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II Conferncia do Desenvolvimento CODE 2011 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA Braslia-DF, 23 a 25 de novembro de 2011

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rea Temtica 09: Comunicao e Desenvolvimento

Democracia via web: direito informao e transparncia Bezerra, Heloisa Dias1 Freitas, Marisleily Rodrigues de2 Jorge, Vladimyr Lombardo3 Silva, Joscimar Souza4

Resumo: Este artigo tem por objetivo analisar o conceito de democracia digital, especialmente as questes sobre direito informao e transparncia. Para analisar casos empricos, utilizamos os dados do projeto de pesquisa Democracia e boa governana via websites dos governos estaduais . Palavras-chave: democracia digital, direito informao, transparncia, polticas pblicas

Abstract: This paper aims to analyses the concept of digital democracy, particularly questions about rights to information and transparency. To analyses empirical cases, we used dates from the project Democracy and good governance through governmental websites Keywords: digital democracy, right to information, transparency, public policies.

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Doutora em Cincia Poltica, professora da Universidade Federal de Gois (diasbezerra.h@gmail.com) Mestranda do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da Universidade Federal de Gois (leilamorelly@gmail.com) 3 Doutor em Cincia Poltica, professor da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (vljorge@uol.com.br) 4 Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Gois (joscimar144@gmail.com)
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1. Introduo

Informao um direito? garantia de cidadania? um indicativo do grau de democratizao de um pas? Para o terico Robert A. Dahl (1989), o debate pblico livre uma precondio necessria consolidao democrtica , pois, somente com liberdade para formular e expressar opinio h garantias efetivas de tolerncia entre governo e oposio. Assim sendo, podemos tomar como premissa que, para a existncia de um debate pblico efetivamente livre, preciso garantias relativas ao direito informao (Bezerra, et. all, 2010). Na Declarao Universal dos Direitos Humanos est escrito que:
Toda pessoa tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e idias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras (Artigo XIX, In: http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm)

Direito informao e Transparncia, na discusso sobre democracia digital, podem ser tomados, de certo modo, como indicativos de uma mesma problemtica: a forma como o Estado e os governantes tratam das garantias aos cidados do que Dahl preconizou como livre debate. Para avaliar as condies oferecidas por alguns estados subnacionais e respectivos gestores, vamos discutir os dados relativos ao Par e Roraima, Estados selecionados da regio Norte, e Bahia e Piau, Estados da regio Nordeste. Nossa escolha se justifica pelo fato de estarmos abordando regies que ainda sofrem com a falta de acesso internet (Cetic.br, 2010; Cgi.br, 2010).

2. Potencial democratizante da web: perspectivas tericas

Transparncia passou a tema de destaque quando o assunto combate a toda forma de corrupo, seja no mundo pblico/Estatal/governamental, seja no meio corporativo/mercado. Com isto passou a fazer parte da agenda de pesquisa diversos campos de estudo, seja entre pesquisadores (Flexor e Leite, 2007; Fontoura, 2008) ou organizaes no governamentais a exemplo da Transparency International5 e Transparncia Brasil6. Podemos citar, ainda, a recente iniciativa internacional para criao do Open Government Partnership7, o que demonstra uma crescente preocupao com o tema no mbito dos organismos multilaterais. Peruzzotti (2008) afirma que as organizaes da sociedade civil com iniciativas voltadas para o combate corrupo encontram dificuldades. O autor argumenta que, uma das principais dificuldades que tem enfrentado essas organizaes a opacidade do Estado. Ou seja, os rgos governamentais no tm investido na transparncia pblica e no acesso dos cidados s informaes sobre a administrao pblica. Esse
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http://www.transparency.org/. http://www.transparencia.org.br/ http://www.opengovpartnership.org/

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acesso informao constitui o pr-requisito bsico para qualquer cidado agir contra a corrupo (Peruzzotti, 2008: 482). No vemos, portanto, a transparncia apenas como um requisito de gesto, mas como garantia de preservao dos direitos polticos e civis dos cidados, j que capaz de organizar a livre informao poltica, requisito essencial existncia de um Estado democrtico de direito. Contudo, conforme afirma Bezerra et al (2010), o significado de accountability no pode ser reduzido transparncia financeira., ou seja, preciso aliar a prestao de contas oramentria a uma prestao de contas dos projetos desenvolvidos, da poltica em si. Pinho (2008), afirma que um governo eletrnico ampliado deve contemplar no s a prestao de servios populao em geral, mas tambm deve buscar a oferta de informaes que levem a transparncia e a accountability poltica. Ele afirma que: A ampliao da viso de governo restrito tem o sentido de contemplar no apenas o que o governo disponibiliza aos cidados em termos de produtos ou servios, mas tambm de idias, posicionamentos e posturas ideolgicos. Ainda que a disponibilizao de produtos e servios j expresse um posicionamento ideolgico, ele pode estar mais pronunciado quando se amplia no sentido da manifestao de maior transparncia, o que significa informaes de mais qualidade e contedo, referentes a processos polticos. Do mesmo modo, a adoo de mecanismos de participao digital implica um governo baseado em maior interao com a sociedade, onde esta compartilha com o governo tarefas at ento especficas deste. (PINHO, 2008, p. 474) Pensando na transparncia e em um Estado mais responsivo sociedade, Pinho (op. cit.) destaca que a sociedade civil possui papel fundamental nesse processo. Cabe aos cidados ou movimentos sociais conferir e controlar as aes do governo e tambm ter uma posio mais propositiva. No s o governo tem deveres quanto transparncia e responsividade. A sociedade civil tambm precisa agir e para isso precisa ser politicamente capacitada. A internet, neste caso, pode ser o meio facilitador da participao poltica do cidado e consequentemente dos controles democrticos horizontais. Silva (2005) acredita que boa parte dos pesquisadores admite a potencialidade das novas TICs, havendo, contudo, divergncias quanto ao tipo e a intensidade de repercusso. Estes pesquisadores tm sido avaliados enquanto otimistas, moderados e pessimistas, mas Bezerra (2008) os reclassificou a partir de uma perspectiva da teoria poltica, que a que adotamos neste trabalho e em nossa pesquisa:
[...] os denominei por cyberotimistas rousseanianos e cyberpessimistas schumpeterianos. Os primeiros esto relacionados percepo de que as novas TICs constituem um surpreendente caminho para novos padres de interao em ambientes democrticos, avanos que supostamente poderiam ser observados tanto na postura de polticos e burocratas, quanto nos prprios cidados, fazendo coro, assim, aos ideais do deliberacionismo ou do participativismo. Por seu turno, os cyberpessimistas schumpeterianos no acreditam nessa possibilidade incremental das TICs no que tange participao poltica, seja pela inexistncia de interesse por parte daqueles que esto frente dos poderes pblicos, seja pela apatia quase inerente aos indivduos, diariamente acossados pelas necessidades e prazeres da vida cotidiana. Dentro dessa perspectiva, a participao poltica est intimamente relacionada ao modo como os indivduos percebem o mundo pblico, ou seja, a poltica e os governantes, como coisas alheias ao leque de questes com as quais precisam de fato interagir e que, basicamente, dizem respeito ao mundo privado.

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(Bezerra, 2008, p. 2).

No campo dos otimistas destacamos Malina (1999), Schmidtke (1998) e Coleman (1999a e 1999b), para quem as novas TICs seriam marcadas por uma natureza ambgua e o seu uso para fins polticos benficos dependeria, sobretudo, do modo de apropriao social. Autores mais pessimistas no compartilham desta perspectiva, a exemplo de Buchstein (1997), Dean (1997) e Wolton (2001) que vem mais seus efeitos negativos do que suas consequncias positivas ou ambiguidades (apud Silva, 2005, p. 452). Uma perspectiva que compartilha otimismo e pessimismo bastante interessante a adotada por Philipe Breton (2006), que sugere a existncia de uma baixa capacidade dos indivduos para o uso dos dispositivos democrticos j existentes. Breton afirma que a democracia representativa no carece, necessariamente, de incrementos, o cidado que precisa de capacitao para operar com as possibilidades de participao que j so ofertadas. No basta investir na criao de alternativas do ponto de vista das tcnicas, das ferramentas, se elas servirem apenas para perpetuar as antigas competncias. preciso observar o uso que se faz das instituies. Breton questiona as prprias prticas democrticas, pois, para ele, muitos indivduos no sabem sequer do que se trata, indicando, ainda, uma diferena significativa entre o discurso individual sobre o que democrtico e aquilo que se pratica na realidade cotidiana. Por exemplo, indivduos que fazem calorosas defesas dos ideais democrticos, podem, nas suas aes prticas, se mostrar autoritrios e dominadores. Breton questiona ainda a noo de cidadania. Para ele, ser juridicamente cidado no significa ser competente para praticar a democracia. (Breton, 2006, p. 97) No sistema democrtico, cada pessoa uma autoridade pblica, ou seja, cada um convocado a tomar sua parte na soberania. Portanto, ser cidado implica na autoridade sobre a coisa pblica e ser legalmente apto para isso. Assim, para julgar e decidir sobre o destino do bem pblicos indivduos/cidados precisariam ter profundo conhecimento das coisas do mundo pblico. Essa idia de uma incompetncia democrtica do cidado comum como uma das causas da distncia no relacionamento com as coisas do mundo pblico no recente, afinal, Joseph Schumpeter (1961) j afirmava que o cidado alm de ser aptico em relao s questes do mundo poltico no possui capacidade cognitiva para a atuao nesta arena. Embora as novas TICs tenham criado expectativas com relao expanso da ao poltica (acompanhar o noticirio poltico online, ler blogs de polticos, ver vdeos de poltica etc.) e da participao poltica (escrever um blog, fazer campanha online, escrever peties eletrnicas, manifestar-se num frum eletrnico ou numa consulta oramentria digital, postar vdeos polticos etc.) dos cidados, tais expectativas podem no se realizar e, no caso de se realizarem, terem desdobramentos distintos daqueles previstos por muitos analistas. A questo da participao poltica requer, por parte dos governos, no apenas a determinao de disponibilizar os recursos que viabilizam a participao poltica, mas definir quem est autorizado a participar. Essa questo acerca da participao poltica foi recentemente levantada por Wilson Gomes: [...] o problema principal das democracias liberais contemporneas est longe de ser o da participao, em sentido estrito, mas o da fraca capacidade concorrencial da cidadania em face de outros agentes e de outras agncias com interesse poltico. Embora a participao poltica seja importante, nem

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mesmo acredito que o mero aumento de participao possa resolver a questo do enfraquecimento poltico da cidadania, se no considerarmos tambm e cuidadosamente qual o objeto da participao, qual tipo de participao e, sobretudo, que tido de efeitos derivar de tal participao. A participao pode ser intil, incua e do tipo errado. (Gomes, 2011, p. 36) As consequncias e possibilidades de uma democracia digital ainda so questes em aberto, tanto para analistas e pesquisadores quanto para os prprios agentes pblicos e os cidados.

3. A construo de um indicador para avaliao de transparncia na democracia digital Na pesquisa que deu origem a este artigo8, tomamos como premissa a centralidade do conceito de boa governana, o qual, de acordo com a literatura especializada, um indicativo timo da democratizao das relaes entre representantes e representados e do esforo dos poderes executivos quanto ao empoderamento da sociedade civil. Considerando que isto ocorre, principalmente, pela disponibilizao de informaes adequadas e suficientes para habilitar os cidados a demandar polticas e prestar ateno no desempenho dos polticos, nesta pesquisa investigamos se, como e o quanto os executivos estaduais: (a) permitem o acesso a informaes suficientes e necessrias para ser exercer controle horizontal ou vertical; (b) oferecem dispositivos que permitem a participao poltica; (c) esto realizando a accountability poltica e a responsividade essenciais para a chamada boa governana. Neste artigo vamos trabalhar com onze variveis (vide quadro 1), as quais foram modeladas com o objetivo de permitir a anlise da transparncia oramentria e poltica presente nos web sites dos governos estaduais. Os nveis de presena foram classificados e pontuados do seguinte modo: nvel expandido = 2,0 pontos9; nvel resumido = 1,0 ponto; ausncia de informao ou de ferramentas = 0,0 ponto. Para demonstrar a anlise dos dados agregados indicaremos como pontuao mxima para uma dada Secretaria aquela que o rgo obteria caso todas as informaes e ferramentas disponibilizadas no seu site estivessem no nvel expandido. J a pontuao mxima para o estado aquela que atribuiramos ao portal do Executivo estadual caso todas as informaes e ferramentas contidas nos sites de todas as Secretarias analisadas estivessem no nvel expandido. Por fim, o que estaremos denominando por pontuao obtida pelo estado aquela que os sites de todas as Secretarias analisadas efetivamente obtiveram.

Este paper contm anlise parcial dos dados obtidos pela pesquisa Democracia e boa governana via websites dos governos estaduais, projeto financiado pelo CNPQ, Processo 567742/2008-3, Edital 06/2008, Jovens Pesquisadores. 9 Caracterizamos como nvel expandido, em contraposio nvel resumido, todo contedo ou ferramenta com maior nvel de detalhamento ou que mais auxiliava o internauta no acesso a outros nveis de informao/ferramentas.

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3.1. Quadro 1: das variveis10


75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 TRANSPARNCIA ADMINISTRATIVA Informaes sobre concursos pblicos Programas de estgios profissionais lista de empresas fornecedoras Contratos Editais licitaes Licitaes em andamento Licitaes anteriores/encerradas Sistema de acompanhamento licitaes Receitas/despesas do Poder Executivo Tabela salarial do Poder Executivo Relatrio da gesto fiscal da Instituio

As variveis da categoria Transparncia administrativa foram modeladas para permitir a anlise da presena e efetividade de ferramentas que, possivelmente, permitiriam sociedade civil fiscalizar os membros do governo. De fato, no foram modeladas para induzir elaborao de um modelo de democracia direta, deliberativa ou participativa, ao contrrio, em nossa concepo serviriam apenas para permitir a avaliao do acesso dos cidados e das organizaes da sociedade civil s informaes sobre os representantes no governo e no para compartilhar com esses a elaborao e definio de polticas pblicas.

4. Pontuao obtida pelos Estados do Par, Roraima, Bahia e Piau

Os dados abaixo analisados so demonstrativos do total de pontos obtidos pelas secretrias estaduais de acordo com o que estava disponvel na poca das rodadas de coleta de dados realizadas em 2009 e 2010. A Tabela 1 expe os resultados da anlise das ferramentas que do transparncia administrativa aos governos estaduais. Tabela 1. Pontuao obtida em cada varivel pelos estados
Estado Par Roraima Piau Bahia Varivel 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 2 3 0 0 6 4 4 0 0 0 0 2 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 2 0 0 9 10 6 4 0 4 2 14 2 0 4 22 11 9 3 6 0 0

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A numerao, de 75 a 85, indica que seguem uma sequncia envolvendo outros itens no trabalhados no presente artigo.

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O Grfico 1 mostra que o estado do Par obteve seus melhores resultados com as variveis 79 (editais licitao) e 81 (licitaes encerradas). Nas demais observamos baixa pontuao ou ausncia de informao e ferramentas de interatividade.

O Grfico 2 mostra que as secretarias do governo do estado de Roraima obtiveram pontuaes muito baixa em todos os quesitos analisados, ou nenhuma pontuao, exceto para a varivel 75 (informaes sobre concursos pblicos) e 76 (programas de estgios profissionais).

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O Grfico 3 mostra os resultado da anlise do site das 18 secretarias do governo do estado do Piau, com melhor pontuao na varivel 80 (licitaes em andamento). Nas demais, a nota baixa ou zero.

Conforme Grfico 4, comparativamente, entre os quatro portais analisados, os sites das secretarias do governo do estado da Bahia, ainda que exibindo pontuaes tambm baixas, foram os que obtiveram as melhores pontuaes. Destaque para as variveis 75 (Informaes sobre concursos pblicos), 80 (licitaes em andamento) e 81 (licitaes anteriores/encerradas).

As baixas pontuaes mostradas pelos quatro grficos indicam que as secretarias estaduais nordestinas e nortistas disponibilizavam pouqussimas ferramentas para efetivao de mecanismos de transparncia administrativa.

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5. Comparativo entre o potencial de alcance e os ndices de transparncia alcanados O Grfico 5 mostra a comparao entre a pontuao ideal e a que o estado realmente alcanou. A pontuao ideal est relacionada ao total de secretarias de cada Estado. O governo do estado da Bahia obteve 71 pontos, ou seja 15,36% do potencial que o conjunto de sites poderiam atingir. Os sites das secretarias do governo do estado do Piau obtiveram 42 (18.59%) dos 418 pontos que poderiam atingir. As secretarias do estado do Par alcanaram 19 pontos e o do estado de Roraima 4 pontos, o que corresponde a apenas 3,32% e 1,51%, respectivamente, do total de pontos que poderiam obter.
Grfico 5. Transparncia administrativa - Pontuao ideal e obtida 600 506 500 400 300 200 100 19 0 Par Bahia Pontuao ideal Piau Pontuao obtida Roraima 71 440 418

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Os percentuais alcanados foram muito baixos indicando que os governos estaduais no utilizaram a internet para dar mais transparncia a gesto pblica. Notamos uma elevada ausncia de informaes, o que daria transparncia aos governos. Esses dados sugerem que, ao menos com relao ao uso das novas TICs para dar transparncia aos governos, essa no uma questo partidria. Tanto aqueles Estados governados pelo PT e cujo governador foi eleito com o apoio de uma coligao de centro-esquerda (so os casos do Bahia, Par e Piau) quanto estados governados pelo PSDB (Roraima), cujos governadores se elegeram sustentados por uma coligao de centro-direita apresentaram um mesmo perfil organizacional na internet (Considerando os anos da pesquisa, 2009 e 2010).

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6. Consideraes finais

No geral, a pesquisa mostrou que os governos estaduais precisam investir em pesquisas envolvendo o uso de novas tecnologias e o a reorganizao do Estado face ao processo de convergncia tecnolgica. A implementao de polticas pblicas voltadas para avaliao e acompanhamento deste processo um indicativo timo da possibilidade de estabelecimento de mecanismos de boa governana via aplicativos tecnolgicos, por exemplo, com mais responsividade e accountability oramentria e poltica. Constamos que as informaes oferecidas no so coincidentes com as perspectivas democrticas sobre acesso a informao e direito a informao, afinal, como o governo quem controla a plataforma tecnolgica, logo apenas membros do governo podem controlar os nveis de informao existentes, bem como o contedo e as possveis correlaes. Para permitir o livre debate, seria necessrio que o conceito de accountability englobasse aspectos oramentrios e polticos, assim como, no caso das polticas pblicas, definisse como fundamental a divulgao dos indicadores negativos e no apenas os positivos. Da forma como alimentada, atualmente, os websites governamentais podem ser classificados como espao para propaganda governamental, afinal, todas as informaes dizem respeito aos aspectos positivos do governo. Com isto, acreditamos que este paper contribui para a formulao de uma agenda de pesquisa envolvendo o conceito de democracia digital e de accountability poltica conforme acima definido.

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