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Conceptualizacin de la evaluacin ex ante de proyectos de riego

La Paz, Bolivia, Octubre de 2011

Conceptualizacin de laevaluacin ex ante de proyectos de riego

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Ttulo Autor Revisin y Aprobacin Edicin Fecha

Conceptualizacin de la evaluacin ex ante de proyectos de riego Ing. y Ms. Lucio Colque Gutirrez

La Paz, Bolivia, Octubre 2011

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TERMINOLOGIA Y ABREVIACIONES ABRO ACOMP. ATIC B.L. CB CES EJEC EP FIV Has IGM MMAyA SENARI SNIP SR SNIR S/P ONG O+M PIB PDM POA PY RBP RESIR REPRI VANS VANP VRHyR rea Bajo Riego ptimo Acompaamiento Asistencia Tcnica Integral y Capacitacin Base de licitacin Comunidad (es) beneficiaria (s) Costo eficiencia socioeconmico Ejecucin Entidad promotora Ficha de identificacin y validacin de la idea de proyecto Hectreas Instituto Geogrfico Militar Ministerio de Medio Ambiente y Agua Servicio Nacional de Riego Sistema Nacional de Inversin Pblica Sistema de riego Sistema nacional de informacin sobre riego Sin proyecto Organizacin no gubernamental Operacin y mantenimiento Producto interno bruto. Plan de desarrollo municipal Plan operativo anual Proyecto Reglamento bsico de preinversin Registro de sistemas de riego Registro de proyectos de riego Valor Actual Neto Socioeconmico Valor Actual Neto Privado Viceministerio de Recursos Hdricos y Riego

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CONCEPTUALIZACIN DE LA EVALUACION EX ANTE DE PROYECTOS DE RIEGO En la gestin de proyectos en general, la evaluacin ex ante es un proceso por el cual se procura determinar la factibilidad de los cambios a ser generados por un proyecto a partir de la comparacin entre el estado actual y el estado previsto en su planificacin. Es decir, se intenta conocer qu tanto un proyecto ha de lograr cumplir sus objetivos o bien qu tanta capacidad poseera para cumplirlos. La factibilidad es la cualidad o condicin de factible y factible es que se puede hacer; por otra parte, la viabilidad es la cualidad de viable y viable es que, por sus circunstancias, tiene probabilidades de poderse llevar a cabo. Un proyecto factible, es decir que se puede ejecutar, es el que ha aprobado las evaluaciones bsicas y especficas: tcnica, social, ambiental, financiera, socio-econmica, legal e institucional. Es decir, la evaluacin ex ante de un proyecto es un proceso que procura determinar, de la manera ms significativa y objetiva posible, la eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia y viabilidad-sostenibilidad potenciales de actividades / productos proyectados a la luz de sus objetivos especficos, que genera informacin permitiendo emitir un juicio sobre la conveniencia y confiabilidad de la estimacin preliminar del beneficio que se lograra con el proyecto en estudio y que provee informacin a quin debe tomar decisiones de inversin. En conclusin, la evaluacin de un proyecto de riego es un proceso que permite emitir un juicio sobre la conveniencia del proyecto. Este criterio est presente en cada etapa del ciclo de un proyecto (preinversin e inversin) y en cada fase se realiza una evaluacin de acuerdo a sus caractersticas. Asi, en la etapa de pre-inversin, la evaluacin se realiza en las distintas fases, comenzando por la concepcin de la idea y terminando en el estudio integral del proyecto. En esta etapa, la evaluacin suele ser llamada evaluacin ex-ante. La evaluacin de un proyecto, antes de su ejecucin, a medio trmino, durante su ejecucin o al final de su implementacin (un tiempo despus de que el proyecto est operando -evaluacin ex post-), contempla una serie de criterios e indicadores bsicos que permiten establecer sus conclusiones. En funcin del campo de accin del sector riego que es la produccin agropecuaria bajo riego, se emplear una serie de criterios bsicos que guardan relacin con los objetivos estratgicos del sector. No existen criterios nicos, por lo general los criterios surgen en funcin de la naturaleza de cada proyecto pero existe consenso en la necesidad de analizar la eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia y viabilidadsostenibilidad potenciales del proyecto. Estos criterios bsicos de la evaluacin ex ante, guardan una estrecha relacin con la columna de la Lgica de Intervencin de la Matriz de Planificacin de un Proyecto en el Enfoque del Marco Lgico. Las distintas partes de esta columna

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(ms la correspondiente a insumos) se representa en la siguiente grfica, destacando cules son los elementos que se relacionan con los criterios bsicos de la evaluacin.

Eficiencia: Es la "capacidad para lograr un resultado empleando los mejores medios posibles". Relaciona los medios a ser dispuestos por el proyecto con los resultados a ser alcanzados; se enfoca al uso de los recursos de la mejor manera posible; indica el modo en que se organizarn y emplearn los recursos a ser puestos a disposicin en la implementacin del proyecto. Este criterio es usual en el anlisis costo-beneficio a ser realizado en la evaluacin ex-ante. Se trata de relacionar los resultados tangibles a ser obtenidos con los costos unitarios de dichos resultados y comparar la opcin elegida por el proyecto con otras posibles. Eficacia: Es la "capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera, sin que primen para ello los recursos o los medios empleados". Es decir, es el grado en que se cumpliran los objetivos. Se analiza principalmente en las evaluaciones de tipo contnua y ex-post. La eficacia tiene que ver con resultados, est relacionada con el logro de los objetivos y fija su atencin en el logro del objetivo especfico como consecuencia de unos resultados a ser alcanzados; es decir, hasta qu punto se lograr el objetivo especfico del proyecto como consecuencia de los resultados establecidos por el mismo. Efectividad: Es la "cuantificacin del logro de la meta". Puede ser sinnimo de eficacia cuando se define como "capacidad de lograr el efecto que se desea". Impacto: Consiste en hacer un anlisis de las consecuencias, positivas y negativas, previstas o no, que ha de tener el proyecto en los diferentes mbitos de la vida comunitaria y del entorno donde se ejecutar el proyecto. ste es el criterio o componente de evaluacin que normalmente requiere ms tiempo y es ms difcil de analizar. Esta dificultad se deriva del hecho de que la comunidad ya tiene sus propias dinmicas internas y relaciones externas (con otras comunidades, mercados, etc.), habitualmente complejas, antes de iniciar el proyecto. En estas
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condiciones es difcil y arriesgado atribuir al proyecto la responsabilidad de nuevas situaciones que podran ser creadas ms all de los componentes a ser puestos en marcha por el citado proyecto. El impacto se sita en los niveles superiores de la intervencin, analizando los efectos ms generales del proyecto. Impacto / efecto: Tal como se define en el enfoque de Anlisis del Marco Lgico, los impactos y efectos se refieren a las consecuencias planeadas y/o no previstas de un proyecto; los efectos generalmente se relacionan con el propsito u objetivo especfico, mientras que los impactos se refieren a su fin u objetivo general. Es fundamental, considerar la evaluacin desde las propias necesidades y alcances de las acciones de la poblacin meta. La evaluacin ex-ante est muy relacionada con el establecimiento de la lnea de base, o sea la caracterizacin cuantitativa y cualitativa de los principales indicadores que se seleccionan para medir resultados e impactos del proyecto. La evaluacin ex-ante de impactos estima en cunto se va a cambiar dicha lnea de base en las dimensiones tecnolgicas, financieras, econmicas, sociales y ambientales. Pertinencia o relevancia: Observa la congruencia entre los objetivos del proyecto y las necesidades identificadas y los intereses de la poblacin e instituciones (consenso social). Se analiza especialmente en la evaluacin exante pero tambin en los dems tipos de evaluacin. La pertinencia de un proyecto se valora interrogndose en dos direcciones: Es ste el mejor de los proyectos que se podran implementar? Estn bien identificados sus objetivos? y, mirando hacia el futuro: a la vista de la situacin a ser alcanzada, es conveniente mantener, modificar o abandonar la lnea de trabajo trazada?. Para valorar la pertinencia o relevancia de un proyecto es necesario tener un conocimiento profundo sobre el contexto ms amplio, comunal, regional e incluso nacional, en el que se ha de desenvolver el proyecto. La pertinencia contempla los efectos del proyecto (al margen de las actividades o medios a ser utilizados), preguntndose por la oportunidad de la intervencin y por las futuras lneas de trabajo a la vista de la situacin a ser alcanzada. Viabilidad: Analiza las posibilidades de que el proyecto se mantenga en el futuro una vez cese la ayuda exterior, considerando todos los elementos que lo integran. La viabilidad responde siempre a la misma pregunta: Se dan las condiciones necesarias para que los logros del proyecto se mantengan indefinidamente en el futuro sin ayuda externa? La respuesta a esta pregunta depende de una variedad tal de factores que resultara prcticamente imposible de sistematizar. Esto depende fundamentalmente del sector al que pertenezca el proyecto: para uno de tipo productivo la viabilidad depender de aspectos econmicos; para uno de suministro de agua depender de la organizacin y la capacitacin; para otro relacionado con microcrditos la gestin ser fundamental, etc. Precisamente, por esta amplitud de factores, el anlisis de la viabilidad deber considerar todos los elementos y aspectos inherentes al proyecto evaluado. Es decir, en la evaluacin ex ante de proyectos se intenta conocer qu tanto un proyecto tiene el potencial de lograr sus objetivos o bien qu tanta capacidad potencial poseera para cumplirlos; si la factibilidad del proyecto est bien sustentada y se comprueba que es coherente con las lneas de trabajo establecidas en la planificacin.

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En el mbito de la cooperacin para el desarrollo, los conceptos de viabilidad y sostenibilidad se suelen utilizar indistintamente, aunque en ciertas ocasiones el primer trmino se relaciona ms con aspectos de tipo econmico y el segundo con otros de tipo tcnico, formativo, etc. La sostenibilidad es la medida en que la poblacin y/o las instituciones mantendran vigentes los cambios a ser logrados por el proyecto una vez que ste haya finalizado; suele considerarse principalmente en las evaluaciones de impacto. Entonces, la evaluacin ex ante, previa al inicio de la ejecucin del proyecto, es til para considerar la conveniencia de poner en marcha un proyecto o descartarlo. En resumen, la evaluacin ex-ante se efecta antes de la aprobacin del proyecto, se concibe como el proceso que se concentra en el anlisis de la factibilidad de un proyecto a partir de la verificacin de la calidad y de los contenidos del documento de proyecto y del anlisis de diferentes criterios e indicadores especficos y bsicos de la evaluacin como son la eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia y viabilidad - sostenibilidad potenciales del proyecto, para llegar a la conclusin de que es posible su ejecucin y que no hay factores o riesgos que lo inviabilicen, en un determinado y especfico contexto nico en el que se plantea su ejecucin. Todo proceso de evaluacin debe cumplir con los siguientes requisitos:

Objetivo: Deben medirse y analizarse los hechos tal como se presentan.

Imparcial: La generacin de conclusiones del proceso de evaluacin debe ser neutral, transparente e imparcial. Quienes realizan la evaluacin no deben tener intereses personales o conflictos con la entidad promotora del proyecto. Vlido: Debe medirse lo que se ha planificado, medir respetando las definiciones establecidas. En caso de que el objeto del anlisis sea demasiado complejo para una medicin objetiva, debe realizarse una aproximacin cualitativa inicial.

Confiable: Las mediciones y observaciones deben ser registradas adecuadamente, preferentemente recurriendo a verificaciones in-situ.

Creble: Todas las partes involucradas en el proyecto deben tener confianza en la idoneidad e imparcialidad de los responsables de la evaluacin, quienes a su vez deben mantener una poltica de transparencia y rigor profesional. Oportuno: Debe realizarse en el momento adecuado, evitando los efectos negativos que produce el paso del tiempo.

til: Debe ser til y elaborarse en un lenguaje conciso y directo, entendible para todos los que accedan a la informacin elaborada, los resultados de una evaluacin no deben dirigirse slo a quines tienen conocimientos tcnicos sino que debe servir para que cualquier involucrado pueda conocer de la situacin del proyecto.

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Participativo: Debe incluirse a todos los involucrados en el proyecto, buscando de reflejar sus experiencias, necesidades, intereses y percepciones.

Retroalimentador: Un proceso de evaluacin debe garantizar la diseminacin de los hallazgos y su asimilacin por parte de los involucrados en el proyecto (desde las altas esferas hasta los beneficiarios), para as fomentar el aprendizaje organizacional. Costo/eficacia: La evaluacin debe establecer una relacin positiva entre su costo (econmico, de tiempo y recursos) y su contribucin en valor agregado para la experiencia de los involucrados en el proyecto.

La evaluacin ex ante de un proyecto de riego tiene por objetivo determinar la factibilidad integral de un proyecto a partir de la verificacin de los contenidos del documento de proyecto que ha sido preparado conforme a la gua pertinente de elaboracin de proyectos de riego y de la calidad de la informacin bsica, resultados intermedios y finales del respectivo estudio de preinversin; esto es, la verificacin o constatacin en gabinete y/o en campo de las condiciones tcnicas, sociales, socioeconmicas, financieras, ambientales, legales e institucionales que debera tener como atributos el proyecto en evaluacin y del anlisis de los diferentes criterios e indicadores especficos y de los criterios bsicos de la evaluacin ex ante, como son la eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia y viabilidad - sostenibilidad potenciales que sustentan la conclusin sobre la factibilidad integral de un proyecto, de que es posible su ejecucin y que no hay factores o riesgos que lo inviabilicen, en un determinado contexto nico en el que se plantea su ejecucin. Si bien se concentra en la verificacin de la consistencia de los datos, informacin o resultados intermedios que sustentan la alternativa elegida y propuesta como solucin por el proyecto y que, particularmente, tienen directa relacin con los costos o el presupuesto del proyecto, que es determinante para su viabilidad financiera o econmica, no se deja de considerar el enfoque de Marco Lgico de la matriz de planificacin del proyecto y su relacin con los criterios bsicos de la evaluacin ex ante, de modo que se optimice el uso de los recursos de inversin pblica destinados a la ejecucin de proyectos de riego y la asignacin de recursos para promover el desarrollo econmico y social en el rea rural. Los criterios especficos de la evaluacin ex ante de los proyectos de riego, hacen referencia al anlisis de las condiciones tcnicas, sociales, socioeconmicas, financieras, ambientales, legales e institucionales que debera tener como atributos el proyecto en evaluacin, en base de los cuales se podr establecer la factibilidad del proyecto desde el punto de vista tcnico, social, socioeconmico, financiero, ambiental, legal e institucional. La factibilidad tcnica, a partir de la verificacin de la validez de la documentacin tcnica contenida en el documento de proyecto: estudios bsicos, diseos, planos, volmenes de obra, componentes, estrategia de ejecucin, etc., permite demostrar que es posible llevar adelante el proyecto con la tecnologa, equipamiento y diseos de obras propuestos; es decir, concluir que la alternativa

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de solucin tcnica y el diseo propuestos son pertinentes y adecuados al rea del proyecto. La factibilidad social, basada en la verificacin del consentimiento social del proyecto y de la concertacin respecto a los alcances del proyecto y al involucramiento de las organizaciones locales en la formulacin y ejecucin del proyecto; busca conocer si el proyecto es lo que requiere la comunidad o los beneficiarios del proyecto; determina la calidad de la solucin, la sostenibilidad y el control social. Los proyectos son considerados como islas de desarrollo en un entorno de pobreza. Visto de esta manera es fcil suponer que tales proyectos pueden alterar las relaciones sociales, de poder o de control de los recursos existentes con anterioridad al proyecto. El evaluador debe analizar de qu manera han variado esas relaciones y tambin si la comunidad ha hecho suyo el proyecto apropindose de l, de modo que se pueda esperar que una vez se retiren los cooperantes asuman su gestin con la suficiente dedicacin e inters. La factibilidad socioeconmica, a partir de la verificacin de la existencia y consistencia de la informacin bsica y de los resultados para estimar o valorar los beneficios y los costos a precios sombra de eficiencia y atribuibles al proyecto que ocurren en distintos perodos de tiempo; es decir, los bienes y servicios reales a ser utilizados y producidos por el proyecto, permite emitir un juicio sobre la conveniencia de ejecutar el proyecto. Esta evaluacin es un proceso dinmico y agregativo que tiene como fin principal determinar no slo la rentabilidad de los mismos, sino tambin demostrar que todos los intervinientes en los proyectos obtendrn beneficios o ventajas que justifiquen su adhesin y, de esta manera, le den sustentabilidad social a los mismos; son proyectos que buscan producir un bien o servicio para satisfacer una necesidad o colmar una expectativa, hace referencia y nfasis en el impacto socioeconmico del proyecto, se analiza la poblacin afectada, sus impactos (beneficios o perjuicios) y su relacin con las variables econmicas de una regin o pas, por ejemplo: empleo generado, contribucin al PIB, relacin con el plan de desarrollo, entre otras. Considera que el proyecto es el origen de un flujo de fondos provenientes de ingresos y egresos de caja, que ocurren a lo largo del tiempo; determina si los flujos de dinero son suficientes para recuperar la inversin a ser realizada y cancelar la deuda en caso de que se ejecute con financiamiento externo. Para establecer la factibilidad socioeconmica se hace uso de indicadores clave como el Valor Actual Neto Socioeconmico, Costo-Eficiencia y Costo-Beneficio. El Valor Actual Neto Socioeconmico representa la equivalencia presente de los beneficios netos futuros y presentes de un proyecto expresados a precios cuenta de eficiencia. El Costo-Eficiencia representa el costo promedio por unidad de beneficio de una alternativa; la unidad de beneficio se mide en trminos de nmero de beneficiarios, etc. La cuestin es determinar si se podran haber alcanzado resultados similares a un costo menor, o si se podran haber reducido los costos para alcanzar esos mismos resultados. El Costo-Beneficio aplicable para los proyectos de tipo productivo como los de riego en los que se espera
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algn beneficio monetario por el desarrollo de una actividad comercial. En este tipo de anlisis lo que se considera es la rentabilidad esperada de una inversin, esto es, si los ingresos esperados cubrirn los costos de produccin estimados y sern suficientes para repetir indefinidamente el ciclo productivo. En los proyectos en los que se busca la factibilidad financiera, se define su rentabilidad o en qu magnitud los beneficios que se obtienen con la ejecucin del proyecto superan los costos y los gastos requeridos para su materializacin, valorando los beneficios y costos a precios de mercado. Para los proyectos que incluyen una inversin que implica costos de mantenimiento y de amortizacin, se trata de determinar si esos costos se pueden cubrir con los recursos financieros que estarn disponibles en el proyecto. La factibilidad ambiental analiza de qu manera se interrelacionan los usos de recursos y las actividades comunitarias con el entorno natural en el que se desarrollan; hace referencia al cumplimiento de la legislacin ambiental vigente, es decir, a los resultados del procedimiento tcnico administrativo ambiental que se debera realizar para cuantificar y cualificar los impactos positivos o negativos que el proyecto causara al insertarlo en un medio bitico y abitico. En el caso que sea negativo tambin debera plantear el cmo se encaminara el proyecto y cul sera el plan de sostenibilidad del medio ambiente afectado. La factibilidad legal del proyecto deber sustentarse en que el proyecto no plantea hechos que impliquen riesgos por ser contrarios a las normativas vigentes; es decir, no es contrario a ninguna disposicin legal y reglamentaria vigente que sea aplicable a la ejecucin del proyecto propuesto. Permite establecer los derechos de uso de fuentes de agua, derechos de ocupacin de terrenos para la implantacin de las obras y otros que son requeridos para la implementacin del proyecto. La factibilidad institucional del proyecto, se establece sobre la base de la evaluacin de las capacidades institucionales de la entidad promotora y de la organizacin de los beneficiarios. Cuando se pone en marcha un proyecto de desarrollo siempre se hace imprescindible aumentar la capacidad de gestin de los beneficiarios. En este sentido, es relevante considerar las medidas a ser adoptadas por el proyecto para que las instituciones (o grupos) beneficiarios sean capaces de asumir y gestionar el proyecto de manera adecuada.

File:Conceptualizacin de la Eval Ex-Ante de proyectos de riego,_ LCG,CB, 29/09/2011 a 6/09/2011

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