Você está na página 1de 15

Gustavo Scatolino Silva Professor de Direito Administrativo Acesse:

http://gustavoscatolino.blogspot.com/ http://twitter.com/ gscatolino

14. CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

14.1. QUANTO AOS DESTINATÁRIOS

ATOS GERAIS: São aqueles que não possuem destinatário determinado, mas alcança todos que estão em idêntica situação. Prevalecem sobre os atos individuais anteriormente expedidos, ainda que provindos da mesma autoridade. São os atos normativos praticados pela Administração. Ex: Estabelecer a velocidade de uma via; decreto que disciplina a coleta de lixo domiciliar; placa que fixa locais de estacionamento; portaria que altera horário de atendimento de um órgão público; edital de licitação ou concurso público.

O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas também pode ter caráter individual quando for para especificar uma situação determinada como ocorre com o decreto expropriatório, ou seja, aquele que dá origem ao processo de desapropriação.

ATOS INDIVIDUAIS / ESPECIAIS: São aqueles que possuem destinatários certos. Dirigem-se a destinatários específicos, criando-lhes situação jurídica particular. O mesmo ato pode abranger um ou vários sujeitos, desde que sejam individualizados. Ex: regularização de terreno irregular; nomeação de candidatos em concurso público.

ATENÇÃO! Na análise da classificação dos atos quanto aos destinatários não importa o número de pessoas atingidas, e sim, se é possível determinar aqueles que serão atingidos.

14.2. QUANTO AO ALCANCE

ATOS INTERNOS: são atos destinados a produzir efeitos, como regra, dentro das repartições administrativas, e por isso mesmo, incidem, normalmente, sobre os órgãos e agentes da Administração que os expediram. Ex: portaria que determina que os servidores devem usar o crachá de identificação ou que determina a entrega de declaração do imposto de renda no setor de recursos humanos da respectiva unidade em que é lotado o servidor.

ATOS EXTERNOS: Destinados a produzir efeitos, como regra, fora da Administração. São todos aqueles que alcançam os administrados, os contratantes e, em certos casos, os próprios servidores, provendo sobre seus direitos, obrigações, negócios ou conduta perante a Administração pública. Ex: nomeação de candidatos a concurso público; alteração de horário de atendimento em determinado órgão; portaria que fixa o recesso forense de um Tribunal.

14.3. QUANTO AO OBJETO

ATOS DE IMPÉRIO: são todos aqueles que a administração pratica usando de sua supremacia sobre o administrado ou servidor e lhes impõe obrigatório atendimento. Expressam a vontade soberana do Estado e seu poder de coerção.

Na prática de atos de império a Administração utiliza toda a sua supremacia em relação ao administrado, impondo medidas que geram o dever de pronto atendimento como, por exemplo, a desapropriação, interdição de atividades, multa, apreensão de mercadorias.

ATOS DE GESTÃO: são os que a Administração pratica sem usar de sua supremacia sobre os administrados. Tais atos, desde que praticados regularmente, geram direitos subjetivos e permanecem imodificáveis pela Administração, salvo quando precários por sua própria natureza. Ex: autorização e licença. 1

ATOS DE EXPEDIENTE: são todos aqueles que se destinam a dar andamento aos processos e papéis que tramitam pelas repartições públicas, preparando-os para a decisão de mérito final a ser proferida pela autoridade competente. Não possuem conteúdo decisório. Ex: juntada de documentos e despacho.

ATENÇÃO! José do Santos C Filho e Maria Sylvia fazem a classificação segundo “as prerrogativas”, porém não mencionam aos atos de expediente.

14.4. QUANTO AO REGRAMENTO ou VINCULAÇÃO

ATOS VINCULADOS: são aqueles para os quais a lei estabelece os requisitos e condições de sua realização. Nessa categoria de atos, as imposições legais absorvem, quase que por completo, a liberdade do administrador, uma vez que sua ação fica adstrita aos pressupostos estabelecidos pela norma legal para a validade da atividade administrativa.

Ex: aposentadoria compulsória aos 70 anos, pois o servidor deve ser aposentado ao completar a idade fixada em lei. O agente público que recebeu a competência de determinar a aposentadoria não terá liberdade para decidir se aposenta ou não o servidor que implementou a idade exigida. Outro exemplo é a licença para dirigir veículos, porque nessa hipótese, uma vez preenchidos os requisitos da lei, não resta alternativa ao agente competente a não ser conferir a licença solicitada.

ATOS DISCRICIONÁRIOS: São aqueles em que a lei permite ao agente público realizar um juízo de conveniência e oportunidade (mérito) para decidir a solução mais adequada para o caso concreto.

A discricionariedade encontra fundamento e justificativa na complexidade dos problemas que o Poder

Público deve solucionar e para os quais a lei mais detalhista que fosse não poderia prever todas as soluções.

No ato discricionário a liberdade (discricionariedade) está apenas nos elementos motivo e objeto, os demais são vinculados.

14.5. QUANTO À FORMAÇÃO

José do Santos C Filho faz a distinção segundo o “critério da intervenção da vontade administrativa”.

Odete Medauar prefere indicar esses atos como unipessoais e pluripessoais. Descrevendo que os atos pluripessoais se repartem em atos colegiais e atos complexos, não fazendo menção ao ato composto.

O estudo dos atos quanto à sua formação se refere ao número de vontades necessárias para a correta

formação do ato. Alguns atos administrativos dependem de apenas uma única manifestação de vontade, de um órgão ou agente público, para a sua formação. Outros dependem de atos secundários para aprovar um ato anterior principal. E outros resultam da conjugação de diversas manifestações de vontade para formação de um único ato.

1 Lucas Rocha Furtado entende ser um pleonasmo o termo “atos de império”, pois todo ato administrativo sofre prerrogativa de direito público, sendo todos os atos praticados em razão da supremacia da Administração Pública.

ATOS SIMPLES: é o que resulta da manifestação de vontade de um único órgão, unipessoal ou colegiado, ou de apenas um agente público. Não importa o número de pessoas que participam da formação do ato. O ponto relevante nesse caso é que a expressão da vontade deve provir apenas de um único órgão.

Ex: portaria expedida por um Presidente de tribunal; aplicação de multa; recurso de apreciado por junta de recursos de uma entidade que fiscaliza trânsito (órgão colegiado).

ATO COMPOSTO: é o que resulta da vontade única de um órgão ou agente, mas depende da aprovação, ratificação ou confirmação por parte de outro para produzir seus efeitos.

No ato composto existe um ato principal e outro(s) ato acessório(s) que apenas confirma, aprova, ratifica o ato principal. Constitui-se de uma vontade (ato) principal e outra instrumental. São dois atos: principal e acessório. Como por exemplo, autorização que depende de um visto ou um parecer que deve ser aprovado pela autoridade superior.

Maria Sylvia entende que a nomeação do Procurador Geral da República é ato composto, pois para a sua formação concorrem dois atos, indicação do Presidente da República e aprovação do Senado Federal, um principal e outro apenas de caráter instrumental. A autora também entende que a homologação de licitação é espécie de ato composto.

ATO COMPLEXO: é aquele que se forma pela conjugação de vontades de mais de um órgão (dois ou mais órgãos) ou agentes. No ato complexo o ato somente estará formado quando todas as vontades exigidas forem declaradas.

Quando falamos de ato composto dissemos que Maria Sylvia identifica a “nomeação” do PGR como ato composto. Entretanto, Carvalho Filho entende que a “investidura” de Ministro do STF seria ato complexo. Assim, temos dois autores que citam dois atos que tem o mesmo procedimento de elaboração, mas os enquadram em espécies diferentes. E as bancas de concurso, por sua vez, ora adota um ou outro doutrinador. Vejamos algumas questões:

PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO – CESPE Os atos administrativos que dependem de aprovação, tais
PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO – CESPE
Os atos administrativos que dependem de aprovação, tais como o parecer e o laudo
técnico, são classificados pela doutrina como atos administrativos complexos.
Resposta: Errado
PROCURADOR ESPECIAL DE CONTAS – TCE – ES - CESPE
Ato administrativo complexo é o que resulta da manifestação de dois ou mais órgãos,
havendo vontade de um instrumental em relação à de outro, que dita o ato principal.
Resposta: Errado
TRE/MA – CESPE– TÉCNICO JUDICIÁRIOS – ÁREA ADMINISTRATIVA
Os atos compostos são aqueles cujo resultado final exige a intervenção de mais de um
órgão, cada qual com autonomia na sua manifestação.
Resposta: Errado
ANAC – CESPE – ANALISTA ADMINISTRATIVO
Um decreto assinado pelo chefe do Poder Executivo e referendado por um ministro de
Estado e uma dispensa de licitação dependente de homologação por uma autoridade
superior para produzir efeitos são exemplos, respectivamente, de ato complexo e ato
composto.
Resposta: Certo PROCURADOR – ALGOAS – CESPE A nomeação de ministro do STF é um
Resposta: Certo
PROCURADOR – ALGOAS – CESPE
A nomeação de ministro do STF é um ato composto, pois se inicia pela escolha do
presidente da República e passa pela aprovação do Senado Federal.
Resposta: Errado
MPDFT
Atos compostos são aqueles cuja vontade final da Administração exige a intervenção de
agentes ou órgãos diversos, havendo certa autonomia, ou conteúdo próprio, em cada
uma das manifestações. Exemplo deste ato é a investidura do Ministro do Supremo
Tribunal Federal, que se inicia com a escolha do Presidente da República e passa pela
aferição do Senado Federal.
Resposta: Errado
ADASA – FUNIVERSA – ADVOGADO
Atos compostos: são aqueles que resultam da manifestação de dois ou mais diferentes
órgãos.
Resposta: Errado
ANTAQ – ANALISTA DE REGULAÇÃO – CESPE
Considere que a ANTAQ tenha editado resolução que exija, como requisito para
obtenção de autorização para o afretamento de embarcações estrangeiras, a prévia
consulta sobre a disponibilidade de embarcações nacionais que possam fazer a
navegação de cabotagem. Acerca dessa situação hipotética e dos atos administrativos a
ela relacionados, julgue os itens que se seguem.
Resoluções como a mencionada são classificadas como atos administrativos compostos,
já que são formadas pela vontade de mais de um agente público.
Resposta: Errado

Importante, destacar, também, que o registro de aposentadoria pelo TCU é exemplo de ato complexo.

Assim, para responder esse tipo de questão em provas de concurso, é necessário conhecer as formas de abordagem nos certames:

1ª Forma: Se for uma questão que lhe apresenta um conceito para julgamento, e for utilizada a expressão “dois ou mais” ou “mais de um(a)” órgão ou vontade será caso de ato complexo. Por outro lado, se a questão falar de ato ou vontade principal e outra instrumental (acessória ou secundária) será ato composto.

2ª Forma: Questão que apresenta o procedimento de cargos que dependem de indicação do Presidente e aprovação do Senado Federal. Se for mencionado apenas o procedimento sem mencionar qual cargo seria (PGR ou Min. STF), deve se verificar qual instituição realiza o concurso para tomar a seguinte posição. Em provas do CESPE se mencionar “ato que depende de aprovação do Senado Federal” sem mencionar se é a nomeação do PGR ou a investidura de Ministro do STF será caso de ato complexo, conforme item exigido em concurso de Procurador do Estado de Alagoas 2009, em que o CESPE aderiu ao entendimento de Carvalho Filho. Entretanto, para as demais bancas atos que dependem de indicação do Presidente da República e de aprovação do Senado será composto, em razão do entendimento de Maria Sylvia.

3ª Forma: Se a questão perguntar o entendimento do “autor”, a resposta deve ser conforme o entendimento do autor. Assim, para José dos Santos Carvalho filho a investidura de Ministro do STF é ato complexo e Maria Sylvia Di Pietro compreende que a nomeação do PGR se trata de ato composto.

Outros exemplos também exigidos em concursos podem ser encontrados em outros autores e ainda acrescentamos mais alguns a título de fixação.

14.5. QUANTO À EFICÁCIA ou EFEITOS

VÁLIDO: É aquele que provém de autoridade competente para praticá-lo, contendo todos os requisitos necessários exigidos em lei. Porém, é possível que o ato válido não seja ainda exeqüível, por pendente de condição suspensiva ou termo não verificado.

NULO: É o que nasce afetado de vício insanável (finalidade, motivo e objeto) por ausência ou defeito substancial em seus elementos constitutivos ou no procedimento de formação. O ato nulo não admite a convalidação, pois apresenta defeitos tão graves que não admitem a correção.

Conforme Hely Lopes 2 a nulidade pode ser: a) explícita: quando a lei comina expressamente, indicando os vícios que lhe dão origem; b) virtual: quando a invalidade decorre de infringência de princípios específicos do Direito Público.

No direito privado o ato nulo é aquele que não produz efeitos, mas para o Direito Administrativo o ato nulo produz efeitos, mas que serão desfeitos com a sua anulação.

INEXISTENTE: É o que apenas tem aparência de manifestação regular da administração, mas não chega a se aperfeiçoar como ato administrativo, não produzindo efeitos no Direito Administrativo. É o clássico ato praticado por usurpador da função pública que se apropria de uma função pública sem ser de nenhuma forma nela investido e também em relação a atos materialmente impossíveis, como por exemplo, a nomeação de pessoa morta.

Nas palavras de Hely Lopes 3 esses atos equiparam-se em nosso Direito, aos atos nulos, sendo, assim, irrelevante e sem interesse prático a distinção entre nulidade e inexistência, porque ambas conduzem ao mesmo resultado – a invalidade. Ato inexistente ou ato nulo é ato ilegal e imprestável, desde o seu nascedouro.

Não se pode falar em convalidação de ato inexistente, uma vez que não há nenhum efeito produzido a ser aproveitado, o que é incompatível com a convalidação, que é a correção de um vício do ato para utilizar os efeitos que dele decorreram.

Conforme já foi abordado em prova de concurso, atos materialmente impossíveis também se constituem em atos inexistentes, como por exemplo, a nomeação de pessoa morta. Com razão esse ato não pode ter conseqüência. A nomeação gera a ocupação de um cargo público, entretanto não há como uma pessoa morta ocupar o cargo, por ser impossível, assim o ato não tem como gerar seu efeito esperado.

14.6. QUANTO À ELABORAÇÃO ou EXIGIBILIDADE

PERFEITO: É aquele que já completou o seu ciclo necessário de formação, já percorreu todas as fases de necessárias para sua produção. Na análise da perfeição, verifica-se apenas se o seu ciclo (fases) de produção foi concluído. A análise da legalidade do ato será aferida no plano da validade. 4

2 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.

3 Idem.

O cargo de Ministro do STJ pode ser ocupado por advogado, nos termos definidos pelo art. 104 da CF. Essa investidura dependerá de lista sêxtupla elaborada pela OAB enviada ao STJ que elaborará lista tríplice entre os nomes escolhidos, em seguida, encaminhando ao Presidente da República para escolha de um candidato que, ainda, será submetido à aprovação do Senado Federal. e enviado ao STJ. O ato será perfeito quando passar por todas essas etapas (fases) de produção. Entretanto, se esse ato é ou não legal será analisado no plano da validade.

Logo adiante, vamos distinguir o plano da perfeição, validade e eficácia e veremos que combinações poderemos ter.

IMPERFEITO: É o que se apresenta incompleto na sua formação ou carente de um ato complementar. É aquele que não completou o seu ciclo ou as suas fases necessárias de formação.

Aproveitando o mesmo exemplo anterior, investidura de Ministro do STJ na vaga de advogado, o ato será imperfeito se estiver pendente de conclusão de alguma de suas fases. Se já houve elaboração de lista pela OAB enviada ao STJ e este já formulou a lista tríplice para apreciação presidencial, mas que depende de escolha de um dos nomes pelo Presidente e aprovação do Senado Federal o ato será imperfeito.

PENDENTE: É aquele que embora perfeito, por reunir todos os elementos de sua formação, não produz efeitos, por não verificado o termo ou condição de que depende sua produção de efeitos. O ato pendente pressupõe um ato perfeito, pois completou todas as suas fases necessárias de formação, mas só irá produzir seus efeitos quando o termo ou a condição for implementada. É o que ocorreria na expedição de uma multa de trânsito que obedeceu todos os procedimentos fixados em lei, mas que está sendo questionada judicial ou administrativamente e por isso tendo sua exigibilidade suspensa. Assim, o pagamento da sanção dependerá do provimento ou não da decisão judicial ou administrativa.

Termo é o evento futuro e certo. Férias marcadas para determinado mês será um ato pendente até que se verifique o termo, qual seja, chegar o mês marcado para o gozo de férias. Com o advento do mês marcado o ato produzirá seus efeitos, assim, o servidor se ausentará do serviço durante o prazo fixado. A condição é evento futuro e incerto. Uma multa de trânsito que está sendo questionada por recurso administrativo não está produzindo o efeito de obrigar ao pagamento e a perda de pontos na licença para dirigir. Entretanto, se o recurso for improvido o condutor deve pagar e multa e terá a subtração dos pontos, ou seja, o ato produzirá seus efeitos em razão da condição ter se implementado.

CONSUMADO ou EXAURIDO: é aquele que já produziu todos os seus efeitos esperados. O gozo das férias pelo servidor representa a consumação do ato. Uma autorização de uso de bem público para realização de festa da igreja estará consumada com o encerramento do evento.

14.6.1. PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFICÁCIA (EXEQUIBILIDADE)

Como dito acima, o ato perfeito é aquele que já completou o seu ciclo necessário de formação, já percorreu todas as fases de necessárias para sua constituição.

Ato válido é aquele que está conforme a lei, não viola o ordenamento jurídico. Do contrário, será ato inválido.

4 Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, pág. 431, a perfeição “está relacionada com a finalização das etapas de formação do ato, com o término das fases de sua produção, que a lei exige para que o ato se considere pronto, concluído, formado. Assim, um ato que tenha sido motivado, escrito, assinado e publicado na imprensa oficial é um ato perfeito, pois já completou sua formação, já passou por todas as fases integrantes de sua produção.” (grifo nosso). Conforme o conceito apresentado pelos autores, a publicação na imprensa oficial está inserida no plano da perfeição. Contudo, não abonamos tal entendimento, porque a publicação encontra-se no plano da eficácia. No entanto, não podemos deixar de destacar que já foi abordado em prova de concurso assertiva idêntica a tese dos autores referidos, sendo considerada correta a questão.

Ato eficaz é o que produz ou tem condição de produzir efeitos. “O ato será eficaz quando estiver disponível para a produção de seus efeitos próprios; ou seja, quando o desencadear de seus efeitos típicos não se encontra dependente de qualquer evento, posterior como uma condição suspensiva, termo inicial ou ato controlador a cargo de outra autoridade” 5 . Para Hely Lopes Meirelles 6 o ato eficaz seria aquele que pode (está apto, tem condição) produzir seus efeitos e o que estaria sob termo ou condição. Para este autor a eficácia não se relaciona ao ato que produz efeitos, pois o ato que está produzindo efeitos se trata de ato exeqüível. Dessa forma, para Hely ato eficaz é aquele que pode vir a produzir efeitos e o ato exeqüível o que está produzindo efeitos. Esse mesmo entendimento é adotado por Carvalho Filho. 7 Para esses autores o ato administrativo pode ter eficácia, mas não ter exeqüibilidade como, por exemplo, uma autorização dada em dezembro para começar em janeiro do próximo ano é eficaz naquele mês, mas se tornará exeqüível apenas em janeiro.

Assim, como perfeição, validade e eficácia são planos diferentes, podemos ter diversas combinações desses aspectos. Celso Antônio 8 faz excelente conjugação dos planos mencionados:

"Nota-se, por conseguinte, que um ato pode ser:

a) perfeito, válido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação, encontra-se plenamente ajustado as exigências legais e está disponível para deflagração dos efeitos que lhe são típicos;

b) perfeito, inválido e eficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e apesar de não se

achar conformado as exigências normativas, encontra-se produzindo os efeitos que lhe seriam

inerentes;

c) perfeito, válido e ineficaz - quando, concluído o seu ciclo de formação e estando adequado

aos requisitos de legitimidade, ainda não se encontra disponível para a eclosão de seus efeitos

típicos, por depender de um termo inicial ou de uma condição suspensiva, ou autorização, aprovação ou homologação, a serem manifestados por uma autoridade controladora;

d) perfeito, inválido e ineficaz - quando, esgotado seu ciclo de formação, sobre encontrar-se

em desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda não podem fluir, por se encontrarem na dependência de algum acontecimento previsto como necessário para a produção dos efeitos (condição suspensiva ou termo inicial, ou aprovação ou homologação dependentes de outro órgão)."(destaques nossos)

Como lembra Dirley da Cunha Jr.,não é possível haver ato imperfeito, pois estaríamos diante de um não ato, na verdade não chega a ser formar como ato.

14.7. QUANTO AOS EFEITOS

ATO CONSTITUTIVO: É aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue um direito ou situação do administrado como, por exemplo, a revogação, autorização, dispensa, aplicação de penalidade.

ATO DECLARATÓRIO: É aquele em que a Administração apenas reconhece um direito preexistente. Ex: anulação, licença, homologação.

ATENÇÃO! Revogação e autorização são atos constitutivos. Anulação e licença são atos declaratórios.

5 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 17ª Edição, São Paulo: Malheiros, 2004.

6 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004.

7 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Op. Cit.

8 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Op. Cit.

ATO ENUCIATIVO: são aqueles em que a Administração apenas declara situações que tem o conhecimento ou que constam em registros de órgãos públicos ou que profere opinião sobre assunto determinado como, por exemplo, o atestado, a certidão e parecer.

14.8. OUTRAS CLASSIFICAÇÕES

ATO CONDIÇÃO: É todo aquele que se antepõe a outro para permitir a sua realização. Destina-se a remover obstáculo à prática de certas atividades públicas ou particulares, para as quais se exige a satisfação prévia de determinados requisitos. Assim, o concurso é ato-condição da nomeação efetiva; a licitação é ato- condição dos contratos administrativos.

ATO DE JURISDIÇÃO OU ATO JURISDICIONAL: É todo aquele que contém decisão sobre matéria controvertida. Não se confunde com o ato judicial ou judiciário, embora decisório, não produz coisa julgada.

QUANTO

AO

CONTEÚDO:

abdicativo de direitos ou situações.

Constitutivo,

extintivo,

declaratório,

alienativo,

modificativo

ou

14.8.1 ATOS DE EFEITOS REFLEXOS E PRODRÔMICOS (Celso Antônio Bandeira de Mello)

Além do efeito típico, o ato administrativo tem efeitos atípicos, sendo divididos em: reflexos e prodômicos. Vejamos o caso de um ato de desapropriação. Com a desapropriação da residência o contrato de locação é desfeito. Mas a desapropriação não tinha o objetivo de finalizar a locação, mas, reflexamente, acabou por extingui-la. Esse foi o efeito reflexo produzido pelo ato administrativo. O segundo efeito é o prodômico. O ato do Presidente da República de nomeação do Procurador Geral é suficiente para torná-lo eficaz, mas não é exequível, porque dependente de ato de aprovação do Senado Federal. O efeito prodômico é o ato ser submetido a ato de controle posterior. É o efeito de gerar a expedição de um outro ato posterior.

Servidor Público é aposentado no âmbito do Ministério da Saúde, contudo, o ato de aposentadoria está sujeito a um outro ato, o ato de controle do TCU, exatamente para ganhar exequibilidade. Esse é o efeito prodômico, pois admite um ato posterior de controle.

Os efeitos reflexos são os efeitos atípicos que atingem a órbita de direito de terceira pessoa, alcançam terceiros não objetivados pelo ato, ou seja, o ato atinge outra relação jurídica que não era seu objeto próprio. Os efeitos reflexos, portanto, são aqueles que alcançam terceiros, pessoas que não fazem parte da relação jurídica travada entre a Administração e o sujeito passivo do ato. É o caso do locatário de imóvel desapropriado, posto que uma vez perdido o imóvel pelo proprietário desapropriado (sujeito passivo do ato expropriatório), o locatário vê rescindida a relação jurídica de locação que matinha com o ex-proprietário. É evidente que o efeito típico da desapropriação foi destituir a propriedade de seu dominus, e não rescindir a locação. Portanto, este é mero efeito reflexo da desapropriação.

Já os efeitos prodrômicos são os efeitos preliminares, efeitos que ocorrem antes dos efeitos principais, antes da conclusão do ato administrativo. Existem somente enquanto perdura a situação de pendência do ato, isto é, durante o período que intercorre desde a produção do ato até o desencadeamento de seus efeitos típicos. Incide somente nos atos administrativos que dependem de mais de uma manifestação, observados nos chamados atos compostos e complexos. Como exemplo, podemos citar o caso dos atos sujeitos a controle por parte de outro órgão, o dever-poder que assiste a este último de emitir o ato controlador que funciona como condição de eficácia do ato controlado. Assim, foi efeito atípico preliminar do ato controlado acarretar para o órgão controlador o dever-poder de emitir o ato de controle.

Por fim, o mesmo ato pode possuir os três efeitos: efeito típico, como é de se esperar; efeito atípico reflexo, quando atinge terceiro e efeito prodrômico, preliminar ao principal, na hipótese de ato dependente de mais de uma manifestação de vontade.

Questão abordada em concurso:

 

DELEGADO POLÍCIA CIVIL – RIO GRANDE DO NORTE – CESPE

 

Os efeitos atípicos dos atos administrativos subdividem-se em prodrômicos e reflexos. Os primeiros existem enquanto perdura a situação de pendência do ato; os segundos

atingem terceiros não objetivados pelo ato.

 

Resposta: Certo

 

15. ESPÉCIES DE ATOS

A) ATOS NORMATIVOS: são aqueles que contêm um comando geral do executivo, visando à correta aplicação da lei. O objetivo imediato de tais atos é explicitar a norma legal a ser observada pela administração.

DECRETOS: são atos administrativos da competência exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação.

O decreto pode se enquadrar na categoria dos atos normativos (gerais), mas também pode ter caráter individual quando for para especificar uma situação determinada como ocorre com o decreto expropriatório.

INSTRUÇÃO NORMATIVA: são atos administrativos expedidos pelos Ministros de Estado para a execução das leis, decretos e regulamentos, mas são também utilizados por outros órgãos superiores para o mesmo fim.

REGIMENTOS: são atos administrativos normativos de atuação interna, destinam-se a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas. Não obriga os particulares em geral, atingindo unicamente as pessoas vinculadas à atividade regimental.

RESOLUÇÕES: são atos administrativos normativos expedidos pelas altas autoridades do Executivo (mas não pelo Chefe do Poder Executivo que expede decretos) ou pelos presidentes de tribunais, órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica.

Não se deve confundir a resolução editada em sede administrativa com a resolução prevista no art. 59,

VII

da CF. Nesta hipótese equivale sob o aspecto formal de lei, compreendida no processo de elaboração das

leis,

previsto no Texto Constitucional.

B) ATOS ORDINATÓRIOS: são que visam disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta funcional de seus agentes. São provimentos, determinações ou esclarecimentos que se endereçam aos servidores públicos a fim de orientá-los no desempenho de suas funções.

Tais atos só atuam no âmbito interno das repartições e só alcançam os servidores hierarquizados à chefia

que os expediu. Não obrigam os particulares, nem os funcionários submetidos a outras chefias. Não criam,

normalmente, direitos ou obrigações para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para os agentes

administrativos a que se dirigem.

INSTRUÇÕES: são ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado

serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com a finalidade de orientar os subalternos no desempenho

das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo.

Odete Medauar relata que não é utilizada somente no âmbito interno, por vezes é utilizada para decisões de repercussão externa, sobretudo nos órgãos que tratam de assuntos financeiros e econômicos. Às circulares se aplica a mesma regra.

CIRCULARES: são ordens escritas, de caráter uniforme, expedidas a determinados funcionários ou agentes administrativos incumbidos de certo serviço, ou do desempenho de certas atribuições em circunstâncias especiais.

PORTARIAS: são atos internos pelos quais os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções e cargos secundários. Também se iniciam sindicâncias e processos administrativos.

AVISOS: são atos emanados dos Ministros de Estado a respeito de assuntos afetos aos seus ministérios.

ORDENS DE SERVIÇO: são determinações especiais dirigidas aos responsáveis por obras ou serviços públicos autorizando seu início, ou contendo imposições de caráter administrativo, ou especificações técnicas sobre o modo de sua realização.

OFÍCIOS: são comunicações escritas que as autoridades fazem entre si, entre subalternos e superiores e entre a Administração e particulares, em caráter oficial.

DESPACHOS: são decisões que as autoridades executivas (ou legislativas e judiciárias, em função administrativa) proferem em papéis, requerimentos e processos sujeitos à sua apreciação.

Despacho normativo é aquele que, embora proferido em caso individual, a autoridade competente determina que se aplique aos casos idênticos, passando a vigorar como norma interna da Administração para situações análogas subseqüentes.

C) ATOS NEGOCIAIS:são atos praticados contendo uma declaração de vontade do Poder Público coincidente com a pretensão particular.

Tais atos, embora UNILATERAIS, encerram um conteúdo tipicamente negocial, de interesse recíproco da Administração e do administrado, mas não adentram a esfera contratual. São e continuam sendo atos administrativos (e não contratos administrativos), mas de uma categoria diferenciada dos demais, porque geram direitos e obrigações para as partes e as sujeitam aos pressupostos conceituais do ato, a que o particular se subordina incondicionalmente.

Tais atos podem ser:

1) VINCULADOS: quando a lei estabelecer os requisitos para sua formação e se o interessado preencher as condições fixadas em na lei, surgirá o direito à pretensão solicitada.

2)

3) DEFINITIVOS: quando embasar num direito individual do requerente e não couber a revogação com base em critérios de conveniência e oportunidade por parte da Administração.

4)

DISCRICIONÁRIOS: quando sua expedição ficar a critério da autoridade competente;

PRECÁRIOS: quando couber revogação por parte da Administração.

Os atos negociais são específicos, só operando efeitos jurídicos entre as partes, Administração e Administrado, impondo a ambos a observância de suas condições de execução.

Entre os atos negociais existem três espécies que são mais abordados em concurso (licença, autorização e permissão), mas que a doutrina não tem um conceito unânime sobre eles, em especial sobre a autorização e permissão. Por isso, vamos apresentar os conceitos de modo que o candidato a concurso público tenha condições de responder com precisão as questões que forem formuladas sobre esse assunto.

Carvalho Filho faz importante estudo sobre esses atos de consentimento estatal e apresenta três aspectos desses atos:

a) Todos decorrem de anuência do Poder Público para que o interessado desempenhe atividade;

b) nunca são conferidos ex officio: dependem sempre de pedido dos interessados;

c) são sempre necessários para legitimar a atividade a ser executada pelo interessado.

LICENÇA: é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu todas as exigências legais, possibilita o desempenho de determinada atividade, que não poderia ser realizada sem consentimento prévio da Administração como, por exemplo, o exercício de uma profissão ou o direito de construir.

A

licença

resulta

de

um

DIREITO

SUBJETIVO

DO

ADMINISTRADO,

razão

pela

qual

a

Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos legais para sua obtenção.

O direito preexiste à licença, mas o desempenho da atividade somente se legitima se o Poder Público

exprimir o seu consentimento favorável ao administrado. Por essa razão, o ato é de natureza declaratória, como assinala Maria Sylvia Z Di Pietro com precisão.

A licença tratada neste tópico se refere àquela que o particular (administrado) solicita à administração

para realizar uma determinada atividade. Essa licença em estudo será ato vinculado. Entretanto, as licenças concedidas ao servidor público podem ser vinculadas, como ocorre com a licença maternidade, ou discricionárias como a licença capacitação e para tratar de interesses particulares. Assim, não se deve confundir as duas espécies de licenças.

Quanto à licença para construir, doutrina e jurisprudência a têm considerado como mera faculdade de agir e, por conseguinte, suscetível de revogação enquanto não iniciada a obra licenciada, ressalvando-se ao prejudicado o direito à indenização pelos prejuízos causado. 9

Sempre que se assegura o direito à indenização ao prejudicado, como no caso das licenças que permitem revogação, trata-se de verdadeira desapropriação de direito. 10

ATENÇÃO! O alvará é o instrumento que materializa o deferimento da licença. Mas em concurso público a sentença que afirma ser o alvará ato vinculado está correta.

AUTORIZAÇÃO: é o ato administrativo discricionário e precário pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade ou utilização de determinados bens particulares ou públicos. 11

9 CARVALHO FILHO, José dos Santos, Op. Cit., e MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2004, RE 105.634

10 FIGUEIREDO, Lúcia Valle, Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros Editores, 1994

11 Existe divergência doutrinária a respeito da autorização para prestação de serviços públicos. José dos Santos Carvalho Filho e Lucas Rocha Furtado adotam esta posição. Por outro lado, a doutrina que admite como, por exemplo, Maria Sylvia di Pietro se refere em relação aqueles serviços previstos no art. 21, XI e XII da CF. Veja com mais detalhes o assunto no capítulo sobre serviços públicos.

Na autorização, assim como ocorre com a licença, o particular necessita do consentimento estatal para que possa realizar a atividade pretendida, na medida em que estará praticando conduta ilícita se não possuir anuência prévia da Administração.

São exemplos, o uso especial de bem público, como ruas e praças, o trânsito por determinados locais; autorização para estacionamento de veículos particulares em terreno público, autorização para porte de armas.

Apesar de amplamente aceito no meio doutrinário que a autorização é ato discricionário, a Lei Geral de Telecomunicações (Lei n. 9.472/97, art, 131) criou autorização de serviço de telecomunicações como ato vinculado.

Art. 131. A exploração de serviço no regime privado dependerá de prévia autorização da Agência, que acarretará direito de uso das radiofreqüências necessárias.

§ 1° Autorização de serviço de telecomunicações é o ato administrativo vinculado que faculta

a exploração, no regime privado, de modalidade de serviço de telecomunicações, quando preenchidas as condições objetivas e subjetivas necessárias.

A autorização é ato constitutivo, uma vez que estará estabelecendo uma nova situação jurídica, sendo a

licença ato declaratório, na media em que o Estado apenas reconhece um direito do particular de realizar a

atividade.

PERMISSÃO: é o ato administrativo discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular o uso especial de bens públicos a título gratuito ou remunerado visando o interesse da coletividade ou a prestação de serviços públicos.

Parte da doutrina entende que com o advento do art. 40 da Lei n. 8.987/95 não há como sustentar que a permissão para prestação de serviços públicos possa ser ato administrativo, carecendo de fundamento jurídico diante do dispositivo legal, restando como objeto apenas o uso de bens públicos. Essa é a posição de José dos Santos Carvalho Filho.

O art. 40 da Lei n. 8.987/95 dispôs que a “a permissão de serviço público será formalizada mediante

contrato de adesão, que observará os termos desta Lei, das demais normas pertinentes e do edital de licitação, inclusive quanto à precariedade e à revogabilidade unilateral do contrato pelo poder concedente.” A referida norma conferiu à permissão natureza contratual.

DICA! Nas provas objetivas de concurso público, é preferível, como de costume, marcar a opção que está prevista em lei, ou seja, a permissão para a prestação de serviços públicos possui natureza contratual (art. 40, Lei n. 8.987/95), caso a questão não exija a posição de determinada corrente doutrinária. Em provas subjetivas recomenda-se desenvolver raciocínio semelhante ao exposto neste tópico, mencionado a divergência doutrinária, bem como a previsão legal.

A permissão e a autorização também podem se confundir, uma vez que os dois atos podem ter por

objeto a utilização de bens públicos. Veja a questão abaixo:

Questão abordada em concurso:

 

PROCURADOR DO ESTADO DE PERNAMBUCO – CESPE

 

Ato unilateral, precário e discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante

licitação ou, no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento

isonômico aos administrados.

 

Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso De Direito Administrativo. 19.ª ed., São Paulo:

malheiros, 2005, p. 859 (com adaptações).

 

o texto acima traduz o conceito de:

 

A- autorização de uso de bem público.

 

B- permissão de uso de bem público. C- concessão de uso de bem público.

 

D- cessão de uso de bem público.

 

E- concessão de direito real de uso de bem público.

 

Resposta: B

 

Na autorização, a utilização do bem público ocorre para o interesse privado do particular como, por exemplo, a autorização para colocação de mesas de bar na calçada. Por outro lado, na permissão faculta-se a utilização privativa de bem público com finalidade de interesse público a exemplo do que se dá com a utilização de praça para feira ou festa de uma igreja que visa arrecadação de alimentos e verbas que serão doados a pessoas necessitadas.

APROVAÇÃO: é ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção. Pode ser prévia ou subseqüente, vinculada ou discricionária, consoante os termos em que é instituída, pois em certos casos limita-se à confrontação de requisitos específicos na norma legal e noutros estende-se à apreciação da oportunidade e conveniência.

Diógenes Gasparini, José do Santos C Filho, Celso Antônio Bandeira de Mello, Lúcia Valle Figueiredo a entendem como tipicamente discricionária. Maria Sylvia Z Di Pietro no mesmo sentido (discricionário).

ADMISSÃO: é o ato administrativo vinculado pelo qual o Poder Público, verificando a satisfação de todos os requisitos legais pelo particular, defere-lhe determinada situação jurídica de seu exclusivo ou predominante interesse, como ocorre no ingresso aos estabelecimentos de ensino mediante concurso de habilitação.

VISTO: é ato administrativo pelo qual o Poder Público controla outro ato da própria administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade. Incide sempre sobre um ato anterior e não alcança seu conteúdo. É ato vinculado.

HOMOLOGAÇÃO: é ato administrativo de controle pelo qual a autoridade superior examina a legalidade e a conveniência, ou somente aspectos de legalidade de ato anterior da própria Administração, de outra entidade ou de particular, para dar-lhe eficácia. Não admite alteração no ato controlado pela autoridade homologante, que apenas pode confirmá-lo ou rejeitá-lo, para que a irregularidade seja corrigida por quem a praticou.

DISPENSA: é o ato administrativo que exime o particular do cumprimento de determinada obrigação até então exigida por lei, como por exemplo, a dispensa do serviço militar. É ato discricionário.

RENÚNCIA: é ato pelo qual o Poder Público extingue unilateralmente um crédito ou um direito próprio, liberando definitivamente a pessoa obrigada perante a Administração. A renúncia na admite condição e é irreversível, uma vez consumada. Tratando-se de renúncia por parte da Administração depende sempre de lei autorizadora.

PROTOCOLO ADMINISTRATIVO: é o ato pelo qual o Poder Público acerta com o particular a realização de determinado empreendimento ou atividade ou a abstenção de certa conduta, no interesse recíproco da Administração e do administrado signatário do instrumento protocolar. Esse ato é vinculante para todos que o subscrevem, pois gera alterações e direitos entre as partes.

D) ATOS ENUNCIATIVOS: são todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou a atestar fato, ou emitir uma opinião sobre determinado assunto, sem se vincular ao seu enunciado.

CERTIDÕES: são cópias ou fotocópias fiéis e autenticadas de atos ou fatos constantes de processo, livro ou documento que se encontre em repartições públicas. Podem ser de inteiro teor, ou resumidas, desde que expressem fielmente o que se contém no original de onde foram extraídas. Em tais atos o Poder Público não manifesta sua vontade, limitando-se a trasladar para o documento a ser fornecido ao interessado o que consta de seus arquivos.

ATESTADOS: são atos pelos quais a Administração comprova um fato ou uma situação de que tenha conhecimento por seus órgãos competentes. Difere da certidão porque o atestado comprova um fato ou uma situação existente, mas não constante de livros, papéis ou documentos em poder da Administração.

PARECERES: são manifestações de órgãos técnicos sobre assuntos submetidos à sua consideração. Tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares como regra.

O STF tem admitido a responsabilização do parecerista quando o parecer for vinculante, desde que tenha sido emitido com erro grosseiro ou culpa:

O Tribunal deferiu mandado de segurança impetrado contra ato do Tribunal de Contas da União - TCU que, aprovando auditoria realizada com o objetivo de verificar a atuação do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER nos processos relativos a desapropriações e acordos extrajudiciais para pagamento de precatórios e ações em andamento, incluíra o impetrante, então procurador autárquico, entre os responsáveis pelas irregularidades encontradas, determinando sua audiência, para que apresentasse razões de justificativa para o pagamento de acordo extrajudicial ocorrido em processos administrativos nos quais já havia precatório emitido, sem homologação pela justiça. Salientando, inicialmente, que a obrigatoriedade ou não da consulta tem influência decisiva na fixação da natureza do parecer, fez-se a distinção entre três hipóteses de consulta: 1) a facultativa, na qual a autoridade administrativa não se vincularia à consulta emitida; 2) a obrigatória, na qual a autoridade administrativa ficaria obrigada a realizar o ato tal como submetido à consultoria, com parecer favorável ou não, podendo agir de forma diversa após emissão de novo parecer; e 3) a vinculante, na qual a lei estabeleceria a obrigação de “decidir à luz de parecer vinculante”, não podendo o administrador decidir senão nos termos da conclusão do parecer ou, então, não decidir. Ressaltou-se que, nesta última hipótese, haveria efetivo compartilhamento do poder administrativo de decisão,

responder

conjuntamente com o administrador, pois seria também administrador nesse caso. Entendeu-se, entretanto, que, na espécie, a fiscalização do TCU estaria apontando irregularidades na celebração de acordo extrajudicial, questão que não fora submetida à apreciação do impetrante, não tendo havido, na decisão proferida pela Corte de Contas, nenhuma demonstração de culpa ou de seus indícios, e sim uma presunção de responsabilidade. Os Ministros Carlos Britto e Marco Aurélio fizeram ressalva quanto ao fundamento de que o parecerista, na hipótese da consulta vinculante, pode vir a ser considerado administrador. MS 24631/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 9.8.2007. (MS-24631)

razão

pela

qual,

em

princípio,

o

parecerista

poderia

vir

a

ter

que

Por outro lado, do estudo dos julgados do TCU não haverá responsabilidade do parecerista quando o parecer jurídico a respeito de contratação apresentar-se suficientemente fundamentado, tanto na doutrina como

na jurisprudência, de modo a sustentar a respectiva conclusão, caso contrário, a fundamentação insuficiente ou desarrazoada, que subsidie a prática de atos de gestão irregulares ou danosos ao erário, ensejará a aplicação, ao parecerista, da multa prevista no art. 58, II, da Lei n.° 8.443/92. 12

APOSTILAS: são atos enunciativos ou declaratórios de uma situação anterior criada por lei. Equivale à averbação.

E) ATOS PUNITIVOS: São aqueles que contém uma sanção imposta pela administração em relação aquele que infringe as disposições legais. Visam punir e reprimir as infrações administrativas ou a conduta irregular de seus servidores ou dos particulares perante a administração. Ex: multa, interdição, demolição e etc.

12 Acórdão n.º 2567/2010-1ª Câmara, TC-009.680/2001-3, rel. Min-Subst. Marcos Bemquerer Costa, 18.05.2010.