um impacto negativo do sistema majoritrio. Por esses mesmos motivos acima expostos, o nmero efetivo de partidos parlamentares tambm entrar no modelo. Entretanto, espera-se um impacto negativo (quanto maior o nmero de atores, maior a necessidade de controle). No que concerne ao sistema de governo, os sistemas presidencialistas tambm so apontados como arranjos que propiciam menos accountability do que os sistemas parlamentaristas. No modelo, entraro duas variveis dummies, uma para os casos onde se encontram sistemas presidencialistas e ou sistemas mistos (ou semipresidencialista)16. Outro fator que ser testado refere-se relao entre a percepo de corrupo17 em um determinado pas e o grau de controle e transparncia do sistema de financiamento. Parece bastante razovel supor que pases que possuem altos nveis de percepo de corrupo se esforcem mais em produzir legislao que visa controlar o sistema de financiamento de campanhas. Dito de outra, espera-se que quanto maior a percepo de corrupo, maior a tendncia dos pases em criar agncias eleitorais com funes de limitar e controlar os sistemas de financiamento de campanhas. Por fim, a varivel PIB per capita entrar no modelo apenas como forma de controle. Em resumo, as hipteses podem ser formalizadas da seguinte forma: H1: Sistemas presidencialistas tendem a regular mais o sistema de financiamento. H2: Sistemas majoritrios tendem a regular menos o financiamento de partidos. H3: Sistemas com alta fragmentao tendem a regular mais o sistema de financiamento. H4: Pases com altos nveis de percepo de corrupo tendem a regular mais o sistema de financiamento.
16

As variveis que se referem ao sistema de governo so oriundas da classicao realizada por Cheibub e Gandhi (2004). Ser utilizado o ndice de Kaufmann disponibilizado por Pippa Norris (www.pippanorris.com), para maiores detalhes sobre as formas de se mensurar a percepo de corrupo. Ver Treisman (2007), Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2007).

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As trs primeiras hipteses (H 1, 2 e 3) se referem diretamente substituio da accountability vertical pela horizontal. A hiptese de que sistemas presidencialistas regulariam mais o sistema (H1) pode ser rejeitada, pois no se verificou significncia estatstica para nenhuma das trs variveis dependentes (ICT, ISP e ndice de Interveno). Apesar de no ter havido diferenas estatisticamente significativas entre pases presidencialistas e parlamentaristas, a varivel sistemas mistos (ou semipresidencialistas, como normalmente so chamados) apresentou um efeito positivo e estatisticamente significativo sobre o ndice de interveno (porm, no obteve significncia para os ndices de suporte e controle-transparncia desagregadamente). Cabe lembrar que a varivel de referncia para os sistemas de governo o sistema parlamentarista. A varivel sistema eleitoral majoritrio teve forte impacto negativo e estatisticamente significativo, tanto para o ndice de interveno quanto para o ndice de suporte pblico. Entretanto, no se observou significncia estatstica para a relao com o ndice de controle e transparncia (ICT). J a varivel sistema eleitoral proporcional no se apresentou significativa para qualquer das variveis. A varivel de referncia nesse caso foram os sistemas eleitorais mistos. No que concerne hiptese 4, a varivel percepo da corrupo se comportou de forma esperada. Quanto maior o ndice de Kaufmann (menor a percepo de corrupo), menor a propenso dos pases em impor controle sobre o sistema de financiamento18. Verificou-se significncia estatstica tanto para o ndice de controle e transparncia quanto para o ndice de interveno, porm, no para o ndice de suporte pblico. Interessante sublinhar que a introduo do controle por meio do PIB (modelo 4) afetou praticamente as significncias estatsticas de todas as variveis e introduziu melhor ajuste das demais variveis. Vale notar, igualmente, que a varivel sobre fragmentao poltica, mensurada pelo nmero efetivo de partidos nas cmaras baixas (NEP), no apresentou significncia em nenhum modelo.

18 Esta relao pode conter uma endogeneidade. Ou seja, a percepo de corrupo pode ser tambm causada por uma legislao mais rgida. Para resolver tal imbrglio seria necessria investigao mais acurada por meio de modelos mais sosticados como 2SLS (introduo de variveis instrumentais) mas foge do escopo desse trabalho.

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Modelo OLS varivel dependente: ndice de controle Variveis Independentes Coecientes no padronizados e Sig. Modelo 1: Modelo 2: Modelo 3: ndice de Controle ndice de Suporte ndice de Pblico Interveno (Constant) 2.6 2.7 5.3
(0.172) (0.004) (0.024)

Sistema de Governo: Presidencialismo Sistema de Governo: Instituies Mistas Sistema Eleitoral: Majoritrio (2005) Sistema Eleitoral: Proporcional (2005) Nmero Efetivo de Partidos 2000 (gora) Kaufmann corruption 2006 GDP per capita ppp 2004 (UNDP 2007) N R2

-0.4
(0.718)

0.9
(0.154)

0.4
(0.785)

2.0
(0.139)

0.8
(0.223)

2.8
(0.093)

-2.1
(0.149)

-2.1
(0.003)

-4.2
(0.020)

0.1
(0.929)

-0.5
(0.411)

-0.4
(0.800)

0.1
(0.590)

0.2
(0.122)

0.3
(0.294)

-3.3
(0.001)

-0.5
(0.296)

-3.8
(0.002)

0.0
(0.001)

0.0
(0.192)

0.0
(0.001)

84 0.28

84 0.31

84 0.35

Fonte: Dados calculados pelo autor com base nas matrizes construdas pelo International IDEA (2003) e Norris (2004).

Consideraes finais
O imbrglio, tanto no meio acadmico quanto no meio poltico, acerca da relao entre interesses econmicos e eleies torna-se cada vez mais cido, principalmente, em momentos de crises polticas geradas no seio desta relao. No que concerne, especificamente, regulao do financiamento de campanhas no diferente. Concepes normativas emergem com freqncia e, s vezes, atropelam as averiguaes empricas. Este trabalho uma tentativa de apresentar sistematicamente alguns modelos regulatrios j experimentados e seus padres de proibies e permissibilidades dos sistemas existentes nos pases democrticos. No obstante o carter preliminar deste trabalho, pode-se verificar que a maioria dos pases mantm um grau regulatrio bastante flexvel. Poucos so aqueles que transferem para
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as agncias reguladoras do sistema de financiamento a responsabilidade de impor limites influncia do poder econmico sobre o poder poltico. Em nenhum pas democrtico, entretanto, verificou-se um sistema de financiamento exclusivamente pblico das campanhas. Se, por um lado, o simples fato de possuir um sistema formal bastante restritivo pode nos indicar a preocupao com a relao entre interesses econmicos e representatividade poltica; por outro, no significa que estas instituies realmente controlam de forma eficaz o impacto dos recursos nos resultados eleitorais. Esta constatao tem importncia crucial para o debate que se trava atualmente sobre a reforma do sistema eleitoral brasileiro, pois, as propostas que visam dotar este sistema de maiores proibies (financiamento exclusivamente pblico, por exemplo), no intuito de impor mais restries interferncia do poder econmico, devem ser bastante refletidas. No que se refere existncia de instituies formais que regulamentam o sistema de financiamento de partidos, o Brasil est entre os pases que possuem ndices mais elevados tanto de fomento pblico aos partidos quanto de proibies participao privada. Alcanando o nvel 6 no ndice de suporte pblico aos partidos (que varia de 0 a 7) e o nvel mximo na escala de Controle (que varia de 0 a 16), o sistema brasileiro pode ser classificado como altamente restritivo e, ao mesmo tempo, grande fomentador do sistema partidrio no que diz respeito ao suporte financeiro pblico. Em outros termos: a legislao brasileira prev uma forte interveno do poder estatal na competio eleitoral. No obstante, no caso brasileiro, outros pontos poderiam ser aventados na direo de aperfeioamento do atual sistema de prestao de contas de campanhas dos partidos. Da forma como atualmente realizada, somente aps as eleies, no contribui para a maior informao dos eleitores (que poderiam tom-las como suprimento da tomada de deciso), assim como dificulta um controle com maior eficincia do prprio TSE (j que, mesmo que se rejeite as contas, o processo eleitoral j fora afetado). O mesmo pode ser afirmado no que se refere aos limites impostos aos doadores (atualmente, proporcionais renda do doador), pois eles no configuram proteo competitividade do sistema, mas to somente proteo aos prprios doadores.

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Por fim, no que concerne aos testes de hipteses, o que se pode afirmar que os sistemas de governo tm pouca ou nenhuma influncia sobre o grau de interveno estatal na competio eleitoral. O mesmo no pode ser afirmado sobre os sistemas eleitorais, j que os sistemas majoritrios apresentaram-se como pouco restritivos em relao aos sistemas mistos (porm, no em relao aos sistemas proporcionais). Assim, pode-se afirmar que no h diferenas substanciais, no que concerne regulao do sistema de financiamento, entre os sistemas majoritrios e proporcionais; mas somente entre os sistemas mistos e os demais. J a fragmentao partidria no afetou qualquer um dos ndices de interveno. Destarte, a proposio realizada por Moreno, Crisp e Shugart (2003), a qual indica uma predisposio dos sistemas polticos em suprir o baixo grau de accountability vertical com o fortalecimento de agncias estatais que cumpririam o papel de accountability horizontal, deve ser parcialmente rejeitada a partir dos testes estatsticos aqui realizados no que se refere aos sistemas de governo. certo tambm que os autores nunca afirmaram nada relativo regulao dos sistemas de financiamento. O que se empreendeu aqui foi uma transposio de uma proposio realizada por Moreno, Crisp e Shugart (2003) para outras reas dos sistemas eleitorais. Contudo, no deixa de ser uma questo intrigante o fato dos sistemas mistos, justamente aqueles que so os mais recomendados por reunirem aspectos positivos dos sistemas majoritrios e proporcionais, serem os que mais se preocupam com a regulao do financiamento de campanhas. Qui, a resposta para essa relao no esteja exatamente na possvel complementao das falhas da accountability vertical pela horizontal, mas sim em uma terceira varivel que tenha influenciado tanto a adoo dos sistemas mistos quanto da maior regulao do sistema de financiamento. Ponto este que somente poderia ser devidamente testado com estudos de caso que investigassem as motivaes para as reformas eleitorais dos pases que as implementaram. guisa de especulao, uma pista para essa intrigante covariao pode ser levantada nas reaes s crises polticas, ou seja, no elemento chave que ligaria esses dois fenmenos: a percepo de corrupo. Varivel que merece maior ateno dos especialistas. Pelo que aqui se verificou, pode-se afirmar que a percepo de corrupo tem um efeito positivo sobre a rigidez
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do sistema de regulao. Ou seja, quanto maior a percepo de corrupo, maior tambm a tendncia de controle do sistema de financiamento. PEIXOTO, V. de M. Financing of campaigns: Brazil in comparative perspective. Perspectivas, So Paulo, v.35, p.91-116, Jan./June, 2009.
ABSTRACT: The objective of this study is to analyze aspects of the system of financing of political parties in Brazil in comparative perspective. For this, we used data provided by International IDEA in order to classify the systems of financing of political parties from 96 countries in two main areas, namely: first, regarding the transfer of public resources to the parties and, secondly, as to control those countries have on the financing of parties. Both, therefore, refer to the degree of regulatory intervention by the State electoral competition. Finally, it looks up to the factors of democratic political systems that are associated with different degrees of electoral regulation. KEYWORDS: Finance campaign. competition. State regulation. Political Parties. Electoral

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