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Comment lUnion europenne en est-elle venue cautionner la scession montngrine? Chantal Carpentier
tudes internationales, vol. 38, n 4, 2007, p. 523-546.

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Comment lUnion europenne en est-elle venue cautionner la scession montngrine ?

Chantal CARPENTIER*
RSUM : Le Montngro, dernier des ex-tats fdrs yougoslaves navoir pas fait scession, rclamait lexercice de ce droit consacr sur le plan rgional europen par la Communaut europenne. Cest que celle-ci, par le simple biais de la procdure de la reconnaissance collective, tait parvenue faire admettre quun tat fdral puisse se dissoudre de fait. Cette possibilit impliquait donc lexistence pour les tats fdrs dun droit conditionnel de faire scession dans le respect des frontires hrites de ltat fdral. LUE a donc, faute de mieux, us de la promesse dadhsion comme dun soft power afin de faire inscrire le droit de scession du Montngro dans la Constitution fdrale, rendant par l inutile toute rfrence un droit internationalement garanti et potentiellement dstabilisateur, puis elle a surveill lexercice de ce droit pour en authentifier le rsultat. Le Montngro, nouvel tat labellis par ses soins, est par consquent rapidement devenu le 192e tat membre de lONU. ABSTRACT : When Yugoslavia split up, the EU invented a new rule of regional law concerning secession : the members of the EU accepted to make an exception in favour of federate states provided that these states remain within their borders ; Montenegro being the last federate state of Yugoslavia to become independent, the EU was able to apply the same rule to it ; the EU support has thus enabled the Republic of Montenegro to become, in record time, the 192nd member of the United Nations. From there on, two hypotheses can be made : either there is no real common foreign policy and then the EU membership procedure is rather used to influence the states which want to join the EU in order to restrict their sovereignty on the population or the membership procedure is, on the contrary, the very weapon of the EU common foreign policy.

Les dirigeants europens ont accueilli sans enthousiasme les rsultats du rfrendum au Montngro, qui mettent fin leurs espoirs de voir se perptuer ltat fdral de Serbie et Montngro. Avec la Charte constitutionnelle adopte en 2003, lUnion avait fait le pari que les deux rpubliques seraient capables de vivre ensemble et denrayer le processus de dislocation de lex-Yougoslavie. Pari perdu [...]1. Telle tait lopinion dominante dans la presse europenne au lendemain du rfrendum dautodtermination qui dcida de la scession du Montngro, ancien tat fdr accdant au statut international dtat. Les dirigeants europens ne se sont pas contents de constater lexercice effectif de son droit disposer de lui-mme par le peuple montngrin. Ils se sont ingrs dans lexercice de ce droit aprs lavoir fait admettre par lautre peuple intress, le
* Matre de confrences lUniversit de Nantes. 1. Thomas FERENCZI, Le Monde, 23 mai 2006.

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peuple serbe, associ au peuple montngrin au sein dun tat fdral qui, pour ntre pas le successeur de lancienne Rpublique fdrale socialiste de Yougoslavie (RFSY), en tait malgr tout le reliquat. Comment lUnion europenne (UE) en est-elle venue simmiscer dans le processus dautodtermination du peuple montngrin ? La scession du Montngro, rglemente par ses soins et ceux du Conseil de lEurope, est certes un test de ce que lEurope communautaire peut raliser dans une situation de crise interne un tat fdral dans lespace europen, mais en mme temps nest-ce pas la porte ouverte une redfinition du droit des peuples susceptible de rendre inluctables les conflits identitaires au cur mme des tats membres de lUnion ? Laide apporte la scession du Montngro est-elle la preuve que lUE joue aux apprentis sorciers ? Pour certains la scession montngrine est un prcdent dangereux, pour dautres elle est porteuse despoir2 . Mais au del du fait dtre un prcdent, cest plutt la mise en uvre sous troite tutelle dun droit rgional europen faire scession, alors que lordre juridique international ne reconnat ce droit quaux seuls peuples coloniaux3 depuis que la rsolution 1514 (XV), adopte en pleine guerre dAlgrie par lAssemble gnrale de lONU, qui sest alors impose comme la source dun droit coutumier rvolutionnaire4. Un an aprs la scession montngrine, dont chacun sest plu constater lexemplarit, la question se pose de savoir si ce droit vaut aussi pour le Kosovo, dont le statut provisoire de protectorat de lONU ne peut perdurer encore longtemps5. Si, en termes de droit des peuples faire scession, une bote de Pandore doit tre ouverte dans lespace europen, ce nest pas la scession montngrine qui en sera la cause, mais plutt celle toujours reporte du Kosovo6, dont les tats-Unis annoncent par avance quils la soutiendraient en
2. Le rfrendum au Montngro a cr un prcdent important. (...) Je pense que nous avons toutes les raisons desprer tre reconnus (comme tat indpendant) par la communaut internationale , avait affirm le prsident du Nagorny Karabakh, Arkadi Goukassian, en visite Moscou en mai 2006. 3. CIJ, arrt du Timor oriental [Portugal c. Australie] Recueil 1995, p. 102 29 dans lequel la Cour prcisa que le droit des peuples disposer deux-mmes est devenu un droit opposable erga omnes. 4. Ce droit, reconnu titre dexception aux peuples coloniaux (et assimils, comme dans le cas du peuple palestinien) qui furent longtemps empchs dexercer leur souverainet en raison de la prsence coloniale, est troitement circonscrit quant ses titulaires et ses modalits dexercice. 5. La rsolution 1244, adopte par le Conseil de scurit le 10 juin 1999, en application du chapitre VII de la Charte, autorise le Secrtaire gnral tablir une administration intrimaire dans le cadre de laquelle la population du Kosovo pourra jouir dune autonomie substantielle au sein de la Rpublique fdrale de Yougoslavie (RFY) et qui assurera une administration transitoire de mme que la mise en place et la supervision des institutions dauto-administration dmocratiques provisoires ncessaires (point 10). 6. Toute solution qui serait unilatrale ou qui rsulterait de lusage de la force, de mme que toute modification du territoire actuel du Kosovo seraient inacceptables. Il ny aura donc aucune partition du Kosovo, ni aucune union du Kosovo avec un autre pays ou partie dun autre pays aprs la rsolution du statut du Kosovo . Dclaration sur le Kosovo adopte par le Conseil europen du 18 juin 2005.

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reconnaissant prmaturment le nouvel tat dans le cas o il se proclamerait indpendant de manire unilatrale7. Jusqu prsent, les tats membres de la lUE sont parvenus garder le couvercle de la bote de Pandore ferm, mais sans suffisamment communiquer leur stratgie. Tant et si bien que la scession montngrine a donn limpression dtre un prcdent alors quelle na finalement t quune nouvelle tape du dmantlement de lancienne Yougoslavie titiste. Aprs avoir tent de prserver le fdralisme serbo-montngrin8 organis par la Charte constitutionnelle de 2003 quelle avait parraine, lUE a d prendre son parti du dsir plusieurs fois raffirm du peuple montngrin de faire scession. Ce fut loccasion pour cette dernire de chercher faire respecter par les deux entits intresses ( ce moment-l des tats fdrs) les quelques rgles et conditions quelle avait tablies pragmatiquement au moment de la dissolution de lexYougoslavie. La scession ordonne, et sous surveillance du Montngro, est donc la conscration des efforts des tats membres de la CE9 depuis 1991 pour concilier linconciliable, cest--dire ne reconnatre qu titre exceptionnel un droit des peuples lautodtermination au bnfice exclusif dtats fdrs europens enclavs dans lespace de lUnion europenne. On ne peut maintenir un tat fdral contre la volont des peuples qui le composent dclarait le prsident de la Rpublique, Franois Mitterrand10. Encore fallait-il ordonner le mouvement , expliquait en 1997 Roland Dumas, de telle sorte que les chances de paix fussent prserves et que les droits de lhomme aujourdhui si bafous ne fussent pas sacrifis ceux des tats en gestation. Tel fut lobjet de linitiative que je pris, en dcembre 1991, pour faire approuver par la Communaut europenne un ensemble de principes qui visaient assurer le respect du droit international, des droits de lhomme et lindpendance des tats certes, mais aussi le respect des frontires et les droits des minorits11.
7.
AFP, 8 octobre 2007. La reconnaissance serait prmature puisque la rsolution 1244 rserve les droits souverains de la Serbie sur sa province, mme si le statut international actuel de cette province a profondment modifi la situation de fait sur le plan local en mettant en place des institutions quasi-tatiques effectives. la suite de lannonce faite par M. Djukanovic de la tenue dlections lgislatives le 22 avril, qui seraient suivies par un rfrendum sur lindpendance, lUE a immdiatement prcis sa position [...] le Conseil a engag les autorits de Belgrade, ainsi que celles de Podgorica, convenir dun processus ouvert et dmocratique, dans un cadre fdral global, pour arrter de nouveaux arrangements constitutionnels concernant les relations entre les composantes de la Fdration qui soient acceptables pour toutes les parties. [...] Il souligne quil importe, dune part, de sabstenir de toute action unilatrale risquant de compromettre le processus de ngociation et, dautre part, dassurer la lgitimit dmocratique de son rsultat [...] , Journal officiel, no 261 E, 18 septembre 2001, pp. 0180 018, rponse la question crite du 7 juillet 2001. La Communaut conomique europenne (CEE), devint la CE quand le trait de Maastricht cra lUE. Franois Mitterrand affirma le 17 janvier 1995 : le nationalisme cest la guerre ; Daniel VERNET, Lmiettement identitaire. Leffet domino du Montngro , Le Monde, 8 juin 2006. Discours de Roland DUMAS, ministre dtat, ministre des Affaires trangres lAssemble nationale lors du dbat budgtaire, le 3 novembre 1997, www.doc.diplomatie.gouv.fr.

8.

9. 10. 11.

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Mais lpoque, le droit international ainsi voqu navait pas vari dun iota depuis les annes 20 propos des scessions unilatrales12, et le constat de la Commission de juristes mandate par la Socit des Nations au sujet du statut des les Aland tait toujours dactualit : Le droit international positif ne reconnat pas des fractions de peuples, comme telles, le droit de se sparer par un simple acte de volont de ltat dont elles font partie13 . Pour tre plus prcise encore, la Commission dniait aux units constitutives des tats fdraux (ou peuples globaux des tats fdrs14) le droit de se sparer de ltat dont ils font partie simplement parce quils en expriment le souhait . Sur ce point, les tats membres de la CE ont implicitement apport une modification au droit international gnral, en sappuyant sur le raisonnement dune autre Commission de juristes destine les aider motiver lexercice de leur comptence en matire de reconnaissance dtat : la Commission darbitrage de la Confrence europenne pour la paix en Yougoslavie ou Commission Badinter (du nom de son prsident)15. Cest donc sous prtexte dune reconnaissance dclarative16 concerte, que les tats membres de la CE ont fini par imposer des rgles rgionales conciliant le principe uti possidetis (selon lequel laccession lindpendance ne doit pas saccompagner dun bouleversement des frontires) avec celui de leffectivit (qui sert de motivation la reconnaissance dclarative) : ils ont implicitement dduit le droit des tats fdrs lautodtermination dans le cadre de leurs frontires administratives sans les obliger respecter les conditions des pactes fdratifs. La mthode consistant singrer dans les affaires des peuples en usant de la seule promesse dune reconnaissance a ainsi permis de poser les bases dune rvision rgionale du droit des tats fdrs faire scession, droit dont ltat du Montngro esprait bien pouvoir bnficier ; mais contrler lexercice de ce droit en jouant du seul chantage17 la reconnaissance ntait pas
12. Rapport de James CRAWFORD, la pratique des tats et le droit international relativement la scession unilatrale , justice.gc.ca/fr/news. 13. SOCIT DES NATIONS, Journal officiel, Suppl. sp. no 3 (1920), p. 5. 14. Le peuple dun tat est prsum unitaire, comme le territoire est unitaire. Le peuple dun tat se conoit comme global sans tenir compte des particularits ethniques, des minorits nationales. Le peuple global est lquivalent de la nation de Sieys, cest un prsuppos qui a t raffirm au moment de la dcolonisation, de mme que sest impos le principe uti possidetis. 15. La dclaration du Conseil des ministres des Affaires trangres des tats de lUE du 27 aot 1991 institue la Commission darbitrage relevant de la Confrence de la paix runie linitiative de la CEE. Pour un historique de limplication diplomatique de la CEE dans le conflit, Reno LUKIC, Lagonie yougoslave, 1986-2003. Les tats-Unis et lEurope face aux guerres balkaniques , Qubec, Les Presses de lUniversit Laval, dcembre 2003. 16. Joe VERHOEVEN, La reconnaissance internationale. Dclin ou renouveau ? , Annuaire franais de droit international, 1993. La thorie de la reconnaissance dclarative fait la part belle leffectivit et ce quil est convenu dappeler les lments constitutifs de ltat pour tenter de limiter laspect discrtionnaire des reconnaissances dtat. 17. M. Olli REHN, commissaire europen llargissement, prfre voquer un soft power de lUE, comme loccasion de son discours lInstitut dtudes politiques Paris le 4 octobre 2007, sur le thme : Une Europe forte, le regard tourn vers le Sud-Est. Notre futur europen .

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vraiment efficace : la mthode avait des limites, avres dans le cas de la Croatie, puisquil avait fallu lui faire miroiter une future adhsion l UE pour lamener exercer son pouvoir constituant originaire tout en tenant mieux compte des exigences imposes par lUnion18. Cest pourquoi, quand les dirigeants europens acquirent la certitude que le peuple montngrin ne resterait plus longtemps associ au peuple serbe, ils ont us de la promesse dune adhsion future au sein de l UE pour effectuer un contrle troit de lexercice par le peuple montngrin de son droit disposer de lui-mme, droit finalement et tardivement revendiqu. Cest alors que le Montngro sopposait la dissolution de lancien tat fdral yougoslave aux cts de la Serbie dans les annes 90, que la toute jeune UE tait parvenue a dlimiter les contours dune exception rgionale au droit des peuples disposer deux-mmes par voie de scession, faisant uvre normative en dpit de la faiblesse de ses moyens. Puis le peuple montngrin repentissant revendiqua lexercice de ce droit dont les bases juridiques avaient t poses par lUE de son fait et bien malgr lui, ce que lon va voir en premire partie. Peu enthousiaste mais sre de ses bases juridiques, lUE parvint faire consacrer le droit de scession des Montngrins dans la Constitution fdrale en leur offrant une perspective politique crdible dtre finalement intgrs dans lUnion19 et donc en promettant un avenir en son sein aux deux tats fdrs qui accdrent lindpendance sous son contrle. LUE cautionnait ainsi lacte de naissance la fois du Montngro et de la Serbie par voie de consquence, ce qui fera lobjet de la deuxime partie.

I Le droit rgionalement tabli de faire scession appartenait ltat fdr du Montngro

Il nexistait pas de droit de faire scession dans les annes 90 en dehors des situations coloniales. Les scessions sont des situations de fait et les tiers ne sont pas en droit de venir en aide aux scessionnistes, qui doivent dabord simposer face aux autorits de ltat dmembr, lequel peut, linverse, recevoir de laide pour prserver son intgrit territoriale et son unit nationale. Si les tats de la CEE voulaient venir en aide aux entits scessionnistes de Yougoslavie, afin de mettre un terme un conflit rgional inquitant, il leur fallait sattacher non pas dmontrer leffectivit des tats ns par scession, ce qui aurait demand du temps et laiss le champ libre aux belligrants, mais celle
18. La reconnaissance de la Croatie le 15 janvier 1992 par les tats de la CEE ne respectait pas les conditions poses par la Commission Badinter, qui avait demand aux autorits une rvision de la Constitution en faveur des minorits (avis no 5). Mais la Croatie avait dj t reconnue ds 1991 par la Slovnie (26 juin), la Lituanie (30 juin), lUkraine (11 dcembre), la Lettonie (14 dcembre), lIslande (19 dcembre) et lEstonie (31 dcembre). LAllemagne avait mme rendue publique sa dcision de reconnatre unilatralement la Croatie, dcidant toutefois de la rendre effective au 15 janvier 1992. Finalement la Croatie sest vue reconnatre le statut dtat candidat lUE. 19. COM (2005)561 final, communication de la Commission, document de stratgie pour llargissement , 9 novembre 2005, p. 3.

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du dmembrement de lancien tat fdral dissous de fait et qui ne mritait donc plus le statut international dtat souverain. Pour ce faire, il fallait contourner le droit international gnral et tablir une rglementation rgionale permettant didentifier la disparition de fait dun tat fdral, ce qui revenait reconnatre le droit de scession des tats fdrs, qui relve du droit international rgional europen et non pas du droit constitutionnel interne. Ce fut fait entre 1991 et 1992. Or, parce quil tait un tat fdr de lpoque titiste nayant toujours pas exerc son droit de scession, le Montngro pouvait esprer recevoir laide des tats membres de lUE qui avaient dj cautionn la naissance de la Slovnie, de la Croatie, de la Bosnie-Herzgovine ainsi que de lex-Rpublique yougoslave de Macdoine20 et avaient ainsi authentifi la dissolution effective sinon rgulire au plan du droit constitutionnel yougoslave de lancienne RFSY. Le Montngro pouvait alors revendiquer un droit de repentir, puisquil navait pas accd lindpendance en mme temps que les autres.

A La thorie de leffectivit au service de la constatation de la dissolution de ltat fdral

La Commission Badinter, compose de cinq prsidents de Cours suprmes europennes, lesquelles sont les garantes du respect de leurs constitutions nationales, ne pouvait pas cautionner les violations patentes de la constitution fdrale yougoslave qui rglementait lexercice du droit faire scession. Les scessionnistes exercrent bien un droit lautodtermination qui leur tait accord par le Pacte fdratif, mais ils ne lexercrent pas de manire conforme. Les scessions taient inconstitutionnelles et personne ne pouvait lignorer. La Commission Badinter se rfra donc au droit international public et privilgia la mthode de leffectivit pour constater la dissolution de lancien tat fdral yougoslave ; mais leffectivit dune dissolution nimplique pas leffectivit des nouveaux tats ns de cette dissolution : leffectivit na pas servi en lespce motiver une reconnaissance dclarative des nouveaux tats autoproclams mais convaincre en tout premier lieu les tats membres de la CEE (puis la Communaut internationale dans son ensemble) de la disparition effective et objective de lancienne RFSY dont il convenait de tirer les consquences sur le plan rgional puisquil y allait du maintien de la paix en Europe. Depuis que de nombreux tats sont ns de la dcolonisation, leffectivit a perdu de sa pertinence comme condition de la reconnaissance. On en veut pour preuve la manire dont le Comit de dcolonisation et lAssemble gnrale de lONU ont vilipend les puissances coloniales qui tiraient argument de limprparation des peuples coloniaux exercer leur droit et assumer effectivement les responsabilits affrentes au statut dtat. Largument dimprpa20. Mme si le nom de cette rpublique fut contest par la Grce ce qui retarda son admission lONU. 21. Chantal CARPENTIER, Le critre de lgitimit dmocratique oppos au peuple iraquien par la Socit des Nations , tudes internationales, vol. XXXV, 2004, pp. 721-739.

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ration qui valait entre les deux guerres mondiales sagissant des territoires placs sous mandat de la Socit des Nations (SDN)21 ne valait plus aprs 1960. Le droit daccder lindpendance existant objectivement pour les peuples coloniaux protgs par un statut juridique international provisoire, linaptitude de ces peuples lexercer tait sans influence, le droit devait tre exerc et tout retard tait considr comme un abus de pouvoir des puissances coloniales. Dans un cas au moins leffectivit de la nouvelle entit ntait pas la condition sine qua non de sa reconnaissance. Elle ne le fut pas non plus pour ce qui tait de lautodtermination des peuples des tats fdrs dEurope orientale. Ltat est communment dfini comme une collectivit qui se compose dun territoire et dune population, soumis un pouvoir politique organis ; il se caractrise par la souverainet ; la reconnaissance par les autres tats a des effets purement dclaratifs ; lexistence ou la disparition de ltat est une question de fait22 : cest ainsi que la Commission darbitrage posa les bases du raisonnement qui allait conduire les tats de la CEE reconnatre implicitement le droit des tats fdrs faire scession indpendamment des conditions prvues par la Constitution fdrale. En lespce, et pour prserver la paix dans la rgion, ce qui comptait avant tout, ctait de dfinir les conditions de la disparition dun tat fdral de faon ce que le conflit, a priori qualifiable dinterne, soit requalifi dinternational et autorise la double ingrence de la Confrence pour la scurit et la coopration en Europe (CSCE) et de la CEE, qui sont les organisations internationales rgionales europennes comptentes sur la base du chapitre VIII de la Charte des Nations Unies. Cest en deux tapes que la Commission Badinter entrina la dissolution de lex-Yougoslavie : dans son premier avis du 29 novembre 1991, elle constata que la RFY stait engage dans un processus de dissolution23 en faisant jouer le critre deffectivit, puisquelle tenait compte de la paralysie avre des organes fdraux (ltat na plus de gouvernement obi par la majorit de la population), de la volont dindpendance proclame24 de trois des six tats fdrs ainsi que de la gnralisation du recours la force, qui pour sa part dmontre bien linaptitude des autorits fdrales obtenir lobissance de la majorit de la population. Le processus de dissolution dont la Commission constatait lengagement en novembre 1991, fut proclam comme achev le 4 juillet 1992 : la Commission darbitrage dclara que le processus de dissolution de la Rpublique socialiste fdrative de Yougoslavie [...] est arriv son terme et quil faut constater que la RSFY nexiste plus . La Commission obtint en septembre de la mme anne le soutien du Conseil de scurit qui, dans la rsolution 777

22. Avis du 29 novembre 1991, texte dans RGDIP 1992, p. 264. 23. Ibid., p. 265. 24. La Slovnie et la Croatie se proclament indpendantes le 25 juin 1991, puis la Macdoine en septembre et enfin la Bosnie en mars 1992.

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(1992), prit acte du fait que ltat antrieurement connu comme ayant t la RFSY a cess dexister25 . Entriner le fait accompli dune dissolution nest pas de lingrence, ce nest pas apporter un soutien des entits scessionnistes. Ce nest pas la mme chose que de reconnatre un tat scessionniste alors que ltat dmembr survit encore et peut revendiquer bon droit le respect de sa souverainet, de son intgrit territoriale et de son unit nationale (cest--dire de lunit de sa population). En situation de dissolution, il ny a plus dtat survivant capable de protester ; cest comparable la situation des tats en pleine anarchie qui peuvent subir des ingrences dites humanitaires sans que la Communaut internationale ne sen meuve26, labsence de pouvoir central qui exerce de fait et de droit son autorit sur lensemble du territoire semblant justifier titre exceptionnel le non respect de la souverainet toute virtuelle ou dliquescente27 de ltat. Fallait-il attendre lachvement du processus de dissolution de lex-Yougoslavie ? Les tats CEE nattendirent pas et invitrent, le 16 dcembre 1991, toutes les Rpubliques yougoslaves dclarer avant le 23 dcembre si elles souhaitent tre reconnues en tant qutats indpendants , et sengagrent ne pas reconnatre des entits qui seraient le rsultat dune agression , ce qui correspondait dnoncer prventivement la scession de la Krajina, uvre des sparatistes serbes. Ne faut-il pas, dans ces conditions, en dduire que leffectivit de la dissolution de lancien tat fdral dpendait moins de la dure que de la volont clairement exprime des tats fdrs ? Le concept de dissolution dtat a t invent de toutes pices au dbut des annes 90 pour sappliquer aux seuls tats fdraux dEurope orientale28 mis dans limpossibilit de continuer fonctionner du fait que le schma dorganisation dun tel tat donne aux entits composantes et leurs peuples reprsents dans une assemble parlementaire spcifique un rle important jouer. Les institutions fdrales ne se superposent aux institutions fdres quautant que celles-ci jouent effectivement le jeu. La dissolution dun tat fdral peut se raliser de plusieurs faons : soit en respectant les directives de la Constitution fdrale rvise ad hoc (exemple de la Tchcoslovaquie29), soit par consensus (cas de lURSS, lune des entits fdres se faisant reconnatre le

25. Dans le dispositif de la rsolution, le Conseil prcise : 1. Considre que la RFY (Serbie et Montngro) ne peut pas assurer automatiquement la continuit de la qualit de membre de lancienne Rpublique fdrative socialiste de Yougoslavie aux Nations Unies et par consquent recommande lAssemble gnrale de dcider que la RFY (Serbie et Montngro) devrait prsenter une demande dadhsion aux Nations Unies et quelle ne participera pas aux travaux de lassemble gnrale . 26. Exemple de lintervention Restore Hope en Somalie qui nobtint laval des tats non aligns membres du Conseil de scurit que parce quil sagissait dune situation exceptionnelle. 27. Paul TEIXEIRA, Un nouveau dfi pour le Conseil de scurit. Comment traiter les tats dliquescents ou dchirs par des conflits internes , AFRI 2005, pp. 104-115. 28. Lignes directrices sur la reconnaissance de nouveaux tats en Europe orientale et en Union sovitique , RGDIP, 1992, p. 261. 29. La Loi constitutionnelle de 1992, modifia celle de 1991. Les modalits de la dissolution de la Fdration ont t fixes par accord entre les deux gouvernements fdrs et ratifies par lAssemble fdrale.

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statut dtat successeur par les autres30), soit enfin par la concordance de plusieurs scessions rendant de fait impossible la fois le fonctionnement des institutions fdrales et leur survie (ex-Yougoslavie31). Une fois libres de leur lien dallgeance envers ltat fdral dissous, les entits fdres se retrouvent juridiquement indpendantes32 et les peuples globaux de ces tats anciennement fdrs peuvent exercer leur droit disposer deux-mmes, mais pas en se proclamant indpendants, ce qui a lieu lorsque le processus de dissolution est amorc mais non achev, un moment o le droit daccder lindpendance en faisant scession ne leur est encore garanti ni par la Constitution fdrale33, ni par le droit international34 : dans les cas prcits, ils nexercrent pas un droit mais crrent une situation de fait. Ce nest quune fois tablie la dissolution effective de lancien tat fdral cest--dire une fois que celle-ci eut t authentifie par les organisations rgionales europennes que les entits fdres ont t en droit de sautodterminer, de se doter dinstitutions, dexercer le pouvoir constituant originaire et donc de sorganiser sous la forme tatique. Or, les tats nouvellement ns furent reconnus rapidement, mais sans que leffectivit ne leur soit acquise dans la dure. On peut faire un parallle avec le cas des peuples coloniaux qui sautodterminent ds lindpendance obtenue et sont immdiatement reconnus par les tiers sans quaucune garantie de viabilit ne soit donne, le statut international dtat palliant ce manque et prservant juridiquement une souverainet quils assument difficilement dans les faits. Affirmer que le processus de dissolution de ltat fdral tait achev, ctait purger les scessions de leur vice dorigine (la violation du droit constitutionnel fdral) ; ctait reconnatre que ces peuples ayant conserv le droit de se repentir (dcoulant de leur ancienne souverainet) pouvaient lexercer de fait, sans respecter les contraintes procdurales. Puisque le droit existait, ses modalits dexercice navaient pas dimportance : la disparition effective dun tat fdral libre en effet les entits fdres de tout lien dallgeance. Cest le lien juridique de dpendance qui est rompu, et les entits qui ntaient quautonomes dans le cadre du fdralisme deviennent ainsi indpendantes et peuvent donc exercer le droit lautodtermination qui en dcoule. Mais si ce droit dcoule de lindpendance, il nen est pas pour autant discrtionnaire, dans la mesure o les tats nouvellement ns se soumettent
30. En cas de dissolution, aucune des entits ex-fdres ne peut prtendre de sa propre autorit tre le successeur de lancien tat fdral ; NGUYEN QUOC DINH, P. DAILLIER et A. PELLET, Droit international public , LGDJ, Paris, 4e d., 1992, p. 499. 31. A. PELLET, La Commission darbitrage de la Confrence europenne pour la paix en Yougoslavie , AFDI, 1991, pp. 329-348. 32. Moins du fait de leur proclamation unilatrale dindpendance que du fait de la dissolution effective de la fdration. 33. Ds lors quils refusaient de respecter les procdures prtablies par la Constitution fdrale. 34. Contrairement aux trois tats baltes qui, ayant t victimes de bellatio, avaient conserv de lavis des tats de la CEE leur droit originaire de recouvrer lindpendance et de se reconstituer en tat souverains. Leur appartenance la fdration sovitique avait t contrainte et pas librement consentie.

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la procdure de reconnaissance collective pour faire authentifier leur naissance35. Le processus de dissolution voqu dbut dcembre par la Commission darbitrage ntait pas achev, mais il y avait urgence et le Conseil des ministres de la CEE adopta le 16 dcembre 1991 les lignes directrices sur la reconnaissance des nouveaux tats en Europe orientale et en Union sovitique , posant cinq conditions que les tats membres acceptaient au titre de la PESC36, liant ainsi volontairement leur droit unilatral de reconnatre un tat : 1) le respect par le candidat de toutes les normes internationales universelles et rgionales concernant la dmocratie et ltat de droit ; 2) le respect des droits des groupes ethniques et nationaux et des minorits conformment aux engagements souscrits dans le cadre de la CSCE ; 3) le respect de linviolabilit des limites territoriales ; 4) le respect des engagements pris par les anciens tats fdraux en matire de dsarmement et de non-prolifration nuclaire ; 5) le rglement, en principe par la ngociation, du problme de la succession ltat fdral, selon un processus pacifique. Toutefois les reconnaissances intervinrent avant que cette dernire condition ne soit remplie en ex-Yougoslavie puisque lachvement du processus effectif de dissolution a t constat par la Commission Badinter. Les reconnaissances ntaient pas prmatures, elles ntaient pas constitutives dingrence dans les affaires de ltat fdral, puisque celui-ci nexistait plus. Les tats CEE pensaient se conformer ainsi leurs obligations internationales, telles quelles sont consignes dans la dclaration dite des sept principes : Aucun tat ni groupe dtats na le droit dintervenir, directement ou indirectement, pour quelque raison que ce soit, dans les affaires intrieures ou extrieures dun autre tat. En consquence, non seulement lintervention arme, mais aussi toute autre forme dingrence ou toute menace, dirige contre la personnalit dun tat ou contre ses lments politiques, conomiques et culturels, sont contraires au droit international 37.

B Lexercice rgul du droit rgional europen lautodtermination

Leffectivit des tats nouvellement indpendants issus de la dissolution de lex-Yougoslavie ne fut pas prise en compte au moment de les reconnatre.
35. La reconnaissance collective correspondait traditionnellement une initiative des grandes puissances destine consacrer dfinitivement lindpendance du nouvel tat et son insertion dans la communaut internationale malgr les rticences de ltat dmembr ; NGUYEN Quoc Dinh, P. DAILLIER et A. PELLET, op. cit., p. 535. 36. PESC ou Politique extrieure et de scurit commune : cest lun des deux piliers de la toute nouvelle Union europenne qui organise la simple coopration des tats (lautre pilier tant la JAI ou Justice et affaires intrieures). 37. Le principe relatif au devoir de ne pas intervenir dans les affaires relevant de la comptence nationale dun tat, conformment la Charte est prcis dans la Dclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et coopration entre les tats conformment la Charte des Nations Unies , rsolution 2625 (XXV) de lAssemble gnrale, 24 octobre 1970.

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Nanmoins, les tats de la CEE tentrent de rguler lexercice de ce droit lautodtermination acquis de manire effective en ne permettant plus aux institutions fdrales de fonctionner et en refusant lallgeance. Reprenons et dtaillons les cinq conditions prcites. 1. Tout dabord, lexercice de ce droit lautodtermination devait se faire dans le respect du principe uti possidetis. Ctait une condition pose ds le dpart par les tats de la CEE. La Commission Badinter, dans son avis no 2 du 11 janvier 1992, prcisa qu dfaut dun accord contraire, les limites antrieures acquirent le caractre de frontires protges par le droit international conformment au principe de luti possidetis juris , se rfrant la jurisprudence de la Cour internationale de justice (arrt du 22 dcembre 1986, Diffrend frontalier38) qui reconnat au principe initialement reconnu dans le rglement des problmes de dcolonisation en Amrique latine et en Afrique le caractre de principe gnral, li au phnomne daccession lindpendance o quil se manifeste . La Commission Badinter transforme donc les anciennes dlimitations internes ltat fdral en frontires mme si le mot nest pas utilis leur sujet aucune modification des frontires et des limites existantes tablie par la force ne peut produire deffets juridiques39 . La Commission fait bnficier ces limites existantes dun rgime juridique international qui est sans conteste celui des frontires et prserve ainsi pour lavenir les tats peine ns, dont lintgrit territoriale est protge lencontre de revendications nationalitaires ultrieures40. Quelques mois plus tt, le Conseil de scurit de lONU stait rfr au droit international rgional applicable en lespce : rappelant les principes contenus dans la Charte et prenant note dans ce contexte de la dclaration faite le 3 septembre 1991 par les tats participant la Confrence sur la Scurit et la Coopration en Europe, selon laquelle aucun gain ou changement territorial ralis par la force lintrieur de la Yougoslavie nest acceptable41. Mais dans une rsolution ultrieure42, si le Conseil voqua les peuples yougoslaves , il se rfra encore la Yougoslavie , sa dissolution nayant pas encore t authentifie par les organisations rgionales europennes dont il reconnaissait la comptence en vertu du chapitre VIII. 2. Une autre condition simpose aux peuples globaux des tats fdrs au moment o ils exercent leur droit lautodtermination en se dotant dune constitution : il leur faut respecter le droit des minorits43, prsent par
38. 39. 40. 41. 42. 43.
CIJ , rec. 1986, p. 565. Avis no 3, 11 janvier 1992, RGDIP, 1992, pp. 268-269. Avis no 2, 11 janvier 1992, RGDIP, 1992, p. 266. Rsolution 713 (1991), 25 septembre 1991. Rsolution 724 (1991), 15 dcembre 1991. Cest la mme logique que celle prvalant aux premiers jours de la SDN quand, ayant dmantel les grands empires vaincus au nom du principe wilsonien des nationalits, les vainqueurs imposrent un statut protecteur aux minorits nationales auxquelles ils navaient pas voulu accorder le droit de se constituer en tat.

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la Commission Badinter comme relevant du jus cogens44: si la reconnaissance est un acte discrtionnaire45, cest sous la seule rserve du respect d aux normes impratives du droit international gnral, notamment celles qui interdisent le recours la force dans les relations avec dautres tats ou qui garantissent les droits des minorits ethniques, religieuses ou linguistiques46 . Mais si la reconnaissance ne peut tre accorde que sous certaines rserves, nest-ce pas la preuve, dune part, quelle est qualifie tort de discrtionnaire et dautre part, que cest le processus dexercice du droit des peuples disposer deux-mmes en se constituant en tat qui est rglement par le droit international, ft-il gnral (sagissant de normes considres comme relevant du jus cogens) ou rgional (sagissant du droit des minorits nationales) ? Un droit international qui saffine peu peu, grce aux efforts conjugus de lOrganisation pour la Scurit et la Coopration en Europe (qui succda la CSCE), du Conseil de lEurope et de lUE , laquelle se dclarait officiellement compose dtats respectueux de ltat de droit et prte sanctionner ceux de ses membres qui violeraient de manire grave et persistante les principes noncs dans larticle 6 du trait dAmsterdam47. Une fois remplie la condition concernant la protection des minorits nationales ou la promesse faite quelle le serait bientt, comme dans le cas de la Croatie dont la premire bauche constitutionnelle tait critique la reconnaissance des nouveaux tats devenait possible, puisque la principale cause de conflit entre voisins et ex-associs disparaissait officiellement : les tats europens avaient pris les Serbes au mot et ils tentrent sans succs de les prendre au pige de leur propre argumentation48 puisquils taient les principaux

44. Avis no 10 du 4 juillet 1992, p. 4. Une telle affirmation peut surprendre, sachant par exemple que la position franaise au sujet du jus cogens en gnral est plus que rserve et que la protection internationale des minorits, en tant quentits collectives, soulve de constantes critiques de la part des autorits franaises. 45. moins quil nexiste une obligation de ne pas reconnatre en application de la doctrine Stimson avalise par la SdN loccasion de la scession du Mandchoukouo, laquelle ntait ni spontane non dcide par la population locale exclusivement ni sincre, puisquelle cachait une tentative dannexion de la part du Japon. LEurope connat un exemple qui perdure de ce type de scession : celui de la Rpublique turque de Chypre Nord. 46. Dans une runion quadripartite entre la CEE et le Conseil de lEurope Strasbourg, le 20 novembre 1991, les participants avaient affirm que les questions poses par les minorits nationales applent juste titre lattention de tous les pays et ne constituent donc pas exclusivement une affaire intrieure chaque tat , DAI, no 3, 1er fvrier 1992, p. 60. La Commission Badinter alla beaucoup plus loin, en plaant le respect des droits dus aux minorits dans la catgorie suprieure des normes impratives du DIP, Avis no 2, RGDIP, 1992/1, p. 266 et avis no 10, RGDIP, 1993/2. 47. LUnion est fonde sur les principes de la libert, de la dmocratie, du respect des droits de lhomme et des liberts fondamentales, ainsi que ltat de droit, principes qui sont communs aux tats membres , tant entendu que les droits des minorits nationales sont protgs par le biais des droits individuels de lhomme et en particulier le principe de non-discrimination. 48. Chantal CARPENTIER, Le principe mythique des nationalits. Tentative de dnonciation dun prtendu principe , RBDI, 1992/2, p. 387.

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protagonistes justifier leur recours la force pour venir en aide des minorits ethniquement rattaches la nation serbe. Ds lors que les Constitutions des nouveaux tats prsentaient des garanties claires en faveur des minorits et groupes ethniques, les tiers pouvaient mettre en doute la bonne foi de la Serbie et confirmer que le droit des peuples ntait plus en cause49. Les Europens tentrent bien dimposer la Croatie un rgime de trs large autonomie pour la Krajina et une administration internationale des deux Slavonies pour une priode de cinq ans avant quelles ne repassent sous administration croate. Plusieurs plans furent concocts en collaboration avec lONU jusqu ce quune offensive clair de larme croate en aot 1995 ne mette fin la dissidence des Serbes de Croatie. 3. Les deux conditions impratives (jus cogens) prtendument poses par le droit international tant remplies, ltat nouvellement n et dont lacte dautodtermination a t authentifi par les tats membres de LUE bnficie de la part de ces tats puis de la Communaut internationale qui saligne sur eux dune promesse que leur statut dtat souverain sera protg par le droit international puisquil a t acquis de manire valable. En consquence, dventuelles tentatives de scessions imputables des minorits nationales agissant seules ou avec lappui dun tat voisin ne seraient pas reconnues, ltat victime dun dmembrement pouvant esprer recevoir de laide, en particulier celle du Conseil de scurit des Nations Unies. Toute tentative de scession linitiative dune minorit nationale va lencontre des normes de jus cogens voques par la Commission Badinter : il y a la fois violation de lintgrit territoriale des ex-tats fdrs devenus des tats, et non respect des anciennes frontires internes lex-tat fdral qui, pour ntre pas intangibles, nen sont pas moins inviolables. Cest une garantie donne aux tats nouvellement ns dtre protgs contre des scessions futures, alors que le droit international ne protge pas plus contre les scessions quil ne les autorise. Le droit rgional europen innova donc en prenant soin de ne pas ractiver le prtendu principe des nationalits. Mais le moyen utilis restait archaque, la promesse de reconnaissance ntait pas suffisante pour convaincre des peuples souverains que lexercice de leur pouvoir constituant nest pas discrtionnaire. Dans le cas de la Croatie, cest en dfinitive la promesse dune admission au sein de lUE qui a t dterminante du fait quil a fallu reconnatre le nouvel tat trop vite. Dans le cas du Montngro, le soft power de lUE sest exerc prioritairement en jouant de la promesse dun destin europen offert aux deux tats fdrs, une fois que la Serbie et repris sa place dans la Communaut
49. Largumentation ne convainquit pas vraiment la Serbie puisquen 1995, il existait toujours une situation de conflit international du fait des revendications sparatistes des Serbes de Krajina et des Slavonies, ce qui justifia lintervention de lONU la demande des Europens dmunis. La FORPRONU fut dploye avec laccord des autorits croates, mais si les Serbes se satisfaisaient de la prsence des casques bleus, qui semblaient en mesure dempcher la rintgration de la Rpublique serbe des Krajina dans lensemble croate, les Croates reprochaient la Force onusienne de geler la situation et de protger avant tout le droit de conqute serbe ; Thierry TARDY, La gestion onusienne des conflits yougoslaves , Regards sur lactualit, no 211, mai 1995, p. 45.

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internationale et donn des garanties. LUE est ainsi parvenue singrer dans le processus de dissolution de ltat de Serbie-et-Montngro, nattendant pas que le Montngro fasse scession unilatralement. Par la promesse dune adhsion en temps voulu, lUE est parvenue rguler le processus de dissolution, et a fait avaliser par la Constitution fdrale le droit de scession du Montngro, tout en imposant les conditions de son exercice et en simposant ellemme comme organisme certificateur.

II Le droit de faire scession exerc sous surveillance rgionale a conduit la naissance de ltat du Montngro
Si les tats membres de lUE avaient fini par admettre un droit de scession exceptionnel en faveur des tats fdrs de lex-Yougoslavie, ils nentendaient pas se retrouver dans la situation de fait qui les avait contraints improviser de nouvelles rgles de droit rgional. Le plus simple tait encore de faire admettre le droit de faire scession dans le Pacte fdratif unissant la Serbie et le Montngro50, et dimposer des conditions de validit pour chaque phase de laccession lindpendance de ce dernier : le peuple global de ltat fdr devait donc se plier des exigences dcoulant de normes europennes identifies par la Commission de Venise51 la suite dune tude minutieuse de la pratique lectorale rfrendaire. LUE peut se rfrer des normes opposables aux membres du Conseil de lEurope puisque cette fois les deux tats (fdrs) sont eux deux membres de cette organisation en tant quensemble fdral. Toutefois, si le droit rgional europen applicable lors de lexercice du droit lautodtermination est mieux identifi quil ne ltait au dbut des annes 90, les moyens juridiques dont disposent les organisations rgionales ne sont pas plus performants, et larsenal juridique de la PESC est lui-mme de peu dutilit pour viter que lexercice de son droit faire scession par le peuple montngrin ne conduise une crise rgionale. Il ne reste donc que la voie du chantage ladhsion lUE, qui ne peut tre utilise efficacement quaprs la reddition de la Serbie, obtenue en 1999 par lOrganisation du trait de lAtlantique nord (OTAN) la suite dune opration militaire non mandate par lONU.

A La promesse dadhsion lUE ne devint oprante qu la suite de la punition inflige par lOTAN la Serbie pour avoir rprim trop svrement la tentative de scession kosovare
Dans les annes 90, les tats de la CEE navaient aucun moment conditionn leur reconnaissance leffectivit, parce que celle-ci aurait pu entraner une reconnaissance dentits scessionnistes se rclamant du principe des nationalits mais nayant pas eu le statut dtat fdr par le pass : il ne sagissait
50. La Rpublique fdrale de Yougoslavie (RFY) cre en avril 1992 aprs la dissolution de la RFSY, tait devenue la Serbie-et-Montngro en 2003, cest dire une communaut fdrale plus proche de la confdration que de la vritable fdration. 51. Organe subsidiaire du Conseil de lEurope.

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donc pas de reconnatre des tats ethniques ns de la fragmentation dun des nouveaux tats valablement ns par scession, en dpit des menaces serbes visant en particulier la Bosnie-Herzgovine selon lesquelles ils ne renonceront jamais leur tat ethnique qui tait selon eux une ralit puisquil existait de fait sur les territoires conquis et purifis par leur arme52 . La situation de la Bosnie-Herzgovine tait alors particulire car lexercice par le peuple de ltat fdr (en fait trois communauts distinctes) de son droit disposer de lui-mme en faisant scession a t supervis par la Commission Badinter : cest linitiative de la Commission que le rfrendum dautodtermination eut lieu les 29 fvrier et 1er mars 1992, dgageant une large majorit en faveur de lindpendance, mme si la communaut serbe (32 % de la population) boycotta le scrutin. Cest la suite de ce rfrendum dautodtermination valid par la CEE/UE que les combats dbutrent Sarajevo, lONU dcidant des sanctions lencontre de la Serbie et du Montngro sans pourtant les accuser davoir commis une agression (rsolution 757 du 30 mai 1992). Stant implique dans le rglement ngoci du conflit ct de lUE, lONU finit par laisser linitiative au Groupe de contact compos ds 1995 des tats-Unis, de la Russie, du Royaume-Uni, de lAllemagne et de la France. Ce groupe de contact constitu au sujet de la Bosnie-Herzgovine resta charg de lensemble du dossier yougoslave et sentremit dans la gestion de la crise du Kosovo53, confirmant ainsi que les aptitudes diplomatiques des organisations internationales fussent-elles rgionales sont limites et que, mme dans une crise rgionale, lintervention des deux anciennes superpuissances de lpoque de la guerre froide est encore requise. Lexercice par le peuple montngrin de son droit disposer de luimme rappelle dune certaine manire celui du peuple bosniaque, parce que les organisations rgionales se sont beaucoup impliques dans le processus de dissolution de ltat fdral au lieu de se contenter den constater leffectivit. Mais la diffrence essentielle tient au fait quelles sont parvenues cette fois viter le recours la force par les tenants du fdralisme, auxquels elles ont fait des promesses que ces derniers ont juges avantageuses. Les circonstances avaient chang54. De manire inattendue donc, cest parce que la Communaut internationale est venue en aide une population ne mritant pas le statut de peuple global dun tat fdr (le peuple kosovar) que le peuple du Montngro sest
52. Le Monde, 25 aot 1993. 53. Dj en 1992, le Groupe des sept avait fait une dclaration dans laquelle il pressait les dirigeants serbes de respecter intgralement les droits des minorits, de sabstenir de toute rpression au Kosovo et dengager un dialogue srieux avec les reprsentants du Kosovo en vue de dfinir un statut dautonomie, conformment au projet de convention de la Confrence de la Communaut sur la Yougoslavie , DAI, no 17, 1er septembre 1992, no 288 (le peuple kosovar est donc en 1992 une minorit nationale qui peut revendiquer un statut dautonomie). 54. Ne serait-ce que la cration du Tribunal pnal pour lex-Yougoslavie par le Conseil de scurit des Nations Unies.

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trouv en mesure dexercer son droit, avec lassentiment de la Serbie amene rsipiscence par un usage rgional de la force dont la rgularit par rfrence la Charte des Nations Unies reste douteuse. Tant que la Rpublique fdrale de Yougoslavie ne dpassait pas la mesure pour empcher la population kosovare de faire scession, la situation tait celle dune tentative de scession classique, relevant de la souverainet de ltat concern. Puis la Serbie se laissa prendre au pige dun conflit interne que les organisations rgionales internationalisrent en sappuyant la fois sur la thorie de lingrence humanitaire55, et sur celle du pouvoir de substitution en cas dincapacit de lONU faire respecter par les intresss les obligations nouvelles imposes par le Conseil de scurit sur la base du chapitre VII, cest dire en cas de menace contre la paix56. Puisque le Conseil de scurit tait dans lincapacit de mettre en uvre ses sanctions et de contraindre la Serbie cesser ses violations constantes du droit international (y compris des normes de jus cogens du droit humanitaire), il fallait que les organisations rgionales prennent le relais et, parmi celles-ci, la seule susceptible de leur servir de bras arm : lOTAN57. La Serbie toujours associe au Montngro sortant de lre Milosevic aprs sa reddition se vit promettre le destin europen auquel ses nouveaux dirigeants aspiraient, et qui donnait aux Europens de leur ct un moyen de pression plus puissant que la simple reconnaissance dtat. court terme58, le conflit du Kosovo eut donc un effet bnfique du point de vue des Europens puisque la dissolution totale de lex-Yougoslavie se conclut pacifiquement, sous le contrle des organisations rgionales europennes, contrle souhait par les autorits serbes qui escomptaient pourtant un soutien ferme. Cest la suite de lopration Force allie initie et mene par lOTAN, que la RFY rentra
55. Ruth Wedgwood considre quau-del du dsir de stabilit rgionale et de la volont de prserver la rputation de lOTAN, il y a eu les ncessits humanitaires ; Ruth WEDGWOOD, NATOs Campaign in Yugoslavia , AJIL, vol. 93, pp. 832-834 ; voir aussi Nicolas VALTICOS Les droits de lhomme, le droit international et lintervention militaire en Yougoslavie , RGDIP, 2000 ; J. CHARNEY, Anticipatory Humanitarian Intervention in Kosovo , AJIL, 1999, pp. 838-840 ; Antonio CASSESE, Ex iniuria ius oritur : Are We Moving towards International Legitimation of Forcible Humanitarian Countermeasures in the World Community ? , EJIL, no 10, 1999, p. 27. 56. Weckel considre que lopration Force allie a en effet seulement eu pour objet de faire pression sur les autorits de Belgrade pour les obliger appliquer les rsolutions du Conseil de scurit ; Ph. WECKEL, Lemploi de la force contre la Yougoslavie ou la Charte fissure , RGDIP, 2000, p. 28. 57. En prsentant un plan qui prvoyait demi-mot lautodtermination du Kosovo au bout dune priode transitoire de trois ans, les pays de lOTAN se privaient de carotte ; en cherchant limposer par la force, ils faisaient un usage inappropri de leur bton ; Xavier BOUGAREL, Faillite occidentale dans les Balkans , Manire de voir, no 49, janvier/fvrier 2000, p. 21. 58. plus long terme, linternationalisation de la crise du Kosovo prsente trs exactement le danger auquel les Europens de lOuest voulaient chapper au dbut des annes 90, puisquelle tend cautionner le rveil des nationalits : dans une lettre adresse le 20 janvier 1999 MM. Chirac et Jospin, H. Vdrine, ministre des Affaires trangres franais, crivait que faute dun compromis politique ngoci, il faudra soit imposer par la force un protectorat au Kosovo, soit nous rsigner au chaos entran par une indpendance incontrle ; H. VDRINE, Libration, Paris, 1 juillet 1999. Lintervention Force allie aurait-elle donc t avant tout un moyen de contrler ce processus ?

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dans le rang et devint cooptable au sein des organisations rgionales europennes et tout particulirement de lUE. Le Montngro sut profiter de ce changement de circonstances pour convaincre lUE de soutenir sa revendication dindpendance en tant que dernier tat fdr de lancienne Yougoslavie navoir pas encore us de son droit lautodtermination prserv sous la forme dun droit de repentir. Cette fois, cest laccession lindpendance qui est rglemente linitiative des tats de lUE, et non pas seulement lorganisation en tat, cest--dire ladoption dune Constitution conforme aux normes europennes. Il ny aura pas indpendance effective dun tat fdr prenant linitiative dune scession unilatrale spontane, mais exercice du droit devenir indpendant sous surveillance, les institutions de ltat fdr tant conues de telle sorte que ce dernier peut se transformer en tat indpendant sans bouleversement institutionnel. Les structures tatiques prexistent au rfrendum dautodtermination qui va tre lexpression de la volont du peuple montngrin de devenir indpendant. LUE est parvenue ramener lordre dans un processus de dissolution dtat fdral, mettant de ce fait un point final une exception sur laquelle elle avait peu communiqu et qui devait rester un cas despce.

B En jouant de la promesse dadhsion, lUE impose un mode demploi pour lexercice du droit des peuples fdrs faire scession
Si lUE singre dans un processus de dissolution dun tat fdral, cest cette fois parce que les deux tats fdrs ont engag avec elle des ngociations dont le terme est ladhsion. Plus les tats fdrs sont demandeurs, plus ils acceptent de contraintes peu compatibles avec la thorie de la souverainet des peuples, mais dans ce cas ncessit fait loi. Mme si les tats ns de la dissolution de lex-Yougoslavie au dbut des annes 90 espraient bien tre un jour accepts au sein de lUE (aprs avoir t admis lOTAN), ce nest pas la procdure dadhsion qui pouvait justifier lingrence dans leurs affaires ; il tait en effet beaucoup trop tt pour cela, et il fallut attendre que les tats nouvellement indpendants fassent leurs preuves dans le cadre des autres organisations rgionales europennes59. En 1992, le seul largissement envisageable tait 15 (16 avec la Norvge) et ne concernait que lAutriche, la Finlande et finalement la Sude dont la neutralit empchait ladmission, pour le moins tant quune confrontation militaire avec le bloc sovitique tait craindre. Lhypothque leve, ladmission des trois dmocraties ne posait pas de difficult. Pourtant, la stratgie de pr-adhsion concerna bientt, non seulement les trois tats baltes redevenus
59. Le Comit des ministres du Conseil de lEurope, se prononant le 16 avril 1998, se dclara convaincu que ladhsion au Conseil de lEurope et la ratification de la Convention europenne des droits de lhomme et dautres instruments normatifs et de contrle importants du Conseil de lEurope sont particulirement pertinents pour lobservation de certaines conditions dadhsion lUnion europenne .

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indpendants et lle de Chypre toujours victime de la partition illicite de la partie nord, mais encore la Slovnie dont lindpendance avait t authentifie par la CEE le 15 janvier 1992, et qui avait tabli des relations diplomatiques avec elle le 13 avril avant dtre enfin officiellement candidate le 10 juin 1996, la suite de lentre en vigueur dun accord dassociation le 1er septembre 1993. La preuve tait donne quune stratgie de pr-adhsion pouvait tre un instrument de pression sur des tats attachant une extrme importance leur admission au sein de lUE, mme si lexemple de lle de Chypre est pour sa part loin dtre concluant puisque le problme de la partition de lle reste pendant, le chantage ladhsion (y compris lencontre de la Turquie implique dans la scession) nayant pas encore port ses fruits. Dans un premier temps, lUE tenta de convaincre les Montngrins de rester au sein dune union fdrale assez artificielle rorganise en 2003, imposant leur mdiation dans un processus constitutionnel interne avec lassentiment de la Serbie qui escomptait un soutien de ses prtentions en remerciement de ses efforts sur le Kosovo et de son changement dattitude lgard du Tribunal Pnal pour lex-Yougoslavie (en particulier lextradition de lancien prsident Milosevic accus de crimes contre lhumanit et effectivement transfr La Haye pour y tre jug). Autoriss singrer dans les affaires internes de lassociation Serbie et Montngro, les Europens ne se sont pas contents de constater lexistence du droit constitutionnel dun tat fdr proclamer son indpendance et entraner de fait la dissolution de ltat fdral : ils ont dune part particip la rdaction du pacte fdratif et de laccord de Belgrade ; ils ont dautre part convaincu les Montngrins dattendre trois ans avant dexercer leur droit lautodtermination ; et ils ont enfin pos des conditions de validit dont ils ont vrifi le respect au moment de lorganisation du rfrendum, de son droulement, du dcompte des voix et de la proclamation par le Parlement montngrin de lindpendance sur une base lgale incontestable. Les organisations rgionales europennes se sont mobilises en synergie pour que lauthentification finale du processus daccession lindpendance soit juridiquement incontestable. Il sest agi, non pas dune simple reconnaissance dclarative, mais dun vritable contrle quasi-juridictionnel60 dun processus complexe aboutissant lacte unilatral dindpendance du Montngro. Le droit des peuples globaux des tats fdrs disposer deuxmmes en est restreint dautant, car si lauthentification est plus acheve, cest que le peuple concern a t oblig de limiter sa souverainet en se pliant des conditions dcoulant de normes europennes identifies partir de la pra-

60. Voir G. SCELLE, La guerre civile espagnole , RGDIP, 1938, p. 269, pour lequel la reconnaissance permet de juger et de sanctionner la lgalit dune rvolution ou dune insurrection (cest une) fonction technique de vrification juridictionnelle de linvestiture des comptences gouvernementales. Le refus de reconnaissance deviendrait ainsi une sanction des investitures illgales et la base des garanties des comptences institutionnelles . 61. Normes principalement coutumires.

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tique dautres tats en Europe61. Le peuple montngrin a t moins libre dexercer son droit lautodtermination que ses devanciers, mais lavantage a t considrable puisque lassentiment de la Serbie a t obtenu au pralable, ds 2003 : il a t consacr dans un texte valeur constitutionnelle et dans un trait international (accord de Belgrade). Mme si lofficialisation de lassentiment de la Serbie sest un peu fait attendre une fois lindpendance proclame par le Parlement du Montngro, elle a finalement eu lieu au bout dune dizaine de jours, ce qui tait peu pour mettre fin un mythe nationaliste ancien, et tout particulirement au moment mme o le statut du Kosovo se ngociait sous lautorit de lONU. Sur la base des travaux de la Commission europenne pour la dmocratie par le droit (ou Commission de Venise), lUE put poser des conditions au peuple montngrin dmontrant au peuple serbe que, de lavis des organisations rgionales comptentes et associes62, toute contestation tait impossible, ds lors que les conditions seraient objectivement remplies. En octobre 2001, la Commission de Venise avait adopt un Rapport intrimaire sur la situation constitutionnelle de la Rpublique fdrale de Yougoslavie63 qui lui servit de point de dpart pour donner lAssemble parlementaire du Conseil de lEurope64 un avis sur la compatibilit avec les normes internationales de la lgislation en vigueur au Montngro concernant lorganisation de rfrendums, et plus particulirement les conditions portant sur le niveau de participation, les conditions de majorit et les critres dattribution du droit de vote65. En 2001, la Commission sinquite de labsence de fondements constitutionnels solides (...). Elle invite les autorits commencer ds que possible les travaux officiels sur les constitutions nouvelles en tenant pleinement compte des projets utiles qui existent dj (...). Quant la question du statut futur du Montngro, (elle) constate que son rglement par la seule voie dun rfrendum soulve des difficults du point de vue de la lgalit et de la lgitimit dune telle solution. Elle engage donc instamment les parties intresses aboutir une proposition commune par des ngociations de bonne foi dont les rsultats pourraient ensuite tre soumis un rfrendum populaire et confirms par des dcisions appropries. En vue de la possible adhsion au Conseil de lEurope, il serait galement fondamental de clarifier la situation. Ainsi fut fait, non seulement dans lespoir dune adhsion au Conseil de lEurope, mais aussi dans celui lUE solidaire de la Commission de Venise. En 2001, la question de savoir si ltat fdr possde le droit de faire scession nest pas rgle explicitement par le Pacte fdratif :

62. La Commission europenne (UE) et le BIDDH (OSCE) participent aux travaux de la Commission. 63. CDL-INF (2001) 023, avis no 343, 19 dcembre 2005, CDL-AD (2005) 041. 64. ne pas confondre avec le Parlement europen, organe lgislatif de lUE. 65. Avis demand le 27 mai 2005.

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La Constitution de la Rpublique fdrale de Yougoslavie, tout comme la plupart des autres constitutions, ne contient aucune disposition expresse quant savoir si une entit fdre peut faire scession. Toutefois, la mention, dans le prambule de la Constitution, de lassociation volontaire entre la Serbie et le Montngro pourrait sinterprter comme autorisant la scession de lune des rpubliques. En toute hypothse, du point de vue politique, la question de ladmissibilit de la scession en droit fdral ne semble pas se poser. Il est remarquable que, durant les entretiens de la dlgation de la Commission avec les reprsentants des autorits fdrales ou des autorits serbes, personne na mis en doute la possibilit de principe, pour le Montngro, de faire scession. La ncessit quune scession ventuelle ait lieu dans le respect du droit et des dispositions constitutionnelles a bien t mentionne mais tous les interlocuteurs ont soulign quil ny aurait pas dintervention militaire ni dautre pression anormale pour prvenir une scession du Montngro (point 12). Il nen demeurait pas moins ncessaire de prvenir tout risque en faisant pression sur les autorits des deux tats fdrs pour quune rvision bien explicite de la Constitution fdrale soit ralise dans les meilleurs dlais. Cela tait dautant plus important que, selon la Commission de Venise, en cette anne 2001 les relations constitutionnelles manquent actuellement de bases juridiques solides. Les autorits montngrines considrent que la Constitution fdrale est illgitime et elles nen tiennent pas compte66 . Larticle 60 de la Charte constitutionnelle, entre en vigueur le 4 fvrier 2003, permet au Montngro de se retirer de la Communaut tatique par la voie dun rfrendum : lexpiration dun dlai de trois ans, ltat membre a le droit dengager la procdure de changement du statut de ltat, cest--dire la procdure de retrait de la Communaut tatique de Serbie-Montngro. La dcision de se retirer de la Communaut tatique de Serbie-Montngro est prise aprs la tenue dun rfrendum. Ltat membre adopte la loi sur le rfrendum en tenant compte des normes dmocratiques internationalement reconnues [...] Ltat membre qui exerce son droit de retrait nhrite pas du droit la personnalit internationale et juridique, et toutes les questions litigieuses sont rgles sparment entre ltat successeur et ltat qui est devenu indpendant. Sous linfluence de lUE, un Accord portant amendement de la Charte constitutionnelle est adopt le 7 avril 2005. Dune part, il exige que les rgles applicables au rfrendum soient fondes sur les normes internationalement reconnues et, dautre part, il valide lingrence communautaire : 3. Les rgles applicables un rfrendum ventuel, conformment larticle 60 de la
66. La Constitution fdrale datait alors davril 1992. Elle avait t modifie le 6 juillet 2000 dans un sens nettement prjudiciable aux intrts du Montngro, de lavis mme de la Commission de Venise.

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Charte constitutionnelle, doivent se fonder sur les normes dmocratiques internationalement reconnues. Ltat membre qui organise un rfrendum cooprera avec lUnion europenne au sujet du respect des normes dmocratiques internationales, comme le prvoit la Charte constitutionnelle . Cest donc la Constitution fdrale, dment rvise la demande de lUE, qui lgitime la part prise par cette dernire dans le processus dautodtermination du peuple montngrin. Dailleurs, si la Commission de Venise ne proposa pas que la majorit soit renforce, lUE neut pas les mmes scrupules et rclama une majorit de 55 %, allant plus loin que la simple application des rgles coutumires identifies par la Commission parce quelle voulait rendre les rsultats du rfrendum objectivement incontestables, tant au regard de lopposition interne au Montngro qu celui des autorits serbes. La Commission de Venise recommandait : fortement que des ngociations srieuses aient lieu entre la majorit et lopposition au Montngro afin de dgager un consensus sur les questions de principe concernant le droulement du rfrendum propos et lapplication de son rsultat, notamment au sujet de la majorit dtermine qui devrait tre ncessaire pour assurer que le rsultat du rfrendum soit accept par tous les grands groupes politiques du Montngro. LUnion europenne qui, en vertu de laccord sur lamendement de la Charte constitutionnelle de la Communaut tatique en date du 7 avril 2005, joue un rle spcifique cet gard, pourrait faciliter ces ngociations (point 64). Une nouvelle fois, les tats membres de lUE se laissrent convaincre par des constitutionnalistes minents et furent trs vigilants quant aux modalits concrtes de lexercice du droit du peuple dun tat fdr se proclamer indpendant. Une fois la lgislation interne au Montngro mise en conformit avec les normes europennes , le Conseil de lUE tira les consquences du processus quil avait contribu rglementer et qui stait effectivement droul selon les rgles imposes. Contrairement ce que la presse affirma alors, ce nest pas dune reconnaissance collective du nouvel tat quil sest agi, mais dune authentification dune srie dactes juridiques unilatraux imputables un peuple ayant le droit (constitutionnellement garanti et rglement) de sautodterminer. Le rfrendum a permis au peuple dans sa grande majorit (55,4% des voix) de se prononcer en faveur de lindpendance, ce qui motiva ensuite valablement la dcision du Parlement du Montngro de proclamer cette indpendance, donnant ainsi naissance un tat dj dot de ses institutions et dune Constitution provisoire hrite de lpoque fdrale. Au nom de lUnion europenne67, la prsidence autrichienne fit une dclaration en atten67. La Bulgarie et la Roumanie, pays alors en voie dadhsion ; la Turquie, la Croatie et lancienne Rpublique yougoslave de Macdoine, pays candidats ; lAlbanie et la Bosnie-Herzgovine, pays du processus de stabilisation et dassociation et candidats potentiels ; lIslande, le Liechtenstein et la Norvge, pays de lAELE membres de lEspace conomique europen ; ainsi que lUkraine et la Rpublique de Moldavie se rallient tous la prsente dclaration.

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dant la dcision du Conseil des ministres, rappelant ainsi sa promesse dune adhsion terme au sein de lUE : LUnion europenne note que, le 3 juin 2006, le Parlement du Montngro a adopt une Dclaration sur lindpendance de la Rpublique du Montngro, conformment larticle 60 de la Charte constitutionnelle de lUnion tatique de Serbie-Montngro. Cette dclaration est conscutive la confirmation des rsultats du rfrendum sur lindpendance du Montngro annoncs par la commission pour le rfrendum le 31 mai 2006. LUnion europenne rappelle que le Bureau des institutions dmocratiques et des droits de lhomme de lOSCE a confirm que ce rfrendum sest droul conformment aux engagements pris dans le cadre de lOSCE et du Conseil de lEurope, ainsi quaux autres normes internationales applicables des lections dmocratiques... (Elle) raffirme quelle respectera pleinement la dcision du peuple montngrin (), confirme une nouvelle fois la perspective europenne des Balkans occidentaux, sur la base du processus de stabilisation et dassociation68. Laccession lindpendance de lune des composantes de la Serbie-etMontngro69 ne bouleverse pas considrablement le bon droulement des ngociations, puisque du fait de la particularit du fdralisme et de la disparit existant au plan conomique les ngociations se faisaient la fois avec ltat fdral et avec les deux tats fdrs pour tenir compte dune rpartition des comptences assez complexe. LUE avait dj fait admettre par les autorits fdrales et les autorits serbes la ncessit de cette ngociation partiellement disjointe 70 propose lorigine pour prserver ltat fdral puisque ctait lui qui en dfinitive aurait sign laccord71. Le 12 juin 2006, le Conseil de lUE se prononant dans le cadre de la PESC est plus prcis encore sur la volont de lUnion de se comporter comme une instance internationale dauthentification, puisquil constate que le processus dont le Montngro a pris linitiative sest droul conformment larticle 60 de la charte constitutionnelle de lunion tatique et en conformit avec les dispositions et procdures prvues par laccord de Belgrade du 14 mars 2002 . La conformit de la dclaration dindpendance du parlement montngrin dment note par le Conseil, celui-ci ne peut que tirer les consquences son encontre de cette nouvelle situation juridique : lUE et ses tats membres vont dvelopper des relations avec le nouvel tat souverain et indpendant. LUE ne reconnat pas le nouvel tat, elle confirme la validit dun processus et ce sont les tats mem-

68. Un accord de stabilisation et dassociation a t sign le 15 octobre 2007 avec le Montngro qui espre dposer sa candidature en 2008. 69. Et par voie de consquence, la dissolution de cette dernire. 70. Ou mthode des voies jumelles ou encore approche parallle . 71. Daniela HEIMERL, Serbie-et-Montngro 2004-2005. Le pays des contradictions , Le Courrier des pays de lEst, no 1050, pp. 215-231, La Documentation franaise, 2005.

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bres qui vont ensuite reconnatre unilatralement et pour certains trs rapidement72 les deux tats spars, prenant ainsi les mesures dapplication de cette dcision au niveau national, conformment au droit et la pratique internationaux73 . Comme la Commission europenne la affirm plusieurs reprises, llargissement constitue un des outils politiques les plus puissants dont dispose lUnion europenne []. Il est essentiel quun processus dlargissement men avec discernement rpande la paix, la stabilit, la prosprit, la dmocratie, les droits de lhomme et ltat de droit dans toute lEurope . Mais la question se pose de savoir si le recours cet outil politique caractristique dun soft power dpendant des circonstances et de la xnophobie des peuples des vingt-sept tats dj membres de lUE74, peut pallier les faiblesses de la PESC ? court terme, sera-t-elle dune aide quelconque dans le processus de dtermination du statut du Kosovo alors que la rglementation europenne du droit lautodtermination ne concerne pas cette province serbe ? Le temps passant, le rempart juridique que constitue la rsolution 1244, sappuyant sur le chapitre VII de la Charte, parat bien illusoire75. Si lUE est parvenue dlimiter un nouveau contenu au droit des peuples disposer deux-mmes en laccompagnant dune rglementation de lexercice de ce droit par des normes europennes et non pas seulement communautaires, elle semble cependant incapable de maintenir un effort normatif cohrent.

Conclusion
La bote de Pandore entrouverte entre 1991 et 1995, dans lurgence et sans grands moyens juridiques, a t referme par lUE loccasion de la dissolution concerte de la communaut de Serbie-et-Montngro, mais pour combien de temps ? Certains tats europens abandonnent dj les principes poss par eux, affirment que le Kosovo est un cas particulier76, que la situation est sui

72. Par exemple le Luxembourg, le 13 juin 2006. 73. Lusage de ladverbe conformment est tout fait significatif. 74. La procdure dadhsion ncessite lunanimit lors des phases de ngociation, de signature et de ratification du trait dadhsion, laquelle peut ncessiter un rfrendum pralable, comme en France. 75. Le principe de la souverainet yougoslave et de son intgrit territoriale est consacr dans le prambule, mais la rsolution tablit de fait un rgime dautonomie, crant ainsi une situation tatique de fait, tant et si bien que le critre deffectivit redevient dactualit. 76. Notre volont dassurer la stabilit du continent et lavenir des Balkans doit aujourdhui guider notre approche du Kosovo. Notre approche tient aussi compte du caractre trs spcifique du Kosovo et de son histoire rcente. Souvenons-nous encore. Quand, en 1999, le Conseil de scurit des Nations Unies a mis fin au conflit au Kosovo, il a prvu un processus politique pour dterminer son futur statut . Le Kosovo, une affaire europenne , Le Monde, 7 septembre 2007, tribune de MM. Kouchner et Miliband, MAE de France et de Grande-Bretagne. Faut-il en dduire un changement significatif dapproche et le chapitre VII justifiera-t-il une nouvelle fois lingrence de quelques tats se substituant au Conseil de scurit paralys par le veto russe ?

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generis et que la reconnaissance dun droit lindpendance et non pas lautonomie comme la rsolution 1244 le faisait esprer la Serbie reste la seule option possible : comme lenvoy spcial de lONU, M. Martti Ahtisaari, la expliqu : le Kosovo est un cas indit qui appelle une solution indite. Cette solution ne constitue pas un prcdent pour dautres conflits non rgls77 . Il faudra nanmoins que les tats membres de lUE, membres titre personnel du Groupe de contact et reprsents dans la Troka78 sur laquelle lONU se dfausse, communiquent suffisamment clairement et se concertent avec leurs autres partenaires sans responsabilit officielle, de faon ce que les efforts des quinze dernires annes naient pas t vains et que le soft power de lUE ne se rduise comme peau de chagrin ni la PESC en coquille vide.

77. Proposition globale de rglement portant statut du Kosovo S/2007/168/Add 1 : Recommandation : le Kosovo devrait accder un statut dindpendance sous la supervision de la communaut internationale . 78. Depuis le 25 juillet 2007, la Troka est compose dun Amricain, dun Russe et dun Allemand ; elle joue le rle de mdiateur entre les autorits serbe et kosovare, disposant dun dlai trs court pour tenter limpossible avant que le Kosovo ne se proclame indpendant unilatralement le 28 novembre 2007, jour de la clbration de lindpendance albanaise.