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Meio sculo de minerao industrial na Amaznia e suas implicaes para o desenvolvimento regional

MAURLIO DE ABREU MONTEIRO


Introduo

ao fim a explorao industrial de algumas minas na Amaznia oriental brasileira, como a de mangans da Serra do Navio e de outras, menos expressivas, a exemplo das de ouro, tambm situadas no Amap, torna-se ainda mais necessrio examinar a histria da mnero-metalurgia na regio, refletindo acerca da relao entre tal atividade e o desenvolvimento regional, em especial porque os processos de extrao e beneficiamento de minerais acalentaram, em amplos e diversos segmentos sociais, expectativas de rpida industrializao regional. Alm disso, as dinmicas derivadas das atividades voltadas extrao e transformao industrial de minerais incluem-se, seguramente, entre os mais expressivos elementos que contriburam e contribuem para a efetivao de significativas mudanas na Amaznia oriental brasileira.
UANDO CHEGA

O liberalismo econmico dos anos de 1940 e o incio da minerao industrial na Amaznia


O processo de valorizao industrial de recursos minerais entendida como a agregao de valor e converso de recursos minerais em mercadoria na Amaznia oriental brasileira iniciou-se com a explorao das reservas de minrio de mangans da Serra do Navio, no ento Territrio Federal do Amap. Tal mina foi edificada em uma conjuntura marcada pelo estabelecimento, em termos nacionais, de um novo regime poltico e pela reorientao das relaes estabelecidas entre o Estado e a economia. Era o fim da ditadura de Getlio Vargas e a nova Constituio, promulgada em 1946, em substituio Carta de 1937, estava fortemente inspirada em princpios do liberalismo econmico. A Constituio de 1946 no deixou explcito, como ocorria na anterior, que os bens minerais eram uma propriedade da Unio. Nela, estipulou-se apenas que a explorao de tais recursos poderia ser conferida exclusivamente a brasileiros ou a sociedades organizadas no pas. Rocha et al. (1987) lembram, entretanto, que no se estabeleceram quais seriam as restries ou normas que limitariam a organizao e a atuao de tais sociedades mineradoras. Para a valorizao da jazida estabeleceu-se concorrncia, que foi vencida pela Indstria e Comrcio de Minrios S. A. (Icomi), uma empresa brasileira de

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mdio porte. Em 1947, ela recebeu autorizao do Governo Federal para pesquisar e para explorar o mangans. Em 1950, sob a alegao da necessidade de aporte tcnico, de recursos financeiros e diante da inexistncia de bices constitucionais, a Icomi associou-se Bethlehem Steel, naquele perodo a segunda maior corporao norte-americana produtora de ao (Chandler, 1998, p. 360), sendo, em 1957, efetivado o primeiro embarque de minrio, atividade que se estendeu por quatro dcadas.

Governos militares, interesses geopolticos e minerao na Amaznia


A valorizao do minrio de mangans da Serra do Navio permaneceu por aproximadamente duas dcadas como a nica extrao mineral industrial significativa na Amaznia oriental brasileira. Quadro que vai se modificar significativamente, como decorrncia das polticas desencadeadas pelo golpe militar de 1964. O estado autoritrio, a partir da convergncia da geopoltica com a doutrina de segurana nacional, formulou uma doutrina de interveno interna, que tomou formas especficas no caso da Amaznia. Era imperioso ocupar a Amaznia, na viso dos principais segmentos dos governos militares (Oliveira, 1994, p. 86). Isto se buscou fazer por meio de polticas de desenvolvimento que pressupunham a firme articulao de interesses privados e o estabelecimento de uma ampla poltica de incentivos fiscais e creditcios, na qual se enquadravam as grandes empresas mnero-metalrgicas.

A criao do Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia


Para agilizar a implantao de projetos exportadores, o Governo Federal criou, em 1974, o Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia Polamaznia. Os planos federais previam a implantao de diversos plos de desenvolvimento na Amaznia brasileira, com destaque para a produo mineral. Ancoravam-se, portanto, numa viso de desenvolvimento regional que tinha por fundamento a necessidade de concentrao espacial de capitais, capazes de produzir desequilbrios, e, em decorrncia destes, impulsionar processos de desenvolvimento por meio do surgimento de uma cadeia de ligaes para frente e para trs das atividades produtivas consideradas chave. Alguns dos plos que integravam o Polamaznia eram Carajs, Trombetas e Amap. No plo do Amap, a poltica de incentivos fiscais foi utilizada pela Icomi para implantar uma usina de pelotizao, visando ao aproveitamento da parcela muito fina de minrio de mangans. Naquele plo tambm entrou em operao a primeira empresa dedicada extrao industrial de caulim na Amaznia. Tratava-se da Caulim da Amaznia (Cadam), criada como parte dos investimentos do milionrio norte-americano Daniel Ludwig na rea da Jari florestal. Em 1977, a Cadam iniciou a lavra da mina de caulim situada na margem esquerda do rio Jari, atualmente municpio de Laranjal do Jari (AP). Daquele

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ano em diante, as instalaes da empresa sofreram sucessivas ampliaes e, atualmente, a mineradora possui uma capacidade instalada para valorizar at um milho de t/ano de caulim.

A explorao da bauxita da regio do Trombetas Foi tambm naquele cenrio dos anos de 1970 que se desenharam as condies que viabilizaram a extrao e a comercializao da bauxita metalrgica na Amaznia brasileira, mais especificamente as jazidas que haviam sido descobertas, ainda na dcada de 1960, s proximidades do rio Trombetas, no municpio paraense de Oriximin, pela empresa canadense Aluminium Limited of Canada (Alcan). Em 1972, a Alcan, alegando condies desfavorveis ao produto no mercado mundial, paralisou o projeto. Na verdade, o que a empresa canadense fazia era barganhar o apoio do governo brasileiro, que, em consonncia com aquela poltica de atrao de capitais para a ocupao da regio, escala a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) para represent-lo no negcio. Naquele momento (1975), a CVRD passou a ser a maior acionista da Minerao Rio do Norte (MRN), que passou a contar tambm com capital de outras empresas, alm da Alcan, todas grandes consumidoras de bauxita. Em 1979, a MRN efetuou o seu primeiro embarque de bauxita para a Alcan, no Canad. Daquela data em diante, a empresa vem ampliando a sua capacidade instalada, contando hoje com capacidade de lavra anual superior a dezesseis milhes de toneladas de bauxita. Aes voltadas industrializao regional na bauxita do Trombetas A atuao do Governo Federal, tendo em vista a valorizao das reservas de bauxita do Trombetas, no se limitou somente a viabilizar sua extrao, mas tambm a implantao de estratgias para realizar a sua transformao em alumina e alumnio primrio na prpria regio, para o que foi necessria a instalao de plantas qumicas para a produo da alumina e a edificao de plantas metalrgicas para a produo do alumnio. Estas ltimas requeriam a disponibilidade de enorme quantidade de energia eltrica. Para tanto, o Governo Federal promoveu negociaes objetivando a formao de uma joint venture entre a CVRD e empresas japonesas para a produo de alumina e de alumnio, como tambm criou, em 1973, a Centrais Eltricas do Norte do Brasil S. A. (Eletronorte), com a finalidade de viabilizar a implantao da Usina Hidreltrica de Tucuru, indispensvel ao suprimento de energia para a transformao industrial da alumina em alumnio. Consolidou-se em tais bases, em 1978, a Alumnio Brasileiro S. A. (Albras), joint venture criada como associao entre a CVRD e a Nippon Amazon Aluminum Corporation (Naac), um consrcio de empresas japonesas que participou com 49% do empreendimento, cabendo o restante CVRD. E, para a produo da alumina, criou-se a Alumina do Norte do Brasil S. A. (Alunorte).

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PGC: a concentrao espacial da poltica de incentivos fiscais e creditcios


O Governo, ao assumir responsabilidades com obras de infra-estrutura, tais como a construo da Usina Hidreltrica de Tucuru poca orada em US$ 2,1 bilhes e cujos custos finais alcanaram 7,5 bilhes assim como os encargos relativos linha de transmisso de energia da hidreltrica at Barcarena (PA), a infra-estrutura viria, a porturia e as company towns necessrias aos empreendimentos, depara-se com dificuldade de financi-las. Como o Governo Federal tinha necessidade de agilizar a instalao e o incio da operao dos projetos mnerometalrgicos, criou, em 1980, o Programa Grande Carajs (PGC). Uma tentativa de coordenar a execuo de projetos j existentes na rea (especialmente o Projeto Ferro Carajs, a Albras, a Alunorte, a Alumar e a Usina de Tucuru) e de concentrar ainda mais os recursos estatais e os oriundos de incentivos fiscais e creditcios.

A implantao de fbricas de alumnio na regio Assim, no escopo do PGC, implantaram-se na regio empresas voltadas produo de alumina e alumnio primrio. A Albras instalou-se no municpio paraense de Barcarena, iniciando sua operao em 1985. Nas negociaes das condies de sua instalao, o Governo Federal concedeu empresa subsdio no preo da energia eltrica. Vigorando entre 1985 e junho de 2004, tal concesso significou, segundo a Eletronorte, subsdios superiores a US$ 1 bilho. Paralelamente s negociaes que envolveram a criao da Albras, a Alcoa iniciou articulaes tambm voltadas produo de alumnio em So Lus (MA) e formao, sob a sua coordenao, do Consrcio de Alumnio do Maranho (Alumar). As obras para a sua instalao foram iniciadas em 1980 e sua produo, em 1984, j era comercializada. No que se refere instalao da Alunorte, ela enfrentou atrasos. Em 1987, a Naac, parceira da CVRD no negcio, decidiu no mais investir na Alunorte e suas obras foram, ento, totalmente paralisadas. A concluso das obras da Alunorte s ocorreu em 1995, hiato de tempo no qual o suprimento de alumina para a operao da Albras foi garantido pela importao daquele insumo. A explorao das minas da Serra dos Carajs Tambm foi no mbito do PGC que se implementou, no sudeste paraense, atualmente municpio de Parauapebas, a extrao do minrio de ferro da Serra dos Carajs. Projeto cuja conduo havia sido assumida, em 1977, pela CVRD. Para tanto, montou-se uma gigantesca estrutura envolvendo, alm da company town na Serra dos Carajs, um sistema que abarca minas, instalaes de beneficiamento e um ptio de estocagem, as instalaes porturias e a Estrada de Ferro Carajs, cujos 890 quilmetros de extenso interligam a Serra dos Carajs ao terminal martimo da Ponta da Madeira, em So Lus (MA). Este sistema comeou a operar em 1985. A mercantilizao de minrio de ferro atingiu 69,5 milhes de toneladas, em 2004, representando vendas de US$ 1,32 bilho.

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No bojo dos investimentos voltados extrao do minrio de ferro de Carajs, ganhou tambm viabilidade econmica a explorao das jazidas de mangans do Igarap do Azul, ainda em Carajs, de forma que, em finais de 1985, a CVRD iniciou a lavra daquela mina. Em 2002, a CVRD instalou uma usina de pelotizao do minrio de ferro, em So Lus, que envolveu investimentos de US$ 400 milhes. Ela tem por finalidade produzir sete milhes de toneladas de pelotas. Trata-se de uma planta industrial que adequar parcela (10%) do minrio de ferro de Carajs s exigncias de segmentos da indstria siderrgica. A provvel instalao, em So Lus, de uma aciaria para a produo anual de trs milhes de toneladas de placas de ao em parceria com compradores chineses do minrio de ferro de Carajs e a implantao, em Marab, em sociedade com a Nucor, uma das maiores siderrgicas dos Estados Unidos, de uma usina destinada produo de 380 mil t/ano de ferro gusa so parte da estratgia da mineradora de criar joint ventures com consumidores de minrio de ferro para instalao de novos projetos. Deste modo, a CVRD efetiva alianas que objetivam, principalmente, consolidar e ampliar fatias de mercado, assim como esvaziar possveis pretenses de esses consumidores migrarem para outros fornecedores de minrio.

Empresas sdero-metalrgicas impulsionadas pelo PGC O PGC tambm incentivou, na sua rea de abrangncia, a instalao de empresas que se dedicassem produo de ferro-gusa, ferroligas e silcio metlico, chegando a autorizar a concesso de benefcios para a implantao de 22 empresas sdero-metalrgicas. A Camargo Corra Metais (CCM) tambm foi uma das empresas cuja previso de operao pelo PGC se concretizou. A origem do seu capital vincula-se a incentivos fiscais concedidos, no mbito do PGC, Construtora Camargo Corra, que participou da construo da Hidreltrica de Tucuru. A CCM dedica-se produo de silcio metlico e localiza-se a 5 km da Usina de Tucuru, no municpio paraense de Breu Branco. Das empresas dedicadas produo do ferro-gusa, instalaram-se e j iniciaram as obras de seus alto-fornos quinze siderrgicas. Para sua instalao, a maioria dessas pequenas siderrgicas contou com inmeros favores estatais. Na composio dos seus capitais, os recursos oriundos do Fundo de Investimento da Amaznia (Finam) e do Fundo de Investimento do Nordeste (Finor) foram extremamente relevantes, em alguns casos representam at 75% dos capitais investidos (Monteiro, 1998, p. 94). Todas produzem to-somente ferro-gusa, so por isso denominadas produtoras independentes, utilizando o carvo vegetal como o seu principal insumo. O carvo vegetal, oriundo quase que exclusivamente da floresta primria, proveniente de lenha de desmatamentos ou produzido tendo por base resduos de madeira beneficiada por serrarias que tambm recorrem floresta primria (Monteiro, 1998, p. 133).

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Durante as ltimas duas dcadas houve uma produo crescente de ferrogusa na regio, que em 2004 atingiu 4,8 milhes de toneladas. Com a instalao, j confirmada, de novos alto-fornos na regio, a produo continuar a ser ampliada. Isso implica tambm a ampliao do consumo de carvo vegetal, que j no nem um pouco desprezvel, so pelo menos cinco milhes de toneladas de carvo. Uma demanda que amplia a presso pelo desmatamento de novas reas, em especial com a elevao do preo do ferro gusa registrado em 2004.

O fim da centralizao autoritria


O poder de centralizao autoritria dos governos militares foi sendo corrodo no decorrer da dcada de 1980, um processo que teve como corolrio o fim desses governos, em 1985, e a promulgao da Constituio de 1988. Alteraram-se, assim, importantes mecanismos de mediao entre os interesses de diversos grupos no interior da sociedade, metamorfosearam-se as relaes entre estados e Unio, um processo que teve desdobramentos diversos e significativos sobre a conduo da poltica de valorizao dos recursos minerais da Amaznia. O PGC esvaziado para, em seguida, ser extinto. A Sudam e os diversos outros rgos da burocracia federal que tiveram papel de destaque no aporte estatal para a implantao regional de empresas mnero-metalrgicas tm a sua importncia reduzida e parcela do sistema de renncia fiscal que era executado no mbito do PGC foi extinta. Entretanto, instrumentos importantes na consecuo das polticas dos militares, como alocao direta de fundos pblicos para a constituio de capitais de empresas, por intermdio do Finam e do Finor, e a concesso de iseno de IR foram mantidos. Desenhou-se, assim, no final da dcada de 1980, um cenrio no qual as polticas pblicas voltadas valorizao dos recursos minerais da regio so marcadas pela substancial reduo da capacidade do Governo Federal de coordenar, centralizar e direcionar grandes financiamentos ou mesmo investimentos diretos em empresas mnero-metalrgicas e em infra-estrutura de suporte a elas. O que, entrementes, no implicou, necessariamente, a extino das polticas de renncia fiscal ou de financiamentos, oriundos de fundos pblicos a elas destinados.

A expanso da explorao industrial do ouro nos anos de 1980 e 1990 do sculo XX


No perodo em que se assistiu corroso da base de sustentao do regime militar e sua queda, houve tambm grande elevao no preo do ouro no mercado mundial. Isto impulsionou a expanso da valorizao do ouro na Amaznia, uma dinmica que implicou choques entre empresas mineradoras e garimpeiros em diversas reas da regio. Delas destaca-se aquela na qual se instalou a Minerao Novo Astro (MNA), que, em 1982, adquiriu direitos minerrios de reas de garimpagem conhecidas como garimpo Mutun e Loureno, no municpio de Caloene (AP). A partir da, a empresa iniciou um processo de expulso de cerca de 1.500 garimpeiros.

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Foto Renata Falzoni

Trabalhadores na mina de ouro de Serra Pelada, Par.

Em 1995, a MNA encerrou suas atividades. Apesar das muitas evidncias em relao enorme degradao ambiental ainda presente na rea lavrada, a empresa obteve da Coordenadoria Especial de Meio Ambiente do Amap (Cema) a aprovao de seu relatrio final de recuperao das reas degradadas. Diante do que a empresa transferiu seus direitos minerrios para a recm-criada Cooperativa de Minerao dos Garimpeiros do Loureno (Coogal). Na rea, o que se encontra, hoje, a prtica da garimpagem conjugada a um quadro de degradao ambiental e social. Em meados da dcada de 1980, duas novas empresas passaram a dedicar-se explorao do ouro no Amap e teve tambm incio a extrao do ouro da mina do igarap Bahia, no Par.

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Uma dessas empresas foi a Minerao Yukio Yoshidome S. A. (MYYSA), que se instalou s proximidades da MNA. A MYYSA entrou em funcionamento em 1985 e em 1992 encerrou suas atividades. As reas degradadas pela minerao no foram recuperadas e atualmente se encontram ocupadas por garimpeiros. Outra empresa dedicada explorao industrial de ouro a entrar em operao, no Amap, foi a Minerao gua Boa que iniciou, em 1992, a explorao da mina localizada no municpio de Mazago (AP), s margens do Igarap Santa Maria. Ela funcionou por cinco anos e quando encerrou as atividades no recuperou as reas degradadas, deixando duas enormes cavas em cada uma das margens do Igarap. Na dcada de 1990, a produo industrial de ouro passou a ser regionalmente incrementada pela explorao das minas do Igarap Bahia pela CVRD. A mina situava-se nas reas da CVRD, no municpio de Parauapebas. Em 1990, iniciou a mercantilizao do ouro, cuja extrao, a partir de 1995, ultrapassou o volume anual de dez mil toneladas. Em 2002, todavia, a mina j estava exaurida.

Reformas no Estado e novas dinmicas para a valorizao mineral


Com a eleio de Fernando Collor presidncia da Repblica e, posteriormente, com a de Fernando Henrique Cardoso, consolidaram-se alteraes em aspectos relevantes da forma de atuao, do sentido e das funes da interveno estatal. No bojo de tais mudanas, incluem-se a diminuio de barreiras alfandegrias, a reduo da tributao incidente sobre exportaes e a reduo da participao estatal na economia, por via, por exemplo, de privatizaes de empresas estatais, como veio a acontecer com a CVRD. Houve tambm mudana na legislao federal relacionada aos incentivos fiscais vinculados ao IR, extinguindo, a partir de 1997, a possibilidade de novas concesses de iseno de IR e, no caso de reduo daquele imposto, estabeleceram-se percentuais menores dos que at ento podiam ser concedidos. Mantiveram-se, entretanto, os benefcios j concedidos. Mudanas na legislao ambiental, iniciadas no fim do regime militar, incorporadas Constituio de 1988 e a afirmao crescente de uma legislao mais rigorosa tambm tiveram repercusses sobre os parmetros que envolvem a valorizao dos recursos minerais, uma vez que ganharam obrigatoriedade a realizao de estudo de impacto e o licenciamento ambiental prvios e a recomposio do meio ambiente degradado pela minerao. Nesse escopo de ampliao da legislao ambiental, em 1998, foi promulgada a Lei de Crimes ambientais, que determinou a passagem da questo de danos ambientais da esfera administrativa para a esfera criminal. Foi no mbito dessa mudana que a Icomi se apressou em encerrar suas atividades e, em 1997, antes, portanto, de entrar em vigncia a Lei de Crimes

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Ambientais e do final do prazo estabelecido no contrato de arrendamento das minas na Serra do Navio, ela declarou exauridas as reservas, aps ter extrado 34 milhes de toneladas de minrio de mangans. Entrementes, durante a tentativa de transferncia da rea industrial e porturia no municpio de Santana (AP) para a empresa Champion Papel e Celulose, constatou-se a contaminao das guas superficiais e de lenis freticos por arsnio e mangans. Dano ambiental este atribudo deposio inadequada de resduos originados nos processos tanto de pelotizao quanto de sinterizao da frao fina do minrio de mangans (JPE, 1998). Foi um perodo no qual tambm se alteram, no mbito do Governo Federal, as concepes em relao s formas de se impulsionar o desenvolvimento regional. Nas dcadas passadas, de uma forma ou de outra, a noo predominante era a de que a modernizao da regio vinculava-se ao estabelecimento de plos de desenvolvimento; esta noo perdeu espao para a concepo de que o fundamental para o desenvolvimento regional o estabelecimento de eixos estruturadores de integrao nacional e internacional (Brasil, 1997b, p. 17), concebidos como alternativa para articular diferentes regies entre si. Esses eixos assumem a forma concreta de vias de transporte de longa distncia que possibilitariam, segundo o Governo Federal, acesso a mercados e melhorar a capacidade competitiva dos sistemas econmicos regionais (Brasil, 1997b, p. 17). Em relao mnero-metalurgia, o discurso do Governo Federal passa a indicar que ela poderia contribuir com o desenvolvimento regional, maximizando a utilizao das vias de transporte existentes e as a serem criadas, bem como a partir da gerao de cadeias de integrao produtiva (Brasil, 1997a, p. 106). Foi naquele contexto, tambm, que se aprovou a emenda constitucional n 6, que retirou o impedimento, at ento existente, de o capital estrangeiro participar majoritariamente nos capitais de empresas de minerao. Mudana que permitiu, por exemplo, norueguesa Elkem adquirir os direitos de lavra do minrio de cromo no municpio de Mazago (AP) e passar a dirigir a atividade por meio de sua subsidiria, a Minerao Vila Nova. Tal mudana constitucional permitiu que a Rio Capim Caulim S. A. uma empresa que pertencia ao Grupo Mendes Jnior, e que, em 1994, havia iniciado as obras tendo em vista a valorizao de minas de caulim, s margens do rio Capim, no municpio de Ipixuna do Par fosse adquirida pela francesa Imerys, uma das maiores empresas mundiais de caulim, passando a denominar-se Imerys Rio Capim Caulim. Desde 1996, quando ocorreu o primeiro embarque de minrio, a mercantilizao do caulim tem se ampliado anualmente e a empresa pretende expandi-la at 1,2 milho de t/ano, limite operacional do mineroduto que liga a mina s instalaes de beneficiamento em Barcarena (PA). No municpio de Ipixuna tambm se instalou a Par Pigmentos S. A. (PPSA). Em 1996, a PPSA iniciou a lavra do caulim, que, depois de lavrado, transportado para a usina de tratamento, de onde, j beneficiado, bombeado, na forma de

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polpa, por um mineroduto com 180 km de extenso, at atingir as instalaes da empresa em Barcarena, onde secado e embarcado atravs de terminal porturio da prpria empresa. Como as demais empresas que se dedicam valorizao do caulim na Amaznia, a PPSA pretende alcanar o volume de um milho de t/ ano, limite para o qual foi projetado o seu mineroduto.

As tenses no governo Lula e a manuteno de lgicas de valorizao de minerais na Amaznia


O documento que, em tese, deve dirigir a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional do governo do presidente Lula da Silva indica que um dos principais objetivos das aes do Governo Federal no que tange s polticas de desenvolvimento regional o de explorar, com afinco, os potenciais endgenos da magnificamente diversa base regional de desenvolvimento, em conformidade com os fundamentos sociais atuais de uma produo mais diversificada e sofisticada, mais portadora de valores sociais regionalmente constitudos (Brasil, 2003a, p. 12). Trata-se de uma referncia que explicita o apoio, como mecanismo de desenvolvimento regional, queles agentes que tm a sua competitividade baseada em vantagens competitivas (Dosi et al., 1990) e no queles agentes cuja estratgia de competitividade apia-se na utilizao to-somente de vantagens comparativas oriundas dos baixos custos para se acessar recursos naturais. Este mesmo fundamento, em linhas gerais, tambm est presente no documento Plano Amaznia Sustentvel (Brasil, 2004, p. 60). Todavia, em termos de aes concretas, a atuao do Governo Federal para a Amaznia no tem se pautado, fundamentalmente, no que est exposto naqueles documentos, pois uma anlise das aes do Governo para a Amaznia indica que a lgica de sua atuao vincula-se, em grande medida, a uma estratgia expressa no documento Plano Plurianual 2004-2007 (Brasil, 2003b) e que comporta aes que reforam as lgicas, vigentes nos perodos anteriores, de relacionamento entre o poder pblico e as empresas responsveis pela mercantilizao de bens de origem mineral. O Plano Plurianual Brasil tem como ponto de referncia uma anlise de que o desenvolvimento econmico do pas est bloqueado pela existncia de restries que produzem vulnerabilidade externa e interna. A primeira delas vinculada baixa capacidade de gerao de divisas na balana comercial e de atrao de capitais produtivos. Essa reduzida capacidade de gerao de divisas tem tornado o Brasil altamente dependente de capitais para fechar suas contas com o resto do mundo. Nesses termos, a superao da vulnerabilidade externa requer que seja dada mxima prioridade para a elevao do saldo da balana comercial, o que implica dispensar tratamento privilegiado aos agentes econmicos, como as empresas mnero-metalrgicas, cujas mercadorias exportadas tm baixssimo coeficiente de importao, do que deriva um resultado lquido maior nas contas correntes externas.

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Fotos Cortesia do Autor

Mina de minrio de ferro, Carajs, Par.

Escavadeira na regio do rio Trombetas, PA. Caminhes na Serra do Navio.

Essa postura do Governo manifesta na presena do prprio presidente da Repblica na inaugurao na terceira linha de produo da Alunorte, que permitiu incrementar o volume exportado pela empresa de 730 mil toneladas de alumina para 1,4 milho de toneladas por ano. Em 2004, tais exportaes significaram vendas de US$ 307 milhes, presena que se repetiu na inaugurao, em 2004, de projeto da CVRD, na regio de Carajs, destinado valorizao de minrio cobre na mina do Sossego que, durante as prximas duas dcadas, ser responsvel pela mercantilizao anual de 140 mil toneladas de cobre. A poltica do Governo Federal de priorizar a ampliao de supervits na balana comercial tem desdobramentos concretos sobre os processos de desenvolvimento em curso na Amaznia, pois tais prioridades convergem com a ao

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e redundam em prticas que fortalecem agentes econmicos que se valem das vantagens comparativas derivadas do baixo custo, em termos presentes, do uso dos recursos naturais da regio, ou seja, a valorizao de minrio de ferro, de bauxita, de cobre, de alumina, de alumnio, do ferro-gusa e no com o estabelecimento de polticas que sejam capazes de explorar os potenciais endgenos e impulsionar uma produo mais diversificada e sofisticada.

Valorizao de recursos minerais e desenvolvimento local


Os desdobramentos decorrentes da mercantilizao de recursos minerais em termos regionais, apesar de envolverem produo de mercadorias bastante diversas, valorizadas por empresas que foram instaladas em momentos histricos distintos, guardam importantes e decisivas singularidades e contam com lgicas e caractersticas comuns no que tange a repercusses em relao aos processos de desenvolvimento regional. Nestes termos, a anlise das dinmicas gerais derivadas das atividades voltadas valorizao de minerais da regio facilita, sobretudo, a compreenso sobre a limitada capacidade de impulsionarem processos de desenvolvimento local. Essa limitao de a mnero-metalurgia impulsionar dinmicas de desenvolvimento amplas e socialmente enraizadas torna-se mais clara quando se levam em conta as novas abordagens sobre processo de desenvolvimento fundamentadas em interpretaes das trajetrias de inovao tecnolgica (Dosi et al., 1988; Freeman, 1994) e em novas abordagens acerca da organizao institucional e do carter endgeno de processos de desenvolvimento duradouros (Romer, 1994; Krugman, 1995 e Arthur, 2000) que apontam a necessidade de se considerar o papel assumido pelo capital social (Coleman, 1990) e pelas especificidades sociais, institucionais, culturais e ecolgicas como elementos determinantes para se implantar processo de desenvolvimento local. Trata-se assim da capacidade de se estabelecer regionalmente vantagens competitivas que seriam decorrentes de uma ambincia historicamente construda (Dosi et al., 1988) e no da simples utilizao de vantagens comparativas cujos supostos tericos derivam de modelos vinculados economia neoclssica e embasadas na suposio de que a eficiente alocao de fatores de produo em uma regio (teorema de Heckscher-Ohlin-Samuelson) ofereceria condies para seu desenvolvimento mediante a intensificao do comrcio. A lgica que impulsionou a mnero-metalurgia na regio a de assegurar sua viabilidade econmica tendo por base a garantia da utilizao de vantagens comparativas decorrentes da possibilidade de acessar recursos e servios ambientais a baixo custo, o que no a vincula existncia ou necessidade de ela se integrar ou interagir com arranjos produtivos locais nos quais, ao lado da existncia de recursos naturais, o capital humano e o social sejam elementos determinantes para o estabelecimento de vantagens competitivas que permitam processos de desenvolvimento socialmente enraizados.

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A possibilidade de se acessar recursos naturais a baixo custo foi determinante para que houvesse uma drstica alterao nas exportaes da Amaznia oriental, o Par, por exemplo, cujo montante das exportaes, em 1976, totalizava US$ 109,83 milhes, e foi multiplicado por 34, incremento vinculado s exportaes de produtos mnero-metalrgicos; estes alcanaram, em 2004, 77% do valor total das exportaes paraenses que, naquele ano, somaram US$ 3,8 bilhes. Todavia, a literatura especializada corrobora que se deve levar em conta que a implantao de novas atividades econmicas pode elevar os nveis de produo de uma regio ou de uma localidade sem que, entretanto, ocorra um processo de desenvolvimento econmico e social. Este parece ser o caso das atividades mnerometalrgicas, pois no foram capazes de impulsionar, na Amaznia oriental brasileira, processos de desenvolvimento de base local, endgenos, socialmente enraizados, por isso, sustentveis. Portanto, em que pese ao gigantismo dos volumes e cifras movimentados como decorrncia da extrao, do beneficiamento e da transformao industrial de recursos minerais; rpida elevao das taxas de crescimento econmico da regio; ao favorecimento pelo aparato estatal por meio de concesses de subsdios e de inmeras facilidades creditcias e fiscais; e aplicao de vultosos recursos oriundos de fundos pblicos em infra-estrutura ou mesmo diretamente na estruturao de empresas, a mnero-metalurgia no deve ser includa dentre as atividades que impulsionam dinmicas de desenvolvimento endgeno e sustentveis na regio.

Dificuldades de enraizar processos de desenvolvimento Durante meio sculo, em diversos momentos, em torno das atividades mnero-metalrgicas, foram construdas expectativas de que, como decorrncia do atendimento de demandas globais de mercadorias minerais, abrir-se-ia a possibilidade para o estabelecimento de processos impulsionadores do desenvolvimento regional por meio do surgimento de uma vasta rede de relaes sociais, mercantis e no mercantis, tendo como elemento estruturador a mnero-metalurgia. A expectativa, recorrentemente acalentada, era de que a mnero-metalurgia produziria rpidos efeitos de encadeamento industrial. Entretanto, ela no foi capaz de impulsionar o surgimento da propalada rede de relaes como fruto de encadeamentos para frente e para trs das atividades de minerao e sderometalurgia. As dificuldades de a mnero-metalurgia impulsionar processos de desenvolvimento de base local, todavia, no residem fundamentalmente na limitada capacidade de estabelecer encadeamento produtivo. Uma das razes encontra-se no fato de estas atividades serem profundamente dependentes de dinmicas extra-regionais que, por sua vez, determinam os padres tecnolgicos, de inovao e de organizao dentro dos quais as empresas mnero-metalrgicas tm de operar, o que as distanciam da articulao ou mesmo da construo de arranjos produtivos de base local.

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Polticas tributrias desarticuladas de estratgias de desenvolvimento local Outro aspecto que poderia ter repercusses para o desenvolvimento regional seria a arrecadao tributria, lato sensu, decorrente da valorizao de recursos minerais. A possibilidade de a sociedade, por meio das estruturas estatais, capturar parte do valor gerado como decorrncia da mercantilizao de recursos minerais regionais efetiva-se por meio de tributao que incide tanto sobre a extrao e a comercializao, quanto sobre o lucro auferido pelas empresas. Contudo, o volume da receita tributria decorrente dessas atividades pouco significativo se comparado ao faturamento e ao lucro dessas empresas, o que decorre de polticas que, mesmo elaboradas e implementadas em momentos histricos distintos, tiveram como desdobramento comum a sistemtica renncia fiscal no que concerne s atividades mnero-metalrgicas. Trata-se de polticas fiscais que se articulam com interesses de capitais presentes em regies mais desenvolvidas que, por meio de relaes hierarquizadas e de apropriao desigual do poder poltico, impulsionam polticas pblicas que representam seus interesses. No caso da mnero-metalurgia, a capacidade de ela gerar grande volume de exportaes de forma regular permite a obteno de saldos favorveis na balana comercial, o que atende aos interesses de importantes segmentos de regies mais desenvolvidas. Contudo, essas polticas no necessariamente se coadunam com o reforo a dinmicas que favoream o desenvolvimento em termos regionais e locais. Nesse contexto, favores fiscais so estabelecidos muito mais em decorrncia de interesses extra-regionais do que, efetivamente, como polticas pblicas articuladas e voltadas para o desenvolvimento da regio. O principal desses favores fiscais relaciona-se com a iseno ou com a reduo do imposto sobre o lucro por perodo de at dez anos. Na Amaznia oriental brasileira, quase todos os empreendimentos mnero-metalrgicos contaram ou contam com esse tipo de favor fiscal. As polticas tributrias tambm evidenciam poder limitado de a sociedade regional valer-se das especificidades que envolvem a valorizao de recursos minerais, pois o fato de as atividades de lavra, diferentemente de outras atividades econmicas, terem de, obrigatoriamente, ser desenvolvidas na rea da ocorrncia mineral o que se costuma chamar rigidez locacional poderia resultar no estabelecimento de dinmicas sociais que possibilitassem a elevao da tributao decorrente da valorizao dessas reservas, especialmente a ampliao da Compensao Financeira pela Explorao de Recursos Minerais CFEM (royalties) relativa valorizao da hematita e da bauxita que poderia comportar dilatao, sem comprometer a competitividade destes mercados, em decorrncia das caractersticas destas minas e dos mercados mundiais (Monteiro, 2004). Todavia, no isto que ocorre.

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Se, por um lado, a rigidez locacional que caracteriza a explorao das minas no utilizada de forma eficaz por parte dos estados nacionais e membros da federao para ampliar a tributao, por outro, a flexibilidade que as empresas possuem em relao s possibilidades de localizao das plantas industriais nas quais se realizam etapas posteriores da transformao de bens minerais utilizada de forma hbil por elas para que estados nacionais e membros da federao estabeleam polticas fiscais e tributrias que lhes sejam favorveis. H, de tal forma, assimetrias nas negociaes que envolvem a rigidez locacional da extrao e beneficiamento primrio e a flexibilidade das etapas posteriores de processamento dos minrios. Foram estabelecidas relaes que favorecem as empresas que tm seus interesses articulados com a valorizao de recursos minerais da regio, o que se efetiva em detrimento de outros grupos sociais e de polticas indutoras de desenvolvimento local.

Grande concentrao de capitais e pouca difuso de tecnologias


A mnero-metalurgia, em termos gerais, requer elevadssima concentrao de capitais. Alguns empreendimentos demandaram investimentos superiores a US$ 1 bilho, como no caso da explorao do ferro, em Carajs; da bauxita, na regio do Trombetas; da produo da Alumina pela Alunorte; e da fabricao de alumnio primrio pela Albras e pela Alumar. Todavia, o controle desses capitais efetivado extra-regionalmente, no reforando a regio como local de deciso. Essa grande concentrao de capitais enseja, tambm, de forma quase que direta, concentrao de renda, e no colabora para que se estenda a propriedade de meios de produo a segmentos mais amplos da sociedade. Trata-se, portanto, de dinmicas que no se coadunam com processos de desenvolvimento de base local, pois estes requerem a ampliao da eqidade social, intimamente associada desconcentrao da renda e da propriedade de meios de produo. Ademais, muito elevada a composio orgnica desses capitais, ou seja, eles requerem grandes investimentos em maquinrio e em infra-estrutura (capital fixo), quando comparados ao volume de recursos destinados remunerao da fora de trabalho (capital varivel). Todavia, a maquinaria no produzida na regio e a tecnologia para a implantao da infra-estrutura tambm no gestada regionalmente. Em ambos os casos so trazidas para a regio na forma de pacotes tecnolgicos fechados. Assim, a maneira pela qual maquinaria e infra-estrutura so incorporadas ao processo produtivo faz com que inexistam mecanismos significativos de difuso, para outras atividades existentes na regio, da tecnologia incorporada tanto na maquinaria e nos processos de gesto quanto na infraestrutura que serve s empresas mnero-metalrgicas.

Limitada capacidade de interagir com a diversidade local


A extrao e a transformao industrial de minerais na Amaznia oriental brasileira, em funo das caractersticas dos mercados, necessitam recorrer a pro-

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cedimentos industriais padronizados em termos globais, de forma que, por exemplo, a lavra da bauxita, sua transformao em alumina e posteriormente em alumnio primrio; a lavra do minrio de ferro, a pelotizao deste minrio, a produo de ferro-gusa e, no futuro prximo, do ao, utilizam sistemas industriais homogneos, ou seja, so processos produtivos que replicam outros existentes no mundo. Essas atividades, ao demandarem processos produtivos desenvolvidos e implementados noutros contextos sociais, culturais e ecolgicos, diante da prpria fragilidade da organizao da sociedade local, consolidam habitus e passam a ter dificuldade de interagir com a diversidade regional, pois, a partir desta diversidade, constituem-se em realidades e atores (ndios, camponeses, empresrios locais etc.) com os quais a mnero-metalurgia tem enorme dificuldade de interatuar e, com freqncia, assume uma postura conflitante e antagnica em relao a estes.

Assimetrias no acesso e na mercantilizao de inputs energticos


As atividades mnero-metalrgicas demandam energia em nveis bastante diferenciados. Estas distines entre os fluxos energticos so derivadas das especificidades dos processos de valorizao de cada recurso mineral. Assim, as atividades de extrao e de beneficiamento primrio demandam significativamente menos energia do que aquelas que envolvem a transformao industrial do mineral. As etapas que envolvem a transformao metalrgica ou siderrgica de mercadorias minerais, quando comparadas com as demais atividades voltadas valorizao regional de recursos minerais, aparecem como amplamente dependentes de inputs energticos. Em face dessa diferenciao, as empresas que atuam na extrao e beneficiamento primrio de minerais no tm no suprimento energtico elementos relevantes de suas estratgias de competitividade. J as estratgias daquelas empresas cuja atividade demanda significativamente mais energia voltam-se para o desenvolvimento de uma srie de aes que lhes permitam o acesso a inputs energticos com os menores preos possveis. Assim, para a instalao de unidades industriais destinadas transformao industrial de bens minerais na regio que efetivam a produo de alumnio primrio, de silcio metlico e de ferro-gusa foi decisiva a existncia de um grande potencial hidreltrico e de um grande volume de biomassa vegetal, possibilitando o acesso a inputs energticos capazes de viabilizar aqueles processos industriais. No caso do suprimento de energia eltrica, a mercantilizao de servio ambiental representado pelo potencial hidreltrico regional requereu diversas mediaes que envolveram o estado nacional e empresas de atuao global que, em ltima anlise, transferiram para o primeiro custos de construo da usina hidreltrica de Tucuru e garantiram para si preos reduzidos para a aquisio de energia eltrica. De forma semelhante, foram estabelecidas relaes sociais que viabilizam o fcil e barato acesso biomassa originria da floresta primria para a produo de carvo vegetal utilizado como input energtico no processo de

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valorizao do ferro-gusa e do silcio metlico. Trata-se de exemplos da assimetria que envolve diferenciaes sociais no acesso e no uso de servios ambientais. Portanto, no caso da hidroeletricidade e da biomassa vegetal, foram edificadas relaes que garantiram mecanismos para permitir que, com baixssimos custos econmicos, vultosos recursos e servios ambientais fossem convertidos em mercadorias. Processos para os quais foi decisiva a atuao do estado nacional. uma lgica que permite que determinados segmentos sociais apropriemse de riqueza oriunda de fundos pblicos e de vastssimo patrimnio constitudo de servios ambientais como tambm que haja assimetrias entre empresas siderrgicas e metalrgicas e outros segmentos da sociedade no acesso e aquisio de inputs energticos.

A inobservncia do princpio da prudncia ambiental


A valorizao regional de recursos minerais patrocinou tambm prticas ambientalmente deletrias. Talvez o exemplo mais significativo desta situao advenha das constataes efetivadas aps o fechamento das primeiras minas submetidas explorao industrial no Amap. Em todas visvel, sem grande esforo, um passivo ambiental seguramente muito significativo, embora ainda no dimensionado. Um passivo cuja face mais evidente a no-recuperao das reas degradadas pela minerao, como se constata nos locais onde atuaram a MNA, a MYYSA e a Minerao gua Boa ou mesmo em passivos ambientais mais difceis de serem identificados, mas de implicaes extremamente graves, como o caso representado pela contaminao de lenis freticos por arsnio, na rea do porto da Icomi, no municpio de Santana (AP). Este problema ambiental hoje atribudo aos rejeitos produzidos pela usina de pelotizao de minrio de mangans da Icomi, implantada na dcada de 1970. Entretanto, na poca de sua instalao, esta usina foi apresentada como fruto de importantes pesquisas, desenvolvidas durante cerca de trs anos nos laboratrios da empresa no Amap e no Homer Research Laboratories, da Bethlehem Steel nos Estados Unidos e reivindicada como um marco de um desafio vencido: a instalao de equipamentos de alta tecnologia em plena Amaznia (Icomi, 1975, p. 17). Neste caso especfico, um processo produtivo que foi apresentado sociedade e aceito como portador de alta tecnologia e como fruto de anos de pesquisa, dcadas depois, revelou-se como uma bomba de efeito retardado. Fruto de lgica similar, insere-se o caso do assoreamento do lago Batata. Nos anos de 1990, quando a MRN j no lanava mais os rejeitos do beneficiamento da bauxita no lago, os responsveis pelo problema argumentavam que a ausncia de tecnologia e o nvel de conscincia ecolgica da poca (Planasa, 1994, p. 67) foram os responsveis pelo procedimento adotado por uma dcada, do qual resultou um dano ambiental gravssimo. Assim, na viso da MRN, como os avanos na tecnologia e na conscincia ambiental s se efetivaram anos depois de o processo j ter se iniciado, aquelas prticas no poderiam, naquele momento, ser tomadas como agresses ao ambiente efetuadas por negligncia ou dolo,

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pois no haviam sido social nem mesmo tecnologicamente estabelecidos parmetros que as caracterizassem como tal. Estes so alguns dos exemplos que indicam o quo comum a constatao de que certos procedimentos que envolvem a valorizao de recursos minerais podem representar gravssimos problemas ambientais. Entretanto, no momento em que esto sendo colocados em prtica tais procedimentos voltados valorizao de recursos minerais, a sociedade e mesmo os prprios responsveis pelas atividades desconsideram o princpio da prudncia ambiental.

Pistas para articular a mnero-metalurgia com o desenvolvimento regional


No Amap, a exausto das primeiras minas submetidas explorao industrial na Amaznia tornou mais evidente algumas das contradies, que se expressam na capacidade limitada de a mnero-metalurgia impulsionar processos de desenvolvimento local. Tanto que naquele Estado ntida a frustrao em relao colaborao das atividades minerais para o desenvolvimento da regio (Porto, 2003). Uma frustrao que toma formas concretas com a viso das crateras, como as formadas na Serra do Navio; ou com a constatao de que das poucas sinalizaes em direo verticalizao da produo mineral naquele estado s restam os alicerces. Diante de razes geolgicas, histricas, de mercado e logsticas, e de um saldo questionvel, deve-se ampliar as reflexes acerca das condies sob as quais possvel converter os recursos minerais da regio em vetores de desenvolvimento. Em especial porque a mnero-metalurgia, na primeira dcada deste sculo, ser a atividade que realizar o maior volume de investimentos na Amaznia oriental brasileira. H que se considerar que se trata de agentes sociais e econmicos que tm sua trajetria marcada pelo reforo a um projeto de desenvolvimento regional assentado na concentrao da renda, na homogeneizao dos processos produtivos e na desvalorizao do capital natural da regio e cujos habitus os distanciam da possibilidade de estabelecerem redes de relaes sociais, econmicas, polticas e ambientais que sejam impulsionadoras do desenvolvimento regional baseado na construo de arranjos produtivos locais capazes de alimentarem localmente dinmicas de inovao que favoream o estabelecimento de processos produtivos cujo diferencial de competitividade no esteja baseado, to-somente, na utilizao, a baixo custo, de recursos e servios ambientais da regio. Dessa forma, as aes do Governo Federal e de amplos segmentos da sociedade diante destas empresas mnero-metalrgicas no podem ser interpretadas como neutras em relao aos desdobramentos dos processos de desenvolvimento em curso na Amaznia. Nestes termos, necessria a criao de uma ambincia social que favorea e possibilite um rgido controle ambiental das atividades mnero-metalrgicas, buscando evitar a prtica da transferncia de custos priva-

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dos para a sociedade e, sobretudo, criando uma tenso que busque bloquear comportamentos oportunistas, no que se refere externalizao de custos e que induza a adoo de mecanismos de inovao para a garantia da competitividade. No que se refere questo fiscal e tributria, se, por um lado, a renncia fiscal beneficia, em nome do esforo exportador e, em certos casos, estabelece a possibilidade de concorrncia no mercado internacional de uma empresa mnerometalrgica, por outro, esta renncia fiscal, especialmente se levando em conta que os fundamentos de tais concesses so contratuais, pode se configurar como instrumento apto a induzir comportamentos de empresas mineradoras que impulsionem processos de desenvolvimento de carter endgeno, tais como a cooperao tcnica interempresas, o estabelecimento de mecanismos de difuso tecnolgica, a formatao de cadeias de subcontratao que assumam formato que possam vir a favorecer o desenvolvimento local etc. Outra possibilidade de articular a mnero-metalurgia com o desenvolvimento local a de se ampliar, via tributao, lato sensu, a parte do valor criado pela minerao. A ampliao das alquotas dos royalties, por exemplo, no comprometeria a competitividade internacional das commodities, uma vez que se encontram bem abaixo da mdia mundial (Monteiro, 2004). Poderiam ser recursos cuja destinao voltar-se-ia ao fortalecimento de processos de desenvolvimento fundamentados no estabelecimento de vantagens competitivas socialmente criadas e integradas ao uso sustentvel da base natural da regio. Trata-se de uma possibilidade. Todavia, distante de ser uma realidade, uma vez que isto implica confronto com interesses econmicos, vises de mundo, com o tradicionalismo de diversas ordens e instituies etc., o que requer firmeza e clareza estratgica dos dirigentes polticos, a edificao de uma institucionalidade pblica na Amaznia que seja permevel pluralidade de foras que expressam a sua diversidade social e cultural, e, sobretudo, a ampla mobilizao dos diversos segmentos sociais comprometidos com um novo tipo de desenvolvimento regional.
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RESUMO A IMPLANTAO na Amaznia oriental brasileira, nas ltimas cinco dcadas, de empresas voltadas extrao e transformao industrial de minerais acalentou, recorrentemente, em diversos e amplos segmentos sociais, expectativas de rpida industrializao regional como derivao da utilizao de vantagens comparativas decorrentes do atendimento de demandas globais de mercadorias minerais. Todavia, as atividades mnero-metalrgicas tiveram enormes limitaes em impulsionar dinmicas de desenvolvimento amplas e socialmente enraizadas, o que resulta, em grande medida, das trajetrias e dinmicas de inovao tecnolgica a que so vinculadas, da ambincia institucional na qual esto inseridas e da pouca importncia que requerida das especificidades sociais, culturais e ecolgicas locais para garantir a competitividade da valorizao pouco qualificada de recursos minerais da regio.

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THE ESTABLISHMENT of mineral extraction and mineral transformation industries in the Western Brazilian Amazon in the last five decades created recurrent and widespread expectations of a fast regional industrialization resulting from comparative advantages brought by the fulfillment of the world demand for mineral commodities. Mineral and metallurgic activities have proven nevertheless to have a very limited capacity to foster broad and socially rooted development dynamics. This phenomenon may be partially explained by the particular dynamics of technological innovation in those industries, by the institutional environment in which they are embedded and finally by the secondary role played by the social, cultural and ecological characteristics of the region in order to guarantee a competitive valorization of the mineral resources of the Western Amazon.
A BSRACT

Palavras-chave: Amaznia, Minerao, Metalurgia, Desenvolvimento Regional. Keywords: Amazonia, Mining, Metallurgy, Regional Development.

Maurlio de Abreu Monteiro doutor em desenvolvimento socioambiental, professor e pesquisador do Ncleo de Altos Estudos Amaznicos da Universidade Federal do Par (Naea-UFPA). A elaborao deste texto contou com apoio financeiro do CNPq. Texto recebido em 2 de fevereiro de 2005 e aceito para publicao em 26 de fevereiro de 2005.

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