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COMISIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS

Bruselas, 28.4.2009 COM(2009) 201 final

COMUNICACIN DE LA COMISIN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMIT ECONMICO Y SOCIAL EUROPEO Fomento de la Buena Gobernanza en el mbito Fiscal

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COMUNICACIN DE LA COMISIN AL CONSEJO, AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL COMIT ECONMICO Y SOCIAL EUROPEO Fomento de la Buena Gobernanza en el mbito Fiscal

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NDICE
1. 2. 2.1. 2.2. 3. 3.1. 3.2. 4. 5. Introduccin ................................................................................................................. 4 Elementos de una buena gobernanza en el mbito fiscal............................................. 5 Cooperacin fiscal dentro de la UE ............................................................................. 5 Debates a escala internacional sobre la cooperacin en el mbito fiscal..................... 7 Poltica internacional de la UE en materia de buena gobernanza en el mbito fiscal.. 8 Compromisos a escala comunitaria.............................................................................. 8 Medidas en curso.......................................................................................................... 8 Cmo reforzar el principio de buena gobernanza en el mbito fiscal dentro de la UE y a escala internacional .............................................................................................. 10 Conclusin.................................................................................................................. 14

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1.

INTRODUCCIN

En la actual situacin de crisis financiera y econmica, los presupuestos y sistemas fiscales nacionales se ven enfrentados a riesgos crecientes, por lo que en los debates mantenidos en los foros internacionales se est planteando de forma recurrente la necesidad de cooperar en el mbito tributario y de establecer normas comunes a escala internacional, o sea, de lograr una buena gobernanza en el mbito fiscal. La mundializacin, es decir, la creciente integracin econmica de los mercados impulsada por los rpidos cambios tecnolgicos y la liberalizacin de las polticas, est brindando grandes oportunidades a nivel mundial. Son muchos los pases que estn obteniendo enormes dividendos como consecuencia de este fenmeno. Por lo que respecta a la UE, stos se estiman, como mnimo, en un quinto del incremento de la renta desde la Segunda Guerra Mundial1. Pero la mundializacin lleva aparejados asimismo efectos negativos desde el punto de vista econmico y social. Por ejemplo, tal como est quedando demostrado, los pases pueden ser ms vulnerables a las turbulencias econmicas y a la evasin y el fraude fiscal. En un mundo caracterizado por la libre circulacin de capitales, los parasos fiscales y los centros financieros internacionales sujetos a una regulacin insuficiente y que se niegan a respetar los principios de transparencia y de intercambio de informacin, pueden facilitar e, incluso, fomentar el fraude y la evasin fiscal, minando la soberana tributaria de otros pases y reduciendo sus ingresos. Segn una estimacin de la OCDE de finales de 2008, los parasos fiscales en todo el mundo haban atrado, a la sazn, entre 5 y 7 billones de dlares en activos2, si bien el secreto bancario que rodea a estas cuentas impide determinar con exactitud las cantidades depositadas en cada uno de los territorios afectados. En una situacin en que los presupuestos nacionales y, por ende, las polticas sociales y de otros mbitos se ven sometidos a dura prueba, este problema adquiere una extremada gravedad. Rechazar la mundializacin y cerrar los mercados amparndose en estos efectos negativos sera contraproducente. Desde una perspectiva europea, una solucin viable para paliar mejor estos efectos podra consistir en celebrar con terceros pases acuerdos dotados de una base geogrfica lo ms amplia posible que establecieran normas comunes e hicieran posible la cooperacin, en el mbito fiscal inclusive. Contar con sistemas fiscales justos y eficaces no slo es esencial a la hora de garantizar la igualdad en las relaciones econmicas, el comercio y la inversin, sino que tambin procura la base financiera para el gasto pblico en su conjunto. Ello requiere la buena gobernanza en el mbito fiscal, que no slo constituye un instrumento fundamental para combatir el fraude y la evasin fiscal transfronterizos, sino que permite reforzar la lucha contra el blanqueo de capitales, la corrupcin y la financiacin del terrorismo. Se observa claramente un consenso cada vez mayor a escala mundial sobre la necesidad de dar una respuesta coordinada y sostenida a este problema, mediante iniciativas complementarias en materia de regulacin financiera y fiscalidad. En su plan de accin de noviembre de 2008, los pases del G-20 acordaron trabajar con vistas a la aplicacin de normas de transparencia en el mbito financiero a escala internacional y a la cooperacin administrativa en el mbito fiscal. Los Ministros de Finanzas de la UE, en el
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Globalisation: Trends, Issues and Macro Implications for the EU, DG-ECFIN Economic Paper, n 254 (Bruselas: Comisin Europea, 2006). Observaciones de ngel Gurra, Secretario General de la OCDE, con motivo de la Conferencia sobre Lucha contra la Evasin y el Fraude Fiscal Internacional, Pars, Francia, 21 de octubre de 2008.

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documento presentado en la reunin del Consejo Europeo de diciembre de 20083, pidieron que prosiguiese la lucha contra los riesgos financieros ilcitos que se generan en los pases no dispuestos a cooperar, y contra los parasos fiscales. En su contribucin con motivo de la reunin de Ministros de Finanzas y Gobernadores de los Bancos Centrales del G-20 celebrada el 14 de marzo de 2009, los ministros de finanzas de la UE hicieron hincapi en la necesidad de proteger el sistema internacional frente a la amenaza que suponen los pases no transparentes, que se niegan a cooperar y que adolecen de una regulacin poco estricta, incluidos los centros financieros extraterritoriales; solicitaron el establecimiento de un mecanismo de sanciones y pusieron de manifiesto la necesidad de intensificar las acciones encaminadas a lograr una buena gobernanza internacional en el mbito fiscal (transparencia, intercambio de informacin y competencia justa en materia tributaria). El Consejo Europeo de 19 y 20 de marzo ratific esta lnea de accin. Con motivo de la Cumbre de Jefes de Estado del G 20 celebrada en Londres el 2 de abril de 2009, se acord adoptar medidas contra los pases que se niegan a cooperar, incluidos los parasos fiscales. Los Jefes de Estado se manifestaron dispuestos a imponer sanciones a fin de proteger sus finanzas pblicas y sistemas financieros y declararon que haba acabado la era del secreto bancario. Poco antes de la reunin del G-20, algunos pases reaccionaron, mostrando su disposicin a aplicar normas internacionales en materia de transparencia y a intercambiar informacin en lo sucesivo4. La presente comunicacin se propone determinar cul puede ser la contribucin especfica de la UE a la buena gobernanza en el mbito de la fiscalidad directa. En ella se aborda: la forma de mejorar la gobernanza en la UE, los instrumentos concretos con que pueden contar la Comunidad Europea y los Estados miembros de la UE a fin de promover la buena gobernanza a escala internacional, y el margen existente para una accin ms coordinada por parte de los Estados miembros, con objeto de respaldar, simplificar y complementar las acciones emprendidas en otros foros como la OCDE y las Naciones Unidas. 2. 2.1. ELEMENTOS DE UNA BUENA GOBERNANZA EN EL MBITO FISCAL Cooperacin fiscal dentro de la UE

Los Ministros de Finanzas de la UE, reunidos con ocasin del Consejo (ECOFIN) de 14 de mayo de 2008, definieron la buena gobernanza en el mbito fiscal como la plasmacin de los principios de transparencia, de intercambio de informacin y de competencia leal en materia tributaria. Dentro del mercado interior, existen normas comunes, por ejemplo, sobre Derecho de sociedades o fiscalidad5, destinadas a que los particulares y las empresas se beneficien al mximo de la apertura de las fronteras. Dichas normas estn teniendo efectos positivos, en particular, la reduccin de los costes vinculados al cumplimiento de la legislacin y el

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Documento del Consejo 16095/1/08 REV 1. http://www.oecd.org/dataoecd/38/14/42497950.pdf http://ec.europa.eu/internal_market/score/relateddocs/index_en.htm

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fomento de las inversiones transfronterizas. Sin embargo, la creciente integracin de las economas en el mercado interior est planteando asimismo nuevos desafos: la apertura de las fronteras puede ejercer presin sobre los sistemas fiscales y dificultar la percepcin de un nivel de ingresos suficiente para financiar el gasto pblico. En virtud de la legislacin comunitaria, los Estados miembros tienen amplia libertad para configurar sus sistemas de imposicin directa del modo que mejor responda a sus objetivos y requisitos de poltica nacional. Sin embargo, durante la ltima dcada, han llegado a un consenso sobre diversas formas de hacer frente a la erosin de las bases imponibles y al falseamiento en la distribucin de la inversin. Al hacerlo, han reconocido implcitamente que las medidas de carcter nacional y bilateral slo permiten resolver parcialmente los problemas de erosin fiscal y que es esencial cooperar a escala comunitaria. Los Estados miembros han acordado varias medidas destinadas a fomentar una mejor gobernanza en el mbito fiscal dentro de la UE. Dichas medidas son las siguientes: Intercambio de informacin en el marco de la cooperacin administrativa. La Directiva sobre asistencia mutua6 dispone el intercambio de informacin relativa a los impuestos directos entre las autoridades tributarias. La Directiva sobre el cobro de la deuda tributaria7 establece un rgimen en virtud del cual un Estado miembro puede solicitar asistencia de otro Estado miembro para el cobro de los crditos correspondientes a determinadas exacciones, derechos e impuestos. La Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro8 permite el intercambio automtico de informacin entre las Administraciones tributarias, si bien se aplica exclusivamente a los rendimientos del ahorro de los particulares en forma de pago de intereses, y se autoriza a tres Estados miembros a aplicar, transitoriamente, un rgimen de retencin a cuenta. Competencia fiscal perniciosa. Los instrumentos jurdicos en materia de cooperacin administrativa se complementan con un acuerdo poltico entre Estados miembros con objeto de hacer frente a la competencia perniciosa en el mbito de la fiscalidad de las empresas mediante un procedimiento de evaluacin inter pares. El Cdigo de conducta sobre la fiscalidad de las empresas9 define como medidas fiscales perniciosas (incluidas las prcticas administrativas) aquellas que influyen o pueden influir de forma significativa en la radicacin de la actividad empresarial dentro de la Comunidad y que establecen un nivel impositivo notablemente inferior al que se suele aplicar en el Estado miembro afectado. Con arreglo a dicho Cdigo, que se aplica tanto a los Estados miembros como a sus territorios dependientes o asociados, se han evaluado ms de 400 medidas sobre fiscalidad de las empresas, 100 de las cuales han sido suprimidas o modificadas por considerarse perniciosas. Ayudas estatales. Adems, la poltica sobre ayudas estatales de la UE aplicada a las ayudas en el mbito fiscal10 ha contribuido a eliminar el falseamiento de la competencia derivado

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Directiva 77/799/CEE del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, modificada por la Directiva 2004/56/CE, de 21 de abril de 2004. Directiva 2008/55/CE del Consejo, de 26 de mayo de 2008. Directiva 2003/48/CE del Consejo, de 3 de junio de 2003. http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/company_tax/harmful_tax_practices/index_ en.htm#code_conduct (i) Comunicacin de la Comisin 98/C 384/03, Diario Oficial C 384 de 10.12.1998 p. 3; (ii) Informe sobre la aplicacin de la Comunicacin de la Comisin relativa a la aplicacin de las normas sobre

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de los regmenes especficos en materia de fiscalidad de las empresas establecidos por Estados miembros concretos. Transparencia. Estas iniciativas en el mbito fiscal vienen a aadirse a las disposiciones y normas en materia de Derecho de sociedades que garantizan la transparencia financiera y empresarial. 2.2. Debates a escala internacional sobre la cooperacin en el mbito fiscal

La accin de la UE a fin de mejorar la cooperacin en el mbito fiscal retoma muchos de los principios que han venido guiando la actividad de la OCDE en materia de lucha contra la competencia fiscal perniciosa. La actividad de la OCDE tiene dos vertientes: pretende, por un lado, identificar, con vistas a su desmantelamiento, los regmenes fiscales preferenciales vigentes en sus 30 Estados miembros, aplicando criterios muy similares (si bien de alcance ms reducido) a los contemplados en el Cdigo de conducta de la UE sobre la fiscalidad de las empresas; se ha hecho extensiva, asimismo, a pases no pertenecientes a la OCDE, incluidos varios de los denominados parasos fiscales11, y ha permitido obtener el compromiso poltico de 35 de esos pases de establecer una autntica cooperacin con los miembros de la OCDE sobre transparencia e intercambio de informacin en el mbito fiscal. Suponiendo que con motivo de la reunin del G-20 de 2 de abril de 2009 se iba a confeccionar una lista de los pases que no hubieran realizado suficientes progresos en la aplicacin de las normas internacionales en materia tributaria elaboradas por la OCDE y ampliamente aceptadas, algunos pases, a saber, Suiza, Austria, Blgica, Luxemburgo, Hong-Kong, Macao, Singapur, Chile, Andorra, Liechtenstein y Mnaco se comprometieron poco antes a cumplir dichas normas. Los compromisos consisten esencialmente en respetar la norma internacional OCDE que exige el intercambio de informacin previa peticin en todas las cuestiones relacionadas con la fiscalidad a efectos de la administracin y el control de la aplicacin de la legislacin tributaria nacional, sin entrar en consideraciones de inters nacional ni tener en cuenta el secreto bancario a efectos fiscales en el territorio requerido. La norma de la OCDE prev asimismo amplias garantas a fin de proteger la confidencialidad de la informacin objeto de intercambio. Inmediatamente despus de la reunin del G-20, la OCDE inform sobre la aplicacin de la norma fiscal acordada a escala internacional por parte de los pases sujetos a la vigilancia del Foro Global de la OCDE. La Comisin celebra los importantes compromisos alcanzados recientemente y est a la espera de su aplicacin. Propondr una accin coordinada de los Estados miembros a fin de garantizar un seguimiento adecuado, cuando ello redunde en beneficio de la UE. La

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ayudas estatales a las medidas relacionadas con la fiscalidad directa de las empresas, C(2004) 434 de 9.2.2004. Tal como se define en el informe de 1998 Harmful tax competition: an emerging global issue. La OCDE enumera cuatro factores clave para determinar si un pas o territorio es un paraso fiscal i) el pas o territorio no aplica impuesto alguno o cobra tan slo un impuesto simblico; ii) falta de transparencia; iii) existe legislacin o prcticas administrativas que impiden un intercambio efectivo de informacin a efectos fiscales con otros Estados sobre los contribuyentes que se benefician de la ausencia de imposicin o de la imposicin simblica; iv) no se exige que la actividad sea sustancial.

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Declaracin de Doha sobre la financiacin para el desarrollo12 adoptada en el marco de la Conferencia Internacional de Seguimiento sobre Financiacin para el Desarrollo, que se organiz bajo los auspicios de las Naciones Unidas con el cometido de examinar la aplicacin del Consenso de Monterrey, incluye un firme compromiso en materia de reforma fiscal y preconiza un mayor esfuerzo para incrementar los ingresos fiscales mediante sistemas tributarios modernizados, una recaudacin ms eficaz del impuesto, la ampliacin de la base imponible y una lucha efectiva contra la evasin fiscal. 3. 3.1. POLTICA INTERNACIONAL DE LA UE EN MATERIA DE BUENA GOBERNANZA EN EL
MBITO FISCAL

Compromisos a escala comunitaria

La poltica sobre buena gobernanza de la UE ha ido evolucionando a lo largo de los aos a partir de una serie de iniciativas de la Comisin13, que desembocaron en la adopcin de conclusiones sobre buena gobernanza en el mbito fiscal en el marco del Consejo de Ministros de Finanzas de la UE (Consejo ECOFIN) de 14 de mayo de 2008. En ese contexto, el Consejo ECOFIN reconoca la necesidad de fomentar, sobre una base geogrfica lo ms amplia posible, los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal. En consecuencia, peda que se incluyera una disposicin a este respecto en los acuerdos pertinentes celebrados por la Comunidad y sus Estados miembros con terceros pases o grupos de terceros pases. Con esa medida no se pretende actuar directamente contra los parasos fiscales, sino alcanzar acuerdos con el mayor nmero posible de terceros pases sobre la adopcin de principios comunes en materia de cooperacin y de transparencia. Adems, el Consejo ECOFIN, mediante el documento remitido al Consejo Europeo en diciembre de 200814, daba un impulso adicional a esta iniciativa, acordando, en consonancia con el trabajo llevado a cabo a escala internacional en diversos foros, seguir luchando contra los riesgos financieros ilcitos surgidos en los pases no dispuestos a cooperar y contra los parasos fiscales. 3.2. Medidas en curso

La UE ha adoptado una serie de medidas en diversos mbitos a fin de garantizar la adhesin, por parte de terceros pases, a los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal u otros principios conexos. Fiscalidad del ahorro. En una serie de terceros pases15 y de territorios asociados o dependientes de los Estados miembros, algunos de los cuales eran anteriormente considerados parasos fiscales por la OCDE, se aplican medidas idnticas o equivalentes a las que se contemplan en la Directiva comunitaria sobre fiscalidad del ahorro. La Comisin, dando cumplimiento a un mandato del Consejo ECOFIN, ha entablado asimismo contactos

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Declaracin de Doha, 29 de noviembre a 2 de diciembre de 2008. Comunicaciones sobre la prevencin y la lucha contra las prcticas irregulares empresariales y financieras (COM(2004)611), sobre los Pases del Caribe (COM(2006)86), sobre los pases del Pacfico (COM(2006)248), sobre Hong-Kong y Macao (COM(2006)648), sobre gobernanza y desarrollo (COM(2006)421) y sobre la competitividad de la UE (COM(2006)567). Documento del Consejo 16095/1/08 REV 1. Suiza, Liechtenstein, San Marino, Mnaco y Andorra.

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exploratorios con Hong Kong, Macao y Singapur sobre la aplicacin de disposiciones equivalentes a las establecidas en la mencionada Directiva. Dichos contactos no han desembocado an en la apertura de negociaciones formales. Cdigo de Conducta. Al adoptar el Cdigo de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, los Estados miembros se comprometieron a garantizar la aplicacin del principio de supresin de la competencia fiscal perniciosa en los territorios dependientes o asociados a ellos y a fomentar la adopcin de ese principio por parte de terceros pases. Este ltimo aspecto se aborda en el programa de trabajo 2009-2010 del Grupo sobre el Cdigo de conducta de la UE. EEE y Suiza. La UE mantiene relaciones estrechas con los pases del Espacio Econmico Europeo (EEE) (Islandia, Liechtenstein y Noruega) y con Suiza. El corpus de legislacin comunitaria sobre mercado interior se aplica directamente a los pases del EEE, al tiempo que el Acuerdo EEE incluye normas equivalentes a las normas sobre ayudas estatales de la UE cuya aplicacin compete al rgano de Vigilancia de la AELC. Suiza est sujeta a normas similares en virtud de Acuerdo de Libre Comercio UE-Suiza de 1972. Ello limita la posibilidad de que dichos pases establezcan regmenes fiscales que falseen la competencia y, de hecho, la Comisin ha denunciado recientemente algunos regmenes fiscales suizos destinados a las sociedades y mediante los cuales se les concede ventajas que la Comisin considera ayudas estatales. El Consejo ECOFIN ha instado a Liechtenstein a que intensifique su cooperacin en materia tributaria con la UE, en particular, en los mbitos administrativo y judicial y de lucha contra el fraude, al tiempo que se estn llevando a cabo negociaciones para celebrar un nuevo acuerdo entre la UE y ese pas sobre lucha contra el fraude, en el que se prevea tambin el intercambio de informacin sobre los impuestos directos. El reciente compromiso de Liechtenstein de respetar las normas de la OCDE en materia de transparencia e intercambio de informacin debera imprimir un nuevo impulso a estas negociaciones. Poltica Europea de Vecindad. En los diversos programas de accin acordados con los pases a los que se aplica esta poltica, se alude de forma general a la cooperacin en el mbito fiscal. En muchos de ellos se incluye, asimismo, una referencia especfica a los principios de transparencia e intercambio de informacin y al Cdigo de conducta sobre la fiscalidad de las empresas. Los programas de accin son instrumentos de cooperacin econmica y poltica entre la UE y los pases socios que permiten avanzar en el cumplimiento de los compromisos y objetivos que figuran en los acuerdos de asociacin y cooperacin. Poltica de ampliacin. En virtud de esta poltica, se exige a los pases candidatos y candidatos potenciales que incorporen gradualmente la legislacin de la UE a sus normativas nacionales, tambin en el mbito fiscal. Una vez que se adhieren a la UE, los pases candidatos deben aplicar plenamente el acervo comunitario en su conjunto. A este respecto, la buena gobernanza es uno de los aspectos que la estrategia de ampliacin trata de abordar en una fase temprana del proceso de preadhesin. Aplicacin de las conclusiones del Consejo de mayo de 2008. La Comisin ha entablado negociaciones con algunos terceros pases con vistas a la inclusin en los acuerdos de una disposicin sobre buena gobernanza en el mbito fiscal, conforme a las conclusiones del Consejo ECOFIN de mayo de 2008. Este proceso acaba de iniciarse y se espera obtener resultados a corto plazo. La Comisin celebra la reaccin positiva de algunos terceros pases. Sin embargo, es preciso analizar tambin el caso de aquellos pases que, por el momento, rechazan la idea.

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Poltica de Cooperacin al Desarrollo. La Comisin ha previsto una ayuda adicional para los pases en desarrollo dispuestos a adherirse a los principios de buena gobernanza, en el mbito fiscal, entre otros. El mecanismo de gobernanza inscrito en el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociacin, basado en su artculo 2, apartado 1, y en su artculo 7, prev la aportacin de fondos adicionales a las dotaciones nacionales en beneficio de los pases asociados que demuestren, a raz de una evaluacin, haber realizado mayores progresos en el cumplimiento de los objetivos vinculados a la gobernanza e incluidos en su agenda de reformas, tal como se establece en los programas de accin PEV (que incluyen compromisos generales y especficos en materia de reformas relacionadas con la buena gobernanza). Adems, en la actualidad, tambin se est aportando ayuda en el marco del Dcimo Fondo Europeo de Desarrollo (FED) -que cubre los aos 2008 a 2013- a travs de la iniciativa sobre gobernanza, en virtud de la cual la UE ofrece financiacin suplementaria a fin de apoyar el dilogo y las reformas en lo que respecta a la gobernanza, entre otros en el mbito fiscal. Los pases que puedan acogerse a la ayuda al desarrollo y que, tras una evaluacin basada en la elaboracin de un perfil de gobernanza, adquieran compromisos concretos (programa de accin sobre gobernanza) podrn obtener una dotacin adicional en funcin de su grado de compromiso. Una serie de pases del Caribe y del Pacfico han adquirido ya compromisos de ese tipo16, mientras que otros se han negado hasta ahora, o simplemente, no se han decidido an a aceptar esta oferta17. Varios pases y territorios de Ultramar en relacin con los cuales los Estados miembros ejercen ciertas responsabilidades han adquirido compromisos ante la OCDE en materia de normas sobre transparencia e intercambio de informacin18. 4.
REFORZAR EL PRINCIPIO DE BUENA GOBERNANZA EN EL MBITO FISCAL DENTRO DE LA UE Y A ESCALA INTERNACIONAL

CMO

El fomento de la buena gobernanza en el mbito fiscal exige la combinacin de medidas adoptadas en el interior de la UE con acciones destinadas a terceros pases. La buena gobernanza en el mbito fiscal dentro de la UE apuntalar los esfuerzos de los Estados miembros en la lucha contra el fraude fiscal. Al mismo tiempo, se ver reforzado el inters de otros pases por entablar con la UE una cooperacin administrativa eficaz y efectiva. En cualquier caso, de conformidad con las normas sobre igualdad de trato, un Estado miembro deber proporcionar a otro Estado miembro un nivel de cooperacin similar al aceptado en relacin con un tercer pas. La Comisin considera que a fin de reforzar la cooperacin es necesario emprender las siguientes acciones: Iniciativas internas en proceso de adopcin La Comisin solicita al Consejo que adopte lo antes posible las propuestas de la Comisin que figuran a continuacin en los incisos i), ii) y iii) y que conceda la adecuada prioridad a la accin propuesta en el inciso iv).

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http://ec.europa.eu/development/geographical/methodologies/strategypapers10_en.cfm Antigua y Barbuda, Las Bahamas y Liberia no han adquirido compromisos en el mbito fiscal en virtud del Dcimo Fondo Europeo de Desarrollo. Vase la nota 10 a pie de pgina..

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i)

En febrero de 2009, la Comisin present una propuesta19 con objeto de sustituir la actual Directiva sobre asistencia mutua. Dicha propuesta, adems de prever nuevos instrumentos prcticos para intensificar la cooperacin administrativa (formularios, formatos, canales y administracin comunes), introduce dos nuevos elementos importantes que la Comisin considera indispensables a fin de reforzar la accin de la UE a escala internacional en materia de lucha contra la evasin y el fraude fiscal. En primer lugar, establece una clusula de nacin ms favorecida, en virtud de la cual un Estado miembro deber prestarse a cooperar con otro Estado miembro en las mismas condiciones en que haya accedido a hacerlo con un tercer pas. En segundo lugar, y lo que resulta an ms importante, prohbe a los Estados miembros aducir el secreto bancario aplicado a los no residentes como motivo para negarse a suministrar informacin en relacin con un contribuyente a su Estado miembro de residencia. Adems de la propuesta sobre asistencia mutua, la Comisin present otra propuesta20 a fin de reemplazar la Directiva vigente en materia de cobro de los crditos correspondientes a impuestos. Dicha propuesta tiene por objeto incrementar la eficacia de la asistencia a fin de dotar a las Administraciones tributarias de mayor capacidad para el cobro de los impuestos no abonados y contribuir de esta forma a la lucha contra el fraude fiscal. La propuesta presentada por la Comisin en 2008 con vistas a modificar la Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro21 trata de ampliar el mbito de aplicacin de dicha Directiva a determinados pagos de intereses a personas residentes en la UE efectuados a travs de estructuras intermedias exentas de tributacin y establecidas en pases no pertenecientes a la Comunidad. La propuesta aporta asimismo sugerencias sobre eventuales mejoras de las medidas sobre fiscalidad del ahorro. La rpida adopcin de todos estos cambios garantizara una mayor eficacia del sistema. La Comisin hace un llamamiento al Consejo para que logre prontamente un acuerdo poltico sobre las modificaciones que es preciso introducir en la Directiva. As, las mejoras introducidas en el funcionamiento de las medidas relativas al ahorro podrn proponerse cuanto antes a los dems pases que ya estn aplicando medidas idnticas o equivalentes. Deben proseguir los trabajos relacionados con el mantenimiento del statu quo y con el desmantelamiento de las medidas perniciosas de fiscalidad empresarial aplicadas en los Estados miembros de la UE, trabajos que se enmarcan en el Cdigo de conducta sobre la fiscalidad de las empresas.

ii)

iii)

iv)

Acuerdos de la UE con terceros pases v) El Consejo debera conceder a la cuestin de la buena gobernanza en el mbito fiscal la prioridad poltica que merece. La negociacin acerca de la inclusin de disposiciones sobre buena gobernanza en el mbito fiscal en los acuerdos generales con terceros pases podra mejorarse mediante la adopcin de la siguiente medida: debera hacerse referencia a la buena gobernanza en el mbito fiscal lo antes posible en el proceso de negociacin, por ejemplo, en las directrices de negociacin

19 20 21

COM (2009) 29 de 2 de febrero de 2009. COM (2009) 28 de 2 de febrero de 2009. COM (2008) 727 de 13 de noviembre de 2008.

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facilitadas a la Comisin por el Consejo, teniendo en cuenta, al mismo tiempo, la especfica naturaleza del acuerdo. vi) En los casos en que se prevea que la discusin de los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal va a resultar polmica, o cuando dichos principios no sean comprendidos, la UE debe entablar con los terceros pases un dilogo poltico al respecto antes de emprender negociaciones comerciales, a fin de facilitar el desarrollo de las mismas. El Consejo debera otorgar a la Comisin suficiente flexibilidad a la hora de negociar los aspectos relacionados con la redaccin, siempre que se preserven los elementos bsicos y los objetivos de buena gobernanza, de modo que pueda negociar soluciones que se adapten mejor al caso concreto de cada pas. Dichos acuerdos deberan poder incluir, en su caso, disposiciones similares a las que se aplican en la UE en virtud de las normas sobre ayudas estatales. Con ello se vera reforzada la competencia leal entre los Estados miembros y los terceros pases en el mbito de la fiscalidad de las empresas, y se podra luchar, por ejemplo, contra las prcticas distorsionadoras perjudiciales para los presupuestos y las empresas de los Estados miembros, prcticas que no estn necesariamente reguladas por las normas de la OMC. Se podra considerar la celebracin de acuerdos especficos de lucha contra el fraude fiscal que incluyeran, en su caso, disposiciones sobre transparencia e intercambio de informacin con fines tributarios, en particular, en relacin con los pases que se niegan a cooperar, con objeto de acelerar el proceso de cumplimiento de los compromisos de mayor transparencia e intercambio de informacin adquiridos por determinados pases. La Directiva sobre fiscalidad de los rendimientos del ahorro incluye una disposicin especial destinada a tres Estados miembros, con arreglo a la cual se les permite imponer una retencin a cuenta a los residentes de la UE titulares de una cuenta en el extranjero, en vez de aplicarles la obligacin de intercambio de informacin, como a otros pases. Liechtenstein, Suiza, Mnaco, Andorra y San Marino han celebrado con la UE acuerdos sobre fiscalidad del ahorro que prevn tambin una retencin a cuenta en vez del intercambio de informacin. La Directiva prev que, a la postre, todos los Estados miembros de la UE adoptarn el intercambio automtico de informacin en el marco de un acuerdo que depende, a su vez, de la adopcin por los terceros pases mencionados de las normas de intercambio de informacin de la OCDE de 2002. Resulta importante fomentar ese mayor recurso al intercambio de informacin por parte de dichos terceros pases, con objeto de lograr el objetivo general de la Directiva. Los recientes compromisos adquiridos por cuatro22 de los cinco pases mencionados anteriormente con vistas a cumplir las normas de la OCDE en materia de transparencia e intercambio de informacin muestran que ha llegado el momento de evaluar la conveniencia de poner fin al periodo transitorio, habida cuenta de que todos los Estados miembros estn adoptando el intercambio automtico de informacin.

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ix)

x)

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San Marino adquiri dicho compromiso en 2000.

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Adems, existe una clara necesidad de entablar discusiones con otros terceros pases, en particular, Singapur, Hong-kong y Macao, a la luz del nuevo consenso sobre transparencia e intercambio de informacin, con objeto de explorar con esos pases la aplicacin de medidas pertinentes equivalentes a las contempladas en la Directiva sobre fiscalidad del ahorro. xi) Por lo que respecta al Grupo del Consejo que se ocupa del Cdigo de conducta sobre la fiscalidad de las empresas, la Comisin opina que ste debera desarrollar una poltica coherente de coordinacin con respecto a los terceros pases que ejercen prcticas perniciosas en relacin con la fiscalidad de las empresas, por ejemplo, adoptando una estrategia comn a la hora de aplicar medidas antiabuso. Este aspecto debera tener carcter prioritario al llevar a cabo el programa de trabajo del Grupo, adoptado por los Ministros de Finanzas de la UE en diciembre de 2008.

Estmulo a travs de la cooperacin al desarrollo xii) Debera analizarse la coherencia entre la ayuda financiera brindada por la UE y la concesin de acceso a los mercados comunitarios en favor de determinados pases, y el grado de adhesin de estos ltimos a los principios de buena gobernanza. La Comisin considera que los esfuerzos realizados a escala comunitaria para fomentar la buena gobernanza en el mbito fiscal en terceros pases que pueden recibir ayuda al desarrollo deberan intensificarse mediante las medidas siguientes: Control, en el contexto de las revisiones intermedias de los programas de ayuda, y, ms en concreto, de la revisin intermedia del Dcimo FED, del grado de desarrollo de la buena gobernanza a fin de adoptar, en su caso, las medidas oportunas; evaluacin del cumplimiento de los compromisos adquiridos por algunos pases en materia de buena gobernanza en el mbito fiscal; posible reasignacin de fondos en favor de aquellos pases que estn cumpliendo satisfactoriamente sus compromisos y, a la inversa, posible retirada de los fondos asignados a los pases que no cumplan sus compromisos. Suministro de la asistencia tcnica necesaria para que los pases hagan frente a sus compromisos en materia de buena gobernanza en el mbito fiscal. Cuando un pas as lo solicite, tambin se podr prestar asistencia para la creacin de un sistema tributario eficaz que permita al pas movilizar mejor los recursos disponibles. Propuesta de incluir una disposicin especfica relacionada con la buena gobernanza en el mbito fiscal cuando se proceda a la revisin del Acuerdo de Coton. xiv) La Comisin tambin tiene previsto analizar la posibilidad de introducir un criterio suplementario en la evaluacin del cumplimiento de los requisitos para obtener financiacin en el marco de los actuales instrumentos de ayuda exterior de la Comunidad. Dicho criterio estara vinculado a la aplicacin de los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal por parte de los terceros pases. Adems, podra evaluarse la posibilidad de prever, en el contexto de las prximas perspectivas financieras, una dotacin adicional en favor de los pases y territorios cooperantes, destinada, por ejemplo, a la asistencia tcnica o al envo de expertos.

xiii)

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xv)

La UE es uno de los principales donantes. La Comisin opina que la aplicacin de polticas coherentes en relacin con los terceros pases es fundamental de cara al desarrollo de los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal. As pues, los Estados miembros debern adoptar, en el marco de sus programas de ayuda bilaterales, medidas similares a las ya descritas. Habr que intensificar la coordinacin a nivel de los pases de la UE a fin de garantizar la mxima sinergia. La UE pide asimismo a los dems proveedores de fondos que incrementen la coherencia de sus polticas y se esforzar por lograr un enfoque ms coordinado al respecto entre los donantes.

Coordinacin de las polticas fiscales a escala internacional xvi) Es preciso examinar, asimismo, el grado de coherencia entre los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal y las polticas tributarias de los propios Estados miembros, incluidos los acuerdos bilaterales con terceros pases en materia fiscal. Resulta fundamental asegurarse de que los Estados miembros no generen, mediante sus tratados bilaterales en el mbito fiscal, nuevas oportunidades para eludir impuestos en otros Estados miembros o para substraerse a las Directivas comunitarias. Al mismo tiempo, la inclusin de obligaciones en materia de buena gobernanza en los acuerdos celebrados entre la UE y terceros pases conferira a los Estados miembros mayor poder de negociacin en sus relaciones bilaterales con esos pases. Los Estados miembros deberan adoptar, asimismo, una estrategia ms coordinada respecto a los terceros pases y que estuviera vinculada a la adhesin de estos ltimos a los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal. As por ejemplo, un tercer pas que respetara estos principios podra ser eliminado de las listas negras nacionales y, de esta forma, no se aplicaran medidas antiabuso frente a sus prcticas fiscales. A la inversa, los pases que no llevaran a la prctica de forma satisfactoria los aspectos fundamentales de la buena gobernanza en el mbito fiscal aplicados por los Estados miembros de la UE podran ser objeto de medidas de respuesta coordinadas. As por ejemplo, los lderes del G-20 han acordado desarrollar un mecanismo de medidas de respuesta que deber considerarse en una fase ulterior23. La Comisin considera que el contenido y la eventual utilizacin de ese mecanismo debera discutirse con los Estados miembros a fin de tener en cuenta las normas y prcticas especficas de la UE. La Comisin opina que es necesaria una mayor coordinacin de las posturas de los Estados miembros de la UE en los debates mantenidos en el seno de la OCDE, el G20 y las Naciones Unidas sobre buena gobernanza en el mbito fiscal, a fin de ejercer mayor presin en las relaciones con pases no cooperantes. CONCLUSIN

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La forma de hacer frente a la actual crisis econmica y financiera supone un reto de envergadura para la Unin Europea y sus Estados miembros. La crisis ha venido a agudizar la preocupacin existente respecto de la viabilidad de los sistemas fiscales en el contexto de la
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http://www.londonsummit.gov.uk/resources/en/PDF/annex-strengthening-fin-sysm

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mundializacin. En la actualidad, se est reconociendo que el fomento de la buena gobernanza en el mbito fiscal, partiendo de una base geogrfica lo ms amplia posible, supone la mejor forma de hacer frente a estos problemas, en la medida en que se establece un equilibrio entre la soberana de cada pas en materia tributaria y la legtima proteccin de los ingresos fiscales. Por consiguiente, la UE y sus socios tienen el mayor inters en fomentar la cooperacin fiscal y la adopcin de normas comunes sobre una base geogrfica lo ms amplia posible. Es el momento propicio para que los Estados miembros y los terceros pases colaboren y fomenten y apoyen la reciente tendencia a una mayor aceptacin de normas internacionales en el mbito de la cooperacin fiscal. La presente comunicacin presenta, para su evaluacin, una serie de medidas encaminadas a fomentar la buena gobernanza en el mbito fiscal y que suponen la realizacin de acciones tanto en el exterior como en la Comunidad y, dentro de esta ltima, a escala comunitaria y a nivel de los Estados miembros. En opinin de la Comisin: si mejora la buena gobernanza en el mbito fiscal dentro de la UE, los Estados miembros saldrn beneficiados y el inters de otros pases por iniciar una cooperacin administrativa efectiva y eficaz con la UE se ver reforzado. Por lo tanto, los Estados miembros deberan adoptar lo antes posible las propuestas de Directiva presentadas por la Comisin en materia de cooperacin administrativa, asistencia mutua en la percepcin de los impuestos y fiscalidad del ahorro, y seguir concediendo la prioridad que merece a la eliminacin de los regmenes perniciosos de fiscalidad de las empresas; una mayor coherencia de las polticas y una mejor coordinacin a escala comunitaria contribuiran a fomentar la buena gobernanza en el mbito fiscal sobre una base geogrfica ms amplia, teniendo presente el objetivo de garantizar que la intensificacin de las relaciones econmicas entre la UE y los pases socios vaya acompaada de un acuerdo sobre los principios de buena gobernanza en el mbito fiscal seguido, en su caso, de acuerdos de cooperacin fiscal. La UE debera tratar de aplicar, asimismo, un enfoque ms coordinado a escala internacional entre donantes en cuanto a la coherencia de las polticas. habida cuenta del principio de subsidiariedad, es necesario garantizar mayor coherencia entre las posturas individuales de los Estados miembros en los foros internacionales en materia fiscal y los principios de buena gobernanza acordados, como, por ejemplo, en los tratados bilaterales con terceros pases en este mbito y en los foros internacionales. Ello requiere un mayor grado de coordinacin a escala comunitaria con el fin de mantener a escala mundial el actual clima propicio a una cooperacin tributaria ms abierta y constructiva. La Comisin prev seguir manteniendo un dilogo constructivo con todos los interesados sobre los principios y las modalidades prcticas de aplicacin de las medidas mencionadas en la presente comunicacin y proceder a una revisin de la situacin en 2010 que plasmar a continuacin en un informe. La Comisin considera que es preciso mantener el impulso dado por los lderes del G-20 a la cooperacin internacional en materia tributaria, y se declara dispuesta a ayudar a los Estados

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miembros a adoptar las medidas adecuadas en el contexto de la poltica de buena gobernanza en el mbito fiscal. La Comisin invita al Consejo a adoptar estas orientaciones polticas y a emprender medidas que garanticen una aplicacin rpida de las mismas.

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