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Anlise sobre a natureza jurdica do abono de permanncia e a impossibilidade de incidncia de Imposto de Renda (IRPF)

O trabalho trata da natureza jurdica deste abono, bem como sobre as possveis implicaes acerca da posio que se adote no que tange natureza deste instituto.
1. INTRODUO
Com o advento da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, conhecida como "a segunda reforma da previdncia", foi institudo no Brasil o chamado Abono de Permanncia, o qual est previsto no 19, do artigo 40, da Constituio Federal de 1988, seno vejamos:
" 19. O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigncias para aposentadoria voluntria estabelecidas no 1, III, a, e que opte por permanecer em atividade far jus a um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenciria at completar as exigncias para aposentadoria compulsria contidas no 1, II".

Inicialmente, faz-se necessrio dizer, com Alexandre de Moraes

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, que o abono

de permanncia uma regra aplicvel "aos servidores pblicos que, podendo se aposentar, optem por permanecer em atividade, prevendo a esses servidores que tenham completado as exigncias para a aposentadoria voluntria e que optem por permanecer em atividade, um abono de permanncia equivalente ao valor da sua contribuio previdenciria at completar as exigncias para a aposentadoria compulsria" (grifos originais do autor). O presente trabalho tratar a respeito da natureza jurdica deste instituto, bem como sobre as possveis implicaes acerca da posio que se adote no que tange natureza deste abono. Assim, sem o escopo de encerrar os debates acerca do tema em comento, verificar-se- se incide ou no o imposto de renda pessoa fsica de acordo com a posio que se adote no tocante natureza do instituto em anlise e transcrever-se- o que vem decidindo o Superior Tribunal de Justia ao julgar de casos concretos.

Ressalte-se, desde j, que o tema bastante polmico e os mais elevados Tribunais do Pas ainda no pacificaram entendimento sobre a sua natureza jurdica.

2. DESENVOLVIMENTO
Antes de adentrarmos no tema propriamente dito, necessrio que faamos algumas consideraes. Resumidamente, em se tratando de Previdncia Social, a Constituio Federal a dividiu em dois grandes grupos, a saber, o Regime Geral de Previdncia Social - RGPS e o Regime Prprio de Previdncia Social RPPS. O primeiro encontra previso no artigo 201 da CF/88, ao passo que o segundo est previsto no art. 40 da Carta Poltica. A previdncia social um seguro de filiao compulsria para os regimes geral e prprio de previdncia social, sendo que este ltimo regime destinado aos servidores pblicos ocupantes de cargos efetivos. Perceba, apenas a ttulo de esclarecimento, que os servidores pblicos ocupantes apenas de cargos comissionados no fazem parte do regime prprio de previdncia, mas do regime geral de previdncia social. Em tema de previdncia social, a primeira "reforma da previdncia" ocorreu com a promulgao pelas Mesas da Cmara dos Deputados e dos Senadores (art. 60, 3, CF/88) da Emenda Constitucional n 20, de 15 de dezembro de 1998 e a segunda "reforma da previdncia" veio com a promulgao da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003 e ainda com a Emenda Constitucional n 47, de 05 de julho de 2005, sendo que estas duas ltimas vieram para concluir a primeira. Conforme frisado no incio deste trabalho, a EC n 41/2003 instituiu o chamado Abono de Permanncia consistente em um "incentivo" para que o servidor pblico retarde o requerimento de sua aposentadoria (voluntria), de modo a permanecer no servio pblico por mais algum tempo. Ou seja, ao preencher os requisitos para a concesso do benefcio de aposentadoria voluntria integral (isto , a Constituio no permite a concesso do abono de permanncia para os pedidos de aposentadoria proporcional ao tempo de contribuio e tambm, logicamente, no admite a sua concesso para o caso de aposentadoria compulsria), o servidor ter duas opes, quais sejam: 1) poder requerer a sua

aposentadoria integral; ou 2) poder seguir trabalhando e receber o abono de permanncia at que atinja a idade de setenta anos, quando ser compulsoriamente aposentado. Questo que tem suscitado certa polmica diz respeito incidncia ou no de imposto de renda sobre este abono de permanncia, fato este que tem gerado diversas aes judiciais, nas quais se discute a natureza jurdica do referido instituto e, a depender do posicionamento adotado pelo magistrado, os servidores passam a requerer a restituio do imposto de renda cobrado indevidamente daqueles servidores pblicos que optaram por continuar trabalhando. Frise-se que os servidores de que se trata no presente trabalho so exclusivamente aqueles ocupantes de cargos efetivos, no tendo direito percepo do abono os servidores ocupantes apenas de cargos em comisso. O cerne da discusso envolve a resposta para a questo da natureza jurdica do abono de permanncia, pois a depender do caso pode incidir o imposto de renda ou no. Expliquemos melhor o caso. Registre-se, apenas para clarear o raciocnio, que quando se pergunta a natureza jurdica de algo, est-se perguntando, em verdade, o que aquilo para o direito. Portanto, a indagao que se buscar responder a seguinte: o que o abono de permanncia para o direito? Se entendermos o abono de permanncia como uma verba que o servidor pblico recebe com o carter salarial, estaremos admitindo, dada a sua natureza de renda e consequentemente de acrscimo patrimonial, que existe a possibilidade de incidncia do imposto de renda, o qual tem como fato gerador a aquisio da disponibilidade econmica ou jurdica de renda ou de proventos de qualquer natureza, conforme o disposto no art. 43 do Cdigo Tributrio Nacional, in verbis:
"Art. 43. O imposto, de competncia da Unio, sobre a renda e proventos de qualquer natureza tem como fato gerador a aquisio da disponibilidade econmica ou jurdica: I - de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combinao de ambos;

II - de proventos de qualquer natureza, assim entendidos os acrscimos patrimoniais no compreendidos no inciso anterior. 1 A incidncia do imposto independe da denominao da receita ou do rendimento, da localizao, condio jurdica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepo. 2 Na hiptese de receita ou de rendimento oriundos do exterior, a lei estabelecer as condies e o momento em que se dar sua disponibilidade, para fins de incidncia do imposto referido neste artigo".

Para um correto entendimento do que vem a ser disponibilidade jurdica e disponibilidade econmica colaciona-se a doutrina de Ricardo Alexandre leciona:
"A disponibilidade jurdica significa a possibilidade de utilizar a renda ou os proventos de qualquer natureza que tenham sido obtidos em consonncia com o direito, como ocorre no recebimento de vencimentos, honorrios e lucros de investimentos financeiros" (grifos originais do autor).
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, que assim

E prossegue o referido autor:


"A disponibilidade econmica decorre de fato irrelevante ao direito, como os ganhos obtidos com jogos ou, at mesmo, com atividades ilcitas, mas que resultam em um aumento patrimonial (trfico de drogas, prtica de usura)" (grifos originais do autor).

De outro lado, acaso se entenda que o abono de permanncia no tem natureza salarial, mas sim natureza indenizatria ou compensatria, o imposto em comento no pode incidir, pois se a verba tem carter indenizatrio no h que se falar em acrscimo no patrimnio do servidor. No h a riqueza nova, mas to-somente uma reposio patrimonial. Isto , no dizer de Andr Luiz Borges Netto
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, "como se v, importante e bem

fundamentada a manifestao doutrinria no sentido de que as verbas de natureza indenizatria (tal como se d com a ajuda de custo) visam simplesmente recompor o patrimnio, no podendo, portanto, serem tidas como um acrscimo a esse mesmo patrimnio, no havendo como fazer incidir o imposto de renda sobre aqueles valores". Portanto, sendo o caso de verba de natureza indenizatria no h o fato gerador do imposto de renda.

Adota-se, neste trabalho, a segunda posio, que entende ter o abono de permanncia natureza jurdica de verba indenizatria, conforme as razes a seguir expostas. Sublinhe-se que no nos valeremos aqui do argumento do nomen iuris dado ao instituto do abono de permanncia. Isso porque, o 1, do art. 43 do Cdigo Tributrio Nacional aduz que a incidncia do imposto independe da denominao da receita ou do rendimento, da localizao, condio jurdica ou nacionalidade da fonte, da origem e da forma de percepo. Assim, repita-se, no ser considerado no presente trabalho a denominao que se d ao instituto abono de permanncia. Registre-se, ainda, que no ser invocado neste artigo o que o legislador externou como opinio sobre o abono de permanncia por ocasio da exposio de motivos da Emenda Constitucional n 41/2003, pois, por mais que tenha sido a sua inteno dar ao abono de permanncia o carter compensatrio, no poderemos nos valer deste argumento para firmar uma posio, na medida em que a exposio de motivos de uma lei lato sensu no votada para fins de aprovao ou rejeio do projeto pelos nossos parlamentares, como ocorre com o texto mesmo da lei. Perceba-se que ao incluir o abono de permanncia como um direito do servidor pblico que opte por retardar o pedido de aposentadoria voluntria e integral, permanecendo, consequentemente, na ativa a Constituio Federal pretendeu estabelecer uma via de mo dupla entre Administrao Pblica e o seu servidor pblico, pois este, ao pagar a contribuio previdenciria, percebe do ente para o qual trabalha um valor equivalente quele pago, a passo que a Administrao Pblica deixa de ter que se preocupar em contratar um novo servidor para substituir aquele que j tem condies de se aposentar. Porm, esta anlise bastante superficial, sendo interessante notar que, em verdade, h para a Administrao Pblica mais vantagens do que para o servidor, na medida em que ir contar com aquele servidor que j tem experincia adquirida com os anos de trabalho; a Administrao Pblica ir deixar de ter um gasto com aposentadoria para continuar a ter o gasto com os vencimentos do servidor em troca da prestao de seu servio; e, evitando a aposentadoria, a Administrao, alm de deixar de pagar a aposentadoria do servidor que j tenha adquirido as condies para o seu requerimento, como afirmado anteriormente, deixar de ter despesas com o servidor que iria ocupar o cargo vago.

J para o servidor pblico, h somente a vantagem de deixar de ter a despesa com a contribuio previdenciria, na forma de uma verba percebida sob o ttulo de abono de permanncia, continuando a ter os desgastes naturais decorrentes do cumprimento da sua jornada de trabalho. Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino [04] asseveram que "o objetivo da criao desse abono de permanncia bastante bvio. mais interessante para o errio deixar de receber o valor da contribuio previdenciria do servidor do que pagar a ele proventos de aposentadoria e, alm disso, despender recursos com a remunerao de outro servidor que ter que ser contratado, mais cedo ou mais tarde, para substituir o que se aposentou". Portanto, entendemos que a inteno do legislador ao instituir o referido abono foi a de indenizar o trabalhador que continua no servio pblico, pois este j tem condies de deixar o servio pblico para descansar aps completar 60 (sessenta) anos de idade e trinta e cinco anos de contribuio, se homem e 55 (cinqenta e cinco) anos de idade e trinta anos de contribuio, se mulher. Importante afirmar que a sua natureza jurdica de verba indenizatria, como defendida neste trabalho, no decorre do fato de ter o servidor alguma despesa ou algum dano a ser ressarcido, mas to-somente pelo fato de que o servidor poderia ter se aposentado e no o fez a bem do servio pblico, deixando de gozar de um merecido repouso. Ora, a nosso aviso, o que verdadeiramente ocorre que o servidor que permanece no servio pblico continua contribuindo para o regime prprio de previdncia ao qual pertence (Unio, Estados, Municpios etc.), no entanto, ele recebe um abono em um valor equivalente ao de sua contribuio previdenciria, como forma de incentiv-lo a permanecer no servio, bem como para indeniz-lo pelo adiamento de seu pedido de aposentadoria. O fato que a Fazenda Pblica vem cobrando imposto de renda sobre o abono de permanncia recebido pelos servidores que optaram por no se aposentar. Observe-se que antes de o servidor pblico adquirir condies para requerer aposentadoria, ele paga o referido imposto sobre os seus vencimentos, inclusive sobre aquele valor destinado contribuio previdenciria. Ao preencher todos os requisitos para requerer a aposentadoria integral e voluntria, caso opte por permanecer no servio

pblico, o servidor continuar pagando o mesmo valor a ttulo de imposto de renda e mais ainda sobre o valor do abono de permanncia. Veja que esta regra, aplicada desta forma absurda, esdrxula, na medida em que aquilo que era para ser recebido como uma forma de incentivo, de estmulo ao servidor, acaba sendo tributado, reduzindo ainda mais as vantagens que teria optando por permanecer na ativa. Estar-se-ia, como de fato vem acontecendo, aumentando a base de clculo do imposto de renda. Este aumento na base de clculo do imposto de renda no pode ser fruto da adoo de uma corrente que entende ter o abono de permanncia natureza salarial, pois haveria a a violao ao princpio da reserva legal, insculpido no art. 150, I, da Constituio Federal, bem como no art. 97, II e 1, do Cdigo Tributrio Nacional. Sendo assim, a pretensa via de mo dupla, segundo os argumentos acima expendidos, na verdade, acaba por se tornar uma via de mo nica, vez que o abono de permanncia traz mais vantagens para a Administrao Pblica do que para o seu servidor. Ao que parece, o Superior Tribunal de Justia vem entendendo, mesmo que no expressamente no primeiro julgado transcrito, ter o abono de permanncia um carter indenizatrio, consoante se pode verificar pelo julgamento adiante colacionado:
"TRIBUTRIO E PROCESSUAL CIVIL. ABONO PERMANNCIA. CF, ART. 40, 19. IMPOSTO DE RENDA. NO INCIDNCIA. CPC, ART. 535. OFENSA NO CARACTERIZADA. CPC, ART. 273. MATRIA NO PREQUESTIONADA. SMULA 211/STJ. I - No ficou demonstrada a alegada violao ao art. 535, do Cdigo de Processo Civil. II - No est prequestionada a matria atinente aos requisitos para a antecipao dos efeitos da tutela (CPC, art. 273), sendo inadmissvel recurso especial quanto questo que, a despeito da oposio de embargos declaratrios, no foi apreciada pelo Tribunal a quo (Smula 211/STJ). III - O constituinte reformador, ao instituir o chamado "abono permanncia" em favor do servidor que tenha completado as exigncias para aposentadoria voluntria, em valor equivalente ao da sua contribuio previdenciria (CF, art. 40, 19, acrescentado pela

EC 41/2003), pretendeu, a propsito de incentivo ao adiamento da inatividade, anular o desconto da referida contribuio. Sendo assim, admitir a tributao desse adicional pelo imposto de renda, representaria o desvirtuamento da norma constitucional. IV - Agravo regimental improvido" (grifos nossos). (STJ - 1 Turma, AgRg no REsp 1021817/MG, rel. Min. Francisco Falco. j. 19/08/2008. DJE 01/09/2008). "PREVIDENCIRIO - EMBARGOS DE DECLARAO NO RECURSO ESPECIAL - ART. 535, DO CPC - ABONO DE PERMANNCIA EM SERVIO NATUREZA COMPENSATRIA ERRO E OMISSO INEXISTENTES. 1 - O abono de permanncia em servio benefcio de natureza compensatria, com vistas a incentivar o segurado, que tendo direito a aposentadoria por tempo de servio, opta por prosseguir em atividade laboral. 2 - Embargos conhecidos, porm, rejeitados" (grifos nossos). (STJ 5 Turma, EDcl no REsp 283962/SP, rel. Min. Jorge Scartezzini. j. 05/03/2002. DJ 29/04/2002, p. 276)

No entanto, conforme alertamos outrora, o entendimento acerca do tema ora tratado no pacfico. Por fim, tendo em vista que os servidores pblicos que percebem o aludido abono pagam imposto de renda, a nosso ver indevidamente, faz-se necessrio que estes ajuzem ao, a fim de requerer ao Poder Judicirio que a Unio, os Estados, o Distrito Federal, os Municpios (com exceo da Unio, estes ltimos atuam na qualidade de substitutos tributrios) e suas respectivas autarquias deixem de efetuar os descontos referentes ao imposto de renda incidente sobre o abono de permanncia, dado o seu carter indenizatrio. Acrescente-se a esta observao que se torna ainda imprescindvel que o servidor prejudicado requeira, acaso acolhido o pleito supracitado, a repetio do indbito tributrio, ou seja, o ressarcimento da quantia que fora indevidamente cobrada e paga sobre o abono. Portanto, entendemos ser mais justa e de acordo com todo o nosso sistema normativo a posio que defende ter o abono de permanncia natureza jurdica de verba

indenizatria ou compensatria, de modo que, em assim concluindo, no h que incidir o imposto de renda pessoa fsica sobre esta quantia, sob pena de estarmos admitindo, acaso se adote raciocnio oposto, uma majorao na base de clculo deste tributo sem que tenha havido lei (art. 150, I, da CF/88 e art. 97, II e 1, do Cdigo Tributrio Nacional), o que feriria o princpio da reserva legal.

3. CONCLUSO
Diante de tudo o quanto fora exposto, conclui-se que, no obstante entendimento em sentido diverso, o abono de permanncia, includo na Constituio Federal de 1988 pela Emenda Constitucional n 41/2003, tem natureza jurdica de verba indenizatria ou compensatria, pois a percepo desta verba visa compensar ou indenizar o servidor pblico que adia o seu pedido de aposentadoria a bem do servio pblico, deixando de gozar de um merecido repouso. Ao assim nos posicionarmos, estamos autorizados a defender a no incidncia do imposto de renda sobre o supracitado abono, vez que no h acrscimo patrimonial, no h disponibilidade econmica. H, em verdade, uma reposio patrimonial. Ademais, afirmar ser possvel a incidncia de imposto de renda pessoa fsica sobre o abono de permanncia o mesmo que dizer ser possvel o aumento da base de clculo do referido tributo, o que seria inconcebvel, pois haveria a uma ofensa ao princpio da reserva legal, insculpido no art. 150, I, da Constituio Federal, bem como no art. 97, II e 1, do Cdigo Tributrio Nacional, haja vista que a base de clculo do tributo somente pode ser majorada mediante lei. Portanto, o servidor que estiver enquadrado nesta situao deve ajuizar ao, com o objetivo de que o Poder Judicirio declare que a natureza jurdica do abono de permanncia de verba indenizatria ou compensatria, reconhecendo,

consequentemente, que no admissvel a incidncia do imposto de renda sobre o abono. Releva notar ainda que, acolhido o pleito supracitado, e tendo havido cobrana do referido imposto a repetio do indbito tributrio se far necessria. Reitere-se, por fim, que a posio adotada no presente estudo no pacfica na jurisprudncia.

4. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributrio esquematizado. So Paulo: Mtodo, 2007. ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito administrativo

descomplicado. 14. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Braslia, DF, Senado, 1988. BRASIL. Lei n 5.172, de 25 de outubro de 1966. Dispe sobre o Sistema Tributrio Nacional e institui normas gerais de direito tributrio aplicveis Unio, Estados e Municpios. Dirio Oficial da Unio, Poder Executivo, Braslia, DF, 27 out. 1966, retificado em 31 out. 1966. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. 1 Turma. AgRg no REsp 1021817/MG, rel. Min. Francisco Falco. j. 19/08/2008. DJE 01/09/2008. BRASIL. Superior Tribunal de Justia. 5 Turma. EDcl no REsp 283962/SP, rel. Min. Jorge Scartezzini. j. 05/03/2002. DJ 29/04/2002, p. 276. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. So Paulo: Atlas, 2006. NETTO, Andr Luiz Borges. Incide imposto de renda sobre verbas de natureza indenizatria. Tal como se d com a ajuda de custo paga aos agentes polticos? Seo Doutrina Direito Tributrio. Disponvel em: <

Notas
1. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. So Paulo: Atlas, 2006. p. 356.

2.

ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributrio esquematizado. So Paulo: Mtodo, 2007, p.507. 3. NETTO, Andr Luiz Borges. Incide imposto de renda sobre verbas de natureza indenizatria. Tal como se d com a ajuda de custo paga aos agentes polticos? Seo Doutrina Direito Tributrio. Disponvel em: <>. Acesso em: 15 mar. 2009. 4. ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 14. ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007. Pg. 268.