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Auditoria em contrataes de produtos e servios em TI

Renato Braga, CISA Tribunal de Contas da Unio - TCU Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao - Sefti Dezembro, 2007
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Renato Braga, CISA Tribunal de Contas da Unio - TCU Secretaria de Fiscalizao de Tecnologia da Informao - Sefti

Agenda
Antecedentes e abordagem da Sefti Terceirizao de servios de TI na Administrao Pblica Federal Conformidade (compliance) e as contrataes de bens e servios de TI no setor pblico Alguns riscos inerentes s contrataes de TI Oportunidade de melhoria

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Antecedentes Acrdo 1.558/2003 - TCU - Plenrio


9.7. determinar Secretaria-Geral de Controle Externo Segecex que, com auxlio da Secretaria de Tecnologia da Informao - Setec, realize estudo sobre os parmetros que devem balizar a contratao de servios tcnicos de informtica, levando em considerao os fatores mencionados nos itens 33 a 38 do Voto, bem com os critrios de delimitao e parcelamento do objeto licitado, a forma de execuo desses servios, se contnua ou no, e o regime de contratao dos empregados das empresas prestadoras de servio (celetistas, cooperados, etc.), entre outros aspectos, a fim de propiciar elementos para manifestao do Tribunal sobre o assunto;
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Antecedentes Acrdo 2.094/2004 - TCU - Plenrio


9.2. determinar Segecex que avalie a convenincia e oportunidade de, aps concludo o estudo de que trata o item 9.7 do Acrdo 1.558/2003 - Plenrio, incluir nos Planos de Fiscalizaes, Fiscalizao de Origem Centralizada - FOC para continuar avaliando a legalidade e oportunidade das aquisies dos bens e servios de informtica, sobretudo nos rgos e entidades que no foram fiscalizados nesta auditoria e naqueles em que foram constatados problemas graves;
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Antecedentes Acrdo 140/2005 - TCU - Plenrio


9.4. determinar Secretaria-Geral de Controle Externo que adote providncias para realizar, por intermdio das unidades tcnicas competentes, auditoria nos rgos da Administrao Direta do Poder Executivo com vistas a avaliar a estrutura de recursos humanos dos respectivos setores de informtica, verificando se o quantitativo e a qualificao dos servidores so suficientes ao desempenho das atribuies da rea e ao atendimento das necessidades das demais unidades integrantes do rgo, sobretudo se as atividades ligadas ao planejamento estratgico de informtica, coordenao, fiscalizao e ao controle das aes do setor so executadas com eficincia e eficcia e, ainda, se essas atividades esto acometidas a servidores do rgo, entre outros aspectos considerados relevantes na fase de planejamento dos trabalhos;
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Abordagem da Sefti
Normas e Jurisprudncia sobre TI
TC 007.973/2007-5, Acrdo 1.934/2007-TCU-Plenrio

Gastos e fontes para formao de preos de TI


TC 007.972/2007-8, no apreciado

Governana de TI na APF
TC 008.380/2007-1, no apreciado

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Despesa (de TI) liquidada no SIAFI em 2006 (por subelemento de despesa)


Servios de Processamentos de Dados 60,15% Equip amentos de Processamento de Dados 13,59% Desp esas de Telep roc. 7%

M aterial de Processamento de Dados 5,83% Aquisicao De Softwares De Base 0,41% M anut. Cons. Equip . de Processamento de Dados 1,78% Locao de Softwares 2,39% Aquisio de Softwares de Ap licao M anuteno de 5,55% Software 3,93%

Fonte: TC 007.972/2007-8 Origem da classificao: Portaria STN 448/02


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Agenda
Antecedentes e abordagem da Sefti para o assunto Terceirizao de servios de TI na Administrao Pblica Federal Conformidade (compliance) e as contrataes de bens e servios de TI no setor pblico Alguns riscos inerentes s contrataes de TI Oportunidade de melhoria

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Relevncia do gasto
Hoje no possvel identificar a despesa com TI na Administrao Pblica
nem a despesa autorizada nem a executada

Estimam-se...
Brasil: ~R$ 6 bilhes em 2006 (fonte: Siafi)

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Relevncia da informao
TI setor estratgico (tambm) na Administrao Pblica e os problemas na rea so grandes vulnerabilidades na organizao. Os acrdos do TCU vm sinalizando que na APF a TI est toda terceirizada e sem controle.

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Alguns exemplos no to bons...


Dataprev x Unisys
Deciso 1.459/2002-TCU-Plenrio

MTE x Datamec
Acrdo 2.023/2005-TCU-Plenrio

BNDES x IBM
Acrdo 355/2006-TCU-Plenrio

Infoseg (Senasp/MJ) x Politec


Acrdo 71/2007-TCU-Plenrio

AFIS (DPF) x Sagen


Acrdo 889/2007-TCU-Plenrio
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O problema no terceirizar ...


A prpria Lei (Decreto-Lei 200/67) determina que se terceirize...
Art. 10 A execuo das atividades da Administrao Federal dever ser amplamente descentralizada.
... 7 Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenao, superviso e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da mquina administrativa, a Administrao procurar desobrigar-se da realizao material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possvel, execuo indireta, mediante contrato, desde que exista, na rea, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de execuo.
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O problema terceirizar mal...


no saber o que nem como terceirizar. no avaliar os riscos:
Estamos terceirizando coisas estratgicas? Temos pessoal para controlar a terceirizao? O pessoal que temos est capacitado?

no criar controles:
Como criar controle sem processos de contratao e gesto contratual?

se ver completamente dependente dos terceiros:


Temos um plano B?
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O problema terceirizar sem estratgia!

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A estratgia de terceirizao decisiva para uma boa governana de TI.

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TI pode alavancar o negcio (TI fator crtico de sucesso)


No setor privado e na APF. Vejamos exemplos...

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Quais so (e de onde vm) os requisitos legais e regulatrios para a Administrao Pblica?



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Lei 8.666/93 (CN) Lei 10.520/02 (CN) Decreto 2.271/97 (PR) IN 18 (MPOG) Acrdo 786/2003-Plenrio (TCU) Enunciado 331 (TST) MS 24.584 (STF) Regimento interno do rgo ou entidade Lei Complementar 123/06 (CN) Decreto 6.204/07 (PR) ...
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Como identificar uma base de requisitos legais, regulatrios e contratuais a atender (Cobit 4.1, ME 3.1)?
Iniciativa do TCU: http://www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti

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E os requisitos contratuais?

Estes normalmente esto indicados na legislao mas no so detalhados nos contratos (e.g., clusulas de penalidades).

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O qu contratar?

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Risco
Caracterizar o objeto da prestao de servio exclusivamente como fornecimento de mo-de-obra
Decreto 2.271/97, art. 3 c/c art. 4, II

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Por que contratar?

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Risco
Elementos bsicos que devem fundamentar as contrataes de servios no esto presentes
Decreto 2.271/97, art. 2, nico, inciso I, II, III
necessidade demanda x quantidade resultados a serem alcanados

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Planejamento estratgico e contrataes


Objetivos estratgicos institucionais Desmembrados nos

Alinhados com

Objetivos estratgicos de TI

Operacionalizados pelas

Meio para atingir Contrataes

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O benefcio da contratao deve, sempre que possvel, ser estimado e medido em termos de negcio e no da TI.

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Risco
Ausncia de alinhamento da contratao com PETI e PEI
DL 200/67, art. 6, inciso I, e art. 7 CF, art 37, caput (princpio da eficincia) Gespblica, critrio de avaliao 2 Cobit 4.1, PO1 - Planejamento Estratgico de TI Ac 1.558/03-P, 9.3.9 Ac 2.094/04-P, 9.1.1 Ac 2.023/05-P, 9.1.9

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Como contratar?

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Riscos
No parcelar servios tcnica e economicamente divisveis
Lei 8.666/93, art. 23, 1 e 2 Smula n 247 do TCU Ac 1.558/03-P, 9.3.12, dentre diversos outros.

No planejar uma soluo de TI


Lei 8.666/93, art. 8 Voto do Relator no Ac 1.329/07-P

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Riscos
Escolher indevidamente alocao de postos de trabalho (mo-de-obra direta) em detrimento do fornecimento de servios (mo-de-obra indireta)
Decreto 2.271/97, art. 3, 1 Ac. 786/03P, itens 9.1.1 e 9.4.3

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Qual o preo de mercado?

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Estimativa de preo

Cesta de preos (itens 32 a 36 do voto do Ac 2.170/07TCU-Plenrio)

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Riscos
No realizar (ou realizar de forma insuficiente) a estimativa de preo da contratao
Lei 8.666/93, art. 6, IX, "f

No elaborar (ou elaborar de forma insuficiente) o Demonstrativo de Formao de Preos - DFP - do oramento-base
Lei 8.666/93, art. 7, 2, II Ac 1.094/04-P, 9.3.2.

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Como escolher o fornecedor?

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Riscos
Na contratao direta por dispensa:
emergncia ou falta de planejamento (L8666, 24, IV)? A contratao de empresas pblicas vantajosa (L8666, 24, VIII)? caso de segurana nacional (L8666, 24, IX)? o caso de contratar Fundaes (L8666, 24, XIII)?

Na contratao direta por inexigibilidade:


Porque somente a soluo que foi especificada, que realmente tem um nico fornecedor, a nica que atende (L8666, 25)?

Em resumo: a contratao direta leva melhor proposta para a Administrao?


Lei 8.666/93, art. 3 e art. 26.
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Risco
Escolher T&P indevidamente
H obrigatoriedade do prego para bens e servios comuns (inclusive para informtica)
Decreto 5.450/05, art. 4 Ac 2.094/04, 9.1.4. Ac 1.299/06-P, 9.2.

Definio de bens e servios comuns (inclusive para informtica)


Lei 10.520/02, art. 1, pargrafo nico

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Lembrando que a obrigao de caraterizar o bem ou servio como comum ou no comum do gestor e deve constar do processo de contratao
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Provocao
O que (bens e servios) existe hoje no mercado de tecnologia da informao que no se pode especificar segundo padres de desempenho e qualidade [que] possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado?

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Sugesto de Regras Simplificadas


A regra licitar, a exceo a contratao direta Na licitao de bens e servios de TI, se forem comuns, prego As licitaes T&P devem ser justificadas
Responder porque no se trata de bem ou servio comum

Obs.: complexidade no implica T&P (itens 19 a 24 do Relatrio do Acrdo 1.114/2006-P)

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Risco
Aplicao do direito de preferncia em desconformidade com a legislao
Poltica de informtica
Lei 8.248/91 e Decreto 1.070/94 Processo produtivo bsico (MCT e MDIC).

Poltica para ME e EPP


Lei Complementar 123/06 e Decreto 6.204/07 Recente.

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Com que critrios escolher o fornecedor?

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Riscos
Critrios de habilitao Atributos tcnicos (obrigatrios ou pontuveis) Critrios de aceitabilidade de preos Critrio de julgamento

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Risco
No atentar que os critrios de habilitao devem aferir apenas as condies mnimas e indispensveis dos licitantes para contratar com a Administrao
Lei 8.666/93, art. 3, 1(julgamento objetivo); art. 30; art. 44, 1 (critrio sigiloso) Ac 2.561/04-2C, 9.3.4 Deciso 819/00-P Ac 116/04-P

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Risco
No atentar que na definio dos atributos tcnicos, se o atributo for essencial, deve ser obrigatrio; j se agrega valor ao contrato, pode ser includo como item pontuvel.
Lei 8.666/93, art. 3, 1, I; art. 44, 1 Ac 1.910/2007-P, 9.2.3 e 9.2.4; Ac 1.094/04-P, 9.3.13; Ac 667/05-P, 9.3.10; Ac 264/06-P, 9.4.1.4; Ac 264/06-P, 9.4.1.8; Ac 1.094/04-P, 9.3.15
Lembrando que s faz sentido falar em item pontuvel se a licitao for T&P (portanto, se for servio comum, no h que se falar em item pontuvel).
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Provocao
Antes de encaminhar o edital algum analisou os requisitos tcnicos (obrigatrios e pontuveis)? Algum observou a proporo de pontos atribudos a atestados no edital? H uma discusso do assunto no Acrdo 1.910/2007-P.

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Risco
Inexistncia de critrios de aceitabilidade de preos ou falhas nos mesmos
Lei 8.666/93, art. 40, X

Obs.: deve haver critrios para o preo global e para os preos unitrios.

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Risco
Utilizar critrios de julgamento no previstos na legislao
Lei 8.666/93, art. 45 Ac 1.094/04-P, 9.3.10 Ac 449/05-P, 9.2.9

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Como garantir que receberemos o que queremos?

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Risco
No participao na gesto do contrato de todas as partes necessrias
rea de TI
CF, Princpio da eficincia Competncia da rea de TI nos Regimentos Internos Ac 2.023/05-P, 9.3.3

rea administrativa
CF, Princpio da eficincia

rea de negcio
CF, Princpio da eficincia

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Risco
Ausncia de elementos essenciais a gesto contratual (protocolo de interao com a contratada)
Lei 8.666/93, art.55, IV Ac 667/05-P, 9.3.13 e 9.3.14 Ac 1.878/05-P, 9.3.22 Ac 786/03P, 9.1.9, 9.1.10, 9.4.4 Ac 2.172/05, 9.1.9, 9.1.10, 9.1.12 e 9.1.13 Ac 2.171/05, 9.1.9, 9.1.12 e 9.1.13

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Risco
Formatar contratao com pagamento no vinculado a resultados
Decreto 2.271/97, art. 3, 1

Mtodo (quantitativo e qualitativo) para mensurao de servios impreciso (ou inexistncia do mesmo)

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Lei 8.666/93, art. 6, IX, "e Decreto 2.271/97, art. 3, 1 Ac 786/03P, item 9.1.2 Ac 449/05-P, 9.2.7
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Aqui, chegamos a um projeto bsico mnimo


O qu contratar? Por que contratar? Como contratar? Qual o preo de mercado? Como escolher o fornecedor? Com que critrios escolher o fornecedor? Como garantir que receberemos o que queremos?

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Mas ainda h um longo caminho...


O edital e o contrato esto em conformidade com o previsto na legislao e no edital? Os procedimentos realizados na fase externa da licitao esto em conformidade com o previsto na legislao e no edital? A fiscalizao (tcnica e administrativa) do contrato executada de forma satisfatria? Na etapa de pagamento dos so executados os procedimentos necessrios? O processo de ajustes dos contratos executado de forma satisfatria? O benefcio previsto com a contratao foi gerado?
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Como fazer para melhorar?

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Passo 1

Criar processos de trabalho (formais) para contratao e gesto contratual.

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Processos incluem...
Etapas Insumos (o que entra em cada etapa) Artefatos (o que sai de cada etapa) Papis e responsabilidades (quem faz o qu)

Dentro e fora da TI!

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Passo 2

Avaliar riscos dos processos criados.

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Passo 3

Implementar controles para mitigar os riscos identificados.

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Riscos
Inexistncia de controles ou existncia de controles ad hoc
no planejamento da contratao (projeto bsico) na seleo do fornecedor (fase externa da licitao) na gesto contratual na verificao da conformidade legal (em todas as etapas)

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Ao conexa
Modelo de contratao a ser elaborado pela SLTI
Item 9.4 do Acrdo 786/2006-TCU-Plenrio Em monitoramento no TC 006.030/2007-4
Acrdo 1.480/2007-TCU-Plenrio Acrdo 1.999/2007-TCU-Plenrio

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No devemos esquecer que h necessidade de pessoas capacitadas em quantidade suficiente para conduzir os processos.

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Grato pela ateno.


Renato Braga, CISA

Misso da Sefti: Assegurar que a tecnologia da informao agregue valor ao negcio da Administrao Pblica.
http://www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti
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