La seguridad interior y los derechos fundamentales: dos enfoques en torno a la relacin entre seguridad y derechos Luis GONZLEZ PLACENCIA

Ombudsman de la ciudad de Mxico No puedo afirmar, sin duda, que la decisin de la comisin bicameral que discute el proyecto de ley de seguridad nacional para realizar el foro del pasado martes 19 de julio de 2011, se derive de la posible inquietud que hubiese causado en las fuerzas armadas la reciente resolucin de la Corte en torno al caso Radilla, pero que la discusin haya vuelto a la mesa de debate es de gran relevancia para aclarar posiciones y fijar posturas. No obstante lo planteado por las y los servidores pblicos federales en el foro, sobre las razones para aprobar una ley de seguridad nacional, lo cierto es que, en atencin al famoso principio del legislador racional, ello debe obedecer a la necesidad de resolver, a travs de la aprobacin de la ley, un conjunto bien identificado de problemas. Queda claro que, no obstante el amplio abanico de situaciones al que puede aplicar el concepto de seguridad nacional, en referencia a las mltiples circunstancias que implican los llamados anatgonismos que definen contingencias, riesgos, desafos y amenazas a la seguridad nacional, lo cierto es que lo que nos tiene discutiendo este tema se centra en tres cuestiones que me parece muy importante sealar y que son las realmente problemticas. Dos de ellas se derivan del propio proceso argumentativo presentado por las autoridades federales en el foro: la primera se relaciona con la definicin que se da al concepto de seguridad interior, la segunda con la necesidad de dotar de un marco jurdico pertinente a la actuacin de las fuerzas armadas en tareas civiles. No me detengo a explicar el contexto en el que estas dos preocupaciones surgen, ni en el anlisis de la ley, temas ambos, harto discutidos. Me concentro entonces en las dos cuestiones sealadas y en una tercera, que es, al final de cuentas, la que motiva todo esta necesidad de legislar en esta materia y que es, precisamente, la de cmo generar seguridad. En resumen, estas tres cuestiones problemticas pueden expresarse en tres preguntas que emergen de considerar a la iniciativa, como se ha dicho, como la respuesta a un conjunto de problemas: 1) dado que est claro que la criminalidad organizada plantea un desafo, tanto como una amenaza, para el Estado Mexicano, se requiere una respuesta que genere la seguridad contra la que la criminalidad organizada atenta; sin embargo, est claro que nadie hoy en da se atrevera a plantear un esquema de seguridad sin derechos humanos, por tanto, una de las preguntas a la que la iniciativa estara respondiendo es: cmo proveer seguridad con respeto a los derechos humanos? 2) dado que se ha argumentado que, definiendo las dimensiones que adopta el concepto de seguridad en la legislacin nacional, la seguridad pblica es la que protege a las personas, la seguridad interior es la que

protege a las instituciones y la seguridad nacional es la que protege al estado de una amenaza externa, es claro que el tema al que esta iniciativa se aboca no tiene que ver ni con la seguridad pblica, ni con la seguridad nacional, sino con la llamada seguridad interior; por tanto, una segunda pregunta a la que la iniciativa respondera es cmo proteger a las instituciones?, y 3) dado que hoy est claro que el Gobierno Federal ha decidido que la proteccin de las instituciones debe ser materia de intervencin de las fuerzas armadas, dado que las instituciones de seguridad pblica no pueden por s mismas contener los desafos o amenazas a la seguridad interior, la tercera pregunta a la que parece responder la iniciativa es cmo protegemos a los que protegen a las instituciones? Una vez identificadas estas tres cuestiones, me propongo en este texto bordear sobre las implicaciones que la respuesta que el Estado Mexicano pretende dar a estas problemticas a travs de la Ley de Seguridad Nacional tiene justo en funcin de dos enfoques que sobre la relacin entre seguridad y derechos puede establecerse y, de hecho, se ha establecido, para enfrentar el problema de la seguridad interior en Mxico. Por razones de espacio, es necesario simplificar un argumento terico que, sin embargo, es absolutamente necesario presentar para los efectos de mi argumentacin en este texto. Asumo el riesgo de la sobre-simplificacin y planteo que la relacin entre seguridad y derechos puede ser abordada desde dos perspectivas incompatibles: la primera, que denominar securitizante, define como fin, conseguir seguridad; la segunda, que denominar garantista, define como fin, hacer prevalecer los derechos fundamentales. En la perspectiva securitizante, la seguridad, el orden pblico, o cualquiera otro sinnimo constituyen el teln de fondo de la accin del estado, de modo que el fin de la accin estatal est, precisamente, en conseguir orden y seguridad. Naturalmente, este modelo podra ser ajeno a los derechos humanos, pero lo interesante es que tambin puede no serlo, si se postula que la consecucin del orden y la seguridad solo es legitima si responde al respeto a los derechos. De acuerdo con esta postura, los derechos humanos son una especie de check list que debe ser cubierto para legitimar los actos de estado dirigidos a conseguir seguridad: no matar, no torturar, no desaparecer, injustificadamente, de modo que con ello se garantice la legitimidad en la accin. Hay una vigilancia que puede ser ms o menos estrecha para que la actividad destinada a garantizar seguridad se apegue a los derechos, e incluso, la demanda de reparacin del dao por violaciones consumadas, pero lo que no hay es un cuestionamiento de fondo sobre las propias acciones dirigidas a conseguir seguridad o sobre la importancia que debe tener una poltica pblica destinada a proteger otros derechos, con independencia de que se logre o no seguridad. En esta perspectiva, la seguridad puede ser vista incluso como un derecho como uno entre otros derechos lo que legitima a su vez que el derecho a la seguridad coincida con el objetivo de lograr seguridad, con la sola condicin de que el check list de derechos y reparaciones quede mas o menos bien cubierto.

La perspectiva garantista plantea en cambio que el fin del estado es el cumplimiento cabal de sus obligaciones respecto de los derechos fundamentales. En este sentido, como lo ha definido la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la seguridad es ms bien el resultado de una entre otras polticas pblicas que deben estar destinadas a garantizar derechos humanos: desde luego, las libertades fundamentales, pero tambin los derechos sociales, econmicos, culturales y ambientales, as como los derechos de solidaridad e incluso los llamados derechos difusos. En esta perspectiva, la seguridad no es un derecho por supuesto, menos an uno entre otros derechos sino un resultado que se consigue como efecto derivado de la garanta de los derechos de las personas. As, lo que la perspectiva securitizante identifica como seguridad pblica es visto desde el garantismo como seguridad ciudadana o seguridad de los habitantes y es, por una parte, resultado del respeto al derecho a la vida, a la integridad personal, a no ser sometido a esclavitud o servidumbre, a no sufrir desaparicin forzada, a la libertad, al debido proceso, a la seguridad jurdica, as como de aqullos derechos que protegen la identidad y la honra; por otra parte, es al mismo tiempo garanta de no violacin de estos derechos. Cabe sealar que la seguridad ciudadana es slo parte de la seguridad que debe brindar un estado, cuyo todo, identificado como seguridad humana, constituye el resultado y la garanta del resto de los derechos fundamentales: los DESCA, los derechos de solidaridad y los derechos difusos. Como puede apreciarse, estos dos enfoques aceptan la relacin entre derechos y seguridad, pero definen una jerarqua diferenciada entre ambos conceptos: el modelo autoritario hace depender los derechos de la seguridad; el modelo garantista hace depender a la seguridad de los derechos. En otras palabras, el enfoque autoritario prioriza la seguridad, a pesar de los derechos; stos ltimos son un conjunto de obstculos que deben ser salvados para no incurrir en ilegitimidad. El enfoque garantista prioriza los derechos a pesar de la inseguridad, porque esta ltima se reduce en la medida en la que aqullos sean efectivamente respetados. No me parece que, hechas las consideraciones anteriores, pueda caber duda de la perspectiva que asume hoy la poltica criminal mexicana, y desde luego, la iniciativa de ley de seguridad nacional. Varias seales dan cuenta de su visin securitizante: en principio, el enfoque claramente blico de la estrategia, el recurso a las fuerzas armadas, el lugar asignado a la poblacin civil como vctima colateral real o potencial- y desde luego, las mltiples referencias al respeto a los derechos humanos, as como el rol que se asigna a los Organismos Pblicos de Defensa de Derechos Humanos, nacional y locales como garantes de legitimidad de las acciones destinadas a generar seguridad. Con esta perspectiva, el Estado Mexicano busca dar respuesta a esa primera pregunta que intenta un modelo de seguridad que no ignore los derechos humanos. Una segunda cuestin se relaciona con las divisin que hace la iniciativa de las tareas de seguridad que va ms all de la convencional distincin entre seguridad pblica y seguridad nacional, y desdobla sta ltima en exterior e interior. Algunos analistas han llamado la atencin sobre que ha sido esta

incorporacin de la dimensin interior de la seguridad la que ha servido como posibilidad para que el Ejecutivo Federal disponga de las fuerzas armadas en tareas propias de la seguridad pbica. En razn del enfoque securitizante, ello plantea una solucin que adems se ha justificado dotando de un contenido especfico al ambivalente y a veces polismico concepto de seguridad interior que lo distingue de los otros dos niveles. Los representantes del gobierno federal en el foro fueron claros: la seguridad pblica esta destinada a proteger a las personas, la seguridad interior lo est a proteger a las instituciones de las contingencias, riesgos, desafos y amenazas dentro del territorio nacional, y la exterior de los antagonismos enfrentados desde fuera de las fronteras del pas. Qu significa, sin embargo, proteger a las instituciones y por qu ello es distinto de proteger a las personas? Cabe sealar que hay un fuerte riesgo de reificacin del propio concepto de instituciones cuando se adopta una visin securitizante. Pensar que stas tienen vida propia e independiente de las personas genera y de hecho ha generado contradicciones importantes cuando, instituciones como las del Estado Mexicano han sido construidas sobre la base de un modelo no profesional, dogmtico, polticamente interesado y en distintas formas y con distintos alcances, corrompido. En no pocos casos activistas y movimientos sociales han sido criminalizados por oponerse a prcticas e instituciones que no son democrticas. Y an cuando en este caso se ha aclarado que la iniciativa no est dirigida sino a actos claramente delictivos que dejan a salvo los movimientos sociales, el punto es que defender a una institucin, en abstracto, puede querer decir cualquier cosa: desde luego, declararle la guerra a un grupo criminal que mediante violencia afecta la cotidianeidad de una poblacin, tanto como litigar la prevalencia de un fuero que permita actuar como militares y no como policas, a los miembros de las fuerzas armadas a quienes se pide realicen tareas policiales. No hay que olvidar que los golpes de estado tambin se han justificado como defensa de las instituciones. La tercera cuestin, ligada a las anteriores radica en cmo proteger a quienes protegen a las instituciones. La existencia de la iniciativa, su contenido y los hechos dan cuenta de que es una decisin tomada la de hacer participar prioritariamente las fuerzas armadas en la estrategia contra el crimen organizado. No voy a abundar en torno a las razones que fundamentan estas decisiones y slo expreso que, aunque concuerdo con el diagnstico hay una gran corrupcin en el sistema penal a nivel nacional- no comparto la solucin, es decir, sustituir el sistema penal por un rgimen militar sin controles civiles. Mucho se ha escrito sobre las diferencias entre el Ejrcito y la Marina con la polica, especialmente cuando se habla de construir una polica democrtica. Y es que este concepto se aleja cada vez ms del rgimen disciplinario que caracteriza a las instituciones militares. Pero mientras el rigor disciplinario es directamente proporcional a la necesidad de mantener en orden y con xito la ejecucin de tareas que podran resultar irracionales para quien las ejecuta de manera directa conste que no dije ilegales, sino irracionales- la disciplina en el mbito civil es mucho menos rgida y se constrie a uno entre mltiples recursos de orden organizacional destinados a regular el funcionamiento de la institucin: normas de comportamiento, de horario, de trato con los dems, etc,

que admiten distintos grados de libertad en la toma de decisiones a todos los niveles de la organizacin. El rgimen civil es ms laxo que el militar y por eso, algunos defensores del fuero defienden tambin la idea de que dentro del fuero militar los eventuales trasgresores seran ms severamente castigados que en el fuero civil. Sin embargo, ese no es el tema. El tema es que los miembros de las fuerzas armadas saben que la disciplina es fundamental porque el tipo de actos que realizan trasciende con mucho a los que son posibles en el mbito civil y que soldados y marinos estn entrenados para realizarlos; naturalmente, la consideracin de gravedad de ese tipo actos es notablemente menor en el fuero militar que en el fuero civil, de modo que la responsabilidad admite otros parmetros cuando un mismo hecho se juzga como delito civil que como delito militar. En ese sentido la pregunta sera, por ejemplo, si se llegara al mismo resultado al juzgar en el fuero civil que en el militar el homicidio de una persona no importa si inocente o presunto culpable a manos de un soldado o marino en el contexto de un operativo militar. La respuesta es no: en el fuero civil el bien tutelado es el derecho a la vida de la persona y eso es lo que debe probarse, juzgarse y castigarse; en el fuero militar, el bien tutelado es la disciplina militar, por tanto de lo que se trata es de saber, si en el contexto del operativo esa muerte atent contra la disciplina o ms bien fue solo un dao colateral. En el fondo de la cuestin, es perfectamente comprensible que para las fuerzas armadas la limitacin del fuero implique un riesgo para la realizacin de actividades que en el fuero civil no estn permitidas o son consideradas ms graves. En su ptica ello implica que la disposicin del artculo 57 fraccin II del Cdigo de Justicia Militar que hoy por hoy es una especie de garanta de atraccin hacia el fuero militar de los delitos del fuero civil cometidos por militares y que tiene por objeto proteger la disciplina, deje de tener sentido pues una orden cuyo cumplimiento queda garantizado por la disciplina, se pone en riesgo si comporta un acto que en el fuero civil podra ser juzgado como criminal; la tropa queda expuesta a un riesgo que desde luego constituye una fuerte motivacin para la indisciplina. De ah que, en la visin de la iniciativa proteger a los que protegen a las instituciones es tambin una cuestin de seguridad interior que se resuelve garantizando que los actos que cometan las fuerzas armadas sean considerados como militares no obstante se realicen en el fuero civil. S, esto protege a las instituciones, especialmente a las militares y su disciplina; pero pone en riesgo de muerte a las personas. Esa es la razn por la que una posible Ley de Seguridad Nacional debe abandonar el enfoque securitizante. En otros espacios he llamado la atencin sobre la necesidad de una estrategia que adopte un enfoque ms amplio y de ms largo plazo orientada en una perspectiva garantista y centrada en los derechos fundamentales. Desde esa visin, proteger a las instituciones es proteger los derechos de las personas y proteger los derechos de las personas redunda en conseguir seguridad(es). En mi opinin el crimen organizado es solo una de las mltiples manifestaciones

que derivan de un problema ms amplio que es el de un centenario modelo de relaciones sociales, institucionales, polticas y econmicas instaurado en Mxico basado en el atajismo y en la corrupcin. No verlo as nos lleva a asumir argumentos falaces y circulares que se traducen en situaciones paradjicas: la principal de todas, el absurdo que implica que con el argumento de detener la violencia hayamos generado la muerte de ms de cuarenta mil personas, arraigado a mas de seis mil y encarcelado a ms de ciento treinta mil, sin viso alguno de que la situacin se dirija, ni remotamente a mejorar.