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UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA - UFBA FACULDADE DE EDUCAO / PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM EDUCAO CENTRO DE ESTUDOS INTERDISCIPLINARES PARA O SETOR PBLICO

ISP

Financiamento da Educao Bsica: um estudo de receitas e gastos das redes de ensino da Bahia Fase Final: Foco no Fundef

Relatrio Geral

Perodo da Pesquisa: agosto de 2000 a novembro de 2003 Financiador: CNPq Processos: Nvel 1B) N 301941/82/82-3 N 479306/01-0 (Bolsa de Produtividade, (Edital Universal)

Robert E. Verhine, Ph.D. Coordenador

Salvador, Bahia Dezembro de 2003 COORDENADOR

Robert E. Verhine, Ph.D. Professor Adjunto da FACED /UFBA Diretor da ISP/UFBA

PESQUISADORES

Pesquisadores da UFBA - FACED e ISP Dora Leal Rosa Doutora em Educao. Professor Adjunto da FACED/UFBA Coordenadora de Ensino da Ps -Graduao da UFBA Ana Lcia Frana Magalhes Mestre em Educao. Professora Aposentada da FACED/UFBA. Pesquisadora Associada do ISP/UFBA Claudia Dias Silva Especialista em Educao Bsica de Jovens e Adultos. Pesquisadora Associada do ISP/UFBA Luiz Fernando Silva Graduado em Cincias Contbeis. Tcnico do ISP/UFBA.

Programa de Ps-Graduao em Educao da UFBA Jos Wellington M. de Arago Professor Adjunto da FACED/UFBA Doutorando em Educao Maria Iza Pinto de Amorim Leite (Doutoranda)

Professora Adjunta da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia -UESB Doutoranda em Educao

Bolsistas de Iniciao Cientfica Daniela Reis Vianna (PIBIC/CNPq) Llian Bengard Mosquera Navarro (PIBIC/CNPq) Mrcia Knop (PIBIC/FAPESB) Marcos Paulo Pereira da Anunciao (PIBIC/CNPq) Miriani Barbosa(PIBIC/CNPq) Viviane Brando(PIBIC/CNPq)

SIGLAS E ABREVIATURAS
1. APLB - Associao de Professores Licenciados da Bahia 2. Caopub - Centro de Apoio Operacional s Promotorias de Justia do Interior com Atribuio para Proteo da Moralidade Administrativa e Patrimnio Pblico 3. CEE - Conselho Estadual de Educao 4. CEI/BA - Centro de Estudo e Informaes da Bahia 5. CF - Constituio Federal 6. CIA - Centro Industrial de Aratu 7. Cmacsf - Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Fundef 8. CMAE - Conselho Municipal de Alimentao Escolar 9. CME - Conselho Municipal de Educao 10. Condef - Conselho do Fundef do Estado da Bahia 11. Conder - Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia 12. Consed - Conselho Nacional de Secretrios de Educao 13. CRFB - Constituio da Repblica Federativa do Brasil 14. DMEC - Delegacia Regional do Ministrio da Educao 15. EC - Emenda Constitucional 16. EF - Ensino Fundamental 17. EFR - Ensino Fundamental Regular 18. EI - Educao Infantil 19. EJA - Educao de Jovens e Adultos 20. EM - Ensino Mdio 21. FEC - Funo Educao e Cultura 22. FJP - Fundao Joo Pinheiro 23. FME - Fundo Municipal de Educao 24. FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao 25. FPM - Fundo de Participao dos Municpios 26. Fundef - Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio 27. Fundescola - Fundo de Fortalecimento da Escola 28. IAT - Instituto Ansio Teixeira 29. IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica 30. ICMS - Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios 31. IDE - ndice de Desenvolvimento Econmico 32. IDH - ndice de Desenvolvimento Humano 33. IDS - ndice de Desenvolvimento Social 34. IGDE - ndice Geral de Desenvolvimento Scio - Econmico

35. 36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 45. 46. 47. 48. 49. 50. 51. 52. 53. 54. 55. 56. 57. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. 72. 73. 74. 75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83. 84.

IGP-DI - ndice Geral de Preo - Disponibilidade Interna INEP - Instituto Nacional de Estudo e Pesquisa em Educao IPEA - Instituto de Pesquisa Econmic a Aplicada m IPM - ndice do Produto Municipal IPTU - Imposto Predial e territorial Urbano IPVA - Imposto de Propriedades sobre Veculos Automotores ISS - Imposto sobre Servios de qualquer Natureza LDB - Lei de Diretrizes e Bases LOM - Lei Orgnica do Municpio MDE - Manuteno e Desenvolvimento do Ensino MEC - Ministrio de Educao MP - Ministrio Pblico NM - Nvel Mdio NS - Nvel Superior PCRN - Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio PCS - Plano de Cargos e Salrios PDDE - Programa Dinheiro Direto da Escola PEB - Programa de Educao da Bahia Pecci - Procuradoria Especializada em Atos de Combate Corrupo e de Improbidade Administrativa PMDB - Partido do Movimento Democrata Nacional PME - Plano Municipal de Educao PMS - Prefeitura Municipal de Salvador PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiciliar PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano PPE - Projeto Pedaggico da Escola Pradem - Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Educao Municipal Prasem - Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao PT - Partido dos trabalhadores RA - Regio Administrativa RE - Regio Econmica RE -Rede Estadual RM - Rede Municipal RMS - Regio Metropolitana de Salvador Sebrae - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas SEC/BA - Secretaria de Educao e Cultura do Estado da Bahia Secad - Secretaria de Administrao Secaf - Secretaria de Administrao e Finanas Seduc - Secretaria de Educao Sefaz/Ba - Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia SEI - Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia Seplantec/Ba - Secretaria do Planejamento Cincia e Tecnologia Sesab - Secretaria de Sade do Estado da Bahia Simmp - Sindicato do Magistrio Municipal Pblico - Vitria da Conquista SME - Secretaria Municipal de Educao SMEC - Secretaria Municipal de Educao SSPass - So Sebastio do Pass TCE/BA - Tribunal de Contas do Estado da Bahia TCM/BA - Tribunal de Contas dos Municpios da Bahia TGM - Taxa de Crescimento Geomtrico Mdio

85. 86. 87. 88. 89. 90.

UF - Unidade da Federao UFRGS -Universidade Federal do Rio Grande do Sul Undime/Ba - Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao / Bahia UPB - Unio dos Municpios da Bahia ZR - Zona Rural ZU - Zona Urbana

INTRODUO
A questo do financiamento da educao no Brasil tem sido objeto de interesse crescente por parte de estudiosos e formuladores de polticas, tanto pela percepo crescente das limitaes do sistema vigente como pelas mudanas administrativas e fiscais promovidas pela Constituio de 1988 e, mais recentemente, pela Emenda Constitucional 14/96 e sua
o lei de regulamentao (Lei n 9.424) e pela nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao

Nacional (Lei no 9.394). A literatura sobre o assunto indica que o nvel de gastos com a educao no Pas baixo e que o sistema de ensino, como um todo, sofre problemas de eficincia, eficcia e eqidade (Birdsall e Sabot, 1995; Gomes & Verhine, 1996; Melchior, 1997, Plank, 1996). Dentre os problemas mais importantes, destacam-se a complexidade excessiva do sistema de financiamento, a falta de regras para organizar a distribuio de responsabilidades entre os vrios rgos que participam do sistema educacional e a ausncia de procedimentos efetivos para monitorar e avaliar a distribuio e uso dos fundos pblicos. Dentre as conseqncias destes e de outros problemas relacionados, esto os nveis altssimos de desperdcio, desigualdade e manipulao poltica dos recursos financeiros pblicos, no sistema educacional brasileiro.

Apesar do consenso de que o sistema vigente falho, a pesquisa emprica sobre o assunto permanece escassa. Dados sobre a distribuio e a utilizao dos recursos financeiros para a educao, alm de serem difceis de obter, quando esto disponveis freqentemente so desatualizados, incompletos e pouco confiveis. Isto ocorre em todos os segmentos do sistema educacional, especialmente no caso de estados e municpios, onde os pesquisadores so obrigados a confiar em dados fragmentados, coletados em diversas fontes e com pouca consistncia interna. Por causa destes problemas, anlises sobre o financiamento da educao no Brasil tm sido difceis de realizar e, assim, so raramente efetuadas com a devida sofisticao.

A pesquisa aqui apresentada foi iniciada em 1991 com o intento de enfrentar esses problemas de obteno e de anlise de informaes, levantando dados financeiros

referentes s trs redes de ensino do estado da Bahia (a estadual, a municipal e a particular), de maneira que nos permite examinar as tendncias das receitas e despesas em cada rede e explicar as variaes observadas no que diz respeito ao compromisso de financiar a

educao bsica. Como resultado das fases j concludas da investigao, construmos trs bancos informatizados de dados, tratando, respectivamente, da rede municipal (referentes aos anos 1990, 1993, 1996 - 1998), da rede estadual (referentes aos anos 1991-1998) e da rede particular (referentes aos anos 1995 e 1998). Alm disso, realizamos estudos de caso em quatro municpios baianos, cada um representando um comportamento financeiro distinto, buscando compreender melhor, atravs de dados qualitativos, as tendncias destacadas por nossas anlise quantitativas.

Neste sentido, importante enfatizar que, desde o incio desta pesquisa, nossa preocupao primordial no tem sido com a construo dos bancos em si, mas, sim, com a anlise sistemtica dos dados armazenados. Nosso intento examinar as tendncias das receitas e das despesas educacionais em cada uma das redes de ensino (municipal, estadual e particular), tanto de forma quantitativa como qualitativa. Mais especificamente, nosso foco principal tem sido e continuar sendo a identificao dos determinantes do comprometimento financeiro com a educao bsica, com nfase no ensino fundamental. A identificao desses determinantes tem sido feita estatisticamente, por meio de um modelo de regresso que mensura o comprometimento financeiro de trs modos distintos e que inclui como variveis independentes uma srie de fatores sociais e econmicos (para detalhes, ver Verhine & Plank, 1996). Conforme mencionado acima, iniciamos, no perodo 1998-1999, uma segunda estratgia, buscando melhor compreender a questo do comprometimento financeiro atravs de anlises qualitativas de dados oriundos de estudos de caso.

A partir de agosto de 2000, a pesquisa entrou numa nova fase, sendo aprovada pelo CNPq para um perodo de trs anos e contemplada com uma Bolsa de Pesquisa (nvel 1B). Na presente fase, buscou-se atualizar e ampliar os bancos j existentes com dados referentes ao perodo 1999-2000, aprofundando a anlise dos mesmos e aperfeioando a dimenso qualitativa da investigao, atravs de novos e mais sofisticados estudos de caso. Alm

disso, como uma segunda vertente da pesquisa, introduzimos a avaliao, no contexto do estado da Bahia, do impacto do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). J tendo dados financeiros do passado, referentes ao ensino pblico da Bahia e coletando agora dados comparveis, tanto quantitativos quanto qualitativos, depois da data de inaugurao do Fundo, em maro de 1998, foi possvel analisar at que ponto a sua implementao tem produzido mudanas por parte dos governos estadual e municipais do estado quanto ao seu comportamento financeiro frente sua rede de ensino.

O Edital Universal do CNPq, publicado em 2001, abriu-se a possibilidade de apoio financeiro para a pesquisa. Assim, com o recebimento do referido apoio em novembro de 2001, o perodo da sua fase atual foi estendido at novembro de 2003. Esta prorrogao se justificou pela natureza longitudinal da pesquisa, com o levantamento e anlise constante de dados comparveis no decorrer do tempo, e tambm pelo ingresso, por parte da equipe da pesquisa, em uma rede nacional de estudos sobre o Fundef que contou com a participao de grupos trabalhando em 12 estados brasileiros. Com sua integrao na referida rede, a avaliao do impacto do Fundef tornou-se o foco principal da pesquisa, atravs da realizao de estudos de caso que utilizam indicadores e procedimentos que tambm foram adotados pelos outros membros do consrcio nos seus respectivos estados.

O presente relatrio composto de duas partes. A primeira aborda a natureza da pesquisa e seu contexto, tratando, respectivamente, do quadro referencial, dos objetivos, da metodologia adotada e do perfil do Estado da Bahia. A segunda apresenta os resultados principais da investigao, focalizando o Fundef no Estado da Bahia. Discute,

respectivamente, sua implantao, sua situao atual, seus impactos (de perspectivas quantitativa e qualitativa) e, finalmente, as concluses e recomendaes decorrentes. Para a elaborao da Parte 2, foram aproveitados os dados que fazem parte dos bancos de dados referentes s redes estadual e municipais, bem como outras informaes levantadas atravs dos instrumentos desenvolvidos pelos integrantes da pesquisa nacional, acima referida. Os dados sobre a rede de ensino particular, por outro lado, so apresentados em forma de anexo (veja Anexo 5), pois os mesmos no se articulam nitidamente com o foco da fase da

pesquisa ora em pauta, ou seja, o Fundef.

PARTE I - A PESQUISA E SEU CONTEXTO


O QUADRO REFERENCIAL: O Financiamento da Educao no Brasil

Os elementos bsicos do sistema de financiamento da educao no Brasil incluem um conjunto de normas constitucionais que regulam o gasto da receita tributria, um certo nmero de fontes de receita vinculadas gastos com educao e uma estrutura burocrtica complexa baseada na centralizao de arrecadao de recursos e na descentralizao da responsabilidade dos dispndios (Gomes & Verhine, 1996). So tambm caractersticas fundamentais problemas de eficincia, eficcia e eqidade e uma srie de iniciativas recentes que oferecem possveis solues para as dificuldades enfrentadas. Os documentos oficiais geralmente conferem prioridade alocao de verbas pblicas para educao bsica, porm a distribuio de recursos nem sempre tem refletido as prioridades f rmais o definidas por essas polticas.

Desde 1934, as Constituies brasileiras tm includo dispositivos que fixam a percentagem dos respectivos oramentos que os governos federal, estaduais e municipais devem destinar educao. Em 1983 foi aprovada a chamada Emenda Calmon que estabeleceu que os governos de estados e municpios so obrigados a gastar 25% de suas receitas de impostos e transferncias com educao, enquanto o governo federal deve gastar 13% (Gomes, 1992). Esta emenda foi regulamentada pela Lei 7.348, de 24/07/85, e incorporada Constituio Federal de 1988, em seu artigo 212, elevando o percentual da Unio para 18%, com as respectivas definies do que podem ser consideradas receitas e despesas com a educao. Pela primeira vez, a nova Constituio reconheceu a autonomia do sistema municipal de ensino, que deixou de ser subordinado s agncias dos governos estaduais. A Constituio de 1988 tambm delegou s autoridades estaduais e municipais o controle de fontes importantes de receita previamente gerenciadas pelo governo federal. No entanto, visto como um todo, o sistema de finanas pblicas no Brasil e, mais especificamente, o financiamento da educao, continua sendo muito centralizado, com os principais impostos

e contribuies recolhidos pela Unio (Melchior, 1993).

Mesmo antes da implementao do Fundef, os recursos financeiros para o ensino pblico provinham de uma variedade grande de fontes. A fonte mais importante do sistema federal o Imposto de Renda, enquanto o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) so, respectivamente, aqueles mais importantes para os sistemas estadual e municipal. Recursos financeiros so transferidos do governo federal para os estados e municpios atravs dos chamados Fundos de Participao. Nota-se que a importncia relativa dos impostos fica reduzida na medida que passa do sistema federal para o sistema municipal, enquanto o papel relativo das transferncias aumenta (Bremaeker, 1994; Castro, 1998).

A principal fonte de recursos vinculada ao ensino fundamental o salrio-educao (Martins, 1999; Plank, 1996). Criada em 1964, esta fonte no um imposto propriamente dito, mas, sim, uma contribuio social por parte das empresas, recolhida e distribuda de forma centralizada pela Unio, aos estados e municpios, com propsitos descentralizadores e compensadores das desigualdades regionais. Os recursos do salrio-educao so provenientes da alquota de 2,5% do valor da folha de salrios das empresas. Ficam isentas de contribuio do salrio-educao, as instituies de ensino pblicas e privadas, os hospitais e as organizaes culturais. A receita proveniente do salrio-educao gasta, obrigatoriamente, no ensino fundamental, sendo que dois teros retornam ao estado onde o imposto foi coletado e um tero retido pelo governo federal - a chamada quota federal para distribuio entre estados e municpios de acordo com critrios que, em princpio, so equalizadores. Em anos recentes, as quotas estadual e federal tm sido aproximadamente de US$ 1 bilho e US$ 0.5 bilho, respectivamente (Martins, 1999; World Bank, 1995). At a implementao da Emenda Constitucional no 14, no dia 12 de setembro de 1996, as empresas que se enquadraram entre as que deviam contribuir poderiam reter os pagamentos devidos a fim de manter suas prprias escolas ou para reembolsar despesas com educao fundamental de seus empregados ou com os dependentes dos mesmos. Este reembolso era normalmente efetuado atravs da distribuio de bolsas, sendo que uma grande parte dele foi destinado a escolas particulares (Plank, 1996). O Art. 4o da Emenda Constitucional

14/96, no entanto, retirou das empresas a possibilidade de reter suas contribuies para o salrio-educao e, como conseqncia, eliminou um dos mecanismos principais utilizados para a transferncia de recursos pblicos esfera do ensino privado.

Os recursos da quota federal so usados para sustentar o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). A funo do FNDE servir como um banco repassador para os estados e municpios e, em princpio, ele tem o objetivo de assistir escolas que atendem estudantes scio-economicamente desfavorecidos. Os gastos do FNDE representam, aproximadamente, 10% do oramento do MEC e financiam uma ampla variedade de atividades e projetos relacionados com o ensino fundamental. Com a implementao, em 1995, do Programa de Manuteno de Desenvolvimento do Ensino Fundamental, tambm conhecido como Programa Dinheiro Direto na Escola, uma parte dos recursos do FNDE repassada diretamente s escolas pblicas com pelo menos 150 alunos. Estes recursos so para custeio de atividades de ensino e a distribuio feita de acordo com o nmero de alunos matriculados nas escolas, sendo o maior valor repassado para as regies mais pobres (Brasil, 1997a). Nos anos de 1996 e de 1997, o Dinheiro Direto na Escola chegou a mais de 100.000 unidades escolares, com impactos sinergticos e autoestimulantes, mas tambm com limitaes. Segundo uma avaliao realizada em 1998, a expanso e desempenho do programa no vm ocorrendo de forma homognea, beneficiando as escolas de mdio e grande porte e evidenciando uma tendncia sistematicamente desfavorvel s regies Norte e Nordeste (UNICAMP, 1997, p. 41). Muitas escolas enfrentam problemas com a prestao de contas, o fluxo dos recursos e os prazos de execuo. Alm disso, segundo a referida avaliao, a participao da comunidade escolar na gesto e controle dos recursos ainda insatisfatria.

Alm do programa de repasse direto s escolas, o FNDE financia, por meio de convnios, projetos municipais para a melhoria do ensino. Os projetos podem ser feitos para as vrias modalidades de ensino (ensino infantil, ensino fundamental regular e supletivo, educao especial) e ter como seu objetivo construir, ampliar, reformar e/ou equipar escolas municipais, bem como realizar treinamentos de professores e adquirir equipamentos e material didtico (Brasil, 1997c). Para obter recursos do FNDE, os municpios

encaminham suas solicitaes ao Ministrio da Educao (MEC) sob forma de projeto, onde so avaliados por tcnicos a partir de critrios, tanto legais com tcnicos, e depois compatibilizados com os recursos disponveis. Neste processo, entram em jogo no apenas o mrito do projeto e o critrio de igualdade de oportunidades educacionais, mas tambm, a competncia do municpio em preencher os formulrios de solicitao e sua fora poltica. Este ltimo aspecto ajuda a explicar o fato de que, apesar da funo redistributiva do FNDE, seu financiamento tem favorecido de forma desproporcional os estados mais ricos do pas (Gomes & Verhine, 1996; World Bank, 1995).

Existe uma srie de razes que explicam por que o sistema de financiamento educao no Brasil no capaz de garantir a todas as crianas acesso escola com um nvel mnimo de qualidade, dentre essas razes trs merecem destaque especial. Em primeiro lugar, apesar da incorporao, em sucessivas constituies, de dispositivos que obrigam alocao de parcelas especficas das receitas pblicas para fins educacionais, o sistema de financiamento da educao, como um todo, ressente-se da falta de regras efetivas que orientem a distribuio dos recursos. Mais ainda, tais regras, na forma como esto definidas - incluindo-se as normas constitucionais -, so freqentemente burladas ou ignoradas, existindo poucos mecanismos de punio para esses casos. O acesso aos recursos para educao, portanto, continua dependente de um conjunto de fatores que tipicamente incluem a regio, a riqueza e a vinculao poltica, mas que freqentemente excluem a necessidade ou o esforo por parte de autoridades locais (Plank & Verhine, 1993; Verhine & Plank, 1996).

Uma segunda razo para o fracasso do sistema de financ iamento educao em garantir vagas escolares de qualidade aceitvel, em nmero suficiente, o fato de ele ser excessivamente complexo. Aos problemas colocados pela falta de regras transparentes de deciso para a distribuio dos recursos e pela proliferao de fontes de financiamento acrescenta-se o fato de que a maioria das fontes de financiamento exige que estado e municpios solicitem esses recursos para o desenvolvimento de projetos especficos. Como decorrncia, o acesso informao e a influncia poltica adquirem um valor tremendo na concorrncia pelos recursos. Os municpios rurais mais pobres, distantes de Braslia,

enfrentam srios obstculos para tomar conhecimento acerca da disponibilidade de recursos de determinadas fontes, bem como experimentam grandes dificuldades na hora de atender a exigncias administrativas e contbeis complexas, podendo, portanto, ter negado o acesso ao apoio financeiro ao qual ostensivamente teriam direito. Para evitar essa possibilidade, muitos municpios empregam intermedirios especializados para facilitar- lhes o acesso s transferncias federais. Segundo depoimento de um ento Ministro de Educao, estes despachantes freqentemente dificultam o processo para as prefeituras, por

desconheceram a realidade local e por lesarem os recursos pblicos ao cobrarem 25% do valor total do projeto de solicitao (Cerqueira, 1996).

Um terceiro motivo para que o sistema de financiamento no tenha se mostrado capaz de garantir o direito educao bsica decorre da manipulao poltica em diversos nveis. Os ministros da Educao tendem a encaminhar recursos para seus estados de origem, enquanto membros do Congresso Nacional tendem a distribuir bolsas de estudo e projetos especiais para seus redutos eleitorais. Em nvel local, os recursos so usados para recompensar aliados e angariar apoios atravs de empregos administrativos ou de posies de ensino ou ainda para contratos de construo ou outros servios (Marques, 1995). A interveno poltica na administrao e financiame nto do sistema de educao tende a reduzir a qualidade do ensino e a aumentar o seu custo.

Apesar desses problemas, seria um erro caracterizar o sistema brasileiro de financiamento da educao como uma esfera de fracasso de poltica. Conforme argumenta David Plank no seu livro sobre o ensino pblico no Brasil, o sistema atual no surgiu nem se mantm por acidente ou omisso, mas, ao contrrio, resultado da importncia atribuda consecuo de objetivos mais urgentes do que a educao das crianas. A educao representa apenas um dentre os vrios benefcios que so distribudos atravs do sistema educacional, que incluem ainda empregos administrativos e de professores, licitaes de obras, bolsas de estudo e merenda escolar. Manter a administrao do sistema de modo a reter o controle sobre estes recursos atende aos interesses polticos dos responsveis pelo sistema, mesmo que isto resulte em negligenciar os interesses educacionais das crianas brasileiras (Plank, 1996).

Como j foi mencionado, nos ltimos dois anos o governo federal brasileiro tem adotado uma variedade de medidas para sanar alguns dos problemas acima apresentados. Exemplos dessas medidas so a eliminao da possibilidade de uma empresa no contribuir para o salrio-educao; a especificao, nos artigos 70 e 71 da nova LDB, de precisamente quais despesas educacionais entrariam no clculo dos recursos pblicos aplicados no ensino, conforme exigido no artigo 212 da Constituio; a responsabilizao civil e criminal das autoridades comp etentes por atrasos na liberao de recursos financeiros para o ensino (ver Lei 9394, Art. 69) e a introduo da poltica de repasse direto de recursos do FNDE para as escolas.

A iniciativa mais importante de todas, no entanto, a implementao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef). Conforme explicitado na Emenda Constitucional 14/96 e na Lei 9.424, o referido Fundo constitudo por 15% das principais fontes de receitas dos estados e municpios (FPM, FPE, ICMS, IPI) e seus recursos devem ser aplicados na manuteno e no

desenvolvimento do ensino fundamental pblico e distribudos, no mbito de cada unidade da Federao, entre os governos estaduais e municipais na exata proporo do nmero de alunos efetivamente matriculados nas escolas das suas respectivas redes do ensino. Cabe Unio complementar os recursos do Fundo, no mbito de cada unidade federativa, sempre que seu valor por aluno/ano no alcanar o investimento mnimo definido nacionalmente pelo governo federal. Este valor por aluno/ano, que deveria estar ajustado anualmente, foi fixado em R$ 315,00 para os anos1998 e 1999. Para o controle social do Fundo, o acompanhamento e fiscalizao da repartio e a transferncia e aplicao dos recursos sero exercidos por conselhos institudos, especialmente para este fim, em cada esfera do governo, assegurada a participao dos diversos segmentos da comunidade escolar (Brasil, 1997b).

A exposio dos motivos que precede a proposta original da Emenda Constitucional 14 justifica a criao do Fundo, reportando-se a um avano quantitativo do ensino no Brasil paralelo a um recuo ou retardamento qualitativo, assim como a problemas como a disperso

de esforos entre os diferentes nveis do governo, a falta de definio clara de responsabilidades, a m distribuio dos recursos, acentuando as desigualdades regionais e o descaso em relao formao e remunerao do magistrio. Segundo seus defensores, o Fundef representa uma tentativa de alterar este cenrio, estimulando a transformao de certas prticas problemticas vigentes (Negri, 1997; Callegari & Callegari, 1997).

Segundo uma avaliao do primeiro ano do Fundef, realizada pelo MEC, os resultados concretos do Fundo tm sidos altamente positivos (Brasil, 1999). Por exemplo, conforme estudo do MEC, devido ao Fundef, os municpios brasileiros gastaram 22,7% a mais com o ensino fundamental em relao ao ano anterior. Os municpios da regio nordeste, a parte mais pobre do pas, aumentaram em 87% os recursos financeiros que aplicaram no ensino fundamental. Um outro benefcio marcante do Fundef, no seu primeiro ano, foi um aumento substancial das matrculas no ensino fundamental. Entre 1997 e 1998, a matrcula no ensino fundamental pblico foi acrescida em 6%, chegando-se a alcanar nas regies mais pobres nveis bem mais elevados (12,1% no Nordeste e 7,7% no Norte). Destaca-se que o impacto positivo do Fundef sob as matrculas escolares ocorreu, principalmente, nas redes municipais. Enquanto estas redes, no seu conjunto, adicionaram 2,7 milhes de alunos (um aumento de 21,5%), os sistemas estaduais perderam 832 mil estudantes (-4,6%). Em relao ao sistema estadual, a porcentagem dos alunos matriculados em escolas municipais aumentou de 37.2% em 1996 para 46.7% em 1998. Outros benefcios do Fundef assinalados pelo relatrio do MEC foram aumentos dos nveis salariais dos professores que atuam no ensino fundamental pblico, bem como investimentos maiores na habilitao dos mesmos, resultando reduo, em 15%, do nmero de professores leigos no pas.

Por outro lado, apesar dos avanos assinalados, pode-se dizer que a conduo do Fundef tem sido marcada por dificuldades e limitaes, decorrentes tanto da concepo e mecanismos do Fundo como de circunstncias mais gerais inerentes ao sistema de financiamento do ensino (Monlevade & Ferreira, 1997; Davies, 1998; Pinto, 1999). Numa pesquisa recente, Marcos Bassi afirma que o Fundef representa nada mais do que um mecanismo engenhoso do governo federal, reme tendo o nus do financiamento do ensino aos governos subnacionais e mantendo intocado o pano de fundo do ajuste econmico e

fiscal do estado (Bassi, 2001, p. 58)..

Com a crise e os cortes nos gastos pblicos, o valor mnimo anual por aluno foi fixado em um nvel muito baixo (R$ 315,00 em 1998 e 1999) , insuficiente no apenas para garantir um melhor padro de qualidade do ensino, como, at mesmo, para o prprio cumprimento da Lei 9.424. Uma vez que essa Lei prev um valor mnimo nunca inferior a razo entre a previso da receita total para o Fundo e a matrcula total do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrculas, para que a mesma fosse respeitada, o valor mnimo aluno para 1998 deveria ter ficado em R$ 444,17, conforme estimativa efetuada por Davies (1998). Por outro lado, o Banco Mundial alega que, em um pas com o nvel de desenvolvimento do Brasil, o mnimo necessrio para o ensino fundamental ficaria em torno de US$ 300 por aluno/ano, ou seja, mais do que R$ 600,00 nos tempos de hoje (World Bank, 1995).

Existem muitos outros problemas com o Fundef. Nota-se, por exemplo, que sendo os coeficientes de participao dos sistemas estaduais e municipais definidos com base nos dados do censo educacional do ano anterior, as redes de ensino cujas matrculas crescem rapidamente, de um ano para o outro, terminam sendo prejudicadas. Segundo anlise produzida por Castro (1999), o fato de que o MEC estimou o gasto mnimo por aluno em 1998 com base nas matrculas de 1997 significou que o clculo no considerou os 1,84 milhes de novos estudantes matriculados em 1998 e no captou as migraes de alunos entre as redes provocadas pelo Fundef. Como conseqncia, contrria notcia divulgada pelo MEC, no houve em 1998 uma disponibilizao de gasto mnimo em 1998 de R$315 em todo o Pas. No Nordeste, o verdadeiro valor por aluno em 1998 foi de R$287, pois

houve um acrscimo de R$1,196 milhes de um ano para o outro. Conforme Castro, o valor mdio do sistema pblico (municipal + estadual) ficou abaixo dos R$315,00 exatamente nos oito estados beneficiados pela complementao federal, que chegou em montantes insuficientes para fazer face ao aumento regional mdio de matrculas de 12,1% em 1998. Especialmente afetado pela distoro no clculo do valor mnimo foram as redes municipais, onde o crescimento de matriculas tendia a ser marcante. Por exemplo, o valor aluno/ano no mbito municipal foi, em media, apenas R$ 198,00 no estado do Par, R$

216,00 no estado de Minas Gerais e R$ 226,00 no estado da Bahia (Castro, 1999).

Tambm preocupante que o Fundef tende a dificultar esforos para racionalizar e melhorar a diviso de responsabilidades educacionais entre os estados e os municpios, na medida em que suas redes passam a competir por uma maior parcela das verbas. Alm disso, a nfase colocada pelo Fundef no ensino fundamental regular no leva em conta a exigncia de uma poltica educacional mais abrangente, que possa contemplar o sistema de ensino como um todo (Haddad, 1997; Monlevade & Ferreira, 1997). Com um carter restrito, o Fundef tende a enfraquecer os outros nveis e modalidades de ensino. Constatase, por exemplo, que entre 1997 e 1998 as matrculas nas classes de educao infantil reduziram-se e que o supletivo foi, em grande parte, incorporado ao ensino fundamental regular atravs de mecanismos que escamoteiam o fato de que os alunos j ultrapassaram a faixa de idade prpria a esse nvel de ensino (Abreu, 1999). Ao mesmo tempo, o ensino mdio, que apresenta os maiores ndices de crescimento da matrcula no pas, conta com apenas 6% do total de gastos pblicos em educao e no possui mecanismos prprios para assegurar o seu necessrio financiamento (Rodriguez & Herrn, 2000). por tudo isso que partidos polticos da oposio esto atualmente propondo a substituio do Fundef por um fundo mais abrangente, denominado Fundeb (Fundo da Educao Bsica) (Partido dos Trabalhadores, 1999).

Observa-se, tambm, que apesar do estmulo recente municipalizao, o impacto descentralizador e redistribuidor do Fundef provavelmente reduzido. Conforme anlise de Abrcio e Ferreira (1998), dada grande concentrao dos recursos tributrios destinados educao na esfera estadual (quase 50% do total), os estmulos municipalizao tendem a se esgotar to logo seja alcanado um equilbrio entre as matrculas ofertadas pelos governos estadual e municipal e as receitas destinadas ao Fundo. Alm disso, uma vez que ele opera e redistribui recursos no mbito de cada estado e a complementao da Unio para aqueles mais pobres representa uma parte muito pequena (aproximadamente 4%) do seu valor total, as desigualdades existentes entre as vrias unidades e regies da Federao brasileira sero provavelmente mantidas, ou, at mesmo, acentuadas (Castro, 1998). Relacionado a esta crtica est o fato de que quase 70% dos recursos do Fundef so

oriundos do Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICMS), que , por sua natureza, um tributo regressivo, onerando mais a populao de baixa renda, uma vez que este grupo aquele que usa a maior proporo de sua renda para fins de consumo.

Finalmente, reafirmando a importncia do contexto em que o Fundef est inserido, observase que as orientaes e mecanismos do Fundef tm encontrado resistncias e obstculos em caractersticas scio-culturais e em prticas polticas que ainda persistem na maioria dos municpios brasileiros. Notadamente em pequenos municpios e nas reas menos desenvolvidas do pas, como o Norte e o Nordeste, isto tem levado a fraudes, desvios e m utilizao dos recursos do Fundef; a problemas com a valorizao do magistrio e a prticas orientadas para neutralizar os mecanismos estabelecidos de controle e de participao. Em 1998 os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social exigidos pelo programa haviam sido criados em 80% dos municpios brasileiros. A maior parte deles, contudo, manipulada pelos prefeitos ou por seus secretrios de educao, nomeando funcionrios, parentes ou amigos para comp- los, no orientando os participantes sobre a natureza das suas responsabilidades, sonegando as informaes necessrias ou deixando de convocar reunies. Mesmo quando isto no ocorre, o funcionamento desses rgos vem sendo prejudicado pela carncia de pessoas mobilizadas e capacitadas para a participao, pela complexidade dos registros contbeis e demais informaes e pela velocidade com que as operaes financeiras so implementadas (Abreu, 1999). Alm disso, em muitos estados os rgos responsveis pelos sistemas de ensino e os Tribunais de Contas referentes aos diversos nveis de governo vm agindo com lentido em termos da criao de mecanismos especficos para a fiscalizao do Fundef.

A partir dessa discusso referente ao Fundef, acima apresentada, o que fica evidente a necessidade de realizar investigaes que acompanhem e avaliem o impacto do Fundo e tambm das outras iniciativas recentes, com base em procedimentos e critrios cientificamente construdos. A pesquisa apresentada aqui, baseada em bancos de dados criados no incio da dcada de 90 e ampliados, desde ento, de forma sistemtica e regular, representa uma tentativa de atender a essa necessidade, pelo menos no mbito do Estado da Bahia.

OS OBJETIVOS DA FASE FINAL DA PESQUISA: Foco no Fundef

Ao apresentar os objetivos da atual etapa da pesquisa, Fase Final - Foco no Fundef, importante esclarecer que pretendamos concluir a Fase Final em agosto de 2000, contudo, com o lanamento do Edital Universal de 2001, propusermos sua extenso at novembro de 2003, dando nfase na avaliao do Fundef, sem prejudicar o trabalho constante de atualizar, ampliar e analisar os bancos de dados referentes s redes do ensino da Bahia. Dessa forma, foi desdobrado o ltimo objetivo da Fase Final, que trata do Fundef, em um conjunto de sub-objetivos, dando destaque, assim, avaliao do impacto desta importante poltica de financiamento do ensino fundamental. Em relao aos primeiros trs objetivos, vale a pena registrar que os anos dos diversos levantamentos variam de um banco para o outro, dependendo da poca em que os dados so disponibilizados e da periodicidade j adotada no decorrer da pesquisa. Os dados referentes s redes municipal e estadual so levantados anualmente, porm sofrem um lagtime de um ano ou mais, devido a atrasos por parte dos rgos responsveis, no registro, verificao e divulgao das informaes pertinentes. No caso dos dados sobre a rede particular, o lagtime bem menor, mas o processo de conseguir acesso aos mesmos politicamente delicado e, por isso, realizamos o levantamento apenas de trs em trs anos (a partir de 1995).

Assim dito, os objetivos que nortearam a pesquisa a partir de agosto de 2000 foram os seguintes: ?? Atualizar e ampliar o banco de dados referentes rede municipal de ensino da Bahia, registrando dados sobre receitas e despesas educacionais dos municpios do estado para os anos 2000 e 2001. ?? Atualizar e ampliar o banco de dados referentes rede estadual de ensino da Bahia, registrando dados sobre receitas e despesas educacionais do Governo do Estado para os anos 2000 e, 2001. ?? Atualizar e ampliar o banco de dados referentes rede particular de ensino da Bahia, registrando dados sobre receitas e despesas educacionais de uma amostra de escolas particulares para o ano 2001. ?? Analisar, de forma longitudinal e comparativa, os dados dos bancos referentes s redes

municipal e estadual, identificando as principais tendncias quanto a receitas e despesas educacionais das mesmas no perodo 1990-2001. ?? Analisar, de forma longitudinal e comparativa, os dados dos bancos referentes rede particular, identificando as principais tendncias quanto a receitas e despesas educacionais da mesma no perodo 1995-2001. ?? Avaliar o impacto do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio na Bahia, comparando as tendncias quanto s despesas educacionais dos governos estadual e municipais da Bahia antes e depois da implementao do mesmo. Os sub-objetivos referentes ao impacto de Fundef, introduzidos a partir do recebimento, em novembro de 2001, de apoio financeiro atravs do Edital Universal, foram assim definidos: 1 2 3 Avaliar o impacto do Fundef nas taxas de matricula e de atendimento escolar referente ao ensino fundamental; Avaliar o impacto do Fundef nos nveis de dispndio/aluno e de percentual da receita aplicada no ensino fundamental; Avaliar o impacto indireto do Fundef na educao infantil e no ensino mdio, comparando suas tendncias referentes s taxas cobertura e nveis de dispndio com as do ensino fundamental; Avaliar o impacto do Fundef nos oramentos das secretarias de educao, analisando a distribuio dos recursos financeiros por item oramentrio; Avaliar o impacto do Fundef nos nveis salariais dos professores do ensino fundamental; Avaliar a eficcia dos mecanismos de controle e acompanhamento dos recursos do Fundef, tanto no nvel municipal quanto estadual; Identificar fatores scio-econmicos e polticos que explicam variaes no impacto do Fundef entre as diferentes redes de ensino.

4 5 6 7

O presente relatrio trata de todos os objetivos postos, mas a nfase principal focaliza os relativos ao impacto do Fundef.

A METODOLOGIA

A Atualizao e Ampliao dos Bancos de Dados

Para atualizar e ampliar os trs bancos de dados da pesquisa, utilizamos os mesmos procedimentos adotados nas fases anteriores do estudo. A respeito do banco sobre a rede municipal de ensino, por exemplo, foi necessrio retornar ao Tribunal de Contas dos Municpios para, mais uma vez, extrair informaes sobre receitas e despesas (esta vez,

para os anos 2000 e 2001) dos balanos anuais e da declarao que se refere porcentagem dos recursos aplicados no ensino. Informaes adicionais sobre as distribuies do FNDE e do Fundef foram adquiridas atravs da Secretaria do Tesouro Nacional, enquanto dados atualizados sobre as caractersticas dos municpios e suas redes de ensino sero coletados, respectivamente, no IBGE, na biblioteca da Secretaria Estadual de Planejamento e Tecnologia, na sede da Unio de Prefeituras da Bahia e na Secretaria Estadua l de Educao. Esse ltimo lugar dispe de um sistema computadorizado de informaes que contm os dados descritivos do Censo Escolar. Possui tambm, dados informatizados, oriundos do Sistema Nacional de Avaliao Bsica (SAEB), que, atravs de amostras das escolas no estado, abordam aspectos do funcionamento das redes de ensino, inclusive o nvel de desempenho dos seus alunos.

Todos os dados coletados foram registrados na planilha computadorizada do programa estatstico SPSS 10, o que facilitou as anlises subseqentes. O banco composto, atualmente, de 68 variveis bsicas, que se repetem para cada ano do levantamento e que servem para criar outras variveis que so utilizadas nas anlises estatsticas. As variveis bsicas foram escolhidas para representar aspectos scio-econmicos do municpio, caractersticas do seu sistema escolar, o total de suas receitas, por fonte, e o total de suas despesas com a educao, por nvel de ensino e por categoria oramentria. Para permitir comparaes inter-temporais, todos os valores monetrios foram arquivados de forma deflacionada, utilizando o IGP-DI e tambm o US dlar. No seu primeiro ano (1990), o banco abrangeu 115 municpios baianos e no seu segundo ano (1993) este nmero cresceu para 143. Para os anos mais recentes, (a partir de 1996), foi possvel coletar dados para todos os 417 municpios no estado, devido informatizao (embora ainda parcial) do Tribunal de Contas dos Municpios.

Os procedimentos referentes s redes estadual e particular foram parecidos com aqueles para a rede municipal, com o aproveitamento de diversas fontes (IBGE, SEC/BA, etc.) e com o registro dos dados em planilhas do programa SPSS. No caso da rede estadual, a fonte principal para informaes sobre receitas e despesas foi o Balano Geral do Estado da Bahia (Salvador, Secretaria da Fazenda), publicado anualmente pelo Governo do Estado.

Para a rede particular, os dados mais importantes foram levantados com base nas planilhas exigidas s escolas privadas pelo Ministrio da Fazenda e disponveis no Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Estado da Bahia (SINEPE). O banco sobre o estado composto, atualmente, de 36 variveis bsicas e os dados, por serem facilmente localizados, foram levantados anualmente. Os dados sobre a rede particular so mais difceis de levantar, uma vez que sua disponibilidade depende da boa vontade dos membros da diretoria e dos funcionrios do referido sindicato. Assim, nosso levantamento feito de trs em trs anos. Este banco tem 52 variveis bsicas e atualmente aborda os anos de 1995, 1998 e 2001. Os dados registrados no banco at o presente momento abrangem apenas 10% das 1300 escolas- membros do sindicato.. Como no caso do banco referente aos municpios, os valores monetrios nos outros dois bancos so registrados de forma deflacionada e existe um esforo constante, por parte da equipe de pesquisa, de identificar novas fontes e quantificar novas variveis relacionadas com o tema da pesquisa. Conforme explicitado na introduo do presente relatrio, os resultados da anlise dos dados desse banco so apresentados no Anexo 5.

Avaliao do Impacto do Fundef

A pesquisa sobre o impacto do Fundef adotou o estudo de caso como estratgia metodolgica, seguindo determinaes da pesquisa nacional Processo de i plantao e m impacto do Fundef em estados e municpios: casos e comparaes com vistas a uma avaliao. Foram realizados seis estudos de casos individuais que depois foram integrados numa anlise comparativa, num estudo de caso mltiplo envolvendo o Estado da Bahia e os Municpios de Salvador, Alagoinhas, Vitria da Conquista, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira. Deste modo, foi utilizada a lgica da replicao, em que cada estudo de caso, desenvolvido nos municpios, e no estado era um estudo completo, no qual se procurava a partir do contexto descrever e analisar a implantao do Fundef e avaliar o seu impacto sobre a manuteno e desenvolvimento do ensino.

A abordagem da replicao envolveu as seguintes aes: (a) definio dos elementos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do

Magistrio - Fundef que se desejava avaliar; (b) seleo dos casos, ou seja, dos municpios a serem estudados; (c) plano de coleta de dados - estado e municpios; (d) conduo dos estudos de casos municipais; (e) elaborao dos relatrios dos casos individuais; (f) elaborao do relatrio dos casos cruzados (estado e municpios).

O plano geral da pesquisa definiu que deveriam ser realizados estudos de casos sobre: o estado, o municpio capital e outros municpios que apresentassem, pelo menos condies distintas quanto ao percentual da receita prpria municipal e quanto ao Fundef (contribui x recebe).

Segundo as definies gerais estabelecidas para o desenho da pesquisa, Salvador, municpio-capital e o prprio Estado, eram necessariamente unidades da investigao. As demais unidades foram selecionadas considerando dois critrios: o primeiro relativo ao tamanho da populao - municpios grandes, com mais de 100.000 habitantes, e municpios pequenos; o segundo critrio, a incluso em cada um desses grupos de pelo menos um municpio que ganha e outro que perde para o Fundef, em relao sua contribuio.

Nesse sentido, foram escolhidos de forma intencional sete municpios - trs grandes e quatro pequenos - combinando os dois critrios anteriormente mencionados. Como municpios grandes, os de Vitria da Conquista (262.494 hab.), Camaari (161.727 hab.) e Alagoinhas (130.095 hab.); como municpios pequenos, So Sebastio do Pass (39.960 hab.), So Francisco do Conde (26.293hab.), Conceio da Feira (17.514hab.) e Governador Mangabeira (17.165 hab.). No grupo de municpios grandes, Camaari perde com o Fundef e os demais ganham, enquanto no grupo de municpios pequenos So Francisco do Conde e Conceio da Feira contribuem mais para o Fundo do que recebem, situao inversa a dos outros municpios desse grupo.

Ao serem feitos os primeiros contatos para a realizao de trabalho de campo, a coordenao da pesquisa teve dificuldades com os municpios de Camaari e So Francisco do Conde para obter autorizao para o levantamento de informaes e dados principalmente daqueles relativos s receitas e despesas com a educao e especificamente

com o ensino fundamental, ou seja, os recursos do Fundef. Assim, esses municpios foram eliminados no sendo possvel sua substituio, uma vez que o nmero de municpios baianos que perdem com o Fundef muito pequeno (oito casos).

Com relao ao municpio de Conceio da Feira, o no pagamento do pessoal docente, em 2000, resultou em greve dos professores tendo o ano letivo sido reduzido a 43 dias letivos, posteriormente anulado, prejudicando os registros escolares e os das despesas com ensino fundamental, inviabilizando a coleta dos dados necessrios para a pesquisa.Considerando o tempo disponvel para a realizao do estudo, a coordenao optou pelo redesenho do plano metodolgico, formando dois grupos a partir do critrio tamanho da populao, nos quais esto os municpios que ganham com o Fundef, e formando um terceiro grupo com o municpio-capital e o Estado representando as unidades que perdem recursos com o Fundef. Dessa forma, o estudo de caso compreendeu o Estado da Bahia, Salvador, Vitria da Conquista, Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira. Para cada um dos municpios foi elaborado um relatrio de caso individual e um relatrio de caso mltiplo no qual os dados desses municpios foram comparados com os do Estado da Bahia, no tendo sido elaborado um relatrio para o Estado, enquanto unidade de investigao. O plano de coleta de dados e informaes sobre a implantao e os impactos do Fundef envolveu trs focos: os recursos financeiros - receitas e despesas; a valorizao dos professores - formao e salrio; os alunos - matrcula e desempenho. Esses focos foram analisados a partir de trs dimenses: poltica; econmico- financeira e educacional.

Nesta perspectiva, considerando os planos da pesquisa, o quantitativo e o qualitativo, foram selecionadas trs fontes para a coleta de dados seguindo o que prope Robert Yin (2001): (a) arquivos em sua forma computadorizada, tais como, os registros organizacionais, os bancos de dados e os dados produzidos por levantamentos, como os censos demogrfico e escolar; De um modo geral, os bancos de dados e informaes foram utilizados via internet, destacando-se os das seguintes instituies: Ministrio da Educao / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (MEC/INEP), Secretarias de Educao e da Fazenda - Estaduais e Municipais, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ,

Superintendncia de

Estudos Econmicos e Sociais (SEI/BA),

Secretaria do

Planejamento, Cincia e Tecnologia da Bahia (Seplantec /Ba), Agncia de Avaliao Secretaria de Educao do Estado da Bahia - Universidade Federal da Bahia/Centro de Estudos Interdisciplinares para o Setor Pblico (SEC/BA - UFBA/ISP), Tribunal de Contas dos Municpios da Bahia (TCM/BA), Tribunal de Contas do Estado da Bahia (TCE/BA), Unio dos Municpios do Estado da Bahia (UPB/BA), Unio dos Dirigentes Municipais de Educao - Seco da Bahia (Undime/Ba). (b) documentao envolvendo vrias formas, como: documentos administrativos (propostas, planos, relatrios executivos, processos administrativos, pareceres, atas), documentos financeiros (extratos bancrios, contracheques, folhas de pagamento, relatrios contbeis), documentos jurdicos (leis, decretos, pareceres, resolues, portarias), artigos publicados na mdia, pesquisas e estudos de avaliao sobre o tema em estudo. (c) entrevistas no estruturadas nas quais os respondentes eram indagados sobre fatos, como tambm solicitados a emitir opinio ou apresentar suas prprias interpretaes e avaliaes, como tambm, foi utilizada a entrevista do tipo focal, semi-estruturada, com base em um roteiro com perguntas elaboradas a partir dos objetivos do estudo de caso, ampliado com observaes que o entrevistado desejasse emitir.

Os informantes foram selecionados em funo do objeto de estudo e dos objetivos da pesquisa. Assim, foram entrevistados: gestores educacionais (secretrios municipais de educao e da fazenda, superintendentes estaduais de educao, gestores do Fundef, diretores de unidades escolares municipais e estaduais); membros de conselhos (conselhos estadual e municipais de educao, conselhos estadual e municipais de acompanhamento e controle social do Fundef, conselhos municipais de alimentao escolar); membros do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas do Estado e dos Municpios; representaes institucionais e sindicais (Unio dos Municpios da Bahia, Unio dos Dirigentes Municipais de Educao, Sindicato dos Professores). Entrevistas complementares foram realizadas com o ex-secretrio estadual de educao e a ex-secretria executiva do Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundef.

Para a realizao das entrevistas do tipo focal, semi-estruturada, um roteiro bsico foi

montado para orientar a busca de informaes, com questes gerais e outras para atender s especificidades das instituies / rgos, cujos entrevistados representavam. As questes abertas, propostas no roteiro, tinham a funo de estimular o entrevistado para que relatasse de forma ampla e livre sua experincia com o Fundef, contudo o pesquisador a partir das informaes trazidas pelo entrevistado poderia levantar novas questes ou pedir esclarecimentos para enriquecer o relato. As entrevistas, num total de 55, foram realizadas em dois perodos, agosto e setembro de 2001 e maro a agosto de 2002.

Alm das entrevistas, o trabalho de campo envolveu o levantamento de dados cujo instrumento de coleta foram planilhas - dados educacionais e demogrficos, dados financeiros, dados jurdicos - planejadas pelo comit central da rede nacional. Os dados quantitativos coletados possibilitaram a montagem de tabelas, tambm sugeridas pelo comit central, para a anlise da implantao e do impacto do Fundef.

A conduo dos estudos de casos seguiu, em cada situao, uma dinmica prpria, contudo o trabalho de campo tinha sempre incio com a coleta de dados quantitativos e o levantamento da documentao pertinente, envolvendo: documentos jurdicos, documentos educacionais e documentos financeiros. Concomitantemente, ao levantamento dos dados quantitativos foram agendadas e realizadas as entrevistas s pessoas-fonte. A realizao do trabalho de campo, principalmente a coleta de dados financeiros sobre as despesas realizadas, seguindo o detalhamento da planilha, foi uma tarefa limitada por vrias barreiras. Alm dos pesquisadores de campo no terem acesso s fontes da Secretaria da Fazenda, exceto no Municpio de Vitria da Conquista, os dados levantados pelos tcnicos da Sefaz estavam s vezes incompletos e inconsistentes, o que exigiu vrios retornos ao municpio. Dados necessrios a melhor compreenso do impacto do Fundef na manuteno e desenvolvimento do ensino no foram obtidos em funo de dificuldades tcnicas alegadas pelos informantes, tais como: impossibilidade de desagregar as despesas com os vrios nveis e modalidades de ensino at 2000, salrio de professores do ensino fundamental, despesas com formao/capacitao de docentes e outras despesas. Outras dificuldades foram encontradas para a coleta dos dados: a falta de memria ou seja, ausncia da documentao para consulta; problemas com o agendamento e a realizao de

entrevistas com gestores e tcnicos das secretarias municipais e estaduais; acesso aos bancos de dados dos rgos governamentais.

Os relatrios foram elaborados para os estudos de casos individuais, como para o estudo comparativo - estado e municpios, sendo este configurado como o Relatrio Geral, aqui apresentado. Para os casos individuais a estrutura do relatrio previa: (a) perfil do municpio - dados histricos, demogrficos, scio-econmicos, polticos, educacionais (gerais) e legislao municipal relacionada educao; (b) impacto do Fundef (em dados) anlise das finanas; das matrculas, classes, escolas, fluxos; da situao dos professores; (c) poltica educacional local frente ao Fundef; (d) o controle da aplicao dos recursos; (e) peculiaridades locais. Os relatrios dos cinco estudos de caso individuais fazem parte do Tambm em anexo encontram-se as planilhas com dados

anexo do Relatrio Geral.

educacionais e financeiros que integram os bancos de dados acima referidos.

O PERFIL DO ESTADO DA BAHIA

O Estado da Bahia um dos nove estados da Regio Nordeste do Brasil. Possui uma rea de 561.026Km e limita-se, ao Norte, com os estados Sergipe, Alagoas, Pernambuco e Piau; ao Sul, com os Estados Minas Gerais e Esprito Santo; ao Leste com o Oceano Atlntico e a Oeste com os Estados de Tocantins e Gois. Dentre seus quatrocentos e quinze (415) municpios destacam-se: Salvador, Feira de Santana, Vitria da Conquista, Ilhus e Itabuna. Em 1996, segundo o IBGE, o Estado da Bahia tinha 12.541.675 habitantes (28% da populao do Nordeste que, por sua vez, representa 28,5% da populao do pas), sendo 6.183.091 homens e 6.358.584 mulheres. o estado mais populoso do Nordeste e o 4 mais populoso do Brasil. O Censo 2000 registrou a existncia de 13.070.250 habitantes no estado, sendo 6.462.033 homens e 6.608.217 mulheres. Representando a 6 economia do pas, com um PIB de US$ 33,6 bilhes (4,7% do PIB Nacional e 33% do Nordeste) e renda per capita de US$2.615,00 (SILVA & MEIRELLES, 1999, p. 7), predomina no estado o setor de Comrcio e Servios que, em 1996, foi responsvel por 60,3% da economia do estado. As indstrias baianas se ocupam com

produtos qumicos e petro-qumicos, alimentares, me talrgicos, minerais no- metlicos, bebidas, minerais e madeira. Entre os minrios explorados no estado encontram-se: gua mineral, argila, baritina, calcrio, caulim, chumbo, cromo, magnesita, mangans, mrmore, talco, petrleo e gs natural. No setor agropecurio encontra-se o cultivo de algodo, cacau, coco, laranja, sisal, cana-de-acar, cebola, feijo, fumo, mandioca e milho e a criao de bovinos, sunos e eqinos. De 1980 a 1996 verificou-se, no Brasil, um crescimento do ndice de Desenvolvimento Humano que passou do nvel considerado de mdio desenvolvimento para o limite inferior do nvel de alto desenvolvimento. A regio Nordeste e o estado da Bahia, entretanto, ficam aqum da mdia nacional, no chegando a atingir o nvel de alto desenvolvimento. A regio Nordeste passou do nvel de baixo desenvolvimento, em 1980, para o nvel de mdio desenvolvimento, em 1996 e a Bahia, apesar de ter elevado o seu ndice de 0,53 para 0,66, se manteve no nvel mdio. Tambm em relao ao PIB (Produto Interno Bruto) per capita a Bahia e o Nordeste apresentam crescimento mas se diferenciam da mdia verificada no Brasil, como se pode verificar no quadro a seguir. O PIB per capita da Bahia, em 1980, representava 55,73% da mdia brasileira e em 1996, elevando-se de 2,721 para 3,677, passou a representar 57,42% da mdia brasileira calculada em 6,403.
Tabela 1 ndice de Desenvolvimento Humano e PIB per Capita 1980 a 1996

LOCAL BRASIL NORDESTE BAHIA


Fonte: MEC/INEP

IDH 1980 0,73 0,48 0,53

PIB per capita ajustado US$

1991 0,79 0,56 0,59

1996 0,83 0,61 0,66

1980 4,882 2,021 2,721

1991 5,023 2,360 2,790

1996 6,403 3,085 3,677

A distribuio da populao residente no Brasil tem se modificado, principalmente no Nordeste e na Bahia, onde se pode verificar o maior aumento percentual de habitantes na zona urbana. Em 1980 mais da metade da populao baiana encontrava-se na zona rural (50,7%). Em 1996 esse percentual diminui, predominando o nmero de residentes na zona urbana (62,4%). Esses nmeros, entretanto, ficam abaixo do percentual mdio nacional em que se verificou, na populao residente na zona urbana, o aumento de 67,6% para 78,4%. Os percentuais de aumento da populao total na Bahia (32,65%) e no Brasil (31,99%) de

1980 a 1996 foram maiores que o percentual verificado no Nordeste (28,59%). De 1996 para 2000 verificam-se percentuais menores no aumento da populao, mas aumentam os percentuais de residentes na zona urbana, no Brasil (81,2%), no Nordeste (69,1%) e na Bahia (67,1%), como se verifica no quadro a seguir.
Tabela 2 Populao Residente Brasil - Nordeste - Bahia
Anos Anos Brasil N de % zona habitantes urbana 119.002.706 67,6 1991 146.825.475 75,6 1996 157.079.573 78,4 2000 169.799.170 81,2 Percentuais de aumento da populao total 1980 / 1996 31,99% 1996 / 2000 8,10% Fonte: IBGE. Nordeste N de habitantes 34.812.356 42.497.540 44.768.201 47.741.711 28,59% 6,64% % zona urbana 50,5 60,7 65,2 69,1 Bahia N de habitantes 9.454.346 11.867.991 12.541.745 13.070.250 32,65% 4,21% % zona urbana 49,3 59,1 62,4 67,1

Analisando-se os dados educacionais verifica-se que em 1997 a maior parte da populao que se encontrava na faixa etria entre 25 e 64 anos no tinha concludo o ensino fundamental. A freqncia acumulada dos percentuais de residentes com nenhuma instruo e com ensino fundamental incompleto chega a 64,2% no Brasil. Na regio Nordeste atinge 74%, aumentando para 75,6% no estado da Bahia. tambm no Nordeste (24,5%) e na Bahia (26,4%) que se registram os maiores percentuais de habitantes computados como tendo nenhum grau de instruo, contrastando com os 13% verificados no pas. Com o ensino fundamental completo encontram-se 12,4% da populao brasileira nessa faixa etria, decrescendo para 8,1% no Nordeste e para 7,2% na Bahia. A respeito das taxas de analfabetismo na Bahia, observa-se que so mais elevadas na faixa etria de 50 anos e mais. Apesar da reduo percentual que se verifica comparando-se o ano de 1990 e 1996 com o ano 2000, quase metade (48%) das pessoas nessa faixa etria analfabeta. Os menores percentuais de analfabetismo encontram-se na faixa de 15 a 25 anos, como se pode verificar no quadro a seguir. Em todas as faixas etrias consideradas houve um decrscimo na taxa de analfabetismo ao longo da dcada de 90.

Tabela 3

Taxa de Analfabetismo por Faixa Etria Bahia 1990 a 2000 Faixa Etria 10 a 14 anos 15 a 24 anos 25 a 49 anos 50 anos e mais
Fonte: IBGE/PNAD

1990 30,8 20,6 29,9 57,3

1996 13,5 11,1 21,4 49,5

1997 14,3 11,3 23,3 54,0

1998 13,3 10,1 23,1 49,3

1999 9,8 8,6 21,8 51,5

2000 12,7 9,9 20,7 48,0

Paralelo reduo das taxas de analfabetismo podem ser analisados os aumentos das taxas de escolarizao bruta e lquida que so mais altas no ensino fundamental. Em 1999, a escolarizao bruta no ensino fundamental foi de 154,9% enquanto o Ensino Mdio ficou em 53,3%. No ano 2001 essas taxas passam a 163,5% e 68,5% respectivamente. A diferena ainda mais acentuada quando se analisa a escolarizao lquida: no ensino fundamental passa de 93,3%, em 1999, para 96,2% em 2001, enquanto no ensino mdio passa de 14,2% para 15,9% no mesmo perodo.
Tabela 4 Taxa de Escolarizao Bahia - 1999 a 2001 Taxa Ensino Bruta Liquida Ensino Fundamental 1999 154,9 93,3 2000 161,5 96,2 2001 163,5 96,0 Ensino Mdio 1999 53,3 14,2 2000 61,3 15,3 2001 68,5 15,9

Fonte: SEC/BA, MEC/INEP

Com o aumento das taxas de escolarizao aumentam tambm as taxas de atendimento que, com a prioridade colocada para o ensino fundamental, so maiores na faixa de 7 a 14 anos. Entretanto verificam-se aumentos percentuais tambm na faixa de 15 a 17 anos j que existe um grande contingente de alunos desta faixa etria que vem sendo atendido com a oferta do ensino fundamental. Em 1960 somente 50% das crianas de 7 a 14 anos e 15,7% da faixa de 15 a 17 anos eram atendidas nas escolas baianas. Em 1996 esses percentuais se elevam para 89,2% e 63,7% e, em 2001 chega-se a 97,3% e 88,0%.

Tabela 5 Taxas de Atendimento

Bahia - 1960 a 2001


Anos 7 A 14 Anos 1960 50,0 1970 58,0 1980 77,1 1991 85,8 1996 89,2 1998 94,8 1999 95,3 2000 96,5 2001 97,3 Fonte: SEC/BA, MEC/INEP 15 A 17 Anos 15,7 17,0 19,0 25,1 63,7 82,6 84,6 88,2 88,0

O distanciamento das taxas de escolarizao lquida no ensino mdio e as taxas de atendimento na faixa etria de 7 a 14 anos remetem anlise das taxas de distoro idade/srie, que tem entre suas causas a reprovao,o abandono e a conseqente repetncia escolar e ainda a entrada tardia na escola. As taxas de distoro idade-srie na Bahia, em 1996 (70,0%) e em 2000 (64,9%), so mais elevadas que as mdias registradas no Brasil (47,0% e 41,7%), equiparando-se s taxas de estados como Sergipe (67,2% e 62,0%), Maranho (66,3% e 62,3% ), Alagoas (67,7% e 63,9%), Paraba (70,0% e 62,0%) e Piau (66,1% e 63,5%) e distanciando-se de So Paulo que, alm de apresentar as menores taxas, conseguiu uma das maiores redues da distoro idade-srie de 1999 (30,5%) para 2000 (19,1%). Ao lado do quadro de distoro idade-srie, a Bahia apresenta, em 99/2000, o quarto maior percentual de repetncia escolar (31,6%), depois do Piau (34,9%), Par (33,5%) e Sergipe (33%). Apresenta tambm taxas de evaso maiores e taxas de promoo menores que as mdias nacionais. De 1996 para 2000 o Estado da Bahia conseguiu reduzir as taxas de repetncia, evaso e distoro idade/srie e aumentar as taxas de promoo mas essas modificaes ainda no foram suficientes para aproximar a Bahia das mdias praticadas no pas. Analisando-se a matrcula no ensino fundamental, cuja faixa etria regular de 7 a 14 anos, verifica-se que 23,5% dos estudantes matriculados em 2000 no Brasil tm 15 anos ou mais. Na regio Nordeste e no Estado da Bahia esse percentual se eleva para 33,6% e 38,4% respectivamente. O percentual de alunos com quinze anos ou mais matriculados em escolas de ensino fundamental aumenta em 2001 sendo os nmeros no Nordeste (46,44%) e na Bahia (64,07%) mais elevados que o percentual registrado no Brasil (29,09%).

Um dos empreendimentos visando reduzir a distoro idade srie foi a implantao de programas de acelerao da aprendizagem que vm sendo alvo de crticas por conta, principalmente, da falta de uma preparao especfica do corpo docente. A poltica de reduo do tempo escolar em cada srie outra caracterstica do programa que, na Bahia, vem sendo rotulado de poltica de analfabetizao por lideranas sindicais docentes. (SOUZA, 2001). O nmero de alunos matriculados em classes de Acelerao no ano 2000, no Brasil, equivale a 3,37% da matrcula no ensino fundamental. No Nordeste equivale a 5,73% e na Bahia, a 11,24%. So percentuais tmidos se comparados com as taxas de repetncia escolar e de distoro idade/srie. Os dados do censo/2000 indicam que se encontram na Regio Nordeste 48,07% dos estabelecimentos de ensino fundamental do pas. No Estado da Bahia encontram-se 30,77% dos estabelecimentos de ensino fundamental da Regio Nordeste. A maioria desses estabelecimentos, no Brasil, encontra-se na rede municipal de ensino (71,42%) e na zona rural (61,65%). No Nordeste 71,91% das escolas encontram-se na zona rural sendo 81,78% da rede municipal. Na Bahia a predominncia de escolas na zona rural (73,83%) e na rede municipal (84,91%) ainda mais acentuada. Esta predominncia no nmero de escolas localizadas na zona rural se explica pela existncia de um grande nmero de escolas de pequeno porte com matrculas em torno de cem (100) alunos. Para funcionamento das escolas de ensino fundamental e mdio, o Brasil contava, em 1996, com 1.715.074 professores. Em 1999 esse nmero passou a ser 1.888.449. Na rede municipal houve reduo do quadro docente para o ensino mdio que era formado por 20.957 professores, em 1996, e passou a contar com 16.827 em 1999. No ensino fundamental houve aumento a cada ano, tanto no total de professores quanto no nmero de professores nas redes municipais. No Estado da Bahia verificam-se aumentos nos quadros docentes do ensino fundamental e mdio de 1996 a 1999 e 2001. A Bahia passa de 128.764 professores, em 1996, para 147.908 em 1999 e 162.724 em 2001. Na Bahia havia 3.791.179 alunos em 1996 e 4.667.899 em 2000 (aumento de 23,12%). Em 2001 o nmero de alunos matriculados na Bahia em educao infantil, alfabetizao, ensino fundamental e ensino mdio chegou a 4.833.218. Incluindo-se as matrculas em educao especial (13.594), suplncia (51.936) e educao profissional (7.624) o total da matrcula fica em 4.906.371 alunos. A maior concentrao de matrculas acontece nas escolas

pblicas que, em 2001, ficaram com 92,3% da matrcula sendo 35,7% na rede estadual e 56,6% na rede municipal. A matrcula no ensino fundamental, no Nordeste, representava 31,62% da matrcula realizada no Brasil nesse nvel de ensino em 1996. Esse percentual aumenta para 34,64% na matrcula de 1999, para 35,02% em 2000 e para 35,22% em 2001. Tambm cresce o percentual de alunos matriculados na Bahia em relao ao Nordeste, passando de 27,56%, em 1996, para 29,64% em 1999, para 29,67% em 2000 e para 29,88% em 2001.
Tabela 6 Percentual de Matrcula no Ensino Fundamental Relaes Estabelecidas Nordeste/Brasil Bahia/Nordeste
Fonte: SEC/BA

1996 31,62 27,56

1997 32,67 27,51

1998 34,11 29,10

1999 34,64 29,64

2000 35,02 29,67

2001 35,22 29,88

Em 1998, ano de implantao do Fundef, o Censo Escolar constatou que a Regio Nordeste foi a que abriu o maior nme ro de vagas no Ensino Fundamental com um milho de novas matrculas. Isso representa um crescimento de 9,6%. O Estado da Bahia foi o que apresentou o maior crescimento ao matricular mais 475.078 alunos, como demonstra o tabela a seguir. De 1997 para 1998 houve um acrscimo de 14,3% na matrcula de 1 a 4 srie e 17,9% de 5 a 8 srie (SILVA & MEIRELLES, 1999, p.36).
Tabela 7 Matrcula no Ensino Fundamental - 1997 e 1998

Unidade da Federao Brasil Nordeste Norte Sudeste Sul Centro-Oeste Bahia


Fonte: INEP.

1997 34.229.388 11.184.186 3.011.865 13.020.903 4.512.267 2.500.167 3.076.801

1998 35.838.372 12.261.780 3.208.587 13.248.533 4.553.460 2.566.012 3.551.879

Diferena 1.608.984 1.077.594 196.722 227.630 41.193 65.845 475.078

Os maiores aumentos na matrcula no ensino mdio nas escolas baianas aconteceram nos anos de 1997, 1998 e 1999 em que se registraram aumentos de 16,05%, 15,95% e 17,53%.

De 1994 a 1999 houve um aumento de 80,70% das matrculas. Segundo o documento Educao em Nmeros - Bahia 2000, o expressivo incremento anual da matrcula no ensino mdio entre 1994 e 1999 reflete o resultado das medidas voltadas para melhoria do ensino e, ao mesmo tempo, sinaliza uma maior demanda futura por esse nvel de ensino (BAHIA 2000, p.17) Os aumentos anuais sucessivos registrados desde 1995, resultam numa taxa de crescimento 1994/2001 de 137,58%.
Tabela 8 Matrcula Inicial do Ensino Mdio Bahia - 1994-2001

Ano 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 Taxa de Crescimento. 94/99 Taxa de Crescimento 94/00 Taxa de Crescimento 94/01

Total Geral 279.219 298.770 319.045 370.256 429.294 504.554 586.812 663.369 80,70 % 110,16 % 137,58%

Variao Anual % 7,00 6,79 16,05 15,95 17,53 16,30 13,05

Fonte: SEC/BA - MEC/INEP - Sinopse Estatstica da Educao Bsica 2000 e 2001

A rede estadual responsvel pela maior parte dos alunos do ensino mdio na Bahia detendo, em 2001, 79,37% da matrcula nesse nvel de ensino. As escolas federais tm o menor nmero de alunos (0,63% em 2001) e as redes municipal e particular tiveram, em 2001, respectivamente, 12,19% e 7,80% da matrcula no ensino mdio do Estado da Bahia.
Tabela 9 Matrcula no Ensino Mdio por Dependncia Administrativa Bahia - 1995 a 2001 Dependncia Administrativa Federal Estadual Municipal Particular Total
Fonte: SEC/BA .

1995 3.511 193.794 44.220 57.245 298.770

1996 3.800 209.773 47.598 57.874 319.045

1997 5.888 247.250 57.002 60.116 370.256

1998 5.028 306.663 64.040 53.563 429.294

1999 5.406 378.967 65.613 54.568 504.554

2000 6.414 454.788 72.937 52.673 586.812

2001 4.177 526.535 80.868 51.789 663.369

O rendimento escolar em classes de ensino fundamental na Bahia maior nas escolas particulares que, de 1998 para 2000 aumentaram o percentual de alunos aprovados de 80,83% para 83,04%. O nmero de alunos das escolas particulares, entretanto, ao contrrio das escolas pblicas baianas, decresceu em 2000. Entre as escolas pblicas a rede federal que apresenta os melhores percentuais de aprovao. Enquanto na rede particular a reduo do nmero de alunos produz percentuais mais baixos de reprovao, na rede pblica estadual e municipal o aumento da matrcula faz crescer esses percentuais. Enquanto as escolas federais detm os maiores percentuais de alunos concluintes (15,35% em 1998, 13,29% em 1999 e 20,12% em 2000), as escolas municipais apresentam os maiores percentuais de abandono da escola (15,15% em 1998, 13,95% em 1999 e 15,56% em 2000).
Tabela 10 Rendimento e Movimento Escolar do EF na Bahia 1998/1999
Movimento Discriminao Dependncia administrativa Municipal N 1.433.444 1.493.834 1.458.324 287.617 344.182 361.420 45.122 56.445 69.642 333.721 324.842 369.188 102.906 110.275 114.643 2.202.810 2.329.578 2.373.217 Particular N 189.303 175.935 165.117 11.665 10.116 8.597 19.363 17.359 17.383 4.592 2.427 2.187 9.273 7.410 5.563 234.196 213.247 198.847

Total Federal Estadual N % N % N Aprov. 1998 2.521.874 66,37 497 71,31 898.630 1999 2.542.994 64,50 584 67,52 872.641 2000 2.409.639 60,88 449 68,45 785.749 Reprov. 1998 425.788 11,20 59 8,46 126.447 1999 519.132 13,17 68 7,86 164.766 2000 557.565 14,09 32 4,88 187.516 Conclui. 1998 166.037 4,37 107 15,35 101.445 1999 187.886 4,76 115 13,29 113.967 2000 219.686 5,55 132 20,12 132.529 Aband. 1998 523.513 13,78 17 2,44 185.183 1999 519.012 13,17 69 7,98 191.674 2000 591.138 14,93 0 0,00 219.763 Transf. 1998 162.489 4,28 17 2,44 50.293 1999 173.509 4,40 29 3,35 55.795 2000 180.113 4,55 43 6,55 59.864 Total 1998 3.799.701 100 697 100 1.361.998 1999 3.942.533 100 865 100 1.398.843 2000 3.958.141 100 656 100 1.385.421 Fonte: MEC/INEP - Sinopse Estatstica da Educao Bsica 1999; 2000; 2001

% 65,97 62,38 56,72 9,28 11,78 13,53 7,45 8,15 9,57 13,60 13,70 15,86 3,70 3,99 4,32 100 100 100

% 65,07 64,12 61,45 13,05 14,78 15,23 2,05 2,42 2,93 15,15 13,95 15,56 4,68 4,73 4,83 100 100 100

% 80,83 82,50 83,04 4,98 4,74 4,32 8,27 8,14 8,74 1,96 1,14 1,10 3,96 3,47 2,80 100 100 100

Cabe mencionar que existem no Estado da Bahia, pelos dados do INEP referentes ao ano 2000, 49 instituies de ensino superior que oferecem 348 cursos para 89.191 graduandos. O maior contingente de matrcula em cursos de graduao fica com as 43 instituies privadas que oferecem 140 cursos para 39.239 alunos. O ensino superior pblico oferecido pelas redes federal e estadual. Existem duas (2) instituies federais que oferecem 62 cursos para 19.170 alunos e quatro (4) instituies estaduais que oferecem 146

cursos para 30.782 graduandos. As instituies estaduais contam com o maior nmero de docentes e com o maior percentual de mestres (36,3%). As instituies federais tm o menor nmero de alunos por professor (9,6) e o maior percentual de doutores (24,2%). Os menores percentuais de mestres (30,1%) e de doutores (7,9%) e o maior nmero de alunos por professor (16,9) encontram-se nas instituies particulares. No que diz respeito ao perfil do estado, ainda merece ateno a questo da legislao. A legislao educacional nacional deve orientar o planejamento e a ao governamental em suas diversas instncias, podendo, no entanto estados e municpios estabelecer legislao prpria sobre matria educacional desde que no transgrida os princpios da lei maior. No que diz respeito ao Estado da Bahia, foram identificadas como principais documentos legais a Constituio do Estado, a Lei Orgnica do Ensino e as Resolues do Conselho Estadual de Educao. A Constituio do Estado da Bahia, promulgada em 5 de outubro de 1989, dedica o Ttulo VI - Da Ordem Econmica e Social , captulos XII a X artigos 244 a 275, V, Educao, Cincia, Tecnologia e Cultura, definindo a organizao do sistema pblico de ensino, abrangendo as redes estadual e municipal. A Constituio Estadual prev a elaborao de Leis para dispor sobre o sistema estadual de ensino (Art. 247) e estabelecer o Plano Estadual de Educao, de durao plurianual, proposto pelo Poder Executivo, com vistas articulao e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos nveis e integrao das aes do Poder Pblico, que conduzam aos objetivos previstos na Constituio Federal. (Art. 250). A Constituio Baiana destaca em um dos seus artigos os valores da religio afro-brasileira , determinando ser dever do Estado a preservao e garantia da integridade, respeitabilidade e permanncia desses valores. Estabelece ainda a adequao dos programas de ensino das disciplinas de geografia, histria, comunicao e expresso, estudos sociais e educao artstica realidade histrica afro-brasileira, nos estabelecimentos estaduais de 1, 2 e 3 graus (Inciso IV Art.275).

A Lei Orgnica do Ensino, Lei n 2463 de 13 de setembro de 1967, definiu a estrutura, as finalidades e objetivos da escola, baseando-se na antiga Constituio Federal e Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Essa lei no foi revogada nem atualizada. No

Estado, essa legislao regulamentada por Pareceres e Resolues do Conselho Estadual de Educao a quem cabe ainda estabelecer normas que regulem a poltica educacional do estado. Esse Conselho, criado em 1842, o mais antigo Conselho Estadual de Educao do pas, compreende as Cmaras de Educao Bsica, Educao Superior e Educao Profissional, alm das Comisses de Jovens e Adultos, Direito Educacional e Avaliao. Considerando o objeto deste estudo, vale mencio nar ainda a existncia de legislao especfica instituindo o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, o Decreto Estadual n7.277 de 8 de abril de 1998, que ser abordada na segunda parte deste relatrio .

PARTE II - O FUNDEF NO ESTADO DA BAHIA


Para desenvolver a discusso referente ao impacto do Fundef, no contexto do Estado da Bahia, so destacado nesta segunda parte do relatrio aspectos relacionados com: o momento de implantao do Fundo; a situao do estado e dos municpios com a execuo desta nova poltica de financiamento do ensino fundamental; os impactos do Fundef, considerando as perspectivas quantitativa e qualitativa. IMPLANTAO DO FUNDEF - Antecedentes e providncias A poltica de financiamento da educao pblica brasileira, particularmente do ensino fundamental tem sido ao longo dos tempos, objeto de discusso em diferentes fruns, como: o Ministrio da Educao, o Congresso Nacional, os movimentos sociais organizados, as entidades cientficas e educacionais, as orga nizaes sindicais dentre muitas outras. No que diz respeito especificamente criao do Fundef, sabe-se da

movimentao dos gestores estaduais de educao, representados pelo Consed (Conselho Nacional de Secretrios de Educao) no sentido de obter recursos para que fosse possvel concretizar a universalizao do ensino fundamental e melhorar sua qualidade. A posio do Consed no perodo que antecede criao do Fundef pode ser melhor compreendida atravs do depoimento de um de seus participantes, o Secretrio de Educao da Bahia (1995-1999), no qual enfatiza as preocupaes desses gestores com a questo da remunerao do professor, descreve as tenses entre o MEC e o Consed e entre os prprios estados para a formulao do projeto do Fundo e os resultados finais dessa negociao. A seguir so transcritos trechos do depoimento mencionado:
1 Nossa luta no Consed era para financiar os municpios, j que, grande parte dos municpios brasileiros no tinha condies de pagar aos professores uma remunerao d pelo menos um salrio e, mnimo. Geralmente, o pagamento ficava em torno de meio SM. Assim sendo, como procurar uma qualidade de ensino, se a remunerao era to baixa? Numa das reunies do Consed o Ministro da Educao anunciou que estava sendo formatado um fundo que iria de certa forma transferir recursos dos estados mais ricos para os mais pobres (a idia inicial era essa, a constituio de um grande fundo nacional, como uma forma de socializao dos recursos da educao, j que esses estavam praticamente concentrados nos estados mais desenvolvidos da Federao). Depois de muitas discusses, foi apresentado um prottipo do Fundo, que no inclua a idia inicial de redistribuio de recursos entre estados, rejeitada principalmente por So Paulo, mas envolvia apenas a redistribuio entre cada estado e seus municpios. Foi assim que o Fundef comeou... Uma das preocupaes do CONSED era a remunerao do professor, tanto que o projeto contemplou 60% dos recursos para o pagamento dos salrios. Essa era a p ossibilidade de melhorar a situao dos professores desse pas e de afastar a justificativa para a baixa produtividade. A idia era essa, melhorar o salrio do professor e conseqentemente melhorar a qualidade do ensino. Nessa perspectiva, foi aprovada a lei que instituiu o Fundef.

O documento legal do governo da Bahia que deu suporte implantao do Fundef no Estado foi o Decreto N 7.277 de 08 de abril de 1998 que dispe sobre a criao do Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundo de Manuteno e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, o Condef. Somente em fevereiro de 2000, atravs da Resoluo N 001/00 o Secretrio de Educao do Estado da Bahia aprovou o Regimento do Condef que define sua competncia, finalidade e composio reafirmando o que determina o decreto acima citado e

estabelecendo trs elementos organizacionais: presidncia, plenrio e secretaria executiva e respectivas competncias. Inclui tambm uma instncia de assessoramento na rea de auditoria com representantes da Secretaria da Fazenda (Sefaz) e dos Tribunais de Contas do Estado e dos Municpios (TCE e TCM) e acompanhamento do Ministrio Pblico (MP) e da Procuradoria Especializada em Atos de Combate Corrupo e Improbidade Administrativa (Pecci). A implantao do Fundef na Bahia foi precedida de estudos, que envolveram no s assessores tcnicos da Secretaria Estadual de Educao (SEC/BA), mas tambm, da Secretaria Estadual da Fazenda (Sefaz/Ba), uma vez que o Fundo envolvia no s questes pedaggicas, mas, sobretudo financeiras e contbeis. Segundo declaraes de um assessor tcnico da SEC/Ba , as indicaes da Sefaz sobre as perdas de receita que a Bahia teria, caso decidisse municipalizar todo o ensino fundamental, deram suporte tomada de

decises quanto ao dimensionamento e abrangncia da municipalizao do ensino fundamental e quanto institucionalizao do regime de colaborao, que envolve uma gesto compartilhada, e que j era uma prtica no Estado da Bahia. Com o Fundef, o Estado da Bahia passou a perder recursos com as transferncias para os municpios. Contudo, o Secretrio de Educao da poca entendia essa questo como plenamente administrvel, considerando que parte da rede estadual, principalmente da 1 a 4 srie do ensino fundamental j era mantida praticamente pelos municpios, que contratavam professores, uma vez que o estado estava com problemas relativos realizao de concursos e basicamente 100% do pessoal de apoio era do municpio. Assim sendo, em reunio com a participao de representantes da SEC/BA, Sefaz/Ba e com o apoio do prprio Governo do Estado foi definido: (a) que seria oportuno transferir as escolas estaduais de 1 a 4 srie do ensino fundamental para os municpios; (b) que deveriam ser realizadas negociaes com cada municpio para o dimensionamento da quantidade de unidades escolares a serem transferidas. Nesse processo de negociao sabe-se que foram estabelecidos alguns critrios, como: escolas rurais e escolas urbanas estaduais de at

quatro salas passariam para os municpios. Assim, numa primeira etapa o projeto inicial de implantao do Fundef definiu que 1.643 escolas da primeira etapa do ensino fundamental seriam municipalizadas. Outras questes tambm foram negociadas. Como alguns municpios mantinham escolas de ensino mdio e de educao profissional - magistrio, a partir da implantao do Fundef desejavam transferir esses cursos para o estado. Neste caso, a negociao envolvia um esquema de compensao. Para que o municpio continuasse com seus cursos de nvel mdio, o estado repassaria mais dez turmas de ensino fundamental. Quanto educao infantil foi toda municipalizada. Em sntese, nesse primeiro momento, o esquema de municipalizao envolveu: a educao infantil, parte do ensino fundamental,

especificamente o primeiro segmento desse nvel da educao bsica e no contemplou a transferncia do ensino mdio municipal para a rede estadual. Esta resistncia dos gestores em absorver na rede estadual o ensino de nvel mdio municipal pode ser entendida como uma forma de proteo s perdas de recursos. Nesse caso, o estado estaria passando para o municpio alunos que garantiriam a ampliao da receita municipal e por outro lado, estaria absorvendo alunos que no representavam entrada de recursos e sim despesas. Contudo, bom lembrar que o municpio tambm estava recebendo do estado, os alunos da educao infantil que tambm no participam do Fundo. Ainda, retomando a questo destacada pelo informante, gestor da educao, quanto s perdas de recursos do estado para os municpios, importante registrar sua declarao:
O Estado da Bahia, sem dvida, perdeu dinheiro, mas ele utilizou um prprio dispositivo que existia na legislao, que permitia que o estado obtivesse aquele mesmo valor repassado para os municpios, junto ao governo federal sob forma de financiamento de longo prazo, para que o caixa do estado no sofresse tanto com as transferncias. (Gestor da Educao, 08 / 02).

Assim, as perdas de recursos to proclamadas pelos dirigentes encontraram um canal de ordem legal de compensao, o que deixa dvidas quanto ao fato de que a implantao do Fundef na Bahia possa ter prejudicado a qualidade do ensino mdio oferecido pela rede estadual. A questo da municipalizao fo rmal foi tratada pelo Secretrio de Educao tambm Presidente do Condef na reunio de posse dos conselheiros, conforme a ata da referida

reunio, na qual o Secretrio declarou a concluso das negociaes com os 415 municpios da Bahia em relao ao Projeto de Reorganizao da Rede Pblica de Ensino e a eventual municipalizao de escolas sob o controle do Estado, e que
mais de 1.500 escolas foram transferidas da gesto estadual para a gesto municipal, iniciando-se, pois, o cumprimento de uma disposio l gal. Assim, os e municpios podero concentrar-se na oferta da Educao Infantil e do Ensino Fundamental e o Estado concentrar-se na oferta do Ensino Mdio. O Senhor Presidente informou, tambm, que o MEC j foi comunicado sobre as transferncias das escola s estaduais para a gesto municipal e, que o Censo escolar/98 recebeu todas as alteraes para que os prximos repasses federais, inclusive para o Fundef/99, sejam transferidos para os municpios que ficaro com a responsabilidade de conduzir as unidades escolares municipalizadas. (Ata nmero 1 do Condef, julho de 1998).

Nesta mesma reunio do Condef, segundo o que consta da ata, o Presidente do Condef deu a conhecer a seus pares, que
O Estado est construindo com os 415 municpios da Bahia o Convnio de Ao de Parceria Educacional Estado-Municpio, que define claramente as competncias do Estado, atravs da SEC e as competncias dos Municpios atravs das Secretarias Municipais de Educao, em relao implantao do Fundef e sua conseqncia direta nos municpios seria o processo de municipalizao das escolas. Ele deixa claro que, neste Convnio os direitos dos profissionais da educao sero respeitados, independentemente da esfera onde estejam atuando. Atravs desse Convnio, estaremos transferindo, ou melhor dizendo, cedendo aos municpios os bens mveis e doando os equipamentos existentes nas escola, transferindo para os municpios. Estaremos fazendo uma cesso de uso das propriedades porque a transferncia definitiva depender de um Projeto de Lei da Assemblia Legislativa. (Ata nmero 1 do Condef, julho de 1998).

Em sntese, os depoimentos coletados e os documentos consultados indicam

que a

participao do Condef nas definies que orientaram a municipalizao do ensino fundamental no Estado da Bahia foi bastante restrita, que o processo de municipalizao das escolas de 1a a 4a srie do ensino fundamental s dever estar concludo em 2003. Por fim, observa-se que at o ano 2000 nenhuma escola do segundo segmento desse nvel de ensino havia sido transferida para a rede municipal.

SITUAO DO FUNDEF NA BAHIA

Dados fornecidos pelo MEC sobre a distribuio dos recursos financeiros do Fundef revelam que, em 1998, o Fundo na Bahia absorveu recursos na ordem de R$742 milhes, com os governos estadual, municipais e federal contribuindo, respectivamente, com 53%,

31% e 16% do total (Brasil, 2000). A distribuio da receita, por outro lado, favoreceu fortemente as redes municipais, que ficaram, no seu conjunto, com 52% do valor total, representando um ganho em relao a sua contribuio de quase R$195 milhes. Cada municpio baiano recebeu do Fundef, em mdia, R$267,87/aluno do Fundo do Estado mais R$47,13/aluno do Governo Federal. Para a grande maioria deles (89,9%), o valor total recebido representou um ganho em relao ao que eles iriam receber naquele ano se o Fundef no existisse. Por outro lado, de acordo com dados relatados por Verhine (2000), este ganho relativo no significa, necessariamente, que os municpios gastaram mais no ensino fundamental em 1998 do que no ano anterior, uma vez que em 1997 praticamente todos eles aplicaram, neste nvel de ensino, mais do que 15% da sua receita tributria. Segundo Verhine, os dados revelam que o repasse do Fundef em 1998 foi maior do que o dispndio total no ensino fundamental para aproximadamente a metade dos municpios baianos (54,3%). Houve um ganho mdio global, neste sentido, de 13%, embora seja importante registrar que 32 municpios do estado (inclusive o maior deles, Salvador) acabaram recebendo do Fundef menos do que a metade daquilo que gastaram no EF no ano anterior. Atravs de anlise de correlao, Verhine (2000) verificou que os municpios que mais se beneficiaram com o Fundef, em relao ao seu comprometimento financeiro com EF em 1997, tenderam a ser os que so mais distantes da capital, menos populosos, menos urbanizados (medido atravs da relao populao/rea geogrfica) e que apresentam menor grau de riqueza (mensurado atravs do ICMS per capita).

Os dados referentes ao Fundef da Bahia para os anos 1999 e 2000 evidenciaram tendncias similares aos do ano de 1998. Conforme demonstrado na Figura 1, o valor do Fundo cresceu em 19,6% entre 1998 e 1999 e em mais 11,0% entre 1999 e 2000, chegando, neste ano, a um valor total de quase R$1,2 bilho. A Figura 1 tambm ilustra a composio do Fundo: o principal, derivado da receita de tributos do estado e dos municpios, e a complementao da Unio. Observa-se que durante o perodo 1998-2000, a

complementao da Unio foi o componente do Fundo que t ve o maior percentual de e aumento (Complementao: 64,2%; Principal: 26,6%), indicando que o crescimento dos recursos do Fundef gerados pelo conjunto do estado no acompanhou o crescimento das matriculas nas redes de ensino fundamental pblico, tornando cada vez mais difcil o

atendimento, por parte das redes baianas, do gasto aluno/ano exigido pela legislao. Como resultado, a complementao chegou a constituir 20,1% do total do Fundo em 2000, representando, em valores absolutos, a maior complementao recebida por uma unidade federativa. Por outro lado, quando se estima o valor da complementao em forma relativa (em termos de valor/aluno), a Bahia fica em terceiro lugar entre os estados mais beneficiados, atrs do Maranho e Par, conforme revelado pela Figura 2.

1400 1200 R$ MILHES 1000 800 600


742,1 143,9 939,6 236,4 215,1

400 200 0 1998

844,5

1999

2000

FONTE: MEC - BALANO DO FUNDEF 1998 2000

COMPLEMENTAO PRINCIPAL

Figura 1 - Valor do Fundef na Bahia: Principal x Complementao

250 200 150 100 50 0 AL BA CE MA ESTADOS PA PB PE PI

FONTE: MEC - BALANO DO FUNDEF

TOTAL (EM MILHES R$) POR ALUNO (EM REAIS)

Figura 2: Complementao Total (em R$ milhes) e por Aluno (em R$), da Unio ao Fundef, por UF - 2000. A Figura 3 indica que, com o crescimento do Fundo entre 1998 e 2000, a distribuio dos seus recursos de forma favorvel aos municpios em relao ao estado ficou cada vez mais acentuada. Em 2000, os municpios receberam 60,6% do valor total distribudo pelo Fundo enquanto contriburam com apenas 26,6%, ganhando, assim, um valor liquido de R$ 379 milhes. O estado, por outro lado, perdeu R$ 142,9 milhes naquele ano, ao contribuir com um montante quase duas vezes maior do que o dos municpios e ao receber de volta menos do que 40% dos recursos totais do Fundo. Assim, a perda liquida do estado em 2000 foi quase trs vezes maior do que a perda (R$48 milhes) que o mesmo sofreu em 1998, ano da implantao do Fundef.

1400 VALORES EM R$ MILHES 1200

RECEITA RECEITA CONTRIBUIO 463,4

1000 800 CONTRIBUIO 600

RECEITA CONTRIBUIO

407,5 606,3 652,2


712,6

422,8 538,9

471,7
400 200 0

462,2 270,4
1998 1998

305,6
1999 1999

333,3
2000 2000

FONTE: MEC - BALANO DO FUNDEF 1998 - 2000

MUNICPIO

ESTADO

Figura 3 - Valor do Fundef na Bahia: Contribuio e Receita por Esfera Governamental Com os ganhos dos municpios em relao ao estado sendo cada vez maiores, o nmero de municpios perdedores na Bahia reduziu-se substancialmente nos primeiros trs anos do Fundef, passando de 48 (cerca de 12% do total no estado) em 1998 para apenas oito em 2000. Estes oito, caracterizados por ter uma receita relativamente grande em relao ao

nmero de alunos matriculados na sua rede de ensino fundamental, inclui o municpio de Salvador (por ter um ndice de municipalizao muito baixo) e alguns municpios ao seu redor, como Camaari, Madre de Deus, So Francisco de Conde, que tm uma situao

peculiar por serem beneficiados com uma receita oriunda da explorao do petrleo.

100% 80% 60%

48

13

367 40% 20% 0% 1998

407

407

1999 ANOS

2000

FONTE: MEC - BALANO DO FUNDEF 1998 - 2000

PERDEM GANHAM

Figura 4 - Nmero de Municpios Baianos que Ganharam ou Perderam Recursos com o Fundef Essas tendncias na Bahia refletem a dinmica das matriculas no ensino fundamental, dinmica esta provocada, em grande parte, pelo prprio Fundo, conforme ser discutido no captulo seguinte.

IMPACTOS DO FUNDEF - ANLISE QUANTITATIVA

A avaliao sistemtica de polticas pblicas ou de projetos sociais na sociedade brasileira ainda uma prtica limitada. Observa-se que a realizao de estudos nessa direo conta, em geral, com obstculos de natureza terica e emprica. Percebe-se, por um lado, que as metodologias de avaliao, desenvolvidas para o campo econmico, tm sido transportadas para a avaliao do campo social sem as necessrias adequaes, com os problemas da decorrentes; por outro lado, as dificuldades para a obteno de dados, compondo sries estatsticas confiveis, dificultam a realizao de estudos que permitam verificar o alcance dos objetivos propostos na implementao de uma determinada poltica ou projeto social e de modo particular o seu impacto, expressando a efetividade social. No entanto, em que pese os limites acima mencionados, a anlise de polticas pblicas de

fundamental importncia para o planejamento da ao governamental e para o controle da sociedade sobre o uso dos recursos pblicos. Desse modo, analisar o impacto de uma determinada poltica pblica ou programa social buscar discuti- la em seus mltiplos aspectos, procurando avaliar o grau de alcance dos objetivos e metas propostos. Nessa perspectiva, avaliar o impacto do Fundef , dentre outros aspectos, analisar sua repercusso em relao a pelo menos trs dos seus objetivos: a eqidade no gasto aluno do ensino fundamental, verificando se o valor mnimo a ser gasto por aluno realmente executado, a ampliao da matrcula do ensino fundamental visando sua universalizao e a valorizao do magistrio expressa atravs da melhoria do salrio do professor e da sua qualificao. Essa anlise em relao ao Estado da Bahia, nos aspectos assinalados, toma como unidades de investigao o prprio Estado, o municpio capital, Salvador, e os municpios de Vitria da Conquista, Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira, selecionados conforme os critrios explicitados no item Metodologia. Esses municpios representam cerca de 22,0% da populao do Estado, tendo, com exceo de Governador Mangabeira, uma caracterstica em comum, a forte urbanizao: mais de 70% da populao desses municpios urbana, enquanto em Governador Mangabeira essa taxa de apenas 38,9%. No ano de 2000, esses cinco municpios matricularam em suas redes 159.145 alunos no ensino fundamental, o que corresponde a cerca de 5,6% do total de matrculas efetuadas na rede de ensino pblica, estadual e municipal. Do ponto de vista do PIB per capita, o municpio de Governador Mangabeira tambm se distingue dos demais municpios da amostra, sendo sua renda per capita cerca de trs vezes menor que a do PIB per capita do Estado da Bahia e do municpio capital e cerca de metade da dos demais municpios. A Tabela 11 apresenta dados sobre a populao, o PIB per capita e a classificao desses municpios em relao aos ndices de desenvolvimento econmico e social (IDE e IDS) alm de dados sobre o Estado da Bahia.
Tabela 11 Produto Interno Bruto (PIB) e ndices de Desenvolvimento Econmico e Social (IDE e IDS) Estado da Bahia e Municpios - 1998 Estado Municpios Populao Pop.Urb. PIB Per (%) capita PIB Classif. IDE Classif. IDS Classif.

Bahia Salvador V.Conquista Alagoinhas SSPass Gov.Mangabeira


Fonte: IBGE; SEI/BA

13.070.250 2.443.107 262.494 130.095 39.960 17.165

67,15 99,96 85,92 86,43 73,95 38,94

3.016,19 3.932,41 2.030,77 2.159,65 2.841,22 1.350,93

1 20 7 36 228

1 7 15 41 351

1 4 7 57 100

A distinta situao econmica desses municpios, expressando sua maior ou menor riqueza, pode ser melhor observada quando so analisados os dados relativos receita prpria que expressa a capacidade de arrecadao do municpio (IPTU, ISS e ITBI) e do Estado (IPVA, Imposto de Transmisso 'causa mortis', etc), recursos que embora no integrem a cesta do Fundef so importantes para sinalizar a capacidade de investimento dessas instncias governamentais na manuteno e desenvolvimento do ensino . Essa situao pode ser observada na Tabela 12 que apresenta o percentual de participao da receita prpria na receita total do Estado da Bahia e municpios estudados:

Tabela 12 Percentual da Receita Prpria/Receita Total Estado da Bahia e Municpios Localizao Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira
Fonte: TCE/BA;TCM/BA

Receita Prpria / Receita Total (%) 1996 1997 1998 1999 2000 72,91 74,31 70,38 66,32 69,26 46,01 43,32 49,24 47,41 45,10 15,78 16,83 22,49 23,20 24,16 10,98 11,60 13,01 11,34 11,05 4,42 7,61 11,74 9,45 8,48 0,65 0,86 0,72 0,85 0,95

O primeiro ponto que se destaca na anlise da Tabela 12, numa perspectiva histrica, diz respeito variao da participao da receita prpria na composio da receita total seja do Estado, seja dos municpios, expressando, talvez, o movimento da economia brasileira. O

segundo ponto a destacar, a situao do municpio capital em relao aos demais municpios, pois metade da sua receita total tem como origem a receita diretamente arrecadada. Os municpios de Vitria da Conquista e Alagoinhas, com mais de cem mil habitantes cada um, e 86,0% de populao urbana, distinguem-se no que diz respeito sua capacidade de arrecadao, observando-se a posio de Vitria da Conquista em que a receita prpria, em 2000, representa cerca de 18,0% da receita total e Alagoinhas, 7,30%. Chama a ateno, a situao de pobreza do municpio de Governador Mangabeira que praticamente no tem receita prpria, lembrando-se que esse municpio

predominantemente rural, na medida em que apenas 38,9% da sua populao urbana. Esses dados sugerem que o os municpios tm uma baixa capacidade de investimento na implementao de polticas governamentais, tornando-os ento dependentes dos repasses do Estado e da Unio. Observe-se, no entanto, que a situao dos municpios estudados espelha uma situao nacional pois as transferncias da Unio e do Estado representam para a grande parte dos municpios brasileiros mais do que 90% da receita pblica. Nesse sentido, a implantao do Fundef, como um mecanismo de redistribuio financeira visando a eqidade dentro de cada estado para a universalizao do ensino fundamental pblico sinaliza a importncia de ter-se polticas de financia mento estveis para a

educao, pois como mencionado anteriormente, os municpios brasileiros, em sua grande maioria, no podero cumprir o preceito constitucional que lhes atribui a responsabilidade pela oferta do ensino fundamental, de modo a caber ao Es tado e Unio uma ao supletiva para esse nvel de ensino. Os dados coletados, nos municpios que integram o estudo de caso, evidenciam uma tendncia do Estado da Bahia, quando abordado de forma global, em que os municpios recebem mais recursos do Fundef do que contribuem. Assim, exceo do municpio capital e do prprio Estado, os casos estudados esto entre os que mais recebem do que contribuem para o Fundef, observando-se ainda que, dentre eles, o municpio de Vitria da Conquista o mais beneficiado com os repasses do Fundef, se estabelece a razo entre o percentual de recebimento e o de contribuio. As tabelas 13, 14 e 15 apresentam esses dados em relao aos anos de 1998, 1999 e 2000, percebendo-se uma certa estabilidade nos percentuais relativos contribuio para o Fundef e uma variao em relao aos percentuais referentes ao recebimento.

Tabela 13 Percentual da Contribuio para o Fundef sobre os 25% Estado da Bahia e Municpios Localizao Percentual Fundef (25%)

Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira


Fonte: TCE/BA; TCM/BA

1998 57,79 27,36 41,26 52,10 51,88 59,04

1999 54,95 28,29 41,83 52,57 53,47 58,30

2000 56,35 29,33 23,89 50,89 50,45 58,38

Tabe la 14 Percentual do Recebimento do Fundef sobre os 25% Estado e Municpios Localizao Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira
Fonte: TCE/BA; TCM/BA

Percentual Recebimento Fundef / 25% 1998 1999 2000 43,55 35,90 31,49 14,31 22,47 22,56 103,72 134,07 112,07 102,58 110,26 89,12 153,62 167,52 158,82 96,30 165,41 139,82

Tabela 15 - Razo entre Recebimento e Contribuio para o Fundef Estado da Bahia e Municpios Localizao Recebimento / Contribuio (%) 1998 1999 2000

Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira


Fonte: TCE/BA;TCM/BA.

75,35 52,34 251,37 196,90 296,09 163,12

65,33 79,53 320,48 209,73 313,33 283,77

55,88 77,14 469,15 175,14 314,79 239,50

A situao de Vitria da Conquista deve ser melhor discutida pois o municpio tem o 20 PIB do Estado da Bahia, estando bem classificado em outros indicadores como o IDE e o IDS e razovel capacidade de arrecadao dos seus impostos pois nos ltimos trs anos cerca de 24,0% da receita total foi proveniente da receita diretamente arrecadada. Assim, a situao scio-econmica desse municpio bastante superior do Municpio de Governador Mangabeira, por exemplo, que, no entanto tem uma razo

contribuio/recebimento menor que a de Vitria da Conquista. As despesas com a educao tambm podem ser analisadas a partir das prestaes de contas elaboradas ao final de cada exerccio financeiro, quando as despesas realizadas so apresentadas por Funo e Categoria Econmica, expressando as polticas e aes governamentais.
Tabela 16 - Percentual da Despesa com Funo Educao e Cultura Estado e Municpios Localizao Estados e Municpios % FEC 1996 1997 1998 1999 2000

Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira

14,63 11,10 27,11 32,29 35,87 33,31

17,27 8,18 30,35 26,25 32,44 34,24

25,58 6,26 29,04 24,91 28,84 33,46

15,84 5,56 30,91 27,09 33,82 38,27

21,46 5,74 24,72 28,61 43,09 44,63

Fonte: Secretarias -Estadual e Municipais

A Tabela 16 registra a despesa realizada, em termos percentuais, com a Funo Educao e

Cultura, observando-se que apenas os municpios de So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira demonstram haver priorizado essa Funo, em relao s demais Funes programticas, ou seja, esses municpios investiram, respectivamente 43,09% e 44,63% dos seus recursos na Funo Educao e Cultura, em 2000, num movimento ascendente, conforme indica a srie histrica. Por outro lado, chama a ateno o percentual da despesa realizada, em 2000, com essa Funo no municpio capital, 5,74%, abaixo do que se destinou s Funes Administrao/Planejamento, Habitao e Urbanismo e Assistncia/Previdncia (Tabela A7 em anexo). Contudo, tais dados tm que ser analisados com as devidas reservas, considerando que no se teve acesso a informaes que permitissem analisar o detalhamento dessas despesas, ou seja, compreender o sistema de apropriao de custos por Funo. Para melhor entender essa questo, menciona-se que o municpio capital lana as despesas com o custeio da sua rede de ensino no que se refere aos itens limpeza, vigilncia, transporte, manuteno de mquinas copiadoras, telefone, energia eltrica e outras despesas na Fun o Administrao/Planejamento, o que certamente reduz do ponto de vista formal o seu investimento na Funo Educao e Cultura. Ainda com relao s despesas relativas Funo Educao e Cultura convm observar que o Estado da Bahia, e os municpios de Alagoinhas, So Sebastio do Passe e Governador Mangabeira vm aumentando, em termos percentuais, progressivamente, sua despesa nesta Funo, ao contrrio do municpio capital e de Vitria da Conquista que apresentam uma variao tendendo a menor investimento na Funo. Mais uma vez, chama-se a ateno sobre os cuidados que se deve ter na leitura desses dados, pois derivam de lanamentos contbeis cujo contedo no de conhecimento da equipe de pesquisa. Uma dimenso de anlise a ser explorada diz respeito s despesas realizadas por Categoria Econmica, ou seja, os percentuais destinados s despesas de custeio e capital, esclarecendo-se que a despesa de custeio integra a categoria despesas correntes e nela esto apropriadas as despesas com pessoal, consumo e servios de terceiros e encargos. A Tabela 17 apresenta esses resultados, permitindo a comparao entre o realizado pelo Estado da Bahia, o municpio capital e demais municpios pesquisados.

Tabela 17 Percentual de Despesas do Estado e Municpios por Categorias Econmicas Estado da Bahia e Municpios Localizao Categoria Econmica 1996 (%) 1997 (%) 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%)

Bahia

Capital / Total Custeio / Total Pessoal Civil / Total Pessoal Civil / Custeio Salvador Capital / Total Custeio / Total Pessoal Civil / Total Pessoal Civil / Custeio V.da Conquista Capital / Total Custeio / Total Pessoal Civil / Total Pessoal Civil / Custeio Capital / Total Alagoinhas Custeio / Total Pessoal Civil / Total Pessoal Civil / Custeio SSPass Capital / Total Custeio / Total Pessoal Civil / Total Pessoal Civil / Custeio G.Mangabeira Capital / Total Custeio / Total Pessoal Civil / Total Pessoal Civil / Custeio

19,85 73,13 42,60 58,25 16,37 72,42 48,24 66,62 99,27 84,29 84,91 0,73 99,77 51,52 51,90 5,78 94,22 39,03 41,43 9,21 89,80 42,62 47,46

17,72 75,68 41,50 54,84 18,25 57,71 39,26 68,02 99,11 86,38 87,15 10,88 88,68 49,14 55,41 4,19 95,66 40,66 42,50 15,05 83,93 43,92 52,33

22,78 71,22 38,32 53,81 20,43 76,91 65,75 85,48 15,16 56,49 42,84 75,84 19,19 80,81 66,60 82,42 26,69 73,04 26,57 36,37 8,49 90,46 43,75 48,36

22,94 66,86 35,82 53,57 21,52 63,73 31,48 49,39 8,75 59,31 40,83 68,85 7,09 92,76 39,17 42,23 23,09 76,72 22,80 29,71 9,79 89,23 39,15 43,88

23,11 66,62 17,77 26,67 22,74 67,62 36,65 54,20 9,86 9,44 18,43 70,90 32,66 46,07 19,03 80,02 20,95 25,92 4,89 94,47 31,93 33,80

Fonte: TCE/BA;TCM/BA; Secretarias da Fazenda

Assim, observa-se que o Estado da Bahia vem aumentando, em termos percentuais, sua despesa de Capital, que em 2000, representou 23,11% do total das despesas. A tendncia observada no municpio capital e no municpio de Alagoinhas de crescimento, acompanhando o movimento do estado. O municpio de So Sebastio do Passe tem elevaes e quedas bruscas na sua despesa de Capital, pois em 1996, aplicava 5,78% da sua receita em despesas de Capital, em 1998, 26,69% e em 2000, 19,03%, oscilao talvez explicada pela realizao de obras em determinados perodos. Quanto ao municpio de Governador Mangabeira, a tendncia observada de queda no investimento em despesas de Capital. Vitria da Conquista apresenta uma situao peculiar em relao aos municpios

pesquisados, embora talvez represente a situao de muitos municpios brasileiros que empregam seus recursos basicamente nas despesas de custeio. Em 1996 e 1997, o oramento desse municpio era consumido basicamente com o pagamento de pessoal e as despesas de outros custeios; em 1998 e 1999, o municpio reservou um percentual ainda modesto para despesas de Capital, observando-se que ele e Governador Mangabeira so os municpios que destinam os meno res percentuais do seu oramento para aplicao em despesas de Capital. As despesas com o Custeio so importantes itens do planejamento oramentrio e fundamental para a implementao de polticas pblicas, pois em alguns municpios, parcela significativa dos recursos so despendidos com o pagamento de pessoal, diminuindo as possibilidades de serem desenvolvidas aes governamentais que visem a implementao de novos projetos ou a manuteno adequada da infra-estrutura governamental. O Estado da Bahia gastou, em 2000, 26,6% do seu oramento de Custeio com a despesa de Pessoal, o que corresponde a 17,7% da sua despesa total. Registre-se que a sua despesa com Pessoal vem decrescendo ano a ano, pois em 1996, o Estado da Bahia gastava 58,2% do oramento de Custeio para pagar Pessoal, absorvendo ento 42,6% do oramento total com a folha de pagamento de Pessoal. No entanto, embora venha diminuindo sua despesa de Pessoal, o Estado no vem aumentando o percentual alocado para as despesas de Custeio, pelo contrrio, observa-se uma tendncia de queda de 73,1% em 1996 para 66,6% em 2000. Os dados levantados sugerem que parte da economia realizada com Pessoal e outros custeios pode ter sido transferida para as despesas de Capital, que vm crescendo, e para outras despesas correntes, como as transferncias intergovernamentais. O municpio capital absorvia em 1996 2/3 do seu oramento de custeio com as despesas de Pessoal, chegando a 85,4%, em 1998. A partir de 1999, h um aparente enxugamento na folha de pagamento, pois, em 2000, as despesas com Pessoal passam a representar 54,2% das despesas de Custeio, 36,6% do oramento total. O municpio de Vitria da Conquista conforme comentado anteriormente destinava quase a totalidade dos seus recursos para as despesas de Custeio, despendendo nos anos de 1996 e 1997 mais de 80,0% do oramento de Custeio com o pagamento de Pessoal, situao que

comea a ser modificada a partir de 1998, quando as despesas com Pessoal caem para cerca de 40,0% do oramento total e 68,8% do oramento de Custeio, entendendo-se haver a um esforo para adequar as despesas do municpio Lei de Responsabilidade Fiscal. O municpio de Alagoinhas tem um perfil de despesa semelhante ao de Vitria da Conquista, qual seja, quase a totalidade do oramento do municpio comprometido com as despesas de Custeio, sendo que a despesas com Pessoal absorviam em 1996, 51,9% dos recursos de Custeio caindo para 46,0%, em 2000. O municpio de So Sebastio do Pass tem um perfil diferenciado em relao aos municpios j comentados, pois a sua despesa de Pessoal comparativamente menor. Em 1996, esse municpio aplicava 41,43% dos recursos de Custeio com o pagamento de Pessoal, percentual diminudo a cada ano, chegando a 25,92%. Assim, a despesa com Pessoal em relao ao oramento total do municpio tem o menor percentual de comprometimento dos recursos oramentrios, equivalendo em 2000 a 20,95% dos recursos gastos. O municpio de Governador Mangabeira destina cerca de 90,0% dos seus recursos oramentrios para despesas de Custeio. O perfil da despesa realizada aproxima-se ao de So Sebastio do Pass pois a despesa com Pessoal tanto em relao s despesas de Custeio, quanto a sua participao nas despesas totais vm diminuindo. Em 2000, o municpio aplicou 33,0% do oramento de Custeio para pagar Pessoal, o que significou 31,93% do total de recursos gastos no ano. Os dados acima apresentados referem-se s despesas do estado e dos municpios, em seu conjunto. Cabe buscar entender a aplicao dos recursos em educao atravs do exame das despesas efetuadas atravs das Secretarias de Educao, pois elas revelam os gastos com essa atividade. Esses dados podem ser apreciados na Tabela A1, em anexo. Apenas o municpio de So Sebastio do Pass forneceu dados que permitem estudar a aplicao dos recursos em educao, atravs da execuo oramentria da Secretaria Municipal de Educao. O municpio capital forneceu dados parciais que limitam a anlise. No entanto, a anlise dos poucos dados obtidos podem sugerir algumas comparaes entre a despesa total e a despesa com uma unidade especfica, a do rgo responsvel pela gesto da educao.

O oramento administrado pela Secretaria de Educao de So Sebastio do Pass aloca mais de 90,0% dos recursos para despesas de Custeio, sendo que mais de 60,0% dos recursos destinam-se para pagamento de Pessoal. Desses recursos, em 2000, 80,2% foram empregados para o pagamento do Pessoal Docente, observando-se que em anos anteriores a despesa com o pagamento dos docentes absorvia entre 94,8% at 100,0% dos recursos disponveis. Como a relao entre a despesa com Pessoal / Custeio alta, em 2000, 65,9% dos recursos de Custeio tinham esta finalidade, a Secretaria Municipal investe pouco em despesas de Capital e na Formao e Capacitao Docente, um dos objetivos do Fundef, no sentido de valorizao do magistrio e melhoria da qualidade do ensino. Com relao ao municpio de Salvador, as informaes so mais limitadas. Os registros indicam que as despesas de capital, em 2000, representaram 4,9% do oramento total destinado Secretaria Municipal de Educao e Cultura e as despesas com pessoal chegaram a 62,8%, no sendo obtidos dados sobre o percentual da despesa de pessoal destinado ao pagamento do pessoal docente. (Tabela A 1, em anexo). Aprofundando a anlise sobre os gastos com a Educao pode-se examinar a execuo oramentria em relao aos valores planejados, o MDE Formal e o efetivamente realizado, o MDE Real, ou seja, o estado e os municpios ao proporem seus oramentos devem prever a aplicao de recursos para a educao em funo das vinculaes legais. A Tabela 18 apresenta os valores previstos para a Manuteno e o Desenvolvimento do Ensino e aqueles realmente executados.
Tabela 18 - MDE Formal x MDE Real - Estado da Bahia e Municpios
MDE 1996 R$ (IGP-DI) 1997 R$ (IGP-DI) MDE -F 902.304.494,72 1.006.298.278,99 MDE -R 1.693.520.205,10 2.589.536.233,15 Salvador MDE -F 112.758.124,20 121.563.777,69 MDE -R 60.554.418,83 52.220.109,69 V.Conquista MDE -F 7.719.054,47 7.610.743,86 MDE -R 18.365.231,94 17.297.135,04 Alagoinhas MDE -F 2.950.904,50 3.224.676,23 MDE -R 3.763.103,99 4.270.418,11 SSPass MDE -F 1.203.946,83 1.286.688,65 MDE -R 1.768.899,69 1.824.487,35 Mangabeira MDE -F 603.409,46 735.894,57 MDE -R 978.638,23 1.095.636,57 Fonte: TCE/BA;TCM/BA; Secretarias da Fazenda. Localizao Bahia 1998 R$ (IGP-DI) 890.116.456,72 3.257.466.459,70 115.239.466,37 42.928.344,69 11.769.028,33 24.506.746,96 5.020.060,73 4.502.588,88 3.008.609,56 3.307.126,87 1.154.994,73 1.292.882,90 1999 R$ (IGP-DI) 951.195.783,50 2.670.259.616,50 120.052.765,51 37.549.052,03 15.563.332,73 23.139.240,61 5.162.704,17 4.984.664,32 3.155.417,70 4.016.510,04 1.700.956,95 1.738.150,21 2000 R$ (IGP-DI) 921.671.843,26 1.997.356.957,63 120.000.182,67 36.696.077,44 17.205.031,08 25.442.566,73 5.326.238,55 6.584.055,63 2.994.885,98 4.073.595,57 1.475.809,80 2.694.801,66

Esses dados indicam duas situaes: a primeira, em que o MDE Formal maior que o

MDE Real, indicando que os recursos orados no foram totalmente aplicados, ou seja, a despesa foi menor que a receita, situao do municpio de Salvador, ao longo da srie pesquisada, e dos municpios de Alagoinhas e Governador Mangabeira em alguns dos anos examinados. Na segunda situao, o MDE Formal igual ou menor que o MDE Real, significando que a receita e a despesa ficaram equilibradas ou que foram investidos mais recursos alm daqueles devidos pela obrigao constitucional. Nessa segunda situao encontram-se os municpios de Vitria da Conquista, So Sebastio do Pass e o prprio Estado da Bahia. Dirigindo o foco de anlise para as despesas relativas ao ensino fundamental em relao s receitas provenientes do Fundef, Tabela 19, v-se que todos os casos investigados complementaram seus oramentos destinados a esse nvel de ensino incorporando recursos provenientes de outras fontes.
Tabela 19 Percentual de Despesas EF/ Receitas Fundef Estado da Bahia e Municpios Localizao Despesas EF/Receitas Fundef 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%)

Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira

155,40 284,20 178,45 131,56 130,18 159,56

133,70 122,24 141,00 138,08 151,40 127,95

134,30 126,48 163,54 184,77 165,27 169,29

Fonte: TCE/BA; TCM/BA; MEC/INEP

Implantado em 1998, o Fundef deveria garantir que a despesa por aluno do ensino fundamental fosse de no mnimo R$315,00. A Tabela 20 apresenta a despesa formal por aluno no perodo 1998 / 2000, observando-se que em 1998, os municpios de Vitria da Conquista e Governador Mangabeira no chegaram a atingir o mnimo de R$315,00, valor que corrigido pelo IGP-DI equivale a R$349,26, situao superada nos anos seguintes, lembrando-se que a base de dados utilizada para a distribuio dos recursos a matricula no ensino fundamental, conforme registrada no censo escolar do ano anterior ao da distribuio.

Tabela 20 Despesa Formal por Aluno por EF - Recursos do Fundef Estado da Bahia e Municpios Localizao Recursos do Fundef por Aluno do EF R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) 1998 1999 2000 557,05 572,59 559,89 874,40 849,68 832,20 298,55 390,06 398,33 397,25 389,57 387,86 363,41 370,58 378,02 242,17 408,02 379,93

Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira

Fonte: TCE/BA;TCM/BA;MEC/INEP;SEC/BA

A avaliao do impacto do Fundef pode ser apreciada se comparados esses dados com a despesa por aluno em 1996 e 1997, quando o ensino fundamental no contava com esse aporte de recursos. A Tabela 21 ind ica que os municpios de Vitria da Conquista, Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira gastavam por aluno entre R$136,32 e R$193,05, muito abaixo do valor posteriormente fixado como mnimo desejvel. Nesse sentido, os dados demonstram que o Fundef cumpre uma funo verdadeiramente eficaz no sentido de aumentar o gasto por alunos no ensino fundamental.
Tabela 21 - Despesa Formal por Aluno do EF - Sem Fundef Estado da Bahia e Municpios Localizao Receita Sem Fundef por Aluno do EF R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) 1996 1997 1998 Bahia 413,54 448,18 485,30 Salvador 1.199,78 1.291,80 906,01 Vitria da Conquista 193,05 195,84 129,94 Alagoinhas 178,81 189,71 181,50 SSPass 136,32 113,07 119,48 G. Mangabeira 137,61 182,83 120,21
Fonte: TCE/BA;TCM/BA;MEC/INEP;SEC/BA

R$ (IGP-DI) R$ (IGP-DI) 1999 2000

554,94 778,10 138,50 168,50 113,77 128,55

582,10 768,03 151,51 196,23 120,29 138,33

Deve-se observar que embora o estado e o municpio capital contribuam mais para o Fundef do que recebem (dados das Tabelas 13 e 14), o ensino fundamental por eles mantido no prejudicado pois, com o Fundef, 100,0% do que lhes repassado tem de ser necessariamente aplicado nesse nvel de ensino, enquanto que se no houvesse o Fundo, apenas 60% dos recursos teriam que ser aplicados no EF. Essa situao fica clara quando os

dados das Tabelas 20 e 21so comparados. Dados do MEC (2000) sugerem que a implantao do Fundef provocou em todas as regies do Brasil uma forte tendncia em favor da universalizao e da municipalizao do ensino. O mesmo aconteceu, de forma acentuada, no contexto baiano. Como demonstrado na Tabela 22, a matrcula inicial do ensino fundamental na Bahia cresceu 28,6% entre 1996 e 2000, com um aumento para as redes municipais de nada menos de que 71.4% . Enquanto isso, as matrculas do sistema estadual decresceram 3,4%, um percentual negativo que teria sido muito maior se o estado, numa tentativa de assegurar para seus cofres uma fatia maior do Fundo, no tivesse reclassificado alunos da educao de jovens e adultos (EJA) como sendo do ensino regular, atravs do artifcio de classes de acelerao. Sendo que as matrculas das escolas particulares tambm foram reduzidas (-28.0%), os municpios baianos, que se responsabilizavam por 45% do total de matrculas do ensino fundamental em 1996, passaram a absorver 61% das matrculas registradas em 2000. Se considerar apenas o primeiro segmento do ensino fundamental, em que os municpios concentram seu esforo, o percentual de matriculas municipalizadas atingiu 73,5% em 2000, comparado com 54,7% em 1996. Tomando como base os municpios estudados, observa-se que, no ano 2000, o municpio capital tem sob sua responsabilidade apenas 21,5% das matrculas pblicas desse nvel de ensino, enquanto Vitria da Conquista responsvel por 58,0%, Alagoinhas, 35,7%, So Sebastio do Pass, 64,6% e Governador Mangabeira, 59,7% das matrculas do ensino fundamental pblico.
Tabela 22 Matrcula inicial do ensino fundamental por dependncia administrativa Bahia - 1996-1999 Rede Municipal Estadual Particular Total Fonte : Bahia 1996 1.318.206 1.309.135 260.559 2.887.940 (2002) 1997 1.477.557 1.347.163 254.081 3.076.801 1998 2.054.020 1.283.338 216.088 3.553.446 1999 2.209.254 1.291.261 202.022 3.702.727 2000 2.259.825 1.264.337 187.817 3.712.623

Fica evidente que, na Bahia, o Fundef, em conjunto com outras polticas pblicas complementares, provocou tanto a redistribuio de matrculas entre as diferentes redes como tambm um ganho real em prol da democratizao do ensino. De fato, entre 1996 e

2000, a taxa de atendimento referente a crianas de 7 a 14 anos subiu de forma significativa, passando de 87,1% para 96,5% (Ba hia, 2002). Entretanto, os dados sugerem que o processo de municipalizao no Estado da Bahia ainda limitado, pois a rede estadual ainda agrega 36% das matriculas do rede pblica do ensino fundamental. Na Tabela 23 so apresentados dados sobre o crescimento da matrcula no EF, considerando o estado e municpios estudados, e, em anexo (Tabela A 5 ), dados sobre a matrcula da Educao Bsica, por rede, em nmeros absolutos e percentuais da municipalizao nos anos 1996 e 2000. Na figura 15 so apresentados os dados da municipalizao do ensino fundamental nos casos estudados.

Tabela 23 Crescimento da Matrcula no Ensino Fundamental em % Estado da Bahia e Municpios

Localizao Estado da Bahia

Salvador

Vitria da Conquista

Alagoinhas

SS Pass

G.Mangabeira

Rede Rede Municipal Rede Estadual Total Rede Municipal Rede Estadual Total Rede Municipal Rede Estadual Total Rede Municipal Rede Estadual Total Rede Municipal Rede Estadual Total Rede Municipal Rede Estadual Total

1996-1998 55,82 -2,01 27,02 55,62 19,49 25,12 39,44 15,51 27,89 11,37 0,28 0,56 41,33 -10,92 17,15 59,64 -0,76 26,99

1998-2000 10,02 -1,51 0,56 14,48 0,5 0,32 8,23 3,02 0,6 0,68 -0,1 0,19 -0,45 -0,89 -0,6 -19,04 0,13 -10,86

1996-2000 71,43 -3,54 34,13 78,16 20,09 29,13 50,92 19,01 35,52 18,98 0,22 0,76 35,29 -20,83 10,47 34,09 -0,62 14,55

Fonte: MEC/INEP;SEC/BA

70 60 50 40 30 20 10 0 Estado da Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas S.S.Pass Gov. Mangabeira

1996 2000

Figura 5 - Percentual de Municipalizao do EF nos casos estudados

Essa redistribuio de encargos, implicando no redirecionamento da alocao de recursos, pode ser tambm examinada na Tabela 24 e na tabela A7, em anexo, que apresentam dados sobre a despesa relativa ao Programa Ensino Fundamental.
Tabela 24 Despesa por Programa - Percentual do Ensino Fundame ntal Estado da Bahia e Municpios Localizao Programa 1996(%) 1997(%) 1998(%) 1999(%) 2000(%)

Estado da Bahia Salvador * Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Gov. Mangabeira

EF EF EF/ES EF EF EF

19,96 98,88 53,17 100,00 81,23 SI

15,34 94,74 52,29 100,00 87,81 SI

21,56 100,00 49,57 100,00 83,28 SI

21,12 93,23 54,81 100,00 86,95 SI

25,97 100,00 57,79 94,62 88,00 69,49

Fonte: Secretarias da Fazenda Salvador: os valores de despesa por programa esto agregados: EI e EF.

Os dados da Tabela 24 demonstram que os municpios vm aplicando de forma crescente seus recursos em despesas com o EF, sua responsabilidade maior, observando-se que mesmo o estado em que pese o processo de municipalizao, com a conseqente transferncia de responsabilidades, vem aumentando a participao percentual das despesas com o ensino fundamental, que em 2000 absorveu cerca de um quarto das despesas.

Pode-se ainda analisar as despesas por Funo, com base nos dados apresentados na Tabela A7(em anexo) que revelam que no oramento do Estado da Bahia Administrao e

Planejamento a Funo que consome o maior percentual de recursos alocados para a Educao, mesmo que a despesa esteja decrescendo ano a ano. O segundo Programa beneficiado o relativo ao ensino fundamental que continua absorvendo parcela substancial de recursos (quase 26,0% em 2000) o que reflete o limitado grau de municipalizao do ensino fundamental na Bahia.

Quanto ao ensino mdio, as estatsticas oficiais mostram que a matrcula nesse nvel de ensino vem crescendo, no Brasil e na Bahia. Em relao ao estado como um todo, este

aumento foi de 83,9% entre 1996 e 2000, sendo que para a rede estadual, que responde pela oferta de cerca de 80% dessas matriculas, o aumento no referido perodo foi de 117%. No entanto, os recursos aplicados no ensino mdio da rede estadual no tm acompanhado seu incremento. A Figura 6 permite visualizar a relao entre a matrcula e despesa por aluno da rede estadual no EM, mostrando o descompasso entre o crescimento do alunado e a diminuio do investimento com esse nvel de ensino.

Figura 6 Matrcula e despesa por aluno da rede estadual no EM

No que diz respeito ao municpio capital os dados coletados revelam certa inconsistncia quando comparados entre si. Por exemplo, nos anos de 1996 e 1997, quase o total de recursos estava alocado em Administrao (97,46%), em 1998, 100,00% dos recursos estavam alocados em dois Programas, Educao Infantil e Ensino Fundamental e em 1999 e 2000, mais de 90,0% dos recursos foram destinados ao Ensino Fundamental. No foram obtidas explicaes satisfatrias dos rgos responsveis pelas informaes. Nos municpios de Vitria da Conquista, Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira o ensino fundamental o Programa que concentra maior percentual de recursos, em alguns casos, recebendo quase a totalidade deles. No entanto, sabe-se que outras despesas so realizadas para manter o aparato administrativo das Secretarias e outros Programas na rea de educao. Assim, alocar a totalidade ou quase totalidade dos recursos

em um nico Programa impede uma anlise correta da execuo oramentria em educao, de modo a compreender, atravs dos dados financeiros, as prioridades da gesto governamental. Focalizando a despesa por aluno, os dados coletados devem ser examinados com cautela, pois as lacunas evidenciadas na Tabela 25 sugerem que as despesas com um determinado nvel de ensino foram lanadas entre as despesas do Ensino Fundamental.

Tabela 25 Despesa Total por Aluno, Segundo os Nveis da Educao Bsica Estado da Bahia e Municpios

Localizao

Nveis E.Bsica 1996 1997 (IGP- 1998 (IGP- 1999 (IGP- 2000 (IGP(IGP-DI) DI) R$ DI) R$ DI) R$ DI) R$ R$ Estado da Bahia E.Infantil SI SI SI SI SI E.Fundamental 258,24 294,88 547,34 436,73 410,30 E.Mdio 535,32 725,83 802,40 496,65 377,73 Salvador E. Infantil SI SI 5.678,01 SI 26,16 E.Fundamental 15,43 35,43 209,46 356,27 364,21 E.Mdio NO NO NO NO NO Vitria da Conquista E.Infantil 0,00 0,18 31,30 30,95 43,79 E.Fund/E.Esp 458,21 441,69 400.83 436,37 462,83 E.Mdio NO NO NO NO NO Alagoinhas E.Infantil SI SI SI SI 17,42 E.Fundamental 380,03 418,71 408,24 427,57 538,57 E.Mdio SI SI SI SI NO So Sebastio do E.Infantil 0,64 2,89 130,90 138,78 147,17 Pass E.Fundamental 333,71 264,94 395,08 480,94 526,26 E.Mdio SI SI 6,86 0,25 0,00 G.Mangabeira E.Infantil SI SI SI SI 30,23 E.Fundamental 371,96 453,68 307,83 453,47 545,73 E.Mdio SI SI SI SI 20,94
Fonte: TCE/BA;TCM/BA; Sefaz; MEC/INEP;SEC/BA SI - Sem Informao;NO - No Oferece

Analisando-se esses dados, v-se que aps a implantao do Fundef a despesa total por aluno do ensino fundamental, mantido pelo Estado da Bahia, ficou acima dos R$315,00 ou seja de R$349,26 - IGP-DI, definidos como gasto mnimo por aluno. A situao do

municpio capital de difcil avaliao considerando a ausncia de muitas informaes e a

aparente inconsistncia das coletadas. Os demais municpios pesquisados demonstram vir, a partir de 1998, aumentando seus gastos com o ensino fundamental. Um outro item pode ser utilizado para a anlise do Fundef, sob o aspecto da execuo oramentria, o da relao alunos e despesas por nvel de ensino, conforme pode ser observado atravs dos dados da Tabela 26.

Tabela 26
Percentual de Alunos e de Despesas por Nveis da Educao Bsica Bahia e Municpios
Nveis EB Alunos / Desp. Bahia da Bahia EI Alunos Despesas EF Alunos Despesas EM Alunos Despesas Salvador EI EI Alunos Despesas EF Alunos Despesas EM Alunos Despesas Conquista EI Alunos Conquista Despesas EF Alunos Despesas EM Alunos Despesas Alagoinhas EI Alunos Despesas EF Alunos Despesas EM Alunos Despesas SSPass EI Alunos Despesas EF Alunos Despesas EM Alunos Despesas G. Mangabeira EI Alunos Despesas EF Alunos Despesas EM Alunos Despesas Fonte: Sefaz; MEC/INEP;SEC/BA SI - Sem Informao Localizao 1996 (%) 9,03 SI 78,40 75,07 12,57 24,93 15,98 0,00 84,02 100,00 NO NO 34,85 1997 (%) 6,33 SI 79,14 68,86 14,53 31,14 12,38 0,00 87,62 100,00 NO NO 31,70 1998 (%) 0,97 SI 79,92 74,06 19,10 25,94 4,69 57,18 95,31 42,82 NO NO 4,18 1999 (%) 0,61 SI 76,84 74,98 27,06 25,02 3,50 0,00 96,50 100,00 NO NO 7,50 2000 (%) 0,66 SI 73,06 77,52 26,28 22,48 3,88 0,29 96,12 99,71 NO NO 4,01

SI 0,02 0,48 0,55 0,97 64,91 68,06 95,48 92,43 95,92 100,00 99,98 99,51 99,45 99,03 NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO 25,09 14,71 9,25 16,60 18,90 SI SI SI SI 0,75 74,91 85,29 90.75 83,40 81,10 SI SI SI SI 79,04 NO NO NO NO NO NO NO NO NO NO 12,28 12,39 9,23 6,92 8,19 0,03 0,18 3,54 2,25 2,56 76,03 75,63 82,58 86,75 87,22 99,97 99,82 96,31 97,75 97,44 11,59 11,98 8,19 6,33 4,59 0,00 0,00 0,15 0,00 0,00 26,55 23,53 13,89 16,63 21,62 SI SI SI SI 1,96 62,60 61,25 73,12 67,90 59,02 100,00 100,00 100,00 100,00 96,82 10,85 15,22 12,99 15,45 19,36 SI SI SI SI 1,22 NO - No oferece esse nvel de EB

O Estado da Bahia a partir da implementao do Fundef, em 1998, vem praticamente extinguindo sua participao na oferta da "educao infantil", observando-se que em 2000 sua presena, em termos de aplicao de recursos financeiros, nesse nvel da educao

residual, pois destinou apenas 0,66% dos recursos para a educao infantil. Alis, a posio do Estado atende ao que dispe a legislao, pois cabe aos municpios responsabilizar-se pela educao infantil. Observe-se que no se conseguiu coletar dados sobre a "despesa total por aluno", objeto da Tabela 24, muito embora os dados da Tabela 25 indiquem que despesas foram realizadas nesse nvel de educao. Observa-se tambm que o Estado vem diminuindo a sua oferta relativa do ensino fundamental, de 79,92%, em 1998 para 73,06% em 2000 e aumentando de forma sua oferta de ensino mdio. Assim, a participao percentual do ensino mdio na oferta do Estado vem progressivamente aumentando, passando de 12,57%, em 1998, para 26,28% em 2000, embora os recursos aplicados no tenham crescido na mesma proporo, tendo mesmo decrescido nos anos ps- implantao do Fundef, conforme j comentado. O municpio capital mantm em sua rede, alunos da educao infantil e do ensino fundamental; no entanto, para o ensino fundamental que se voltam os esforos do municpio, pois a est o maior percentual de alunos (em 2000, 96,12% dos alunos) e das despesas (em 2000, 99,71%). A situao em relao educao infantil, no municpio de Salvador, crtica na medida em que nem o municpio capital, nem o estado aplicam recursos para atender demanda dessa faixa da populao a menos que os dados no representem a realidade. O municpio de Vitria da Conquista tem um perfil prximo ao do municpio capital, pois a participao percentual do alunado da educao infantil vem caindo enquanto ascendente o alunado do ensino fundamental. Em termos percentuais, cerca de 99,0% das despesas esto concentradas no ensino fundamental. Os dados com relao aos municpios de Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira indicam que, em 1998, se comparado ao ano anterior, caiu, em termos relativos, o alunado da educao infantil, mas no ano seguinte o percentual de alunos na educao infantil cresceu, mantendo-se a tendncia em 1999 e 2000. Com relao s despesas por nvel da educao, o ensino fundamental o que concentra o maior percentual da despesa. O municpio de So Sebastio do Pass e o de Governador Mangabeira so os nicos que oferecem ensino mdio sendo que em So Sebastio do Pass o ensino de nvel mdio

(Curso de Magistrio) no lhe onera, pois as despesas com pessoal so cobertas pelo Estado da Bahia. A Figura 7, construda a partir de dados levantados no Tribunal de Contas do Estado da Bahia, os dados relativos despesa, e na Secretaria Estadual de Educao, os relativos matrcula, para ilustrar estudo sobre o financiamento da educao na Ba hia (Verhine, 2000) possibilita que se evidencie a relao matrcula e despesa por aluno da rede municipal do EF baiano, lembrando-se que esses dados no dizem respeito aos casos estudados . A Figura 8 permite visualizar a mesma relao a respeito da rede estadual do ensino fundamental. Comparando as duas Figuras, observa-se que, a partir da implantao do Fundef, as despesas por aluno tendem a aumentar nos municpios baianos enquanto o a rede estadual registra uma situao inversa.

Figura 7 - Matrcula e Despesa por Aluno da Rede Municipal do EF

Figura 8 - Matrcula e Despesa por aluno da Rede Estadual do EF Outros aspectos quantitativos, mas com forte impacto na qualidade do ensino, podem ser apreciados tais como a relao aluno/turma, aluno/professor, rendimento e movimentao do aluno, a formao e a remunerao do docente, observando-se a situao antes e depois da implantao do Fundef. Embora no se disponha de estudos conclusivos sobre uma possvel relao entre o tamanho das turmas, a organizao das classe (seriadas ou multisseriadas) e o rendimento do aluno pode-se tomar como hiptese de trabalho que turmas menores favorecem o trabalho pedaggico e melhoram o rendimento escolar. A Tabela 27 apresenta dados sobre a relao aluno/turma nos casos estudados.

Tabela 27 - Alunos do Ensino Fundamental por Rede e Turma Estado da Bahia e Municpios Localizao Bahia Salvador Conquista Alagoinhas SSPass G Mangabeira
Fonte: MEC/INEP; SEC/BA

Redes Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal

Alunos por Turma 1996 1997 31 32 42 43 34 36 31 32 35 36 30 29 30 30 27 27 33 35 30 30 34 35 29 26

1998 34 41 37 33 37 28 30 28 36 32 33 30

1999 34 41 36 33 38 29 29 28 38 31 36 29

2000 33 39 34 32 36 30 29 27 31 29 33 28

O nmero de alunos por turma nas redes municipais, com exceo do municpio de Vitria da Conquista, sofreu pequena variao para mais em 1998, possivelmente conseqncia do impacto do Fundef, uma vez que o recebimento dos recursos financeiros est diretamente associado ao nmero de matrculas no ensino fundamental. Nota-se que a mdia por aluno nos municpios estudados menor que a mdia da rede estadual de cada um desses municpios, embora os dados referentes media de alunos por turma, se tomado o Estado da Bahia como um todo, revelem que a rede municipal tem mais alunos por turma que a rede estadual. Pode-se examinar tambm o nmero de alunos por professor, antes e depois da implantao do Fundef. Os casos estudados revelam haver em alguns deles uma variao no nmero de alunos por professor, se se compara o ano de 1998 ao de 1996, expressando possivelmente o crescimento da matrcula no Ensino Fundamental a cargo do municpio. Entretanto, como os dados obtidos no puderem ser desagregados, ou seja, a matrcula do ensino fundamental desdobrada em dois grupos, alunos de 1 a 4 srie e de 5 a 8 srie, e nmero de professores para cada um desses grupos, qualquer anlise com esses nmeros deve ser tomada com reservas. A Tabela 28 apresenta a distribuio por municpio e dependncia administrativa, alm do Estado da Bahia, do nmero de alunos por professor.

Tabela 28 Alunos do EF por Rede e Professor Estado da Bahia e Municpios Localizao Estado da Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass Governador Mangabeira
Fonte: MEC/INEP; SEC/BA

Redes Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal
1997 - SI

1996 56 33 32 31 28 31 26 29 36 27 45 26

1998 81 38 40 38 32 28 31 35 54 31 32 26

1999 87 39 38 40 34 36 29 31 42 30 38 24

2000 90 38 35 35 32 36 29 32 34 28 41 24

Uma das variveis a considerar na avaliao do Fundef, em seus aspectos quantitativos, a que se refere ao "rendimento e movimento dos alunos". Os dados da Tabela 29 indicam em termos percentuais a situao do aluno do ensino fundamental em relao a aprovao, reprovao e ao abandono, no perodo 96 / 2000. A comparao entre os dados relativos aos anos de 1998 e 2000 sugere que o Fundef no teve um impacto positivo sobre a aprovao pois os ndices no variaram ou variaram de forma negativa, assim como o abandono da escola que em alguns municpios revelou uma tendncia de crescimento. A baixa performance do sistema escolar pode estar associada falta de investimento na capacitao de professores, um dos itens de despesa coberto pelo Fundef, que nos casos estudados pouco foi objeto de investimento, conforme apontado na Tabela A1(em anexo) ou prpria formao docente, observando-se, nos casos estudados, que a qualificao docente, indicada nas Tabelas A2 e A3(em anexo) no contribuiu para a melhoria do desempenho do aluno.

Tabela 29 Rendimento e Movimento dos Alunos do EF - Estado da Bahia e Municpios

Localizao Bahia

Rendimento / Abandono Aprovao Reprovao Abandono

Redes Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal Rede Estadual Rede Municipal

1996 (%) 1997 (%) 67,94 63,44 17,07 19,99 14,99 16,57 65,18 74,88 21,96 12,07 12,86 13,05 68,88 73,94 14,80 12,96 16,32 13,10 57,54 54,73 16,48 26,38 16,04 17,87 66,45 67,92 14,87 21,15 18,68 10,93 69,40 59,74 18,77 23,75 11,83 16,51 71,36 67,45 13,61 16,56 15,03 15,99 72,85 71,25 14,64 13,46 12,51 15,29 72,65 69,21 11,49 17,08 15,86 13,71 65,61 63,83 11,70 19,07 18,61 16,91 71,82 72,43 9,51 15,07 18,67 12,50 73,52 68,16 13,04 16,86 13,44 14,98

1998 (%) 1999 (%) 74,25 69,76 10,45 14,00 15,30 16,24 74,07 68,34 11,97 11,44 13,96 20,22 74,58 73,38 8,21 9,43 17,21 17,19 69,83 67,36 9,98 21,85 16,21 16,00 69,57 69,92 9,73 13,23 20,68 16,86 78,24 82,05 12,73 9,80 9,03 8,15 71,00 69,07 13,41 15,91 15,59 15,02 68,50 62,97 15,39 18,63 16,11 18,40 72,83 66,37 11,72 19,28 15,45 14,35 68,47 75,18 12,49 10,95 14,20 5,47 74,26 68,12 7,88 18,81 17,86 13,05 78,49 71,50 12,25 17,21 9,26 11,29

2000 (%) 65,86 66,62 15,72 16,51 18,42 16,87 62,40 68,47 18,38 13,46 19,22 18,07 69,06 61,23 11,89 21,67 19,05 17,10 55,69 63,85 16,72 15,64 20,48 13,47 64,31 68,58 14,65 19,97 21,04 11,45 74,91 71,17 13,64 14,83 11,45 14,00

Salvador

Aprovao Reprovao Abandono

V. Conquista

Aprovao Reprovao Abandono

Alagoinhas

Aprovao Reprovao Abandono

SSPass

Aprovao Reprovao Abandono

G.Mangabeira

Aprovao Reprovao Abandono

Fonte: MEC/INEP;SEC/BA

As anlises produzidas, ao longo dos tempos, sobre a formao do professor do ensino fundamental tm chamado a ateno para a existncia, nesse nvel de ensino, do chamado professor leigo, aquele que no concluiu pelo menos o ensino mdio/magistrio para atuar nas classes de 1 a 4 srie e a licenciatura para as classes de 5 a 8 srie. Os dados relativos aos casos estudados indicam a presena do professor leigo principalmente nas escolas das

zonas rurais embora se perceba um crescimento do percentual de professores com escolaridade de ensino mdio ou superior atuando no ensino fundamental. No entanto, a qualificao docente deve ser relacionada com as etapas do ensino fundamental, de modo a permitir que se verifique a adequao da formao docente a cada uma dessas etapas. A Tabela A 2 (em anexo) apresenta dados sobre a formao docente por nvel de ensino e grau de formao e a Tabela A3 (tambm em anexo) a distribuio docente por segmento do EF, considerando sua formao. Considerando os dados das tabelas mencionadas, o municpio capital o que tem o corpo docente que melhor atende aos requisitos legais ou seja no tem professores leigos nas classes de 1 a 4 srie nem nas de 5 a 8 srie, seguindo-se o de Vitria da Conquista. No outro extremo, encontram-se os municpios de Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira que ainda tm no seu quadro de pessoal docente um percentual significativo de professores sem a formao legalmente exigida para nvel de ensino ao qual est vinculado. Deve-se chamar a ateno para os dados relativos ao Estado da Bahia que ainda tem um percentual de docentes ensinando em classes de 5 a 8 srie apenas com o curso de magistrio. Tambm importante apresentar o percentual de licenciados que atuam no ensino fundamental. O que se pode observar na Tabela 30 que esse percentual vem crescendo lentamente, destacando-se Alagoinhas e Governador Mangabeira como os municpios com o mais baixo percentual de professores licenciados atuando nas oito sries do EF.
Tabela 30 Percentual de Docentes Segundo a Habilitao Plena - Licenciatura Estado da Bahia e Municpios

Localizao
Estado da Bahia Salvador Vitria da Conquista Alagoinhas So Sebastio do Pass G. Mangabeira

Zona 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%)


Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana Rural Urbana 2,01 24,77 2,72 27,53 7,03 11,43 0,90 2,39 0,41 4,16 0,00 2,44 2,68 29,44 0,00 30,88 20,98 15,92 1,33 4,24 4,74 10,27 0,00 0,00 2,73 43,07 0,00 38,25 21,33 18,18 0,82 4,84 1,97 7,90 3,42 0,00

Fonte: MEC/INEP;SEC/BA.

1997 - Sem Informao

Dentre as justificativas para a criao do Fundef, uma das mais relevantes, segundo os argumentos que orientaram a elaborao desse projeto, era a possibilidade de utilizao de parte dos recursos do Fundo para a melhoria da remunerao do professor do EF, pois, ao longo dos anos, as estatsticas educacionais registraram quo baixos so os salrios desses professores, particularmente daqueles que pertencem rede municipal das regies norte e nordeste do pas. Assim, uma perspectiva de anlise do impacto do Fundef verificar que alteraes sofreram os salrios docentes com a implantao do Fundo. Para efeito dessa anlise, podese tomar o salrio de um professor do EF, com formao de nvel mdio - magistrio, como um exemplo das possveis variaes sofridas pela remunerao do professor. Com esse objetivo, tomou-se como referncia o "salrio - base", de um professor desse nvel de ensino, conforme dados do Plano de Carreira e Remunerao do Magistrio dos municpios da amostra e em relao ao professor da rede estadual, em informaes colhidas junto ao sindicato da categoria. Conforme os dados da Tabela 31, que esto indexados, v-se que, no perodo de 1998 a 2000, os municpios de Salvador, So Sebastio do Pass aument aram em cerca de um tero o salrio - base dos seus professores, enquanto o estado reajustou em apenas 2,08% esse salrio; surpreendentemente, os professores do Municpio de Vitria da Conquista tiveram decrscimo de salrio no perodo de implementao do Fundef.
Tabela 31 Crescimento do Salrio Base -1996/2001 Professores do Ensino Fundamental com Formao de Nvel Mdio - Magistrio Localizao Crescimento do Salrio Base % indexado IGP-DI Redes 1996 - 2000 1998 -2000 (%) (%) Estadual 0,93 2,08 Municipal 28,03 Municipal -2,52 -15,00 Municipal Municipal 27,89 Municipal 0,52 15,07 1997-2001 (%) -3,75 -

Bahia Salvador V. Conquista Alagoinhas SSPass G Mangabeira

Fonte: PCRM e CNTE/APLB.

Essa mesma anlise pode ser feita considerando-se a remunerao do professor de EF, atravs de casos individuais. Assim, foram selecionados 4 professores, cada um deles

representando os casos da amostra - estado e municpios, com a exceo do municpio capital - levantando-se seu salrio base e o total da remunerao relativa ao ms de junho, durante quatro anos, 1998 a 2000. Dessa forma, atravs da anlise do contracheque de cada um desses professores pode-se observar as variaes em relao ao salrio base e ao vencimento de cada um deles. A Tabela 32 rene dados sobre a situao de cada um desses professores. V-se que os professores da rede estadual, tomando-se o caso de um deles como referncia, tiveram, em termos percentuais, reduo no salrio base e vencimento no perodo 1998/2000, observando-se a mesma situao em relao ao municpio de Vitria da Conquista. Por outro lado, os professores vinculados aos municpios de Alagoinhas, So Sebastio do Pass e Governador Mangabeira tiveram uma variao positiva em relao ao vencimento. No entanto, as variaes relativas ao salrio base so mais interessantes de serem observadas pois expressam um valor comum aos ocupantes de uma mesma posio no Plano de Carreira e de Remunerao do Magistrio. Desse ponto de vista, Alagoinhas e So Sebastio do Pass so os municpios que beneficiaram seus professores com variaes positivas em relao ao salrio base, esclarecendo-se, em relao a SSPass, que esse aumento expressa a incorporao de determinadas vantagens ao salrio base e no o resultado de um aumento real de salrio.

Tabela 32 Crescimento do Salrio Base e Vencimento do Professor de EF Estado da Bahia e Municpios Localizao Bahia Salvador V. da Conquista Alagoinhas SSPass Gov. Mangabeira 1998 - 2000 (% indexado IGP-DI) Redes Salrio Base Estadual -21,04 Municipal -23,56 Municipal -12,92 Municipal 4,70 Municipal 31,78 Municipal -7,67 Vencimento -16,82 -44,59 -9,71 2,34 7,69 33,87

Fonte: contracheques de professores

O conjunto dos dados levantados e analisados neste relatrio permitem que, de forma cautelosa, sejam apresentadas indicaes, de carter avaliativo, sobre o Fundef e sua ao sobre o EF, mesmo que se considere que a avaliao do impacto de projetos sociais sempre complexa pelas razes j mencionadas neste estudo. A primeira observao, a mais

evidente, que o ensino fundamental est, sem dvida, recebendo mais recursos aps a implantao do Fundo, como demonstra o aumento no gasto por aluno desse nvel de ensino, muito embora a despesa continue abaixo de um piso que possa ser considerado adequado para a manuteno e desenvolvimento do ensino fundamental. Por outro lado, esses mesmos dados indicam que o Fundef tem contribudo para a reduo da matrcula em outros nveis de ensino, como a educao infantil, tendo ainda um impacto negativo no gasto/aluno do ensino mdio. No entanto, o impacto do Fundef no homogneo, variando entre os casos estudados, conforme pode ser constatado se se compara Salvador e os demais municpios, ou o estado e municpios. Os dados analisados revelam ainda os limites do Fundef para enfrentar uma questo crucial do ensino fundamental, a reprovao e o abandono, pois nos casos estudados no foram observadas variaes significativas em relao a essas questes. Pontos importantes a destacar, qua ndo se avalia o impacto do Fundef, dizem respeito qualificao docente e ao seu salrio. Os dados sugerem estar em curso a melhoria da formao docente, em que pese, a existncia de percentual significativo de "professores leigos" atuando nos dois segmentos do ensino fundamental. No que se refere ao salrio base do professor, a promessa do Fundef no foi cumprida, nos casos estudados, pois em alguns casos os professores tiveram decrscimos, em termos percentuais, em seus salrios. Contudo, a instituio e implantao do Fundef, em que pese o seu impacto reduzido nos casos estudados, demonstra um procedimento inovador no financiamento do ensino fundamental com a destinao de recursos vinculados execuo de um determinado conjunto de despesas claramente definidas e a possibilidade formal do controle social da aplicao desses recursos. Assim, a avaliao do Fundef como uma poltica pblica de financiamento da educao no pode ser realizada apenas numa perspectiva quantitativa pois, mais do que dirigir recursos para o ensino fundamental, o Fundef traduz um movimento da sociedade brasileira em busca da transformao qualitativa da cultura da gesto pblica. IMPACTOS DO FUNDEF - ANLISE QUALITATIVA Discutir os impactos do Fundef numa perspectiva qualitativa colocar em foco mltiplas questes. Neste estudo, o recorte feito para essa discusso focalizou: (a) a percepo de

gestores e de representantes de instituies pblicas,

de organizaes associativas e

sindicais sobre a descentralizao e a municipalizao do ensino, seus limites e barreiras; a valorizao do magistrio, considerando as novas exigncias de habilitao e capacitao e seu reflexo no desempenho dos alunos; as polticas voltadas para a carreira docente e melhorias salariais; (b) a gesto democrtica e o controle social do Fundef - o Condef e os conselhos municipais. Neste relatrio, essas questes so discutidas na perspectiva das redes pblicas de ensino do Estado da Bahia e dos municpios baianos que integram a pesquisa. Focalizando a Pe rcepo de Gestores e de Representantes de Instituies Pblicas e de Organizaes Associativas e Sindicais A avaliao do impacto do Fundef no ensino fundamental baiano envolve a abordagem de outras polticas pblicas desenvolvidas no Estado com objetivos muito prximos aos definidos pelo Fundo, pois conforme observado por um dos Superintendentes da SEC/BA difcil isolar os efeitos qualitativos produzidos pelo Fundo, daqueles outros provocados pelo Projeto Educao da Bahia - Educar para Vencer. Conforme depoimento desse gestor, o mencionado Projeto busca contribuir para a descentralizao do ensino, e a autonomia da unidade escolar, redefinindo dessa forma o papel da SEC/BA. Assim, conforme suas palavras:
? A Secretaria de Educao da Bahia, no passado, implementava e acreditava ? numa gesto centralizada. Ela foi possvel e at mesmo eficiente em dcadas anteriores em funo do tamanho da rede. ? Na dcada de 60, as escolas eram em nmero bem menor e atendiam ? apenas a metade da populao de 7 a 14 anos. Dessa forma, aquele modelo de gesto era exeqvel. Com a expanso da rede, principalmente a partir do Fundef, a SEC se tornou uma grande organizao com 2.300 escolas, 60.000 professores, 1.700.000 alunos, tornando impossvel, inimaginvel seguir o modelo anterior. Ento, a opo do Educar para Vencer, no s uma opo, uma escolha, quase uma imposio da realidade. Ou descentraliza, ou escolhe o modelo da autonomia, e prepara as escolas para poder funcionar de forma autnoma ou afunda. ? Com o Programa Educar para Vencer a SEC redefine o seu papel, se ? tornando uma Secretaria mais de regulao, de informao, de superviso e menos uma Secretaria de execuo, de tutela. ? Tambm, est sendo buscada progressivamente a autonomia, dotando as ? escolas de condies para que possam funcionar de forma autnoma, tais como: (a) diretor escolhido pelo mrito; (b) colegiado escolar com a participao de pais e alunos; (c) avaliao externa para que a superviso possa ser mais eficiente; (d) autonomia financeira escolar.

Essas mudanas esto comeando, em processo, em fase de transio e tm esbarrado em resistncias fora e dentro da rede. Isto porque, segundo o entrevistado, esta reforma ao repassar as decises e o poder para as escolas, diminui o raio de ao da Secretaria, o que significa questionar o modelo poltico em que formas tradicionais de indicao de diretores ainda so comuns, principalmente no interior. Desse modo, questiona conceitos instalados na cultura poltica e educacional baiana. Quanto municipalizao do ensino, percebe-se, atravs da fala dos gestores entrevistados, que a proposta do Estado da Bahia sempre foi por uma implantao progressiva, significando a transferncia para a rede municipal de toda oferta da educao infantil e do ensino fundamental situado na zona rural, para alcanar, progressivamente, as escolas do meio urbano de 1 a 4 srie, partindo esse processo de mudana, das escolas pequenas, de at quatro salas de aula, para as unidades escolares maiores. Iniciada h quatro anos, na Bahia, a municipalizao do ensino fundamental continua em processo. A rede estadual ainda mantm muitas escolas exclusivamente de 1 a 4 srie do ensino fundamental, contudo, o Programa Educar para Vencer tem como uma de suas metas a municipalizao progressiva desse nvel de ensino. Para viabilizar a execuo dessa meta, em maro 2002, estava em estudo na Sefaz/Ba, segundo o informante, uma proposta de municipalizao do ensino fundamental, de todas as escolas que ofereciam esse nvel de ensino da 1 4 srie. Meta a ser concretizada at o ano 2003. Desse modo, percebe-se que ainda no integra o plano de mudanas a municipalizao das escolas que oferecem as oito sries do ensino fundamental. A resistncia municipalizao extensiva decorre da perda de recursos do Fundef, pelas transferncias para os municpios, o que pode gerar uma situao financeira insustentvel para o Estado da Bahia, segundo estudos que vm sendo realizados pela Sefaz/Ba. Ainda, sobre a questo da municipalizao, um outro dado destacado pelo entrevistado, diz respeito aos professores, ou seja, quando municipalizada uma escola de 1 a 4 srie do ensino fundamental, so passados para o municpio os alunos, os prdios, os equipamentos, contudo, os professores concursados permanecem na rede estadual. Como a grande maioria, tem apenas formao de nvel mdio - magistrio, no preenche, portanto os requisitos para lecionar no segundo segmento do ensino fundamental, tampouco no ensino mdio, nveis

da educao bsica de responsabilidade do estado. Desta forma, a municipalizao estaria gerando uma categoria de professores na rede estadual, os excedentes. A situao acima mencionada, isto , a dos professores excedentes tem sido um dos argumentos dos gestores estaduais para limitar a municipalizao do ensino fundamental, argumentando que o Estado no pode transferir os professores efetivos para uma outra instncia administrativa, uma vez que a legislao atual no permite essa transferncia, nem pode demiti- los. Segundo informaes levantadas na entrevista citada, o Estado da Bahia est iniciando um processo de negociao com os municpios, de modo que eles assumam o pagamento do salrio dos professores e dos encargos e, em contrapartida, recebem escolas e alunos do primeiro segmento do ensino fundamental, visando acelerar a municipalizao. As informaes apresentadas at aqui mostram que, a implantao do Fundef na Bahia, ao contrrio do que se poderia esperar, no tem estimulado de forma abrangente a municipalizao do ensino fundamental e ainda tem tornado mais tensas as relaes entre estado e municpios, dificultado desta forma a diviso de responsabilidades, sobretudo em decorrncia da competio por mais recursos. Os dados sinalizam que os gestores da rede estadual desejam, sobretudo a garantia e a manuteno dos seus recursos. E, nessa perspectiva, adotaram medidas como a absoro do alunado da educao de jovens e adultos (EJA) na modalidade regular do ensino fundamental, em classes de acelerao, a partir de 1998. Essa medida, que alterou a estatstica educacional, buscava frear a reduo da matrcula do ensino fundamental, em funo da municipalizao, conseqentemente a diminuio dos recursos do Fundo. Esta ao que transformou a matrcula da EJA (educao de jovens e adulto) em matrcula da modalidade regular do ensino fundamental, adotada no s pela rede estadual como tambm pelas municipais, se, por um lado amorteceu a perda de recursos da RE e

garantiu mais recursos do Fundef para as RM(s), por outro, ampliou a distoro idade-srie existente no sistema. Assim sendo, para corrigir essa defasagem est sendo implementado o projeto de regularizao do fluxo escolar que integra o Programa de Educao na Bahia Educar para Vencer. Esse projeto que em 2002 deve estar atingindo 280 municpios est contribuindo para reduzir a citada distoro, e, segundo projees da SEC/BA, quando implementado em todo estado deve liberar mais de 500 mil vagas no ensino fundamental regular diurno o que, como conseqncia, pode ampliar a matrcula do ensino mdio. Com

essa perspectiva, o projeto de regularizao do fluxo tem preocupado os gestores municipais, pois vai gerar diminuio da matrcula do ensino fundamental,

conseqentemente, perda de receita, assim sendo preferem, a permanncia da distoro, pois essa pode garantir mais recursos para o ensino fundamental. Em sntese, essa discusso vem mostrar que em matria de financiamento da educao, tudo pode ser decidido e executado em funo da garantia de mais recursos. Buscando perceber por outra via os impactos do Fundef na perspectiva de aes para a valorizao do magistrio, passa-se a destacar as questes relacionadas com a oferta de oportunidades para a melhoria de qualificao dos docentes do ensino fundamental, bem como, das polticas estaduais voltadas para a reestruturao da carreira do magistrio e conseqentemente seus reflexos sobre o salrio dos professores. Para levantar os projetos de qualificao dos professores do ensino fundamental, foi visitado o Instituto Ansio Teixeira (IAT), rgo em regime especial de administrao direta da SEC/BA responsvel pela capacitao docente. No IAT, o gestor entrevistado exps o principal projeto de formao de professores, da instituio. Destacou que at 1998 as aes do IAT estavam mais voltadas para cursos de capacitao, contudo, hoje est dirigindo suas aes para a formao, em parceria com universidades. Para definir suas aes, na linha de formao o IAT estudou os principais problemas do professorado, destacando o contingente daqueles que ensinam da 5a a 8a srie do ensino fundamental e at no nvel mdio, com formao apenas de magistrio, bem como, os bacharis sem formao pedaggica. A partir da identificao dos principais problemas o IAT, segundo o informante, vem desenvolvendo, a partir de 1999, alguns programas para atender aos profissionais do ensino fundamental, mdio e superior, buscando a melhoria da prtica pedaggica e da qualidade do ensino pblico, funcionando como suporte para a efetivao das polticas pblicas Dentre os programas definidos, aqui se destaca o Programa Tecnologia Educacional, integrado pelos cursos de: (a) capacitao para professores em informtica bsica; (b) capacitao para professores em informtica educativa; (c) aperfeioamento para professores em telepedagogia; (d) formao para professores - mestrado em mdia e conhecimento; licenciatura plena para bacharis que ensinam na rede estadual; licenciatura plena para professores da rede pblica (estadual e municipal), portadores de diploma de

nvel mdio. Os cursos de formao de professores oferecidos em dois nveis, psgraduao e graduao esto sendo realizados em parceria com a Universidade Federal de Santa Catarina - o mestrado e a licenciatura plena para bacharis; nas Universidades Estaduais da Bahia (UEFS, UESB, UESC, UNEB); Universidade Federal da Bahia (UFBA), Universidade Catlica de Salvador (UCSAL), Universidade de Salvador (UNIFACS) - a licenciatura plena para professores com formao de nvel mdio. Em sntese, os cursos de licenciatura buscam a formao de profissionais em exerccio na rede pblica estadual e municipal, com o objetivo de atender s determinaes legais, enquanto o Mestrado em Mdia e Conhecimento tem como objetivo:
1 a transferncia de tecnologia de educao distncia, visando reforar as aes pedaggicas j utilizadas pelas universidades estaduais, bem como capacitar docentes para gerir o Programa de Formao de Professores na Bahia, com os cursos de licenciatura plena para professores/bacharis e professores com formao de nvel mdio, em uso intensivo dessa nova metodologia; a preparao de 30 gestores da nova metodologia de educao distncia, tendo como participantes 28 docentes das universidades estaduais da Bahia e 2 tcnicos do IAT. (IAT, 99-02).

Este plano de ao vem sendo implementado a partir de 2000, estando alguns cursos em fase de execuo, como o curso de mestrado que deve ser concludo em 2002, enquanto o curso de licenciatura para professores/bacharis (fsica, qumica, matemtica e biologia) com uma oferta de 600 vagas, teve incio em 2001. Os cursos de licenciatura plena em letras, matemtica, fsica, qumica e biologia ainda esto em processo

discusso/planejamento, devendo ser lanado ainda em 2002, o edital, segundo o que afirmou o entrevistado. Alm desses cursos especficos, voltados para a formao de professores, o IAT em parceria com outras instituies no perodo 99-02 vem desenvolvendo um programa de apoio s aes da SEC/BA com a oferta de cursos para capacitar: (a) dirigentes em gesto escolar; (b) professores - 1a a 8a srie EF - envolvidos no projeto de regularizao do fluxo escolar; (c) professores que trabalham com o Ciclo Bsico de Aprendizagem (CBA - 1a e 2a sries EF) em avaliao da aprendizagem; (d) professores, diretores, coordenadores e tcnicos na aplicao do PEI - Programa de Enriquecimento Instrumental alm de outros cursos de aperfeioamento e especializao (IAT, Relatrio 99-02).

Ainda sobre a formao e a capacitao dos professores, no se pode deixar de registrar que, mesmo considerando que os 60% da receita do Fundo deveriam ser aplicados na remunerao dos professores, at 2001, parte desses recursos poderia ser utilizada na formao dos professores leigos, contudo muitos municpios no che garam a desenvolver essas aes por considera- las de custo elevado, pelas exigncias dos convnios que requerem condies mnimas como equipamentos tecnolgicos, biblioteca especfica, linhas telefnicas e outros recursos. Assim sendo, as aes de formao foram adiadas, estando em fase de definio em alguns municpios, como Governador Mangabeira. Em Vitria da Conquista est em discusso, desde 1999, um projeto de graduao atravs de curso modular, em servio, de professores municipais. Tm participado desse debate, representantes da Secretaria Municipal de Educao, da Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia - UESB e do Sindicato dos Professores, contudo, em 2002 a rede municipal ainda no havia definido seu projeto de habilitao dos professores no graduados. As discusses e divergncias giram em torno da qualidade de um curso dessa natureza; dos recursos financeiros uma vez que a receita total do Fundef j est comprometida; das questes de mercado de trabalho, levantadas pelos alunos do Curso Regular de Pedagogia da UESB, que se sentem ameaados com a oferta de um curso com vagas exclusivamente para os professores da rede municipal de ensino. No Municpio de So Sebastio do Pass, as atividades propostas na linha da habilitao dos professores da rede municipal, esto em processo, uma vez que as aes s se

concretizaram a partir de 2000, dois anos aps a implantao do Fundef, com concluso prevista para o ano 2002. Informaes recentes levantadas no Site da UPB confirmam as afirmaes acima, ao destacar que em maio/2002 dezesseis professores concluram curso de licenciatura para o ensino fundamental, oito na Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS) e oito no Campus Avanado da UEFS, em Santo Amaro e que, atravs do

Proformao, desenvolvido em parceria com o Fundescola, sete professores leigos foram habilitados a exercer a profisso na zona rural. Tambm, recente convnio firmado com a Universidade Estadual de Feira de Santana (UEFS) assegurou 100 vagas para o Municpio de SSPass, no Programa de Formao de Professores em Exerccio nas Sries Iniciais do EF, com durao prevista para dois anos, a partir de 2003. (Site da UPB,14/08/.2002). Por outro lado, os municpios de Alagoinhas e Salvador no apresentaram seu plano de

formao dos professores no licenciados que atuam na rede municipal. Salvador e Vitria da Conquista municpios que contam em sua sede com universidades pblicas, apresentaram, maiores percentuais de professores do EF com habilitao em licenciatura, o que no se confirma em Alagoinhas, que se encontra nesse grupo e est localizado prximo a Salvador. Deste modo, as informaes coletadas na pesquisa, deixam transparecer que aes do de formao no aconteceram ou ainda esto em processo e aquelas de apoio/aperfeioamento ainda no chegaram a produzir mudanas na ponta do sistema, no deixando ainda visvel sua marca no desempenho dos alunos, pelo menos no que se refere avaliao externa realizada pelo Projeto de Avaliao, integrado ao Programa Educar para Vencer. Em 2001, os resultados gerais da avaliao de desempenho de alunos da 4a e 8a sries, nas disciplinas Portugus e Matemtica, mostram que os alunos de escolas estaduais apresentaram um resultado ligeiramente maior do que o dos alunos de escolas municipais, nas quatro provas realizadas. Contudo, um maior nmero de estudantes das duas redes de ensino esto situados nas faixas de desempenho insuficiente e baixa (Agncia de Avaliao, 2001). Os resultados, da 8a srie nas duas redes, chegam a ser preocupantes. Em Matemtica, os alunos submetidos avaliao, classificados nas faixas insuficiente e baixo, representam 98,26% da rede estadual e 98,71% da rede municipal. Em Portugus, o resultado das provas um pouco mais elevado, encontrando-se nas faixas acima citadas 60,34% e 65,64%, respectivamente, nas redes estadual e municipal. (Agncia de Avaliao, 2001). Tambm, a anlise quantitativa mostrou que o Fundef ainda no produziu nos municpios estudados um impacto positivo no desempenho dos alunos, quando se observa o percentual de aprovados a partir de 1998. Passando a focalizar as polticas voltadas para a carreira docente, sobretudo o plano de carreira dos profissionais do magistrio, foram realizadas entrevistas com a organizao sindical filiada Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE), a Associao dos Professores Licenciados da Bahia - Sindicato (APLB) que representa os trabalhadores em educao, das redes pblicas estadual e municipais. Segundo o professor entrevistado, a APLB vem atuando no sentido de discutir com a sociedade a importncia desse plano, por considerar:

esse documento a alma dos funcionrios da educao, que aponta perspectivas, que aborda pontos fundamentais das polticas de capacitao e atualizao profissional, de valorizao profissional, de reduo gradativa da carga horria para evitar doenas ocupacionais, de remunerao e de qualidade da educao.

Nessa perspectiva, destacou o informante que, a entidade vem atuando junto aos gestores da educao no sentido de oferecer um suporte para a elaborao desses planos na busca da realizao dos objetivos dos profissionais da educao, contudo no tem obtido xito nesta sua luta, uma vez que as secretarias de educao tm optado por contratar empresas de assessoramento tcnico que na verdade no esto trabalhando no sentido de melhorar as condies de trabalho e de salrio dos professores, mas, ao contrrio, o que esperam garantir seu lucro com o trabalho de assessoria. Ainda, salientou que em muitos municpios, os documentos elaborados, foram at aprovados, mas ainda no esto implantados. Sobre as polticas estaduais voltadas para a carreira docente e seus reflexos nos salrios, constatou-se com as informaes levantadas que est em vigncia a Lei N 4.694 de 09 de junho de 1987, que estrutura o plano de carreira do magistrio pblico estadual de 1 e 2 graus e a lei N 7.250 de 09 de janeiro de 1998, que altera a carreira de magistrio

pblico estadual de ensino fundamental e mdio e fixa os vencimentos bsicos da categoria, definindo quatro nveis da carreia: nvel 1 - docentes com formao de nvel mdio; nvel 2 - docentes e especialistas habilitados em licenciatura de curta durao; nvel 3 - docentes e especialistas com titulao de licenciatura plena; nvel 4 - docentes e especialistas com estudos de ps- graduao. A legislao que alterou a carreira do magistrio datada de 1998, primeiro ano de implantao do Fundef, extingue a gratificao de incentivo qualificao profissional (art. 5) e institui a gratificao por desempenho e qualificao profissional cargos efetivos do magistrio destinada aos

do EF e EM,em funo da qualificao profissional,

associada avaliao prvia de conhecimento e de desempenho profissional (art. 6). O valor da gratificao por desempenho e qualificao profissional varia, segundo a situao do profissional em relao a: regime de trabalho (20 ou 40 horas semanais); nvel da carreira (1 a 4); referncia (I a VI). Nesse instrumento legal, de 1998, o piso salarial fixado para o professor nvel 1 -

magistrio de nvel mdio, em regime de trabalho de 20 horas, foi de R$140,00, podendo

chegar ao mximo de R$280,00 para o professor ps-graduado, no mesmo regime de trabalho. Os que tm 40 horas dobram o salrio-base, respectivamente, R$ 280,00 e 560,00. A observao, da Tabela A 4 (em anexo) que mostra o salrio-base dos professores,

apresentado anteriormente deixa perceber que os reajustes salariais ocorreram em funo da correo do salrio mnimo. Nesse sentido, os professores da rede estadual atravs da APLB - Sindicato tem se mobilizado, j tendo encaminhado SEC/BA uma proposta de reestruturao do plano de carreira e do estatuto do magistrio pblico, na busca da transformao do quadro salarial e das oportunidades para sua atualizao continuada, para que possam ter sempre um bom desempenho profissional, capaz de produzir a desempenho dos alunos. Quanto questo salarial dos professores das redes municipais, o que se contatou nos municpios estudados foi uma certa apreenso dos gestores, no que diz respeito reajustes salariais mais elevados. Isto porque, considerando que o Fundo tem durao fixada (10 anos), levantam a hiptese de que, ao trmino deste perodo, essa poltica de financiamento no seja renovada, o que pode gerar uma situao de total inadimplncia dos municpios. Neste caso, alguns gestores adotaram a prtica do abono, ou do rateio do saldo dos 60% destinados ao pagamento dos professores do EF. Ainda sobre a questo salarial, importante no deixar de registrar as declaraes dos representantes do Conselho Estadual de Educao (CEE) e da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao/BA (Undime/Ba) que ao serem indagados na entrevista sobre a relao entre o salrio dos professores do ensino fundamental e as polticas de valorizao do magistrio, expressaram suas observaes e crticas:
? a existncia do Fundef vlida, mas h muito que percorrer para cumprir ? as finalidades a que se prope, (...) a questo que mais me chama ateno e me sensibiliza a questo do professor. Ele continua muito exposto insegurana salarial que est muito longe de ser atendida no padro razovel. O fato dele ainda precisar trabalhar dois turnos (diurno e noturno) para sobreviver, a dificuldade de aquisio de bibliografia necessria a sua atualizao, o desgaste emocional a que submetido coordenando cla sses numerosas (...) quando deve ser facilitador, mediador, estimulador, um professor reflexivo... ( Declarao do Representante do CEE). ? No Estado, um professor com formao de magistrio, regime de trabalho ? de 20 horas ganha R$280,00 e no regime de 40 horas R$570,00 (...) Se ele

melhoria da qualidade do ensino e do

no tiver casa prpria e tiver que alugar uma casa, o dinheiro no d nem para comprar um livro...este professor no pode se qualificar.(Undiime/Ba). ? Chegou o momento de se pensar numa valorizao do professor em termos ? de valorizao salarial. O Fundef deveria ter um percentual bem maior visando a melhoria da qualidade do ensino e melhoria salarial (...) (Declarao do Representante da Undime/Ba).

Por fim, vale deixar o registro do representante da Unio dos Municpios da Bahia (UPB) que ao ser entrevistado no chegou a tocar nas questes selecionadas para discusso, mas , sinalizou algumas dificuldades, dirigindo suas observaes no sentido de indicar uma avaliao geral do Fundo. Desse modo, declarou que desde a implantao do Fundef, os prefeitos e os secretrios da educao dos municpios baianos tm desenvolvido aes para conduzir e manter na sala de aula a clientela do ensino fundamental, avaliando na sua entrevista aspectos do Fundo, destacando que essa poltica pblica de financiamento do ensino fundamental:
1 2 3 melhorou a vinculao especfica do recurso oramentrio,no percentual mnimo de 25%, para atender o ensino de responsabilidade do municpio; possibilitou o financiamento da melhoria das instalaes fsicas das escolas; piorou o tratamento igualitrio para todos os Municpios do Brasil, quando cada um deles possui realidades diferentes. (H municpios que 25% da receita de seu oramento, para atender a educao, constitui valor relativamente alto com aplicao de recursos sem observncia do princpio da economicidade para atender a uma exigncia constitucional, enquanto que para outros, o percentual de 25% do oramento insuficiente; precisa melhorar o valor do custo/aluno/ano, para fazer face s demandas bsicas de transporte escolar e melhoria salarial dos professores, alm da necessidade de incluir a merenda escolar como item de responsabilidade do Fundef, porquanto para estes itens os recurso deficientes.

Tambm, apontou sugestes que podem contribuir para a melhoria da gesto municipal de educao:
1 os municpios precisam capacitar seus tcnicos e criar sistemas prprios de municipalizao do ensino, para que no fiquem atrelados poltica educacional do estado, haja vista que cada ente tem a sua atribuio, sua competncia definida na Lei de Diretrizes e Bases da Educao. esta ao de instalao do sistema municipal prprio de educao, deve envolver amplo debate com a categoria do magistrio e sindicato da categoria, bem como,com o conselho de educao, sociedade civil organizada, no sentido de encontrar soluo peculiar aos interesses da

localidade; 3 os municpios precisam exigir do governo federal, que o valor do custo aluno/ano seja real, para possibilitar o custeio e a manuteno do ensino fundamental, sobretudo nos Estados do Nordeste, onde os municpios tm baixa arrecadao e a complementao da Unio no suficiente para atender a demanda de custos, especialmente porque a fixao do custo tem sido inferior sua realidade.

As informaes apresentadas quanto s questes propostas para anlise, mostram que aes decorrentes da implantao do Fundef produziram impactos que podem ser considerados positivos e negativos. Os impactos vistos como positivos, dizem respeito principalmente a esse movimento de descentralizao e municipalizao do ensino, contudo, na Bahia ele no tem avanado no ritmo esperado pelas gestes municipais. As negociaes tm sido lentas e muitas vezes tm caminhado na direo proposta pela gesto estadual, pelo menos, esta situao foi notada nos estudos de caso. As gestes municipais, por um lado, gostariam de assumir a gesto do ensino fundamental em suas oito sries, por outro lado, ficam apreensivas com esta responsabilidade na medida em que no tm certeza da manuteno do Fundo depois de 2006. Por outro lado, o registro de algumas situaes, mostra que o Fundef de alguma forma deu brechas para que os gestores manipulassem situaes no sentido de preservarem seus recursos, em detrimento de uma maior descentralizao e municipalizao do ensino fundamental. Tambm as informaes coletadas mostraram que aes, como as de melhoria da qualificao atrav s da habilitao de professores, no foram sequer iniciadas em alguns municpios e que em outros, bem como, no estado estas esto no incio do processo no permitindo avaliar seus impactos. Quanto aos o plano de carreira dos profissionais do magistrio, ficou constatado que o movimento docente est buscando nesse momento uma reestruturao dos planos aprovados em 1998, vez que a prtica tem mostrado que os documentos elaborados naquele momento em nada esto contribuindo para fazer avanar a melhoria da valorizao do magistrio, pelo menos, atravs da melhoria da qualificao e da remunerao.

Focalizando a Gesto Democrtica e o Controle Social do Fundef - o Condef e os

Conselhos Municipais O Conselho Estadual de Acompanhamento e Controle Social do Fundef na Bahia foi criado, atravs do Decreto Estadual N 7.277, de 8 de abril de 1998, passando a ser designado pela sigla Condef,. Em entrevista, o Secretrio de Educao da poca, declarou que: (...) houve um decreto do Governador definindo que o Secretrio da Educao seria o presidente do Conselho Estadual de Acompanhamento do Fundef, e esse Conselho teria dois grandes objetivos: (a) aprovar um plano de aplicao de recursos para o Fundef; (b) fiscalizar a aplicao desse dinheiro.

O decreto referido acima foi de abril de 1998, trs meses depois da implantao nacional do Fundef. A nomeao dos onze conselheiros previstos no Decreto N 7.277/98 deu-se quase trs meses depois de institudo o Condef, isto , em 30 de junho de 1998. Nessa primeira composio, o poder executivo estadual estava representado diretamente por quatro desses conselheiros (Secretarias da: Educao, Fazenda e Administrao; e Procuradoria Geral do Estado) e ainda contava com o apoio da representao de outros quatro conselheiros oriundos do CEE, da UPB, de escolas pblicas do EF e da DMEC (que ainda no tinha sido desativada); portanto, mais quatro votos totalizando o pleno controle da agenda do Condef. Tal composio dos conselheiros, alm do atrelamento direto ao gabinete do Secretrio de Educao, configura uma situao expressa pelo poder executivo de no assumir plenamente as atribuies e finalidade desses Conselhos de Acompanhamento naquilo que a Lei federal determinou que fosse feito nacionalmente. No que tange ao Regimento do Condef, este s veio a ser aprovado aps um ano e oito meses, mais precisamente em 16 de fevereiro de 2000, conforme a Resoluo n. 001/00, publicada no Dirio Oficial do Estado em 17/02/2000. Entre as competncias do Condef, o Regimento previa as seguintes:
I - acompanhar e controlar a repartio, a transferncia e a aplicao dos recursos do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio - Fundef; II - examinar os registros contbeis e os demonstrativos gerenciai mensais s atualizados, referentes aos recursos repassados ou recebidos conta do Fundef; III - supervisionar a realizao do Censo Escolar anual;

IV - elaborar relatrios gerenciais trimestrais, referentes ao Fundef; e V - manter articulao com os Conselhos Municipais do Fundef.

Ou seja, uma reproduo do que determina a Lei Federal N 9.424, de 26 de dezembro de 1996, o que no significa que, na prtica, as aes pertinentes ao Condef cheguem, de fato, a cumprir o que determina a Lei Federal. Sobre o funcionamento do Condef, o ex-secretario de educao e seu primeiro presidente, em entrevista aos pesquisadores, declarou que:
Era para ter reunio do Conselho a cada ms, mas s vezes demorava dois meses, pois para ter reunio era preciso j ter prestaes de contas prontas... (por isso que demorava). Nas prestaes de contas verificamos que o Estado aplicava mais do que recebia.

Acerca da periodicidade das reunies do Condef, tambm assim se expressou, atravs de uma entrevista, a representante do Conselho Estadual de Educao no Condef, na primeira composio dos seus membros: Ns tivemos pouqussimas reunies, mas na primeira reunio de instalao falou-se a respeito da finalidade daquele Conselho e tambm se deu logo incio s discusses para a elaborao do regimento interno. Procurou-se localizar, na Secretaria da Educao, as prestaes de contas, bem como, livros de atas, relatrios gerenciais trimestrais, alm de outros documentos sobre a atuao do Condef desde a sua criao em abril de 1998, contudo, os documentos citados no foram disponibilizados para consulta.Tambm, a realizao de entrevistas com os conselheiros foi uma tarefa muito complicada. Resumindo, no se teve acesso direto a vrios documentos pblicos do Condef, nem foi possvel entrevistar seu atual presidente, bem como, a secretria executiva. O Regimento do Condef prev a seguinte organizao interna: a) presidncia: b) plenrio; c) secretaria executiva. Essa estrutura organizacional funciona com o apoio administrativo e tcnico da Secretaria de Educao do Estado da Bahia (SEC/BA). Tambm est previsto um assessoramento ao Condef, no campo da Auditoria com a finalidade de apurar reclamaes e denncias relativas a infraes disciplinares e ilcitos administrativos, referentes aplicao dos recursos do Fundef no mbito da administrao pblica do Estado da Bahia.

Contudo, na prtica, o que se constatou que o Condef nada registrou, nada fez no mbito das suas competncias, desde abril de 1998. Apenas discutiu e aprovou o seu regimento interno no espao de quase dois anos. Segundo uma das entrevistas realizadas, vez por outra, os conselheiros eram convocados para assinar Atas de Reunies do Condef a pedido de seu presidente. Tal procedimento sugere que o Condef nunca exerceu suas competncias e nunca cumpriu sua finalidade. Por exemplo, apesar de o Regimento determinar no artigo 2 que compete ao Condef: estimular e apoiar a criao dos Conselhos Municipais do Fundef, promovendo a sua articulao com vistas ao desenvolvimento das aes relativas ao Fundef, tais estmulos e apoios no foram constatados por ns nos estudos de caso dos municpios estudados pela equipe do projeto.

Documentos fornecidos pela Associao dos Professores Licenciados da Bahia/Sindicato dos Trabalhadores em Educao do Estado da Bahia (APLB/SINDICATO), compondo um dossi de denuncias, bem como, as informaes coletadas atravs de entrevista com o representante da CNTE/Seo Bahia, no Conselho Estadual de Acompanhamento do Fundef, indicam que boa parte dos municpios (mais de cem) no cumpriu as exigncias da Lei de criao do Fundef. Inmeras denncias, envolvendo os mais variados tipos de irregularidades, foram protocoladas na Comisso de Educao e Cultura da Assemblia Legislativa do Estado da Bahia, nos Tribunais de Contas do Estado e dos Municpios, no Ministrio Pblico, na Representao da Procuradoria Geral da Unio na Bahia e, por ltimo, encaminhadas ao prprio MEC no final do ano de 1999. Essa entidade civil de representao dos professores tem-se mostrado vigilante sobre a implementao das polticas pblicas em educao tanto ao nvel do estado, quanto ao nvel dos municpios baianos. No Bahia, o problema de fiscalizao e controle do Fundef fica acentuado pelo fato de que no h um entendimento de quem deve julgar as aes de denuncia encaminhadas ao Ministrio Pblico do Estado. Conforme entrevista realizada com um dos Promotores de Justia, vinculado Procuradoria Geral de Justia - Centro de Apoio Operacional s Promotorias de Justia do Interior com Atribuio para a Proteo da Moralidade Administrativa e Patrimnio Pblico (Caopub) - nenhuma ao referente ao Fundef foi julgada pela Justia no mbito do Estado da Bahia nos ltimos quatro anos. Isto porque a

composio do Fundef envolve recursos tanto do Estado como da Unio. Assim sendo, a compreenso do Ministrio Pblico do Estado de que o julgamento de processos deve ser realizado pela instncia federal. A Unio, por outro lado, no tem atuado nesse sentido por entender ser esta uma atribuio do Estado e por ter um quadro de pessoal, na Bahia, que insuficiente para assumir essa responsabilidade em todo o estado. O Ministrio Pblico do Estado da Bahia aguarda que o Supremo Tribunal Federal solucione definitivamente o problema da competncia da Justia Federal para processar e julgar as aes decorrentes da m aplicao dos recursos do Fundef. Enquanto isso, a tramitao dos processos se encontra paralisada. Possivelmente, uma gesto transparente dos recursos pblicos em educao, s poderia ocorrer se os Conselhos Estaduais e Municipais de Acompanhamento pudessem se organizar democraticamente, contando com os trs segmentos sociais que compem a educao: sociedade local (pais dos alunos, os prprios alunos, funcionrios tcnicoadministrativos e outros atores sociais locais), professores (suas entidades de representao poltica) e representantes do governo local (secretarias de educao). Atente-se questo de que, em se tratando de um rgo colegiado de fiscalizao das aes do executivo, jamais poderia o prprio governo presidir, ou pautar a conduta desse rgo colegiado. Como tambm, no deveria nomear conselheiros, vinculados aos interesses da poltica de governo, no sentido de preservar o princpio constitucional inscrito no artigo 206, inciso VI, da CRFB/88: O ensino ser ministrado com base no princpio da gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei. Diante da prtica de omisso verificada no funcionamento do Condef, parece que nessa linha de conduta de descumprimento dos dispositivos constitucionais, o governo do Estado da Bahia, atravs da sua Secretaria de Educao, deixa de cumprir uma srie de outras determinaes legais, a exemplo do artigo 72 da LDB-9.394, de 20 de dezembro de 1996: As receitas e despesas com manuteno e desenvolvimento do ensino sero apuradas e publicadas nos balanos do Poder Executivo, assim como nos relatrios a que se refere o pargrafo 3 do artigo 165 da Constituio Federal. No pargrafo 3 do art. 165 da CRFB/88, encontramos o seguinte: O poder executivo

publicar, at trinta dias aps o encerramento da cada bimestre, relatrio resumido da execuo oramentria. No caso particular do Condef, no tivemos acesso nem aos referidos balanos, nem aos relatrios resumidos da execuo oramentria desde a implantao do Fundef na Bahia. Outro aspecto que vale salientar o que diz respeito s competncias individuais de cada conselheiro para entender de contabilidade pblica, oramento, balano e relatrio de prestao de contas, para que possam executar a anlise e emitir pareceres sobre as receitas e despesas do Fundef. Nas entrevistas foram obtidas explicaes do tipo:
1 A maioria dos conselheiros do Condef no possui conhecimento suficiente para analisar e emitir parecer sobre a movimentao da conta do Fundef; e Alguns dizem sempre que entendem de educao e no de contabilidade.

A anlise, de algumas das entrevistas realizadas, sinaliza que parece existir uma bem elaborada cultura - ou apelo - no-participao, no-cidadania, por parte de algumas pessoas envolvidas com a representao de entidades civis e de instituies pblicas e particulares. Por exemplo, entre os diversos conselheiros entrevistados, percebe-se que, s vezes, eles no sabem porque esto ali (no desempenho daquele papel, num rgo colegiado) e nem o que vo fazer ali. So poucos os que tm uma conscincia mais esclarecida sobre a sua misso no desempenho de representao de uma dada funo pblica. A Lei Complementar No. 101, a Lei de Responsabilidade da Gesto Fiscal, determina o seguinte quanto transparncia, controle e fiscalizao dos gastos pblicos de governo, relativamente transparncia da gesto fiscal:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos. Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas, durante os processos de elaborao e de discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.

Esta Lei tem sido a bssola de orientao na ao fiscalizadora externa dos Tribunais de Contas e do Ministrio Pblico, sobre todas as contas pblicas em geral. Contudo, segundo um assessor tcnico do TCM, entrevistado pelos pesquisadores:

(...) Para que se cumpra a Lei, necessrio algo que os municpios tm dificuldade de fazer, que o planejamento. No se tem como cumprir a Lei na aplicao do Fundef se no h um planejamento do municpio. Esse acompanhamento ele tem que ser feito atravs do controle interno do rgo; ele tem que ter um controle interno adequado que permita a ele ter uma avaliao de quanto se gastou, de quanto se tem para gastar.

Comparando-se os seis casos estudados, observa-se a existncia de algumas semelhanas, bem como algumas dessemelhanas entre os mesmos. Por exemplo, a partir da anlise do contedo das diversas entrevistas realizadas, percebe-se uma maior participao do sindicato dos professores (APLB - Sindicato e o Simmp de Vitria da Conquista) nos municpios do interior, com uma atuao mais destacada dos conselheiros que representam o sindicato, do que no conselho de acompanhamento da capital do estado. Contudo, e apesar de haver uma representao da CNTE (sindicato) no conselho estadual de acompanhamento do Fundef, no no mbito do estado que se d uma atuao mais transparente desse organismo de controle e fiscalizao na aplicao dos recursos carimbados da educao, como determina a Lei de criao do Fundef. Mesmo assim, relativamente s competncias dos conselhos de acompanhamento do Fundef, estas so desempenhadas com maior dificuldade e alguma restrio nos municpios interioranos do que no conselho da Capital, onde foi observada uma atuao regular, com reforo da assessoria em contas pblicas, prestada aos conselheiros pelo Fundo Municipal de Educao. Contudo, no estado, o Condef, simplesmente no vem funcionando. Durante o perodo em estudo ocorreu um nmero insignificante de reunies por falta de convocao. No que se refere ao acompanhamento e ao controle social da aplicao dos recursos do Fundef, a auditoria do TCE no Relatrio e Parecer Prvio a ser encaminhado Assemblia Legislativa em 2001, com base nas informaes das atas das reunies do Condef, concluiu que este Conselho:

no vem acompanhando e controlando, adequadamente, a gesto dos recursos do Fundo, o que contraria o princpio bsico da prpria instituio do Fundef, repercutindo na efetividade e legitimidade do gerenciamento dos seus recursos.

Ainda, neste mesmo Relatrio e Parecer Prvio foi citada uma constatao da auditoria do TCE, no que diz respeito gesto do Fundo, ou seja, suas contas no foram prestadas desde sua constituio, devendo a autoridade competente proceder devida tomada de contas dos exerccios de 1998, 1999,2000. Tanto a diviso de responsabilidade, quanto assistncia tcnica aos municpios, previstas na LDB, cujas aes devem ser acordadas entre o Estado e os seus Municpios, tal recomendao da lei parece que no chega a se concretizar na Bahia. A anlise das declaraes obtidas nas entrevistas realizadas no indica tal atitude, nos estudos de caso, por parte do Conselho Estadual de Acompanhamento do Fundef (Condef). Sabemos que a LDB 9.394, incumbe aos Estados, atravs do art.10, inciso II: definir com os municpios formas de colaborao na oferta do ensino fundamental, as quais devem assegurar a distribuio proporcional das responsabilidades, de acordo com a populao a ser atendida e os recursos financeiros disponveis em cada uma dessas esferas do poder pblico. A aplicao deste dispositivo, como rotina normal entre as duas esferas de poder pblico, no ficou demonstrada nas entrevistas realizadas. Ainda a esse respeito, a lei recomenda mais procedimentos, de modo a assegurar uma integrao de fato entre as duas esferas executivas. Diz o inciso III, do mesmo artigo, que o Estado deve: Elaborar e executar polticas e planos educacionais, em consonncia com as diretrizes e planos nacionais de educao, integrando e coordenando as suas aes e as dos seus Municpios. Assim, aquela perspectiva de execuo de um planejamento educacional em regime de colaborao entre as diversas esferas do poder pblico, sobretudo na relao entre o estado e os seus municpios, no se percebe nas aes desenvolvidas em torno das aes educativas no Estado da Bahia. Os conselheiros municipais apresentam-se com uma imensa carncia de conhecimentos em oramento e contas pblicas para efetuar uma fiscalizao mais rigorosa nas contas do Fundef. Uma exceo o Conselho Municipal de Acompanhamento do Fundef, de Salvador, que dispe dos servios de assessoria contbil do Fundo Municipal de Educao. Este fundo j se encontrava previsto na Lei Orgnica do Municpio de Salvador desde 1990, foi criado em 1996, e finalmente instalado a partir da implantao do Fundef (1998).

Em dois, dos cinco estudos de caso, o Conselho de Acompanhamento do Fundef foi criado no ano de 1998, mas nunca chegou a se reunir durante o mandato dos respectivos prefeitos. Ambos s vieram a se reunir, discutir e aprovar o Regimento, alm de estabelecer um calendrio regular de reunio a partir das novas administraes municipais (de orientao poltica contrria ao antecessor) empossadas em janeiro de 2001. Portanto, num perodo de trs anos esses Conselhos no atuaram, em flagrante desobedincia ao que estabelecia a Lei Federal de criao do Fundef. Outro aspecto contrastante, diz respeito ao Conselho Estadual de Acompanhamento do Fundef, o qual, entre 1998 e 2001 reuniu-se apenas quatro vezes, isto , numa mdia de uma reunio por ano. Entretanto, no seu Regimento reza uma periodicidade de reunio mensal. Alis, os conselheiros do Condef, no Estado da Bahia, nunca exerceram suas atribuies como manda a Lei. Quando esses conselheiros foram convocados para aquelas quatro referidas reunies, apenas iam tomar conhecimento de algumas das aes de interesse da prpria Secretaria Estadual de Educao, alm de assinar a ata da reunio anterior. Segundo declarou em entrevista o representante da CNTE (APLB-Sindicato), o Condef s se rene para referendar os atos do executivo estadual e o representante dos trabalhadores em educao tem sido o mais crtico dos conselheiros. Porm uma voz nica, que no suficiente para desequilibrar a ordem das coisas. Nestas notas de confrontao entre os Conselhos Municipais e Estadual de Acompanhamento do Fundef, outro item digno de destaque, diz respeito ao modo como so escolhidos e indicados os membros de representao das entidades e rgos nesses Conselhos. Em alguns deles, nos municpios do interior, h uma ntida separao entre os que representam o poder pblico municipal e aqueles que representam as entidades civis. Quase sempre, esses conselheiros foram eleitos, ou indicados aps algum tipo de consulta, pelas respectivas bases que representam. Em quatro desses Conselhos (todos tambm no interior do Estado e numa linha de orientao poltica contrria ao governo estadual), a presidncia dos trabalhos nunca esteve com o Secretrio Municipal de Educao ou com o seu preposto no Conselho. Como declarou um dos entrevistados: No convm que seja o prprio secretrio de educao ou um preposto dele a presidir os trabalhos de um rgo que

se prope a fiscalizar a aplicao dos recursos financeiros destinados s aes da prpria Secretaria. Em outros Conselhos, sobretudo os dois sediados na capital do Estado, esses mesmos aspectos no so relevantes, nem mesmo so percebidos no corpo das entrevistas realizadas pela Equipe Tcnica do Projeto. Como tambm no se percebe um procedimento democrtico por parte do poder pblico na indicao e renovao de mandato dos componentes dos Conselhos de acompanhamento e fiscalizao da aplicao dos recursos do Fundef. Outro aspecto notado que nenhum dos conselheiros entrevistados - no interior e na capital - pronunciaram-se acerca do acompanhamento na realizao anual do censo educacional. No entanto, existe uma srie de denncias na imprensa diria, nas Comisses de Educao e Cultura do poder legislativo e nos sindicatos de professores sobre a manipulao dos dados do censo escolar. Essas denncias do conta de que o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental cresce demais no incio de cada ano letivo e de que o mais importante reter o aluno na escola independentemente do padro de qualidade do ensino a desenvolvido. (Conforme dossi de denncias, em trs volumes, da APLB - Sindicato).

No h, tambm, por parte dos conselheiros uma rotina de fiscalizao direta nas escolas do ensino fundamental para verificar in loco a melhoria, o aproveitamento pedaggico e o desempenho institucional e acadmico da aplicao dos recursos do Fundef. H uma excessiva preocupao com o nmero de matrculas, mas no h uma mnima preocupao com a qualidade dos servios prestados pela escola do ensino fundamental. Por ltimo, destaca-se que os dispositivos da Lei de criao do Fundef so cobrados e fiscalizados pelos rgos de controle externo tipo Tribunal de Contas. Sobre esta questo, os exames auditoriais realizados pelo TCE permitiram que fossem apresentadas as seguintes consideraes, acerca da gesto dos recursos do Fundef, no Relatrio e Parecer Prvio de 2001, deste Tribunal:
O procedimento adotado pela Sefaz, de transferir os recursos do Fundo do Governo Estadua l, da conta do Banco do Brasil, para a CUTE (Conta nica

do Tesouro), justificado por razes operacionais: a utilizao dos recursos em conjunto garante um maior percentual na aplicao. Essa justificativa, entretanto, no pode prevalecer a ponto de desfigurar a prpria instituio do Fundef, transformando-o em mera vinculao de recursos, sem a garantia, como prprio funo do fundo, de que os rendimentos de seus recursos revertero para a realizao dos seus objetivos.

O que se constatou com a pesquisa que esse fato no produziu conseqncias, pois a prestao de contas do estado em 2001 foi aprovada, apesar das consideraes apresentadas em relatrio pelo TCE/BA. Assemblia Legislativa.

RESULTADOS E RECOMENDAES PRINCIPAIS


O estudo do processo de implantao do Fundef na Bahia gerou uma massa de informaes e de dados que, discutidos e analisados, indicaram alguns impactos positivos e outros negativos no que diz respeito cobertura do ensino fundamental e dos outros nveis da educao bsica, bem como, no que se refere a indicadores de qualidade do servio oferecido, ao salrio dos professores, fiscalizao e ao controle social dos recursos.

Sobre a Cobertura

A pesquisa realizada constatou um crescimento da matrcula do ensino fund amental no perodo 1996/2000, aumentando 28,6% no estado como um todo e 71,4% nas redes municipais. Como resultado, a taxa de atendimento referente populao de 7 a 14 anos passou de 89,2% em 1996 para 96,5% em 2000. Nos municpios estudados, as tendnc ias aproximaram-se s do estado, pois o acrscimo percentual no total de matrculas variou no perodo de 14% (Governador Mangabeira) a 36% (Vitria de Conquista). No que diz respeito ao processo de municipalizao do ensino fundamental, constatou-se que e ste movimento teve incio antes de 1998 e, tomando-se como referncia o perodo 1996/2000, sua expanso foi de 13,95% no estado como um todo, sendo mais expressiva nos municpios pesquisados menos populosos, como So Sebastio do Pass (12,02%) e Governador Mangabeira (8,72%). Salvador, o municpio capital, Vitria da Conquista e Alagoinhas registraram, no perodo citado, menor crescimento percentual de

municipalizao, respectivamente, 5,92%, 5,89% e 3,42%, destacando - se uma presena mais efetiva do estado na oferta do ensino fundamental em Salvador, que em 2000 apresentava um ndice de municipalizao do ensino fundamental de apenas 21,50%, enquanto So Sebastio do Pass j alcanava 64,77%.

Se por um lado se tem afirmado que o Fundef estimulou o aumento da matrcula no ensino fundamental, tendo como elemento motivador a relao matrcula x recursos, por outro, pode ter inibido o crescimento da educao infantil. Esta hiptese tem como base dois fatores. O primeiro a inexistncia do vnculo matrcula x recursos para a educao

infantil, o que levou as redes municipais a no absorverem as matrculas desse nvel que o estado deixou de oferecer a partir de 1998. O segundo o fato da LDB /96 no ter definido a idade mnima de sete anos para ingresso no ensino fundamental, o que possibilitou algumas gestes municipais alterarem o registro das estatsticas, passando a contabilizar as classes de alfabetizao (crianas de cinco e meio a seis anos), que antes de 1998 eram computadas na educao infantil, como classes do ciclo inicial do ensino fundamental, que envolve a alfabetizao. Este remanejamento das estatsticas para ampliar a matrcula do ensino fundamental tambm possivelmente ocorreu com as classes de educao de jovens e adultos (EJA), que quase desapareceram dos registros e passaram a ser computadas como classes de ensino fundamental regular, com enfoque na acelerao. Estas duas situaes de possvel remanejamento de dados podem estar contribuindo para o aumento da matrcula do ensino fundamental. Isto no significa, entretanto, que no tenha havido uma grande

chamada escolar, sobretudo nas redes municipais e na zona rural, impulsionada pelo investimento no transporte escolar. Quanto ao ensino mdio, sua matrcula vem crescendo, principalment e na rede estadual. Contudo, as taxas de escolarizao ainda so baixas quando comparadas s do ensino fundamental, atingindo 15,9% (escolarizao liquida) em 2001, enquanto no ensino fundamental esta taxa era de 96,2%. Ainda com relao ao ensino mdio, pode-se levantar a hiptese de que seu crescimento tenha sido limitado pela falta de incentivo em relao aos recursos, o que levou os gestores da rede estadual a controlar a municipalizao do ensino fundamental na expectativa de manuteno em sua prpria rede dos alunos matriculados no segundo segmento do ensino fundamental. Esta medida impediu a liberao de espao fsico e de docentes para a ampliao da oferta do ensino mdio. Assim, a idia de que a municipalizao do ensino fundamental permitiria rede estadual avanar rapidamente na oferta do ensino mdio no foi plenamente concretizada. A discusso dos dados de matrcula dos trs nveis da educao bsica mostra claramente que essa poltica de financiamento, que relaciona matrcula a recursos fina nceiros, motivou as gestes municipais para a busca da melhoria quantitativa, ou seja, da ampliao da oferta de vagas no ensino fundamental. Contudo, esta poltica tem tido conseqncias negativas para educao infantil e o ensino mdio. Portanto, recomenda-se ampliar a cobertura do

Fundo visando atender a todo os nveis de educao bsica brasileira.

Sobre a Qualidade do Ensino

O Fundef busca no s a universalizao do ensino fundamental, como tambm uma oferta de ensino de boa qualidade, atravs de uma melhor distribuio e alocao dos recursos e da valorizao do magistrio. Para a anlise do impacto do Fundo, foram destacados neste estudo alguns indicadores que podem representar a qualidade da oferta do servio. So eles: a quantidade de alunos por turma, o gasto aluno/ano, a qualificao dos professores, o rendimento e a movimentao dos alunos.

Embora no haja estudos conclusivos sobre a questo, para fins desta pesquisa trabalhou-se com as hipteses de que classes menores tornam o trabalho do professor mais eficiente, elevando conseqentemente o rendimento dos alunos. Procurou-se ento verificar o

impacto do Fundef no tamanho das turmas do ensino fundamental. Aqui importante registrar que os dados da pesquisa esto agregados, tendo sido calculado para cada ano do perodo estudado o nmero alunos/turma do ensino fundamental, no se obtendo este dado em relao a cada um dos segmentos - 1 4 sries e 5 8 sries. Esta ressalva importante, uma vez que estes dois segmentos apresentam caractersticas diferenciadas quanto ao nmero de professores que atuam em cada turma. desenvolvida est sendo conduzida a partir de dados aproximados. Assim, a discusso aqui

Os dados coletados mostram que, nos municpios estudados, o nmero de alunos por turma praticamente no variou entre 1996 e 2000, sendo que a mdia no ultrapassou 32 alunos/turma, mdia considerada adequada para os padres aceitveis de qualidade. positiva a constncia desse nmero diante do crescimento abrupto das matriculas no perodo em questo. Ao que parece, o referido aumento foi acompanhado por

investimento na construo e/ou na ampliao das unidades escolares.

Alm da relao alunos/turma, um outro indicador de qualidade o gasto por aluno/ano. Com o Fundef, a garantia de um valor mnimo de dispndio/aluno se concretizou via

repasse acrescido de uma complementao da Unio, quando necessrio. Mostram os dados que sem os recursos do Fundo a receita disponvel seria insuficiente para atender o valor mnimo estipulado, exceto no estado e no municpio capital, uma vez que estes apresentam uma maior capacidade de arrecadao. Alm disso, foi constatado um aumento significativo na despesa aluno/ano (em trono de 50% depois de corrigido pela inflao) em quatro dos cinco municpios pesquisados. Nesta perspectiva, pode-se concluir que o Fundef teve um impacto positivo no sentido de garantir recursos e ainda promover um aumento no gasto por aluno/ano no ensino fundamental.

Com relao s despesas por aluno/ano dos nveis de educao infantil e do ensino mdio, no se pode afirmar que o Fundef tenha produzido algum impacto positivo. No ensino mdio, enquanto as matrculas aumentaram aps a criao do Fundef, o indicador despesa por aluno/ano tem decrescido ao longo deste perodo. Observa-se, no entanto, que em alguns casos os dados financeiros referentes a esses dois nveis de ensino, no foram disponibilizados e noutros eles estavam agregados com as despesas do ensino fundamental. possvel que, a partir de 1998, estejam embut idas no gasto aluno/ano do ensino

fundamental, as despesas com educao infantil, nas redes municipais, e as despesas com ensino mdio, na rede estadual. Essa discusso merece um aprofundamento do estudo, que vai requerer dos gestores uma atitude mais transparente no que diz respeito a tornar pblicos os dados de receitas e despesas. Aqui, o que se quer destacar a dificuldade que os pesquisadores encontraram para ter acesso aos dados financeiros.

At o ano 2001 as gestes municipais estavam autorizadas a aplicar parte dos recursos da parcela dos 60% destinada valorizao do magistrio na capacitao dos professores leigos, para habilitao necessria ao exerccio das atividades docentes. Assim sendo, a expectativa era de que fossem identificadas aes que buscassem adequar os quadros docentes das redes estadual e municipais s exigncias legais, ou seja, formao de nvel mdio em curso de magistrio para o ensino da 1 4 sries e formao de nvel superior em curso de licenciatura plena para o exerccio do magistrio da 5 8 sries do ensino fundamental. Os dados coletados revelaram, contudo, a presena, em 2000, de professores sem a habilitao mnima exigida por lei para o exerccio do magistrio no ensino

fundamental. Salvador e Vitria da Conquista foram os municpios, entre os pesquisados, que apresentaram o melhor quadro docente no que diz respeito adequao do grau de formao ao nvel de ensino em que o trabalho docente era exercido. Os outros trs municpios, integrantes do estudo, ainda contavam com um percentual significativo de professores sem a habilitao requerida. Tambm na rede estadual foram encontrados professores com formao de magistrio atuando no segundo segmento do ensino fundamental. No perodo 98-00, apenas o municpio de So Sebastio do Pass estava executando projetos, que buscavam a melhoria de qualificao de seus professores. Tambm a gesto estadual, atravs do Instituto Ansio Teixeira, em convnio com vrias universidades, estava definindo projetos de habilitao, distncia, de professores em exerccio em sua rede. No entanto, estas iniciativas so recentes demais para j terem surtido efeitos significativos.

Assim, pode-se afirmar que a situao dos quadros docentes ainda era precria no ano 2000, considerando-se a perspectiva de que todos os professores do ensino fundamental tenham formao de nvel superior, em cursos de licenciatura plena. Entre os casos estudados, Salvador, o municpio melhor situado, tinha 38,25% de professores licenciados enquanto Alagoinhas e Governador Mangabeira s contavam, em seus quadros, com 5,66% e 3,42%, respectivamente. Recomenda-se, portanto, que seja prolongado o perodo de

capacitao dos professores leigos - findo em 2001 - para que seja assegurada uma maior participao dos docentes neste processo, com vistas a proporcionar ao alunado uma melhor qualidade de ensino.

A pesquisa mostrou que a maior disponibilidade de recursos para a manuteno e desenvolvimento do ensino no foi capaz de modificar a situao do quadro docente. Esta situao, aliada a outras, podem ser responsveis pela baixa produtividade das redes de ensino estudadas. Os dados da pesquisa indicam que o Fundef no produziu impacto positivo em relao ao rendimento dos estudantes, uma vez que, no perodo 96-00, os ndices de aprovao variaram negativamente e os de reprovao positivamente, nas redes estudadas. Quanto permanncia do aluno na escola, a situao mostrou-se mais positiva com a diminuio do ndice de abandono nos casos pesquisados, exceto em Governador

Mangabeira e na rede estadual.

Em sntese, fazendo-se um paralelo entre os indicadores da oferta do ensino fundamental, no que se refere s dimenses quantitativa e qualitativa, fica evidente, em todos os casos estudados, o impacto positivo do Fundef no que diz respeito dimenso quantitativa, significando aumento da matrcula, embora se chame a ateno para a possibilidade da adoo de mecanismos para ampliar a matrcula do ensino fundamento de forma artificial. Contudo, quanto dimenso qualitativa, este impacto s pode ser considerado positivo em relao ao crescimento da receita e, conseqentemente, o gasto/aluno/ano, em funo do Fundo associar a matrcula aos recursos. Conclui-se que a presena de mais recursos no foi condio suficiente para alterar o perfil dos quadros docentes nem o desempenho dos alunos.

Assim sendo, recomenda-se que seja revisado o valor mnimo a ser gasto por aluno/ano, apoiado em estudos do custo real do ensino fundamental por aluno/ano, para que mais recursos sejam investidos na qualificao dos professores, alm do financiamento de

estudos qualitativos que investiguem questes especficas relativas melhoria do ensino. Recomenda-se, tambm, que seja respeitada pelo Governo Federal a exigncia legal que prev um valor mnimo aluno/ano nunca inferior a razo entre a previso da receita total para o Fundo e a matrcula total do ensino fundamental do ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrculas. Segundo Davies (1998), se a lei fosse respeitada, o valor mnimo aluno para 1998 deveria ter ficado em R$ 444,17, e no em R$ 315,00.

Sobre os Salrios

A melhoria dos salrios dos professores, uma das motivaes para a criao do Fundef, no se concretizou plenamente. Ao contrrio, os dados coletados mostraram, em trs casos estudados, no perodo 98-00, um crescimento negativo com relao ao salrio-base, alcanando -21,04% na rede estadual. Por outro lado, no municpio onde ocorreu o maior crescimento (31,78%), isto se deu por incorporao ao salrio-base dos 25% de atividades complementares, ocorrendo um reajuste real de apenas 6,78%. As informaes levantadas

sinalizam a insatisfao dos professores com seus nveis salariais, existindo no movimento docente a reivindicao da reformulao dos planos de carreira e remunerao do magistrio. Observou-se na ao dos gestores a prtica do abono ou da distribuio do saldo dos 60%, de uma s vez, a ttulo de gratificao (rateio). O que pode parecer falta de planejamento, na verdade pode ser uma estratgia para no comprometer as finanas do municpio, caso o Fundef no permanea como uma poltica de financiamento do ensino fundamental. Inicialmente, os professores ficaram satisfeitos com o abono ou a gratificao, contudo, j comearam a perceber o efeito negativo desta poltica em relao s suas garantias salariais, da os movimentos reivindicatrios no sentido de reviso dos planos de carreira e remunerao do magistrio.

Neste caso, recomenda-se que os gestores da educao, juntamente com os representantes dos docentes realizem estudos no sentido de melhor planejar o gasto dos 60% disponveis para o pagamento dos professores, evitando a poltica de rateio e abono, sendo importante rever, nesse momento, de um modo global, o plano de carreira e de remunerao do magistrio.

Sobre a Fiscalizao e o Controle Social dos Recursos

Segundo a legislao, a fiscalizao e o controle social dos recursos do Fundef devem ser executados pelos Conselhos Estadual e Municipais de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, como tambm, pelos Tribunais de Contas e pelo Ministrio Pblico. Na Bahia, os Conselhos Estadual e Municipais de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, seguindo o que determina a legislao, foram formalmente constitudos no estado, bem como em todos os municpios pesquisados. Contudo, nos estudos de caso, no foi observada uma ao contnua e plena desses conselhos, pautada nos objetivos propostos. Tambm, a pesquisa identificou alguns elementos que foram considerados inibidores ou que tm funcionado como barreiras s aes desses rgos de fiscalizao, destacando-se, dentre outros: a presena do secretrio de educao como membro e/ou presidente desses conselhos; a falta de motivao e de interesse do presidente em convocar reunies; a deficincia e a insuficincia de informaes; a morosidade no fluxo de informaes; o

despreparo dos conselheiros para analisar registros contbeis e demonstrativos gerenciais, bem como para elaborar relatrios e pareceres avaliativos; a dificuldade dos conselheiros para conciliar o tempo de suas atividades profissionais com o exerccio das atividades nos conselhos; a escolha de conselheiros politicamente comprometidos com os gestores; a falta de infraestrutura material para o pleno funcionamento de um conselho de fiscalizao e controle; a falta de canais de comunicao e de divulgao; a falta de organizao de alguns segmentos da sociedade que tm participao nesses conselhos.

Dessa forma, os conselheiros no tm conseguido fiscalizar a ao dos gestores, no que diz respeito repartio, transferncia e aplicao dos recursos do Fundo. Assim sendo, a pesquisa constatou uma distncia entre os resultados alcanados e os esperados no que diz respeito atuao dos conselhos de acompanhamento e controle, o que mostra a falta de efetividade do desempenho desses rgos de fiscalizao, bem como sua pouca eficcia no que se refere ao alcance de objetivos mais gerais, tais como os de controle social, de representao, de participao e de democratizao.

Sobre o controle externo dos recursos do Fundef, o TCE/BA e o TCM/BA tm realizado a apreciao das contas prestadas, anualmente, pelos rgos governamentais do estado e dos municpios, com a finalidade de opinar por sua aprovao ou rejeio. Segundo a pesquisa, todos os municpios estudados tiveram suas contas aprovadas com ressalvas ou rejeitadas no perodo 98-00, exceto o municpio de Salvador que teve suas contas aprovadas no ano de 1999. Ainda, com relao s contas aprovadas com ressalva ou rejeitadas, a informao de que, em muitas delas, a causa das ressalvas ou da rejeio estava relacionada com a aplicao dos recursos do Fundef. Quanto ao Estado da Bahia, verificou-se que suas contas foram aprovadas, apesar do Relatrio Prvio - 2001 do TCE/BA ter chamado a ateno para o fato da Sefaz/Ba transferir os recursos do Fundo da conta especfica do Banco do Brasil para a conta nica do tesouro (CUTE), o que, segundo o prprio Tribunal, faz desfigurar a prpria instituio do Fundef, transformando-o em mera vinculao de recursos.

Em caso de rejeio das contas dos governos e havendo indcios de crime contra o

patrimnio pblico, cabe aos Tribunais de Contas encaminh- las ao Ministrio Pblico para a devida investigao e providncias cabve is. Contudo, na Bahia, os processos relativos m aplicao dos recursos do Fundef encaminhados ao MP pelo TCM, bem como por outras organizaes no tm sido julgados, pois at o presente momento o Supremo Tribunal Federal no determinou a instncia competente para processar e julgar esses processos (MP, Of. N 03/2002 e Of. N 188/2002). Assim sendo, constatou-se atravs da pesquisa que a fiscalizao dos recursos Fundef ou no tem sido efetivada pelos Conselhos Estadual e Municipais de Acompanhamento e Controle Social desse Fundo ou quando executada pelos Tribunais no tm produzido conseqncias. Considerando as questes apontadas com relao fiscalizao do Fundef, recomenda-se: (a) que seja desenvolvido um amplo movimento no sentido de envolver todos os segmentos sociais que integram o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef na discusso da funo desse rgo colegiado, bem como, do papel de seus representantes nesse conselho; (b) que os gestores responsveis pela aplicao dos recursos do Fundef, mantenham um canal de comunicao direto com o Conselho de Acompanhamento e Controle e que estabeleam formas de divulgao, dos dados das receitas e despesas desse Fundo para a comunidade escolar, para os segmentos da sociedade que participam desse conselho e para a sociedade em geral; (c) que os rgos de gesto dos recursos do Fundef, seguindo o que define a legislao, mantenham seus recursos em uma conta especfica, os quais devem ser destinados a uma programao tambm especfica no respectivo oramento; (d) que os membros desses conselhos sejam preparados para a realizao das suas atividades, de modo a compreender o que so as polticas pblicas de financiamento da educao e a dominar as prticas especficas desses rgos colegiados; (e) que seja revista a composio dos conselhos, na inteno de que o titular da pasta da educao no integre este rgo colegiado, que deve fiscalizar as aes do executivo da educao. (f) que seja includa na legislao uma previso de dispensa de carga horria dentro da jornada de trabalho dos profissionais integrantes de conselhos dessa natureza,

para que possam desempenhar as atividades inerentes condio de conselheiro. Como nota conclusiva importante registrar que, com o Fundef, os municpios estudados passaram a assumir um papel de maior destaque na oferta dos servios educacionais, responsabilizando-se pela educao infantil e uma parte significativa do ensino fundamental. Contudo, a municipalizao ampla, envolvendo todo o ensino fundamental, exige planejamento e um processo de implantao acompanhado e controlado, buscando, sobretudo, cumprir a proposta do prprio Fundef de valorizao e capacitao do magistrio, para que gradativamente seja alcanada a melhoria da qualidade do ensino fundamental brasileiro.

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