Hacienda Municipal Recursos Federales Transferidos a Municipios

RECURSOS FEDERALES TRANSFERIDOS A MUNICIPIOS

Fernando Patrn Snchez Divisin de Administracin Pblica CIDE, A.C. Los recursos transferidos de la federacin hacia Estados y Municipios han sido de vital importancia en la conformacin de las haciendas estatales y municipales.

Tradicionalmente las transferencias federales han representado la principal fuente de recursos con que las entidades federativas y municipios cuentan para su desarrollo y financiamiento, asimismo se han convertido en el centro del debate actual sobre el fortalecimiento y la autonoma hacendaria de los municipios. La intencin de este documento y su discusin es describir brevemente la composicin de los recursos transferidos a los municipios en los ltimos aos. Tratando de demostrar la importancia que tienen estos recursos en las haciendas municipales, y cules son las principales vas de transferencia de la federacin hacia los municipios. La discusin se centra en los mecanismos de transferencias, actuales, que el gobierno federal ha diseado dentro de la poltica de descentralizacin del gasto,

materializndose dentro del presupuesto de egresos federal en los ramos destinados a entidades federativas y municipios (Ramo28, Ramo33, y Ramo26).

Actualmente, el gasto descentralizado se transfiere a travs de tres esquemas o mecanismos: Gasto para su ejercicio libre (Ramo 28); Gasto para actividades especficas (Ramos 25 y 33); y Gasto por convenios de programas especficos (Ramo 26 y convenios realizados entre las entidades federativas con dependencias o entidades).

En esta ocasin hablaremos, principalmente, de los tres ramos federales que han establecido las principales fuentes de recursos para los municipios y que se encuentran en el centro de la

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discusin

sobre la autonoma y el fortalecimiento municipal. En primer lugar, el ramo 28

Participaciones a Entidades Federativas y Municipios que por ser gasto descentralizado para su ejercicio libre representa la mayor parte de los ingresos municipales; En segundo lugar, el ramo 26 Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza que ha cambiado su lgica distributiva y espacios de aplicacin a partir de 1998 hasta convertirse en recursos focalizados hacia regiones especficas, y sus funciones sociales en su mayora han sido reasignadas al Fondo para la Infraestructura Social Municipal del ramo 33, pero que en su momento represent una fuente importante de recursos para los municipios; y por ltimo el ramo 33 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios que surge en 1998 como una va alternativa de transferencias de recursos hacia estados y municipios, donde los principales fondos dirigidos al nivel municipal son: Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal, Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal.

Ramo 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios Las participaciones a Entidades Federativas y Municipios estn normadas por la Ley de Coordinacin Fiscal y representan la principal fuente de recursos para los municipios. Las participaciones provienen de la distribucin intergubernamental de los recursos entre la federacin, las entidades federativas (Estados) y los municipios que se distribuyen la recaudacin de acuerdo al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal. El carcter intergubernamental de estos recursos implica que cada nivel de gobierno esta facultado para ejercer los recursos y supervisar la ejecucin de los mismos exclusivamente por la legislatura correspondiente, asimismo esta va de transferencia de recursos no implica ningn condicionamiento por parte de la federacin en su ejercicio, ni esta sujeta a fines o actividades especificas. De esta manera, las participaciones significan la nica fuente de recursos descentralizados que se manejan libremente por las legislaturas locales y se convierte en recursos ordinarios y propios para las haciendas municipales y estatales.

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El monto de los recursos por participaciones proviene de la Recaudacin Federal Participable que esta constituida por todos los impuestos que se recaudan a nivel federal, as como por los derechos sobre la extraccin de petrleo y minera, menos el total de las devoluciones por los mismos conceptos 1.

El siguiente cuadro muestra la importancia que tienen las participaciones federales con respecto al total de ingresos municipales, representando en la ltima dcada la mitad de los recursos disponibles para los municipios. Cuadro 1 Ingresos Municipales por grupo especfico 1991-1999 (Valores Porcentuales) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Ingresos propios Participaciones federales y estatales Deuda Pblica Otros ingresos Total 39.96 47.11 40.89 47.88 39.19 44.37 8.04 8.40 100.00 37.60 46.93 35.37 49.11 33.82 49.52 32.97 49.93

1998
32.16 50.35

1999
31.39 50.77

5.18 4.50 7.75 6.73 100.00 100.00

8.82 6.66 7.39 7.63 6.65 8.86 9.27 9.47 100.00 100.00 100.00 100.00

8.17 7.41 9.32 10.44 100.00 100.00

Fuente: INEGI, Finanzas Pblicas Estatales y Municipales de Mxico 1990-1996. Nota: Los valores porcentuales de 1997-1999 estn calculados a partir de la Tasa Media de Crecimiento de los rubros considerados.

Las participaciones federales a municipios estn constituidas por dos fondos principales: Fondo General de Participaciones y Fondo de Fomento Municipal. Del primer fondo, se le destinan a los municipios al menos el 20 por ciento de los recursos transferidos a los estados tambin por dicho fondo; el segundo fondo se conforma con el 16.8 por ciento del 1 por ciento de la recaudacin federal participable y se distribuye a los municipios a travs de los estados garantizando que las cantidades no sean menores a lo recaudado localmente por impuesto predial y por derechos. 2

1 2

Ley de Coordinacin Fiscal, Artculo 2 Ley de Coordinacin Fiscal, Art.- 2-A

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Ramo 26 Desarrollo Regional y Productivo en Regiones de Pobreza El ramo 26 ha dejado de significar una fuente importante de ingresos para los municipios, a partir del Presupuesto de Egresos Federal de 1998 su principal fondo (Fondo de Desarrollo Municipal) se reasigna al ramo 33 (Fondo para la Infraestructura Social Municipal) y sus recursos se orientan a reas o regiones que la Secretara de Desarrollo Social define segn el grado de pobreza y marginacin de cada regin a travs del fondo para el desarrollo productivo. Su carcter municipal se ha perdido dentro de la identificacin de zonas prioritarias de atencin inmediata, y dentro de la nueva distribucin y aplicacin del ramo no se contempla a todos los Estados (en 1999 excluye: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Morelos, Nayarit, Sonora, Tabasco, Tlaxcala).

Sin embargo, hasta 1994, los recursos transferidos por medio del ramo 26 llegaron a significar en promedio ms del 40 por ciento de los recursos ejercidos por los municipios (cuadro 2), y a travs de sus fondos se representaban oportunidades de creacin y ampliacin de infraestructura.

Cuadro 2 Ramo 26 como porcentaje del Gasto Municipal 1990-1994 (Millones de Pesos - precios corrientes) 1990 1991 1992 1993 Egresos Totales 12.384.038.6 Municipales (promedio Nacional) 4.975.911.510 Ramo 26 (Presupuesto Ejercido) 40,2% Ramo 26 como porcentaje de egresos municipales
13.904.273.9 14.966.789.1 16.762.740.4

1994
18.003.301.0

6.183.913.220

7.268.532.519

7.722.702.963 8.201.096.000

44,5%

48,6%

46,1%

45,6%

Fuente: INEGI, Finanzas pblicas estatales y municipales de Mxico 1990-1994; Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 19901994.

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Durante el actual sexenio los recursos presupuestados en el ramo 26 han demostrado una cada sistemtica (cuadro 3). Todava en 1997 los recursos del ramo estaban dirigidos hacia estados y municipios a travs del Fondo de Desarrollo Social Municipal y se distribua regionalmente con el Fondo para el Desarrollo Regional y el Empleo. Cuadro 3 Evolucin presupuestal Ramo 26 1994-1999 (Millones de Pesos, precios constantes) 1994 1995 1996 1997 1998 Ramo 26
7,945.0 6,709.8 6,101.7 5,316.1 1,363.0

1999
1,607.4

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1994-1998; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999

En 1998 el ramo se reestructura y se orienta exclusivamente a regiones en pobreza extrema y los recursos son controlados a travs de Sedesol en coordinacin con los gobiernos estatales. El ramo, actualmente, concentra recursos destinados a Programas Sociales como: Empleo Temporal, Crdito a la Palabra, Jornaleros Agrcolas, Programa de Mujeres, Empresas Sociales y Cajas de Ahorro; Atencin a Zonas ridas. Asimismo, el ramo se distribuye por cuatro fondos en 1999 (Fondo para el Desarrollo Productivo, Fondo para Impulsar el Desarrollo Regional Sustentable; Fondo para Atender a grupos Prioritarios; y Fondo de Coinversin Social y Desarrollo Comunitario). El 78 por ciento de los recursos que distribuye el ramo se concentran principalmente en el Fondo para el Desarrollo Productivo. Cuadro 4 Cambios en los fondos del ramo 26 1997, 1998 y 1999. Millones de Pesos Millones de Pesos (en precios (en precios corrientes) constantes) Fondo para el Desarrollo Regional 4, 427. 5 2, 036. 5 y el empleo (1997) Fondo para el Desarrollo Social y Productivo en Regiones de 3, 411. 7 1, 382. 6 pobreza (1998)

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3,200.9 1,245.9 Fondo para el Desarrollo Productivo (1999) Ramo 33 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios

Al crear los Fondos de Aportaciones Federales se da un cambio significativo en las condiciones de reparticin de los recursos descentralizados para el combate a la pobreza, en el ramo 26 las condiciones distributivas de los recursos estaban normadas dentro del presupuesto de egresos federal, en el ramo 33 su distribucin esta regulada en la Ley de Coordinacin Fiscal. Los recursos y las funciones que se presupuestan en el ramo 33 eran transferidos a las entidades federativas y municipios a travs de las dependencias del ejecutivo federal, actualmente son recursos descentralizados y controlados por las legislaturas estatales y bajo las actividades establecidas en cada fondo por la federacin, orientndose hacia actividades especficas de educacin, de salud, de infraestructura bsica, de seguridad pblica y programas de alimentacin y asistencia social.

El Ramo se crea con cinco fondos: Fondo de Aportaciones para la Educacin Bsica y Normal; Fondo para los Servicios de Salud; Fondo para la Infraestructura Social, que a su vez se divide en dos fondos (para la Infraestructura Social estatal y para la Infraestructura Social Municipal); Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal, y Fondo de Aportaciones Mltiples. En 1999 se le agregan dos fondos ms para complementar la descentralizacin de recursos en actividades educativas y de seguridad pblica: Fondo para la Educacin Tecnolgica y de Adultos y Fondo para la Seguridad Pblica.

Los fondos que se transfieren a los municipios a travs del ramo 33 son dos: Fondo para la Infraestructura Social y Fondo para el Fortalecimiento Municipal y el D.F. (en 1999 cambia de nombre a Fondo para el Fortalecimiento Municipal al excluirse de la distribucin de estos recursos al D.F.). Podramos agregar un tercer fondo (Fondo de Aportaciones Mltiples) que, aunque sus recursos no son ejercidos propiamente por los gobiernos municipales, se aplican en el mbito Municipal. El resto de los fondos son transferidos a los Estados y se ejercen en

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coordinacin con las dependencias federales responsables de llevar a cabo las actividades que concentran las aportaciones.

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social El Fondo de Aportaciones para el Infraestructura Social esta conformado con recursos federales con un monto equivalente al 2.5 por ciento de la recaudacin federal participable (cuadro 5). Sin embargo, en 1998 el fondo represent nicamente el 2.318 por ciento, y es hasta 1999 que los recursos representan el porcentaje establecido originalmente en la Ley de Coordinacin Fiscal. Los dos fondos que lo componen se distinguen porque uno se integra a la hacienda estatal representando el 12.12% del total, mientras que el segundo se dirige a los municipios (87.88%). Cuadro 5 FAISM y FISE como porcentajes de la Recaudacin federal Participable 1998 y 1999
FONDO 1998 1998 Participacin Porcentual con respecto a la Recaudacin Federal Participable 1999 1999 Participacin Porcentual con respecto a la Recaudacin Federal Participable Variacin % en Trminos Reales 1/ 1998/1999

Millones de Pesos

Millones de Pesos

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE)

9,142.3

2.318%

13,933.6

2.5%

30.6%

1,261.1

0.303%

1,688.7

0.303%

12.9%

1/ Inflacin estimada en 16.66%

La parte municipal del fondo proviene presupuestalmente del ramo 26, su distribucin es mensual y se entrega en diez meses, lo que para muchos municipios implica un esfuerzo de planeacin y presupuestacin, ya que estn acostumbrados al esquema anterior, segn el cual los recursos se suministraban conforme a sus necesidades. Los recursos del fondo estn etiquetados con base en actividades especificas, es decir, el fondo no puede usarse libremente por los municipios, sino que debe invertirse en diez tipos de obras bsicas:

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agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinas; urbanizacin municipal; electrificacin rural y de colonias pobres; infraestructura bsica de salud; infraestructura bsica educativa; mejoramiento de vivienda; caminos rurales; e infraestructura productiva rural. Para la distribucin de estos recursos hacia los municipios, los estados pueden utilizar la formula federal sealada en el artculo 34 de la Ley de Coordinacin Fiscal, o en su caso cuando los estados no puedan utilizar la frmula de distribucin federal para sus municipios, la ley exige que la distribucin tome en cuenta los siguientes criterios bsicos: a) Ingresos: al considerar la proporcin de la poblacin municipal que perciba menos de dos salarios mnimos; b) Nivel educativo: con la proporcin de la poblacin municipal mayor de 14 aos que no sepa leer y escribir; c) Vivienda: al tomar en cuenta la proporcin de la poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de drenaje conectado a fosa sptica o a la calle; d) Electricidad: es decir la proporcin de la poblacin municipal que habite en viviendas particulares sin disponibilidad de electricidad.

Ahora bien, surge la pregunta de cunto incrementaron las entidades sus recursos con la creacin de este fondo. Si comparamos los recursos que a partir de 1998 se presupuestan para las actividades que contempla el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FAISM) con el anterior Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM) presupuestado hasta 1997 en el ramo 26, se observa una variacin en trminos reales negativa en la mayora de las entidades federativas. Los recursos transferidos a travs del FAISM son mayores en trminos nominales a los que se destinaban a travs del FDSM, pero al parecer no han significado mayores oportunidades de ingresos a los municipios.

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Cuadro 6 Comparacin entre los Fondos de Desarrollo Social Municipal (Ramo 26) y de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (Ramo 33) (Millones de Pesos Precios Corrientes)
FDSM 1997 Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas Total 73.8 90.5 53.6 123.9 158.8 65.4 549.7 155.9 118.3 196.3 375.2 193.6 171.4 271.9 264.4 87.4 87.7 135.0 396.0 254.1 117.4 81.1 170.8 111.7 168.8 127.2 125.3 105.4 340.1 162.9 137.6 5,471.2 FAISM 1998 166.89 125.86 99.48 161.56 152.52 105.63 585.04 199.5 194.3 426.41 628.68 311.92 341.63 595.99 450.78 150.67 142.64 190.66 597.94 595.31 184.85 135.57 308.77 179.6 152.17 243.92 208.24 146.65 831.9 262.93 214.16 9,142.3 Variacin % Real FDSM/FAISM -5.55 -5.02 -4.25 10.31 -18.25 -5.55 2.64 -15.78 -14.9 -6.43 26.98 -10.4 -8.11 -2.99 -3.7 -5.46 0.26 -5.28 -3.26 3.35 4.32 -12.87 -8.72 -21.07 -9.69 -3.43 -11.02 -3.52 10.14 17.46 -13.93 -1.95

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1997 y 1998 Nota: La variacin en Trminos Reales esta calculada con base en la inflacin de 1997

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Cuadro 7 Composicin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social del Ramo 33 en 1998 y comparacin en trminos reales con los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal (Millones de Pesos precios corrientes) Fondo para la Infraestructura Social Estado FAISM FAISE Total
Veracruz Chiapas Guerrero Oaxaca Mxico Puebla Michoacn Guanajuato Jalisco Hidalgo San Luis Potos Yucatn Tabasco Zacatecas Tamaulipas Chihuahua Durango Nuevo Len Quertaro Sinaloa Campeche Coahuila Sonora Morelos Tlaxcala Nayarit Quintana Roo Baja California Aguascalientes Colima Baja California Sur Total 831.90 585.04 628.68 597.94 595.99 595.31 450.78 426.41 341.63 311.92 308.77 262.93 243.92 214.16 208.24 199.50 194.30 190.66 184.85 179.60 161.56 152.52 152.17 150.67 146.65 142.64 135.57 125.86 166.89 105.63 99.48 9142.30 114.75 94.49 86.72 82.48 82.21 82.12 62.18 58.82 47.12 43.02 42.59 36.27 33.64 29.54 28.72 27.52 26.80 26.30 25.49 24.77 22.28 21.03 20.99 20.78 20.22 19.67 18.70 17.36 16.12 14.57 13.72 1261.10 946.65 779.54 715.40 680.42 678.21 677.43 512.96 485.23 388.76 354.94. 351.37 299.20 277.56 243.71 236.97 227.02 221.11 216.96 210.34 204.37 183.84 173.56 173.16 171.45 166.88 162.31 154.27 143.22 133.01 120.20 113.20 10403.40

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1998; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios

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Cuadro 8 Composicin de los recursos del Fondo para la Infraestructura Social, Ramo 33 en 1999 Fondo Para la Infraestructura Social Variacin % en Trminos Reales 98-99 (slo municipal) Millones de Pesos (Precios Corrientes) Municipal Estatal
103.0 117.7 74.5 176.3 161.5 84.6 1,034.9 238.5 230.0 610.7 942.5 422.9 471.6 888.8 650.7 158.4 145.2 224.0 892.0 887.7 214.5 133.6 417.7 205.9 160.9 311.3 252.8 151.8 1,275.8 342.5 262.6 12,244.9 6.8 9.2 2.2 18.8 16.4 3.8 158.9 28.9 27.5 89.7 143.8 59.0 67.0 135.1 96.2 15.9 13.7 26.6 135.6 134.9 25.0 11.8 58.2 23.6 16.3 40.8 31.3 14.8 198.2 45.9 32.8 1,688.7

Estado
Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas TOTAL

Total
109.8 126.9 76.6 195.0 177.8 88.3 1,193.8 267.4 257.5 700.4 1,086.3 481.9 538.6 1,023.9 746.9 174.3 158.9 250.6 1,027.6 1,022.6 239.5 145.5 475.9 229.5 177.2 352.2 284.2 166.6 1,474.0 388.5 295.4 13,933.6

Variacin % en Trminos reales

-47.1 -19.8 -35.8 -6.5 -9.2 -31.3 51.6 2.5 1.5 22.8 28.5 16.2 18.3 27.8 23.7 -9.9 -12.7 0.7 27.9 27.8 -0.5 -15.5 16.0 -1.7 -9.4 9.4 4.1 -11.3 31.5 11.7 5.1

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Fuente: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Nota: Variacin Porcentual en Trminos Reales esta calculada con base en la inflacin registrada en 1998 (16.66%)

Los estados que ms se han favorecido con el fondo han sido Veracruz, Chiapas, Guerrero Oaxaca, Puebla y Mxico concentrando el 43 por ciento del fondo en 1998 (cuadro 7) y para 1999 el 49 por ciento de los recursos (cuadro 8). En promedio, los municipios reciben 1.95 por ciento menos de lo que recibieron en 1997 a travs del Fondo de Desarrollo Social Municipal del ramo 26, adems la mayora de los estados registran prdidas en este rubro de transferencias en 1998. nicamente ocho estados tienen incrementos reales en 1998 en el fondo social municipal, y entre ellos Quintana Roo se mantuvo prcticamente igual. Los estados de Guerrero y Yucatn recibirn los mayores incrementos reales, de 27 y 17 por ciento respectivamente. En el lado contrario, las cadas ms pronunciadas han sido para los estados de Sinaloa y Coahuila (cuadro 6).

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal El Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal (FORTAMUN) ha cambiado su configuracin en trminos distributivos, en 1998 inclua al Distrito Federal (FAFM) y para 1999 slo incluye a las haciendas municipales.

El fondo se establece como un instrumento para contribuir al saneamiento de las finanzas municipales (pagos de pasivos), as como atender necesidades directamente vinculadas con la seguridad pblica. El fondo se presupuesta, a su vez, como un porcentaje de la recaudacin federal participable, en 1998 represent el 1.5% y para 1999 se ha fijado en 2.35% (cuadro 8), estos recursos son transferidos a los estados en proporcin directa al nmero de habitantes de cada entidad, los cuales a su vez los distribuyen a los municipios.

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Cuadro 8 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal como porcentaje de la recaudacin federal participable en 1998 y 1999 Variacin % 1999 1999 FONDO 1998 1998 Participacin Participacin en Trminos Porcentual con Porcentual con Reales 1/ respecto a la respecto Millones Millones de Recaudacin a la Recaudacin 1998/1999 de Pesos Pesos Federal Federal Participable Participable Fondo de Aportaciones para 1.5% 13,097.6 2.35% 66.8% el Fortalecimiento 6,732.1 2/ de los Municipios (FORTAMUN)
1/ Inflacin estimada en 16.66% 2/ En 1998 incluye aportaciones para el fortalecimiento del D.F.

Al excluir al Distrito federal de este fondo el resto de los municipios se vio beneficiado, ya que por las actividades de saneamiento financiero y de seguridad publica que contempla el fondo reciben ms recursos (Cuadro 9). Si comparamos la distribucin de recursos para el fortalecimiento municipal de 1998 a 1999, puede observarse que la mayora de las entidades federativas aumentan en ms del 80 por ciento en este ao con respecto a 1998 sus ingresos por este rubro. Distribucin de Recursos del Fondo de Aportaciones para el fortalecimiento Municipal en 1998 y1999 FAFM y D.F: Estado Total Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Chiapas Colima Chihuahua Distrito Federal 1998 6732.1 63.7 156 27.7 47.5 160.5 36 264.7 206.3 626.9 FORTAMUN 1999 13,097.6 136.7 334.6 59.5 101.8 344.4 77.3 568.0 442.6 __ Variacin % real 1998/1999 66.8 84.0 83.9 84.1 83.7 83.9 84.1 83.9 83.9 __

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Hacienda Municipal Recursos Federales Transferidos a Municipios

Durango Guanajuato Guerrero Hidalgo Jalisco Mxico Michoacn Morelos Nayarit Nuevo Len Oaxaca Puebla Quertaro Quintana Roo San Luis Potos Sinaloa Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatn Zacatecas

105.7 325.4 215.4 156 442.5 864.6 285.9 106.5 66.2 262.2 238.5 341.5 92.4 52 162.5 179.1 154 129.2 186.6 65.3 497.6 115 98.7

226.8 698.1 462.1 334.7 949.2 1,854.9 613.2 228.6 142.1 562.5 511.6 732.7 198.1 111.5 348.7 384.3 330.4 277.1 400.4 140.0 1,067.4 246.6 211.7

83.9 83.9 83.9 83.9 83.9 83.9 83.9 84.0 84.0 83.9 83.9 83.9 83.8 83.8 83.9 83.9 83.9 83.8 83.9 83.8 83.9 83.8 83.9

Fuente: Cuenta de la Hacienda Pblica Federal 1998; Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal de 1999.

Fondo de Aportaciones Mltiples Por ltimo, podemos mencionar brevemente al fondo de aportaciones mltiples que, si bien no contribuye directamente con recursos destinados a las haciendas municipales, si beneficia potencialmente a los municipios. Este fondo es manejado por las autoridades estatales, sin embargo tericamente beneficia a los municipios ya que una parte del fondo es destinado para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) que se aplican en los municipios. El fondo representa el 0.814% de la recaudacin federal participable y proviene de la partida que anteriormente manejaba el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia.

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Cuadro 10 Fondo de Aportaciones Mltiples como porcentaje de la recaudacin federal participable 1998 y 1999 Variacin % 1999 1999 FONDO 1998 1998 Participacin en Trminos Participacin Porcentual con Porcentual con Reales 1/ respecto Millones de respecto a la Millones de Recaudacin a la 1998/1999 Pesos Pesos Federal Recaudacin Participable Federal Participable Fondo de Aportaciones Mltiples 3,720.9 0.814% 4,536.8 0.814% 6.4% (FAM)
1/ Inflacin estimada en 18.61% 2/ En 1998 incluye aportaciones para el fortalecimiento del D.F.

Comentarios Finales

Los esquemas actuales de transferencias federales han pretendido descentralizar mayores recursos y funciones a las entidades federativas y municipios. Con la creacin del ramo 33 el monto global de los recursos descentralizados ha crecido sustancialmente. Para este ao (1999) por cada peso que gasta la federacin, 31 centavos lo ejercen las entidades federativas y municipios (Tomando en cuenta las tres vas de transferencia: Ramo 28, Ramo 33 y Ramo 26). Sin embargo, pareciera ser que los gobiernos municipales no han podido aprovechar los

incrementos de recursos de estas reformas, y el impacto que el ramo 33 ha tenido en las haciendas municipales constituye una prdida en trminos de recursos. Lo anterior se debe, en gran medida, a fallas en la legislacin que regula el control y la distribucin de las aportaciones en la ley de coordinacin fiscal (LCF) y no tanto a una disminucin en el gasto descentralizado. Mencionemos algunos de estos vacos legales que se encuentran actualmente en los esquemas de transferencias revisados. En primer lugar, tendramos que mencionar las participaciones federales a municipios a travs del ramo 28, donde los estados deben repartir al menos el 20% de lo que les corresponde de la recaudacin federal participable, pero la LCF no establece techos mximos de

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asignaciones y los estados, generalmente, tienden a distribuir solamente el porcentaje al que por ley estn obligados. Asimismo sucede con el Fondo de Fomento Municipal al transferir solamente el porcentaje que los municipios recaudaron por derechos y no el 100 por ciento de ese 1 por ciento de la recaudacin federal. Si bien es cierto que el esquema actual de participaciones proporciona, aproximadamente, la mitad de recursos con los que cuentan las haciendas municipales (como se observ en el cuadro 1), tambin podra esperarse mayor claridad con respecto a los criterios de distribucin de participaciones de los estados a municipios.

Las mayores confusiones se ha dado, hasta el momento, en las transferencias va aportaciones federales (Ramo 33). Las competencias en materia de control no estn establecidas con claridad en los tres rdenes de gobierno. Los recursos de los fondos destinados a los municipios se integran dentro de las haciendas municipales, lo cual significa que quedan a cargo de la administracin municipal y sujetos al control de las legislaturas locales, sin embargo, la misma LCF establece que el ejercicio de los recursos puede ser sujeto a supervisin de dependencias federales (segn la actividad que se este realizando)3

Existen otras condiciones que impone la ley: dado el carcter social de los fondos y la importancia que merece en ello la participacin de las comunidades o poblaciones objetivo, el marco que regula su aplicacin obliga a los municipios a informar a sus pobladores sobre el uso de los recursos y tambin sobre los resultados obtenidos, y sugiere que las comunidades beneficiarias se involucren en todo el proceso de la construccin de las obras (desde la seleccin hasta la evaluacin, incluyendo la supervisin). Finalmente, si la Sedesol lo solicita, los municipios deben informar, por conducto del gobierno de su estado, sobre el destino de los recursos. Como se ha mencionado, lo anterior puede resultar difcil en el marco de una ley que crea participaciones fiscales para los municipios: los mecanismos para regular la asignacin, administracin y control de los fondos hacen intervenir de esta forma a un amplio conjunto de actores de los tres niveles de gobierno, sin que quede claro a quin corresponde qu parte del

Ley de Coordinacin Fiscal, Captulo V, Articulo 46.

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proceso. Las leyes o decretos estatales han intentado clarificarlo, pero en el intento han pasado a veces por encima de la idea inicial de fortalecer la capacidad municipal de convertirse en un actor central del desarrollo social de sus comunidades.

Otro problema al que se han enfrentado los municipios es la especificidad de las actividades en las que se tienen que invertir los recursos de los fondos. Dentro del territorio nacional existen municipios grandes y con grados de desarrollo superior a la media nacional, en los que la inversin de los recursos en algunas actividades sealadas puede estar alejado representar sus prioridades. Sin embargo, tienen a su favor el rubro de urbanizacin municipal, en donde pueden incluir todo lo que les permita las leyes expedidas por las legislaturas estatales. En el caso de

los municipios pequeos y que se encuentran en un grado de desarrollo por debajo de media nacional, tambin les resulta difcil la aplicacin de los fondos y el ejercicio de los recursos sin la ayuda del estado o la federacin, por la falta de capacidad administrativa y de gestin que han acusado en el manejo de los fondos. En sntesis, la generalidad de la ley que regula las transferencias de las aportaciones federales ha complicado el uso y el aprovechamiento de los recursos por parte de los municipios ms desfavorecidos (los ms pobres y con menor densidad de poblacin). Las reducciones reales en las asignaciones municipales (observadas en el cuadro 5) se deben principalmente al cambio en la estructura de las transferencias, donde 23 estados sufrieron las consecuencias de los criterios de distribucin donde se destaca el nivel poblacional. En el caso del fondo para el fortalecimiento de los municipios, el incremento real generalizado se explica porque el fondo pasa a representar el 2.35% de la recaudacin federal en 1999 lo que implica la distribucin de ms recursos. Asimismo, el fondo se reparte en proporcin directa al nmero de habitantes de las entidades federativas, y a su vez de los municipios. Esto ha provocado que los municipios ms poblados se lleven la mayor parte del fondo, en detrimento de los ms pequeos y generalmente ms pobres. De esta manera, la tarea de modificar las condiciones y los criterios de distribucin de las aportaciones queda pendiente y sobre todo encontrar una forma de compensar a los municipios que an no han podido aprovechar las transferencias del ramo 33. Recordemos, a su vez, la ltima reforma al artculo 115 donde al revisar la fraccin IV referida a la hacienda municipal, no se encuentra algn cambio sustancial con respecto a las atribuciones municipales en el control de 17

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los recursos pblicos. La verdadera autonoma municipal no slo consiste en la mayor transferencia de recursos, sino el ejercicio y control por parte de las legislaturas locales de todos sus ingresos ordinarios.

BIBLIOGRAFA

Comisin de Desarrollo Social/ Cmara de Diputados/ LVII Legislatura. Instrumentos de Distribucin de los Recursos del Ramo 33, Mxico, 1998. Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica. Dictamen del Proyecto de Presupuesto de Egresos 1999, Cmara de Diputados. Mxico. 31 de dic. de 1998. Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica.Dictamen de la Ley de Coordinacin Fiscal 1999, Cmara de Diputados. Mxico. 31 de dic. de 1998. Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal de 1999, Poder Ejecutivo Federal (1999)

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, Resultados Generales. Subsecretara de Egresos, Mxico, 1997 y 1998

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