Polticas pblicas Las polticas pblicas son la disciplina de la ciencia poltica que tiene por estudio la accin de las

autoridades pblicas en el seno de la sociedad, aunque en su diseo e implementacin tcnica confluyen otras disciplinas como el derecho, la economa, la sociologa e incluso la ingeniera y psicologa. La pregunta central de las polticas pblicas es: qu producen quienes nos gobiernan, para lograr qu resultados, a travs de qu medios? En un estado de derecho, las polticas pblicas deben ser la traduccin de las leyes de una determinada materia (regulacin, educacin, desarrollo social, salud, seguridad pblica, infraestructura, comunicaciones, energa, agricultura, etc.). stas deben buscar el logro de los objetivos planteados en el documento de poltica pblica. Las principales reas de anlisis de las polticas pblicas son:

El desarrollo social La economa, la infraestructura carretera la y expansin de las vas generales de comunicacin, de las telecomunicaciones, del desarrollo social, de la salud y de la seguridad pblica, entre otras. Los planes de desarrollos anuales, quinquenales, etc. Los presupuestos anuales de los estados y las administraciones autonmicas y municipales La administracin pblica o sistema burocrtico y sus planificaciones Los tratados internacionales y las declaraciones de principios de los estados individuales o unidos en agrupaciones regionales: Naciones Unidas, Amrica Latina, Unin Europea, etc., con nfasis en la cohesin social y la gobernabilidad para desarrollos integrales o totales.

Las Polticas Pblicas: Productos del Sistema Poltico.

Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Polticas Pblicas como productos del Sistema Poltico, nos aventuramos a escribir un poco sobre ella. Debemos de partir, primero del hecho de identificar dnde se ubican las polticas pblicas, cul es su universo, es decir dnde se encuentran, aunque claro est, que la afirmacin como tal, las polticas pblicas como productos del sistema poltico, lleva inmersa de manera a priori, su ubicacin. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema poltico, definiendo un Sistema Poltico, es decir a que nos referimos cuando evocamos este concepto. En segundo lugar, dnde opera un Sistema Poltico, cul es su campo de accin, cules son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro de qu estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las polticas pblicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder definir lo que son las Polticas Pblicas, los elementos que las componen, as como su desarrollo e importancia. Ese es bsicamente el objetivo del presente trabajo. Es necesario que tengamos en cuenta la importancia del estudio de la poltica. Y ms aun de ver a la poltica como una ciencia, como algo que se puede analizar, observar y que requiere de mtodos particulares para poder entenderla. La aparicin de esta como ciencia (politologa, estudio de la Ciencia Poltica) se da con la democratizacin del Estado liberal. Aqu en este perodo segn nos explica Caminal, el poder, el Estado o, incluso el gobierno ya no ocupa todo el espacio del anlisis poltico y ceden una parte del mismo a la organizacin y funcionamiento del sistema poltico, que cobrar mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relacin directa al proceso de democratizacin. Cuando la poltica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace annima en decisiones tan trascendentes como la eleccin de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso como en la sociologa y la economa, del mtodo emprico y las tcnicas estadsticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teoras normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, tambin, el proceso poltico, las instituciones, la administracin y el sistema poltico como un conjunto cohesionado. Poder estudiar la poltica a travs de la Ciencia Poltica nos proporciona una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema poltico. Estas valoraciones de Caminal, en mi opinin recogen la importancia del estudio de la Ciencia poltica, de estudiar y analizar el sistema poltico, formular interrogantes que nos ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema poltico podemos comprender la importancia de las polticas pblicas como producto del sistema.

La Idea de Easton:
Tenemos que dejar claro que el presente trabajo parte de la idea Eastoniana de Sistema Poltico (David Easton
(Toronto, 1917) Socilogo canadiense. Especialista en ciencias polticas, cambi el anlisis tradicional de los sistemas polticos por un anlisis sistemtico sobre las transacciones entre el sistema poltico y su medio (A system's analysis of political life, 1965), es decir,

analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Poltica en general mediante una visin sistmica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor explicacin y matizacin a la idea de las Polticas Pblicas como productos del Sistema Poltico.
Easton, define al Sistema Poltico como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida poltica

como una serie compleja de procesos, la misma, seala Easton, es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias est incorporado el Sistema Poltico, que a su turno reacciona frente a ellas. Esta idea lleva implcita varias nociones. Por un lado las interacciones polticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vaco, es preciso verlo en ambientes, sea fsico, biolgico, social, psicolgico, la vida poltica forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino ms bien algo que es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptacin del sistema poltico, segn Easton, constituye uno de los elementos fundamentales, par iniciar el estudio de los fenmenos poltico que nos permita formular un complejo anlisis terico. Para definir mejor este mecanismo de estudio de la poltica como sistema, Easton ha utilizado la denominacin de imputs y outputs, los imputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema poltico, aqu Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como imputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema poltico. Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver cmo funciona el sistema poltico, aade Easton. Aqu tambin aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs polticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades. Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de va, circuito denominado por Easton feedback loop ( circuito de retroalimentacin).El circuito de retroalimentacin, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema poltico, tener una idea de cmo est la tensin en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podr recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer lo inputs ya que de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensin y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea est el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensin baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis. Es en este proceso de retroalimentacin, informacin que va y viene, demandas, apoyo, as como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las polticas pblicas, que son como ya hemos sealado, los productos del sistema poltico.

Qu es un sistema poltico?:
El hecho de plantear la idea sistmica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo mundo de los fenmenos polticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema poltico. Qu se entiende por sistema poltico? El sistema poltico puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos: En primer lugar, lo integran los elementos institucionales( a cuya expresin formalizada aqu se le denomina rgimen poltico) que representan los poderes polticos y sus reglas de interaccin par consigo mismo y para con la sociedad, pero tambin a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus constricciones. En segundo trmino los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad poltica se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias histricas. Finalmente debe sealarse que la existencia de un sistema poltico de carcter nacional se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemas polticos de carcter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional. Como podemos apreciar es una definicin bastante completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: El rgimen poltico, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y las leyes fundamentales reguladoras de la poltica, la sociedad y la economa; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos polticos, los grupos de presin, y los movimientos sociales; la cultura poltica, y el escenario internacional. Lo importante en la identificacin de un sistema poltico es que en el, en su interior todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no estn de forma jerrquica, no existe ningn elemento que sobresalga o est encima del otro. En este interactuar, una variacin en una de sus parte puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, tambin se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfaccin de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre est en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones, en algunos ms que en otros. Tratar

de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Poltica, plantearse los problemas, buscar un mtodo adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, ms que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo. As pues, la idea de sistema poltico se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aqu donde las polticas pblicas como productos del sistema poltico, su anlisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de tranquilidad o de inestabilidad, sirven pues como un posible mecanismo de evaluacin del sistema poltico. Como vemos el sistema poltico tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mnimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.

LAS POLTICAS PBLICAS: En uno de los elementos constitutivos de la nocin de sistema poltico, encontramos lo llamado polticas pblicas. Se encuentran en el elemento institucional, llamado rgimen poltico. Tal como seala Alcntara(1995)Las mismas se consideran como determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Son concebidas como productos del sistema poltico, no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscrito al mbito del Estado. En otras palabras podemos decir que las polticas pblicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en accin, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. Strategic use of resources to alleviate national problems of governmental concerns. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella. Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones bsicas eran las de polica, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez ms intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este interviene en la economa, en la educacin, en el trabajo, en la produccin, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayora originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es as como a travs de estos programas y servicios sociales surgen las polticas pblicas, de all su importancia de estudio a travs de formas sistmicas y analticas. El estudio de las polticas pblicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, plantarse bajo tres cuestiones: Qu polticas desarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su actividad, cmo se elaboran y desarrollan y cmo se evalan y cambian. En ese sentido, estudiar las polticas pblicas representa como lo sealan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de analizar Qu hacen los gobiernos, Cmo y Por qu lo hacen y Qu Efecto produce

QU SON LAS POLITICAS PBLICAS? Las polticas pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Pallares seala que a esta definicin genrica de polticas pblicas hay que agregarle algunas consideraciones, tales como: 1- Las polticas pblicas deben ser consideradas como un proceso decisional. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. 2- Los casos de inaccin. Una poltica puede consistir tambin en lo que no se est haciendo Heclo (1972). 3- Para que una poltica pueda ser considerada como pblica tiene que haber sido generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Una vez establecida esta definicin de polticas pblicas con sus debidas connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las instituciones de gobierno que elaboran polticas pblicas, que vienen a ser instrumentos de accin de las polticas pblicas. Dichos instrumentos son: Las normas jurdicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasin. En primer lugar, las normas jurdicas, stas, segn seala Pallares, constituyen el nico recurso propio y exclusivo del Estado. Es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan.

En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las polticas requiere de servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especializacin que son utilizadas en la Administracin Pblica, y son las encargadas de elaborar las polticas, la realizacin prctica, descansa sobre sus hombros. Como tercer instrumento, aparece los recursos materiales, aqu se destacan principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo las polticas pblicas es necesario que la Administracin tenga recursos, esta los obtiene en su mayora del pago de impuestos que los ciudadanos hacen. Sin recursos financieros, la Administracin no podra realizar la inmensa mayora de polticas que realiza. Un cuarto elemento, es la persuasin, este representa un instrumento efectivo muy importante, seala Pallares, ya que los ciudadanos consideran al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad.

CMO SE ELABORAN Y ANALIZAN LAS POLTICAS PBLICAS? Una vez definida las polticas pblicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la elaboracin y anlisis de las polticas pblicas. Cmo se elaboran las polticas? y cmo deberan elaborarse?. Han existido dos modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado encontramos el modelo racional, de H. Simon(1947, 1960 y 1983). Este modelo plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger informacin e investigar de forma sistemtica con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles par enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un anlisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Este modelo presenta las siguientes crticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su modelo a nivel de aplicacin prctica, raramente el proceso de decisin se produce de manera tan lgica, racional y claramente orientada. Otra crtica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboracin parte de cero, que toda elaboracin de una poltica pblica parte de su raz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prcticamente una poltica que parta de cero, casi todas en su inmensa mayora son polticas que han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto estaramos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido planteado en la elaboracin de las polticas pblica. El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior como las limitaciones humanas,, el enorme coste del anlisis bajo este modelo( el racional), la inexistencia de mtodos de previsin y de evaluacin satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del hecho que en la prctica, la elaboracin de las polticas tiene como punto de partida la situacin existente anteriormente, este plantea slo pequeos cambios o modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta crticas. Por un lado, Etzioni(1967) seala como objecin principal la falta absoluta de criterios que guen el proceso en el. Es decir las direcciones bsicas del proceso. Por otro lado aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones bsicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y con ms recursos de poder ltima, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribucin del poder no permite que el proceso de ajuste mutuo desempee la funcin que inicialmente pensaba. En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el modelo incremental como descripcin genrica del proceso de elaboracin de las polticas pblicas.

EL ANALISIS DE LA ELABORACION DE LAS POLTICAS PBLICAS: El punto de partida para el anlisis lo constituye la idea del esquema cclico. Este enfoque o idea, intenta segn afirma Pallares, analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de los diferentes estadios de su proceso vital, es decir desde el inicio de su elaboracin hasta su terminacin o reciclaje. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de ciclo vital, ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea Eastoniana de Sistema poltico juega un papel muy importante a la hora de analizar el ciclo, ya que la misma sirve de complemento. As pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cclico no se debe plantear como algo estricto y rgido de cmo debe elaborarse una poltica, sino como una sistematizacin que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipacin y previsin. Una poltica se redefine continuamente en su proceso de aplicacin y puede estar sujeta a cambios en funcin de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluacin y cambio, este ser ms difcil y se har con menor capacidad de orientacin. Una vez explica la idea del ciclo y su vinculacin con la idea del sistema poltico, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una poltica pblica. Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las polticas pblicas, las cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. La formulacin de las polticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la evaluacin de su rendimiento. 1-LA FORMULACION DE LAS POLITICAS:

La formulacin est compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) Establecimiento de la agenda poltica. B) La definicin de los problemas. C) La previsin. D) Establecimiento de objetivos. E) La seleccin de la opcin. A. El establecimiento de la Agenda poltica: No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el rgimen poltico, ni mucho menos pasan a ser polticas pblicas. Slo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una poltica frente a ellas. Para esto se requierie recepcionar las demandas, captar informacin, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos tcnicos, as como diversas fuentes. Aqu cabe preguntarnos, por qu cierto tipos de demandas son los que logran penetrar al rgimen poltico y se convierten en polticas pblicas, por qu unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no est todava clara, pero en su mayora los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribucin del poder en la sociedad, as como existen estudios empricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de inters humano, si afectan aun amplio nmero de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin, las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. B. LA DEFINICION DE LOS PROBLEMAS: Una vez establecida la agenda poltica, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos. Tenemos que saber cules son sus componentes, as como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos. Esta etapa es muy importante en el proceso de las poltica pblicas, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

C. LA PREVISION: La idea de que toda poltica pblica tiene una vocacin de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestin actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todava no se presenta y se prev que en futuro podr presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las tcnicas de previsin representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista. D. ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS: Determinar los objetivos par la elaboracin de polticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones bsicas para la configuracin de la poltica. Se trata de establecer caractersticas genricas del futuro deseado en un mbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la poltica puesta en marcha se van a dar. Ej, el clima poltico interno y externo, el aspecto econmico, el entorno internacional, entre otros. E. SELECCIN DE LA OPCION: Esta es la ltima fase del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opcin concreta. De esta forma, como seala Pallares, una opcin es seleccionada mediante los procedimientos de decisin y, a travs de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicacin prctica: la implementacin.

LA IMPLEMENTACION: El concepto de la implementacin es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayora de los autores en materia de implementacin coinciden que no existe una separacin radical entre la formulacin y esta. Es difcil determinar donde acaba la formulacin y empieza la implementacin, esto se debe por un lado al hecho mismo como seala Pallares, de la dificultad de definir qu es una poltica. Barret y Fudge (1981) consideran la implementacin como un continum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin. El rgimen poltico es el encargado el responsable de la implementaccin de las polticas pblicas.

LA EVALUACION Y LA CONTINUIDAD O CAMBIO:

La evaluacin de las polticas pblicas debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluacin, en el proceso necesario para medir el grado en el que estn alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la poltica ms en la lnea de espera, Pallares. Es decir, la poltica que se ha puesto en marcha est resultando o no, sirve o no, qu es lo bueno de ella y dnde tenemos que cambiarla. Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. Es eficaz o no? .

Como hemos podido ver las polticas pblicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Poltica, por qu se afirma esto?. El mismo, las polticas pblicas envuelven en ella una serie de conceptos tan bsicos del sistema poltico, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participacin ciudadana en el proceso de elaboracin, y de intervencin en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, est la gobernabilidad en peligro o no?. Una buena poltica pblica ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endgeno como lo exgeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura poltica, es decir, en este caso, por qu unas sociedades exigen ms que otras, por qu participan ms que otras?. En general est es bsicamente la idea de polticas pblicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha sealado, sirven para evaluar el sistema poltico, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estar, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentar ciertas interferencias que podr, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lgica, que buscarn como corregirlo.

Polticas Pblicas en Salud Una poltica de salud seala las acciones para resolver los problemas sociales y debera apoyarse, como estrategia, en la articulacin entre los distintos actores que conforman el sistema, entre ellos la Universidad como productora de docencia, conocimiento e investigacin. En este marco la Plataforma de Informacin para Polticas Pblicas, se plantea como una alternativa de vinculacin interinstitucional generando una sinergia en la construccin de conocimiento, fortaleciendo la investigacin sanitaria con el sistema de salud y a la vez acercando propuestas colaborativas y mancomunadas que fortalezcan a ambos sectores. Es decir pasar del diagnostico a la accin y del trabajo individual a la construccin colectiva fundamentada en visiones estratgicas de amplio espectro. Pensar en red para desarrollar la investigacin en polticas pblicas de salud, es habilitar a sus miembros en el despliegue de hechos reales que permiten la construccin de nuevos escenarios de participacin. Un mensaje clave de la VI Conferencia Internacional sobre Promocin de la Salud en Tailandia, en agosto 2005, aporta como lema: Mayor participacin en los esfuerzos para mejorar la salud mundial. "La premisa fundamental es que para alcanzar la salud para todos, una gama amplia de actores deben comprometerse con la promocin de la salud". As mismo exhorta a "todos los interesados directos a trabajar juntos en una alianza para cumplir con los compromisos y llevar a cabo sus estrategias. Estipula que sus iniciativas deben concentrarse en cuatro objetivos clave:

Garantizar que la promocin de la salud sea esencial en el programa mundial para el desarrollo. Hacer que la promocin de la salud sea una responsabilidad primordial de los gobiernos. Incluir la promocin de la salud como una buena prctica corporativa. Fomentar la promocin de la salud como objetivo fundamental de las actividades de la comunidad y la sociedad civil.

El Sector Pblico debe esforzarse por la conformacin de grupos interdisciplinarios capaces de mediar en la construccin de las polticas pblicas.

Problemas poltico-institucionales que obstaculizan mejores polticas pblicas en la Argentina de hoy

Reforma Poltica y Polticas Pblicas: Tensiones de la estructura gubernamental argentina que obstaculizan mejores polticas pblicas El objeto de este apartado es identificar elementos de la novedosa estabilidad democrtica argentina, que debilitan la capacidad de diseo e implementacin de polticas pblicas. La discusin apunta a llamar la atencin sobre diversos aspectos de las reformas polticas y del Estado a los que no parece asignarse el grado de relevancia que merecen. El punto de partida de este anlisis es el reconocimiento de que uno de los grandes cambios que observamos en la ltima dcada y media, es el surgimiento de una estabilidad democrtica indita en la Argentina, cuya fortaleza es excepcional en la regin. Desde este punto de vista, se podra argumentar que la gran discusin poltica en la Argentina se ha corrido de los pndulos entre autoritarismos y democracia, al tipo y calidad de la democracia que estamos construyendo. En este contexto es que se propone pensar, tres tensiones o problemas de gobierno que afectan el diseo e implementacin de polticas pblicas y la gestin estatal.

1. La tensin oficialismo y oposicin

La primera tensin es reconocida y tiende a generalizarse como preocupacin en perodos electorales: habr continuidad de las polticas?, podr gobernar quien resulta electoralmente victorioso? Detrs de esta tensin entre oficialismo y oposicin est la obvia preocupacin sobre si es posible gobernar cuando un Ejecutivo se encuentra enfrentado a un Congreso en manos de un partido opositor. Por otra parte, otro aspecto de la tensin oficialismo/oposicin est constituido por la incertidumbre sobre si la decisin gubernamental de hoy ser mantenida por quien est gobernando maana. En sntesis, al hablar de la tensin oficialismo/oposicin nos referimos tanto a la que se da entre el partido mayoritario a cargo del Ejecutivo y una minora (quizs a cargo de una de las Cmaras del Legislativo), como a la tensin entre diversos oficialismos en trminos intertemporales. Nos interesan los dos aspectos de la tensin, porque la calidad, eficiencia y eficacia de las polticas pblicas, no se juegan slo en la decisin de llevarlas adelante (el xito en aprobar una ley por ejemplo), sino tambin se juegan en el horizonte temporal en el que despliegan su implementacin e impacto (horizonte que muchas veces implica un largo plazo que incorpora varias elecciones y, por ende, la legtima y deseable posibilidad de alternancia partidaria en el control gubernamental). Las polticas de Estado, tambin buscan identificar prioridades o temticas que se desea o necesita aislar de la lucha partidaria a travs de la construccin de consensos entre oficialismos y oposiciones. Ciertos temas, como los de poltica exterior, tienden a ser reconocidos como que deberan ser objeto de polticas de Estado. Al debatir, por ejemplo, si es o no necesario constituir en poltica de Estado tambin una estrategia de combate a la pobreza, lo que los polticos se preguntan es si las particulares caractersticas de un problema demandan un accionar pblico con una consistencia de largo plazo que slo puede resultar de un acuerdo entre los gobernantes de hoy y los potenciales gobernantes de maana. Las polticas de Estado buscan reducir la incertidumbre propia de la intertemporalidad que es ineludible en la implementacin de polticas. Se reduce la incertidumbre y aumenta la eficacia (Capacidad de lograr el efecto que se desea o se espera) y eficiencia (Capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir un efecto determinado) de las polticas pblicas a travs de acuerdos entre los que hoy son mayora y minora y que, en trminos intertemporales, en realidad constituyen dos mayoras distintas (la que gobierna hoy y la que gobernar maana). Si las distintas mayoras que gobiernan en distintos momentos, ajustan sus expectativas, coordinan sus preferencias y encuentran un punto donde, se identifica un curso de accin de mnimo acuerdo y suficientemente eficiente como para alcanzar objetivos definidos como prioritarios, tenemos polticas de Estado.

2. La tensin Ejecutivo-Congreso
La segunda tensin tiene que ver con la relacin Ejecutivo-Congreso, pero no pensada como una tensin entre oficialismo/oposicin, sino pensada como una tensin ya sea entre la Nacin e intereses provinciales o entre polticas nacionales y ciertos intereses sociales. El anlisis poltico, hasta no hace mucho, estuvo teido de suposiciones determinadas por la forma con que se comenzaron a implementar las reformas estructurales durante el gobierno de Carlos Menem. Estos estudios, de principios de los aos noventa, reflejaron una gran preocupacin por la concentracin del poder en el Ejecutivo. Cul es la imagen que se cre con respecto a la democracia argentina? Una democracia con un alto poder concentrado en el Ejecutivo, decretismo, y un Congreso sin peso y que era, avasallado por el Ejecutivo. Sin embargo, los resultados de la investigacin poltica que se comienzan a apreciar desde mediados de los noventa en adelante, nos muestran un panorama algo distinto. Si bien es verdad que podemos observar este Ejecutivo que concentra poder e intenta concentrarlo an ms, lo que surge es tambin la imagen de un Congreso que tiene capacidad de vetar propuestas del Ejecutivo, y no con respecto a temas menores. Se observan, en general, dos tipos distintos de capacidad de veto por parte del Congreso a iniciativas del Ejecutivo. En primer lugar, capacidad de veto por parte de actores sociales que tienen representantes en el Congreso, por ejemplo los sindicatos, y que establecen implcitamente alianzas con fuerzas opositoras. Lo importante, es que las alianzas se fueron estableciendo sin seguir una lgica partidaria, sino respondiendo a una lgica ligada con distintos intereses sociales. En segundo lugar, encontramos alianzas que siguen una lgica estrictamente regional. Fueron reiteradas las ocasiones en las que el Ejecutivo encontr sus estrategias frustradas a partir de coaliciones que se dieron entre distintas regiones, coaliciones que se constituyeron ms all de las identidades partidarias. Por ejemplo, importantes polticas propuestas por la Secretara de Agricultura de la Nacin se vieron frustradas durante el gobierno de Menem, por una activa alianza del conjunto de provincias tabacaleras con el grupo de provincias laneras, confrontando en bloque las iniciativas de poltica tabacalera y lanera del Estado nacional. A partir de estas observaciones, encontramos que la estabilidad democrtica permite al Congreso constituirse en un espacio de aprendizaje donde los representantes sectoriales y provinciales comienzan a comprender cmo utilizar ms eficientemente los recursos de poder que les brinda el parlamento. El resultado son intercambios donde representantes de regiones, ms que de partidos, concretan coaliciones con otros representantes de intereses regionales, en detrimento de polticas propuestas por el poder nacional, el Poder Ejecutivo. En estos procesos el Ejecutivo termina aprendiendo que tiene que negociar y hacer importantes variaciones en sus propuestas originales si efectivamente quiere alguna ley aprobada. A esta altura del proceso democrtico argentino, estamos en condiciones de afirmar que si la presidencia tiene alto poder en la Argentina, esto no quiere decir que el Congreso no haya pesado en la ltima dcada y media. El Congreso ha mostrado la capacidad

de redefinir importantes estrategias diseadas por el Ejecutivo. Lo que hoy sabemos es que el Congreso Argentino tuvo y tiene mucho ms peso. Como institucin de la democracia, el Congreso tuvo peso, y mayor al que suponamos inicialmente, en la elaboracin y veto de importantes polticas para el Ejecutivo. Es ms, una parte significativa de este peso despliega un accionar que no slo no responde a una lgica de alianzas y confrontaciones entre oficialismo y oposicin, sino que la contradice.

3. Tensiones dentro del Poder Ejecutivo

La tercera tensin tiene que ver con los choques, discrepancias, competencia y hasta contradicciones dentro del propio Poder Ejecutivo. Estos conflictos o desajustes reconocen causas que son propias e ineludibles en toda estructura estatal. Sin embargo, en el caso argentino, las dimensiones del problema permiten preguntarse si el Ejecutivo es un poder desarticulado. Cada Ministerio cubre, por definicin, temticas que se resuelven en el marco de legislaciones distintas, por lo que acta en un contexto de reglas de juego distintas. Cada Ministerio, adems, opera en un espacio donde participan actores distintos. Muchas veces los Ministerios implican especializaciones temticas en tensin (en una situacin de dficit fiscal, Economa versus las reas sociales). Por un lado, entendemos que cada Ministerio se maneja en un contexto de juego poltico distinto (diversas prioridades, distintas reglas rectoras y de resolucin de conflictos, diversos actores, diversas opciones). Por otro lado, sabemos que los Ministerios son recursos de poder que se distribuyen entre los distintos grupos que participan del partido o la coalicin gobernante. La combinacin de estos dos elementos nos explica las razones por las que la experiencia de la democracia argentina nos muestra un altsimo nivel no ya de descoordinacin entre las reas del Ejecutivo, sino muchas veces tensiones que van desde la abierta competencia al conflicto.

4. Las tres tensiones como un juego de juegos

Pensar la capacidad o los problemas que enfrenta el Estado Argentino y los gobiernos democrticos, ms all de su signo partidario, es pensar estas complicaciones como tensiones que esconden tres distintos juegos, tres problemas de accin colectiva. Oficialismo/oposicin por un lado es el ms reconocido, es el que se propone resolver con polticas de estado cuyo objetivo es superar las tensiones partidarias a travs de la generacin de consensos sobre metas y cursos de accin de largo plazo. El problema se complica cuando reconocemos que la tensin Nacin-intereses sectoriales y Nacin-intereses regionales expresados en el Congreso, as como las tensiones caractersticas del propio Ejecutivo, son tensiones que no responden a una lgica de lucha poltica entre partidos. En consecuencia, estas dos ltimas son tensiones no resolubles desde los acuerdos interpartidarios que apuntan a polticas de Estado sino desde reformas institucionales que reflejen acuerdos entre actores e intereses intrapartidarios, extrapartidarios, nacionales y regionales. Las tensiones, estos tres problemas de accin colectiva estn, lo que se llama en Teora de los Juegos, anidados, interactan, estn interconectados. Los actores y gobiernos coparticipan en los tres juegos simultneamente. Cul es el riesgo que enfrentan, entonces, reformas que apunten a fortalecer la capacidad de diseo e implementacin de polticas pblicas en la Argentina? El riesgo es no reconocer la relevancia de la segunda y tercera tensin, y de forma algo simplista, suponer que resolviendo la tensin Oficialismo/oposicin se tendr un gran impacto sobre la gestin gubernamental. En definitiva, el riesgo es avanzar en la resolucin del problema ligado a una de estas tensiones y, sin embargo, a poco de caminar sorprenderse al constatar que las otras reas de tensin siguen frustrando la capacidad de gestin eficiente por parte del Estado. Cul es el gran desafo? Poder alcanzar un nivel de coordinacin, hasta de recomposicin de poder estatal nacional, que asegure una generacin de polticas y gestin pblica de mayor eficiencia. En algn sentido, se habla de recomponer la capacidad de gestin estatal sin que esto redunde en autoritarismo. La democracia argentina en este contexto de altsima estabilidad, lo que hoy tiene en juego es una recomposicin institucional que la pueda volver ms eficiente y legtima. Y esto depende de una reforma institucional que reconozca la especificidad e interaccin de estos distintos tipos de tensiones.

5. Una reflexin final

La reforma poltica hoy planteada se focaliza en gran parte en la dinmica partidario-electoral. Si bien esto es correcto y deseable, suena incompleta si no se articulan las acciones sobre los sistemas partidario y electoral con la dinmica de los poderes de gobierno en los que, a la larga, los partidos despliegan su capacidad de representacin y gobierno. Como ya se dijo ms arriba, partidos, elecciones y poderes de gobierno son piezas de una misma estructura que acta, primero seleccionando representantes/decisores, segundo, tomando decisiones pblicas y, tercero, implementndolas. Por ello es que la reforma poltica debe pensar tambin la dinmica interna del Ejecutivo y la del Legislativo, as como los mecanismos de articulacin entre estos poderes. La direccin de la reforma debe incorporar, sin duda, futuras acciones tendientes a: 1) mejorar los mecanismos de evaluacin y negociacin que permitan diferenciar las temticas resolubles por medio de la competencia poltica de aquellas que demandan polticas de Estado; 2) mejorar la capacidad de trabajo intersectorial dentro del Ejecutivo (coordinacin y accin conjunta interministerial ms que competencia); 3) una mayor especializacin, como consecuencia de una mayor estabilidad, de los representantes en el Congreso; 4) fortalecer la capacidad del Estado nacional frente a intereses sociales y regionales. Carlos H. Acua
Universidad de San Andrs Buenos Aires, Argentina