Propuesta para la regionalizacin pluridepartamental del Per

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PROPUESTA PARA LA REGIONALIZACIN PLURIDEPARTAMENTAL DEL PER

Nissim Alcabs
Universidad ESAN
nalcabes@esan.edu.pe

Resumen Este artculo plantea la transicin de las actuales regiones-departamento a regiones pluridepartamentales. Discute la conveniencia de una regin piloto y presenta algunos criterios para formar las regiones pluridepartamentales y determinar la ubicacin de las capitales regionales. Tambin formula planteamientos para la eleccin de diputados y la constitucin de la Cmara de Senadores, as como para la formacin de los gobiernos subregionales. Finalmente, presenta una propuesta de agrupaciones departamentales para constituir ocho regiones y cita una alternativa de regionalizacin por cuencas. Palabras clave: regionalizacin, normas constitucionales, organizacin poltica, gobiernos regionales, gobiernos subregionales. Abstract This paper discusses the transition from the present single-department regions to a structure of multiple-department regions. It discusses the convenience of creating a pilot region and provides some criteria to create multi-department regions and choose the location of the regional capitals. It also provides guidelines to elect representatives to the Chamber of Deputies and the creation of a Senate. Finally, it outlines eight regions to be created by grouping several departments, and an alternative proposal to create regions based on river drainage basins. Key words: regionalization, constitutional provisions, regional governments, sub-regional governments.

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1. Antecedentes En el Per, la descentralizacin ha sido un anhelo nacional desde los inicios de la Repblica. La Constitucin de 1828 estableci las Juntas Departamentales, que subsistieron hasta 1834. De 1874 a 1880 existieron los Consejos Departamentales, intento interrumpido por la Guerra del Pacco. Ya en el siglo XX, la Constitucin de 1933 norm los Consejos Departamentales en su Ttulo X: Administracin Departamental y Municipal, los cuales no llegaron a constituirse. La Constitucin de 1979 (en el Captulo XII: De la descentralizacin, gobiernos locales y regionales, parte del Ttulo IV: De la Estructura del Estado) estableci en su artculo 259: Las regiones se constituyen sobre la base de reas contiguas integradas histrica, econmica, administrativa y culturalmente. Conforman unidades geoeconmicas.. La novena disposicin final y transitoria estableca las normas para llevar adelante la regionalizacin. De acuerdo con ellas se aprob la Ley de Bases de la Regionalizacin (Ley 24650), del 20 de marzo de 1987, y subsecuentemente once leyes orgnicas de creacin de las diversas regiones. Aquellas regiones que llegaron a establecerse cesaron a partir del golpe del 5 de abril de 1992. La Constitucin de 1993 seala en su artculo 190: Las Regiones se constituyen por iniciativa y mandato de las poblaciones pertenecientes a uno o ms departamentos colindantes. Las provincias y los distritos contiguos pueden asimismo integrarse o cambiar de circunscripcin. En ambos casos procede el referndum, conforme a ley.. En sus disposiciones nales y transitorias duodcima y dcimo tercera la Constitucin estableci la organizacin

departamental poltica de la Repblica que corresponda a los 25 departamentos existentes y adems sealaba: mientras se constituyen las Regiones y hasta que se elija a sus presidentes [] el Poder Ejecutivo determina la jurisdiccin de los Consejos Transitorios de Administracin Regional [ya entonces en funciones] segn el rea de cada uno de los departamentos establecidos en el pas.. La Ley de Reforma Constitucional (Ley 27680), del 6 de marzo de 2002, estableci el nuevo texto del Captulo XIV del Ttulo IV de la Constitucin de 1993. As, el artculo 190 dispone: Las regiones se crean sobre la base de reas contiguas integradas histrica, cultural, administrativa y econmicamente, conformando unidades geoeconmicas sostenibles. / El proceso de regionalizacin se inicia eligiendo gobiernos en los actuales departamentos y la Provincia Constitucional del Callao. Estos gobiernos son gobiernos regionales..

2. La transicin de los departamentos-regiones a las regiones pluridepartamentales Sin duda fue un error constituir en regiones a los departamentos existentes pues, por una parte, simplemente se cambi de nombre a una unidad jurisdiccional y, por otra, la situacin creada diculta el trnsito a verdaderas regiones pluridepartamentales debido a que existen ahora 25 presidentes regionales y decenas de consejeros regionales, de los cuales muchos pueden ver desaparecer sus posibilidades de mantener sus actuales posiciones con el cambio. Sin embargo, la situacin existe y la pregunta que se plantea es: cmo lograr que las poblaciones adopten un esquema de regiones pluridepartamentales?

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Per: extensin, poblacin y provincias de los departamentos-regiones

Kilmetros cuadrados* NORTE Tumbes Piura Lambayeque La Libertad Cajamarca Amazonas ncash CENTRO Ica Hunuco Pasco Junn Huancavelica LIMA Callao Lima SUR Arequipa Moquegua Ayacucho Tacna Apurmac Puno Cusco ORIENTE Loreto Ucayali Madre de Dios PER 188 777,37 4 669,20 35 892,49 14 231,30 25 499,90 33 317,54 39 249,13 35 914,81 117 693,97 21 327,83 26 848,85 25 319,59 44 197,23 22 131,47 34 948,57 146,98 34 801,59 302 851,34 63 345,39 15 733,97 42 814,80 16 075,89 20 895,79 71 999,00 71 986,50 556 563,04 368 851,95 102 410,55 85 300,54 1 285 215,60 Poblacin* 7 183 916 193 840 1 545 771 1 093 051 1 465 970 1 411 942 406 060 1 067 282 3 295 507 649 332 776 727 247 872 1 190 488 431 088 8 270 532 773 701 7 496 831 4 808 434 1 072 958 147 374 527 080 277 388 426 094 1 199 398 1 158 142 1 389 264 880 471 424 410 84 383 25 661 690 Poblacin**
(miles)

Provincias* 66 3 8 3 12 13 7 20 35 5 11 3 9 7 2 1 10 59 8 3 11 4 7 13 13 13 6 4 3 184

7 805 216 1 711 1 151 1 573 1 550 450 1 154 3 607 721 845 284 1 289 466 8 968 824 8 144 5 258 1 139 167 582 318 486 1 314 1 252 2 309 944 469 108 27 947

** Gran Atlas Universal. Vol. 3. Lima: Editorial Sol 90 / El Comercio. Cifras de poblacin estimadas al ao 2000. ** Informe sobre Desarrollo Humano. Per. Cuadro 2.6. Lima: PNUD. Cifras al ao 2006, expresadas en miles.

Resulta altamente deseable que el proceso sea impulsado directamente por la poblacin a travs de sus diversas agrupaciones colegios profesionales, asociaciones empresariales, asociaciones laborales, instituciones culturales y sociales y universidades, entre otras que presenten y analicen distintas propuestas, de modo que al perfeccionarse estas se pudiese llegar a una

o dos alternativas que se someteran al proceso de referndum. Cunto tiempo puede tomar este proceso? Depender del inters que maniesten las poblaciones por denir sus preferencias. Para despertar tal inters se debe dar intensa difusin al proceso y a los planteamientos alternativos existentes. Los medios de comunicacin desempearn un importante papel en este sentido.

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La alternativa sera que se dictase una ley (de nivel constitucional?) que estableciera regiones pluridepartamentales con base en las preferencias de la poblacin expresadas de manera informal o elaboradas a partir de estudios realizados por organismos especializados. Los pobladores de distritos y provincias colindantes con otra regin deberan poder manifestar en un referndum su preferencia para incorporarse a ella. 2.1. Una regin piloto? Hay quienes abogan por el establecimiento de una regin piloto que permita experimentar la consolidacin de dos o ms departamentos. Sin duda, esta propuesta es atractiva pues crea la ilusin de que se podr aprender de la experiencia. Ser realmente as? Para determinarlo se debe tener en cuenta los siguientes factores: Las diversas zonas de nuestro pas son muy distintas en aspectos histricos, culturales, lingsticos, tnicos, aspectos que solo son modicables en el largo plazo. Asimismo, se aprecia una notable diferencia en el tamao de la poblacin de los departamentos del norte y el sur del pas. Estamos frente a la realidad de que la transferencia de competencias no ha avanzado sucientemente pese al tiempo transcurrido. Este es un hecho que se debe tomar en consideracin y que seala la importancia de avanzar en las tareas previas al traslado de competencias. El xito o el fracaso de una regin piloto depender en gran medida de las habilidades de direccin y administracin de sus responsables. No es posible suponer a priori la existencia de situaciones

similares en otras reas del pas. Habr variaciones, quiz importantes. La creacin de una regin piloto determinar que el gobierno nacional (o central) deba mantener simultneamente la relacin con la regin pluridepartamental piloto y con las dems regiones-departamento, ambas con distintos requerimientos. Podr nuestra administracin pblica hacer frente con xito a tal situacin?

Soy partidario de la regionalizacin pluridepartamental simultnea en todo el pas, lo que requiere de un minucioso planteamiento previo a cualquier accin legal; la revisin, y quiz la simplicacin, de la normatividad; la capacitacin adecuada de los cuadros administrativos en todos los niveles pues de ellos depende parte importante de la buena marcha de las administraciones regionales y una intensa difusin de las nuevas normas y de las fallas observadas hasta hoy en el proceso de regionalizacin. 2.2. Algunos criterios para establecer las regiones pluridepartamentales Adems de la contigidad territorial de los departamentos concernidos y de los factores histricos, tnicos, culturales y otros que son requisitos constitucionales, pueden considerarse los siguientes: La nueva regin debe integrar tres o ms departamentos de dos o tres regiones naturales (costa, sierra y selva). La existencia o la posibilidad de construir vas de comunicacin entre los departamentos y los puertos en el ocano Pacco o en conexin con las vas interocenicas.

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La existencia de vas de comunicacin usadas en la actualidad para el trnsito de un departamento a otro (por ejemplo, de Cusco a Madre de Dios). Una razonable dotacin de recursos naturales que permitan el desarrollo sostenible. La probabilidad de persuadir a la poblacin de aceptar las propuestas de agrupacin. La identicacin de distritos o provincias que podran preferir incorporarse a determinada regin colindante. La regin deber contar con dos o tres polos de desarrollo ya existentes como base inicial de su futuro desarrollo. En la sierra y la selva inuir el acceso a ros navegables.

en las normas constitucionales para asegurar una adecuada representacin poltica de la poblacin. As, por ejemplo: La eleccin de diputados que representen a la poblacin se efectuara por distritos electorales con aproximadamente igual nmero de electores, digamos 133 000. (En las ltimas elecciones hubo aproximadamente 16 000 000 de electores inscritos para elegir a 120 congresistas, lo que da el promedio de 133 000.) Estos distritos electorales no tendran necesariamente los lmites de las provincias existentes. Cada distrito electoral elegira un diputado, sealando los votantes su primera y segunda preferencia dentro de la lista de candidatos inscritos, si se adoptara el sistema de segunda vuelta. Este planteamiento demandara el estudio de experiencias semejantes y la revisin de las normas electorales. La bicameralidad sera necesaria. La Cmara de Senadores estara integrada por cinco senadores elegidos por cada regin. Si fueran ocho las regiones, el Senado tendra 40 miembros. Los electores sealaran su preferencia por cinco candidatos para primera opcin y cinco para segunda opcin. Esto permitira que los pobladores de los departamentos que integraran la regin tuviesen opcin de elegir a candidatos de su mismo departamento (no se anticipa regiones que agrupen ms de cinco departamentos). Resultaran electos los candidatos que hubiesen obtenido las cinco primeras mayoras. Cabe esperar que tales candidatos procedan de distintos departamentos.

2.3. Sede del gobierno regional La sede del gobierno regional NO debe ser alguna de las capitales de los departamentos que la integran. La capital deber ser una poblacin ubicada en el centro de la regin. Podr ser una capital de provincia o de distrito que cuente con adecuadas vas de comunicacin con el resto de la regin. Esto posiblemente signique inversiones para la construccin de las instalaciones necesarias. Se eliminara as un factor de rivalidad entre los diversos departamentos.

3. Algunos planteamientos de organizacin poltica 3.1. Normas constitucionales La creacin de las regiones llevara a la necesidad de modicaciones importantes

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3.2. El gobierno regional y los gobiernos subregionales Adems del gobierno regional se tendran consejos departamentales, concejos provinciales y concejos distritales. El gobierno regional estara integrado por un gobernador y un vicegobernador regional elegidos directamente por la poblacin (no es aconsejable la denominacin de presidente) y por un consejo regional integrado por los alcaldes departamentales, los alcaldes provinciales (si fueran menos de cinco; si fueran ms, rotaran en el cargo). Tambin, cinco ciudadanos residentes en los distintos departamentos de la regin elegidos por voto popular directo. El consejo departamental tendra un alcalde y un teniente alcalde departamental elegidos directamente por la poblacin y estara integrado por los alcaldes provinciales, lo que permitira la coordinacin entre ambos niveles. El concejo distrital tendra un alcalde y un teniente alcalde distrital elegidos directamente por la poblacin y estara integrado por un nmero de regidores determinado en proporcin a la poblacin del distrito, todos elegidos por voto directo. En el caso de distritos con gran poblacin (como San Juan de Lurigancho, en Lima) sera deseable la aplicacin del modelo de distritos electorales, de modo que cada uno elija a un regidor. Esto permitira una efectiva representacin de los distintos sectores de la poblacin distrital. Ser necesario examinar la experiencia de alcaldes que no han contado con un cuerpo de regidores leales o de su misma agrupacin para dar estabilidad al gobierno distrital.

4. Una propuesta de regionalizacin pluridepartamental A continuacin se presenta los departamentos que integraran cada una de las regiones con sus datos de poblacin (estimada para el ao 2006) y extensin territorial: REGIN I Tumbes, Piura, Lambayeque, Cajamarca, Amazonas Supercie: 117 231,30 km2 Poblacin: 3 528 000 habitantes REGIN II La Libertad, ncash, Hunuco, Pasco y las provincias de Barranca, Cajatambo, Huaura, Huaraz y Canta del actual departamento de Lima Supercie: 113 583,15 km2, solo de los departamentos indicados Poblacin total (al ao 2000): 4 024 692 habitantes REGIN III Ica, Huancavelica, Ayacucho, Apurmac y las provincias de Huarochir, Caete y Yauyos del departamento de Lima (colindan con Junn y Huancavelica) Supercie: 127 700,89 km2, de los departamentos Poblacin total (al ao 2000): 2 838 272 habitantes REGIN IV Arequipa, Moquegua, Tacna Supercie: 95 155,15 km2 Poblacin: 1 624 000 habitantes REGIN V Junn, Cusco, Puno, Madre de Dios Supercie: 273 483,27 km2 Poblacin: 3 963 000 habitantes

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REGIN VI Loreto, San Martn, Ucayali Supercie: 522 515,81 km2 Poblacin: 2 201 000 habitantes REGIN VII: REGIN METROPOLITANA Lima Metropolitana, Provincia Constitucional del Callao Supercie: 34 948,57 km2 Poblacin: 8 270 532 habitantes (La Provincia Constitucional del Callao ha presentado siempre enorme resistencia a su integracin con Lima. Podra considerarse esta Regin Metropolitana como capital de la Repblica de modo que los chalacos se sintieran halagados al convertirse en parte de esta?).

Laucano, Cenepa, Santiago, Nieva y Utcubamba; departamentalmente comprende a Tumbes, Piura, Amazonas, norte y centro de Cajamarca y Lambayeque excepto el valle de Zaa. Regin 2 o Regin Nor Centro que abarca las cuencas del Zaa, Jequetepeque hasta la del Chancay por la costa con los orgenes del Alto Maran; departamentalmente comprende a La Libertad, ncash, sur de Cajamarca, el valle de Zaa de Lambayeque y el norte del departamento de Lima hasta el valle de Chancay. Regin 3 o Regin Sur Centro que abarca las partes altas de los ros Chilln, Rmac y Lurn, y luego toda la cuenca del Mala hasta el Acar por la costa, y en la parte alta, el Mantaro y el Pampas; departamentalmente comprende a Ica, Huancavelica, Ayacucho sin la naciente del ro Ocoa, el valle de Pampamarca del departamento de Apurmac, los valles de Acar y Yauca del departamento de Arequipa y el sur del departamento de Lima a partir del valle de Mala. Regin 4 o Regin Sur que involucra las cuencas desde el Chala hasta el Caplina en la costa y las del Maure, Huancan, Ramis, Cabanillas, Ilpa, Ilave, Zapatilla y Callaccame en el altiplano; departamentalmente comprende a Arequipa sin los valles de Acar y Yauca, los departamentos de Moquegua y Tacna, el centro y el sur de Puno y las nacientes del ro Ocoa del departamento de Ayacucho. Regin 5 o Regin Central con sus cuencas del Tambo, Peren, Ene, Pachitea y Aguayta y sus afluentes, el Alto Huallaga con sus cuencas Mayo, Biabo,

5. Otra alternativa de regionalizacin: por cuencas La propuesta de regionalizacin expuesta no es por cierto la nica que merece ser considerada. A continuacin se presenta la regionalizacin propuesta por el ingeniero Jaime Hoefken Peres en el documento Regionalizacin del Per para su desarrollo1: Las siete regiones de desarrollo del Per y Lima Metropolitana: Regin 1 o Regin Norte que abarca las cuencas desde el Zarumilla hasta el Roque por la costa, y el Alto Maran con sus cuencas Chinchipe, Chamaya,
1. Esta informacin se ha tomado tal como aparece en el libro de Fernando Arce Meza Hacia la reforma de la estructura organizativa del Estado peruano: historia y perspectivas. Lima, 2007, pgs. 505-507.

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Sisa, Saposoa y Huallabamba; comprendera los departamentos de San Martn, Hunuco, Pasco y Junn sin el valle del Mantaro. Regin 6 o Regin Sur Oriente que comprende las cuencas del Apurmac, Urubamba, Llavero, Alto Madre de Dios, Cusco, Apurmac sin el valle del Pampamarca; del departamento de Puno, el valle del Inambari; y del departamento de Ucayali, la cuenca del Alto Purs. Regin 7 o Regin Nor Oriente comprende las cuencas del Bajo Ucayali, Bajo Huallaga, Bajo Maran y Amazonas; departamentalmente comprendera los departamentos de Loreto y Ucayali sin la cuenca del Alto Purs. Regin 8 o Regin Administrativa de Lima Metropolitana como una regin administrativa diferente de las siete regiones que son de desarrollo. La regin administrativa de Lima Metropo-

litana es llamada as aunque abarca algo ms, pues sus lmites iran desde Ancn por el norte, Pucusana por el sur y el pueblo de Ricardo Palma por el centro.

Conclusin Si bien ya se inici el proceso de descentralizacin, es imperativo perfeccionarlo. A esto contribuir la reduccin del nmero de regiones, de modo que las agrupaciones de los actuales departamentos permitan un efectivo desarrollo sostenible al contar con mejores bases de recursos naturales. Asimismo, habr ahorro en los gastos burocrticos y mejoras perceptibles en la administracin al crearse condiciones para una mejor coordinacin dentro de una misma regin pluridepartamental. Hay mucho por hacer, es imperativo comenzar ya!

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