Você está na página 1de 367

O Choque de Gesto em Minas Gerais

Polticas da gesto pblica para o desenvolvimento

choque-gestao-pre_textos.indd 1

17/3/2006 19:19:46

Universidade Federal de Minas Gerais Reitora: Ana Lucia Almeida Gazzola Vice-Reitor: Marcos Borato Viana Editora UFMG Diretor: Wander Melo Miranda Vice-Diretora: Heloisa Maria Murgel Starling Conselho Editorial Wander Melo Miranda (presidente) Carlos Antnio Leite Brando Heloisa Maria Murgel Starling Jos Francisco Soares Juarez Rocha Guimares Maria das Graas Santa Brbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Srgio Lacerda Beiro

choque-gestao-pre_textos.indd 2

17/3/2006 19:19:47

Renata Vilhena Humberto Falco Martins Caio Marini Tadeu Barreto Guimares
(Organizadores)

O Choque de Gesto em Minas Gerais


Polticas da gesto pblica para o desenvolvimento

Belo Horizonte Editora UFMG 2006

choque-gestao-pre_textos.indd 3

17/3/2006 19:19:47

Editora UFMG Av. Antnio Carlos, 6627 - Ala direita da Biblioteca Central - trreo Campus Pampulha - CEP 31270-901 - Belo Horizonte/MG Tel.: (31) 3409-4650 - Fax: (31) 3409-4768 www.editora.ufmg.br editora@ufmg.br

SEPLAG Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto Rua Thomaz Gonzaga, 686 - Lourdes Telefone: (31) 3290-8100 www.planejamento.mg.gov.br Antnio Augusto Anastasia Secretrio de Estado Renata Vilhena Secretria-Adjunta Fdua Handam de Matos Bayo Subsecretria de Gesto Tadeu Barreto Guimares Subsecretrio de Planejamento e Oramento

Projeto grfico Formatao: Montagem de capa Editorao de textos Reviso e normalizao Reviso de provas Produo grfica

Marcelo Belico Vera Lgia Stiro Paulo Schmidt Ana Maria de Moraes Simone de Almeida Gomes Alexandre Vasconcelos de Melo Michel Jorge Gannam Warren M. Santos

2006, Os Autores. 2006, Editora UFMG Este livro ou parte dele no pode ser reproduzido sem autorizao escrita do Editor

C549

O Choque de Gesto em Minas Gerais: polticas da gesto pblica para o desenvolvimento / Renata Vilhena ... [et al. ]. (Organizadores). - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006. 363 p. il. (Avulsa) Inclui referncias. ISBN: 85-7041-518-4 1. Administrao pblica - Minas Gerais. I. Vilhena, Renata. CDD: 350.7 CDU: 35.07 (815.1)

Ficha catalogrfica elaborada pela CCQC - Central de Controle de Qualidade da Catalogao da Biblioteca Universitria da UFMG

choque-gestao-pre_textos.indd 4

17/3/2006 19:19:47

Agradecimentos

O xito e os resultados alcanados pelo Choque de Gesto introduzido em Minas Gerais foram, sem dvida, consequncia de coragem, determinao, ousadia e, sobretudo, da obstinao em acreditar que era possvel implementar, no setor pblico, um modelo de gesto eficiente, voltado para resultados concretos. Minas Gerais se orgulha desta conquista histrica. Mas as conquistas s so possveis graas ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por este motivo, no se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores pblicos de nosso Estado. A todos aqueles cujos nomes no esto neste volume, mas sem os quais no seria possvel chegar at aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezes annimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possvel a obteno dos resultados exitosos. Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, que realizaram seu trabalho dirio com comprometimento e responsabilidade, acreditando que este ideal era possvel, em especial Renata Vilhena, Fdua Bayo, Tadeu Barreto Guimares e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram, de forma incansvel, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gesto. Agradeo, tambm, a colaborao valiosa do Instituto de Desenvolvimento Gerencial INDG.
Antnio Augusto Anastasia

Sumrio
Prefcio Apresentao Antecedentes e Origem do Choque de Gesto
Antnio Augusto Anastasia 13 11

Parte 1

Fundamentos do Choque de Gesto e a Obra


Captulo 1

Introduo
Renata Vilhena, Humberto Falco Martins, Caio Marini 21

Parte 2

A Agenda Estratgica de Governo


Captulo 2

O Duplo Planejamento
Tadeu Barreto Guimares, Bernardo de Almeida 43

Captulo 3

O Planejamento Estratgico de Longo Prazo


Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimares 55

Captulo 4

A Integrao Planejamento-Oramento
Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimares 67

Captulo 5

A Gesto dos Investimentos Estratgicos


Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimares 77

Parte 3

O Alinhamento das Organizaes


Captulo 6

Acordo de Resultados
Knnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini, Humberto Falco Martins

95

Captulo 7

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP


Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flvio Alcoforado

129

Captulo 8

Parcerias Pblico-Privadas
Luiz Antnio Athayde, Gustavo Gusmo, Marco Aurlio de Barcelos Silva

145

Parte 4

O Alinhamento das Pessoas


Captulo 9

Avaliao de Desempenho Individual


Jomara Silva, Mnica Bernardi, Maria Aparecida Jorge

161

Captulo 10

Reestruturao das Carreiras


Jomara Silva, Fdua Bayo, Fernanda Neves, Luciana Meireles

191

Captulo 11

Realinhamento de Competncias
Jomara Silva, Afonso Ferreira

211

Parte 5

O Alinhamento dos Sistemas Administrativos


Captulo 12

Gesto de Pagamentos e Benefcios


Antonio Luiz Musa de Noronha

231

Captulo 13

Compras Governamentais
Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho

247

Captulo 14

Governana Eletrnica
Marconi Martins de Laia

269

Captulo 15

Auditoria de Gesto
Maria Celeste Morais Guimares

283

Parte 6

O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal


Captulo 16

O Equilbrio das Contas


Fuad Noman e Equipe da SEF

301

Captulo 17

Gesto da Receita
Fuad Noman e Equipe da SEF

311

Captulo 18

Gesto do Tesouro
Fuad Noman e Equipe da SEF

323

Captulo 19

Gesto do Gasto
Renata Vilhena, Maria Thais Santos

335

Parte 7

O Futuro do Choque de Gesto


Captulo 20

Rumo Segunda Gerao do Choque de Gesto


Renata Vilhena

351 357

Sobre os autores

Prefcio
O passado recente legou lies que se transformaram em verdadeiros consensos nacionais: o aperfeioamento da poltica e da democracia; a estabilidade monetria e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamizao dos mercados; a diminuio de desigualdades e a incluso social; e a preservao e a utilizao racional do nosso patrimnio natural. Desenvolvimento talvez seja, hoje, a nica palavra capaz de unir todas estas dimenses numa direo coerente. Os avanos em determinadas reas, por mais que sejam louvveis, no podem se dar em prejuzo ou em detrimento de outras. Por isso, desenvolvimento pela metade no desenvolvimento! Por outro lado, desenvolvimento no ocorre de forma espontnea. Tem que ser sonhado, provocado, consensado e construdo. Envolve um complexo trabalho de formulaes e implementaes. E envolve, principalmente, resultados o que, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a poltica da administrao. O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios. Primeiro ajustar-se dura realidade fiscal caracterizada pelo dficit, que, pela insuficincia das receitas em cobrir as despesas da administrao pblica e pela existncia de pesados passivos do passado, restringiam a realizao de investimentos. Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil e do mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor poltico e avanar. Em suma, era preciso o remdio amargo do ajuste fiscal, mas no s ele. Era preciso aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em realidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil. Essas constataes j estavam presentes desde cedo no Plano de Governo 2003/2006 Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pela primeira vez apresentado o Choque de Gesto. Estava claro que o caminho do desenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condies fiscais, liderana poltica e capacidade de realizao. L estava claro que o principal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimento social. Nesse sentido, o Choque de Gesto atende a vrios propsitos: saneador, direcionador e capacitador. A dramaticidade da expresso no retrica: choque porque deve provocar constataes abruptas em relao a um estado

12 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

de coisas inaceitvel a situao fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos instantneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados. Foi assim que o choque de gesto se tornou tambm um estado de nimo, uma atitude de superao de dificuldades para o alcance de resultados de desenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pela administrao pblica, fazendo o Estado gastar menos com ele prprio e mais com o cidado; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades de investimento e de mercado, e pelas organizaes no governamentais, ampliando sua atuao, inclusive em parcerias com o Estado. No se alcanaria os resultados emblemticos que se alcanou e o reconhecimento de tantas outras instncias de gesto sem a permanente colaborao dos demais Poderes, em especial da Assembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades. Este volume constitui a memria viva do choque de gesto e retrata, de maneira fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata tambm o formidvel trabalho realizado pelos servidores mineiros. Acredita-se que servir no apenas para documentar o presente, mas, sobretudo, traar o futuro.
Governo do Estado de Minas Gerais Belo Horizonte, abril de 2006.

Apresentao

Antecedentes e Origem do Choque de Gesto


Antnio Augusto Anastasia

O ideal de um aparato pblico funcionando com plena eficincia, apresentando resultados positivos e, por consequncia, sendo reconhecido como adequado pela respectiva comunidade a meta de todo administrador bem intencionado. A prpria insero do princpio da eficincia no texto de nossa Constituio Federal, em 1998, sinaliza com esta prioridade. Todavia, entre a inteno e a realidade existe um grande espao, onde se inserem frustraes e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de reforma da Administrao Pblica deve sopesar, de forma muito objetiva, todos os elementos que se vinculam ao que se prope, sob pena de mais uma desiluso, somando-se srie histrica de reformas institucionais no exitosas tentadas em nosso pas. Aqui, vamos relatar, em apertada sntese, os antecedentes e as origens do Projeto Choque de Gesto, descrevendo os fatos que levaram o Governo de Minas Gerais a realizar este grande esforo no sentido de aprimorar o seu modo de funcionamento, sempre com o cuidado de no incorrer no que acima se descreve. Creio que o resultado muito positivo, conforme se ver.

Antecedente Ftico do Choque de Gesto


Em 2002, o panorama da Administrao Pblica estadual mineira no era positivo. semelhana de outros Estados federados, Minas Gerais apresentava um gravssimo quadro fiscal, com notrio dficit oramentrio existente desde 1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos com recursos do Tesouro no existiam, levando a um processo de sucateamento da mquina administrativa, merc, tambm, de cortes agudos nos recursos destinados ao custeio.

14 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Este dramtico quadro no poderia ser atribudo a um nico Governo ou a um nico fator, mas sim soma de circunstncias que levaram o Estado a este patamar, gerando, inclusive, descrdito internacional, fuga de investimentos privados, eroso da infraestrutura pblica e, portanto, sensvel reduo do sentimento de autoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condio e orgulhoso das tradies de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, j que, no passado, o servio pblico mineiro sempre foi identificado com a operosidade de seus funcionrios e com o bom desempenho em suas atividades. Todavia, o quadro objetivo no podia ser negado. Era grave a situao da Administrao Estadual, que, ao contrrio do que ocorreu em outros Estados da Federao, no havia sofrido os ajustes necessrios de adaptao nova situao econmica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profunda alterao nos mecanismos fiscais do Poder Pblico. Sem os ajustes imprescindveis nova realidade, claudicava a Administrao estadual em alcanar os seus objetivos. Assim, nos diversos setores: educao, sade, transportes, segurana pblica, fomento ao desenvolvimento econmico, dentre outros, sentia a sociedade mineira uma no correspondncia do aparato estatal mineiro aos seus anseios. O desnimo era evidente. Por via de consequncia, a falta de ao governamental, motivada pela ausncia material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditados e desestimulados. Os mtodos de gesto no se renovavam e o ciclo vicioso se fechava. Neste contexto, o prestgio do Estado no cenrio federativo ficava comprometido. Em diversos rankings, Minas Gerais no figurava com o destaque merecido, fruto de sua condio de segundo Estado da Federao em populao e riqueza. Ao contrrio, o enfraquecimento institucional da Administrao e a falta de eficincia do servio pblico provocavam dados de decadncia em diversos setores sociais e econmicos. Por evidente, tal quadro no resultava de qualquer manobra intencional de qualquer administrao anterior, mas, como j se afirmou, ele decorreu de uma soma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados noo de uma gesto pblica no voltada para os resultados, sem critrios de metas e formas de acompanhar o desempenho de rgos e servidores, a par de uma grave lacuna no processo estadual de planejamento. Observava-se, objetivamente, um ambiente de desnimo nos atores responsveis pelo processo de gesto, como que descrentes em qualquer reverso positiva de quadro to nefasto.

Apresentao - 15

A Origem do Choque de Gesto


Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleio de 2002. Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, ento candidato, contou com o concurso de um grupo de tcnicos de diversas reas do conhecimento e com vasta experincia no trato da coisa pblica, sob nossa coordenao. Das reunies deste grupo com o ento candidato percebeu-se, em todos os segmentos, que havia um srio problema de gesto na Administrao Pblica, ou seja, no somente enfrentvamos uma crise fiscal, como tambm a forma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condio de responder s necessidades da populao, em todos os setores relevantes. Destarte, percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do Poder Pblico se no se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos com indicadores deficientes nas polticas pblicas estaduais. Deste modo, o tema da boa gesto assumiu relevo nas discusses com o ento candidato. E como haveria pressa na introduo destes novos mecanismos, por fora da draconiana situao a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rpido impacto para modificar, de vez, o padro de comportamento da Administrao estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentneo com a contemporaneidade prpria de uma gesto eficiente, efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os mtodos de gesto na Administrao Pblica. Surgia, assim, o Projeto Choque de Gesto, linha condutora principal do programa governamental para Minas Gerais. Eleito, em primeiro turno, com ampla e histrica maioria, o Governador eleito determina sua equipe de transio, sob nossa coordenao, o incio da implantao do Projeto, com a apresentao de propostas objetivas que permitissem a reformulao da gesto estadual, especialmente do comportamento da mquina administrativa, mediante novos valores e princpios, de forma a se obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setor pblico mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentro de padres ticos rigorosos e de critrios objetivos para se medir o desempenho dos resultados das aes governamentais, a par de se adotar fatores de estmulo e motivao dos servidores pblicos, imprescindveis para o sucesso deste novo modo de funcionamento da Administrao Pblica. Naquele momento, importante registrar, todo o apoio do ento Governo estadual foi obtido, com o propsito de se adotar as necessrias providncias, inclusive legislativas, para o incio do processo, que se antevia complexo.

16 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Interessante, tambm, como nota histrica, relembrar que a expresso Choque de Gesto, absolutamente indita e profundamente criativa, apresentava, durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de forma muito sinttica, uma ideia-fora extremamente positiva e de fcil percepo pela sociedade, receptora dos maus servios pblicos e, naturalmente, preocupada com a respectiva melhoria em sua gesto.

Primeiras Medidas do Choque de Gesto


A implantao das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gesto antecedeu posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governador anterior, foi solicitada delegao de poderes Assembleia Legislativa para promover a reformulao da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado, adaptando-a s necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborando com a hemorrgica necessidade de reduo de custos do setor pblico, cujo dficit ultrapassava a cifra dos dois bilhes de reais. Para esta medida, tambm, contou-se com a total colaborao do Governo anterior, que findava a sua misso. O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profunda anlise das competncias e responsabilidades da esfera federada estadual, em harmonia com os critrios de concepo do Choque de Gesto, de tal modo que a estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculaes das entidades descentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sinalizar com uma moderna concepo de funcionamento do Estado, preocupado com os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao xito da Administrao que ora se iniciava. Neste contexto, assume destaque a criao do rgo que seria responsvel pela conduo do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto. At ento, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentava duas Secretarias de Estado, incumbidas das questes referentes ao processo de gesto pblica: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenao Geral e a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administrao, a par da Secretaria de Estado de Fazenda, responsvel pela receita e pela gesto do Tesouro estadual. Com o firme propsito de se instituir um rgo central de gesto forte e titular dos meios necessrios plena execuo do Projeto Choque de Gesto, a criao da mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi o primeiro passo na implantao das aes do Projeto. A partir de sua instituio, as demais providncias foram acionadas.

Apresentao - 17

Na concepo desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de se concentrar, sob um nico comando, todas as aes relativas ao Projeto, ou seja, os instrumentos vinculados ao planejamento: oramentos anual e plurianual, planificao de mdio e longo prazos, coordenao geral das aes governamentais, bem como os instrumentos vinculados gesto em sentido estrito: recursos humanos, governana eletrnica, logstica. Inequivocamente, a atribuio a esta nova pasta das funes de coordenao geral do Governo, concretizada com a Presidncia das criadas Cmaras de Planejamento, Gesto e Finanas; de Desenvolvimento Econmico e de Desenvolvimento Social, bem como da Junta de Programao Oramentria e Financeira, permitiu a percepo de relevncia dada pelo Governador do Estado ao Projeto Choque de Gesto. Ademais, a unificao do comando do oramento do Estado com a maior despesa pblica (a folha de pessoal) permitiu uma viso integrada das necessidades do Poder Pblico, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da rea fazendria, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG importante fator de sucesso do Projeto Choque de Gesto. A partir da, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque de Gesto, quer as iniciativas legislativas, onde a compreenso e parceria do Poder Legislativo estadual foram decisivas, tambm, para o xito do Projeto, quer as de natureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Pblico, conforme se ver adiante.

Parte 1 Fundamentos do Choque de Gesto e a Obra

CAPTULO 1

Introduo
Renata Vilhena Humberto Falco Martins Caio Marini O choque de gesto um conjunto integrado de polticas de gesto pblica orientado para o desenvolvimento. Esta sinttica definio oculta questes basilares que povoam o debate contemporneo sobre gesto pblica, questes estas que fundamentam o choque de gesto. Este captulo introdutrio tem um triplo propsito. O primeiro enunciar questes do debate contemporneo que o choque de gesto evoca e cujo equacionamento contribui para sua singularidade frente a experincias nacionais e internacionais, nomeadamente, a integrao das polticas de gesto e sua orientao para o desenvolvimento. O segundo destacar a originalidade e singularidade do choque de gesto no panorama/trajetria das polticas de gesto nacionais e internacionais. O terceiro apresentar este volume, sua organizao e contedo, e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.

1. A Integrao das Polticas de Gesto e sua Orientao para o Desenvolvimento1


As polticas de gesto pblica2 compreendem aes em distintas perspectivas de aplicao: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicao o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade de aplicao so organizaes governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja

22 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

unidade de aplicao o servidor. Por outro lado, estas trs perspectivas esto relacionadas a distintas categorias de agregao de valor pblico: a) resultados (desde planos governamentais, gesto de programas, polticas setoriais, estratgias organizacionais, pactuaes de resultados organizacionais, metas individuais etc.); b) processos (processos centrais de gesto de recursos humanos, compras, logstica, governo eletrnico, controle, gesto da qualidade, padres de atendimento, capacitao de servidores, direo pblica etc.); e c) recursos (reduo de gastos, racionalizaes de insumos, dimensionamento da fora de trabalho etc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas.

QUADRO 1 Polticas de gesto pblica a partir de sua aplicao e da agregao de valor


DA APLICAO PERSPECTIVAS Macrogovernamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Resultado Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes) Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Processo Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo Organizacional/ Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.) Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

DA AGREGAO DE VALOR PBLICO

Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor

Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Recurso Gesto oramentria, financeira e contbil

Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

Parte 1 - 23

O problema que estes quadrantes de poltica de gesto tratam diferentes temas sob responsabilidade de diferentes domnios institucionais, com atuao tendencialmente autonomista (vises peculiares sobre problemas e solues em distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistmicas) e de forma usualmente fragmentada, com problemas de coerncia (fraca convergncia com objetivos e vises globais), consistncia (conflitos, barreiras e aes de anulao entre temas e domnios) e coordenao (baixa integrao e articulao entre e dentro de temas e domnios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro, revelando territrios bem demarcados das polticas de gesto.
Planejamento Servios Administrativos
Macrogovernamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Resultado Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes) Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Processo Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo

Modernizao
DA APLICAO

Recursos humanos

PERSPECTIVAS

Organizacional/ Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.) Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

DA AGREGAO DE VALOR PBLICO

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor

Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Recurso Gesto oramentria, financeira e contbil

Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

Gesto Fiscal FIGURA 1 - Polticas de gesto e distintos domnios institucionais Controle

24 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A questo que para que as polticas de gesto logrem seus propsitos no basta apenas que haja, nas trs perspectivas (macrogovernamental, organizacional e individual), prticas inovadoras de gesto para resultados, de melhoria dos processos (de gesto de programas, da gesto em geral e dos servidores) e de racionalizao de recursos. , sobretudo, necessrio que haja alinhamento entre estas perspectivas e que este alinhamento aponte para a gerao de resultados de desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integrao significa que a promoo de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas instituies e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar a agenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitao, por exemplo) deve ser a base da melhoria da gesto, que essencial para a execuo das aes que conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gesto de quadros e salrios deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de eficincia organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal no mbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras integraes essenciais: a gesto da despesa compatvel com a execuo das aes necessrias gerao dos resultados; a gesto da eficincia baseada em ganhos estruturais de qualidade da gesto, promovendo os resultados buscados a um custo menor; e a obteno do mximo rendimento dos quadros funcionais a partir de investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais. A Figura 2 a seguir ilustra a necessria integrao entre as polticas de gesto.

Parte 1 - 25

DA APLICAO PERSPECTIVAS Macrogovernamental Planos de desenvolvimento (planos estratgicos e plano plurianual) Resultado Gesto por programas (formulao, monitoramento e avaliao de programas e aes) Sistemas centrais (compras, RH, logstica, TI/governo eletrnico, oramento, finanas etc.) Processo Controle, promoo da transparncia e accountability e luta contra corrupo Organizacional/ Institucional Planejamento estratgico Contratualizao/ agencificao (contratos de gesto, acordos de resultado etc.) Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

DA AGREGAO DE VALOR PBLICO

Gesto da qualidade Simplificao administrativa Gesto do atendimento Gesto da organizao governamental (estruturas e modelos institucionais, regulao, parcerias com a sociedade etc.) Eficincia Reduo de despesas

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor

Gesto da qualidade do gasto Represso fiscal Recurso Gesto oramentria, financeira e contbil

Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

FIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integrao entre as polticas de gesto pblica

Com efeito, muitas polticas de gesto se posicionam na perspectiva dos recursos, no apenas impondo limitaes, a priori, s perspectivas dos processos e resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos (mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro lado, muitas polticas de gesto posicionadas na perspectiva dos processos se descuidam de sua necessria vinculao visceral com resultados e com a eficincia. Ainda, muitas polticas de gesto posicionadas na perspectiva dos resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gesto de projetos a processos e organizaes) parecem prescindir da necessria melhoria dos processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de

26 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

uma compreenso acerca da organizao. No obstante notveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. No basta uma boa atuao isolada, mesmo que se adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental, organizaes e pessoas). necessrio que aes estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerncia e convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta , por excelncia, a marca distinta das polticas de gesto pblica de ltima gerao: racionalizar e melhorar a gesto para alcanar resultados de desenvolvimento. A Figura 3 busca contrastar duas orientaes de polticas de gesto pblica: uma orientada para o desenvolvimento (caracterstica das reformas de segunda gerao), outra enredada no ajuste fiscal (caracterstica das reformas de primeira gerao).
PERSPECTIVAS DA APLICAO Organizacional/ Macrogovernamental Institucional Planejamento Planos de estratgico desenvolvimento (planos estratgicos e Contratualizao/ plano plurianual) agencificao Resultado Gesto por programas (contratos de gesto, acordos de resultado (formulao, etc.) monitoramento e avaliao de programas e aes) Gesto da qualidade Sistemas centrais Simplificao (compras, RH, logstica, TI/governo administrativa Gesto do eletrnico, oramento, finanas atendimento etc.) Gesto da Processo Controle, promoo organizao governamental da transparncia e accountability e luta (estruturas e modelos institucionais, contra corrupo regulao, parcerias com a sociedade etc.) Gesto da qualidade Eficincia do gasto Reduo de despesas Represso fiscal Recurso Gesto oramentria, financeira e contbil

Individual/Grupal Avaliao de desempenho individual e grupal

Orientao da nova administrao para o desenvolvimento (segunda gerao)

DA AGREGAO DE VALOR PBLICO

Capacitao e gesto de competncias Direo pblica Gesto de cargos e carreiras Assistncia ao servidor

Orientao do ajuste fiscal ortodoxo (primeira gerao)

Dimensionamento da fora de trabalho Produtividade Poltica de reajustes salariais Previdncia do servidor

FIGURA 3 - Orientaes das polticas de gesto

Parte 1 - 27

As reformas de primeira gerao (anos 80 e 90) tinham uma orientao essencialmente econmica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pr-condio para o desenvolvimento. Em todo caso, o ajuste fiscal puro imps uma agenda predominantemente negativa de cortes e restries. O problema no estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de crescer (Stiglitz, 2000). A marca distinta das reformas de segunda gerao no incio do sculo XXI a promoo do desenvolvimento na perspectiva da governana social, buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a gerao concertada de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), no podem ser vencidos pela simples ao dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituies tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlao entre instituies e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidao institucional o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik & Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governana social depende de um equilbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado (domnio dos polticos e burocratas), do mercado (domnio dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domnio dos cidados organizados em torno de seus interesses, mais pblicos ou particularsticos em diferentes extenses). Cada uma destas trs esferas possui limitaes e vantagens comparativas, bem como demonstram a histria recente. O Estado promove equidade, mas menos eficiente. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar baixa capacidade de governo; fortalec-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritrias perversas. O mercado virtuoso em eficincia, mas insensvel em equidade. Enfraquec-lo em detrimento das demais esferas pode levar ineficincia e perda de competitividade; fortalec-lo pode levar a formas perversas de mercado livre, concentrao e capitalismo selvagem. O terceiro setor virtuoso porque o domnio do valor, da causa, provendo meio de expresso de iniciativas comunitrias e cidads essenciais afirmao da identidade cvica, mas sua natureza no a regra de direito. Fortalec-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anmicas de atuao paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquec-lo pode levar negligncia de comunidades e identidades. As reformas de segunda gerao no dispensam o ajuste fiscal e a preocupao com a estabilidade econmica, mas enfatizam o aumento de bem-estar de forma integrada responsabilidade fiscal e com ganhos de eficincia que se baseiam em transformaes estruturais, no na mera reduo de despesas.

28 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

As reformas de segunda gerao trazem de volta as questes recorrentes da Administrao para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de formular e alcanar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulao e a implementao efetivas? Quais concepes de planejamento e gesto governamentais proporcionam isto? Mas estas questes possuem novas respostas. A velha Administrao para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenfoba e autctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a independncia econmica da nao (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econmico (primordialmente relacionado industrializao e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado distribuio da renda). O modelo preconizava um crescimento centralizado, com nfase na composio das indstrias nacionais, [...] e falta de opo pela distribuio da renda (Tavares, 1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecnoburocrtica. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrtico e centralizado, a partir de um forte rgo central de planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gesto para implementao. O pensamento original da Comisso Econmica para a Amrica Latina CEPAL foi fundamental para consolidar este modelo. A nova Administrao para o Desenvolvimento se baseia em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalizao, integrao e interdependncia. Busca tratar de forma integrada a dimenso do desenvolvimento econmico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentvel de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e da sustentabilidade ambiental.5 Tambm atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direo do desenvolvimento. Fica patente a considerao do aparato estatal no apenas como recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade no apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas tambm no sentido de que promove aes conjuntas (parcerias e alianas no provimento de servios de relevncia social e mesmo empreendimentos) e constitui uma inteligncia estratgica que se manifesta na interlocuo e na participao na gesto das polticas pblicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador e facilitador (World Bank, 1997).

Parte 1 - 29

2. A Singularidade do Choque de Gesto


O choque de gesto no mais uma concepo de reforma administrativa ou de reforma do Estado. H duas principais distines no choque de gesto. Primeiramente, constitui adequao institucional voltada para o desenvolvimento. No a adequao institucional pela forma (buscando a necessria implantao de padres, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepes autodenominadas ps-burocrticas), tampouco a adoo de um corolrio desenvolvimentista sem cho implementador. Segundo, e complementarmente, foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de polticas. Estes atributos so originais tanto em perspectiva histrica nacional como internacional. Originalmente, os processos de transformao da gesto promovidos no mbito de governos se denominavam reforma administrativa e possuam um significado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequao de meios, buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro de padres e princpios estabelecidos de eficincia. A inspirao do termo provm da denominada Administrao Pblica Progressivista, que entra em voga a partir da dcada de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor pblico emergentes tecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clssica de administrao), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado na promoo do desenvolvimento. A Administrao Pblica Progressivista baseava-se no pressuposto de que a implantao de um padro ortodoxo de burocracia pblica (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estados para quaisquer propsitos em geral e seria condio suficiente para colocar em operao o desenvolvimentismo keynesiano e, de resto, poderia tambm suplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relaes entre poltica e administrao. Embora tenha sido extensamente aplicada em favor do desenvolvimento, a essncia da reforma administrativa o padro burocrtico-ortodoxo, no a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, o pressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execuo dos meios dentro dos padres estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. No havia arranjos especficos para determinados fins, arranjos padro levariam a quaisquer fins. A reforma daspiana6 um exemplo desta abordagem. Houve dois principais problemas com esta concepo. No que se refere aos fins, os sistemas burocrtico-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritrios a cumprir objetivos esprios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescos tipicamente latino-americanos at o nazismo). No que se refere aos meios, o padro burocrtico-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendo em conta uma srie de limitaes estruturais relacionadas ao seu carter pretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo, relacionadas a transformaes no contexto (principalmente a partir do advento

30 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

da sociedade do conhecimento), cuja dinmica crescente exigiria um modelo de gesto capaz de respostas mais rpidas, mais focado no cliente/beneficirio, orientado para resultado, flexvel e transparente (em vez de auto-orientado, procedimental, rgido e insulado, caractersticas-padro do modelo burocrtico ortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins. Posteriormente, a estrita preocupao com os meios foi substituda pela centralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceito de modernizao administrativa, expresso que se destacou nas dcadas de 1960, 70 e 80.7 A diferena era que a modernizao administrativa comportava um ingrediente claramente teleolgico: os meios (no os meios-padro) deveriam estar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernizao administrativa robusteceu uma trajetria de planejamento governamental que se estendia desde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entre os anos 50 e 70. So exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK, que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementao e estabeleceu uma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei 200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que tambm abdicou da burocracia ortodoxa (notadamente a administrao direta) e estabelecia um padro heterodoxo de burocracia baseada no princpio do planejamento, na descentralizao e na flexibilizao (a diferenciao de formas institucionais e seus amplos graus de autonomia na gesto de seus meios). Nessa concepo, o problema dos fins teve um tratamento privilegiado no mbito de distintas concepes de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalos ao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistmica). Os principais problemas desta concepo esto relacionados aos meios e aos fins. No que se refere aos fins, h problemas relacionados com a forma de definio dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamente tecnocrtico, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento, voltados a implementar uma estratgia de substituio de importaes que se esgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declnio, quer pelas bruscas mudanas no contexto (da crise do petrleo nos anos 70, crise de liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconmica nos anos 80 e incio dos 90, dando incio a uma sequncia de planos de estabilizao sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aos meios, por um lado, observou-se uma tendncia de engolfamento, pela burocracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizar os fins especficos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturas descentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrtico. De novo, o descolamento entre meios e fins. A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gesto pblica, buscou equacionar estes problemas histricos num outro contexto: globalizao, democracia e crise econmica (caracteristicamente a instabilidade macroeconmica tpica dos anos 80 e incio dos 90, no bojo da qual se insere a crise do

Parte 1 - 31

Estado). Mas a nfase foi nos meios, no nos fins. Em relao aos fins, o ideal do desenvolvimento substitudo pela necessidade pragmtica (emblematicamente evocada no corolrio do consenso de Washington) de promoo de um ajuste estrutural, para adequao do sistema econmico e do Estado a um novo contexto de economia de mercado globalizado. Este contexto no apontava, portanto, um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma dcada de ajuste fiscal e de reformas estruturais na ordem econmica, no perfil de atuao do Estado (a partir das privatizaes, principalmente) e nas polticas sociais (previdncia, principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econmica permitiu o ressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporao de metodologias de gesto de programas. Em relao aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padro de burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado ps-burocrtico. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia, no perde o carter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta, mais afeita ao contexto atual: modelo de gesto mais orgnico, posicionada na perspectiva da governana social, portanto, parceirizada com o terceiro setor e mercado, orientada para a eficincia e sujeita a maior controle social e transparncia. Curiosamente, semelhana da concepo de reforma administrativa, a reforma do Estado buscava incorporar administrao pblica tecnologias gerenciais emergentes (no mais da sociedade industrial do sculo passado, mas da sociedade do conhecimento do sculo XXI), em busca de um novo paradigma de gesto que no estava vinculado a nenhum ideal finalstico de transformao seno, talvez, ao ideal da eficincia. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, o exemplo emblemtico desta concepo. Mas a era da reforma do Estado no logrou alinhar meios e fins. O plano diretor estava voltado aos meios (o aparelho do Estado) e no estava alinhado a nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estar amparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindia de intervenes nos demais domnios das polticas de gesto presumindo que os programas seriam implementados graas atuao providencial de seus gerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brecha entre o planejamento e a gesto (termo utilizado para denominar as demais polticas de gesto, excetuado o planejamento e a gesto fiscal), logrou atividade, inclusive inovadora, em diversos campos das polticas de gesto, mas de forma fragmentria, sob baixa integrao e baixa convergncia com ideais comuns. A reforma gerencial deixou, portanto, vrias lies: a necessidade de se construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovaes gerencias e de integrar as polticas de gesto, alinhando-as para trilhar o caminho escolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriam em governos estaduais e municipais, principalmente.

32 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O choque de gesto se aproveitou destas lies do passado de uma maneira ecltica e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com iniciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, neste sentido, um caso singular de adoo de medidas (duras e necessrias) tpicas das reformas de primeira gerao, mas de forma simultnea e subordinada aos princpios da reforma de segunda gerao. Ao optar por uma atuao nas duas vertentes (ajuste e promoo do desenvolvimento) o Choque de Gesto inovou, pois partiu (e isto fundamental e o diferencia) de um plano estratgico orientado para o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com aes definidas, priorizadas e implementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficincia do ajuste foram usados para incrementar aes previstas no plano. Em sntese, o choque de gesto se diferencia porque uma iniciativa bem-sucedida, na partida, de integrao entre meios e fins o que nada mais do que o prprio conceito de gesto: definir os resultados certos e faz-los acontecer. Por outro lado, o choque de gesto tambm uma prova cabal de que as estratgias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade) de transformao da gesto so possveis e necessrias e que as agendas minimalistas, excessivamente focadas ou fragmentrias de polticas de gesto, apresentam potencialmente baixos resultados.

3. O Volume e sua Organizao


Este volume est dividido em 7 partes, cuja sequncia est amparada nos fundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gesto, seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elemento orientador do conjunto de polticas de gesto que compem o choque de gesto: o planejamento governamental, ou o conjunto de esforos voltados formulao, monitoramento e avaliao de resultados de desenvolvimento. A terceira parte trata de polticas de gesto que buscam alinhar as organizaes para a gerao dos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gesto por resultados aplicados entre organizaes pblicas (Acordo de Resultados) e entre o Poder Pblico e instituies privadas do Terceiro Setor (OSCIPs) ou do mercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentar os mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionais presentes na reestruturao de carreiras, na avaliao de desempenho individual e no desenvolvimento de competncias. A quinta parte trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais de governo com a gerao dos resultados vislumbrados nos mbitos da gesto de pagamentos e benefcios, da governana eletrnica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata da dimenso fiscal do choque de gesto, tais como equilbrio fiscal, gesto da receita, gesto do tesouro e gesto do gasto, constituindo, no conjunto, um pressuposto e, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficincia.

Parte 1 - 33

A stima e ltima parte busca elaborar um balano geral do choque de gesto at o presente momento e sinalizar uma agenda de consolidao para o futuro. Os pargrafos a seguir buscam detalhar o contedo de cada parte e seus respectivos captulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora a sequncia da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamento das estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvimento), os captulos se sobrepem em alguma extenso e possuem um certo grau de autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ou no, sob a recomendao de que a leitura da primeira parte seja precedente. Antecede a parte 1 e a este Captulo a Apresentao intitulada: Antecedentes e Origem do Choque de Gesto, de autoria de Antnio Augusto Anastasia, que elabora uma contextualizao do estado de coisas que motivou, como resposta, o choque de gesto, descreve seu processo de formulao e a decorrente reorganizao governamental necessria sua implementao, com destaque para a integrao das polticas de planejamento e gesto numa nica secretaria, a SEPLAG. A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contm quatro captulos que tratam da concepo do duplo planejamento (as perspectivas de curto e longo prazo), do planejamento estratgico de longo prazo, da integrao entre planejamento e oramento e da gesto estratgica de projetos de investimento. O captulo 2, intitulado O Duplo Planejamento, de autoria de Tadeu Barreto Guimares e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceito de Duplo Planejamento (interao entre os enfoques hoje para hoje e hoje para amanh) descrever o processo implantado e a institucionalizao inicial dessa abordagem, cujos indcios so apresentados ao final do captulo. O captulo 3, intitulado O Planejamento Estratgico de Longo Prazo, de autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimares, busca relatar a experincia de Minas Gerais na construo dos instrumentos de planejamento de longo e mdio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontando algumas lies aprendidas no processo. A concluso inclui, adicionalmente, uma referncia sinttica ao resultado da avaliao da coerncia estratgica do Governo. O captulo 4, intitulado A Integrao Planejamento-Oramento, de autoria de Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimares, objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados parciais da integrao planejamento-oramento, sob a tica da realizao da estratgia. Sintetizam-se as inovaes que buscam assegurar maior aderncia dos instrumentos e processos de planejamento e oramento estratgia do governo. Conclui-se que as inovaes do governo mineiro garantiram uma efetiva integrao planejamento-oramento que, associada ao gerenciamento intensivo dos projetos estratgicos, possibilita uma eficiente realizao da estratgia.

34 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O captulo 5, intitulado A Gesto dos Investimentos Estratgicos, de autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimares, aborda a experincia mineira na gesto de projetos estratgicos (construo de planos de projeto e sistemtica de acompanhamento), da absoro da tecnologia de gerenciamento de projetos s inovaes adotadas face s particularidades do setor pblico. Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos projetos estratgicos so demonstrados ao final do captulo. A parte 3 trata do alinhamento das organizaes (a plataforma implementadora) aos resultados definidos pelo planejamento e compe-se de 3 captulos que tm como objeto modelos contratuais de gesto por resultados entre organizaes pblicas, entre o poder pblico e o terceiro setor e entre o poder pblico e a iniciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP. O captulo 6, intitulado Acordo de Resultados, de autoria de Knnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falco Martins, trata da introduo de um novo modelo de gesto de resultados na administrao pblica mineira, tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamento das organizaes pblicas aos resultados de Governo. O captulo busca caracterizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo de implementao; relatar a experincia recente com a implantao de 16 acordos de resultados, seus fatores crticos de sucesso; e elaborar um balano dos resultados alcanados, das lies aprendidas e dos necessrios direcionamentos futuros. Conclui-se que o AR um vigoroso instrumento de alinhamento entre as estratgias governamentais e as estratgias de cada instituio e de promoo de resultados. O captulo 7, intitulado Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e Flvio Alcoforado, discorre sobre a concepo e implantao das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico de Minas Gerais, um modelo de parceria realizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualizao de resultados com entes de cooperao. O captulo apresenta o contexto em que emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais caractersticas, relata a experincia de implementao do modelo, aborda os principais problemas enfrentados na sua implementao e vantagens que j podem ser percebidas da execuo dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbra no aperfeioamento do modelo. O captulo 8, intitulado Parceria Pblico-Privadas, de autoria de Luiz Antnio Athayde, Gustavo Gusmo e Marco Aurlio de Barcelos Silva, busca ilustrar algumas das aes e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a implantao do seu Programa de Parcerias Pblico-Privadas, discorrendo sobre sua concepo, a estruturao dos primeiros projetos de PPP, os resultados at ento obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela a preocupao em se consolidar um ambiente propcio ao investimento, assentado nos pilares de governana, confiana e intenso dilogo com a sociedade civil.

Parte 1 - 35

A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governo e suas organizaes e possui 3 captulos que buscam abordar a instituio da avaliao de desempenho individual, o processo de reestruturao de carreiras e o realinhamento de competncias. O captulo 9, intitulado Avaliao de Desempenho Individual, de autoria de Jomara Silva, Mnica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituio e implantao da Avaliao de Desempenho Individual - ADI dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais implementada, simultaneamente, em 61 rgos e entidades, o que significou a avaliao de aproximadamente 100 mil servidores. O captulo relata a experincia da ADI no Poder Executivo estadual, explicitando a concepo e a contextualizao da ADI, seus objetivos e benefcios; apresentando os processos de concepo, estruturao e implementao do instrumento, a definio da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratgias para sua implementao, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para o acompanhamento da ADI nos rgos e entidades, bem como os fatores facilitadores e dificultadores de sua implementao; apresentando os resultados quantitativos e qualitativos da implementao da ADI; e prospectando-se prosseguimentos necessrios. O captulo 10, intitulado Reestruturao das Carreiras, de autoria de Jomara Silva, Fdua Bayo, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda o processo da reestruturao e implantao das carreiras dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Aps 11 anos, 128 carreiras dos aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas, contendo 309.569 cargos efetivos, excludas as carreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros. O captulo elabora uma contextualizao, os antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturao das carreiras; apresenta as etapas da implementao, as diretrizes para a elaborao das tabelas salariais, o processo de negociao para elaborao, bem como o processo de tramitao dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; apresenta as caractersticas e as inovaes das novas carreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturao das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantao das novas tabelas salariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros. O captulo 11, intitulado Realinhamento de Competncias, de autoria de Jomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gesto por competncia e foi estruturado em quatro partes. A primeira apresenta o histrico, a contextualizao, os conceitos, quais institutos importantes para a gesto por competncia foram implementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutos implementados. Na segunda parte, so apresentados os programas de capacitao e treinamento, bem como os programas acadmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de reorganizao por que tem passado a prpria Escola de Governo. Na terceira

36 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

parte, est explicitada a poltica de desenvolvimento dos servidores e, por ltimo, tem-se a concluso. A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com os resultados de governo e possui 4 captulos pelos quais se aborda o gasto com pagamentos e benefcios, a governana eletrnica, as compras governamentais e o controle. O captulo 12, intitulado Gesto de Pagamentos e Benefcios, de autoria de Antonio Luiz Musa de Noronha, expe o processo de modernizao da gesto da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado de Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefcios de natureza previdenciria e as contrataes de natureza temporria, sejam as decorrentes dos contratos administrativos ou as de designao para funo pblica. O captulo aborda aes de relevante interesse para a administrao de pessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficincia no atendimento aos usurios. O captulo 13, intitulado Compras Governamentais, de autoria de Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema e est estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento estratgico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Na segunda, so detalhadas as principais caractersticas do sistema integrado de administrao de materiais e servios SIAD com a apresentao de alguns dados sobre a evoluo do perfil de compras do Poder Executivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a poltica de suprimentos so descritas e so indicados os prximos passos a serem implementados durante o ano de 2006. O captulo 14, intitulado Governana Eletrnica, de autoria de Marconi Martins de Laia, destaca o programa de governo eletrnico (e-gov) implantado no Governo de Minas Gerais, aps o ano de 2003. O captulo elabora uma breve contextualizao do tema governo eletrnico, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das aes de e-gov no governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratgico governamental por meio do projeto choque de gesto, incluindo-se o modelo de anlise para compreenso dos projetos em desenvolvimento no Governo de Minas; e elabora um balano dos principais projetos e aes de governo eletrnico desenvolvidas no trinio 2003-2005, ressaltando os principais desafios e oportunidades vivenciados no perodo. A principal concluso do captulo que as aes de governo eletrnico so instrumento efetivo para modernizao e transparncia do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias da informao e comunicao e, principalmente, para a efetiva gesto das informaes governamentais, condio essencial para o fortalecimento da cidadania e para o desenvolvimento.

Parte 1 - 37

O captulo 15, intitulado Auditoria de Gesto, de autoria de Maria Celeste Morais Guimares, destaca a importncia desse modelo para o alcance da efetividade das aes na Administrao Pblica, em geral, e na de Minas, em particular. O captulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia de auditoria de gesto para programas sociais, para em seguida demonstrar dois casos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalizao dessa auditoria voltada para resultados. A parte 6 trata, em quatro captulos, da dimenso fiscal do choque de gesto, que constitui tanto pressuposto, por meio de aes de gesto da receita e do tesouro, visando ao ajuste das contas pblicas, como um alinhamento, por meio de aes de reduo da despesa e aumento da eficincia em diversas reas do Governo. O captulo 16, intitulado O Equilbrio das Contas, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilbrio das finanas pblicas alcanado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a gravidade da situao do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e de endividamento notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e marcada tambm por atrasos no pagamento de suas obrigaes financeiras, o que contribua para uma avaliao negativa de Minas Gerais. Na sequncia, so apresentadas as estratgias utilizadas pelo Estado, concretizadas a partir da implementao de medidas que reverteram a situao crtica de suas finanas. Por fim, so apresentados os principais indicadores, bem como o resultado do equilbrio alcanado a partir das mudanas adotadas, que possibilitam hoje ao governo estadual a implementao de programas e aes voltados para o atendimento das demandas da sociedade. O captulo 17, intitulado Gesto da Receita, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta a contribuio das aes de modernizao e gesto da Receita Estadual para o equilbrio das contas do Estado. So destacadas as medidas adotadas no exerccio de 2003, incluindo a elaborao do novo modelo de gesto da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma a melhorar a qualidade do atendimento clientela da SEF. Tambm so abordados os esforos despendidos na adoo de uma poltica tributria, que teve como diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributria. Apresenta-se, ainda, uma anlise dos resultados alcanados com a implementao de medidas fiscais e tributrias, que permitiram a Minas alcanar resultados excepcionais na arrecadao. O captulo 18, intitulado Gesto do Tesouro, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta a contribuio das aes de modernizao e gesto do Tesouro Estadual para o equilbrio das contas do Estado, abordando as mudanas nas polticas e na gesto financeira do Estado, demonstrando as iniciativas inovadoras no sentido de se alcanar o equilbrio das contas pblicas e apresentando os novos mecanismos de gesto financeira adotados, de forma a garantir esse equilbrio.

38 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O captulo 19, intitulado Gesto do Gasto, de autoria de Renata Vilhena e Maria Thais Santos, trata da gesto da despesa sob dois pilares: a reduo do consumo e a reduo de gastos em bases unitrias, superando a concepo de cortes lineares de custeio e pessoal. O captulo apresenta a metodologia do Gerenciamento Matricial de Despesas; as aes e resultados referentes reduo de despesas de pessoal e de suprimentos; as aes e resultados relativos reduo de despesas gerada por meio de reviso de processos em reas crticas de governo, tais como defesa social, fazenda e planejamento e gesto; e elabora, a ttulo de concluso, dificuldades de implementao e os desafios futuros. A parte 7 fecha o volume com o captulo 20, intitulado Rumo Segunda Gerao do Choque de Gesto, em que Renata Vilhena realiza um balano da primeira fase do Choque de Gesto e elabora elementos de uma agenda de continuidade e aperfeioamentos que deveriam compor a segunda gerao do choque de gesto. No poderamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos a todos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convite para escrever sobre o Choque de Gesto em Minas Gerais. Agradecemos tambm a todos que colaboraram para a concretizao desta obra, em especial Maria Thais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organizao e reviso dos manuscritos originais foi decisivo.

nOTAS
1

Contm excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial estruturas em rede para gerao de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administrao Pblica, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um modelo de gesto governamental para resultados. I Seminrio Administrao Pblica - Anlise Contextual e Propostas de Modernizao, Comisso de Trabalho e Administrao Pblica da Cmara dos Deputados, Braslia, dezembro de 2005. Na definio de BARzELAy (2001): Polticas de gesto pblica referem-se a regras e rotinas que se aplicam administrao pblica como um todo em relao macro-organizao governamental, processo de planejamento, oramento e gesto financeira, funcionalismo, organizao sistemas e mtodos, controle e avaliao e aquisies. A principal definio de partida da teoria da fragmentao de polticas pblicas desenvolvida por MARTINS (2003) que a fragmentao pode ser atribuda falta de coerncia, consistncia e coordenao na formulao/ implementao de polticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integrao. A integrao implica que as polticas devem idealmente apoiar umas s outras, ou, pelo menos, no devem ser contraditrias. (OCDE, 2003) A coerncia nas polticas envolve a promoo sistemtica de aes que se reforcem mutuamente nos diferentes rgos do governo, criando sinergias para a realizao dos objetivos comuns. (OECD, 2003) A coordenao nas polticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam polticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF, 1996) A consistncia nas polticas significa assegurar que as polticas individuais no sejam internamente contraditrias e que as polticas que se opem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas

Parte 1 - 39

ou integradas. A integrao nas polticas tem uma dimenso horizontal, uma vertical e uma temporal. A integrao horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as polticas desenvolvidas por vrias entidades se reforcem mutuamente. A integrao vertical busca assegurar que as prticas das agncias, autoridades e rgos autnomos, bem como o comportamento dos nveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos polticos mais amplos. A integrao temporal busca assegurar que as polticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decises de curto prazo no se oponham aos compromissos de longo prazo. H tambm a integrao transversal e setorial. A primeira aplica-se s questes transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente devido ao tratamento especializado na legislao e em diferentes reas de governo. (OECD, 2002) J a integrao setorial est associada ao grau de consistncia lgica e operacional, entre aes de diversos atores envolvidos numa mesma arena de polticas pblicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de uma situao fragmentria assemelha-se a uma flotilha sem rumo, na qual as naves perseguem trajetrias divergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integrao plena, que no impe necessariamente um pensamento gerencial nico, uma situao hipottica, quer porque fruto de uma estrutura perfeita, quer porque seu custo, o custo da integrao, supera o custo da fragmentao. Dessa forma, uma teoria da fragmentao no presume nem o caos (a fragmentao total) nem a ordem (a integrao total) como condies naturais das polticas pblicas, mas pressupem: a) que a natureza fragmentria e disruptiva de algumas polticas esto associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma extenso, controlveis, tornando a fragmentao, por sua vez, em alguma extenso, controlvel. A fragmentao uma condio crtica que aflige sociedades, governos e organizaes em alguma extenso, exigindo contnuas aes integradoras.
4

O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milnio, por iniciativa da Organizao das Naes Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaborao do indiano Amartya Sen, ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1998, partindo do pressuposto de que para aferir o avano de uma populao no se deve considerar apenas a dimenso econmica, mas tambm outras caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana. [...] Ele um contraponto a outro indicador muito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sinttica, do desenvolvimento humano. O IDH, alm de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada pas, tambm leva em conta dois outros componentes: longevidade e educao. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza nmeros de expectativa de vida ao nascer. O item educao avaliado pelo ndice de analfabetismo e pela taxa de matrcula em todos os nveis de ensino. Essas trs dimenses tm a mesma importncia no ndice, que varia de zero a um. (PNUD, 2004) Atividade econmica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o trip bsico no qual se apoia a ideia de desenvolvimento sustentvel. O marco desta compreenso o relatrio da Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado Our Common Future, mais conhecido por relatrio Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comisso). O Relatrio Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentvel que no se restringe ao impacto da atividade econmica no meio ambiente, mas abrange as consequncias dessa relao na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatrio diz que: Desenvolvimento sustentvel desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras geraes satisfazerem suas prprias necessidades. Reforma que criou o DASP - Departamento de Administrao do Servio Pblico, em 1936, com as funes de implementar diretrizes voltadas para a profissionalizao da gesto, de supervisionar a administrao pblica e de formar os administradores pblicos do primeiro escalo, alm de fixar o oramento nacional. Veja-se, a propsito da distino entre os conceitos de reforma e modernizao adminsitrativa, WAHRLICH, 1974 e 1984. Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.

40 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

REFERnCIAS
BARROS DE CASTRO, A.; PIRES DE SOUzA, F. E. (1985) A economia brasileira em marcha forada. Paz e Terra. BARzELAy, M. (2001) Research on Public Management Policy Change in Latin American Region: Conceptual Framework. Methodological Guide and Exemplars. IADB. BRINKERHOFF, Derick W. (1996) Coordination Issues in Policy Implementation Networks: an Illustration from Madagascars Environmental Action Plan. World Development, v. 24, n. 9, p. 1497-1510. CASTELLS, Manuel. (1998) Hacia el estado red? Globalizacin economica e instituciones polticas en la era de la informacin. Ponencia presentada en el Seminario sobre Sociedad y reforma del estado, organizado por el Ministrio de Administraco Federal e Reforma do Estado, Repblica Federativa do Brasil. So Paulo, 26-28 marzo. EVANS, Peter; RUESCHEMEyER, Dietrich; SKOCPOL, Theda (Org.).(1985) Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge University Press. GRAHAM, Carol (2002) Strengthening Institutional Capacity in Poor Countries: Shoring up Institutions, Reducing Global Poverty. The Brookings Institution. IADB - Inter-American Development Bank. (2003) Political Institutions, Policymaking Processes, and Policy Outcomes a Guide to Theoretical Modules and Possible Empirics. IADB. KLIKSBERG, Bernardo (2004). Hacia un nuevo perfil del Estado y el servicio civil: los cambios en las percepciones y las demandas de los latinoamericanos. In: IX CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, Madrid, Espaa. MARTINS, H. F. (2003) Uma teoria da fragmentao de polticas: desenvolvimento e aplicao na anlise de trs casos de polticas de gesto pblica. Tese de Doutorado, FGV. MELLO, Joo Manuel Cardoso de (1986). O capitalismo tardio: contribuio reviso crtica da formao e do desenvolvimento da economia brasileira. 4. ed. So Paulo: Brasiliense. MOTTA, Paulo Roberto. Administrao para o desenvolvimento: a disciplina em busca da relevncia. Revista de Administrao Pblica, jul./set. 1972. OCDE. (2002) Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development: A Checklist. Policy Brief, October. OFFE, C. (1998) The Present Historical Transition and Some Basic Design Options for Societal Institutions. Unpublished, Braslia: MARE. ORGANIzAO DAS NAES UNIDAS. (1987). Our Common Future. UN. PNUD (2004). Desenvolvimento humano. http://www.pnud.org.br/index.php?lay=idhp&id=idhp#li nk2. RODRIK, Dani; SUBRAMANIAN, Arvind (2003). The Primacy of Institutions (and What This Does and Does not Mean). Finance and Development, June 2003. STIGLITz, G. (2000) What I Learned at The World Economic Crisis. Robarts Center for Canadian Studies Summer Institute Papers. TAVARES, Maria da Conceio (1972) Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro: ensaio sobre a economia brasileira. Rio de Janeiro: zahar. WAHRLICH, Beatriz Marques de Souza. A Reforma Administrativa no Brasil: experiencia anterior, situao atual e perspectivas - uma apreciao geral. Revista de Administrao Pblica., v. 18, n. 1, jan/mar 1984. _____. Reforma Administrativa Federal Brasileira: passado e presente. Revista de Administrao Pblica, v. 8, n. 2, abr./jun. 1974. WORLD BANK (1997) World Development Report 1997: The State in a Changing World.

Parte 2 Agenda Estratgica de Governo

CAPTULO 2

O Duplo Planejamento*
Tadeu Barreto Guimares Bernardo de Almeida

1. Introduo
No incio de 2003, o setor pblico mineiro apresentava crtica situao financeira, com uma dcada de dficits fiscais crnicos e endividamento crescente, planejamento e oramento desarticulados, com consequente descrdito dos planos, despesas oramentrias sem cobertura financeira, acarretando srias dificuldades com fornecedores e ausncia de instrumentos de controles gerenciais, especialmente de planejamento e oramento. Dado esse contexto, uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade de revigorar o planejamento pblico em Minas. O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintes instrumentos: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI, particular a Minas Gerais, equivale formulao estratgica ou plano estratgico das organizaes. Responsvel pela definio da estratgia de longo prazo do Governo, o PMDI um instrumento de planejamento previsto na Constituio Estadual e no possui prazo de vigncia.
* Agradecemos as contribuies de Ivan Beck Ckagnazaroff e Helger Marra Lopes neste captulo, eximindo-os de quaisquer incorrees remanescentes.

44 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Plano Plurianual de Ao Governamental - PPAG, desdobramento do PMDI para um perodo de quatro anos. O PPAG detalha os programas e aes do governo, com as previses financeiras e de realizao fsica. Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, como indica o nome, estabelece as orientaes para elaborao dos oramentos anuais. Lei Oramentria Anual - LOA, dispositivo legal que apresenta o detalhamento das previses financeiras e fsicas do PPAG para cada exerccio. Junta de Programao Oramentria e Financeira - JPOF, particular tambm a Minas, constitui um frum composto por representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG e Secretaria de Estado da Fazenda - SEF. Responde pelas deliberaes sobre alocao ou contingenciamento de recursos com base no comportamento da receita e em consonncia com os outros instrumentos de planejamento. Decreto de Programao Oramentria e Financeira - DPOF, estabelece os limites oramentrios e financeiros para programas e/ou unidades oramentrias. O planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado em 2003, foi denominado Duplo Planejamento um plano estratgico baseado em abordagem dual, com estratgias de curto prazo para o primeiro ano e, simultaneamente, um planejamento estratgico de mdio e longo prazo (PPAG 2004-2007 e PMDI). No primeiro ano, a JPOF foi o instrumento fundamental na implantao da estratgia de curto prazo, visto que a LOA j estava em vigncia e o foco foi o ajuste fiscal. A implantao do Duplo Planejamento exigiu que fossem remodelados e revigorados os instrumentos existentes, alm da criao de um novo, o GERAES - Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado. Este novo instrumento constitui-se de um conjunto de projetos estratgicos do Governo, denominados estruturadores, que objeto de uma metodologia especfica de gerenciamento. O objetivo deste captulo apresentar resumidamente o conceito de Duplo Planejamento, descrever o processo implantado e a institucionalizao inicial dessa abordagem. A prxima seo enfoca os conceitos utilizados, e a terceira descreve a experincia de planejamento do Governo de Minas, mantendo-se no texto o quanto possvel a dualidade do processo e o esforo de interao entre os dois enfoques, o de hoje para hoje e o hoje para amanh. Ao final do captulo, so apresentados alguns argumentos que indicam a institucionalizao do Duplo Planejamento.

Parte 2 - 45

2. Planejamento Estratgico e Duplo Planejamento: principais conceitos


O conceito de planejamento estratgico, subjacente a essa experincia, considera o planejamento como um mtodo que possibilita aos executivos-chave de uma organizao definir suas metas principais, a estratgia para alcan-las e os projetos e aes prioritrias, baseado em anlise do ambiente externo e interno da organizao. Em outras palavras, planejar escolher; escolher a viso de futuro (o propsito da organizao); escolher os alvos (as metas principais ou mobilizadoras); escolher os caminhos, estratgias e tticas, os projetos, as aes, os responsveis e os prazos; e, especialmente, escolher o que no ser feito. Em relao ao conceito de Duplo Planejamento (ou processo dual), a referncia o trabalho do Professor F. Abell Derek, do International Institute for Management Development (IMD), Duplo Planejamento (1990),1 que apresenta essa abordagem para empresas privadas.2 Segundo Abell, dado o contexto da economia atual, o conceito de Duplo Planejamento surge porque os agentes econmicos precisam, cada vez mais, competir no presente e, paralelamente, se preparar para o futuro. No basta mais uma nica estratgia englobando presente e futuro. A abordagem dual exige duas estratgias simultneas e coerentes entre si. Uma com foco na excelncia da gesto das atividades atuais e outra concentrada na competncia para gerenciar as mudanas necessrias para o futuro. No presente hoje para hoje cabe aos responsveis pelo planejamento escolher uma estratgia prpria, consistente com uma viso de como a organizao deve funcionar hoje. Cabe, portanto, definir claramente as atividades da organizao, os segmentos-alvo, as funes-chave e o modelo para gerir tais atividades com excelncia, visando atender s necessidades dos atuais beneficirios. Planejar para o amanh hoje para amanh requer uma viso de futuro para a empresa e uma estratgia de como chegar l. Nesta perspectiva, cabe aos executivos descobrir como a atividade da organizao precisa ser redefinida para o futuro e quais as mudanas necessrias para esse fim, que geralmente inclui remodelar os modos de gerir a organizao. As estratgias do hoje para hoje esclarecem as escolhas de segmentos (programas ou projetos) e a destinao de recursos. Requer estabelecer a melhor combinao entre as competncias e meios existentes com as atividades e os segmentos a serem atendidos. Ou seja, dados os meios e as competncias atuais, como atender de forma mais eficiente os clientes com as atividades j definidas. As estratgias do hoje para amanh definem, a partir de certas possibilidades, escolhas sobre o redesenho da organizao, incluindo a redefinio de escopo de

46 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

atuao, a reorientao das estruturas e a nova priorizao de projetos, aes e recursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construo de novas competncias e o desenvolvimento de novos recursos. Para a institucionalizao do Duplo Planejamento so necessrios no mnimo quatro requisitos: definio clara das responsabilidades dos lderes; equilbrio adequado entre estruturas e processos organizacionais; reconhecimento da dualidade nos sistemas de planejamento; e mecanismos de controle reformulados. No que diz respeito definio de responsabilidades, o principal executivo precisa estar preparado para a busca da excelncia no presente e para as mudanas no futuro. Aos demais executivos cabe fomentar a necessidade do pensamento dualista e transmitir a existncia e importncia de duas agendas para todas as reas da organizao. Equipes de projetos e grupos multifuncionais, ou de nveis mltiplos, incumbidos de repensar estratgias ou processos importantes, constituem instrumentos fundamentais na difuso das razes das duas agendas. O equilbrio entre estruturas e processos deve se basear na gesto por programas (ou clientes), cujos gestores passam a ser responsveis pela definio do que precisa ser feito para atingir os resultados e pela excelncia na gesto. Na gesto hoje para hoje, os gestores de recursos (ou gestores funcionais) devem acompanh-los, ou seja, os responsveis pelos recursos devem se orientar pelas definies dos gestores de programas. O mais importante implantar programas cujas estruturas reflitam as atividades existentes (ou segmentao de mercado). Todos os sistemas devem ser geridos cuidadosamente no sentido de facilitar a implementao da estratgia escolhida. Na perspectiva hoje para amanh, os gestores funcionais assumem maior importncia por conhecer melhor o conjunto de possibilidades de recursos para o futuro. Na abordagem do Duplo Planejamento considera-se a necessidade de interao das duas agendas, de curto e longo prazo. Assim, na administrao do sistema de planejamento deve-se explicitar o esquema dual que orienta todo o processo. necessrio que fique claro que as mudanas hoje para amanh, tpicas do planejamento de mdio e longo prazo, estabelecem os novos fundamentos para os planos hoje para hoje no perodo subsequente. E a gesto intensiva dos planos anuais e operacionais, com horizontes diferentes, com foco no presente, pode corrigir definies e alimentar a agenda hoje para amanh. Por fim, para os mecanismos de controle, Abell prope quatro reas de medidas: uma operacional para hoje, baseada em relatrios detalhados de progresso; outra operacional para amanh, com foco na gesto oramentria; uma estratgica para hoje, com base no acompanhamento de grandes marcos; e outra estratgica para amanh, com nfase no monitoramento dos fatores-chave para o futuro.

Parte 2 - 47

3. A Experincia Mineira
No ano de 2003, o Estado convivia com uma das piores situaes fiscais do pas e o ambiente econmico no gerava confiana aos agentes privados. Tal situao das finanas pblicas determinou uma ampla reforma administrativa, que foi institucionalizada a partir da edio de um conjunto de 63 leis delegadas em janeiro, e um contingenciamento para os primeiros 100 dias do Governo. A gesto do presente j comeava no primeiro ms. Foram extintas secretarias, superintendncias, diretorias, unidades administrativas e cargos comissionados. Diante desse contexto, o Duplo Planejamento, como abordagem a ser utilizada pelo planejamento estadual, foi apresentado na primeira reunio gerencial do Governo em 18/02/03 (Quadro 1). O objetivo era deixar claro para todos os executivos-chave do Governo a importncia de combinar as duas agendas, uma centrada no ajuste fiscal e na reduo de estruturas, estratgias imprescindveis no curto prazo, com a construo de uma agenda de desenvolvimento de mdio e longo prazo, centrada em investimentos que apontassem a construo do futuro almejado. A formulao estratgica dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pilares: o equilbrio fiscal, estratgia do presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratgia do futuro, que justificasse tambm para a sociedade os ajustes iniciais de reduo, racionalizao de despesas, reduo de estruturas e expanso das receitas tributrias. Tambm a partir do marco legal, editado em janeiro, agregaram-se as funes de planejamento e coordenao geral com as de recursos humanos e administrao, dando origem Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG, buscando-se a integrao gerencial entre planejamento, oramento e gesto. Criou-se ainda o Colegiado de Gesto Governamental, presidido pelo Governador e com a presena dos Secretrios de Estado, e a Cmara de Coordenao Geral, Planejamento, Gesto e Finanas, composta pelos secretrios de planejamento, fazenda, governo, advogado geral e auditora geral. A SEPLAG o rgo executivo do Colegiado e a coordenadora da Cmara de Planejamento. Essas ltimas alteraes tinham como base uma nova viso para o setor pblico mineiro presente em dois documentos fundamentais para o planejamento estratgico estadual: o plano de Governo da campanha do atual Governador, Prosperidade: a face humana do desenvolvimento;3 e o diagnstico da economia mineira Minas Gerais Sculo XXI.4 A perspectiva do hoje para amanh tambm j estava presente nos primeiros momentos do Governo, e essas aes representaram passos decisivos. O Colegiado foi o frum de deliberao das definies estratgicas para o futuro, e a SEPLAG tem sido a principal gestora das mudanas de hoje para amanh, ao passo que a Cmara de Coordenao Geral, Planejamento Gesto e Finanas a guardi da interao das perspectivas de curto e longo prazo.

48 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Paralelamente s alteraes na estrutura organizacional, ocorreram melhorias na gesto de processos que possibilitaram a reduo nas despesas contratuais com locao, gua, luz e telefone (ver captulo 20). Implantou-se parceria com o setor privado, com custo bastante reduzido para o governo, para introduo de novos mtodos de gesto em diversas reas. Houve centralizao da folha de pagamento, com impactos positivos no gasto de pessoal (ver captulo 13), e a implantao do Sistema Integrado de Administrao de Materiais e Servios (SIAD) (ver captulo 14), com economia de despesas e avano na gesto de contratos com fornecedores. Tambm na perspectiva de curto prazo, foi realizada uma reflexo sobre qual a melhor forma de realizar o ajuste fiscal, sob o ponto de vista da gesto oramentria e financeira: manter a prtica de represso fiscal, comportamento usual de se promover o equilbrio das contas pblicas, ou buscar um planejamento estratgico de curto prazo? Estimava-se, na poca, uma necessidade de reduo de aproximadamente 10% nas despesas do oramento de 2003. Dado a rigidez dos desembolsos com folha de ativos, inativos e receitas vinculadas, a varivel de ajuste era a conta de custeio e investimento. O simples contingenciamento do custeio, com a manuteno de projetos e atividades orados, significaria que os rgos permaneceriam com as mesmas aes sem recursos suficientes para execut-las. O resultado principal seria a m execuo de projetos e atividades, bem como aes prioritrias negligenciadas. O risco seria a paralisia da administrao pblica sem resultados fiscais compensadores. Outro resultado perverso da represso fiscal das despesas est associado com a forma usual de elaborao e execuo do oramento. Forma baseada nos valores passados orados para as unidades. Esse comportamento gera grande dificuldade para a implantao do oramento por programas, j que programas antigos, que deixaram de ter primazia, dificilmente so eliminados, constituindo um fator de inrcia no oramento. Nakano sintetiza a questo demonstrando que: (...) ao longo dos tempos os oramentos pblicos tornaram-se peas poludas por um sem-nmero de programas que comearam, perderam funo e ficaram como ectoplasmas no ar, consumindo recursos pblicos. O desafio consiste em esmiuar o oramento e limp-lo de todos os penduricalhos. (Nakano, 2003)5 Em consonncia com essa reflexo, partiu-se da restrio oramentria estadual necessidade de ajuste e identificaram-se as aes prioritrias factveis neste contexto fiscal. Como resultado, houve uma reduo na despesa oramentria de R$ 1,3 bilho no decreto de programao oramentria e financeira publicado em 31/03/2003, que, juntamente com o esforo fiscal do lado das receitas, reduziu significativamente o dficit no primeiro ano, sem comprometer a eficcia de servios pblicos importantes.

Parte 2 - 49

A ampliao da receita tributria de Minas Gerais se constituiu, tambm, em eixo de sustentao do ajuste fiscal e foi traduzida no Projeto de Modernizao da Receita Estadual (ver captulo 18). O projeto direcionou recursos para a infraestrutura fsica e logstica da fiscalizao, para a modernizao dos processos administrativos e tributrios e para a melhoria no atendimento ao contribuinte. As metas estabelecidas para os trs primeiros anos foram alcanadas, o que se traduziu em crescimento na participao relativa da arrecadao estadual no total nacional do ICMS e IPVA, desde 2003. Registre-se que, nesse perodo, o desempenho das atividades econmicas no Estado em linhas gerais tem reproduzido o do pas e que as metas de elevao de receita, sem aumento da carga tributria, continuam sendo atingidas. Enfatiza-se que na abordagem dual, as aes gerenciais de 2003 j estavam impregnadas pelas definies estratgicas do desenho do futuro. Por exemplo, na medida do possvel a LDO para 2004, enviada ALMG em 15/05/2003, j buscava incorporar conceitos e diretrizes de mdio e longo prazo que j estavam estabelecidos. Simultaneamente s duras medidas de ajuste, comeava-se a construir um desenho de futuro para Minas Gerais. O frum de deliberao do planejamento de hoje para amanh foi o Colegiado de Gesto Governamental. As deliberaes do Colegiado sobre a viso de futuro e a agenda de prioridades que compem o planejamento de longo prazo ocorreram em dois dias de reunies, 05/05/2003 e 17/06/2003. O desenho do amanh para Minas teve como ncleo a viso estratgica de futuro do Governador. Esta Viso Estratgica, internalizada e complementada pelo Secretariado, presidiu e orientou dois movimentos simultneos e complementares. De um lado, a formulao e o incio da execuo, ainda em 2003, de uma Carteira de Projetos Estruturadores - o GERAES, um conjunto de poucas iniciativas estratgicas, portadoras de futuro, com potencial estruturador e multiplicador, com capacidade de produo de resultados rpidos, relevantes e de alta visibilidade. O GERAES foi lanado em julho de 2003. Inicialmente era composto pelos 30 Projetos Estruturadores PEs escolhidos no processo de elaborao da estratgia. Tais projetos foram concebidos como catalisadores do desenvolvimento no Estado e abrangeram modernizao da gesto pblica, infraestrutura, meio ambiente, educao, segurana e sade, entre outras reas. Os Projetos Estruturadores PEs so gerenciados, com intensidade, desde o incio e tm fluxo de recursos oramentrios e financeiros garantido, o que bastante significativo em ambiente de restrio fiscal. Na perspectiva do curto prazo, o efeito esperado do GERAES melhorar os resultados do Governo, por meio do gerenciamento diferenciado, e reforar o ajuste fiscal mantendo os investimentos estratgicos. De outro lado, elaborava-se o planejamento estratgico de longo e de mdio prazos de forma integrada ao oramento. Mantendo a consistncia da abordagem dual, o PMDI apresentou como principal desafio promover o

50 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

equilbrio fiscal e combin-lo com a excelncia nos servios pblicos e a elevao dos investimentos estratgicos. Para lidar com tal desafio, foi revitalizado a partir de 2003 o arcabouo institucional que garantiu, na gesto oramentria e financeira, o processo interativo do Duplo Planejamento, na medida em que possibilitou o incio da execuo dos Projetos Estruturadores no primeiro ano, sem comprometer a busca do equilbrio fiscal. Estruturam este arcabouo institucional os referidos instrumentos de planejamento de longo e mdio prazos, PMDI e PPAG, os de curto prazo, LDO, LOA, DPOF e, particularmente, a Junta de Programao Oramentria e Financeira - JPOF. A JPOF funciona como instncia deliberativa permanente sobre os instrumentos legais mencionados, com evidente foco na programao e monitoramento da execuo oramentria e financeira. Sua atuao determinante para a institucionalizao do processo interativo entre curto e longo prazos do Duplo Planejamento e nela toma corpo a integrao planejamento, oramento e finanas. O processo tem incio na deciso sobre as metas fiscais da LDO, isto , busca-se definir, a priori, na JPOF e, posteriormente, na Cmara de Coordenao Geral, Planejamento, Gesto e Finanas, o volume de recursos que o Estado dispe para realizar suas despesas no ano seguinte. Para evitar uma disperso desses recursos e consequente ineficcia da ao de governo, depois das destinaes constitucionais e legais, concentra-se a primeira deciso no volume de recursos a ser destinados ao GERAES. Materializa-se, assim, a escolha estratgica para o futuro na alocao de recursos oramentrios e financeiros para o prximo ano. Esse o efeito esperado do GERAES na tica do hoje para amanh: orientar a alocao dos recursos incrementais. Quadrimestralmente, ou extraordinariamente, a JPOF se rene tambm para avaliar o comportamento das receitas e despesas. Objetivamente, a Fazenda apresenta o resultado do fluxo de caixa do Tesouro Estadual para o perodo seguinte, e a SEPLAG prope contingenciamentos de recursos para determinados programas ou alocao de eventuais recursos adicionais, com base nas definies estratgicas do hoje para amanh. Tambm na perspectiva hoje para amanh foi desenhada coordenada pela SEPLAG uma estratgia de modernizao e reforma do Estado, com o objetivo de torn-lo mais eficaz, eficiente e efetivo, e de constituir-se um elo na construo e sustentao da competitividade sistmica de Minas Gerais. Seu principal pilar foi o Projeto Estruturador Choque de Gesto - Pessoas, Qualidade e Inovao na Gesto Pblica, que visa inovar na forma de gerenciar pessoas e organizaes do setor pblico e em parcerias com o setor privado. Esse conjunto de formulaes, consolidado no PMDI e PPAG, foi enviado ALMG no dia 30/09/2003, juntamente com a LOA. Em janeiro de 2004, todos os instrumentos de planejamento do hoje para amanh estavam em vigncia

Parte 2 - 51

formal, e o planejamento do hoje para hoje daquele ano foi completamente orientado por eles. Ao final do captulo so apresentados dois quadros que sintetizam a experincia descrita nessa seo.

4. Concluso: institucionalizao da abordagem dual


Retomando os quatro requisitos para a institucionalizao do Duplo Planejamento defendidos por Abell, aponta-se a seguir algumas evidncias que indicam a existncia de um esquema dual, ao final do terceiro ano do Governo: um esforo de conciliar, de forma consistente, estratgias e aes para o curto prazo, com estratgias e aes voltadas para o futuro. O primeiro requisito atendido quando se v o comprometimento do principal executivo com a gesto do presente, representada pelo compromisso firme com o equilbrio fiscal desde o primeiro ms do mandato. Com relao ao futuro, deve-se salientar sua participao efetiva nas definies estratgicas pertinentes aos instrumentos do hoje para o amanh. Alm disso, em todas as reunies do Governo o equilbrio fiscal, a austeridade, colocado como premissa para sustentar os investimentos estratgicos previstos nos planos. A comunicao sobre o esquema dual efetivada nas reunies gerenciais do Governo6 quando o Governador se rene com todos os executivos-chave e, ao incio de cada ano, apresenta o plano anual com suas metas principais, sempre finalizando com referncias a sua viso de futuro. Nas reunies gerenciais de final de exerccio so avaliados e reconhecidos os resultados alcanados pelo GERAES e apresentadas as principais metas para o prximo ano. Existem outros fruns que tambm difundem a abordagem dual: as reunies com os gerentes dos Projetos Estruturadores, o encontro mensal dos Superintendentes de Planejamento, Gesto e Finanas SPGF e a JPOF. Tal sistemtica tem disseminado a abordagem dual em vrias instncias do Estado, refletida nos diversos planejamentos estratgicos dos sistemas operacionais e no comportamento alinhado dos executivos-chave do Governo. A gesto baseada em programas, com clara prioridade de alocao de recursos para o GERAES e com o gerenciamento ativo centrado no gerente do projeto/ programa, apresenta-se como evidncia do requisito do equilbrio entre estruturas e processos. Os gestores de recursos envolvidos com os Projetos Estruturadores se orientam pelo gerenciamento horizontal de projetos do GERAES. Como exemplo, o instrumento para solicitao de cotas oramentrias dos Projetos Estruturadores o Status Report, cujo responsvel pelas informaes o gerente do projeto. Assim, o SPGF, que o gerente de recursos, se orienta pelas decises do gerente do projeto nesse processo.

52 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Na seo anterior, foram apresentados fatos e realizaes que indicam o funcionamento do sistema administrativo do Duplo Planejamento: destacam-se os diversos instrumentos de planejamento na perspectiva do hoje para amanh - PMDI, PPAG e GERAES, e no foco hoje para hoje - LDO, LOA e DPOF, que combinam a gesto do curto prazo e a busca da construo do futuro planejado. Particularmente, o funcionamento da JPOF evidencia o processo interativo da abordagem dual quando baseia suas deliberaes do presente nas peas do hoje para amanh. Esse processo est em curso desde incio de 2004, e os impactos positivos podem ser demonstrados pela execuo oramentria dos Projetos Estruturadores, pelo supervit fiscal j no segundo ano e pelos demais resultados alcanados at agora. Outros argumentos apontam a consistncia da abordagem dual tambm na gesto do GERAES: a condio anterior alocao de recursos o equilbrio fiscal, e a intensidade do gerenciamento do GERAES aumenta a taxa de efetividade dos projetos, com resultados no presente e slido vnculo com a viso estratgica de futuro. Por fim, os mecanismos de controle como requisito para institucionalizar o Duplo Planejamento. Atualmente, os principais mecanismos de controle focam o GERAES: um chamado Painel de Controle descrito em detalhes em outro captulo que apresenta os principais marcos e metas dos projetos estruturadores; o segundo so as prprias reunies gerenciais conduzidas pelo Governador, que enfatiza os fatores-chave para o futuro; e o terceiro so as audincias pblicas tambm apresentadas em outro captulo que so realizadas pela ALMG com base no GERAES. Assim, os principais mecanismos de controle, mesmo quando enfocam realizaes presentes, so sustentados por compromissos de hoje para amanh. Esses compromissos so definidos com base em controles de fluxo oramentrio e financeiro e relatrios mensais de desempenho produzidos pelo gerenciamento do GERAES. Na implantao dessa abordagem de planejamento, percebe-se que to importante quanto as realizaes j alcanadas o sentimento interno e externo ao Governo de que Minas tem um rumo, uma direo em busca da prosperidade econmica e social, e um sistema consistente de planejamento estratgico. Essa percepo mais um argumento que sugere a institucionalizao do Duplo Planejamento no setor pblico estadual.

Parte 2 - 53

QUADRO 1 Duplo Planejamento em 2003


Curto Prazo Estratgias: Equilbrio fiscal e reforma administrativa Instrumentos de gesto: Planejamento estratgico de curto prazo: - Definio de prioridades - Oramento realista - Decreto de programao oramentria e financeira Reduo de despesas - melhoria de gesto de processos e contingenciamento de determinados gastos; Reforma Administrativa - reduo de cargos, funes e unidades; Elevao da Receita Tributria Gerenciamento Matricial de Receitas. Mdio e Longo Prazos Estratgias: Desenho do futuro e incio do GERAES Instrumentos de gesto: Planejamento de longo prazo - PMDI; Integrao Planejamento e Oramento - PPAG 2004-2007 LOA 2004; Integrao Planejamento, Oramento e Finanas - Modelo de Decreto de Programao Oramentria e Financeira para 2004; - Reviso do funcionamento da JPOF; Definio da Carteira de Projetos Estruturadores GERAES - Incio PE Modernizao da Receita e PE Choque de Gesto (Marco Legal).

QUADRO 2 Duplo Planejamento em 2004


Curto Prazo Estratgias: Equilbrio fiscal e elevao do investimento estratgico Instrumentos de gesto: Integrao Planejamento, Oramento e Finanas - Novo Decreto de Programao Oramentria e Financeira; - Funcionamento da JPOF orientado pelo foco estratgico GERAES; Gerenciamento Intensivo do GERAES - aprimoramento do Status Report; Elevao da Receita Novas aes de Modernizao da Receita Estadual; Implantao do SIAD. Mdio e Longo Prazos Estratgias: Implementar estratgia de longo prazo e avanar na reforma do Estado

Instrumentos de gesto: Reviso do PPAG integrao com a LOA 2005; Novo Instrumento de gesto estratgica do GERAES: Painel de Controle; Implantao dos primeiros Acordos de Resultados; Incio do primeiro perodo de avaliao de desempenho individual dos servidores.

54 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

nOTAS
1

DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, So Paulo, n.16, p.106-114, set./out. 1999. No caso de Minas Gerais, o conceito foi adaptado para o setor pblico a partir da experincia pessoal de um dos autores do captulo, como executivo em funo de planejamento em entidades pblicas, e pelas contribuies dos consultores Cludio Porto e Jos Paulo da Silveira (ambos pela Macroplan Consultoria) durante a implantao desse processo ao longo do primeiro semestre de 2003. Esse Plano representou o ponto de partida para todas as definies estratgicas do Governo. BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS. Minas Gerais do Sculo XXI. Belo Horizonte: Rona Editora, 2002. Abrangente diagnstico sobre aspectos socioeconmicos de Minas Gerais. Artigo publicado na Folha de S.Paulo de 8 de maro de 2003. Em 16/12/2005 foi realizada a VI Reunio Gerencial do Governo. H sempre uma reunio no incio e no final de cada exerccio.

CAPTULO 3

O Planejamento Estratgico de Longo Prazo


Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimares

1. Introduo
O planejamento estratgico pode ser definido como um esforo sistematizado para produzir decises fundamentais e aes que estruturam e orientam o que uma organizao , o que ela faz e por qu (Bryson, 1995). As estratgicas no setor pblico so materializadas nos planos e oramentos e os seus resultados refletem o desempenho do governo na sua realizao. Essa formulao uma complexa construo entre inmeros agentes a sociedade e seus representantes, os servidores pblicos e o Judicirio. Em Minas Gerais, o modelo de planejamento estratgico em vigor composto pelos seguintes instrumentos: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) define a estratgia de longo prazo do governo. Previsto na Constituio Estadual. Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) detalha o PMDI para um perodo de quatro anos, por exemplo, 2004-2007. Consolida todos os programas e aes do governo.

56 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado (GERAES) assegura a presena do foco estratgico principal do Governo projetos estruturadores em todos os instrumentos de planejamento e oramento, e desenvolve metodologia diferenciada para o gerenciamento dos mesmos. Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece as orientaes para o oramento. Lei Oramentria Anual (LOA) apresenta o detalhamento das previses financeiras e fsicas do PPAG para cada ano. Junta de Programao Oramentria e Financeira (JPOF) delibera sobre alocao ou contingenciamento de recursos, com base no comportamento da receita e despesa, e orienta-se pelas definies estratgicas. Decreto de Programao Oramentria e Financeira (DPOF) estabelece anualmente a programao oramentria e financeira e disciplina a execuo da LOA. Destes instrumentos, compem o planejamento estratgico de mdio e longo prazo o PMDI, o PPAG e o GERAES. Os demais instrumentos, com perspectiva exclusivamente de curto prazo, LOA e DPOF, ou predominantemente de curto prazo, LDO e JPOF, so peas fundamentais para a interao presente-futuro, processo peculiar abordagem dual adotada pelo planejamento estadual descrita no captulo anterior. O objetivo deste captulo relatar, na prxima seo, a experincia de Minas Gerais na construo dos instrumentos de planejamento de longo e mdio prazo e, em seguida, concluir, apontando algumas lies aprendidas no processo. A concluso inclui, adicionalmente, uma referncia sinttica ao resultado da avaliao da coerncia estratgica do Governo.

2. A Construo da Estratgia de Longo Prazo: Minas Gerais 2004-2020


O processo de construo da estratgia, sintetizado na Figura 1, incluiu a montagem dos instrumentos de planejamento estratgico de longo e mdio prazo, respectivamente, o PMDI e o PPAG. Vale assinalar que a construo do GERAES se inicia no PMDI e est presente em todos os instrumentos de planejamento e oramento. Esse caminho observou coerncia entre os instrumentos, premissa para a viabilizao da estratgia.

Parte 2 - 57

2.1. PMDI
O PMDI figura como instrumento orientador de maior horizonte temporal e consolida as estratgicas indicativas para o desenvolvimento mineiro. Ele proposto Assembleia Legislativa (ALMG) pelo Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) e se transforma em lei. O CDES presidido pelo Governador e tem como membros dirigentes das principais organizaes de Governo, representantes da sociedade civil organizada (entidades de classe, instituies de ensino e pesquisa, entre outros) e um conjunto de mineiros notveis. Este grupo, com apoio da rea de Planejamento do Governo, elabora o PMDI. O processo de elaborao do PMDI foi iniciado pela anlise de quatro grandes questes: Onde estamos? Aonde podemos chegar? Aonde queremos estar? Como chegar l? (Figura 1).
Cenrios Exploratrios MG 2020

PMDI

PPAG

Anlise retrospectiva e da situao atual de MG

Invariantes Condicionantes do Futuro Incertezas Crticas Cenrios Provveis Principais Indicadores Aonde podemos chegar?

Orientaes Estratgicas (2003-2006)


Opes Estratgicas Agenda de Prioridades

Projetos Estruturadores

GERAES:

Oramentos Anuais

Diagnstico Potencialidades Oportunidades

Iniciativas Estratgicas (2003-2006)

Onde estamos?

Viso de futuro de longo prazo (2020)


Cartas do Futuro Viso de Futuro para 2020

Como podemos chegar?

Programas Prioritrios

Aonde queremos chegar?

FIGURA 1 - Metodologia de Construo da Estratgia em Minas Gerais

A resposta primeira questo, onde estamos?, foi elaborada com base no trabalho Minas Gerais do Sculo XXI, que avaliou os principais aspectos socioeconmicos do Estado. Incluiu-se no PMDI uma sntese deste diagnstico para permitir uma imagem geral da situao da economia do Estado. Considerando o contexto atual de elevado nvel de incertezas, particularmente quanto ao futuro do Brasil e de Minas Gerais, a resposta segunda questo, aonde podemos chegar?, baseou-se na elaborao de cenrios exploratrios, que indicam as condies de contorno e as principais incertezas da caminhada rumo ao futuro. A identificao das condicionantes do futuro, de mbito mundial, nacional e local foi o primeiro passo para gerar conhecimento dos espaos de

58 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

oportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram desenhadas quatro imagens de futuros possveis. Para construir essas imagens estimaram-se, a partir de premissas particulares a cada cenrio, os indicadores de riqueza (PIB) e qualidade de vida (IDH) para Minas Gerais at 2020. Os quatro cenrios exploratrios resultantes (Figura 2) constituem narrativas (imagens) consistentes de futuros plausveis para Minas Gerais, no horizonte considerado, e possibilitam uma anlise prospectiva do Estado e uma reflexo sistemtica, que visa orientar a ao presente, luz dos futuros possveis. A elaborao de cenrios possibilita a antecipao de oportunidades, ameaas e desafios que devem ser focalizadas nas agendas estratgicas do governo do Estado e dos demais atores integrantes da sociedade mineira.

BRASIL
Desenvolvimento sustentado da economia nacional

MINAS GERAIS

Ambiente econmico, poltico e institucional mineiro ineficiente e fragilizado

DESPERDCIO de oportunidades
II IV I III

CONQUISTA do melhor futuro


Ambiente econmico, poltico e institucional mineiro eficiente e competitivo

DECADNCIA e empobrecimento

SUPERAO de adversidades

Economia nacional em ritmo de Stop and Go

FIGURA 2 - Cenrios Minas 2020

Para responder a terceira questo, aonde queremos chegar?, foram construdas vises de futuro de longo prazo, tambm chamadas de cenrios normativos, que apresentam narrativas sobre o futuro desejado. Foram consultados membros do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES, que redigiram cartas do futuro, descrevendo Minas em 2020. Uma imagem desafiadora, vivel, consistente, sustentvel e desejvel do futuro do Estado, considerando diversas dimenses socioeconmicas.

Parte 2 - 59

O Plano de Governo Prosperidade: A Face Humana do Desenvolvimento , as cartas do futuro e os cenrios exploratrios formaram os inputs para a criao da Viso Estratgica de Futuro e definio das orientaes estratgicas, o ncleo do PMDI. Esse processo, sustentado pelas estimativas de PIB e IDH para cada um dos quatro cenrios, indicou que, na melhor imagem, Minas Gerais alcanaria a segunda colocao em termos de IDH do pas, atrs do Distrito Federal. A partir destas informaes, o Governador definiu a dimenso subjetiva da estratgia, a sua viso estratgica de futuro: Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver. Essa viso foi submetida ao Colegiado de Gesto Governamental, ao CDES e outros atores importantes para o desenvolvimento do Estado e passou a representar um propsito da sociedade mineira e uma referncia de longo prazo para as aes do Governo e de agentes privados. Esse mtodo buscou estabelecer uma agenda comum entre o Governo e os setores representativos de Minas Gerais. Em seguida, uma ampla atividade de consultas identificou as orientaes estratgicas do PMDI, constitudas por trs Opes Estratgicas e uma Agenda de Prioridades expressa em dez Objetivos Prioritrios (Figura 3).

Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver.


Promover o desenvolvimento econmico e social em bases sustentveis Recuperar o vigor poltico de Minas Gerais

Reorganizar e modernizar a Administrao pblica estadual

60 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Melhorar substancialmente a segurana dos mineiros, especialmente na Regio Metropolitana de Belo Horizonte Melhorar e ampliar o atendimento ao cidado, atravs da oferta de servios pblicos de qualidade, especialmente na educao, sade e habitao

Prover a infraestrutura requerida por Minas Gerais, com nfase na ampliao e recuperao da malha rodoviria e do saneamento bsico

Intensi car a atuao do Governo na gesto do meio ambiente, transformando-a em oportunidade para o desenvolvimento sustentvel do Estado

Contribuir para a gerao de empregos atravs de iniciativas e do incetivo a atividades que incluam jovens, mulheres e o segmento populacional maduro no mercado de trabalho Fomentar o desenvolvimento econmico estadual, com nfase no agronegcio, de forma regionalizada e com mecanismos inovadores que no comprometam as nanas estaduais

Reduzir as desigualdades regionais com prioridade para a melhoria dos indicadores sociais da regio Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri

Consolidar a posio de liderana poltica de Minas no contexto nacional

Estabelecer um novo modo de operao do Estado, saneando as nanas pblicas e buscando a e ccia da mquina pblica por meio de um efetivo Choque de Gesto

Viabilizar novas formas de nanciamento dos empreendimentos, construindo um novo marco legal, orientado para as parcerias pblicoprivadas

Potencializao da Logstica do Tringulo Alto Paranaba

Pavimentao de Ligaes e Acessos Rodovirios aos Muncipios

Oferta de Gs Natural

Centro de Administrativo do Governo de Minas Gerais

Modernizao da Receita Estadual

Regionalizao da Assistncia Sade Melhoria e Ampliao do Ensino Fundamental

Incluso Digital

Gesto ambiental MG Sculo XXI

Centros Pblicos de Promoo do Trabalho: uma estratgia para o primeiro emprego

Corredor Cultural Praa da Liberdade Casa do Conde

Proejto Jaiba

Reduo da Criminalidade Violenta em Minas Gerais

Corredores Radiais de Integrao e Desenvolvimento

Reestruturao da Plataforma Logstica e de Transportes da RMBH

Saneamento Bsico: mais sade para todos

Choque de Gesto: Pessoas, Qualidades e Inovao na Gesto Pblica

Sade em Casa

Universalizao e Melhoria do Ensino Mdio

Lares Geraes

Minas Sem Fome

Estrada Real

Plataforma Logstica de Comrcio Exterior da RMBH

Empresa Mineira Competitiva

Programa de Revitalizao e Desenvolvimento Sustentvel da Bacia Hidrogr ca do Rio So Francisco

100% de eletri cao Rural no Estado de Minas Gerais

AGROMINAS - Agragao de Valor e Diversi cao de Caf

Arranjos Produtivos Locais

Energia Eltrica para o Noroeste Mineiro

FIGURA 3 - Orientaes estratgicas do PMDI

Unidade Parceria Pblico-Privada - MG

Parte 2 - 61

A organizao dos resultados das consultas foi conduzida atravs de aproximaes sucessivas entre o nvel tcnico e o poltico, sendo as deliberaes finais conduzidas em dois seminrios de alinhamento estratgico com o Colegiado de Gesto Governamental, em maio e junho de 2003. Concluiu-se que, para ser o melhor Estado para se viver, o Governo do Estado deveria adotar trs opes estratgicas: (i) reorganizar e modernizar o setor pblico estadual, tambm denominada Choque de Gesto; (ii) promover, de forma inovadora, o desenvolvimento econmico; (iii) recuperar o vigor poltico do Estado. Os enunciados estratgicos do PMDI, sintetizados na figura 3, respondem grande parte da questo como vamos chegar l?. O detalhamento dos Objetivos Prioritrios resultou nas iniciativas estratgicas, apresentadas em Anexo ao PMDI, e representam uma ponte entre as orientaes estratgicas e o incio de sua construo, a partir de um conjunto de aes no presente. Essas dimenses objetivas da viso de futuro, construdas no Colegiado, foram submetidas ao CDES no momento de aprovao final do PMDI, antes de ser submetido apreciao da ALMG.

2.2. GERAES
O processo de escolha dos projetos estruturadores teve incio aps a construo da estratgia de longo prazo (PMDI): viso de futuro, opes estratgicas e objetivos prioritrios. Os dirigentes das organizaes de Governo Secretrios de Estado, Secretrios Adjuntos, Subsecretrios e dirigentes das principais empresas, autarquias e fundaes e especialistas nas diversas reas definiram um conjunto de aproximadamente 130 potenciais projetos estratgicos. Para cada projeto deste conjunto, j havia a definio do resultado esperado (quantificvel, na maioria dos casos) e uma estimativa inicial de custos, fontes de financiamento e prazos. Este conjunto foi reduzido a menos da metade e apresentado ao Governador, que escolheu os 30 projetos estruturadores (Figura 3) que comporiam o portflio de projetos submetidos Gesto Estratgica de Recursos e Aes (GERAES).1 A escolha de um reduzido conjunto de projetos estruturadores foi determinada pela restrio oramentria e gerencial, presente no Estado em 2003, associada necessidade premente de resultados concretos que sinalizassem a construo da viso de futuro, sob pena de perda de credibilidade do PMDI. O Projeto Estruturador caracteriza-se como uma iniciativa que: busca transformar a viso de futuro em resultados concretos que sinalizam a mudana desejada;

62 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

possui efeito multiplicador do desenvolvimento econmico e social em virtude de sua capacidade de gerar outras iniciativas privadas ou pblicas; mobiliza e articula recursos pblicos, privados ou em parceria; gera a percepo na sociedade de que quem governa tem uma viso de futuro que est sendo construda mediante aes concretas; pode-se organizar como um projeto com elementos que permitem um gerenciamento intensivo. O processo de institucionalizao do GERAES teve prosseguimento no PPAG, que detalhou os estruturadores dando-lhes tratamento especial e construiu, a partir das iniciativas de estratgia do PMDI, os demais programas de governo.

2.3. PPAG 2004-2007


A elaborao do PPAG 2004-2007 implicou trabalho paralelo com os processos descritos anteriormente. O comeo da sua preparao ocorreu em meados de maio de 2003, logo aps o primeiro seminrio de alinhamento do PMDI. O primeiro passo foi estabelecer a metodologia, a instrumentalizao do trabalho e a capacitao das equipes encarregadas da elaborao do PPAG nas diversas unidades oramentrias. Incluem-se nesta atividade a consolidao dos conceitos e mtodos; sua formatao em manuais de procedimentos e em sistemas informatizados; a formao de multiplicadores e a capacitao progressiva das equipes envolvidas. A etapa seguinte consistiu na realizao de um amplo inventrio das aes de governo em andamento, as atividades permanentes e outras aes que, de algum modo, teriam de ser contemplados nos programas do PPAG. O denominado planejamento estratgico de curto prazo, relatado no captulo anterior, produziu importantes informaes para essa etapa. Ao final, o Plano compreendeu: as orientaes estratgicas extradas do PMDI; a consolidao de todos os Programas Prioritrios de Governo com indicadores e metas; destaque para os projetos da carteira do GERAES; e estimativas de receita e despesa. Registre-se a integrao entre o PMDI e PPAG expressa na metodologia de elaborao dos programas, que considerou os Objetivos Prioritrios e as iniciativas estratgicas, componentes do PMDI, como os pontos de partida para criao dos mesmos. Portanto, alm de considerar as novas demandas sociais, a definio de programas estava orientada pelas estratgias estabelecidas no

Parte 2 - 63

instrumento de planejamento de longo prazo. No caso dos PEs essa integrao mais slida e evidente, visto que esse conjunto sai direto do processo de elaborao do PMDI para compor, com destaque e tratamento diferenciado, o documento do PPAG.

2.4. Processo Legislativo


Nos ltimos trs anos em Minas, a relao poltica e institucional entre os poderes Executivo e Legislativo tem sido estvel e harmnica. Como exemplo, destaca-se a opinio do relator da proposio de Lei do PPAG, que considerou o amplo processo de discusso do PPAG a maior obra poltico-administrativa que Minas produziu nos ltimos anos (Minas Gerais, 11/12/2003). Nesse processo ocorreu, em termos estaduais, uma presena indita do Executivo nos debates legislativos sobre os planos e o oramento. Os Secretrios de Estado e os Gerentes dos Projetos Estruturadores estiveram nas audincias pblicas para apresent-los e debater eventuais sugestes que, posteriormente, transformadas em emendas da Comisso de Participao Popular, puderam ser submetidas Comisso de Fiscalizao Financeira e ao plenrio da ALMG. O Governador sancionou, sem vetos, 42 emendas ao PPAG propostas pela ALMG. Grande parte resultou das cinco audincias pblicas realizadas durante o ms de novembro de 2003 para debates sobre o PMDI e o PPAG. O foco dos debates foi o GERAES. Ressalte-se a emenda que criou o 31 Projeto Incluso Social de Famlias Vulnerabilizadas. Todas as emendas ao Plano foram compatibilizadas no oramento para 2004, assegurando, assim, a integrao PMDI-PPAG-LOA. A Lei do PPAG previu, quando das suas revises anuais, a reedio desta parceria com a ALMG. As audincias de 2004 e de 2005 foram realizadas em outubro de cada ano e apresentaram avanos progressivos na qualidade da participao popular.

3. Concluso e Lies Aprendidas


Na construo da estratgia, a realizao dos seminrios de alinhamento estratgico e, particularmente, a metodologia de cenrios exploratrios, com ampla participao dos envolvidos, permitiu a homogeneizao da informao e a mobilizao dos executivos. Ressalte-se que o principal ganho desta tcnica de construo de cenrios a discusso (aprendizado) das premissas (condicionante

64 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

do futuro), que balizam cada cenrio, com os principais executivos do Governo e estrato representativo da sociedade. Para ilustrar esse ganho, utiliza-se o resultado da opo estratgica Choque de Gesto em Minas Gerais. Na discusso das premissas vlidas para quaisquer cenrios do PMDI, a reorganizao e modernizao do setor pblico estadual figuraram como condicionante do futuro de alta incerteza. Em outras palavras, os dirigentes do governo e representantes da sociedade concordaram sobre a necessidade premente do Choque de Gesto. Assim, a reorganizao e modernizao do setor pblico estadual, tambm denominado Choque de Gesto, foi eleita uma das Opes Estratgicas. O envolvimento das pessoas-chave nesta discusso atenuou as possveis resistncias s severas medidas iniciais de reduo de despesas e eliminao de benefcios de um lado e, de outro, incremento de receitas tributrias. O resultado obtido foi, em 2004, o equilbrio das contas pblicas do Estado, aps estimativa de dficit acima de dois bilhes em 2003. Uma outra vantagem de envolver as pessoas-chave na sua construo a possibilidade de se avaliar o desempenho da estratgia com estas pessoas, por meio de pesquisas semiestruturadas. Dois anos aps as definies estratgicas, em maio de 2005, foi realizada a primeira avaliao da estratgia de longo prazo atravs de pesquisa junto aos membros do CDES, que foram instados a atribuir notas (-3 a 3) para o desempenho de cada dimenso-chave que compunha os cenrios do PMDI. Esta avaliao s foi possvel porque os componentes do CDES detinham informao, ex-ante, sobre as dimenses-chave do PMDI. Uma sntese da avaliao realizada pelo CDES apresentada na Figura 4.
BRASIL
Desenvolvimento sustentado da economia nacional

MINAS GERAIS

Ambiente econmico, poltico e institucional mineiro ineficiente e fragilizado

DESPERDCIO de oportunidades

CONQUISTA do melhor futuro


Ambiente econmico, poltico e institucional mineiro eficiente e competitivo

1,1 - 0,5

DECADNCIA e empobrecimento

SUPERAO de adversidades

Economia nacional em ritmo de Stop and Go

FIGURA 4 - Avaliao da Coerncia Estratgica 2005

Parte 2 - 65

Esses so exemplos de como a participao dos executivos-chave na construo da estratgia, nos debates e negociaes, mecanismo decisivo para amenizar as dificuldades inerentes implantao dos planos. Em Minas Gerais, o PPAG era proposto uma nica vez e vigorava pelo perodo de quatro anos. Os oramentos eram apresentados anualmente e, mesmo no primeiro exerccio coincidente com o Plano, no evidenciava nenhuma integrao com o planejamento. Neste contexto, o PPAG no orientava o Governo e era abandonado por todos como instrumento de gesto estratgica ou como mecanismo de controle social e avaliao de polticas pblicas. A alternativa encontrada para enfrentar esse problema foi a previso, na Lei que instituiu o PPAG 2004-2007, de revises anuais no mesmo perodo da proposio do oramento. Evita-se, assim, que o oramento se afaste do plano porque este estar dentro dos limites oramentrios estabelecidos em cada LOA. Outro ponto favorvel s revises anuais do PPAG a possibilidade de imputar aos oramentos as correes da estratgia de mdio prazo. Atualmente, no Estado, cada reviso do PPAG est plenamente integrada ao oramento anual. Esta integrao, plano-oramento, condio determinante para efetivar as estratgias definidas nos planos sem, entretanto, merecer a devida ateno em outras experincias de gesto pblica. No caso do Duplo Planejamento em Minas Gerais, tal condio constitui uma premissa essencial do modelo, e ser descrita no prximo captulo. A tarefa mais rdua do planejamento no a construo da estratgia. O grande desafio de todo plano sua implementao. O planejamento estadual mineiro coloca esse desafio como seu foco principal adotando as seguintes escolhas: abordagem dual no planejamento estratgico; envolvimento dos dirigentes e executores na construo dos planos; integrao PMDI-PPAG-LOA; transparncia e realismo no oramento; e, principalmente, pela escolha do GERAES como ferramenta central de gesto estratgica. Dessa forma, o Governo sinaliza para a sociedade que ir cumprir seu papel no desenvolvimento do Estado, incentivando que todos trabalhem para a construo do melhor Estado para se viver.

nOTA
1 Durante o processo legislativo, a carteira do GERAES foi ampliada de 30 para 31 projetos, com a criao do projeto Incluso de Famlias Vulnerabilizadas, da rea de assistncia social.

CAPTULO 4

A Integrao Planejamento-Oramento
Ana Clara de Oliveira Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimares

1. Introduo
A realizao de estratgias de Governo tem como etapa essencial o processo de elaborao e execuo do oramento, instrumento que reflete as decises alocativas de curto prazo do Governo. A aderncia do oramento estratgia, usualmente denominada de integrao planejamento-oramento, uma importante varivel explicativa de estratgias percebidas como exitosas. Se, por um lado, oramentos em que a alocao de recursos no respeita o plano inviabilizam a estratgia, a plena integrao planejamento-oramento, de outro, no garante a realizao da estratgia. O oramento , na perspectiva dual, o instrumento que torna vivel, no curto prazo, a estratgia. Embora os instrumentos de planejamento e oramento governamentais possuam lgica trivial, especialistas identificam potenciais disfuncionalidades nos processos de construo como responsveis, em boa medida, pelo descolamento entre o plano (estratgia), suas metas e os resultados alcanados. No Brasil, este descolamento resultou na atual incredulidade da sociedade, em relao a planos governamentais, e na consequente ausncia de incentivos para uma maior participao e controle social no processo de planejamento e oramento. A dimenso deste problema no pode ser negligenciada, uma vez que, nas

68 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

democracias, o oramento pblico o reflexo mais concreto da formao das escolhas pblicas. O objetivo deste captulo descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados parciais da integrao planejamento-oramento, sob a tica da realizao da estratgia. Buscar-se- sintetizar as inovaes que assegurariam maior aderncia dos instrumentos e processos de planejamento e oramento estratgia do governo. A prxima seo contextualiza e identifica as causas gerais e particulares a Minas do descolamento entre planos e oramento. Nesta mesma seo, so descritas as medidas adotadas no perodo 2003-2005 para mitigar os problemas identificados e os resultados parciais. Tambm so apresentados os resultados obtidos no processo de integrao planejamento-oramento, em especial aqueles que comprovam a aderncia dos instrumentos e processos de planejamento e oramento estratgia. A principal concluso do trabalho, sintetizada na ltima seo, de que as inovaes do Governo Mineiro garantiram uma efetiva integrao planejamento--oramento. Esta integrao, associada ao gerenciamento intensivo dos projetos estratgicos, possibilita uma eficiente realizao da estratgia. Os resultados da integrao planejamento-oramento, todavia, so circunstanciais e ainda dependem da institucionalizao completa dos principais procedimentos adotados e da implantao de sistemas mais compatveis com a estratgia de integrao.

2. O Revigoramento do Arcabouo Institucional


Os instrumentos de planejamento e oramento mineiros, previstos em normas federais e estaduais, so: Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) Plano Plurianual de Ao Governamental (PPAG) Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) Lei Oramentria Anual (LOA) Junta de Programao Oramentria e Financeira (JPOF) O PMDI, particular a Minas Gerais, equivale ao plano estratgico das organizaes. O PMDI define a estratgia de longo prazo do governo e o nico instrumento de planejamento acrnico, na sua previso, e sem vigncia pr-determinada.

Parte 2 - 69

O PPAG o desdobramento do PMDI para quatro anos. Trata-se de um oramento plurianual, que descreve os programas e aes que o governo implementar com as previses financeiras e de realizao fsica. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece as orientaes para elaborao dos oramentos anuais (LOA) que, em tese, so o detalhamento das previses financeiras e fsicas do PPAG para cada exerccio fiscal. Por fim, a JPOF, composta por representantes do planejamento e fazenda, tem como atribuio propor os limites e a alocao de recursos para os oramentos anuais e deliberar sobre alteraes destes limites durante a execuo do oramento. A integrao planejamento-oramento iniciada em 2003 foi concebida, na perspectiva de curto prazo, para permitir o ajuste fiscal e, respeitando esta restrio, alocar os recursos disponveis nos projetos identificados como estratgicos (estruturadores) no PMDI na perspectiva de longo prazo. Importante lembrar que o setor pblico estadual apresentava em 2003, ano da proposio do PMDI, PPAG (2004-2007), LDO e oramento para 2004, uma das mais graves situaes fiscais dentre as unidades federativas. Esta situao sacrificou bastante os investimentos pblicos. No perodo 1995-1998, o investimento mdio foi de R$5 bilhes/ano (preos de 2003). A partir de 1999, esta mdia reduziu para R$2 bilhes/ano e foi de apenas R$1,5 bilho em 2003. A reduo no volume de investimentos para buscar o ajuste fiscal foi obtida, em grande parte, com contingenciamentos de investimentos financiados com receitas improvveis. O oramento de 2003, como ilustrao, previu aproximadamente R$ 2,3 bilhes de receitas de capital de improvvel realizao. Ao longo da execuo oramentria daquele exerccio, o Poder Executivo, por meio da JPOF, limitou o empenho de investimentos e outros custeios, adequando-os s previses mais conservadoras (realistas) de receita. Concomitantemente severa limitao de gastos adotada em 2003 iniciaram--se as medidas para assegurar, naquilo que compete ao PPAG e ao oramento, o equilbrio fiscal e a adequada alocao dos recursos. Para proposio das medidas, inicialmente foram identificadas as principais causas das disfuncionalidades do planejamento e oramento, que determinariam o subdesempenho do Estado nas dimenses estratgicas ajuste fiscal e viabilizao dos investimentos estruturadores do PMDI. Estas causas, em sntese, estariam associadas: ao descolamento entre o plano e o oramento estrutura programtica e alocao de recursos na fase de planejamento e oramentao. ao contingenciamento ou fluxo errtico de recursos quando da (fase) execuo do oramento.

70 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

2.1. A Fase de Planejamento: descolamento plano-oramento


Este primeiro problema decorre da ausncia de mecanismos que assegurem a coerncia entre oramentos plurianuais (PPAG) e anuais (LOA). Os oramentos plurianuais, em geral, so elaborados respeitando a restrio oramentria do primeiro exerccio de vigncia, ou seja, somente no primeiro ano de vigncia do PPAG, o planejamento financeiro e de realizao fsica coincidem com a autorizao de despesa anual da LOA. Existe, portanto, uma forte tendncia a sobre-estimar previses financeiras e fsicas nos trs anos finais do PPAG. Esta tendncia, caracterizada por Steele e Mankins (2005) para organizaes privadas como desempenho em veneziana (Figura 1), mais acentuada no setor pblico. Os Planos Plurianuais, via de regra, so propostos uma nica vez e transformam-se em Lei para o perodo de quatro anos, enquanto os oramentos so propostos em quatro momentos, coincidindo com a proposio do plano somente no primeiro exerccio. Esta regra, somada tendncia de sobre-estimar metas para os trs ltimos exerccios, determina um vo cada vez maior entre o PPAG e a LOA, em outras palavras, entre a estratgia e o desempenho possvel (Figura 1).

Desempenho em Veneziana
25 20
Meta

15 10 5 0 Ano 1 Ano 2 Ano Ano 3 Ano 4

PPAG LOA

FIGURA 1 - Descolamento entre o PPAG e LOA

Parte 2 - 71

Neste contexto, o PPAG no exerce sua funo de orientar o governo no mdio prazo, deixa de ser utilizado para avaliar o desempenho de pessoas e organizaes e, com efeito, torna-se pea negligenciada no processo Legislativo e pela sociedade. No longo prazo, o efeito no Governo do descolamento plano--oramento o recrudescimento da cultura do subdesempenho, pois todos os envolvidos na realizao da estratgia sabem de antemo da inviabilidade das metas propostas no PPAG. No curto prazo (1 ano), a ausncia de um plano, de uma estratgia norteadora, provoca a notria disperso de recursos do setor pblico. O mecanismo adotado em Minas para atenuar este problema a previso na Lei que instituiu o PPAG 2004-2007 de revises anuais do plano, no mesmo momento da proposio do oramento. Desta forma, evita-se que o oramento se afaste do plano e a tendncia de sobre-estimativa de metas reduzida, uma vez que todos sabem que os oramentos plurianuais (PPAG) respeitaro a restrio oramentria anual dada pela LOA. Outro benefcio das revises anuais do PPAG o de fazer refletir, nos oramentos, eventuais correes da estratgia de mdio prazo. Atualmente, cada PPAG revisto coincide plenamente com o oramento anual. Alm de assegurar a integrao plano-oramento, era necessrio garantir, a partir de 2003, que os escassos recursos previstos nos dois instrumentos seriam alocados de acordo com a orientao estratgia do PMDI. Neste aspecto, a escolha de um portflio bem definido de projetos estratgicos (estruturadores), descrita no captulo anterior, foi uma medida inicial fundamental. Os projetos estruturadores permitiram a orientao na alocao dos recursos oramentrios, em um momento inicial em que o Estado convivia com uma severa restrio fiscal. Alm de definir o foco de atuao do Governo, o advento dos projetos estruturadores permite que se avalie a aderncia dos instrumentos de planejamento notadamente o oramento estratgia. De outra forma, na ausncia da carteira de projetos estruturadores, a lgica da inrcia oramentria seria inevitvel. A inrcia oramentria representa a dimenso mais concreta de como as organizaes de Governo fazem para que os processos administrativos (gesto oramentria) sobrepujem a estratgia (PPAG e PMDI); em consequncia, os planos deixam de ser referncias para a ao governamental. Em Minas, cada projeto estruturador tem seu oramento detalhado nas Leis oramentrias e identificado com um cdigo especfico, para que os sistemas de informao de execuo oramentria e financeira reconheam e tratem, de forma diferenciada, a estratgia principal do Governo. Adicionalmente, como ser exposto a seguir, existe tratamento especial para os projetos estruturadores na gesto oramentria e financeira realizada durante a execuo do oramento, alm do gerenciamento intensivo descrito no prximo captulo.

72 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Os resultados iniciais destas medidas instituio da reviso anual do PPAG e definio da carteira de projetos estruturadores podem ser avaliados a partir de medidas de evoluo oramentria dos projetos estruturadores, ou seja, a aderncia do oramento ao PMDI e PPAG. A Tabela 1 mostra a evoluo do oramento dos projetos estruturadores em relao aos demais projetos de Governo. Utilizou-se, nesta comparao, somente a fonte ordinria de recursos (Fonte 10), que aquela de maior discricionariedade na alocao.

TABELA 1 Execuo oramentria dos programas estaduais em 2004 e 2005


Grupo de Despesa Custeio Estruturador Inverses Investimentos Custeio No Estruturador Inverses Investimentos Programa Fonte: SIAFI - 11/01/2005 Crdito Autorizado 2004 2005 119.841.947,09 202.175.588,87 120.885.779,00 207.159.714,93 603.273.222,50 1.709.902.351,82 1.873.475.604,48 113.286.877,51 145.526.015,72 525.752.302,66 667.040.093,03 Variao 183%

14%

A Tabela 1 demonstra inequivocamente a integrao PMDI-PPAG-LOA. Observa-se, entre 2004 e 2005, um crescimento no oramento dos projetos estruturadores de 183%, contra um crescimento de 14% no oramento dos demais projetos. Restringindo-se a anlise s despesas de capital, o crescimento dos estruturadores de 191% e, para os demais projetos, de 27%. A evoluo da previso das despesas de capital investimentos e inverses um importante indicador da alocao de recursos novos, e os resultados mostram que esta alocao est respeitando (aderente) a estratgia. As medidas expostas, adotadas para reduzir o descolamento plano-oramento na fase de planejamento, somente so efetivas se acompanhadas de aes que permitam a execuo eficiente dos recursos alocados, principalmente para os projetos estruturadores.

2.2. A Fase de Execuo: contingenciamento ou fluxo errtico de recursos


O contingenciamento ou fluxo errtico de recursos atua, em geral, de forma perversa sobre a realizao dos investimentos, notadamente os estratgicos. No caso de contingenciamentos oramentrios, a Lei de Responsabilidade Fiscal

Parte 2 - 73

(LRF) determina, quando de frustrao de receitas oramentrias, a limitao de empenhos (aplicaes) em volume equivalente. Muitas vezes este contingenciamento ocorre com o corte linear e indiscriminado de despesas. Os resultados, ao final de cada exerccio, podem ser sintetizados em inmeras aes governamentais com execuo inferior ao programado, percebidas pela sociedade como obras inacabadas, manuteno insatisfatria dos bens pblicos e baixa qualidade na proviso dos servios. Esta questo mais severa quanto pior for a situao fiscal do setor pblico. Os mesmos resultados valem para execuo oramentria de despesas sem correspondncia financeira (fluxo errtico), com o agravante de expanso da dvida flutuante, decorrente da inadimplncia com fornecedores. A primeira medida adotada em Minas para equacionar este problema foi o encaminhamento, em setembro de 2003, da proposta oramentria para 2004 contendo um dficit de R$ 1,4 bilho. A prtica anterior e usual no setor pblico era de sobreestimar a receita de forma irrealista para acomodar toda despesa, principalmente aquelas incomprimveis como pessoal e custeio para manuteno das unidades de Governo. Este procedimento gera incentivos para o aumento indiscriminado de despesas e torna irreal o oramento, abrindo espao para que a alocao de recursos, de fato, se d na execuo. Novamente os processos administrativos determinam a alocao dos recursos, aumentando o risco de descolamento do oramento s prioridades estabelecidas nos instrumentos de planejamento e oramento. Note-se que este um problema distinto daquele observado no momento de planejamento. Mesmo que o PPAG e a LOA sejam aderentes estratgia, como demonstrado para Minas, a estimativa irreal de receitas e despesas transfere para a execuo do oramento a discricionariedade alocativa. Um ambiente que combine descolamento plano-oramento, ausncia de prioridades concretas no oramento e oramento irrealista destri quaisquer tentativas de realizao da estratgia. Ao propor o oramento para 2004 com um dficit explcito, o Poder Executivo mineiro sinalizou que as receitas previstas no cobriam as despesas incomprimveis, sendo necessrio um esforo do lado das receitas e das despesas. Esta medida ajudou a alinhar o Legislativo e a sociedade mineira em torno da estratgia de curto prazo, o equilbrio fiscal. Adicionalmente, o oramento de 2004 previu os projetos estruturadores, definidos no PMDI e PPAG, com um volume de recursos bem reduzido, mas realista e com maior garantia de execuo. Os projetos estruturadores, como definido no Decreto de Programao Oramentria e Financeira de 2004 e 2005, tm fluxo de recursos privilegiado, ou seja, entre as despesas oramentrias passveis de contingenciamento, os projetos estruturadores so os ltimos a sofrerem reduo no crdito inicial do oramento. Esta medida tornou crvel a inteno do governo para as pessoas responsveis

74 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

pela execuo dos projetos estruturadores, revertendo uma percepo histrica no Estado de que a estratgia e suas metas no tm correspondncia nas aes concretas para viabiliz-las. Aps alcanado o equilbrio fiscal (estratgia de curto prazo), em novembro de 2004, os projetos estruturadores foram aqueles que receberam maior volume de recursos nos oramentos anuais (Tabela 1) e nas suplementaes ao longo da execuo. Estas definies alocativas durante a execuo completam o modelo de integrao planejamento-oramento adotado em Minas. A Junta de Programao Oramentria e Financeira (JPOF) responsvel pelas metas fiscais, ou seja, durante a execuo do oramento a JPOF avalia periodicamente as receitas e despesas e promove ajustes contingenciamentos ou crditos adicionais. Quadrimestral ou extraordinariamente, a JPOF se rene para esta avaliao. O Tesouro Estadual apresenta o fluxo de recursos a utilizar positivo ou negativo para o quadrimestre seguinte, e a rea de planejamento prope contingenciamentos ou atendimento de novas necessidades, garantindo a eficincia alocativa, isto , propondo redues em reas no estratgicas e, na mesma lgica, alocando eventuais recursos adicionais. Os resultados deste processo podem ser demonstrados pela evoluo oramentria de 2005. A Tabela 2 mostra o crdito inicial (janeiro de 2005) e as suplementaes com fonte ordinria (fonte 10) que ocorreram at dezembro (crdito autorizado) aps constatao de excessos de arrecadao. Percebe-se que a JPOF destinou, em termos relativos, mais recursos para os projetos estruturadores em relao aos no estruturadores, assegurando a aderncia do oramento s prioridades ao longo da execuo.

TABELA 2 Evoluo do Oramento ao longo de 2005


Programa Estruturador No Estruturador Grupo de Despesa Custeio Inverses Investimentos Custeio Inverses Investimentos Crdito Inicial (Lei) Crdito Autorizado Variao 199.838.043,72 1.000,00 181.073.715,00 1.683.223.155,28 10.469.000,00 252.373.451,00 202.175.588,87 120.885.779,00 603.273.222,50 1.873.475.604,48 145.526.015,72 667.040.093,03 143%

38%

Fonte: SIAFI - 11/01/2005

Diante do exposto ntido que, em relao ao segundo problema identificado na realizao dos projetos estratgicos do setor pblico contingenciamento sem distino ou fluxo errtico de recursos , as prticas adotadas pelo Governo de Minas Gerais atenuaram sensivelmente os riscos de subdesempenho.

Parte 2 - 75

3. Concluso
O Quadro 1 sintetiza as medidas adotadas em Minas na integrao planejamento e oramento, a partir dos problemas identificados e expostos neste trabalho e com os indicadores adotados para avaliao dos resultados.

QUADRO 1 Sntese das Medidas Adotadas em Minas Gerais


Problemas Medidas Adotadas Adoo de mecanismos notadamente a reviso do PPAG que asseguram a integrao plena entre os Planos e o Oramento Estimativas realistas de receita e despesa no oramento Indicadores Influncia da estratgia na (evoluo da) alocao de recursos (dinheiro novo)

Definio no plano e oramento dos projetos 2- Contingenciamento ou estruturadores para fluxo errtico de recursos permitir a avaliao da quando da (fase) execuo alocao e execuo de recursos nos investimentos do oramento estratgicos Utilizao da JPOF na alocao de recursos ao longo da execuo Fonte: elaborao prpria

1- Descolamento entre o plano e oramento estrutura programtica e alocao de recursos na fase de planejamento e oramentao

Oramentos anuais compatveis e evoluindo com a estratgia Menor contingenciamento ou maiores suplementaes para os projetos estratgicos

Os resultados apresentados indicam que as medidas adotadas aumentaram a integrao planejamento-oramento, principalmente para os projetos que representam a estratgia principal do Governo. Adicionalmente, observado no Estado uma maior credulidade das organizaes pblicas, dos legisladores e da sociedade em relao aos planos e oramentos. No longo prazo, intenciona-se resgatar plenamente estes instrumentos como principais reflexos das escolhas pblicas, permitindo uma avaliao governamental menos subjetiva e melhorando a proviso de bens e servios pblicos para a sociedade. Importante lembrar, todavia, que a garantia de recursos para a realizao da estratgia, objeto deste captulo, no assegura o bom desempenho dos projetos do setor pblico. Dentre os desafios a serem enfrentados restam minimizar a assimetria de informaes heterogeneidade e falta de alinhamento estratgico entre as unidades e desenvolver arranjos que permitam orientar as estruturas implementadoras (unidades administrativas dentro e fora do Governo) e suas aes para estratgia do governo. Os captulos seguintes tratam destas questes.

CAPTULO 5

A Gesto dos Investimentos Estratgicos


Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimares

1. Introduo
O passo seguinte definio da estratgia (PMDI e PPAG e oramentos) e alocao e garantia de recursos (oramentos anuais e gesto oramentria), descritas nos captulos anteriores, foi a adoo de uma metodologia de gerenciamento de projetos que, entre outros objetivos, permitisse: estabelecer planos de projeto, atribuindo metas e responsveis a cada atividade dos projetos; disseminar entre todos os envolvidos a informao sobre as metas estabelecidas, as responsabilidades e prazos; acompanhar sistematicamente o desempenho dos projetos em relao ao planejado, gerando informao em todos os nveis operacional, ttico e estratgico para melhorar a coordenao e servir de insumo tomada de deciso; e gerar informao para o estabelecimento de mecanismos de incentivo para as organizaes internalizarem a estratgia principal do Governo e para a criao de uma base de dados que atenue o risco de impreciso de metas.

78 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Este captulo sintetiza a experincia mineira na gesto de projetos estratgicos, da absoro da tecnologia de gerenciamento de projetos s inovaes adotadas face s particularidades do setor pblico. O principal objetivo do trabalho , a partir das lies aprendidas em Minas, possibilitar, para organizaes pblicas, a implantao de tecnologia de gesto de projetos e a gerao de resultados em menor prazo. As sees seguintes contm a descrio dos processos de (1) construo de planos de projeto e (2) da sistemtica de acompanhamento, com exemplos dos produtos gerados em cada fase. Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos projetos estratgicos so demonstrados na concluso.

2. A Fase de Planejamento
A metodologia de gerenciamento de projetos implantada no Governo de Minas, a partir de 2003, contemplou a criao de uma unidade organizacional e a implantao de processos para a fase de planejamento (plano de projeto) e acompanhamento dos Projetos Estruturadores. A Figura 1 sintetiza o processo anual de construo do plano de projeto (fase de planejamento). Aps o encaminhamento ao Legislativo do PPAG ou de suas revises anuais e da proposta oramentria, inicia-se a construo do plano de projeto para cada estruturador.
SETEMBRO Elaborao/ Reviso PPAG Metas e Marcos NOVEMBRO JANEIRO

Proposta Oramentria Projeto Estruturador Planos Executivos rgos Estratgicos

FIGURA 1 - Processo Anual de Construo do Plano de Projeto

Parte 2 - 79

Adotou-se, para elaborao do Plano de Projeto, a Metodologia Estruturada de Planejamento e Controle de Projetos (MEPCP), do Instituto de Desenvolvimento Gerencial (INDG), que apoiou o Governo de Minas em 2003 e 2004. As especificidades do setor pblico que fizeram com que esta metodologia fosse constantemente aprimorada e a experincia de Minas, relatada a seguir, permitem que outras organizaes pblicas atinjam, em menor prazo, a maturidade em gerenciamento de projetos. O ponto de partida para a adoo da metodologia de gerenciamento dos projetos estruturadores foi a criao do escritrio de projetos denominado Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores (UAGP). Esta unidade, integrante da Subsecretaria de Planejamento e Oramento (SPLOR) da Secretaria de Planejamento e Gesto (SEPLAG), gerencia estrategicamente o portflio GERAES, tendo como funes principais: padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos; assessorar os Gerentes de Projetos no planejamento, execuo e controle do projeto; acompanhar o desempenho do projeto, reportando a situao do projeto, os riscos e as restries para os tomadores de deciso adotarem contramedidas; realizar a gesto estratgica oramentria e financeira dos projetos estruturadores; apoiar o Gerente do Projeto em relao a demandas especficas. A UAGP desempenha estas funes por meio da Diretoria de Monitoramento GERAES, criada, para este propsito, em 2004. Completam a estrutura para gerenciamento de projetos no Governo de Minas (Figura 2): Equipe do Projeto: para cada projeto foi indicado um gerente executivo, indicado pela Secretaria de Estado a que o projeto estava ligado. Coube a ele designar uma equipe para auxili-lo na execuo das aes.
Gerente Executivo do Projeto Gerente Adjunto Responsvel pela Ao 1 Responsvel pela Ao 2 Responsvel pela Ao n

FIGURA 2 Equipe do Projeto

80 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Gerente Executivo do Projeto: o principal responsvel pelo sucesso do projeto (atingimento da meta). Este profissional um tomador de decises. importante que ele tenha habilidades de planejamento, comunicao, organizao e conhecimentos do ambiente do Governo de Minas Gerais e de seu projeto especfico. Os gerentes so pessoas experientes, de fcil trnsito no ambiente do Governo de Minas Gerais e nos outros setores ligados a seu projeto. No modelo adotado em Minas, para evitar conflitos, o Gerente de Projeto sempre indicado pelo Secretrio de Estado da pasta responsvel pelo estruturador. Gerente Adjunto do Projeto: Por ocuparem funes estratgicas no Governo do Estado, alguns gerentes no poderiam se dedicar exclusivamente ao gerenciamento dos projetos. Dessa maneira foi criada, posteriormente, a funo de gerente adjunto, no intuito de auxiliar o gerente executivo. Responsvel pela Ao: Para um melhor gerenciamento do projeto, foi percebido que imprescindvel a identificao de um responsvel para cada ao. Cada responsvel, apesar de no ter atribuies estabelecidas em meios legais, deve assumir a postura de Gerente de Projeto para sua ao especfica, coordenados pelo Gerente Executivo do Projeto Estruturador. A estrutura organizacional criada denominada estrutura matricial balanceada (igualdade de poder entre o Gerente do Projeto e as unidades funcionais ou setoriais participantes da execuco), como se pode visualizar na Figura 3.

FIGURA 3 Estrutura Organizacional

Aps a criao desta estrutura, os projetos foram submetidos ao detalhamento de escopo, para que pudessem ser posteriormente acompanhados. Cada projeto foi submetido a um detalhamento, em sesses de planejamento, com a

Parte 2 - 81

participao de todos os envolvidos. Estas sesses dividem-se em uma sesso inicial (Kick-off), reunies intermedirias e reunio de encerramento/aprovao do plano projeto pela SEPLAG e Cmaras Setoriais compostas pelos Secretrios de Estado. O objetivo destas sesses, alm do plano do projeto com as aes e cronogramas (marcos e metas), a pactuao dos resultados do projeto com os principais responsveis pela realizao. Este processo atenua sensivelmente o problema informacional presente no setor pblico e, na ausncia de mecanismos de incentivo mais robustos, cria constrangimento moral para os responsveis pelas metas. Por esse motivo fundamental a presena do dirigente do rgo responsvel pelo projeto e um alto executivo da rea de planejamento e oramento nas reunies iniciais e de encerramento do plano de projeto. Em dezembro de 2005, aps a realizao da reunio de encerramento do plano de todos os projetos estruturadores, foi realizada a VI Reunio Gerencial de Governo, momento em que foram apresentados, ao Governador e aos principais executivos, os resultados obtidos e as metas pactuadas para 2006. Ao final do evento, o Governador do Estado, o Secretrio de Estado de Planejamento e Gesto e um representante dos Gerentes assinaram o documento Painel de Controle que sintetiza as metas para 2006, obtidas na fase de planejamento. A fase de planejamento, realizada entre setembro e novembro de cada ano, cumpre, na experincia mineira, outro importante objetivo. Uma questo crtica para o desempenho dos projetos governamentais a vigncia anual dos oramentos. As organizaes, em geral, aguardam o incio do exerccio oramentrio para adotar medidas necessrias execuo das metas preparao de processos licitatrios, celebrao de convnios e outros procedimentos , o que inevitavelmente atrasa a execuo. Aps identificar este problema, a UAGP passou a utilizar a sesso inicial de planejamento para elaborar um plano de ao com eventos que podem ser antecipados, para o bom desempenho do projeto no exerccio seguinte. O plano de ao contm o evento a ser antecipado, o prazo e o responsvel pela tarefa e, apesar da dificuldade em quantificar seu resultado no desempenho do projeto, a percepo da UAGP positiva. Portanto, para os projetos estruturadores, no incio de cada exerccio as organizaes j tm conhecimento e, via de regra, se prepararam para o atingimento de marcos e metas intermedirios detalhamento do projeto pactuados no ano anterior. Inicia-se, ento, a fase de acompanhamento.

82 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

3. A Fase de Acompanhamento
Encerrada a fase de planejamento, representada na Figura 1, inicia-se o processo de acompanhamento. A Figura 4 detalha a dinmica do acompanhamento dos projetos estruturadores em Minas Gerais.

FIGURA 4 Dinmica do Acompanhamento

A UAGP, em sesses mensais de acompanhamento com a equipe de cada projeto, realiza as seguintes tarefas: Obteno dos dados do andamento do projeto Verificao do desempenho do projeto Identificao de dificuldades e riscos dos projetos Consolidao das solicitaes oramentrias (cotas e remanejamentos) Reviso do planejamento do projeto (caso seja necessrio) Estas informaes compem o relatrio de situao (Status Report Figura 5), que insumo principal para os demais documentos gerenciais.

Parte 2 - 83

Periodicidade: Emitido em:


COD.

PE 28 - ENERGIA ELTRICA PARA O NOROESTE MINEIRO Gerente do Projeto: Celso Ferreira MENSAL Linha de Base Verso: Data: 23/11/2004
AO RGO GFP

STATUS REPORT (Relatrio da Situao)


Encerramento 30/12/2007
SOLICITADO NO MS

Planejado:

Atual:

31/12/2007
Farol

SITUAO ATUAL DA AO
ACUMULADO NO ANO LIBERADO UTILIZADO SALDO ANUAL

GRFICO DE METAS META: Construir 455 km de rede de mdia tenso na regio do noroeste mineiro at Dez/2005 Ms 2004 jan/05 fev/05 mar/05 abr/05 mai/05 jun/05 jul/05 ago/05 set/05 out/05 nov/05 dez/05 DESCRIO DA SOLICITAO FINANCEIRA Meta Realizado 100 250 350 350 350 400 400 400 400 400 400 500 500
VALOR

212 252 292 332 372 412 455 455 455 455 455 455 455

GFP

COMENTRIOS

SITUAO ATUAL DA AO
COD. AO RGO GFP ACUMULADO NO ANO LIBERADO UTILIZADO SOLICITADO NO MS SALDO ANUAL

Farol

GRFICO DE METAS META: Construir 455 km de rede de mdia tenso na regio do noroeste mineiro at Dez/2005 Ms 2004 fev/05 abr/05 jun/05 ago/05 out/05 dez/05 Meta Realizado 100 250 350 350 350 450 500

212 252 292 332 372 412 455

ETAPAS/ MARCOS

Trmino Planejado

Previso de Trmino

Trmino Real

DESCRIO DA SOLICITAO FINANCEIRA

GFP

VALOR

COMENTRIOS

D/R

DIFICULDADES/ RISCOS PARA IMPLEMENTAO DO PROJETO Dificuldade/Risco Ao

Responsvel

Prazo

FIGURA 5 Status Report

Nas sesses de acompanhamento, inicialmente h a atualizao das tarefas do cronograma do projeto: datas e duraes reais de cada atividade, verificando o cumprimento dos marcos e metas definidos no plano do projeto. Nesse momento, tambm so atualizadas as informaes sobre custos, riscos e dificuldades do projeto. Caso haja diferena entre as realizaes previstas (linha de base) e realizadas, faris amarelos e vermelhos so acionados. Os Projetos Estruturadores seguem os seguintes critrios: Projeto em dia: farol verde Atraso de at 60 dias: farol amarelo Atraso maior que 60 dias: farol vermelho

84 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A utilizao do Status Report (Relatrio de Situao) como ferramenta gerencial significou um avano dentro dos documentos utilizados no acompanhamento de projetos governamentais. Em um nico documento possvel verificar, por ao, a posio oramentria (crdito autorizado) e financeira (pago), o andamento das aes e principais realizaes do ms, e a quantificao das metas do projeto. Adicionalmente, o Relatrio de Situao informa a solicitao oramentria do ms para que a UAGP aprove as cotas oramentrias no SIAFI ou solicite decretos de remanejamento oramentrio. Tal solicitao tem de ser feita, obrigatoriamente, com aprovao do Gerente do Projeto. O estgio atual do Relatrio de Situao decorre de um processo de aprendizado que identificou no incio da implantao da metodologia os seguintes problemas: inadequao oramentria impedia a execuo dotaes oramentrias no coincidem com necessidades de execuo gerentes encaminham pleitos que no podem ser executados pelas unidades responsveis unidades encaminham pleitos sem o conhecimento do Gerente falta de informaes precisas dificulta a aprovao de pagamento pela UAGP falta de associao entre o pleito financeiro/oramentria e as atividades concludas e em andamento resultados dos projetos eventos gargalos no so conhecidos pela alta gerncia e comunicao A distncia entre o Gerente Executivo e o responsvel pela rea de planejamento, gesto e finanas (denominado SPGF em Minas Gerais) das unidades envolvidas no projeto estruturador fatal para o desempenho do projeto. Quando o SPGF desconhece as metas do projeto estruturador, ele prioriza outras atividades, e a estratgia principal do Governo sofre atrasos. A integrao fsico-oramentria-financeira proporcionada pelo Relatrio de Situao torna a aproximao Gerente-SPGF compulsria, pois, de um lado, somente o SPGF detm a informao sobre as necessidades oramentrias do ms e, de outro, o Gerente (e a Equipe do Projeto) quem sabe da situao das atividades do projeto.

Parte 2 - 85

3.1. Relatrio Executivo/Plano de Ao


Uma das principais etapas do acompanhamento o estabelecimento de contramedidas ou medidas mitigadoras para dificuldades e riscos observados nos Projetos Estruturadores. O Relatrio Executivo/Plano de Ao (Figura 6) desempenha esta funo, apontando: Dificuldade ou risco identificado no projeto Ao que deve ser realizada para superar a dificuldade Responsvel pela ao Prazo para realizar a ao Farol de realizao da ao (Problema resolvido farol verde; ao realizada, mas problema permanece farol amarelo; ao no realizada farol vermelho) Atualizao (posio do andamento da resoluo do problema)
PLANO DE AO UAGP
Resp.
Secretrio NONO

CD

Projeto Estruturador
PE 01 Reduo Criminalidade

Dificuldade / Risco

Identificao do Problema Ao

Prazo

Enviar comunicado Prefeitura, Indefinio do terreno para construo do estabelecendo um prazo final para NONONO. indicao de terreno vivel.

24/02: Nonomo informou que houve uma reunio com a Pref eitura, na qual foram consideradas as seguintes opes: a) (...); b) (...); ou c) (...). Haver uma nova reunio em xx/xx para deciso.

Acompanhamento da Soluo Atualizao Resp.


NONO

Atualizado em: 16-mar-06

Legenda do farol:

Problema resolvido Ao realizada, problema permanece Ao no realizada

FIGURA 6 Exemplo de Plano de Ao

Os eventos do plano de ao so propostos em um campo especfico do Status Report, nas sesses de acompanhamento do projeto. Em seguida, a UAGP consolida todas as aes no Relatrio Executivo, banner que afixado nos gabinetes da alta direo da SEPLAG. O nmero elevado de Projetos Estruturadores e as aes acumuladas ms a ms podem tornar o relatrio executivo extenso, correndo-se o risco de no realizao das aes principais, pois elas se encontram fragmentadas em uma mirade de aes menos importantes. Por esta razo a UAGP passou a hierarquizar as aes de acordo com a importncia e premncia de realizao. Aes prioritrias nvel 1: as 20 principais aes, identificadas como TOP 20, que so resolvidas com o auxlio dos Secretrios de Estado ou do Governador.

86 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Aes prioritrias nvel 2: filtradas em um relatrio que encaminhado ao Subsecretrio de Planejamento e Oramento, estas aes fogem do controle do gerente executivo do projeto, mas podem ser resolvidas pelo Subsecretrio de Planejamento e Oramento. Aes secundrias: filtradas no relatrio geral, estas dificuldades so aes que esto na alada do gerente, mas so monitoradas para, caso no se resolvam no perodo proposto, passarem para um dos nveis acima descritos. Uma funo adicional do TOP 20 transformar-se na meta da UAGP para resoluo de problemas. Mensalmente realizado um balano das aes do TOP 20 que foram empreendidas, o que gera uma percepo na equipe de avanos concretos.

3.2. Painel de Controle


O Painel de Controle apresenta, trimestralmente, para a alta direo do Estado (Governador e dirigentes de entidades) a situao de cada Projeto Estruturador. Para elaborar este documento, extrai-se do Relatrio de Situao o status das principais metas e marcos de cada projeto (Figura 7). O Painel de Controle do GERAES resultado de um processo de melhoria contnua e da maior maturidade alcanada pelo Governo Estadual no gerenciamento de projetos. Aps dois anos de aprendizado, foi possvel produzir informaes gerenciais compatveis com as singularidades do setor pblico. Duas premissas guiaram a elaborao deste documento: foco nas principais metas, marcos e resultados e seletividade no acompanhamento. A primeira premissa surge como forma de evitar uma das maiores deficincias dos governos, que a disperso de recursos, a falta de segurana na tomada de decises e a consequente no efetivao das metas. Ao definir aquilo que no se pode deixar de entregar para a sociedade ao final de cada ano, definiu-se, em boa medida, a agenda prioritria dos principais executivos do Governo, incluindo o Governador, que, mensalmente, realiza reunies de acompanhamento de dois projetos com a equipe do projeto. Para as organizaes, incluindo os governos, o fato de se conhecer com clareza o caminho estabelecido pelas lideranas determina o nvel de conforto e segurana necessrio tomada de deciso. A segunda premissa, seletividade no acompanhamento, resultado de uma constatao bvia, mas de difcil implementao, de que no gerenciamento os projetos precisam ser diferenciados de acordo com as ferramentas gerenciais

Parte 2 - 87

mais apropriadas, que melhor atendam aos executivos do setor pblico. O Painel de Controle do GERAES dividido, para cada projeto, em quatro campos, dois deles estticos e outros dois dinmicos: Objetivo: resultado finalstico do projeto presente no PMDI e no Plano Plurianual de Ao Governamental. Lembrana permanente do que se deve entregar para a sociedade ao final do projeto. Resultados Ano Anterior: forma de reconhecimento do trabalho das instituies e pessoas envolvidas nos projetos. Metas e Marcos do Exerccio Corrente: relaciona as principais metas e marcos mensais pactuadas nas sesses de planejamento. Este campo atualizado mensalmente e publicado trimestralmente neste Painel de Controle. Fluxo Oramentrio: programao oramentria mensal para o exerccio que atualizada mensalmente a partir dos dados de execuo. As pessoas-chave para o sucesso dos projetos podero, com o Painel de Controle, ter maior qualidade nas decises que afetem o cumprimento das metas. Outros benefcios importantes deste documento so as trocas de informaes entre todos os envolvidos, e o reconhecimento queles que alcanam as metas.

88 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

PE 14 - Universalizao e Melhoria do Ensino Mdio


Gerente Executivo: Joo Antnio Filocre Saraiva Gerente Adjunto: Grace das Graas Canielo

Resultados 2004
PREVISTO
Expandir as oportunidades educacionais e melhorar a qualidade da educao atravs da implantao dos SubProjetos Escola Viva, Escola-Referncia e Escola em Rede na Rede Estadual do ensino Mdio. Aquisio de 1,8 milho de livros didticos (matemtica e portugus) para as escolas da Rede Estadual do Ensino Mdio. 58.205 novas vagas criadas em 2004; Conexo de 147 escolas internet; aquisio de 811 computadores e investimento de 2 milhes em equipamentos.

REALIZADO

Metas 2005
ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MDIO META: Conexo de 674 escolas Internet at Dez de 2005
3.000 2.000 1.000 0 2004 Melhor jan/05 mar/05 jun/05 dez/05

ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MDIO META: Aquisio de 1956 computadores at Dez de 2005 Ms 2004 mar/05 jun/05 set/05 dez/05 Meta 811 911 911 1.956 1.956 Realizado 171 591

800 600 400 200 0 2004 Melhor mar/05 jun/05 set/05 dez/05

Ms 2004 mar/05 jun/05 set/05 dez/05

Meta 130 336 574 574 574

Realizado 130 441

Realizado - Meta no atingida Realizado Meta

Realizado - Meta no atingida Realizado - Meta atingida Meta

Meta: Investir R$ 6 milhes em reforma e ampliao das escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referncia at 30/09/2005 Realizado at 17/05: R$ 6.620.039 investidos em reformas e ampliao das escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referncia

780 professores capacitados 2396 gestores/diretores

Trmino Previsto: Trmino Atual:

Atraso

Meta: Adquirir 1.995 computadores at 30/08/2005 Realizado at 17/05: 591 computadores adquiridos

Criao de 52.000 vagas para o ensino mdio


Trmino Previsto: Trmino Atual:

Meta: Conectar 544 escolas Internet at 31/12/2005 Realizado at 17/05: 441 escolas conectadas

30/11/2005 30/11/2005

Atraso

Riscos e Restries
DIFICULDADES/RISCOS RISCO IMPACTO

Fluxo Oramentrio 2005


Governo Estadual Programado Demais Fontes Governo Estadual Realizado Demais Fontes 1 Trimestre 13.355.351,00 0,00 11.061.666,00 2 Trimestre 8.482.920,67 1.918.092,00 1.507.917,00 3 Trimestre 2.389.800,00 5.282.373,00 4 Trimestre 203.400,00 4.874.654,00 Total 24.431.471,67 12.075.119,00 12.569.583,00

FIGURA 7 Exemplo de Painel de Controle

Parte 2 - 89

3.3. Agenda Positiva


O ltimo produto gerado pelo acompanhamento dos projetos estruturadores a Agenda Positiva, que relaciona os principais eventos, concludos ou com previso de concluso confirmada, para cada Projeto Estruturador. Este documento encaminhado mensalmente para a rea de comunicao do Governo. A Figura 8 exemplifica a Agenda Positiva para o Projeto Estruturador da rea de segurana.

PE 01 - Reduo da Criminalidade Violenta em Minas Gerais


Resultados 2004
Concluso das obras de 3 Centros de Internao de Adolescentes, totalizando R$ 8.039.408,44 de investimentos e abertura 220 vagas; 1.189 policiais Civis e militares treinados em conjunto; Implantao de 24 reas integradas de policiamento na capital e 56 na RMBH, possibilitando a integrao das aes e operaes policiais; Treinamento de 361 funcionrios da Superintendncia de Atendimento s Medidas Socioeducativas; Reduo do tempo e capacidade de atendimento das emergncias policiais e de bombeiros com a implantao do Centro Integrado de Atendimento e Despacho CIAD; Implantao de 5 ncleos do Fica-Vivo Programa de Controle de Homicdios nas reas de maior risco: Morro das Pedras, Alto Vera Cruz, Pedreira Prado Lopes, Cabana e Ribeiro de Abreu/Conjunto Paulo VI. Atendimento de 3 mil jovens com atividades de preveno criminalidade. No Morro das Pedras, que foi o projeto piloto, houve reduo de 47% dos homicdios.

Resultados outubro/2005

Mai-05

Jun-05

Jul-05

Ago-05

Set-05

Out-05

Nov-05

Dez-05

2006

Implantao de um Ncleo de Mediao de Conflitos no Bairro Ribeiro de Abreu (BH)


Trmino Prev :30/08/05 Trmino Atual: 29/06/05

Implantao e implementao da CIA de Tefilo Otoni 30 vagas


Trmino Prev : 12/07/05 Trmino Atual : 12/07/05

Implantao da metodologia de Integrao da Gesto de Segurana Pblica (IGESP), em 6 reas integradas de BH. Trmino Prev : 15/07/05 Trmino Atual : 15/07/05

Implantao dos mdulos do SIDS no Corpo de Bombeiros e na Polcia Civil


Trmino Prev : 08/08/05 Trmino Atual : 08/08/05

FIGURA 8 Exemplo da Agenda Positiva

4. Resultados
Os resultados das medidas adotadas no Governo de Minas, na rea de planejamento e gesto estratgica, podem ser quantificados comparando o desempenho dos Projetos (programas) Estruturadores em relao aos programas no estruturadores. Como no possvel criar indicadores de realizao fsica que permita tal comparao (os programas no estruturadores no so submetidos

90 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

ao gerenciamento intensivo), utiliza-se o desempenho oramentrio como proxy da realizao fsica. A Tabela 1 demonstra a execuo de projetos em 2004 quando todos os instrumentos de planejamento e gesto estratgica do presente j estavam completamente orientados pela estratgia de longo prazo e em 2005 (com dados atualizados at o final do ms de outubro). Foram consideradas somente as despesas de capital, pois so as despesas que contribuem diretamente para a formao ou aquisio de um bem patrimonial, a exemplo dos gastos com o planejamento e a execuo de obras; a aquisio de instalaes, equipamentos e material permanente; aquisio e subscrio de ttulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza e concesso de emprstimos. Este tipo de despesa, ao contrrio do custeio, sensvel a ferramentas de gesto, pois demandam planejamento e envolvem atividades no rotineiras, como processos licitatrios, de licenciamento ambiental, desapropriaes, fiscalizao da obra, entre outros. Para permitir uma comparao rigorosa, foi considerada somente a fonte de recursos do tesouro (recursos ordinrios), que detm grande participao no oramento fiscal do Estado e que tem comportamento idntico para os estruturadores e os no estruturadores.

TABELA 1 Execuo oramentria dos programas estaduais em 2004 e 2005


Programa Estruturador Grupo de Despesa 2004 Crdito Autorizado Despesa Empenhada 2005 Crdito Despesa Autorizado Empenhada 120.885.779,00 115.242.763,38 603.273.222,50 568.387.431,04 145.526.015,72 132.226.324,11 667.040.093,03 583.619.491,38

Inverses Investimentos 207.159.714,93 178.296.036,09 113.286.877,51 112.103.052,12 No Estrutu- Inverses rador Investimentos 525.752.302,66 387.218.772,47

Fonte: SIAFI - 11/01/2005

A Tabela 2 evidencia os percentuais de execuo dos programas do Governo Estadual para os anos de 2004 e 2005. Os estruturadores tm execuo melhor do que a dos no estruturadores. Considerando-se toda a categoria despesas de capital (inverses e investimentos), os estruturadores executaram 86% do orado em 2004, ao passo que os no estruturadores obtiveram execuo de 78%. No ano de 2005, a tendncia de execuo continuou favorvel aos estruturadores, com 94% de execuo, ao passo que os no estruturadores alcanaram 88% de execuo. Quando se toma como referncia somente as despesas de investimento (de mais difcil realizao), a diferena entre os projetos estruturadores e os no estruturadores ainda mais clara: 86% de execuo em 2004, com

Parte 2 - 91

os no estruturadores com 74%, e, no ano de 2005, 94% de execuo dos estruturadores e 87% dos no estruturadores.

TABELA 2 Percentual de execuo* dos programas estaduais em 2004 e 2005


Programa Estruturador No Estruturador Grupo de Despesa Inverses Investimentos Inverses Investimentos 2004 86% 99% 74% 2005 95% 94% 91% 87%

Fonte: SIAFI - 11/01/2005 Nota (*) O clculo aqui usado foi Despesa Empenhada dividido pelo Crdito Autorizado

Boa parte destes resultados pode ser creditada s medidas adotadas pelo Governo de Minas na conduo do seu planejamento estratgico. Existem impactos indiretos deste melhor desempenho que so de difcil mensurao. Uma das principais causas de aumento de custos de obras no setor pblico so os frequentes atrasos. Se, como demonstrado, os Projetos Estruturadores tm melhor execuo, h uma economia (diminuio do desperdcio) considervel de recursos pblicos. Este captulo apresentou a experincia e os resultados iniciais de Minas no gerenciamento dos Projetos Estruturadores, enfatizando os refinamentos realizados na metodologia de gerenciamento de projetos para torn-la efetiva no setor pblico. Os resultados quantificveis da adoo do gerenciamento de projetos para os investimentos estratgicos (estruturadores) comprovam os efeitos do gerenciamento de projetos. Um resultado no quantificvel, mas perceptvel, o potencial do gerenciamento de projetos na produo de informaes organizadas, com mltiplos objetivos, para todos os nveis de Governo.

Parte 3 O Alinhamento das Organizaes

CAPTULO 6

Acordo de Resultados
Knnya Duarte Carolina Lemos Caio Marini Humberto Falco Martins

1. Alinhando as Organizaes aos Resultados de Desenvolvimento


O grande desafio imposto aos programas de reforma da segunda gerao a questo do desenvolvimento. O que significa explorar algumas dimenses esquecidas nos modelos de gesto pblica contemporneos. certo que a Nova Gesto Pblica1 destacou a necessidade de orientar as organizaes para resultados, em substituio orientao procedimental (dos meios ou dos insumos). Mas que resultados? Na ausncia de uma perspectiva estratgica global de Governo,resultados isolados podem criar um falso clima de direcionamento. Muitas vezes um resultado pode anular o outro. A abordagem do Governo Matricial2 incorpora o foco em resultados, mas destaca que necessrio recuperar alguns elos perdidos no debate contemporneo sobre gesto pblica: dotar a agenda estratgica de coerncia, estabelecendo o elo 1 entre resultados de programas governamentais e resultados de desenvolvimento.

96 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

alinhar a arquitetura governamental3 com a agenda estratgica de Governo, estabelecendo o elo 2 entre programas e organizaes implementadoras. promover a alocao efetiva de recursos: financeiros, pessoas, informaes e demais recursos (elos 3, 4, 5 e 6, respectivamente) com a agenda estratgica de Governo. Os captulos anteriores, relativos ao planejamento governamental, trataram da questo relativa ao elo 1, ou seja, como dotar os governos de uma agenda estratgica coerente. Os elos 3, 4, 5 e 6 sero abordados na sequncia desta obra. Este captulo dedicado, especificamente, ao tratamento das questes relativas ao elo 2: como promover o alinhamento (vertical) das organizaes governamentais para que os resultados expressos na agenda estratgica de Governo aconteam. E o instrumento recomendado para a promoo do alinhamento o Acordo de Resultados.

2. Contratualizao de Resultados: evoluo e aplicao do conceito


O movimento de contratualizao vem se fortalecendo, nos ltimos anos, como importante mecanismo de efetivao da gesto por resultados, tanto no nvel internacional como no nacional. Embora os contratos de gesto tenham sua aplicao que remonta o final dos anos 70, foi com o advento da Nova Gesto Pblica que o instrumento passou a ser de uso generalizado. Simplificadamente, significa pactuar resultados entre partes interessadas. Mais especificamente, a expresso do relacionamento negociado entre os diversos atores do aparelho do Estado e, eventualmente, entre estes e a sociedade civil (Saravia, 2005). Trosa (2001) vai alm e argumenta que o modelo contratual situa-se numa posio intermediria (e mesmo, evolutiva) entre o modelo hierrquico, baseado no comando e controle (o rgo supervisor, responsvel pela formulao da poltica pblica decide e o supervisionado cumpre o determinado), e o modelo da delegao ampla (onde o supervisionado tem total autonomia e opera de forma autnoma e desvinculada da entidade supervisora). Colocado desta forma, o contrato reconhece as limitaes de ambos os modelos e representa um compromisso (negociado entre partes) que regula as relaes (via de regra) entre o ncleo estratgico (formulador de polticas) e as entidades descentralizadas (executoras). Este tipo de contrato teve sua origem na Frana, a partir de recomendao contida no Relatrio Nora (1967), que preconizava maior autonomia de gesto e convergncia dos comportamentos das empresas pblicas, e que propunha

Parte 3 - 97

o estabelecimento de contratos4 para governar as relaes delas com o Estado. O primeiro, firmado em 1970 com a empresa de eletricidade, estabeleceu o controle a posteriori e concedeu mais autonomia. A Gr-Bretanha tambm vem utilizando largamente esses instrumentos a partir de 1988, quando da implantao do programa Next Steps que deu origem criao das Agncias Executivas e introduziu a figura dos Framework Documents como mecanismo de responsabilizao por resultado destas com os ministrios supervisores. Austrlia e Nova zelndia tambm adotaram mecanismos de contratualizao de resultados no bojo de suas experincias recentes de reforma. Saravia (2005) destaca a experincia latino-americana, em particular a levada a cabo pela Bolvia, a partir de 1991, com os chamados contratos de rendimento celebrados com as empresas estatais. Shepherd (1988) coloca em relevo a experincia chilena que, na viso do autor, foi o pas que mais avanou na reforma gerencial na regio: Desde o incio dos anos 90, a administrao pblica chilena tem adotado uma diversidade progressivamente mais ampla de instrumentos da Nova Gesto Pblica, entre eles o Planejamento Estratgico, acordos de modernizao, remunerao baseada em desempenho, indicadores de performance e avaliao de programas do setor pblico. 5 No Brasil, a experincia de adoo de contratos de gesto remonta aos anos 80. Segundo Saravia (2005), a primeira proposta de contrato de gesto foi elaborada pela Rede Ferroviria Federal em 1983. Em 1991, a Companhia Vale do Rio Doce na poca empresa estatal negociou e firmou um convnio de desempenho com o Ministrio da Infraestrutura. Este instrumento tinha contedos semelhantes aos de um contrato de gesto. Posteriormente, a CVRD negociou convnios de desempenho com as suas subsidirias e reas de negcios. Neste mesmo ano, o Decreto No 137 incorporou o contrato de gesto aos mecanismos estabelecidos pelo Programa de Gesto de Empresas Estatais, ampliando, assim, o contedo do decreto de 1o de fevereiro de 1991, que criou o Comit de Controle das Empresas Estatais. Como consequncia, a Petrobras celebrou seu contrato de gesto com a Unio para o perodo 1994-1996. Foi, tambm, emblemtico o contrato assinado pela Fundao Pioneiras Sociais, entidade de direito privado, que assumiu a gesto do Hospital Sarah Kubitschek (originalmente, uma entidade estatal). Finalmente, na esfera estadual, merece referncia a experincia de contratualizao realizada pelo Estado de So Paulo no perodo 1992-1995. A partir de 1995, o assunto ganhou uma nova dimenso no mbito federal, quando da elaborao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (reforma gerencial no governo FHC), que estabeleceu diretrizes para uma nova gesto orientada para resultados e com flexibilidades administrativas, tendo como base modelos contratuais (agncias executivas e organizaes sociais). Saravia (2005) destaca que a Emenda Constitucional n 19 de 1998 (art.3, XIX, 8) determinou que a autonomia (...) dos rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta

98 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

poder ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho (), cabendo lei dispor sobre: I - o prazo de durao do contrato; II - os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e responsabilidade dos dirigentes; III - a remunerao do pessoal. Entretanto, poucos foram os avanos efetivos do novo modelo, implementados com restries e mediante um alto grau de obstaculizao dos segmentos centrais do Governo, responsveis pelo ajuste fiscal (inclusive de dentro do prprio ministrio propositor).

3. O Acordo de Resultados no mbito do Choque de Gesto


O choque de gesto representa uma combinao de medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas pblicas, com iniciativas voltadas para a gerao de um novo padro de desenvolvimento, tendo a inovao na gesto como elemento de sustentabilidade. Nesta perspectiva o desafio inclui mudanas na forma de fazer o planejamento governamental (o que fazer), no funcionamento do aparato governamental e de seus respectivos arranjos institucionais (o como fazer) e na gesto dos recursos, em especial na gesto das pessoas (o com quem fazer). Assim, a questo da avaliao do desempenho institucional e o respectivo alinhamento dos rgos e entidades com a agenda estratgica de governo ganharam expressivo destaque. Dentro deste objetivo de conferir ao Estado maior eficincia e efetividade na execuo de polticas pblicas, orientadas para o desenvolvimento econmico-social sustentvel, Minas Gerais adotou um sistema de contratualizao denominado Acordo de Resultados (contratos de gesto) com base na Lei n 14.694, de 30 de julho de 2003, e dos Decretos 43.674 e 43.675, de 04 de dezembro de 2003. O Acordo um instrumento de pactuao de resultados mediante negociao entre dirigentes de rgos e entidades do Poder Executivo, bem como dos gerentes das unidades administrativas e autoridades que sobre eles tenham poder hierrquico ou de superviso. o instrumento gerencial que busca o alinhamento das instituies, a partir da pactuao de resultados e concesso respectiva de autonomias para o alcance de objetivos organizacionais, em linha com os objetivos expressos na agenda de governo, com prioridade para aquelas com maior identidade com os projetos estruturadores. O Acordo tem como finalidades: fixar metas de desempenho especficas para rgos e entidades, compatibilizando a atividade desenvolvida com as polticas pblicas e os programas governamentais;

Parte 3 - 99

aumentar a oferta e melhorar a qualidade dos servios prestados sociedade; aperfeioar o acompanhamento e o controle de resultados da gesto pblica, mediante instrumento caracterizado pela consensualidade, objetividade, responsabilidade e transparncia; dar transparncia s aes dos rgos pblicos e facilitar o controle social sobre a atividade administrativa, mediante a divulgao, por meio eletrnico, dos termos de cada acordo e de seus resultados; racionalizar os gastos com custeio administrativo de forma a possibilitar maior destinao de recursos s atividades finalsticas do rgo ou entidade; estimular e valorizar servidores por meio da implantao de programas de capacitao, da valorizao e profissionalizao; estimular o desenvolvimento e a instituio de sistemas de avaliao de desempenho individual dos servidores. O instrumento aplica-se a todos os rgos da administrao direta, fundaes e autarquias, podendo ser celebrado entre rgos, entidades e unidades administrativas do Poder Executivo a ser avaliado (Acordado) e as autoridades que sobre eles tenham poder hierrquico ou de superviso (Acordante), sendo este considerado responsvel pelo acompanhamento e pelo controle dos resultados, bem como pelo provimento dos recursos e meios necessrios ao alcance das metas pactuadas. O Acordo poder, portanto, ser assinado entre: o Governador do Estado (Acordante) e as Secretarias de Estado, a Advocacia-Geral do Estado, a Polcia Militar, a Polcia Civil, o Corpo de Bombeiros Militar, a Auditoria-Geral do Estado e o Gabinete Militar do Governador (Acordado). os rgos da Administrao Pblica Direta (Acordante) e as Entidades a eles vinculadas (Acordado). os rgos e Entidades da Administrao Pblica (Acordante) e as unidades administrativas a eles subordinadas (Acordado). Como contrapartida aos compromissos assumidos, os rgos e entidades que celebram o Acordo passam a receber determinadas autonomias previstas na Lei. Algumas destas autonomias so: possibilidade de abertura de crditos suplementares ao respectivo oramento, no prazo de dez dias, utilizando como fonte os recursos resultantes de anulao parcial ou total de dotaes oramentrias

100 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

ou de crditos adicionais, conforme estabelecido na Lei Oramento Anual, e abertos por decreto executivo, excludas as dotaes referentes a pessoal e encargos sociais; possibilidade de alterar os quantitativos e a distribuio dos cargos de provimento em comisso e das funes gratificadas, identificadas no rgo ou entidade, observados os valores de retribuio correspondentes, desde que no altere as unidades orgnicas estabelecidas em lei e no acarrete aumento de despesa; possibilidade de editar ato prprio sobre as regras de avaliao de desempenho de seus servidores, em especial sobre a periodicidade da avaliao; possibilidade de aplicar os limites de dispensa de licitao estabelecidos no pargrafo nico do Artigo 24 da Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993; possibilidade de adotar a modalidade Consulta nas licitaes realizadas para aquisio de bens e servios em que no seja possvel a utilizao do prego; possibilidade de aprovao ou readequao das estruturas ou estatutos do Acordado, atravs de ato do Secretrio de Estado ou da autoridade equivalente, desde que no acarrete aumento de despesas; possibilidade de contratao de estagirios para atuarem em atividades afetas ao objeto acordado, sendo o quantitativo e o valor da remunerao a ser paga definidos no Acordo de Resultados. Alm das autonomias, h na legislao um mecanismo de premiao dos servidores.6 De forma a incentivar a adoo do instrumento, foi estabelecido, como contrapartida, que aos servidores dos rgos e entidades acordados sero concedidos incentivos baseados em prmio por produtividade. O prmio por produtividade ser concedido para os servidores dos rgos e entidades que logrem a reduo das despesas correntes de suas atividades ou o aumento da arrecadao de receitas, quando for o caso. A instituio pode, ainda, aplicar o recurso economizado no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento de pessoal, modernizao, reaparelhamento e racionalizao do servio pblico. No entanto, a economia com despesas correntes no poder ser gerada pela reduo da cobertura ou da qualidade dos servios e atividades prestados, definidos no Acordo de Resultados. Em linhas gerais, o valor do prmio por produtividade a ser pago a cada servidor ser proporcional: (a) ao resultado obtido na Avaliao de Desempenho Individual; (b) aos dias de efetivo exerccio das atribuies do cargo ou funo; (c)

Parte 3 - 101

a itens da composio remuneratria do cargo ou funo exercida pelo servidor, na forma definida em regulamento. Para pagamento do prmio imprescindvel que o Acordo tenha sido avaliado satisfatoriamente, o que significa que o Acordado de Resultados obteve pontuao maior ou igual a 70% do total. Se por um lado a avaliao satisfatria possibilita o pagamento do prmio por produtividade, por outro, est prevista a punio do acordado que obtiver resultado insatisfatrio na avaliao, ou seja, menor que 70%. A partir de duas avaliaes insatisfatrias sucessivas, ou trs intercaladas em cinco, ou quatro intercaladas em dez, o representante do acordado sofrer censura pblica com a divulgao no dirio oficial do Estado e em outros meios de comunicao do no cumprimento do Acordo de Resultados. Alm disso, o Acordo suspenso, so canceladas as autonomias e indisponibilizados os recursos provenientes de economia com despesa corrente ou ampliao de receita. O resultado da avaliao institucional constitui tambm base para o clculo do Adicional de Desempenho - ADE. O ADE foi regulamentado por meio do Decreto 43.671, de 04 de dezembro de 2003, e caracteriza-se por ser uma vantagem pecuniria a ser concedida, mensalmente, aos servidores que esto em exerccio na Administrao Pblica Direta, Autrquica e Fundacional e poder atingir at 70% do vencimento bsico do servidor. Ele ser pago aos servidores em substituio aos adicionais por tempo de servio. No clculo do ADE, 50% corresponde pontuao obtida em funo do resultado da avaliao de desempenho do servidor; 40% corresponde pontuao obtida em funo do resultado da avaliao institucional do rgo ou entidade de exerccio do servidor e 10% corresponde pontuao obtida em funo da formao e do aperfeioamento individual do servidor.

4. O Processo de Formulao, negociao, Celebrao e Avaliao dos Acordos de Resultados


A celebrao do Acordo de Resultados pode se dar por adeso ou por induo. No primeiro caso, os rgos e entidades manifestam seu interesse e iniciam o processo de elaborao sob a superviso tcnica da SEPLAG. No segundo caso, as organizaes so induzidas a celebrar o Acordo e so selecionadas segundo a importncia relativa para a realizao dos projetos estruturadores de governo. Neste caso, recebem tratamento prioritrio. A formulao comea com a definio dos resultados a serem alcanados pelo acordado, que devero ser mensurveis por meio de indicadores e valorados como metas. O instrumento adotado para a definio das metas o do planejamento estratgico, feito com base nas orientaes decorrentes da

102 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

agenda estratgica de governo (expectativa de papel para o alcance dos objetivos prioritrios de governo), nas orientaes derivadas da poltica pblica setorial relacionada ao rgo, nas atribuies legais e elementos dos ambientes externo e interno que influenciam os mesmos. Para isto, o processo de formulao inclui as etapas de (a) construo da Cadeia de Valor, (b) do Quadro de Indicadores e Metas e (c) do Plano de Ao. No Anexo, a modo de ilustrao, so apresentadas a Cadeia de Valor, o Quadro de Indicadores e Metas e o Plano de Ao do acordo celebrado entre a Secretaria de Defesa Social e o Governador. A Cadeia de Valor, conforme ilustra a Figura 1, permite visualizar a organizao como uma cadeia de insumos que so processados para gerar produtos que, por sua vez, destinam-se gerao de impactos desejveis para seu pblico de interesse (beneficirios). Desta forma, o desempenho institucional ser definido por meio de indicadores para os quais sero estabelecidas metas a serem atingidas. Os indicadores podem ser de: eficincia (indicam a relao entre o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade na execuo dos programas e aes); eficcia (indicam a quantidade e qualidade de produtos e servios entregues ao usurio); e efetividade (indicam o impacto desejado dos produtos sobre os seus usurios, ou seja, o grau de satisfao gerado ou, ainda, o valor agregado, a transformao produzida no contexto em geral).
INDICADORES DE DESEMPENHO
Como mensurar a relao entre produtos e insumos? Como mensurar a quantidade e qualidade do que se entrega ao bene cirio? Como mensurar o impacto, a diferena que isto faz para o bene cirio?

DIMENSES DO DESEMPENHO

EFICINCIA

EFICCIA

EFETIVIDADE

INSUMOS -oramento - quadro de pessoal - parcerias - dados e informaes

ORGANIZAO, PROGRAMA OU PROJETO PROCESSOS DE TRABALHO

PRODUTOS (bens ou servios)

IMPACTOS NO CONTEXTO

Planos de Ao "coisas a fazer"

FIGURA 1 - Cadeia de Valor

Depois de construda a cadeia de valor, so selecionados os indicadores que cubram, de forma abrangente, as reas de resultados (macroprocessos) finalsticos da organizao objeto do Acordo e reflitam, sempre que possvel (em virtude da disponibilidade de dados, principalmente), as trs dimenses do

Parte 3 - 103

seu desempenho (eficincia, eficcia e efetividade). No h um nmero fixo de indicadores (embora a maior parte das experincias situe-se entre 10 e 20), mas essencial que os indicadores selecionados sejam significativos e representativos. Em seguida, calculado o valor de referncia atual (situao atual), fixadas as metas e atribudos os pesos. O Quadro abaixo ilustra esta etapa.

QUADRO Indicadores e metas


reas de Resultados Resultados Finalsticos Indicador Valor de Referncia Metas Previstas 2006 2007 200n Peso

rea 1

rea 2

rea 3

rea 4

Alm dos resultados expressos no quadro de indicadores e metas, tambm objeto de pactuao e avaliao um plano de ao contendo as medidas necessrias ao alcance das metas, incluindo iniciativas de melhoria, visando o fortalecimento institucional (capacitao, informatizao etc.). Em paralelo, so identificadas as autonomias necessrias para a execuo dos compromissos acordados. Em geral, a negociao do Acordo de Resultados se d pari passu sua formulao, a partir de um grupo formado por tcnicos e dirigentes das partes envolvidas (acordado, acordante e SEPLAG). Ainda assim, uma vez finalizada a minuta, o mesmo apresentado para a SEPLAG para aprovao pela Subsecretaria de Planejamento e Oramento, que ir avaliar o grau de aderncia do instrumento ao planejamento governamental, e pela Subsecretaria de Gesto, que ir avaliar as autonomias solicitadas e tambm a representatividade da misso de cada instituio nos indicadores e metas propostos. Concomitantemente, o Acordo deve ser formalmente aprovado pelo acordante, que, na verdade, o contratante de todo o instrumento. Vale ressaltar que a qualidade do Acordo

104 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

depende fundamentalmente do grau de envolvimento das partes interessadas. Um bom Acordo pressupe clareza na definio da poltica, o estabelecimento de metas com realismo e desafio e liderana executiva, tanto na formulao como na implementao do instrumento. Aps as aprovaes, o Acordo de Resultados celebrado e o acordante tem um prazo de 20 dias, contados de sua assinatura, para torn-lo pblico, por meio de publicao no rgo oficial do Estado do extrato contendo informaes sucintas sobre o objeto de pactuao, e divulgao na ntegra nos stios eletrnicos de todos os signatrios do Acordo, bem como no da SEPLAG. Em seguida celebrao do Acordo de Resultados, necessria a formao de uma comisso que ser responsvel por seu acompanhamento e avaliao. Esta comisso formada por um representante (a ser indicado pelo dirigente mximo) do Acordante, de cada interveniente, quando houver, da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG, do Acordado, alm de um representante dos servidores do Acordado, escolhido pelo seu dirigente mximo, aps apresentao de lista trplice de candidatos, elaborada pelo rgo setorial de Recursos Humanos, dentre aqueles com conhecimento na rea objeto do Acordo. A avaliao feita conforme critrios pr-definidos no Acordo de Resultados, devendo ser, no mnimo, semestral. A comisso de acompanhamento e avaliao dever: acompanhar e avaliar os resultados alcanados pelo Acordado, considerando as metas e indicadores de desempenho previstos no Acordo de Resultados; recomendar, com a devida justificativa, alteraes no Acordo de Resultados, principalmente quando se tratar de necessidade de alinhamento de indicadores, metas e resultados, recursos oramentrios e financeiros; e recomendar, com a devida justificativa, a reviso, a repactuao, a renovao, a suspenso ou a resciso do Acordo de Resultados. Quando da avaliao sero verificados o grau de cumprimento do Quadro de Indicadores e Metas e dos Planos de Ao e Melhoria, que devero constar como anexos do Acordo. Verificando, ainda, a execuo do Acordo at o presente (comparar o alcanado com o programado), o indicativo de alcance do programado no ponto de avaliao futuro, a pertinncia das metas em qualquer hiptese (alcance ou no; bom indicativo ou no). A Comisso poder ainda, se for o caso, fazer auditoria de dados para checar a gerao dos indicadores.

Parte 3 - 105

5. Concluso: estgio atual, avanos e lies aprendidas


Os primeiros Acordos sofreram as consequncias naturais do pioneirismo. Foram essenciais para vencer a resistncia, mas foram construdos num contexto de dificuldades e indefinies tpicas deste estgio. A principal delas foi, sem dvida, relativa definio clara de resultados. A ausncia da definio de diretrizes e mesmo da poltica pblica setorial, a indefinio de papis institucionais, a dificuldade de vinculao com a agenda estratgica de governo, atuao fragmentria e a ausncia de uma cultura orientada a resultados so exemplos. Outras dificuldades percebidas foram na definio do que seriam os objetos de avaliao e tambm na falta de dados histricos, que pudessem ser utilizados como marco inicial para a modelagem dos indicadores e a pactuao de metas. A assimetria de informaes entre os rgos/entidades acordante, acordado e SEPLAG tambm representou importante limitao, depositando boa parte da possibilidade de melhoria da qualidade das pactuaes no processo de monitoramento e avaliao. Um ponto que merece meno, no incio do processo de implementao de Acordos de Resultados, foi o questionamento de algumas instituies sobre a possibilidade de utilizao de autonomias. No obstante estar previsto na Constituio Estadual em seu Artigo 14, 11, inciso V, logo perceberam que as autonomias poderiam ser de grande valia para a flexibilizao da gesto e comearam a levantar outras possibilidades onde a SEPLAG poderia estar flexibilizando as normas. O processo de implementao teve incio em abril de 2004, quando o Instituto Estadual de Florestas tomou a iniciativa de elaborar seu Acordo de Resultados. Nesta etapa, a SEPLAG ainda no havia concludo a metodologia e, desta forma, esta iniciativa funcionou como projeto piloto. At o final de 2004, foram celebrados seis Acordos, e a posio, em dezembro de 2005, de dezesseis.7 Alm disso, alguns resultados j foram evidenciados, tais como: a melhoria da gesto nos rgos com Acordos de Resultados celebrados, a maior facilidade dos dirigentes em obter informaes sobre sua instituio e, para os servidores, o aumento de sua motivao devido, principalmente, percepo do prmio por produtividade. A experincia vem demonstrando que o grande desafio dos acordos de resultados continua sendo a definio do que realmente so resultados da instituio. A SEPLAG dever concentrar seus esforos no sentido de aperfeioar a experincia, visando a sua consolidao. Para isto, ser necessrio aumentar o envolvimento dos acordantes no processo. Nas instituies onde esse envolvimento mais tnue, verifica-se que no h uma cobrana para que os resultados sejam apresentados. Nas instituies onde o acordante est atuando e cobrando diretamente o cumprimento do acordo, este melhor elaborado e

106 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

suas metas so mais desafiadoras: investir na melhoria da qualidade dos Acordos celebrados. Finalmente, resta o desafio de institucionalizao do modelo. At aqui, o desafio era de natureza quantitativa: celebrar um nmero expressivo visando a disseminao do conceito. Agora, torna-se fundamental investir no aperfeioamento do modelo, principalmente no que se refere aos mecanismos de avaliao e na integrao com os demais instrumentos adotados no mbito do Choque de Gesto.

nOTAS
1

A NGP , segundo BARzELAy (2001), antes de tudo, um mbito de debate, um dilogo profissional sobre a estrutura, a gesto e o controle da administrao pblica, envolvendo a comunidade acadmica e funcionrios. Como tal, deve-se descartar a tentao de definies formais, concentrando-se o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstncias, para as questes de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocrticos pblicos. Governo Matricial, neste contexto, definido como: Modelo de gesto governamental voltado para resultados de desenvolvimento que se baseia na definio e gerenciamento intensivo das redes de governana constitudas pelos links/ns entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e a arquitetura governamental (organizaes, sistemas e recursos) necessria sua implementao. Para maior aprofundamento ver: MARINI; MARTINS (2004). Arquitetura governamental entendida como o conjunto de organizaes, modelo de gesto e recursos associados, incluindo a estrutura organizacional e respectivo marco legal, gesto oramentria e financeira, gesto de pessoas e sistemas de informao. Documento produzido por um Grupo de Trabalho do Comit Interministerial de Empresas Estatais organizado pelo governo francs com o objetivo de melhorar a situao de suas empresas. Estas apresentavam sintomas de deteriorao provocada pelo excesso de formalidades e controles por parte do poder central (Saravia, 2005). Desde ento vem recebendo diversas denominaes. Inicialmente contratos de plano e de programas nas aplicaes pioneiras junto s empresas estatais e, mais recentemente, contratos de servios nas entidades da administrao direta (Centros de Responsabilidade). Objeto do Decreto N 43.674/2003. Os Acordos de Resultados celebrados podem ser verificados no endereo eletrnico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/ acordo_resultado.asp

Parte 3 - 107

REFERnCIAS
BARzELAy, Michael. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Berkeley: University of California Press, 2001. TROSA, Sylvie. Gesto pblica por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: ENAP, 2001. SARAVIA, Enrique. Contratos de gesto como forma inovadora de controle das organizaes estatais. In: X CONGRESSO DEL CLAD, 2005. MARINI, Caio; MARTINS, Humberto Falco. Um governo matricial: estruturas em rede para a gerao de resultados de desenvolvimento. In: IX CONGRESSO DEL CLAD, 2004. SHEPHERD, Geoffrey. El desafio de la reforma administrativa en Amrica Latina. Apresentado no III Congresso Internacional do CLAD, Madrid, 1998.

108 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Produtos Movimentao de presos (matrcula e transferncia de presos)

Impactos intermedirios Equilbrio do ambiente de segurana no sistema prisional

Impactos

Reforma e Profissionalizao do Sistema Prisional

Otimizao da ocupao de vaga, com distribuio Melhor adequada das vagas funcionamento do existentes sistema prisional Eventos de seleo, Maior qualificao treinamento e do servidor do sistema prisional formao do servidor do sistema prisional Reduo do custo, resultante da menor rotatividade de mo de obra Construo, Reduo do dficit reforma e de vagas no sistema ampliao de prisional unidades prisionais Melhoria no Manuteno de ambiente de infraestrutura de segurana da unidades prisionais organizao, advinda da Estudo e pesquisa melhoria da de novas tecnoloinfraestrutura das gias, para melhoria unidades prisionais da infraestrutura das unidades do Reduo do custo, sistema prisional advindo do uso de novas tecnologias e racionalizao do espao fsico

Parte 3 - 109

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Produtos Atendimento ao preso sob o ponto de vista biopsicossocial, jurdico e educacional Ocupao e profissionalizao do preso(atividades laborativas e de capacitao profissional)

Impactos intermedirios Diminuio da tenso na unidade prisional com consequente melhoria na segurana, reduzindo riscos de rebelio e motim Reduo do tempo de cumprimento de pena, em consequncia da remisso por trabalho/estudo Aumento do nvel de escolaridade do preso

Impactos Preso com maiores possibilidades de reintegrao sociedade Melhoria na incluso do egresso no mercado de trabalho Reduo do grau de reincidncia criminal Reduo de despesas, advinda da remio da pena

Aumento das receitas diretas e indiretas, advindas da venda de produtos produzidos Melhoria das condies de sade pelos presos, contribuindo para a do preso autossustentabilidade das unidades prisionais

110 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Produtos Escolta na movimentao de presos

Impactos intermedirios Minimizao de risco no trnsito de presos, com consequente reduo no ndice de fugas Atendimento s solicitaes de transferncia

Impactos Melhoria no ambiente de segurana para os presos e para a sociedade, durante as atividades de movimentao

Reforma e Profissionalizao Guarda interna do Sistema Prisional e externa das unidades prisionais

Atendimento aos direitos do preso Melhoria na proteo na unidade prisional, com consequente reduo dos riscos de fuga, motim e rebelio Manuteno da proteo interna e externa

Proteo dos presos, servidores e da comunidade

Parte 3 - 111

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Produtos Admisso de adolescentes Otimizao da ocupao de vaga

Impactos Impactos intermedirios Distribuio Melhor adequada das vagas funcionamento existentes do sistema socioeducativo Reduo do nmero de adolescentes cumprindo medidas em cadeias pblicas Melhoria na segurana para o adolescente e para a sociedade, durante as atividades de movimentao

Atendimento a Adolescentes autores de ato infracional

Escolta na movimentao de adolescentes

Minimizao de risco no trnsito de adolescentes, com consequente reduo no ndice de fugas Atendimento s solicitaes do Judicirio Atendimento aos direitos do adolescente

112 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Atendimento a Adolescentes autores de ato infracional

Impactos intermedirios Eventos de seleo, Maior qualificao treinamento e do servidor formao do do sistema servidor do sistema socioeducativo socioeducativo Reduo do custo resultante da menor rotatividade de mo de obra Aumento do grau Atendimento de escolaridade jurdico, do adolescente pedaggico e custodiado biopsicossocial Produtos Ocupao e profissionalizao do adolescente (atividades laborativas e de capacitao profissional) Diminuio da tenso na unidade de atendimento com consequente melhoria na segurana, reduzindo riscos de rebelio e motim

Impactos Melhor funcionamento do sistema socioeducativo

Reduo da criminalidade juvenil Egresso com maiores possibilidades de reintegrao sociedade Melhoria na incluso do egresso no mercado de trabalho

Atendimento e monitoramento de Melhoria das egressos do sistema condies de sade do adolescente Reviso da medida aplicada ao adolescente

Parte 3 - 113

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Produtos Segurana e custdia do adolescente Construo, reforma e ampliao de unidades de atendimento Manuteno de infraestrutura de unidades de atendimento Estudo e pesquisa de novas tecnologias, para melhoria da infraestrutura das unidades do sistema socioeducativo

Impactos intermedirios Manuteno da ordem e segurana da unidade de atendimento Reduo do dficit de vagas no sistema

Impactos Melhor funcionamento do sistema socioeducativo

Atendimento a Adolescentes autores de ato infracional

Reduo dos riscos de rebelio, Maior segurana e tumulto, motim e melhores condies fuga das unidades

114 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(continua)

reas de Resultados

Preveno Social da Criminalidade

Impactos Impactos intermedirios Atendimento Incluso dos jovens Consolidao de uma rede de multidisciplinar aos em programas proteo social sociais jovens em risco social Insero dos jovens Incremento do capital social da Oficinas de cultura, em atividades de comunidade esporte e lazer lazer, esporte e cultura e mercado Reduo da de trabalho Encaminhamento insero de jovens de jovens para no crime o mercado de Elaborao de trabalho um diagnstico Reduo do qualitativo da nmero de Elaborao de um comunidade homicdios nas plano de segurana atendida reas atendidas local Articulao com o grupamento Aproximao especializado de do Estado com a policiais militares comunidade para o atendimento comunidade envolvida Atendimento Acesso Justia jurdico Soluo ou comunidade minimizao Mediao ou do conflito, encaminhamento evitando que ele de conflito se transforme em violncia Disponibilizao do acesso a servios bsicos (carteira identidade, nada consta, Copasa, Cemig etc.) Produtos

Parte 3 - 115

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor
(concluso)

reas de Resultados

Produtos Monitoramento de penas alternativas Encaminhamento do pblico-alvo para programas sociais Prestao de servio ou pena pecuniria para instituies sem fins lucrativos no municpio

Impactos intermedirios Criao de opes alternativas ao sistema prisional, por meio do cumprimento de pena em liberdade Rede parceira beneficiada pela prestao de servio comunidade e pena pecuniria Incluso social do pblico-alvo em programas sociais

Impactos Diminuio da impunidade na execuo de penas alternativas em funo do monitoramento da pena Diminuio da demanda por vagas no sistema prisional Reduo do custo de execuo penal Diminuio do ndice de reincidncia criminal Diminuio do ndice de reincidncia criminal Melhoria das condies socioeconmicas e afetivas na vida do egresso e de seus familiares

Preveno Social da Criminalidade Atendimentos jurdico, psicolgico e social ao egresso e sua famlia Cursos profissionalizantes Qualificao do pblico-alvo na organizao de cooperativas para incluso produtiva

Egresso capacitado profissionalmente Implantao de cooperativas Egressos includos em programas de gerao de trabalho e renda Reconstituio do papel social do indivduo, aumentando as possibilidades de sua reintegrao sociedade

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES Percentual de documentos conformes Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 75%

116 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

METAS 1sem jun/06 80% 2sem dez/06 85% PESO 2

1. ndice de qualidade do sistema prisional em custdia = percentual de documentos de segurana auditados que esto em conformidade com o padro 2. Taxa de fugas por transposio de barreira por 1.000 presos v1 / v0 3. Taxa de rebelies por c presos v1 / v0 Fugas por 1.000 presos 2,89 0,24 Rebelies por 1.000 presos Percentual de documentos conformes

2,65 0,12 50%

2,41 0,12 55%

2,41 0,12 60%

3 2 1

REFORMA E PROFISSIONALIzAO DO SISTEMA PRISIONAL

Percentual de presos

21,68%

25%

30%

35%

4. ndice de qualidade do sistema prisional em atendimento = percentual de documentos de atendimento auditados que esto em conformidade com o padro 5. Percentual de presos que estudam = nmero de presos que estudam / total de presos x 100 6. Percentual de presos que trabalham = nmero de presos que trabalham / total de presos x 100 Percentual de presos

29,95%

32%

35%

38%

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES Percentual de vagas impedidas 3,47% Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 2,77%

METAS 1sem jun/06 2,22% 2sem dez/06 1,99% PESO 3

Percentual de presos

94,1%

97,0%

97,0%

97,0%

REFORMA E PROFISSIONALIzAO DO SISTEMA PRISIONAL

7. Percentual de vagas impedidas cujas celas esto danificadas = nmero de vagas impedidas no sistema prisional / total de vagas do sistema prisional x 100 8. ndice de uso de vagas em penitencirias, casas de albergado e hospitais = vagas ocupadas / capacidade instalada x 100 9. ndice de adequao no uso de vagas em penitencirias, casas de albergado e hospitais = presos em locais adequados / total de presos da SEDS x 100 Percentual de presos 94,24%

95,1%

95,1%

95,1%

Parte 3 - 117

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 10%

118 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

METAS 1sem jun/06 15% 2sem dez/06 20% PESO 1

REFORMA E PROFISSIONALIzAO DO SISTEMA PRISIONAL

289.185,90 5.429.499,90 6,06%

359.000,00

332.563,79 5.972.449,89 6.243.924,89 6,98% 10,76%

347.023,08 6.515.399,88 12,07%

3 3 1

10. Percentual de PIRs (Programa Individuali- Percentual de PIRs zado de Ressocializao) em evoluo nmero de PIRs em evoluo / nmero de presos com sentena transitado em julgado em penitencirias em junho/05 x 100 11. Receitas diretas das oficinas de produo Reais (R$) (receita diretamente arrecadada) 12. Receitas indiretas das oficinas de Reais (R$) produo

13. Percentual de policiais treinados de forma Percentual de policiais integrada = nmero de policiais treinados de forma integrada / total de policiais x 100

POLCIAS (INTEGRAO DO SISTEMA)

14. Percentual de municpios que esto inse- Percentual de municridos na RISP (Regio integrada de segurana pios pblica)

4,34%

100%

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES Percentual de unidades com o REDS 0% Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 3,2%

METAS 1sem jun/06 6,0% 2sem dez/06 8,4% PESO 3

POLICIAS (INTEGRAO DO SISTEMA)

Percentual de unidades com IGESP Atendimentos

0%

2,4%

7,6%

12,9%

2.596

3.707

5.660

8.540

15. Percentual de unidades operacionais PM e PC (Batalho, Companhias, Delegacias seccionais, distritais e especializadas) com o REDS (Registro de Eventos de Defesa Social) implantado 16. Percentual de unidades operacionais (Companhias, Delegacias distritais) com metodologia IGESP implementada 17. Nmero mdio mensal de atendimentos do programa Fica Vivo (referentes a todos os ncleos, inclusive aqueles a serem implantados) 18. Nmero absoluto de homicdios nas comunidades atendidas pelo programa Fica Vivo Homicdios 89 1.667

85 4.000

80 4.500

75 5.000

1
Parte 3 - 119

PREVENO SOCIAL DA CRIMINALIDADE

19. Nmero absoluto de atendimentos extra- Atendimentos judiciais de casos de conflito

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES 83% Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 85%

120 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

METAS 1sem jun/06 86% 2sem dez/06 90% PESO 3

20. ndice de cumprimento de penas e medi- Percentual de penas/ das alternativas = (nmero de penas e medi- medidas das alternativas cumpridas / nmero de penas e medidas alternativas encaminhadas) x 100 21. Percentual de egressos atendidos pelo Percentual de egressos programa de reintegrao social = (nmero de egressos atendidos / total de egressos liberados pelo sistema penitencirio em MG) x 100 10,26% -

13,38%

14,72%

15,61%

PREVENO SOCIAL DA CRIMINALIDADE

22. Percentual de jovens atendidos nas comu- Percentual de jovens nidades com o programa Fica Vivo = (nmero atendidos de jovens atendidos no programa Fica Vivo / total da populao jovem das comunidades atendidas) x 100

7,61%

8%

10%

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES Percentual de egressos 36,2% Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 38%

METAS 1sem jun/06 40% 2sem dez/06 42% PESO 3

Percentual de adolescentes Percentual de adolescentes

95,1%

95,5%

95,5%

96%

15,7%

17%

20%

30%

ATENDIMENTO A ADOLESCENTES AUTORES DE ATO INFRACIONAL

23. Percentual de adolescentes egressos do sistema socioeducativo atendidos = (nmero de egressos acompanhados ou assistidos / total de adolescentes egressos liberados do sistema socioeducativo) x 100 24. Percentual de adolescentes que estudam = (nmero de adolescentes que estudam / total de adolescentes) x 100 25. Percentual de adolescentes que participam de cursos de profissionalizao = (nmero de adolescentes que participam de cursos de profissionalizao na unidade / total de adolescentes em medida de internao) x 100 26. Nmero de vagas para internao provisria (todas as unidades) Adolescentes 88 353

128 393

168 433

208 508

2
Parte 3 - 121

27. Nmero de vagas em medida socioeducativa Adolescentes de internao (todas as unidades)

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(continua)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES Percentual de documentos conformes Unidade Realiz. Jan - Jun/05 2sem dez/05 60%

122 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

METAS 1sem jun/06 65% 2sem dez/06 70% PESO 1

Percentual de documentos conformes

60%

65%

70%

28. ndice de qualidade do sistema socioeducativo em custdia = percentual de documentos de segurana auditados que esto em conformidade com o padro 29. ndice de qualidade do sistema socioeducativo em atendimento = percentual de documentos de atendimento auditados que esto em conformidade com o padro 30. Taxa de fugas por 1.000 adolescentes v1/v0 Fugas por 1.000 adolescentes 75,63 4,20 66,6%

75,63

60,00

50,00

ATENDIMENTO A ADOLESCENTES AUTORES DE ATO INFRACIONAL

31. Taxa de rebelies por 1.000 adolescentes Rebelies por 1.000 adov1/v0 lescentes

4,20 100%

4,20 100%

4,20 100%

2 3

32. Percentual de PIAs (Programa Individuali- Percentual de PIAs zado de Atendimento) em evoluo (nmero de PIAs em evoluo / nmero de adolescentes admitidos num perodo superior a 40 dias no centro) x 100

AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

B) Quadro de indicadores e metas


(concluso)

REAS DE RESULTADO RESULTADOS


InDICADORES 2sem dez/05 44 46,44 (1 trimestre) Unidade Realiz. Jan - Jun/05

METAS 1sem jun/06 40 2sem dez/06 36 PESO 3

33. Taxa mensal de crimes violentos por 100 crimes violentos / 100 mil habitantes em Minas Gerais mil habitantes

INDICADORES GERAIS DA POLTICA

34. Taxa mensal de homicdios por 100 mil homicdios / 100 mil habitantes em Minas Gerais habitantes

1,93 (1 trimestre)

1,8

1,7

1,5

Parte 3 - 123

124 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

C) Planos de ao e de melhoria
(continua)

REAS DE RESULTADO

PLAnO DE AO DE MELhORIA Composio da equipe de atendimento jurdico em 100% das unidades prisionais (penitencirias) (1 advogado para 80-100 presos) Composio da equipe pedaggica em 100% das unidades prisionais (penitencirias) (1 pedagogo por unidade) Composio de equipes de sade em 100% das unidades prisionais (penitencirias) (7 profissionais, conforme portaria interministerial) Definio do modelo fsico padro de unidade prisional

PRAZO

Abr/06 Abr/06 Abr/06 Mar/06

REFORMA E PROFISSIONALIzAO DO SISTEMA PRISIONAL

Implementao da padronizao da jornada de trabalho dos Jan/06 agentes penitencirios Integrao do sistema penitencirio ao Centro Integrado de Atendimento e Despacho - CIAD (pressupe linha de dados Jun/06 e integrao rede de rdio) Implementao dos mdulos do Infopen (trabalho, sade, jurdico, educacional) (funcionamento em todas as unidades, Set/06 pressupe linha de dados) Implantao da linha de dados em Uberlndia, Bicas, Juiz de Fora, Par de Minas, Francisco S, Uberaba, Trs Coraes, Jul/06 Muria, Patrocnio, Vespasiano, Presdio de Neves e Superintendncia de Coordenao da Guarda Penitenciria Implementao da identificao biomtrica em 100% das unidades (identificao datiloscpica e fotografia digitali- Ago/06 zada) Implementao de circuito fechado de TV nas unidades de Uberlndia, Bicas, Juiz de Fora, Par de Minas, Francisco Dez/05 S (somente funcionamento interno) Implementao de circuito fechado de TV nas unidades Uberaba, Trs Coraes, Muria, Patrocnio, Vespasiano Mai/06 (somente funcionamento interno)

Parte 3 - 125

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

C) Planos de ao e de melhoria
(continua)

REAS DE RESULTADO

PLAnO DE AO DE MELhORIA Implantao de linha de dados e funcionamento do circuito fechado de TV com transmisso para central em BH de 06 outras unidades (Penitenciria Nelson Hungia, Penitenciria Jos Maria Alkimin, Penitenciria de Ipaba, Presdio Dutra Ladeira, Complexo Penitencirio Feminino Estevo Pinto, Presdio Prof. Jacy de Assis, em Uberlndia) Treinamento de 100% dos servidores das unidades nos processos de trabalho padronizados (penitencirias) carncia para incluso no indicador: 90 dias aps inaugurao Implementao do Centro de Custos (marco de concluso: obteno do valor real do custo do preso) Entrada em funcionamento de 04 penitencirias (Uberaba, Trs Coraes, Muria, Patrocnio) Entrada em funcionamento de 02 presdios (Vespasiano, Ribeiro das Neves) Entrada em funcionamento de 05 unidades (Caratinga, Tefilo Otoni, Joo Pinheiro, Sete Lagoas, Coronel Fabriciano). Ampliao de 02 unidades (Uberlndia, Contagem) Implantao de linha de dados em 100% das unidades socioeducativas com velocidade mnima de 256kb carncia para incluso no indicador = 90 dias aps inaugurao Entrada em funcionamento do CIA Governador Valadares

PRAZO

REFORMA E PROFISSIONALIzAO DO SISTEMA PRISIONAL

Dez/06

Jun/06

Jun/06 Fev/06 Mar/06 Dez/06 Mar/06 Dez/06 Out/05

ATENDIMENTO A ADOLESCENTES

Entrada em funcionamento do CIA Montes Claros Nov/05 Entrada em funcionamento de 05 unidades de atendimento socioeducativo (Contagem/Betim, Uberlndia, Divinpolis, Dez/06 Juiz de Fora, Ipatinga) Entrada em funcionamento de 02 unidades de atendimento Fev/06 socioeducativo (CEMMAC, CEIP3) Treinamento de 100% dos servidores das unidades de administrao direta nos processos de trabalho padronizados Jun/06 (internao)

126 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

C) Planos de ao e de melhoria
(continua)

REAS DE RESULTADO ATENDIMENTO A ADOLESCENTES

PLAnO DE AO DE MELhORIA Implementao do programa de atendimento ao egresso em 04 municpios (Uberlndia, Uberaba, Governador Valadares, Montes Claros) Implementao do sistema de informao dos adolescentes (SIPIA) em 100% das unidades carncia para incluso no indicador = 90 dias aps inaugurao Funcionamento de 17 ncleos de preveno criminalidade Ncleo de preveno = ao menos 2 programas ativos Criao e funcionamento de sistema de monitoramento do nmero de jovens atendidos do Programa Fica Vivo Funcionamento de 24 ncleos de preveno social criminalidade Ncleo de preveno = ao menos 2 programas ativos Definio das circunscries territoriais integradas referentes a AISPs e ACISPs na RMBH, em Uberlndia, Uberaba, Juiz de Fora e Montes Claros (marco de concluso: publicao da resoluo) Implementao da unidade fsica integrada da AISP3 de Belo Horizonte (marco de concluso: funcionamento da unidade fsica) Implementao da unidade fsica integrada da RISP de Belo Horizonte (marco de concluso: funcionamento da unidade fsica) Definio das Diretrizes Integradas de Aes e Operaes DIAO (marco de concluso: publicao do documento) Implementao do REDS (Registro de Eventos de Defesa Social) na RMBH (marco de concluso: distribuio de computadores, softwares, treinamento de pessoal e disponibilizao de linha de dados)

PRAZO

Set/06 3 meses aps linha instalada Dez/05 Dez/05 Dez/06

INTEGRAO DAS ORGANIzAES POLCIAS (INTEGRAO DO SISTEMA DE DEFESA SOCIAL)

PREVENO

Jun/06

Mar/06

Dez/05 Nov/05

Dez/06

Parte 3 - 127

AnEXO
ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

C) Planos de ao e de melhoria
(concluso)

REAS DE RESULTADO

PLAnO DE AO DE MELhORIA

PRAZO

Implementao do CAD (Controle de Atendimento e DesSet/06 pacho) de Polcia na RMBH Implementao da integrao do SIP, SISCON e INFOPEN (marco de concluso: exportao automtica das decises Dez/06 judiciais para o SIP) Implementao de um sistema de monitoramento da produDez/05 tividade das corregedorias do sistema de defesa social Implantao da infraestrutura bsica de 03 unidades regionais do CIAD (Juiz de Fora, Uberlndia, Uberaba) (marco de Set/06 concluso: prdio construdo ou reformado e equipamentos adquiridos) Implementao do GISP (Gabinete integrado de Segurana Pblica) Nov/05 (marco de concluso: funcionamento do grupo de inteligncia) Implementao do CINDS (Centro integrado de informaes de Defesa Social) (marco de concluso: funcionamento da Set/06 anlise criminal integrada)

INTEGRAO DAS ORGANIzAES POLCIAS (INTEGRAO DO SISTEMA DE DEFESA SOCIAL)

CAPTULO 7

Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP


Carolina Lemos Adriana Barbosa Felipe Rocha Flvio Alcoforado
Este captulo tem como objetivo demonstrar a experincia do Estado de Minas Gerais e sua relao com as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico de Minas Gerais, um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualizao de resultados com entes de cooperao.1 A primeira parte apresenta o contexto em que emerge o modelo de OSCIP. A segunda descreve o que OSCIP e quais so as principais caractersticas do modelo em Minas Gerais. A terceira parte relata a experincia de implementao do modelo, que engloba a formulao do processo de qualificao e a apresentao dos primeiros Termos de Parceria celebrados. A quarta parte trata dos principais problemas enfrentados na implementao do modelo. A quinta trata das vantagens que j podem ser percebidas da execuo dos primeiros Termos de Parceria. A sexta e ltima parte conclui, abordando quais so os desafios que se vislumbram no aperfeioamento do modelo.

1. O Contexto e a Concepo do Modelo


A ampliao da atuao da sociedade civil organizada uma caracterstica dos processos contemporneos de reordenamento de funes entre as esferas

130 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

clssicas do Estado e do mercado. Por seu turno, a proliferao de formas de atuao conjunta entre entidades estatais, econmicas e comunitrias est no bojo do Estado-rede, fenmeno assim definido por Castells (1998): o Estado-rede
se caracteriza pelo compartilhamento da autoridade (a capacidade institucional de impor uma deciso) no mbito de uma rede de instituies. Uma rede, por definio, no possui centro, seno ns de diferentes dimenses e com relaes internodais que so frequentemente assimtricas. Mas, em termos finais, todos os ns so necessrios para a existncia da rede. Assim, o Estado-nao se articula cotidianamente na tomada de decises com instituies supranacionais de distintos tipos e em distintos mbitos []. Mas tambm funcionam nessa mesma rede instituies regionais e locais [e...], cada vez mais, organizaes no governamentais (ou neogovernamentais, porque fundamentalmente trabalham com e a partir dos governos) se conectam com esta rede interinstitucional, feita tanto de negociao como de deciso, de compromisso quanto de autoridade, de informao quanto de estratgia. Este tipo de Estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade crescente de relaes entre o global, o nacional e o local, a economia, a sociedade e a poltica, na era da informao.

Modelos de parceria entre Estado e sociedade civil no so propriamente uma novidade no Brasil. Inovadora tem sido a emergncia de formas de parceria baseadas em resultados e sujeitas a abrangente controle (por parte do Estado e da prpria sociedade), mediante qualificaes especficas. Desde as histricas Santas Casas e uma infinidade de outros entes de cooperao (fundaes e associaes, na sua maioria) parceirizadas ao Estado por meio de convnios, aos servios sociais autnomos, recentemente foram propostos os modelos de OS e OSCIP. O modelo de Organizao Social, proposto pelo Governo Federal no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995, buscava promover a publicizao, entendida como a transferncia para o Terceiro Setor de atividades no exclusivas de Estado,2 estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Tal proposta se materializou posteriormente na Lei Federal n 9.637/98. Em paralelo, a atuao cada vez mais expressiva do Terceiro Setor fortaleceu o debate acerca do aparato normativo que regula a relao entre o Estado e as organizaes da sociedade civil, culminando com a promulgao da Lei Federal n 9.790/99, que cria o ttulo de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico - OSCIP, concedido pelo Governo Federal, considerado o marco legal do Terceiro Setor. Partindo dos modelos de OS e OSCIP federais, diversos Estados brasileiros buscaram regulamentar a relao com o Terceiro Setor, segundo as necessidades e caractersticas prprias de suas polticas pblicas. A maioria dos modelos estaduais de parceria implementados, comprovada por uma extensa lista de legislaes prprias, foi concebida semelhana das OSs federais.

Parte 3 - 131

A opo pela utilizao da parceria com a sociedade civil para a execuo de servios sociais em Minas Gerais foi concebida no Plano de Governo 2003/2006 - Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, quando, pela primeira vez, foram apresentadas as inovaes gerenciais propostas pelo projeto estruturador Choque de Gesto. Nesse contexto, a reviso do marco legal para a implementao de polticas sociais e aprimoramento da prestao de servios, representada pelo modelo de OSCIP, considerada uma opo estratgica que possibilita a ampliao da proximidade e da formao de alianas com a sociedade civil organizada. Alm disso, diversos servios sociais j prestados pelo Estado, quando so executados dentro das estruturas estatais dos rgos pblicos, carecem de agilidade e flexibilidade de gesto, incidindo em um real prejuzo para a populao em relao quantidade e qualidade do servio pblico e, muitas vezes, at restringindo o atendimento demanda existente. O Estado deve focar seu papel em funes estratgicas de elaborao, definio de polticas e fiscalizao. Os servios sociais no precisam ser executados por organizaes estatais, que, em geral, tm pouca flexibilidade e so mais burocratizadas, principalmente em virtude de ter que se utilizar obrigatoriamente de regras rgidas que preveem ritos muitas vezes extensos e demorados para a sua gesto (Brasil, 1997). Dessa forma, optou-se pela criao de uma legislao prpria, que ocorreu por meio da Lei Estadual n 14.870 de 16 de dezembro de 2003, instituindo o modelo OSCIP estadual. A principal justificativa para essa opo a peculiaridade do modelo proposto, que, de natureza hbrida, une as caractersticas de gesto das OSs aos aspectos de fomento das OSCIPs, ampliando as possibilidades de utilizao do modelo, de maneira a atender, com um s instrumento, a necessidade de descentralizao e flexibilizao do Estado e as demandas de fomento a projetos especficos do Terceiro Setor. A Lei de OSCIP mineira possibilita que a Administrao Pblica utilize o instrumento do Termo de Parceria, tanto para relaes com organizaes que passem a assumir a execuo de servios sociais que j eram realizados pelo Estado, como para a execuo de projetos de curta durao ou, mesmo, para a defesa de direitos e interesses difusos (sem que isto implique em prestao de servios transferidos ou no do Estado, situao na qual a condio de OSCIP reveste-se do carter de titularidade mais avanada que as antigas titularidades de utilidade pblica). No primeiro caso, da transferncia de servios de relevncia pblica do Estado para o Terceiro Setor, assemelha-se ao modelo de OS; nos dois outros casos, da prestao de servios de relevncia pblica por iniciativa prpria ou de titularidade ordenadora da atuao do Terceiro Setor, assemelha-se ao modelo OSCIP federal.

132 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O Projeto de Lei que deu origem a Lei n 14.870/2003 foi elaborado no incio do Governo, com base na legislao federal correlata e na Lei de OSCIP vigente no Acre desde 2002. Feitas as adaptaes necessrias, o PL 08/2003 foi enviado para a Assembleia Legislativa do Estado, tendo sido aprovado em dezembro de 2003. A regulamentao veio com o Decreto n 43.749, de 12 de fevereiro de 2004, o qual detalhou o processo de qualificao; os procedimentos que precedem celebrao do Termo de Parceria; o processo de avaliao e fiscalizao do Termo de Parceria; os principais instrumentos de fomento s OSCIP; alm de detalhar o processo seletivo, denominado concurso de projetos, que opcional, para a escolha de uma OSCIP para celebrao do Termo de Parceria. Aps a publicao do Decreto, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG editou duas resolues, com o objetivo de esclarecer pontos da legislao que suscitavam dvidas, que abarcaram especificidades do processo de qualificao e do processo de celebrao dos Termos de Parceria.

2. O que OSCIP?
OSCIP, ou Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, um ttulo concedido, sem fins lucrativos, a pessoas jurdicas de direito privado que tenham a inteno de, eventualmente, firmar parceria com o Estado para a execuo de servios pblicos no exclusivos do Estado. A partir da qualificao, a organizao passa a ser considerada uma OSCIP. A SEPLAG o rgo estatal responsvel por essa qualificao no Estado de Minas Gerais. Para obt-la, a entidade deve apresentar vrios documentos e ter o seu estatuto adequado aos requisitos estabelecidos na Lei Estadual n 14.870/03. Portanto, a qualificao como OSCIP um ato administrativo vinculado, bastando o atendimento aos requisitos da legislao. As OSCIPs, entidades privadas sem fins lucrativos, integrantes do Terceiro Setor,3 so constitudas sob a forma jurdica de Associao ou Fundao, mas foram chamadas a atuar como colaboradoras do Estado na implementao de polticas pblicas e na prestao de servios sociais populao, por meio de uma parceria firmada com o Estado atravs do instrumento denominado Termo de Parceria definido a seguir. A qualificao como OSCIP pode ser concedida a qualquer entidade do Terceiro Setor que atenda aos requisitos legais especficos e que tenham, como objeto social, alguma das seguintes reas de atuao: Assistncia social Cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico

Parte 3 - 133

Educao gratuita Sade gratuita Segurana alimentar e nutricional Defesa, preservao e conservao do meio ambiente, gesto de recursos hdricos e desenvolvimento sustentvel Trabalho voluntrio Desenvolvimento econmico e social e combate pobreza Experimentao no lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito Defesa dos direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita Defesa da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos Fomento do esporte amador importante destacar que somente as organizaes do Terceiro Setor constitudas sob a forma de Associao e Fundao podem se qualificar como OSCIP, atendidos os demais requisitos legais quanto documentao e ao estatuto social. Alm disso, existem vedaes a algumas organizaes para a qualificao como OSCIP, expressa da Lei n 14.870/03, que so: A sociedade comercial O sindicato, a associao de classe ou representativa de categoria profissional A instituio religiosa ou voltada para a disseminao de credo, culto ou prtica devocional e confessional A organizao partidria e assemelhada e suas fundaes A entidade de benefcio mtuo destinada a proporcionar bens ou servios a um crculo restrito de associados ou scios A entidade ou empresa que comercialize plano de sade e assemelhados

134 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A instituio hospitalar privada no gratuita e sua mantenedora A escola privada dedicada ao ensino formal no gratuito e sua mantenedora A cooperativa A fundao pblica A organizao creditcia a que se refere o art. 192 da Constituio da Repblica, que tenha qualquer vinculao com o sistema financeiro nacional A entidade desportiva e recreativa dotada de fim empresarial importante deixar claro que a OSCIP no recebe delegao do Poder Pblico para a prestao de servios, pois executa um determinado servio planejado e definido pelo Estado. O Estado no deixa de ser o responsvel pelo servio perante a populao, pois a OSCIP uma parceira na execuo. Deste modo, a entidade privada, sem fins lucrativos, atua de modo complementar ou suplementar aos servios prestados ou definidos pelo Poder Pblico, por meio da realizao de projetos, programas e planos de aes, ou por meio da prestao de servios sociais. Alm disso, toda a avaliao do servio prestado pela OSCIP monitorado permanentemente por uma comisso do rgo estatal parceiro, no caso, o rgo pblico que contrata os servios da OSCIP atravs do Termo de Parceria. Essa comisso de avaliao tem por objetivo acompanhar o desempenho da organizao, baseando-se nos indicadores de gesto, qualidade e produtividade, que so previstos no Termo de Parceria estabelecido pela Administrao Pblica com a organizao. Atravs do Termo de Parceria, o Estado transfere recursos para a OSCIP executar os servios que anteriormente eram por ele prestados, ou que ele planejava executar. Alm disso, em alguns casos especficos, a organizao se obriga a captar mais recursos no mercado a fim de ampliar a oferta dos servios populao. Esses recursos podem ser captados atravs de venda de bilheteria, projetos culturais com incentivos fiscais, doaes ou mesmo contribuies de associados e empresas, dentre outras fontes (Brasil, 1997). Alm da transferncia de recursos oramentrios para o fomento a atividades, atravs do estabelecimento de Termo de Parceria, permite-se a cesso de bens e servidores pblicos para atuao nas entidades parceiras, o que o diferencia do modelo de OSCIP federal. A qualificao como OSCIP, por ser um ato vinculado, depende especialmente da conformidade da documentao apresentada pelas entidades s exigncias legais e, por esse motivo, um procedimento bastante simples e gil.

Parte 3 - 135

3. O Termo de Parceria
O Termo de Parceria a materializao do vnculo de parceria e cooperao entre o Estado e a OSCIP para o fomento e a execuo de atividades e servios de interesse pblico. A percepo da parceria como recurso que agrega valor s aes pblicas contribui para um entendimento de que a maior participao de entidades do Terceiro Setor no pressupe haver menos Estado. At porque o Estado no deixa a atividade, apenas muda de papel, passando de executor para formulador e fomentador da poltica pblica. Apenas a execuo dos servios parceirizada com a OSCIP. A grande vantagem do Termo de Parceria como instrumento formalizador da relao entre o Estado e a OSCIP a mudana de foco que se traz. Passa-se de um controle a priori, tpico da burocracia estatal, para um controle a posteriori. Alm disso, o foco do controle deixa de ser o processo e passa para os resultados. Assim, a organizao parceira obriga-se a trabalhar com metas e indicadores de desempenho que iro nortear a sua ao, enquanto o Estado, atravs do rgo Estatal Parceiro, formulador da poltica pblica, passa a acompanhar, monitorar e fiscalizar a execuo do Programa de Trabalho constante do Termo de Parceira. O Termo de Parceria , portanto, o instrumento no qual so discriminados metas e resultados a serem atingidos, objetivando sua realizao de maneira efetiva, transparente e com maior controle social. A definio dos resultados a serem objeto do Termo de Parceria utiliza a mesma metodologia da definio de resultados dos Acordos de Resultado (veja captulo anterior): parte-se da Cadeia de Valor para a construo do Quadro de Indicadores e Metas e, posteriormente, elaborao do Plano de Ao. Analogamente aos AR, o quadro de indicadores e metas devem conter um conjunto minimamente significativo de indicadores que cubra, de forma abrangente, as reas de resultado nas trs dimenses do seu desempenho (eficincia, eficcia e efetividade). Em geral, a demanda pela parceirizao tem surgido dentro das prprias organizaes estatais que, muitas vezes, carecem de capacidade instalada para executar determinadas atividades ou mesmo ampliar as que j so executadas pela mquina estatal. Entretanto, a proposio da celebrao do Termo de Parceria pode ser uma iniciativa das prprias entidades do Terceiro Setor que vierem a procurar um rgo pblico relacionado com sua rea de atuao e oferecerem um projeto, um programa ou o desenvolvimento de uma atividade especfica, cabendo ao rgo pblico aceitar ou no a proposta, j que a celebrao do Termo de Parceria uma deciso do administrador pblico. O rgo estatal que deseje celebrar Termo de Parceria dever certificar-se da idoneidade da entidade, sendo, portanto, de suma importncia para resguardar

136 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

a Administrao Pblica todas as verificaes documentais j cabveis quando da formulao de qualquer contrato com uma instituio de natureza privada (certido negativa de dbitos junto ao INSS, Receita Federal, FGTS etc.). A negociao do Termo de Parceria tem incio aps a seleo da OSCIP que poder ser por meio de livre escolha, diretamente pelo rgo pblico, utilizando-se da discricionariedade do administrador, ou por meio de um concurso de projetos em que as OSCIPs apresentam suas propostas, sendo que a mais vantajosa para o Estado ser escolhida. No caso do concurso de projetos, o resultado vincula a escolha do administrador. A negociao do Termo de Parceria feita com a colaborao direta da SEPLAG, que auxilia os rgos pblicos na definio dos resultados a serem obtidos com a parceria. So eleitos indicadores de desempenho representativos das atividades a serem desenvolvidas pela OSCIP e metas a serem cumpridas, alm de aes que so objeto de acompanhamento durante todo o processo. O rgo Estatal Parceiro tambm passa a ter obrigaes com a celebrao do Termo de Parceria, que podem ir desde a cesso de bens at a viabilizao de determinadas condies, alm da contraparte financeira, prevista como desembolso. O cronograma de desembolso financeiro tambm pea fundamental do Termo de Parceria, tendo em vista que permite a visualizao do montante de recursos pblicos que esto destinados quele Termo especfico. Vale ressaltar que, em algumas situaes de parceria, dependendo da natureza da atividade a ser executada pela OSCIP, poder haver metas de captao financeira por parte da prpria OSCIP, cujo montante passa a integrar o oramento da entidade para a realizao das atividades do Termo de Parceria. Aps a etapa de negociao, o Termo de Parceria deve ser apresentado para o Conselho de Polticas Pblicas da rea de atuao relativa ao objeto do termo, que ter funo opinativa sobre o mesmo e, posteriormente, Cmara de Coordenao Geral, Planejamento, Gesto e Finanas, para aprovao. Caso o termo seja aprovado, uma minuta do mesmo deve ser publicada no dirio oficial do Estado, visando dar maior publicidade e transparncia, inerentes ao instrumento. Em seguida, o Termo de Parceria celebrado, ficando bem delimitado o objeto da parceria, o programa de trabalho, a vigncia, as obrigaes das partes, a forma de monitoramento e avaliao e demais clusulas que se faam necessrias. A partir de ento, o rgo pblico passa a ser chamado de rgo estatal parceiro. O acompanhamento, o monitoramento e a fiscalizao da atuao da OSCIP, na execuo do Termo de Parceria, so focados em seus resultados finalsticos por meio da verificao das metas previstas no termo, levando-se em conta os critrios de avaliao de desempenho previstos no programa de trabalho. A entidade parceira deve atender aos princpios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da razoabilidade e da eficincia na aplicao de recursos provenientes do Termo de Parceria.

Parte 3 - 137

O controle realizado por uma Comisso de Avaliao, que passa a realizar inspees e avaliaes peridicas, emitindo relatrios analticos, que devem ser encaminhados ao rgo estatal parceiro e ao Conselho de Poltica Pblica da rea da atividade fomentada, os quais tambm so responsveis pelo acompanhamento e fiscalizao da execuo do objeto do Termo de Parceria. A lei de OSCIP mineira preocupou-se, tambm, em salvaguardar o Estado no caso de descumprimento do Termo de Parceria pela OSCIP, ou mesmo no caso de serem constatadas irregularidades ou ilegalidades na utilizao de recursos ou bens de origem pblica. Neste caso, o rgo estatal parceiro e o Conselho de Poltica Pblica devero dar cincia do fato ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais e ao Ministrio Pblico, devendo os responsveis pela fiscalizao representar ao Ministrio Pblico e Advocacia-Geral do Estado, para requerer ao juzo competente a decretao da indisponibilidade dos bens da entidade e pessoas envolvidas, alm de outras medidas legais cabveis. No caso eventual da organizao dispor de forma irregular dos recursos pblicos que lhe foram destinados, incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhista ou descumprir a legislao pertinente, sua qualificao poder ser cancelada, sendo partes legtimas para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificao da entidade o cidado, o partido poltico, a associao ou entidade sindical, se amparados por evidncia de erro ou fraude, vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas do Ministrio Pblico. Para viabilizar este instrumento, a SEPLAG permitir, mediante requerimento do interessado, acesso a todas as informaes pertinentes s OSCIPs. Sendo o Termo de Parceria o principal instrumento que define a relao de parceria entre o Estado e a OSCIP para a execuo dos servios pblicos definidos, importante ressaltar, mais uma vez, que o foco da atividade estatal, desempenhada atravs do rgo estatal parceiro, a formulao das polticas pblicas que sero executadas pela OSCIP e as atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliao do Termo de Parceria. Essas atividades de monitoramento e avaliao devem estar focadas nas metas finalsticas da atividade parceirizada. Ou seja, o Estado define o que ser feito, em que medida e com que qualidade, enquanto a OSCIP quem definir o como ser feito, ou seja, a operacionalizao. Apesar de se focar na avaliao dos resultados, o Estado no pode se furtar de averiguar a correta aplicao dos recursos repassados OSCIP, por meio do Termo de Parceria, na operacionalizao das atividades desenvolvidas. Isso quer dizer que a OSCIP ter regras prprias para a utilizao dos recursos pblicos a ela transferidos e cedidos, respeitados os princpios legais. No se aplicam, portanto, as leis gerais que regem os procedimentos e operaes da Administrao Pblica, como a Lei de Licitaes, regras de contratao de pessoal, processo administrativo etc. Levando-se em conta todas essas premissas, o

138 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

controle interno do Poder Executivo e o Tribunal de Contas do Estado podero realizar fiscalizaes na OSCIP.

4. Implementao do Modelo

4.1. qualificaes
As primeiras demandas por qualificao aconteceram em maro de 2004, parte significativa delas por estmulo de rgos e entidades do Estado, que, timidamente, comeavam a conhecer as vantagens da utilizao de termos de parceria. Sendo a qualificao de entidades como OSCIP um ato estritamente vinculado ao atendimento dos requisitos da legislao estadual, conforme dito anteriormente, no incio, o nmero de requerimentos indeferidos foi significativo. Para cada qualificao efetivada, ocorria cerca de trs indeferimentos, em decorrncia, em primeiro lugar, da ausncia de clusulas estatutrias obrigatrias nos estatutos das entidades que solicitaram a qualificao. Visando tentar reduzir o nmero de indeferimentos iniciais, que poderia representar um desestmulo busca do ttulo pelas entidades, podendo vir a desestimular a procura pelo ttulo, em outubro de 2004 o fluxo do processo de qualificao foi alterado. Instituiu-se a pr-anlise estatutria, feita pela prpria SEPLAG, na qual as necessidades de alterao de cada estatuto para adequao legislao so apontadas previamente, cabendo s entidades proceder alterao, para, depois, requerer o ttulo. Esse procedimento reduziu, de forma considervel, o nmero de indeferimentos, tornando o processo de qualificao mais gil e eficiente. At o final de 2005, 59 entidades foram qualificadas, com os mais diferentes perfis, mas principalmente entidades ligadas s reas de assistncia social, sade, meio ambiente e cultura.

4.2. Celebrao de Termos de Parceria


O primeiro Termo de Parceria do Estado foi celebrado em junho de 2005, entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes - SEDESE e a OSCIP Organizao para Educao e Extenso da Cidadania - ECO, tendo

Parte 3 - 139

como objeto a implantao de uma unidade produtiva de papel reciclado para a capacitao da comunidade da regio onde est sediada e de detentos de uma das unidades prisionais do Estado. Em seguida, foi celebrado o Termo entre a Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS e a OSCIP ELO Incluso e Cidadania, tendo como objeto o desenvolvimento, em conjunto com a Superintendncia de Preveno Criminalidade SPEC, da Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS, de aes relativas preveno social da criminalidade e da violncia, por meio da implantao, desenvolvimento e consolidao de Ncleos de Preveno Criminalidade NPC. O terceiro Termo de Parceria foi celebrado entre a Fundao Rural-Mineira e a OSCIP Associao Mineira de Promoo de Entidades de Interesse Social AMEIS, tendo como objeto a elaborao da Agenda 21 nos municpios de So Roque de Minas e Vargem Bonita, como referncia na revitalizao da Bacia do Rio So Francisco. O quarto Termo foi celebrado entre a SEDESE e a OSCIP Humanizarte, tendo como objeto o desenvolvimento de aes relativas melhoria do desporto educacional e de rendimento, por meio da implantao do Programa Minas Olmpica, visando, principalmente, o aperfeioamento do ensino esportivo no Estado de Minas Gerais, o apoio e aperfeioamento da prtica esportiva de rendimento, e a formao e apoio a atletas paraolmpicos. O quinto Termo foi celebrado entre a Fundao TV Minas e a OSCIP Associao de Desenvolvimento da Radiodifuso de Minas Gerais ADTV, tendo como objeto o fomento, execuo e promoo de atividades culturais, educativas e informativas por meio da produo e veiculao de radiodifuso. O sexto e ltimo Termo de Parceria celebrado at dezembro de 2005 foi entre a Fundao Clvis Salgado e a OSCIP Instituto Cultural Sergio Magnani ICSM e tem como objeto a promoo e divulgao das atividades culturais do Estado de Minas Gerais. Alm da gesto do Espao Marzago. O perfil das parcerias ocorridas at agora demonstra as inmeras possibilidades e utilidades do modelo de OSCIP em Minas Gerais. As quatro primeiras referem-se execuo de projetos, calculados para curta durao, cujas aes esto previstas em Projetos Estruturadores mencionados no cap. 3, enquanto as duas ltimas so para a execuo de servios sociais anteriormente realizados diretamente pelo Estado. A durao dos termos e o montante de recursos contemplados variam de acordo com o objeto, e constam no corpo de cada documento.4 No caso das parcerias com uma OSCIP que passe a executar servios permanentes que eram prestados pelo Estado, deve-se prestar ateno na contemplao de aes estruturantes no Termo de Parceria, j que para estas deve existir uma estrutura e capacidade compatvel com os servios parceirizados.

140 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A diretriz buscar, ao mximo, construir instrumentos que garantam o bom uso dos recursos pblicos, ao mesmo tempo em que permitam flexibilidade e agilidade s OSCIPs para que elas possam se desdobrar na busca das melhores opes para a prestao dos servios sociedade. Os resultados dos primeiros Termos de Parceria, tanto em termos de servios prestados quanto em termos de economia de recursos, so essenciais para gerar confiana no modelo.

5. Problemas
Ainda que o modelo de OSCIP traga inovaes significativas na gesto de servios pblicos, disponibilizando os servios sociais e canais de representao de interesses sociedade de maneira mais eficiente, alguns problemas surgidos ao longo do processo de implantao j podem ser identificados, fruto, sobretudo, de seu ineditismo e das significativas mudanas que ele prope. O primeiro dos problemas que merece destaque o desconhecimento, tanto por parte dos rgos e entidades do Estado quanto por parte das instituies do Terceiro Setor, dos mecanismos ideais de funcionamento do modelo. Por se tratar de um modelo ainda recente, mesmo em mbito federal, parte do Poder Pblico demonstra receio em utiliz-lo, pois desconhece a sua lgica de funcionamento, os procedimentos para a celebrao de um Termo de Parceria, as potencialidades do modelo e teme, sobretudo, o formato de controle proposto. A questo do desconhecimento agravada pela resistncia mudana. Por ser um modelo que tem como caracterstica principal a flexibilidade e a autonomia da OSCIP na execuo da poltica pblica, pactuada com o Estado, e na gesto dos recursos recebidos, com o monitoramento e controle principalmente sobre os resultados disponibilizados para a sociedade, busca-se romper a cultura processualstica, burocrtica e de controle dos meios, existente na Administrao Pblica. Essa iniciativa, no entanto, alvo de resistncias culturais, corporativistas e mesmo de interpretao jurdica, muito grandes. Quando o modelo prope que se coloquem os resultados como objeto principal da ao pblica voltada para o atendimento da sociedade, sendo o controle processual servo deste resultado, por mais lgico que isso possa parecer, emerge uma resistncia jurdica e cultural significativa. Isto devido, principalmente, ao fato de haver um histrico de desconfiana da Administrao Pblica e do Administrador Pblico por parte da sociedade. Evoluiu-se, portanto, no sentido de regulamentar ao mximo a ao do administrador. A cultura de privilegiar os procedimentos em lugar dos resultados ainda perdura. Vale ressaltar que o controle dos processos e as normas que buscam a integridade dos recursos pblicos so de extrema importncia, mas jamais devem

Parte 3 - 141

figurar como o ponto central em uma poltica pblica, mas, sim, servindo a que o Estado consiga retornar sociedade, de maneira tempestiva, eficiente e efetiva, os tributos pagos pelos cidados. Com a mudana de foco, nenhum dirigente de servio pblico poder passar quatro anos de governo sem apresentar resultados, utilizando-se do cargo para fins de status ou de auferir benefcios pessoais. Acreditando que a resistncia ocorra, em grande parte, motivada pelo desconhecimento do modelo OSCIP, a estratgia para a soluo destas questes est na ampliao da divulgao e na efetiva formao, dentro do prprio Poder Pblico, de quadros multiplicadores, conscientes da potencialidade que tem o modelo, principalmente na execuo de polticas pblicas da rea social. Alm disso, a partir das primeiras experincias, uma segunda estratgia para a soluo de problemas apresentados a promoo de cursos e workshops em que se incentive o debate e o levantamento dos pontos nos quais o modelo precisa ser aperfeioado. muito importante que a Administrao Pblica forme quadros aptos a atuarem com o novo modelo de Estado, que vem se desenhando em muitos pases desde a dcada passada. As reas de formulao de polticas pblicas precisam de especialistas nos assuntos a elas relacionados e as atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliao precisa de generalistas conhecedores da administrao pblica e dos novos modelos de gesto. O aspecto da necessria mudana cultural vem sendo abordado por meio da orientao dos rgos estatais e das OSCIPs, para celebrao de termos de parceria, pautados em uma relao de efetiva cooperao, em que ambos trabalhem conjuntamente em prol de um resultado comum, cada um desempenhando, da melhor maneira possvel, o papel que lhe foi atribudo. Essa transio cultural que advm da utilizao do modelo de OSCIP em Minas Gerais no se tem dado sem percalos, mas a flexibilidade e agilidade inerentes ao instrumento permitem, gradativamente, que os rumos sejam aperfeioados.

6. Vantagens
Os instrumentos utilizados no Estado para a contratualizao de resultados colaboram com a pactuao de compromissos entre a Administrao e seus rgos, e tambm com terceiros como o Terceiro Setor e as empresas do mercado. O foco em resultados torna o planejamento transparente para a sociedade, quando prev nos programas de trabalho, constantes dos instrumentos, os indicadores de desempenho e metas a serem atingidas. Quando feita uma anlise da distino entre os diversos instrumentos que podem ser utilizados para a ao com entidades do Terceiro Setor, percebe-se a

142 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

prevalncia das vantagens existentes para o trabalho com os termos de parceria, especificamente com o modelo de Minas Gerais. Uma distino entre o modelo de OSCIP de Minas Gerais e o modelo de OSCIP federal a efetiva participao da SEPLAG, tanto na qualificao das entidades quanto na elaborao dos termos de parceria. Esse acompanhamento direto durante todo o processo da definio do objeto elaborao da previso de receitas e despesas tem assegurado a correta aplicao da metodologia definida para a elaborao dos programas de trabalho e permitir, futuramente, uma avaliao da efetividade do instrumento, posto que as informaes estaro consolidadas na Secretaria que , inclusive, parte integrante da Comisso de Avaliao dos Termos de Parcerias firmados com as OSCIP. Dessa forma, a SEPLAG se constitui como gestora do modelo de OSCIPs no Estado de Minas Gerais. Alm disso, como foi dito antes, h o fomento diferenciado no caso da Lei Estadual, que permite, inclusive, a cesso de servidores para atuarem na OSCIP. Com relao diferenciao entre o Termo de Parceria e os convnios, tradicionalmente utilizados, tambm as vantagens do primeiro instrumento ficam claras. Sendo o convnio o instrumento de pactuao entre pessoas de direito pblico e entes pblicos ou privados com convergncia de propsitos, ele inadequado por basear-se em lgica procedimental, em vez de resultados, e apoiar-se em extenuante regulamentao dotada de excessivo rigor formal. Ao se adotar o convnio para reger as relaes do Estado com o Terceiro Setor, a legislao exige a mesma natureza de prestao de contas que vale para o setor pblico complexa, formal e sem levar em conta os resultados obtidos. Conforme argumenta Ferrarezi (2002), do ponto de vista da agilidade operacional para a formalizao de parcerias, tanto o convnio quanto o contrato foram considerados inadequados pelos interlocutores para atender s especificidades das associaes privadas com fins pblicos. J os termos de parceria entre os rgos pblicos e entidades do Terceiro Setor, qualificadas como OSCIP, traduzem a relao de parceria de maneira adequada e com melhores resultados entre instituies com fins pblicos. Os termos de parceria entre governo e OSCIP representam um avano tambm na rea de obteno de recursos, pois permitem a realizao de projetos com enfoque cooperativo, desburocratizado, descentralizado e mais flexvel, instituindo a prestao de contas com foco nos resultados e com maior transparncia. Os primeiros resultados da implementao do modelo de OSCIP em Minas Gerais j so visveis. O volume de pedidos de qualificao vem aumentando, medida que o modelo vai sendo difundido e a figura do Termo de Parceria comea a ganhar espao entre as alternativas que tem o Administrador Pblico para operacionalizar uma poltica pblica. As primeiras avaliaes permitiro confirmar as vantagens do modelo de OSCIP, mas j perceptvel, por meio dos Termos de Parceria vigentes, que a

Parte 3 - 143

flexibilidade na gesto de recursos tem refletido em uma significativa agilidade na prestao dos servios, posto que as entidades do Terceiro Setor tm uma capacidade de movimentao ampliada em relao ao Estado. rgos e entidades do Estado j demonstram a percepo de que a parceria com as OSCIPs, alm de representar uma alternativa vivel para o cumprimento da finalidade precpua das polticas pblicas a satisfao do cidado , representa tambm a possibilidade de ampliao do papel de monitoramento e controle do Estado.

7. Concluso
Percebe-se, com a experincia j acumulada, que a adoo do novo modelo de parceria iniciado em Minas Gerais pressupe, sobretudo, uma efetiva mudana de paradigmas, sendo imprescindvel compreenso da natureza da relao de parceria pelo prprio Estado e a substituio da lgica processual, at ento vigente, pelo foco no alcance de resultados. A sensibilizao dos rgos para essas mudanas tem sido um dos maiores desafios enfrentados. A cada Termo negociado ainda tem incio um processo de convencimento, para que seja superada a desconfiana quanto flexibilidade inerente ao modelo e, sobretudo, quanto a seus mecanismos de controle. A ocasio de aprimoramento. Aps dois anos de vigncia da lei estadual de OSCIP, e com alguns Termos de Parceria j em execuo, j se percebe que o modelo adequado para a realidade at ento apresentada, mas ainda viro outros Termos de Parceria a serem firmados com outras reas sociais que ainda no iniciaram a utilizao do modelo. De qualquer modo, importante considerar que, no decorrer de mais algum tempo de implantao do modelo e do convvio do Estado com as OSCIPs e os Termos de Parceria, possivelmente tornar-se- necessria uma eventual reviso da legislao, com os aperfeioamentos decorrentes da experincia acumulada, para que passe a contemplar situaes no previstas pelo legislador no momento de sua criao. Faz-se necessria, tambm, a reviso do processo de construo dos indicadores de resultados, que integram o programa de trabalho dos termos de parceria, de maneira a torn-los ainda mais consistentes, alinhados aos instrumentos formais de planejamento do Estado e, consequentemente, s polticas pblicas. Mas, certamente, a capacidade do Estado de definir com preciso suas demandas e exercer corretamente as aes de fomento, monitoramento e controle de resultados que determinar, ao longo do tempo, o sucesso desse novo modelo de parceria na execuo de polticas pblicas em Minas Gerais.

144 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

nOTAS
1

Os entes de cooperao so pessoas jurdicas de direito privado, ocupadas com a satisfao de atividades de relevncia pblica ou de interesse social, fomentadas ou financiadas pelo Poder Pblico, submetidas a especial controle administrativo, mas no encartadas na administrao direta ou indireta do Estado. So entidades paraestatais, em sentido prprio, isto , entidades que realizam cometimentos paralelos aos do Estado (BANDEIRA DE MELLO, C A., 1969: 266). Os entes de cooperao so entidades quase pblicas, ou pblicas no estatais, porque ocupadas com o desempenho de atividades de imediato interesse coletivo. Em regra, so instituies sem nimo de lucro, reinvestindo todas as suas receitas ou excedentes financeiros nas prprias finalidades sociais. Aquelas que no demandam dos seus agentes o exerccio do poder formulador de polticas ou de polcia, para prestao de servios sociais nas reas de sade, educao, cincia e tecnologia, meio ambiente e cultura. So entidades do chamado Terceiro Setor, organizaes que no so nem estatais nem mercantis, vale dizer que, sendo privadas, no perseguem o lucro e, sendo constitudas para um fim social, no so estatais. Segundo SANTOS (1998), so instituies que tentam realizar o compromisso prtico entre a eficincia e a equidade em atividades sociais, adotando a flexibilidade operacional tpica de pessoas privadas, sem prejuzo da busca de equidade social inerente a qualquer instituio pblica. Porm, por receberem auxlios pblicos e privados em nome do desempenho de atividades socialmente relevantes, so e devem ser mais intensamente fiscalizadas pelo Poder Pblico e pela comunidade do que as demais pessoas privadas, atravs de controles formais e materiais que assegurem a fidelidade de sua ao ao escopo que devem prosseguir. So exemplos de entidades de cooperao, no direito brasileiro, as entidades declaradas de utilidade pblica, as OSCIPs, as organizaes sociais e os servios sociais autnomos. Maiores informaes sobre os termos de parceria podero ser verificadas no site eletrnico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip_ termo_parceria.asp

REFERnCIAS
BRASIL. Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado / Secretaria da Reforma do Estado. Organizaes Sociais. / Secretaria da Reforma do Estado. Braslia: Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, 1997. COMUNIDADE SOLIDRIA. Documento-base para a XVII Reunio do Conselho da Comunidade Solidria, Marco Legal do Terceiro Setor, Sexta Rodada de Interlocuo Poltica. Segunda verso, 6/10/1997. Braslia: Comunidade Solidria. Disponvel em <www.comunidadesolidaria.org.br/interloc/ rodadas/htm>. CASTELLS, Manuel (1998) Hacia el estado red? Globalizacion economica e instituciones politicas en la era de la informacin. Ponencia presentada en el Seminario sobre Sociedad y Reforma del Estado, organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma do Estado, Republica Federativa do Brasil. Sao Paulo, 26-28 marzo. FERRAREzI, Elisabete. OSCIP: saiba o que so organizaes da sociedade civil de interesse pblico. Braslia: Agncia de Educao para o Desenvolvimento, 2002. MINISTRIO DA ADMINISTRAO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Brasil: Presidncia da Repblica, 1995. SANTOS, Boaventura de Souza. A reinveno solidria e participativa do Estado. Conferncia apresentada no Seminrio Internacional A Sociedade e a Reforma do Estado, promovido pelo Ministrio da Administrao e Reforma do Estado do Brasil (MARE) e pelo Conselho da Reforma do Estado, em So Paulo, maro de 1998. Texto recolhido na Internet, url: http://www.mare.gov.br/Historico/Reforma/ conselho/Boaventura. PDF. p. 20. NEVES, Acio. Prosperidade: a face humana do desenvolvimento. Plano de Governo 2003-2006.

CAPTULO 8

Parcerias Pblico-Privadas
Luiz Antnio Athayde Gustavo Gusmo Marco Aurlio de Barcelos Silva Este captulo tem por objetivo ilustrar algumas das aes e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a implantao do seu Programa de Parcerias Pblico-Privadas. A concepo de um modelo institucional transparente e eficiente, a idealizao e estruturao dos primeiros projetos de PPP, os resultados at ento obtidos e as perspectivas fixadas sero analisadas nesta parte do estudo. Minas Gerais destaca-se no cenrio nacional por ter sido o primeiro ente da Federao a instituir um marco legal sobre o tema das parcerias pblico-privadas e por apresentar um dos mais avanados programas do pas. Os projetos inicialmente listados pelo Governo detm acentuada importncia para o desenvolvimento do estado, atendendo a demandas em diversos setores, tais como infraestrutura de transportes, segurana pblica, saneamento bsico, infraestruturas administrativas e educao. O conhecimento das esferas de competncia e das atividades em andamento no Programa de PPP mineiro revela a preocupao em se consolidar um ambiente propcio ao investimento, assentado nos pilares de governana, confiana e intenso dilogo com a sociedade civil. Esses elementos, em conjunto com a reengenharia dos contratos administrativos disciplinada na Lei, encerram o sentido da Parceria Pblico-Privada que se quer, em ltima anlise, estabelecer no Estado. o que se pretende mostrar a seguir.

146 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

1. O Marco Legal de Minas Gerais


As iniciativas para a implantao de um programa de Parcerias Pblico-Privadas no Brasil so de recente data, embora os estudos destinados identificao de alternativas para a execuo de projetos de infraestrutura e servios pblicos venham sendo realizados h bastante tempo pelos tcnicos dos governos federal, estaduais e municipais. O Programa de Parcerias Pblico-Privadas do Estado de Minas Gerais, sob essa perspectiva, ganha especial destaque, na medida em que representa o primeiro programa criado no pas a tratar especificamente dessa nova modalidade de articulao do setor pblico com a iniciativa privada, com vistas realizao de empreendimentos de interesse pblico. O Programa de PPP mineiro foi institudo pela Lei Estadual n 14.868, de 16 de dezembro de 2003, que resultou de um esforo conjunto do Poder Executivo e da Assembleia Legislativa do Estado contando, alm do mais, com a participao de segmentos expressivos da sociedade civil organizada , para a consolidao de um texto normativo que agregasse em si no apenas os conceitos e metodologias do novo mecanismo que ento se criava, mas que estabelecesse claramente os princpios a ele inerentes, bem como as novas prticas e posturas demandadas sobre a administrao pblica. correto afirmar que a legislao de PPPs de Minas buscou, sobretudo, delinear um modelo de governana e um novo marco institucional para as polticas atinentes estruturao, licitao, contratao e execuo das parcerias com o setor privado. Alm de identificar a metodologia e os conceitos das PPPs inovadores no cenrio jurdico nacional , a lei mineira atribuiu especial nfase ao processo decisrio atravs do qual seria autorizada a realizao de projetos sob essa roupagem, prescrevendo a necessidade de um criterioso planejamento, resguardada, sempre, a participao da sociedade em todas as etapas do processo. Identificam-se, nesse sentido, alguns elementos cruciais do Programa mineiro, que cumprem importante papel na criao de um arranjo institucional estvel, apto a propiciar credibilidade para investidores, operadores, administradores pblicos e, em ltima anlise, populao beneficiria. Muitos desses elementos, vale destacar, serviram de inspirao para vrios outros estados interessados na instituio de programas de PPP,1 incluindo-se a prpria Unio,2 que replicaram formas anlogas em seus textos legais respectivos.

Parte 3 - 147

2. Conceitos e Metodologias Entendendo as PPPs


As parcerias pblico-privadas representam um aprimoramento do modelo contratual da Administrao Pblica. A crescente complexidade das relaes sociais e a demanda por servios e produtos cada vez mais especializados, aliados escassez oramentria para investimentos estatais, so alguns dos elementos motivadores da adoo dessa modalidade de envolvimento do Poder Pblico com a iniciativa privada. Com efeito, o Estado frequentemente recorreu ao setor privado para obter servios ou bens necessrios ao seu funcionamento ou realizao da sua finalidade maior, que o atendimento do interesse pblico. A articulao entre um e outro setor feita, comumente, por meio de contratos administrativos. Os contratos administrativos so instrumentos criados pela Lei para disciplinar a relao entre o Estado e o particular. Cumprem especial papel, nesse contexto, a Lei Federal n 8.666, de 21 de junho de 1993 (que institui normas para a licitao e contratos da Administrao Pblica), bem como a Lei Federal n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (que dispe sobre o regime de concesso e permisso de servios pblicos). A incidncia de uma ou outra lei sobre um determinado contrato depende do objeto deste ltimo. Em princpio, seria possvel afirmar que, em se tratando da transferncia da prestao de um servio pblico para um particular (como as concesses de telefonia, por exemplo), se estaria diante de um contrato regido pela Lei n 8.987, de 1995. Nos demais contratos, como naqueles destinados compra de veculos ou reforma de prdios pblicos, por exemplo, aplicar-se-ia a Lei n 8.666, de 1993. De uma forma ou de outra, com a progressiva complexidade das demandas pblicas, ambos os diplomas normativos tornaram-se insuficientes para abarcar todas as situaes surgidas no dia a dia da administrao pblica. Foi preciso, assim, incrementar o arcabouo legal vigente, donde resultaram as iniciativas para a implantao das parcerias pblico-privadas. Uma das principais caractersticas das leis criadas no Brasil foi o tratamento dado ao objeto dos contratos de PPP.3 Foi feito um paralelo entre o objeto de uma PPP com o das concesses comuns, anteriormente reguladas pela Lei n 8.987, de 1995. Tanto assim que a Lei Federal de Parcerias Pblico-Privadas considerou-as espcie de concesso, nas modalidades patrocinada e administrativa. No primeiro caso, est-se diante da concesso de um servio pblico, para o qual necessrio o aporte de uma contribuio pecuniria do Estado, para tornar economicamente vivel a sua explorao (tratam-se, na verdade, de servios pblicos para os quais a cobrana de tarifas no suficiente para cobrir os investimentos realizados pelo operador). Nas concesses administrativas, por sua vez, no se est diante de um servio pblico propriamente dito, mas, sim, diante de uma atividade de interresse pblico, que ser transferida para o

148 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

parceiro privado, que se tornar responsvel pela sua instalao, execuo e gesto, segundo nveis de desempenho pr-estabelecidos. Em ltima anlise, pode-se afirmar que se trata da concesso de um empreendimento pblico, na qual tambm se verifica a vinculao de recursos pblicos, que faro frente ao pagamento do operador do servio. Outras caractersticas dos contratos de PPP consistem no compartilhamento objetivo de riscos entre os parceiros, na remunerao do concessionrio segundo a sua performance no contrato, no prazo de vigncia dos contratos nunca superior a trinta e cinco anos, nem inferior a cinco e na constituio de garantias que assegurem o seu pagamento diante do risco de inadimplncia do Poder Pblico (o que ser analisado mais adiante).

3. Estruturas Institucionais e Governana do Programa Mineiro de PPP


Alm de instituir diretrizes e metodologias dos contratos de PPP, em conformidade com as caractersticas assinaladas acima, a Lei Estadual n 14.868, de 2003, de Minas Gerais, cuidou de estabelecer uma estrutura especfica na Administrao do Estado, destinada a coordenar a tramitao dos projetos e zelar pela sua adequao tcnica, econmica e poltica, fruto da preocupao em se materializar um ambiente de governana para o Programa de PPP mineiro. A fim de ilustrar algumas dessas estruturas, cite-se a figura do Plano Estadual de Parcerias Pblico-Privadas, a do Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas, a da Unidade PPP, a do Arranjo de Garantias e a da Consulta Pblica. Alm dessas figuras que esto, na verdade, expressamente previstas na Lei , o Programa de Minas Gerais conta ainda com traos diferenciais, que se revelam na criao de um Manual de Operaes, na poltica de capacitao adotada para os servidores, na constituio de uma Rede PPP no Estado, bem como no apoio dado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, atravs da celebrao de convnio de cooperao tcnica no reembolsvel, por meio do Fundo Multilateral de Investimentos - FUMIN.

3.1. O Plano Estadual e o Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas


Quanto ao Plano Estadual de Parcerias Pblico-Privadas, a lei mineira prev a sua elaborao anual pelo Poder Executivo. O plano elaborado dever

Parte 3 - 149

expor os objetivos e definir as aes de Governo no mbito do Programa de PPP, apresentando, justificadamente, os projetos de parceria pblico-privada a serem executados pela Administrao Estadual. Haver, assim, uma verdadeira carteira de projetos de PPP a ser estruturada pelo Poder Executivo, trazendo a descrio, as caractersticas, bem como a motivao sobre a escolha de cada empreendimento que a compe. Todo plano deve ser submetido apreciao do Conselho Gestor de Parcerias Pblico-Privadas - CGP. De acordo com a Lei Estadual, os rgos interessados em celebrar parcerias pblico-privadas em Minas Gerais devero, primeiro, encaminhar os respectivos projetos a esse Conselho. O CGP um rgo colegiado, presidido pelo Governador e composto pelo Advogado-Geral do Estado e pelos Secretrios de Estado de Desenvolvimento Econmico, de Planejamento e Gesto, de Fazenda, de Transportes e Obras Pblicas, de Desenvolvimento Regional e Poltica Urbana e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, alm de contar, como membro eventual, com o titular da Secretaria diretamente relacionada com o servio ou a atividade objeto da parceria pblico-privada (como o Secretrio de Sade ou de Educao, por exemplo). A figura de um conselho gestor atuante de fundamental importncia para a governana de qualquer programa de PPP, que vise transformar o mecanismo das parcerias em um instrumento de Estado. Tanto assim que esse um dos elementos que aparecem nos diversos diplomas normativos vigentes sobre as parcerias.4 Naturalmente, no toda e qualquer proposta de projeto que pode redundar em uma parceria pblico-privada. Existem vrias condicionantes para a sua aprovao. De incio, preciso que o projeto demonstre ter adequao tcnica em relao s diretrizes, conceitos e metodologia definidos na lei. Por essa razo, exige-se a apresentao de um estudo tcnico prvio que revele, dentre outros, a vantagem econmica e operacional da proposta para o Estado (tambm conhecida pela expresso inglesa value for money), assim como a viabilidade dos indicadores de resultado a serem adotados para a avaliao do contratado, a viabilidade econmica do projeto e a forma e os prazos de amortizao do investimento privado. Esses estudos compreendem o que comumente se denomina modelagem dos projetos e representam um dos primeiros passos a serem seguidos, antes da celebrao de uma PPP. No bastasse o aspecto tcnico, tambm atua como limitador da realizao de parcerias pblico-privadas o acervo disponvel de garantias a serem acostadas aos futuros contratos. Um projeto de parceria pblico-privada, por envolver polticas contratuais de longo prazo, demanda o aporte de garantias ao cumprimento da obrigao pblica assumida em decorrncia do empreendimento. Como consequncia, deve haver um controle centralizado de seleo de projetos, j que seria incongruente celebrar mais parcerias do que se pode garantir satisfatoriamente.

150 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Trata-se, portanto, de outro aspecto a ser levado em conta pelo CGP ao elaborar o Plano Estadual de PPP. Finalmente, existe o critrio condizente com a adequao do projeto com as polticas pblicas vigentes. Conforme estabelecido pela Lei n 14.868, de 2003, o contrato de PPP s poder ser elaborado se o seu objeto estiver previsto nas leis do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI ou do Plano Plurianual de Ao Governamental PPAG. Esse tambm um controle a ser exercido pelo CGP, que conformar o portflio de projetos de parcerias ao planejamento governamental de mdio e longo prazo existentes. Diga-se de passagem, essa a razo pela qual o Plano de PPP, conforme visto, deve expor os objetivos e definir as aes de Governo no mbito do Programa de PPP, apresentando, justificadamente, os projetos escolhidos.

3.2. A Unidade PPP


Ainda no mbito da governana, tem igual relevo a Unidade PPP, ou, conforme denomina a Lei: a Unidade Operacional de Coordenao de Parcerias Pblico-Privadas. Trata-se, sobretudo, de um centro de conhecimento, responsvel pela compilao e sistematizao das experincias, metodologias e conceitos de PPP, para posterior difuso e auxlio aos rgos e entidades da Administrao e prpria sociedade civil. A Unidade cumpre a funo de coordenao no Programa de PPP, sendo responsvel, dentre outras aes, pelo assessoramento tcnico do CGP, pelo acompanhamento dos projetos, devendo ainda manifestar-se sobre as propostas quele encaminhadas. Em Minas Gerais, a Unidade PPP foi instituda no mbito da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico - SEDE. Alm das atividades de coordenao e assessoramento tcnico, ela tambm , conforme visto, responsvel pela gesto do conhecimento adquirido com as prticas, estudos e projetos de parcerias. Nesse aspecto, entra em cena a preocupao do Estado em consolidar e viabilizar o manejo racional de informaes no mbito do Programa de PPP e de proporcionar a capacitao dos servidores envolvidos com a estruturao, execuo e fiscalizao das aes nele previstas. O Decreto Estadual n 43.702, de 16 de dezembro de 2003, atribuiu Unidade PPP a tarefa de instituir um Centro de Referncia de conhecimento sobre conceitos, metodologia e licitao de projetos de parceria pblico-privada.

Parte 3 - 151

3.3. A Rede PPP


De um jeito ou de outro, vale sublinhar que a Unidade PPP, por si s, no teria condies de cumprir com todas as tarefas previstas no bojo do Programa. Por isso mesmo, para garantir a criao de vnculos institucionais entre os diversos rgos e entidades do Estado, bem como efetivar a transmisso e consolidao das informaes e conceitos, muitos deles inerentes aos setores especficos de atuao de cada um dos agentes, foi prevista a criao de Unidades Setoriais, que formam, em conjunto com a Unidade central, a Rede PPP do Estado de Minas Gerais. Atualmente, existem unidades setoriais em cada uma das entidades que se vinculam aos primeiros projetos-piloto estaduais de parcerias. o caso da Unidade Setorial do Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais DER/MG, a da Secretaria de Estado de Defesa Social SEDS, a da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, a da Universidade Estadual de Minas Gerais UEMG e da Unidade Setorial da Companhia de Saneamento de Minas Gerais Copasa. Alm dessas, h ainda as Unidades existentes no Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais BDMG, na Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel SEMAD, na Advocacia-Geral do Estado, na Auditoria-Geral do Estado e na Companhia de Desenvolvimento Econmico de Minas Gerais CODEMIG. Ao todo, somam-se, at ento, cerca de cinquenta tcnicos adstritos a diferentes reas de conhecimento.

3.4. O Manual de Operaes e a Poltica de Capacitao no Programa de PPP


Paralelo a essas estruturas e ainda sob a tica da governana , oportuno mencionar a criao do Manual de Operaes do Programa de PPP, assim como a poltica de capacitao dos membros da Rede PPP. O Manual de Operaes compreende um esforo para se disciplinar os procedimentos que devem ser adotados pelo Estado, desde a concepo de um projeto, at a sua escolha, contratao e execuo. No Manual, seria definida uma metodologia de anlise e critrios para nortear a seleo das propostas apresentadas pelas entidades da Administrao Estadual ao Conselho Gestor. A tramitao dessas propostas, o envolvimento da Unidade PPP e demais rgos e os vrios passos a serem observados nesse caminho seriam tambm estabelecidos no Manual. O que se pretende transformar o contedo desse documento em um texto normativo, complementando-se a Lei Mineira de PPP.

152 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Quanto poltica de capacitao e gesto de conhecimento, merecem ser citadas algumas iniciativas adotadas em Minas. Reitere-se que o conhecimento compreende uma importante ferramenta para a implantao de projetos de parcerias pblico-privadas. Para esses efeitos, tome-se o brocardo: pode fazer bem, quem sabe o que est fazendo. Pois sim, para cumprir com a misso de instituir o Centro de Referncia em conhecimentos de PPP, vem-se fomentando, em Minas Gerais, a criao de um solo frtil para as discusses acerca do assunto. Em setembro de 2005, foi realizado no estado o Seminrio O Contrato PPP, reunindo debatedores de notrio reconhecimento no meio jurdico nacional. O seminrio foi direcionado, especialmente, para agentes pblicos de todos os nveis de governo. Foi possvel reunir, em uma tarde de palestras e discusses, juzes, desembargadores, promotores, procuradores, conselheiros de Tribunais de Contas, tcnicos dos Ministrios, secretrios de Estado, presidentes de autarquias e empresas pblicas, alm de professores e advogados de alguns dos maiores escritrios do pas. A repercusso do evento foi sensvel e teve, como um dos pontos positivos, apresentar e provocar o debate sobre o tema das parcerias pblico-privadas a um pblico-alvo, que, no futuro, estar diretamente relacionado com a execuo e fiscalizao dos contratos. Pode-se dizer, em suma, que foi mais uma forma de se estreitarem os vnculos entre os diversos Poderes do Estado, por meio do compartilhamento de informaes e da tentativa de nivelamento do conhecimento. Outro acontecimento de significativo valor foi o primeiro curso promovido pela Unidade PPP aos tcnicos das Unidades Setoriais e convidados do Tribunal de Contas do Estado, do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, ministrado pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas - FIPE, da Universidade de So Paulo - USP. Trata-se do Curso de Project Finance aplicado a Concesses Tradicionais, Concesses Patrocinadas e Administrativas, sob a metodologia da rede LAURIN (Latin American University Regulation and Infrastructure Network), de iniciativa do FUMIN/BID. O curso teve por objetivo oferecer aos agentes do setor pblico a perspectiva dos mltiplos aspectos envolvidos na viabilizao de investimentos privados, notadamente sob a abordagem de Project-Finance, apresentando os principais elementos necessrios para avaliar as condies de implantao de projetos de infraestrutura, desde a sua concepo, at a resoluo de problemas referentes execuo e gesto dos contratos, aps a sua assinatura. A importncia do curso Laurin reflete-se na fortificao dos laos entre os membros da Rede PPP, permitindo, ademais, que as pessoas pudessem ter acesso ao status atual do Programa e das possveis limitaes com as quais podero se deparar na realizao dos projetos, no futuro. Mais ainda, o curso teve o condo de firmar a integrao das diversas secretarias, rgos e entidades do Estado, na busca pelo aprofundamento dos estudos e reflexes sobre temas afeitos s parcerias pblico-privadas.

Parte 3 - 153

Ao que se espera, vrios outros encontros e atividades direcionados para a Rede PPP devem ser adotados no escopo do Programa de Minas Gerais, sabendo-se que o domnio do conhecimento perpassa pela apropriao de informaes e pela articulao e engajamento daqueles que a operam.

3.5. A participao da sociedade civil organizada


Mencionados esses elementos, no se pode deixar de citar a participao da sociedade civil no processo, que , sem dvida, um dos pilares do Programa de Parcerias Pblico-Privadas do Estado de Minas. A engenharia contratual das PPPs como j foi visto demanda a vinculao de recursos pblicos no longo prazo (seja para subsidiar as tarifas cobradas dos usurios de um dado servio pblico como ocorre nas concesses patrocinadas , seja para fazer frente ao pagamento de um determinado servio de que a prpria Administrao seja a usuria como nas concesses administrativas). Nesse sentido, preciso que se abra populao a oportunidade de se manifestar sobre os projetos que se pretendem realizar, considerando que as decises tomadas pelo Conselho Gestor repercutiro, ainda, por vrios outros governos. A consulta sociedade cumpre a especial finalidade de assegurar transparncia ao Programa, assim como s decises tomadas pelos dirigentes responsveis. Veja-se, porm, que a Lei Estadual n 14.868, de 2003, determina que o procedimento de consulta pblica seja efetivado no apenas sobre o Plano Estadual de PPP aprovado pelo CGP, mas sobre as minutas de edital e de contrato dos projetos que o integram. Essa dimenso traz um benefcio subjacente sensvel: permite que as minutas dos documentos possam sofrer ajustes antes do seu lanamento definitivo, quando da abertura do procedimento licitatrio. O Estado pode se valer de manifestaes, crticas e sugestes de potenciais interessados no processo, cuja experincia em empreendimentos similares anteriores pode contribuir sobremaneira para o aprimoramento do projeto a ser contratado.5 Esse , enfim, um eficiente mecanismo de escuta e dilogo com a sociedade civil.

3.6. O apoio das agncias multilaterais


Para rematar esta viso panormica sobre as estruturas bsicas de governana do Programa mineiro de PPP, no se pode deixar de citar o apoio dado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e o seu significado para a visibilidade das aes empreendidas pelo Estado nessa seara.

154 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Minas Gerais teve a oportunidade de negociar com o BID a formalizao de uma cooperao tcnica, no reembolsvel, atravs da qual o banco disponibilizou, por meio do FUMIN, recursos a fundo perdido para auxiliar a execuo das aes, estudos e contrataes projetados para o Programa de PPP. Foi a primeira iniciativa dessa espcie no Brasil realizada pelo BID, fruto do reconhecimento de que as estruturas e as prticas ento adotadas pelo Estado teriam a capacidade de gerar um ambiente propcio realizao bem-sucedida de projetos de PPP, que poderiam servir de molde para outras aes similares em outros entes da Federao. Dentre outras, a cooperao do Banco Interamericano tem permitido a contratao de estudos de modelagem, destacando-se a realizao dos estudos voltados para o aprimoramento e regulamentao do arranjo de garantias do Programa, bem como do Manual de Operaes. Nessa mesma linha, tambm cabe referncia s negociaes realizadas entre o Estado e o Banco Mundial, para a obteno de recursos destinados ao arranjo garantidor do Programa de Minas.

4. Projetos-Piloto de PPP em Minas Gerais


A estrutura criada pela Lei Mineira de PPP vem sendo colocada em franca atividade, o que pode ser observado pelos primeiros projetos desenvolvidos no estado. O rol daqueles que seriam os projetos-piloto de parcerias em Minas foi estabelecido por meio de ato do Governador, datado de 17 de dezembro de 2003 um dia aps a promulgao da Lei Estadual n 14.868, de 2003. Na verdade, por meio desse ato, foram priorizados os estudos de modelagem dos seguintes projetos no mbito do Poder Executivo: Recuperao da Infraestrutura da Rodovia MG-050 no mbito do projeto estruturador Corredores Radiais de Integrao e Desenvolvimento; Construo de trs mil vagas penitencirias no mbito do projeto estruturador Segurana Pblica: Reduo da Criminalidade Violenta; Projeto de saneamento bsico nas regies com menores IDH do estado no mbito do projeto estruturador Saneamento Bsico: Mais Sade para Todos; Projeto Estruturador Centro Administrativo Mineiro; e Construo do Campus de Belo Horizonte da UEMG. Naturalmente, esses so projetos para os quais se determinou a priorizao dos estudos de modelagem. Para que eles possam ser definitivamente executados, tero antes de passar pela aprovao do CGP e integrar o Plano Estadual de Parcerias Pblico-Privadas. De toda a maneira, dos cinco projetos acima citados, dois ganham especial destaque, dado o seu estgio avanado de desenvolvimento. O primeiro deles

Parte 3 - 155

o Projeto de Recuperao da Rodovia Estadual MG-050, cuja modelagem j foi finalizada, e que j foi aprovado pelo CGP, passando a integrar o 1 Plano Estadual de Parcerias Pblico-Privadas do estado. Esse projeto tambm j foi submetido consulta pblica e recebeu manifestaes relevantes por parte do setor privado. A tarifa estimada para o empreendimento ser uma das mais baixas do pas. Por se tratar de uma concesso patrocinada, sero tambm aportados recursos estatais. A perspectiva de que j em 2007 a populao mineira possa sentir os benefcios gerados com a execuo do contrato e com a melhoria da via. Outro projeto que merece igual meno o de construo de trs mil vagas penitencirias. Minas Gerais vem buscando alcanar uma expressiva reduo dos ndices de criminalidade, o que perpassa pela disponibilizao de vagas no sistema penitencirio, com enfoque especial sobre o sentenciado e os servios bsicos que a ele devem ser disponibilizados para assegurar um tratamento digno e viabilizar a sua insero ao convvio comunitrio. A modelagem desse empreendimento j se encontra em fase final. Trata-se de uma concesso administrativa, atravs da qual o prprio Estado pagar ao parceiro privado pelos servios de operao, gesto e manuteno do presdio (ressalvadas a segurana externa e a direo-geral, que devero ficar a cargo do parceiro pblico). A estimativa de que o projeto possa aperfeioar o mecanismo de tutela e cuidado com o preso, viabilizando a sua reintegrao posterior, gerando grande benefcio sociedade. Os demais projetos priorizados esto ainda em fase de modelagem.

5. A questo das Garantias


Falou-se, acima, que os contratos de parceria pblico-privada demandariam o envolvimento de recursos oramentrios durante grande parte, seno durante toda a vigncia do vnculo entre os parceiros. Com efeito, um dos elementos inovadores das PPPs est justamente na criao de uma poltica contratual de longo prazo entre particulares e Administrao, que envolva recursos pblicos por perodos maiores que os tradicionalmente praticados.6 Essa especificidade dos contratos de parceria faz com que se sobressaia o risco de inadimplemento por parte do Poder contratante, haja vista, notadamente, que uma PPP pode durar por vrios mandatos eleitorais ( o risco poltico). Para mitigar essa condicionante, torna-se necessria a criao de um arranjo de garantias, que confira certeza e conforto ao parceiro privado e aos seus respectivos financiadores. De um modo preliminar, pode-se dizer que um arranjo de garantias deve concentrar ativos de alta liquidez e os mecanismos necessrios para a sua

156 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

liberao automtica, na hiptese de se constatar eventual inadimplemento do Estado para com as obrigaes assumidas em decorrncia de uma PPP. Em Minas, esse arranjo vem sendo cuidadosamente estudado. Algumas ferramentas j foram previstas na legislao. o caso do Fundo Estadual de Parcerias Pblico-Privadas e da CODEMIG. Paralelamente a essas estruturas, a Unidade PPP vem promovendo um estudo especfico, custeado com os recursos cedidos pelo BID, atravs do qual a criao de outros instrumentos e de possveis novas estruturas est sendo cogitada. Seja como for, o importante ter em mente que no haver em Minas, pelo menos no primeiro momento, projetos sem a devida garantia.7 Cite-se, por exemplo, o caso da Rodovia MG-050, cujas garantias foram estabelecidas a partir de recebveis da CODEMIG.

6. Concluso
Enfim, considerados todos os apontamentos e vistas algumas das caractersticas bsicas do modelo adotado em Minas Gerais, pode-se afirmar que a varivel crtica de um Programa de Parcerias Pblico-Privadas reside, primordialmente, na governana de todo o processo. O pas paga ainda por equvocos histricos cometidos. A mobilizao tendente a instituir um ambiente de estabilidade poltica, com prticas transparentes, disponveis e acessveis ao pblico, merece amplo incentivo. Se certo, de um lado, que o marco legal das PPPs trouxe inovaes metodolgicas nos contratos celebrados pela Administrao, notadamente quanto s concesses comuns disciplinadas pela Lei Federal n 8.987, de 2005, pertinente reconhecer, por outro lado, que muitas das inovaes concretizadas pela lei se encontram no arcabouo institucional e na nova postura perseguida pelo Estado diante da sua relao com a sociedade civil e com o mercado. A predisposio para a mudana de comportamento das instituies e a ampliao do espectro de dilogo com os vrios atores do setor pblico e do setor privado encerram, em si, muito do sentido da expresso parceria empregada pelo legislador. Minas, decerto, vem buscando caminhar luz dessa diretriz, embora ainda haja muito que se aprender. Fica, porm, a perspectiva de que, para essa caminhada, os primeiros passos tenham sido dados rumo direo correta.

Parte 3 - 157

nOTAS
1

O Estado de So Paulo tambm foi um dos estados a adotarem, mesmo antes da legislao federal, um programa de parcerias pblico-privadas, fazendo-o por meio da Lei Estadual n 11.688, de 19 de maio de 2004. A Unio criou seu programa de PPP atravs da Lei Federal n 11.079, de 30 de dezembro de 2004. A Lei Federal de Parcerias Pblico-Privadas, alm de estabelecer alguns elementos especficos do programa do prprio Governo Federal, institui normas gerais sobre as PPPs, obedecendo-se ao disposto no art. 21, XVII, da Constituio da Repblica. Em mbito federal, regula as parcerias pblico-privadas a Lei de n 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que, dentre outras deliberaes, instituiu as normas gerais sobre essa modalidade de contratao. Na Unio, tem-se o Comit Gestor de Parcerias, composto por representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, ao qual cumprir a tarefa de coordenao das respectivas atividades, do Ministrio da Fazenda e da Casa Civil da Presidncia da Repblica (art. 14, Lei Federal n 11.079, de 2004). Em So Paulo, o Conselho Gestor, vinculado ao Gabinete do Governador, integrado pelo Secretrio-Chefe da Casa Civil, pelo Secretrio de Economia e Planejamento, pelo Secretrio da Fazenda, pelo Secretrio da Cincia, Tecnologia, Desenvolvimento Econmico e Turismo, pelo Procurador Geral do Estado e por at trs membros de livre escolha do Governador do Estado (art. 3, Lei Estadual n 11.688, de 2004). Os efeitos positivos da consulta pblica puderam ser observados j no primeiro projeto de PPP do Estado de Minas Gerais aprovado pelo CGP. Trata-se do Projeto de Recuperao da Infraestrutura da Rodovia MG-050, que, aps o incio do procedimento de consulta, foi alvo de mais de uma centena de sugestes por parte de interessados, sugestes estas que serviram para ajustar pontos de considervel importncia no edital e no contrato. Se certo, por exemplo, que os contratos de concesso de que trata a Lei Federal n 8987, de 1995, apresentam prazos de vinte a trinta anos, neles dificilmente se prev o aporte de recursos por parte do Poder Concedente. Por outro lado, a Lei de Licitaes, na qual se prev expressamente que o pagamento ser feito pela entidade pblica contratante, o prazo de durao dos contratos (notadamente os de prestao de servios) est limitado a no mximo cinco anos (art. 57, Lei Federal n 8.666, de 1993). Decerto, provvel que, medida que o ambiente de governana e transparncia projetado venha sendo consolidado, as garantias se tornem dispensveis por parte, inclusive, do prprio operador privado.

Parte 4 O Alinhamento das Pessoas

CAPTULO 9

Avaliao de Desempenho Individual


Jomara Silva Mnica Bernardi Maria Aparecida Jorge Este captulo trata da experincia da instituio e implantao da Avaliao de Desempenho Individual - ADI dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Essa experincia merece ateno por ser inovadora, principalmente se considerado o seu alcance e abrangncia, uma vez que a ADI foi implementada, simultaneamente, em 61 rgos e entidades, com diferentes estruturas organizacionais, cultura, capacidade tcnica instalada, necessidades e finalidades, o que significou a avaliao de aproximadamente 100 mil servidores no primeiro perodo de ADI. Para relatar a experincia da ADI no Poder Executivo Estadual, o texto est estruturado em seis partes. A primeira ir explicitar a concepo e a contextualizao da ADI, com a apresentao dos objetivos e dos benefcios deste processo para o interesse pblico. Nas segunda, terceira e quarta partes, so apresentados os processos de concepo, estruturao e implementao do instrumento, a definio da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratgias para sua implementao, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para o acompanhamento da ADI nos rgos e entidades, bem como os fatores facilitadores e dificultadores de sua implementao. Na quinta parte sero apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da implementao da ADI. Na ltima parte, tem-se a concluso do texto.

162 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

1. Introduo
A avaliao de desempenho do servidor pblico, presente implicitamente no ordenamento jurdico brasileiro, ganha efetivamente contornos de verdadeiro instituto jurdico com a publicao da Emenda Constitucional n 19, de 05 de junho de 1998, que, entre outras finalidades, modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da administrao pblica, servidores e agentes polticos, e estabelece explicitamente a eficincia como princpio norteador da administrao pblica, ao lado dos demais princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade. Em Minas Gerais, este novo instituto jurdico foi previsto por meio do 3 do art. 31 da Constituio Estadual, tendo sido institudo pela Lei Complementar n 71, de 30 de julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto n 43.672, de 4 de dezembro de 2003. A avaliao de desempenho foi instituda no contexto da reforma gerencial do Estado e da valorizao do servidor pblico. um dos instrumentos para implementao do modelo meritocrtico da Administrao Pblica e da nova gesto pblica. Essa lgica enseja uma gesto de pessoas pautada no mrito do servidor, diferentemente do que ocorria anteriormente, cujo decurso do tempo era o nico diferencial para a concesso de benefcios aos servidores e independia do seu desempenho. A avaliao de desempenho um instrumento que visa ao acompanhamento e avaliao contnua do desempenho do servidor, tendo em vista as atribuies, responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribudas, com finalidade de apurar a sua aptido e capacidade para o desempenho das atribuies do cargo por ele ocupado. Seu objetivo maior melhorar o desempenho dos servidores, contribuindo para implementar uma nova forma de gesto pblica, que tem por fim ltimo constituir um Estado com uma prestao de servios pblicos de qualidade a todos os cidados, com garantia dos fundamentos, objetos e princpios da Repblica Federativa do Brasil e com cidados tendo respeitados seus direitos e garantias individuais, sociais e coletivos. A Avaliao de Desempenho Individual tem por objetivos especficos: contribuir para a implementao do princpio da eficincia na Administrao Pblica do Poder Executivo Estadual; fornecer subsdios gesto da poltica de recursos humanos; aprimorar o desempenho dos servidores e dos rgos e entidades do Poder Executivo Estadual; valorizar e reconhecer o desempenho eficiente do servidor;

Parte 4 - 163

identificar as necessidades e as prioridades de capacitao do servidor; possibilitar o estreitamento das relaes interpessoais e a cooperao dos servidores entre si e com suas chefias; promover a adequao funcional do servidor; contribuir para o crescimento pessoal e profissional do servidor; contribuir para o desenvolvimento de novas habilidades do servidor; identificar suas condies de trabalho; produzir informaes gerenciais; identificar habilidades e talentos do servidor; estimular a reflexo e a conscientizao do papel que cada servidor no contexto organizacional; e ser um instrumento para o alinhamento das metas individuais com as metas institucionais e com a agenda estratgica do Governo. Em Minas Gerais, a Avaliao de Desempenho Individual foi concebida como um processo que possui vrios atos que permitem contribuir para uma avaliao realizada com objetividade e imparcialidade e com a presena de mecanismos que lhe assegurem o direito ao contraditrio e ampla defesa. Findo o processo, possvel mensurar o resultado de sua avaliao, que ser utilizado para o clculo de remunerao varivel do servidor, tais como o Adicional de Desempenho - ADE1 e Prmio por Produtividade,2 para o desenvolvimento do servidor em sua carreira, alm da possibilidade de ensejar a perda de seu cargo ou funo na hiptese de desempenho insatisfatrio. A implantao desse novo instituto um importante instrumento para a definio das polticas de recursos humanos para os servidores. A instituio da avaliao de desempenho traz para o servidor vrios benefcios, destacando-se: a identificao das necessidades de capacitao e formao que possam contribuir para a melhoria do desempenho de suas funes, as quais tero prioridade no investimento pelo Estado em programas de capacitao; a identificao das suas condies de trabalho por meio do preenchimento do formulrio Informaes sobre as Condies de Trabalho, que um dos elementos do processo de Avaliao de Desempenho Individual;

164 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

a possibilidade de proporcionar o planejamento das suas tarefas; a contribuio para identificao de talentos do servidor; a possibilidade de proporcionar sua adequao funcional; a contribuio para identificao de servidor subaproveitado; a possibilidade de proporcionar a realocao de servidor; o reconhecimento de seu desempenho eficiente, por meio de concesso de benefcios como o ADE e o Prmio por Produtividade, bem como para o desenvolvimento do servidor em sua carreira. No poderia ser diferente o consequente benefcio para a administrao pblica, destacando-se a sua prpria origem, cuja inspirao, como j citado anteriormente, foi o de contribuir para a implementao de uma administrao pblica orientada para resultados eficientes e efetivos. Ressalte-se que um Estado que possui servidores com desempenho eficiente e que investe na melhoria deste desempenho ter maiores condies de atingir as suas finalidades e objetivos. O desempenho eficiente dos servidores contribui fortemente para a eficcia das organizaes. Por ltimo, destaca-se o benefcio da Avaliao de Desempenho Individual para a sociedade. Um Estado que valoriza e investe na melhoria do desempenho dos seus servidores e instituies torna-se capaz de prestar servios de melhor qualidade para os cidados, cada vez mais demandantes e exigentes. Ademais, a instituio da avaliao de desempenho no servio pblico tem um outro aspecto importante que o de mostrar sociedade que o Estado est investindo na melhoria da prestao de servios pblicos, podendo contribuir para a melhoria da imagem do funcionalismo para os cidados. A implementao da ADI foi uma das tarefas relacionadas Poltica de Recursos Humanos mais difceis, pois penosa a tarefa de julgar o outro. A implementao desse instituto, assim como de outros, enfrenta obstculos que vo desde a dificuldade da mudana de paradigmas e de cultura dos envolvidos at o desafio de construo de um modelo de avaliao imparcial e objetivo. A falta de credibilidade dos servidores nos governos e na continuidade da implementao de polticas pblicas, em decorrncia das mudanas dos governos, um fator que merece destaque. A administrao pblica, ao implantar um instituto como a ADI, deve buscar os instrumentos necessrios para que o servidor no considere esse procedimento como uma ameaa sua estabilidade, mas sim como um mecanismo de reconhecimento do seu desempenho eficiente e como insumo para poltica de recursos humanos. Depara-se, assim, com um dos maiores desafios: a concepo da ADI como um instrumento efetivo de insumo para definio de poltica de recursos humanos,

Parte 4 - 165

por meio de um processo que ser utilizado para a concesso de benefcios, sem ser protecionista, possibilitando ensejar a perda do cargo pblico ao servidor que tiver insuficincia de desempenho, respeitado seu direito ao contraditrio e ampla defesa. Alm disso, outro desafio o da concepo da ADI como um instrumento efetivo para o alcance de resultados e para a melhoria da qualidade do atendimento e dos servios prestados ao cidado. Como qualquer instituto jurdico novo, com a experincia de sua implementao, foram identificadas as necessidades de aprimoramento desse novo instituto, e esse o foco e o desafio para o segundo perodo da ADI. Ocorreram grandes avanos no tocante resistncia ao instituto e mudana de concepo da finalidade da ADI como um instrumento efetivo de poltica de recursos humanos. Outro ponto do segundo ciclo da ADI, que est sendo fortemente focado e que um dos maiores desafios, a dificuldade de se estabelecer as metas e as atividades que sero a referncia para a ADI do servidor. Mais do que isso, dificuldade maior do que a prpria definio de tais metas e atividades seu alinhamento s metas da instituio e das estratgias Governamentais, traduzidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e no Plano Plurianual - PPAG.

2. O Processo da ADI
No tocante ao processo da ADI, a Lei Complementar n 71, de 2003, estabelece que ele deve ser realizado anualmente. Para tanto, o Decreto n 43.672, de 2003, institui o perodo avaliatrio anual, que deve ocorrer entre o primeiro dia til de julho e o ltimo dia til de junho do ano seguinte. Os rgos e entidades com capacidade operacional, mediante aprovao da SEPLAG, podem adotar a periodicidade semestral, entretanto, para o primeiro perodo, nenhum rgo ou entidade optou por esta periodicidade. O ato que marca o incio do perodo avaliatrio o Termo Inicial de Avaliao, formalizado pela autoridade mxima do rgo ou entidade. Aps a publicao deste ato, cada chefia imediata deve comunicar aos servidores que esto sob sua gerncia o incio do processo de Avaliao de Desempenho Individual. Durante todo o perodo avaliatrio, o desempenho do servidor deve ser acompanhado por sua chefia imediata, por meio do preenchimento do formulrio Plano de Gesto do Desempenho Individual (PGDI), constante no Anexo I. Este formulrio no de utilizao obrigatria, mas, a partir do momento em que o rgo ou entidade adot-lo como obrigatrio, todas as chefias devem utiliz-lo para acompanhar o desempenho de seus servidores. Quando esta adoo no feita, cabe a cada chefia definir pela utilizao ou no do PGDI.

GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

SIGLA DO RGO/ENTIDADE

AVALIAO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL ANEXO I (a que se refere o art. 7 ) N de Folhas Data da Emisso

01/03

PLANO DE GESTO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL

1.

IDENTIFICAO DO SERVIDOR AVALIADO

Nome: Masp:

Cargo:

Unidade de Exerccio:

2.

IDENTIFICAO DA CHEFIA IMEDIATA

Nome: Masp:

Cargo:

3. _______ / _______ / _______ a _______ / _______ / _______

166 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

PERODO AVALIATRIO

4.
ACOMPANHAMENTO Mantm Altera Elimina JUSTIFICATIVA AJUSTES

NEGOCIAO DO DESEMPENHO
FATORES FACILITADORES FATORES DIFICULTADORES

METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E PRAZOS PARA CUMPRIMENTO

GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

SIGLA DO RGO/ENTIDADE

AVALIAO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL ANEXO I (a que se refere o art. 7 ) N de Folhas Data da Emisso FATORES FACILITADORES FATORES DIFICULTADORES

02/03

PLANO DE GESTO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL


ACOMPANHAMENTO Mantm Altera Elimina JUSTIFICATIVA AJUSTES

METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E PRAZOS PARA CUMPRIMENTO

METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E PRAZOS PARA CUMPRIMENTO ACOMPANHAMENTO Mantm Altera Elimina JUSTIFICATIVA AJUSTES

FATORES FACILITADORES

FATORES DIFICULTADORES

Parte 4 - 167

GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS

SIGLA DO RGO/ENTIDADE

AVALIAO DE DESEMPENHO INDIVIDUAL ANEXO I (a que se refere o art. 7 ) N de Folhas Data da Emisso FATORES FACILITADORES FATORES DIFICULTADORES

03/03

PLANO DE GESTO DO DESEMPENHO INDIVIDUAL


ACOMPANHAMENTO Mantm Altera Elimina JUSTIFICATIVA AJUSTES

168 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

METAS/ ATIVIDADES/ TAREFAS E PRAZOS PARA CUMPRIMENTO

5.

COMENTRIOS SOBRE O DESEMPENHO OU COMPORTAMENTO DO SERVIDOR

6.

ASSINATURA E DATA

__________________________________________________
Servidor

__________________________________________________
Chefia Imediata

Data:

_______ / _______ / _______

Parte 4 - 169

O PGDI deve ser preenchido no incio do perodo avaliatrio e atualizado periodicamente pela chefia, sempre com a participao do servidor. O objetivo proporcionar um momento de pactuao das metas, atividades, tarefas e prazos para cumprimento, de acompanhamento sistemtico do desempenho do servidor, com a identificao dos fatores facilitadores e dificultadores para a realizao do seu trabalho, bem como para dar um feedback ao servidor acerca de seu desempenho. Quando o servidor tem um retorno em relao ao seu desempenho, ele tem a oportunidade de buscar melhorias e no ter surpresas quanto ao resultado de sua avaliao. Na ausncia do PGDI, a chefia imediata do servidor deve elaborar, ao final do perodo avaliatrio, o Relatrio de Desempenho Individual (RDI), constando os aspectos mais relevantes acerca do desempenho do servidor. Aps a elaborao do RDI, a chefia imediata deve dar cincia de seu contedo ao servidor. Vale dizer que este documento possui um carter descritivo, no possibilitando um retorno ao servidor em relao a como est o seu desempenho, principalmente, pelo fato de ser elaborado ao final do processo. Alm de poder participar da elaborao e atualizao do PGDI ou de ter cincia do contedo do RDI, o servidor tem o direito de se manifestar expressamente sobre as condies de trabalho oferecidas pelo seu rgo ou entidade, preenchendo o formulrio Informaes sobre as Condies de Trabalho, e de ser entrevistado antes da anlise e registro do seu desempenho. O ltimo ms do perodo avaliatrio o momento em que ocorre a anlise e registro do desempenho do servidor, ato que realizado pela Comisso de Avaliao. A existncia de uma Comisso de Avaliao atuando no processo de suma importncia, pois garante maior imparcialidade e torna o processo mais transparente. A Comisso de Avaliao deve ser composta por trs ou cinco servidores, sendo que a chefia imediata do avaliado membro obrigatrio, competindo-lhe inclusive a presidncia dos trabalhos e a coordenao dos procedimentos. Quando a Comisso de Avaliao composta por trs membros, um deles eleito pelos servidores a serem avaliados e, quando composta por cinco membros, dois so eleitos. O processo de eleio muito importante, porque o momento de o servidor participar da formao da Comisso que o avaliar, podendo escolher quem vai atuar na sua avaliao. As regras para eleio so definidas em regulamento prprio de cada rgo ou entidade. A ADI realizada por Comisso de Avaliao do rgo ou entidade em que o servidor estiver em exerccio no ltimo ms do perodo avaliatrio anual. Esta Comisso atua em momentos especficos do processo e os seus trabalhos devero

170 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

ser realizados com a presena mnima da maioria absoluta de seus membros. O primeiro momento de atuao da Comisso de Avaliao o da entrevista de avaliao; o segundo ocorre na anlise e no registro do desempenho. O papel desempenhado pela Comisso de Avaliao exercido pela chefia, no caso dos servidores que esto em exerccio de cargo comissionado ou funo gratificada. Alm de acompanhar o desempenho do servidor, neste ltimo caso, a chefia imediata quem o entrevista, analisa e registra o seu desempenho. A entrevista de avaliao extremamente relevante no processo de ADI, justamente porque a oportunidade de o servidor expor seu ponto de vista em relao ao seu desempenho perante Comisso de Avaliao ou sua chefia. Neste momento, o servidor poder manifestar-se sobre possveis discordncias ou fatores que gostaria que fossem considerados em sua avaliao, bem como sero discutidos seus pontos fortes e fracos, os quais podero inclusive resultar na definio de estratgia de capacitao e de readequao profissional. Os principais pontos abordados durante a entrevista de avaliao devem ser reduzidos a termo, devendo constar a assinatura do avaliado e do(s) avaliador(es). No ms de junho, aps a realizao da entrevista, a Comisso de Avaliao ou a chefia deve proceder anlise e registro do desempenho do servidor, por meio da consulta de todos os documentos que compem o processo de Avaliao de Desempenho Individual (PGDI ou RDI, Informaes sobre as Condies de Trabalho, se houver, e termo da entrevista de avaliao), bem como por meio do preenchimento do Termo Final de Avaliao ou Termo de Avaliao (formulrios que contm o instrumento de avaliao e espao para registrar sugestes para melhoria do desempenho do servidor avaliado). (Ver Anexo II).

Parte 4 - 171

G OV E R NO DO E S T ADO DE MINA S G E R A IS

S IG L A DO R G O /E NTIDADE S IG L A DA UNIDADE

A V AL IA O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L ANE X O I I (a que se refere o 2 do art. 5)

N de Folhas : Data da E mis s o:

F L 01/05

TE R MO F INA L DE A V AL IA O

1.

IDE NT IF IC A O DO S E R V IDOR AV A L IADO

Nome: C argo: Unidade de E xerccio: Mas p:

2.

P E R ODO AV AL IA T R IO _______

/ _______ / _______

a _______

/ _______ / _______

3.

ME MB R OS DA C OMIS S O DE A V A L IA O

C hefia Imediata
Nome: C argo: Unidade de E xerccio: Mas p:

Membro 2
Nome: C argo: Unidade de E xerccio: Mas p:

Membro 3
Nome: C argo: Unidade de E xerccio: Mas p:

Membro 4
Nome: C argo: Unidade de E xerccio: Mas p:

Membro 5
Nome: C argo: Unidade de E xerccio: Mas p:

4.

R E P R E S E NT A NT E DO S INDIC AT O (OP C IONAL )

Nome: C argo: Unidade de E xerccio: C arteira de Identidade: Mas p:

5.

R E P R E S E NT A NT E DO S E R V IDOR (OP C IONAL )

Nome: C argo: Unidade de E xerccio: C arteira de Identidade: Mas p:

172 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

G OV E R NO DO E S T ADO DE MINA S G E R A IS

S IG L A DO R G O /E NTIDADE S IG L A DA UNIDADE

A V AL IA O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L ANE X O I I (a que se refere o 2 do art. 5)

N de Folhas : Data da E mis s o:

F L 02/05

TE R MO F INA L DE A V AL IA O

6.

INS T R UME NT O DE A V A L IA O
C ritrio Itens de Des c ri o do Des empenho ou C omportamento P ontos A tribudos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 1,5 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1,5 P es os Total de P ontos por C ritrio

S eu trabalho de difcil entendimento, apres entando erros e incorrees cons tantemente, mes mo sob orienta o I - qualidade do trabalho: grau de exatido, correo e clareza dos trabalhos executados S eu tra balho de entendimento razovel, eventualmente apres enta erros e incorrees, s endo neces s rio orientaes pa ra corrigi-los . S eu tra balho de fcil entendimento, ra ramente apresenta erros e incorrees e quas e nunca precis a de orientaes para serem corrigidos . S eu trabalho de excelente entendimento, no apres enta erros nem incorrees e no h necess idade de orientaes . R aramente executa s eu tra balho dentro dos prazos esta belecidos, prejudicando o s eu andamento. N o s abe lidar com o aumento ines perado do volume de tra balho. T em dificuldade de executar s eu trabalho dentro dos prazos es tabelecidos , s vezes prejudicando o seu andamento. Um aumento inespera do do volume de tra balho compromete s ua produtividade. F requentemente cons egue executar s eu trabalho dentro dos prazos es tabelecidos . P rocura reorganiza r o s eu tempo para atender ao aumento ines perado do volume de tra balho. altamente produtivo, apres entando uma excelente capacida de para execuo e conclus o de trabalhos , mes mo que haja aumento ines perado do volume de tra balho. T em dificuldade de res olver a s s itua es s imples da s ua rotina de trabalho, dependendo cons tantemente de orientaes para s olucion-las. No a presenta alternativas para s olucionar problemas ou situa es ines perados . III - iniciativa: comportamento empreendedor no mbito de a tuao, buscando garantir a e cincia e efic cia na execuo dos trabalhos . B usca s oluciona r a penas s ituaes simples da s ua rotina de trabalho, dependendo de orientaes de como enfrentar a s s ituaes ma is complexas . R aramente apresenta alternativa s pa ra s oluciona r problemas ou situa es ines perados . Identi ca e resolve com facilidade situa es da rotina de s eu trabalho, s imples ou complexas. F requentemente a presenta alternativa s para solucionar problemas ou situaes ines perados . s eguro e dinmico na forma como enfrenta e soluciona as s ituaes s imples e complexa s da s ua rotina de traba lho. S empre apres enta ideias e s olues alternativas aos mais divers os problemas ou situa es ines perados . No demons tra dispos io para executar os prontamente, e n o apres enta justi cativa plausvel. IV - pres teza: disposi o para agir prontamente no cumprimento das demandas de trabalho. trabalhos

II - produtivida de no tra balho: volume de tra balho executado em determinado es pa o de tempo.

1,0

R aramente demons tra dis pos io para executa r os tra balhos prontamente. F requentemente imediato. tem dis pos io para executa r os traba lhos de

1,0

E s t sempre pronto e dis pos to a executar imediatamente o tra balho que lhe foi con ado, mostrando-s e s empre interess ado. No procura aplicar os conhecimentos adquiridos em ativida des de capacitao na execuo dos traba lhos. V - a proveitamento capacita o: em programa de R aramente aplica os conhecimentos adquiridos em programas de capacitao na execuo dos traba lhos. F requentemente aplica os conhecimentos adquiridos programas de capacita o na execuo dos trabalhos. nos

aplicao dos conhecimentos adquiridos em atividades de capacitao na realizao dos trabalhos .

1,0

S empre aplica os conhecimentos adquiridos nos curs os de capacitao, agregando novos conhecimentos que aumentem a qua lidade e a agilidade na execuo dos trabalhos . F alta e aus enta-s e cons tantemente do local de trabalho, s em apres enta r jus tificativa, no sendo poss vel contar com s ua contribuio para a realizao da s a tividades . Algumas vezes falta e se a usenta do local de trabalho, s em apres enta r jus tificativa, di culta ndo a rea lizao da s a tividades . Quas e nunca falta e encontrado regularmente no local de trabalho para rea liza o das atividades . No falta e est s empre pres ente no local de tra balho para a realiza o das ativida des.

VI - as s iduidade: comparecimento regular e permanncia no loca l de tra balho.

0,5

Parte 4 - 173
G OV E R NO DO E S T ADO DE MINA S G E R A IS

S IG L A DO R G O /E NTIDADE S IG L A DA UNIDADE C ritrio

A V AL IA O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L ANE X O I I (a que se refere o 2 do art. 5)

N de Folhas : Data da E mis s o: P ontos A tribudos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 6 0,5 7 8 1,0 0,5 P es os

F L 03/05

TE R MO F INA L DE A V AL IA O
Itens de Des c ri o do Des empenho ou C omportamento Des cumpre cons tantemente o horrio de trabalho e a carga hor ria de nida pa ra o cargo que ocupa. Qua se s empre regis tra atras os e s adas antecipa das .

Total de P ontos por C ritrio

VII - pontualidade: obs erv ncia do horrio de trabalho e cumprimento da carga horria definida para o cargo ocupa do.

T em dificuldades para cumprir o horrio de trabalho e a carga horria definida para o cargo que ocupa . R egis tra atras os e s adas antecipadas com certa freqncia. Quas e s empre cumpre o hor rio de trabalho e a carga horria de nida para o cargo que ocupa . R egis tra alguns a tras os ou s ada s antecipadas. C umpre rigoros amente o hor rio de trabalho e a ca rga hor ria de nida para o cargo que ocupa. No regis tra atras os nem s ada s antecipadas. No cons egue organizar e dividir seu tempo de trabalho, des cumprindo os prazos es tabelecidos pa ra a realiza o de s uas ativida des .

VIII - a dministrao do tempo e tempes tividade: capacidade de cumprir as demandas de trabalho dentro dos prazos previamente es tabelecidos .

No tem gra nde habilidade pa ra organizar e dividir a dequa damente s eu tempo de tra balho, descumprindo frequentemente os prazos es tabelecidos para a realizao de s uas atividades . Organiza e divide bem o s eu tempo de tra balho, ra ramente des cumprindo os pra zos es tabelecidos para a rea lizao de sua s ativida des . extremamente ha bilidoso para orga nizar e dividir adequadamente s eu tempo de tra balho, s empre cumprindo os prazos estabelecidos para a rea lizao de s uas atividades . No cuidados o com os equipamentos e ins tala es, utilizando-os de forma inadequada e dani cando-os. s empre cobrado em relao ao us o a dequa do, cons erva o e manuten o.

IX - us o adequa do dos equipamentos e ins talaes de s ervio: cuidado e zelo na utilizao e cons ervao dos equipa mentos e ins talaes no exerccio das atividades e tarefas .

R aramente cuidados o com os equipamentos e insta laes, utiliza ndo-os muitas vezes de forma inadequada e a t mes mo dani cando-os . P recisa s er cobrado, frequentemente, em relao ao uso adequado, conservao e manuteno. cons tantemente cuidadoso com os equipamentos e ins talaes, utiliza ndo-os quas e sempre de forma a dequa da, sem danific-los. Quas e nunca cobrado em rela o a o uso a dequa do, cons ervao e manuteno. extremamente cuidadoso com os equipamentos e ins talaes, utiliza ndo-os s empre de forma a dequa da, s em dani c-los . Nunca precis a ser cobrado em relao a o us o adequado, cons ervao e manuten o. No se preocupa em utilizar os materiais de trabalho de forma adequada , desperdiando-os . No apres enta ideias pa ra s implificar, agiliza r ou otimizar os process os de traba lho.

9 10 1 2 3 4 5 6 1,0 7 8

X - aproveitamento dos recursos e racionalizao de proces s os : melhor utiliza o dos recurs os dis ponveis, vis ando melhoria dos fluxos dos process os de tra balho e a consecuo de resultados eficientes .

R aramente utiliza os materiais de trabalho de forma a dequa da, muitas vezes des perdiando-os. R ara mente apres enta ideias para s implificar, agiliza r ou otimizar os process os de traba lho. Utiliza constantemente os materiais de traba lho de forma adequada , bus cando no des perdi-los . F requentemente apres enta ideia s para s implifica r, agilizar ou otimizar os proces s os de trabalho. S empre utiliza os materiais de tra balho de forma adequada, s em des perdi-los e bus ca ndo diminuir o cons umo. S empre apres enta ideias pa ra s impli car, agiliza r ou otimizar os proces sos de trabalho. No tem ca pacidade de relacionamento e interao com a equipe, criando um clima des agra dvel de trabalho. No aceita s uges tes dos membros da equipe para diminuir suas di culdades , no agindo de forma a promover a melhoria do des empenho da equipe na bus ca de res ulta dos comuns . T em pouca ca pacidade de rela ciona mento e interao com a equipe, no s e preocupa ndo em ma nter um bom clima de tra balho. s vezes a ceita s uges tes dos membros da equipe para diminuir s uas di culdades , quase nunca agindo de forma a promover a melhoria do des empenho da equipe na busca de res ultados comuns. T em boa capa cidade de relacionamento e interao com a equipe, bus cando manter um bom clima de traba lho. Aceita sugestes dos membros da equipe pa ra diminuir s uas dificuldades e bus ca a gir de forma a promover a melhoria do desempenho da equipe na busca de res ultados comuns . T em excelente capacidade de relacionamento e interao com a equipe, s empre mantendo um bom clima de traba lho. N o apres enta dificuldades de tra balho em equipe, agindo de forma a promover a melhoria do des empenho da equipe na bus ca de resulta dos comuns .

9 10 1 2 3 4

XI - capacidade de traba lho em equipe: capacidade de des envolver as atividades e tarefa s em equipe, va lorizando o traba lho em conjunto na bus ca de resultados comuns .

5 6 0,5 7 8

9 10

T OT A L DE P ONT OS DA AV A L IA O

174 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

G OV E R NO DO E S T ADO DE MINA S G E R A IS

S IG L A DO R G O /E NTIDADE S IG L A DA UNIDADE

A V AL IA O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L ANE X O I I (a que se refere o 2 do art. 5)

N de Folhas : Data da E mis s o:

F L 04/05

TE R MO F INA L DE A V AL IA O

7.

C ONC L US E S E INF OR MA E S C OMP L E ME NT A R E S S OB R E O DE S E MP E NHO DO S E R V IDOR A V AL IA DO

8.

S UG E S T E S P AR A ME L HOR IA DO DE S E MP E NHO DO S E R V IDOR AV AL IA DO

Parte 4 - 175

G OV E R NO DO E S T ADO DE MINA S G E R A IS

S IG L A DO R G O /E NTIDADE S IG L A DA UNIDADE

A V AL IA O DE DE S E MP E NHO INDIV IDUA L ANE X O I I (a que se refere o 2 do art. 5)

N de Folhas : Data da E mis s o:

F L 05/05

TE R MO F INA L DE A V AL IA O

9.

NOT IF IC A O AO S E R V IDOR

R es ultado da A valiao de Des empenho Individual A C omis s o de Avaliao notifica ao s ervidor acima identi cado o res ultado de sua Avaliao de Des empenho Individual, correspondente ao perodo avaliativo compreendido entre _______ / _______ / _______ e _______ / _______ / _______. P ontuao alcanada: _______ pontos P ercentual em relao ao total de pontos da avaliao: _______ % C onceito: E XC E LE NT E - igual ou superior a 90% da pontuao mxima B OM - igual ou s uperior a 70% e inferior a 90% da pontuao mxima R E G ULAR - igual ou s uperior a 50% e inferior a 70% da pontuao mxima INS AT IS F AT R IO - inferior a 50% da pontuao mxima 10. AS S INA T UR A DOS ME MB R OS DA C OMIS S O DE AV AL IA O

_____________________________________________
P res idente

_____________________________________________
Membro

_____________________________________________
Membro

_____________________________________________
Membro

_____________________________________________
Membro

11.

AS S INA T UR A DO S E R V IDOR E DA T A DA NOT IF IC A O

E s tou ciente do resultado de minha Avaliao de Des empenho individual. ____________________________________________


Ass inatura do S ervidor

_______ / _______ / _______


Data da Noti ca o

12.

AS S INA T UR A DA S T E S T E MUNHA S (c as o s eja nec es s rio, para ns do dis pos to no art. 8) ____________________________________________
T es temunha 1

____________________________________________
T es temunha 2

C OMP R OV A NT E DE NOT IF IC A O DO S E R V IDOR R es ultado da A valiao de Des empenho Individual A Unidade S etorial de R ecurs os Humanos notifica o s ervidor(a) _________________________________________________________ do resultado de s ua Avaliao de Des empenho Individual, corres pondente ao perodo avaliatrio compreendido entre _______ / _______ / _______ e _______ / _______ / ______. P ontuao alcanada: _______ pontos P ercentual em relao ao total de pontos da avaliao: _______ % C onceito: E XC E LE NT E - igual ou superior a 90% da pontuao mxima B OM - igual ou s uperior a 70% e inferior a 90% da pontuao mxima R E G ULAR - igual ou s uperior a 50% e inferior a 70% da pontuao mxima INS AT IS F AT R IO - inferior a 50% da pontuao mxima Data da Noti cao: _______ / _______ / _______ __________________________________________________________
As s ina tura do R esponsvel pela Notifica o e MAS P

176 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O Termo Final de Avaliao deve ser preenchido pela Comisso de Avaliao e, no campo referente ao instrumento de avaliao, so apresentados os onze critrios estabelecidos na Lei Complementar n 71, de 2003, com a respectiva metodologia de avaliao, a partir dos quais o desempenho do servidor, ocupante apenas de cargo efetivo ou detentor de funo pblica, ser avaliado. Os onze critrios de avaliao so: qualidade do trabalho, produtividade no trabalho, iniciativa, presteza, aproveitamento em programas de capacitao, assiduidade, pontualidade, administrao do tempo e tempestividade, uso adequado dos equipamentos e instalaes de servio, aproveitamento dos recursos e racionalizao de processos, e capacidade de trabalho em equipe. A pontuao mxima que o servidor pode obter na avaliao 100 pontos, observando-se os pesos estabelecidos para cada critrio. Os critrios qualidade do trabalho e produtividade no trabalho apresentam, cada um, peso 1,5. Os critrios iniciativa, presteza, aproveitamento em programa de capacitao, administrao do tempo e tempestividade e aproveitamento dos recursos e racionalizao de processos apresentam, cada um, peso 1,0. Os critrios assiduidade, pontualidade, uso adequado de equipamentos e instalaes e capacidade de trabalho em equipe tm peso 0,5. Se no houver, durante o perodo avaliatrio, programas de capacitao disponibilizados pela Administrao Pblica ou custeados pelo servidor, o critrio aproveitamento em programa de capacitao ser desconsiderado, sendo o seu peso redistribudo entre os critrios qualidade do trabalho, produtividade no trabalho, iniciativa e presteza. Para mensurar os critrios de avaliao, a legislao estabeleceu metodologia padro para todos os rgos e entidades, permitindo alteraes em virtude das peculiaridades de cada um. A metodologia representada no Termo Final de Avaliao conjuga dois mtodos: fatores descritivos e escala grfica. No primeiro mtodo, para cada critrio tem-se a descrio de quatro itens de desempenho ou comportamento, e cada um dos critrios possui uma escala grfica, numa variao de 1 a 10, que busca mensurar com qual intensidade determinada definio aplica-se ao desempenho ou comportamento do servidor. A adoo conjunta desses dois mtodos permite Comisso de Avaliao vislumbrar situaes concretas por meio das descries e mais fiel realidade do avaliado, alm de ser de fcil aplicao e compreenso. J a metodologia a ser utilizada no Termo de Avaliao dos servidores efetivos, em exerccio de cargo de provimento em comisso ou funo gratificada, baseada apenas no mtodo de escala grfica. Este mtodo permite a avaliao do desempenho mediante a utilizao de uma escala de nveis de gradao. Para cada critrio de avaliao foram definidos indicadores de desempenho que

Parte 4 - 177

devero ser graduados, utilizando-se a seguinte escala: ruim (1 ponto), regular (4 pontos), bom (7 pontos) e excelente (10 pontos). Para aferir o desempenho destes servidores, foi feita uma diviso dos cargos de provimento em comisso e funes gratificadas em trs grupos, de acordo com a natureza das atividades desenvolvidas: grupo de direo, de assessoramento especial e de assessoramento. Os critrios de avaliao do grupo de direo so: Competncia Gerencial, Competncia Tcnica, Competncia Interpessoal e Disciplina; do grupo assessoramento especial so: Assessoramento, Competncia Tcnica, Competncia Interpessoal e Disciplina; e do grupo assessoramento so: Competncia Tcnica, Competncia Interpessoal e Disciplina. Cada um dos critrios possui indicadores que variam de acordo com o grupo. Definida a pontuao do servidor, esta ser convertida em percentual, para que haja a atribuio de conceito, considerando a seguinte escala definida na Lei Complementar n 71, de 2003: excelente, se o percentual alcanado for a 90% da pontuao mxima; bom, se o percentual alcanado for 70% < 90% da pontuao mxima; regular, se o percentual alcanado for 50% < 70% da pontuao mxima; ou insatisfatrio, caso o percentual alcanado for < 50% da pontuao mxima. O resultado da Avaliao de Desempenho Individual homologado pela autoridade imediatamente superior chefia do servidor avaliado (autoridade homologadora). A homologao o ato de validao dos resultados e restrita ao exame da legalidade e do cumprimento dos procedimentos estabelecidos na legislao. Aps a homologao, o servidor notificado do resultado de sua avaliao. Considerando o direito ampla defesa e ao contraditrio, o servidor que discordar do resultado pode interpor um pedido de reconsiderao e um recurso hierrquico. O pedido de reconsiderao dever ser interposto autoridade homologadora, que julgar com base em parecer elaborado pela Comisso de Avaliao. Se o servidor estiver em exerccio de cargo de provimento em comisso ou funo gratificada, o pedido de reconsiderao dever ser interposto sua chefia imediata. Se aps julgamento do pedido de reconsiderao persistir a discordncia, o servidor poder interpor recurso hierrquico autoridade mxima do seu rgo ou entidade de lotao. Neste caso, existe uma Comisso de Recursos, composta por trs ou cinco servidores, preferencialmente estveis, lotados no mesmo rgo ou entidade de lotao do servidor a ser avaliado, que emitir parecer para subsidiar a deciso da autoridade mxima referente ao recurso hierrquico interposto. Vale ressaltar, por ltimo, que, para o servidor ser avaliado conforme o processo descrito acima, ele deve possuir no perodo avaliatrio anual, no mnimo, 180 dias de efetivo exerccio. Tal nmero mensurvel apenas no final do perodo avaliatrio.

178 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

3. Estratgias de Implementao
As estratgias adotadas na implementao do processo da ADI foram subdivididas em duas fases. A primeira, orientada para as aes referentes disseminao das informaes sobre a ADI, abrangeu a capacitao dos agentes do processo, a ampla divulgao, as adaptaes da metodologia e dos procedimentos para adequao s especificidades de alguns rgos e as alteraes na legislao. A segunda contemplou o efetivo e sistemtico acompanhamento da ADI junto aos rgos e entidades, por meio da realizao de visitas tcnicas e da prestao das orientaes e dos subsdios necessrios para a implementao do processo. O primeiro passo para implementar o processo de ADI nos 61 rgos e entidades da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual foi a realizao do Curso de Formao de Agentes Multiplicadores da Avaliao de Desempenho Individual, com o objetivo de preparar servidores para atuarem como agentes multiplicadores das normas, critrios e procedimentos da ADI, bem como capacitar os servidores das Unidades Setoriais de Recursos Humanos - USRHs, responsveis pela operacionalizao e implementao do processo nos rgos e entidades. Em virtude da demanda dos rgos e entidades, foram formadas 27 turmas e capacitados 1.004 servidores, em exerccio na capital e no interior. Vrios questionamentos, observaes e sugestes apresentados pelos participantes, durante a realizao deste curso, geraram alteraes na legislao, visando aprimorar a operacionalizao da ADI. Tambm foi identificada a necessidade de capacitar as chefias imediatas, o que foi realizado a partir da definio de duas estratgias: cursos presenciais e a produo de um vdeo para capacitao a distncia. O Curso de Capacitao de Chefias Imediatas teve como principal objetivo a preparao dos servidores responsveis pelas unidades administrativas de todos os rgos e entidades envolvidos, ou a quem tivesse sido delegada competncia de chefia imediata para fins de ADI, para atuarem como responsveis pelo acompanhamento do desempenho dos servidores, durante todo o perodo avaliatrio, e como presidentes das Comisses de Avaliao. Foram capacitados 2.591 servidores em exerccio na capital e no interior, distribudos em 53 turmas. Alguns problemas detectados durante a execuo do curso, como, por exemplo, a presena de maior resistncia em determinados rgos e o fato de as chefias estarem desacreditadas com o processo de avaliao, trouxeram tona, antecipadamente, importantes fatores que dificultariam o processo de implementao da ADI. Com relao capacitao a distncia, foi produzido um programa com durao de cerca de 40 minutos, transmitido em canal fechado, para capacitao das chefias imediatas de unidades descentralizadas dos rgos e entidades, bem como daquelas que no compareceram ao curso presencial. Cada rgo ou entidade recebeu pelo menos um exemplar do vdeo-curso.

Parte 4 - 179

No que tange capacitao dos membros de Comisso de Avaliao, alm da edio da Resoluo SEPLAG n 99, de 29 de dezembro de 2004, que orienta a sua formao e atuao, foi elaborado um manual, detalhando as aes e os procedimentos a serem adotados no momento de entrevista de avaliao e de anlise e registro do desempenho dos servidores avaliados. Tambm foram produzidos vdeos-cursos, geral e especficos, para capacitao dos membros das Comisses de Avaliao. Frente impossibilidade de realizao de cursos presenciais para os membros de Comisso de Avaliao, dado o grande nmero de servidores e o limite temporal, foi realizada uma reunio com os representantes das Unidades Setoriais de Recursos Humanos - USRHs para apresentar o vdeo-curso e o manual para capacitao das Comisses de Avaliao, orientando-os e entregando-lhes um guia prtico e sinttico, contendo dicas importantes sobre como utilizar o material disponibilizado. Para a capacitao das Chefias Imediatas e dos membros de Comisso de Avaliao, foram reproduzidos, no total, 9.470 vdeos e 18.050 manuais referentes metodologia e procedimentos referentes ao processo de Avaliao de Desempenho Individual. Vale ressaltar, ainda, a grande aceitao do vdeo-curso nos rgos e entidades, que chegaram a utiliz-lo para todos os servidores e no somente para o pblico-alvo a que se destinava. Sem dvida, e na impossibilidade de promover a capacitao presencial para todos os agentes do processo, o vdeo-curso foi um instrumento eficaz e de grande utilidade na implementao da ADI. Outra estratgia adotada na primeira fase foi o amplo trabalho de divulgao e orientaes sobre a ADI, destacando-se as seguintes aes: publicao de nota no rgo Oficial dos Poderes do Estado, mensagem no contracheque dos servidores, pop up no stio eletrnico do Sistema de Informaes Institucionais - SINFI e da SEPLAG e envio de ofcio-circular noticiando a implantao da ADI, bem como o incio do perodo avaliatrio; confeco de 300.000 flderes e 11.000 cartilhas com informaes gerais sobre a ADI, que foram encaminhados para os rgos e entidades distriburem aos seus servidores e s chefias imediatas; confeco de cartazes e banners para a ADI e para o Sistema de Avaliao de Desempenho - SISAD; realizao de palestras; realizao de encontros peridicos com as USRHs de todos os rgos e entidades;

180 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

disponibilizao, no stio eletrnico da SEPLAG, das dvidas mais frequentes com as devidas respostas; realizao de audincia pblica na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais - ALEMG; disponibilizao de toda a legislao, formulrios, manuais, apresentaes, flder e cartilha do processo de ADI no link Choque de Gesto no stio eletrnico da SEPLAG; e envio de ofcio-circular para todos os rgos e entidades, informando sobre todas as alteraes realizadas na legislao da ADI. No decorrer da implementao do processo, o Decreto n 43.672, de 2003, sofreu algumas alteraes, referentes operacionalizao do processo, que foram identificadas por meio de questionamentos e observaes realizados por servidores nos cursos presenciais de capacitao e pelos responsveis pela implementao do processo nos rgos e entidades. No entanto, tais alteraes revelaram-se imprescindveis e a sua no realizao poderia ter inviabilizado a operacionalizao do processo em vrios rgos e entidades. A segunda fase contempla estratgias de fundamental importncia para o xito da implementao da ADI: o acompanhamento do processo junto aos rgos e entidades e a prestao das informaes e subsdios demandados pelas USRHs. Durante todo o perodo de implementao do processo, foram prestados esclarecimentos e orientaes sobre a ADI por meio de e-mails, telefonemas, elaborao de notas tcnicas e realizao de seminrios e reunies com as USRHs, sanando as dvidas e divulgando informaes e orientaes para os rgos e entidades referentes legislao e aos casos omissos. Encerrada a etapa de divulgao e de capacitao, a SEPLAG passou a realizar um trabalho sistemtico e constante de implementao do processo de ADI junto aos rgos e entidades. Para tanto, foi definida como estratgia de atuao a realizao de visitas tcnicas in loco para o acompanhamento do processo, o que pode ter sido uma das aes cruciais para a implementao desse novo instituto. Para melhor organizao do trabalho, os 61 rgos e entidades foram classificados em 3 grupos de acordo com a complexidade para a implementao do processo, considerando-se, basicamente, o nmero de servidores a serem avaliados, a existncia de unidades descentralizadas em todo o Estado e a percepo de maior resistncia dos servidores e das chefias imediatas com relao ao processo. Posteriormente, foi realizada reunio com as USRHs na qual foram apresentados:

Parte 4 - 181

a estratgia de trabalho; a equipe responsvel pela realizao de visitas tcnicas nos rgos e entidades; a definio do cronograma da primeira visita tcnica em cada rgo ou entidade; e a agenda de aes previstas at o ms de concluso do perodo avaliatrio. Outro fator importantssimo para o xito dessa estratgia de implementao do processo foi a realizao de reunies semanais, com todos os servidores da equipe responsvel pela realizao de visitas tcnicas nos rgos e entidades, para um balano das atividades, exposio dos problemas identificados e uniformizao das solues apresentadas. A elaborao de roteiros para a realizao das visitas tcnicas tambm foi uma estratgia de suma importncia. Na primeira visita, o roteiro inclua a realizao de um diagnstico do processo de implementao da ADI e a definio de um plano de trabalho que seria realizado em conjunto com cada rgo ou entidade. A elaborao de relatrios contendo o que foi discutido em cada visita tcnica, antes da reunio semanal da equipe da unidade central, tambm foi fundamental para que a implementao e as orientaes referentes ao processo se dessem de maneira mais uniforme. Realizado esse diagnstico preliminar, verificou-se que a maioria dos rgos e entidades ainda no tinha realizado aes para efetivamente implementar a ADI. Nesse sentido, e considerando que o PGDI no de utilizao obrigatria, as USRHs foram orientadas a incentivar as chefias imediatas a preencherem o PGDI e a acompanharem periodicamente o desempenho dos seus servidores. Tambm foram verificadas as necessidades de delegao de competncia de chefia imediata para fins de ADI, principalmente nas unidades administrativas com grande nmero de servidores, o que poderia inviabilizar o devido acompanhamento do desempenho do servidor. O planejamento de cada ao para a implementao do processo foi realizado juntamente com as USRHs, por meio da elaborao de cronograma com prazos referentes s principais aes: eleies; instituio das Comisses de Avaliao e de Recursos; cronograma de realizao das entrevistas e do registro de desempenho de todos os servidores do rgo ou entidade; e previso de homologao. Ressalta-se que o acompanhamento do cumprimento do cronograma e das publicaes relativas aos atos e regulamentos foi uma ao realizada sistematicamente pela SEPLAG. Realizadas estas primeiras aes, iniciou-se a fase de coleta de dados para a realizao das eleies e da formao das Comisses de Avaliao e de Recursos

182 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

em todos os rgos e entidades. A fase de elaborao das regras de eleio tambm retratou grande demanda de apoio tcnico da equipe da SEPLAG. A etapa de formao de Comisses de Avaliao foi uma das aes de maior complexidade na implementao do processo, principalmente naqueles com menor nmero de servidores, tendo em vista a dificuldade de identificar servidores que atendessem s regras de nvel hierrquico definidas na legislao, bem como a exigncia de tempo mnimo de efetivo exerccio no rgo ou entidade. Outro diagnstico realizado ao longo do processo decorreu da necessidade de obteno de informaes sobre as situaes de movimentao (transferncia, cesso, disposio etc.) dos servidores. Nesta etapa do processo, foi identificado um dos maiores problemas para a implementao da ADI: o grande nmero de servidores com situao funcional irregular em decorrncia da informalidade de atos de movimentao no amparados pela legislao, e muitas vezes, mantidas h anos. A soluo encontrada foi a realizao de alterao na legislao permitindo que os servidores fossem avaliados no seu rgo ou entidade de exerccio, ainda que sem ato formal. Durante a fase de realizao das entrevistas e de anlise e registro de documentos, houve grande demanda de solues para casos omissos e de orientaes para realizao do processo. Vale ressaltar que a definio das autoridades homologadoras da ADI, foi outra ao complicada, devido dificuldade de compatibilizar as exigncias legais estrutura organizacional dos rgos e, principalmente, das entidades. No decorrer de todo o perodo avaliatrio, foram realizadas, aproximadamente, 200 visitas tcnicas aos rgos e entidades. Durante a implementao da ADI, a SEPLAG atuou sistematicamente, orientando os rgos e entidades sobre como proceder em cada fase do processo e encaminhando modelos de todos os atos e regulamentos constantes do processo. A adoo de um modelo participativo que contemplasse um trabalho de parceria entre a unidade central e as USRHs foi o fator que mais contribuiu para o xito da implementao da ADI.

4. Pontos Facilitadores e Dificultadores do Processo


A implementao de novos institutos nas organizaes, principalmente daqueles de alta complexidade e abrangncia, como foi o caso da ADI em Minas Gerais, depende fundamentalmente do apoio dos dirigentes e de disponibilidade dos recursos financeiros necessrios para a sua implantao, fatores que efetivamente ocorreram.

Parte 4 - 183

As Unidades Setoriais de Recursos Humanos tambm foram de suma importncia e, em sua grande maioria, demonstraram empenho e comprometimento, cumprindo as suas competncias legais. A oportunidade de contato mais direto com os rgos e entidades, por meio das visitas tcnicas, estabelecendo um acompanhamento in loco e um trabalho em conjunto foi, do ponto de vista tcnico, outro fator decisivo para o sucesso do trabalho. A confeco e distribuio de todo o material didtico, tais como manuais e vdeo-cursos, de todo material de divulgao e orientaes, acompanhados da disponibilizao de toda a legislao atualizada e consolidada, formulrios, dvidas mais frequentes e de todos os materiais de divulgao e de capacitao no stio eletrnico da SEPLAG tambm foram pontos facilitadores. Outro facilitador foi o estabelecimento de uma rede de relacionamento e interdependncia entre a ADI e outros instrumentos de gesto de pessoas, como a remunerao varivel (prmio por produtividade e ADE), os planos de carreiras e os programas de capacitao. A legislao destes diferentes institutos foi e vem sendo estabelecida de forma a criar um elo de interdependncia. Ao mesmo tempo, como tambm j era esperado, foram identificados fatores dificultadores para a implementao da ADI. Dois fatores merecem destaque: cultura de avaliao ainda incipiente no setor pblico e a concepo da ADI como instrumento para demisso dos servidores. Tambm se verificou uma falta de credibilidade no processo e nos objetivos da avaliao de desempenho. Alm da falta de cultura de avaliao, houve, na Administrao Pblica mineira, tentativas anteriores de avaliao de desempenho, todas frustradas e sem continuidade. Outro dificultador foi o legado histrico em termos de gesto de pessoas em Minas Gerais. H mais de dez anos, os ocupantes da grande maioria dos cargos no tinham aumento de seus vencimentos bsicos e nem desenvolvimento em suas carreiras. Uma situao como esta gera muito receio e desconfiana de que os servidores pudessem ser ainda mais prejudicados com a implementao de novos instrumentos de gesto, como ocorre com a ADI, diretamente ligados remunerao e s carreiras e, principalmente, ligados possibilidade de demisso. Inclusive, quando se considera esse contexto, a vinculao da ADI com as carreiras e com remunerao varivel, que de certa forma contribuiu para que a avaliao acontecesse, em contrapartida, pode ter contaminado a avaliao do desempenho de cada servidor. Considerando o contexto de defasagem na poltica de gesto das pessoas no Estado e o receio de alterao dos papis na ADI (o avaliado passar a ser avaliador e vice-versa), pde-se perceber grande receio por parte dos avaliadores em prejudicar os avaliados. A incerteza em relao continuidade e seriedade do processo de ADI foi outro fator que merece destaque como fator dificultador. Deve-se ressaltar, ainda, a enorme falta de infraestrutura e pessoas em muitas USRHs como dificultador da implantao da ADI. No foi raro encontrar unidades

184 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

de recursos humanos, cujo trabalho se limitava realizao de atividades cartoriais de rotina. Verificou-se tambm falta de comprometimento de algumas chefias imediatas e de algumas autoridades mximas dos rgos e entidades, situao em que foi de fundamental importncia a interveno do Governador de Estado e dos dirigentes da SEPLAG para que a avaliao de desempenho individual fosse efetivamente realizada. Outro importante dificultador foi a existncia de muitas irregularidades na situao funcional dos servidores, gerando, em alguns casos, falta de controle por parte das URSHs dos servidores a serem avaliados. As irregularidades dizem respeito, principalmente, ao desvio de funo e disposio informal dos servidores em outros rgos e entidades. Alguns servidores chegaram a ser esquecidos, sendo necessrio realizar suas avaliaes com atraso. Ainda com relao situao funcional dos servidores, outro dificultador foi a insuficincia de informaes sistematizadas e estruturadas, bem como a falta de atualizao das informaes dos servidores em alguns rgos e entidades. Alguns rgos e entidades que tm unidades descentralizadas apresentaram dificuldades para coordenar o processo e repassar as informaes necessrias sua implementao em tempo hbil. A ausncia de leitura da legislao e dos documentos relativos avaliao gerou demanda excessiva da equipe tcnica responsvel pela implementao do processo e consequente atraso na sua realizao em algumas instituies.

5. Resultados Gerais
A Avaliao de Desempenho Individual foi implementada em 61 rgos e entidades da Administrao Direta, Autrquica e Fundacional do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais, sendo avaliados, no 1 perodo avaliatrio, aproximadamente 100.000 servidores. Alguns servidores que se pensava poderem ser avaliados no o foram por no terem o mnimo de efetivo exerccio necessrio para seu desempenho avaliado. Atuaram no processo, mais de 18.000 avaliadores, considerando que foram institudas 6.702 Comisses de Avaliao e o nmero mnimo de membros em cada uma trs. Dentre os avaliadores, tm-se 2.123 chefias imediatas e 1.259 chefias delegadas, totalizando 3.382. Deste nmero, tm-se que 88% dos servidores foram avaliados por Comisso de Avaliao e 12% foram avaliados apenas por chefia imediata. Alm disso, foram institudas 104 Comisses de Recursos. Cada rgo e cada entidade possuem uma Comisso de Recursos, com exceo da Secretaria de

Parte 4 - 185

Estado da Educao que institui uma em cada Superintendncia Regional de Ensino, atingindo o nmero de 46 Comisses de Recursos. J em relao aos resultados obtidos pelos servidores no 1 perodo avaliatrio, a partir dos dados compilados, foi feita uma anlise considerando os conceitos atribudos a cada servidor: excelente, bom, regular ou insatisfatrio. Nos 61 rgos e entidades, 71% dos servidores obtiveram conceito excelente e 28% o conceito bom, ou seja, 99% dos servidores ficaram com a pontuao igual ou superior a 70 pontos. Apenas 648 servidores obtiveram conceito regular e 46 obtiveram conceito insatisfatrio. Considerando os resultados de cada rgo e entidade, quatro deles ficaram com o percentual do conceito excelente acima da mdia do Estado, quais sejam, Secretaria de Estado de Educao, Secretaria de Estado de Fazenda, Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG e Universidade de Montes Claros - Unimontes. Numa anlise imediata destes resultados, pode-se inferir que o desempenho dos servidores no tem correspondido imagem que a sociedade mineira possui do servidor pblico e qualidade dos servios pblicos prestados. No entanto, ainda no possvel retirar concluses, j que no h uma srie histrica de avaliaes de desempenho que possam ser comparadas. Diante disso, uma das alternativas encontradas para permitir algum tipo de anlise dos resultados do 1 perodo avaliatrio foi a aplicao de um questionrio, por meio do qual os vrios avaliadores identificaram os fatores que justificam os resultados obtidos. Fazendo uma comparao entre os resultados da Avaliao Institucional - AI, realizada nos rgos e entidades signatrios de Acordo de Resultados,3 com os resultados da mdia da pontuao obtida na ADI pelos respectivos servidores, pode-se concluir que eles esto bastante convergentes. Apenas em uma entidade a mdia da ADI foi superior AI. A partir dos resultados da ADI, verificou-se a necessidade de criar um instrumento que possibilitasse o monitoramento do processo de avaliao, principalmente nas unidades administrativas que, por meio de mtodos estatsticos, fossem identificadas avaliaes consideradas com algum desvio. Neste sentido, a legislao criou uma Junta de Monitoramento, composta por um representante da APDRH, um representante da AUGE e um representante da Unidade de Recursos Humanos do rgo ou entidade, que analisar os resultados da avaliao e definir as unidades a serem monitoradas. Vrias aes ainda sero implementadas pelo Poder Executivo Estadual, no intuito de aprimorar o processo de avaliao de seus servidores, bem como melhorar a qualidade da avaliao, de como avaliar e de acompanhar o desempenho do servidor. No obstante a necessidade de aprimoramento do processo, resultados qualitativos j foram percebidos pelas chefias imediatas e pelas USRHs com a implementao da ADI.

186 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A ADI possibilitou o acompanhamento sistematizado e contnuo do desempenho do servidor, principalmente nos rgos e entidades que adotaram o PGDI como obrigatrio, gerando, at mesmo, uma aproximao entre a chefia imediata e o servidor, que passou a ter um retorno em relao ao seu desempenho. A partir da ADI, foi possvel constatar mudanas comportamentais vinculadas diretamente aos critrios pontualidade e assiduidade, por parte de alguns servidores. Tambm foi possvel identificar necessidades de capacitao dos servidores avaliados nos momentos de elaborao e atualizao do PGDI e de realizao da entrevista de avaliao. A entrevista de avaliao, por sua vez, abriu um espao para o servidor dar sugestes relacionadas ao funcionamento e atuao de seu rgo ou entidade, no se resumindo a pontos relacionados ao desempenho do servidor. Alm disso, foi possvel identificar o potencial de servidores que estavam sendo subaproveitados e a necessidade de mudana de rea de servidores que no apresentavam perfil adequado s funes que estavam desenvolvendo e que, a partir da ADI, foram remanejados internamente ou, em alguns casos, mudaram de rgo ou entidade. Em alguns casos, houve encaminhamento de servidor para acompanhamento psicofuncional. A ADI possibilitou a identificao de vrias irregularidades na situao funcional dos servidores e a regularizao dos casos mais simples. As irregularidades mais frequentes foram a disposio informal do servidor para outro rgo ou entidade e o desvio de funo. Tambm foi possvel obter um diagnstico das condies de trabalho oferecidas pelos rgos ou entidades, por meio do preenchimento, por parte do servidor avaliado, do formulrio Informaes sobre as Condies de Trabalho. Em alguns rgos e entidades, os fatores identificados pelos servidores, que influenciavam negativamente no desempenho, foram considerados e alterados. Com isso, houve melhoria das condies de trabalho, a partir das informaes geradas no processo de avaliao. Enfim, apesar de ainda no ser possvel afirmar que a ADI promoveu mudanas de desempenho do servidor, no que tange, por exemplo, qualidade e produtividade no trabalho, nota-se que outras mudanas j foram efetivadas, gerando resultados positivos para a gesto de pessoas no Estado.

6. Concluso
O modelo de Avaliao de Desempenho Individual foi concebido com o objetivo primordial de melhorar o desempenho do servidor, a fim de garantir a prestao de servios pblicos de qualidade a todos os cidados, contribuindo para a implementao do princpio da eficincia na Administrao Pblica do Poder Executivo Estadual. Ressalta-se o relevante papel da ADI no fornecimento

Parte 4 - 187

de subsdios e na retroalimentao de informaes para a gesto da poltica de recursos humanos no Estado. A elaborao do marco legal e a definio da metodologia padro visaram construo de um processo simples que realizasse efetivamente a avaliao do desempenho dos servidores, permitindo-se adaptaes da metodologia e dos procedimentos para atender s especificidades dos rgos e entidades. Outro aspecto importante do modelo de avaliao de desempenho dos servidores mineiros a sua vinculao com outros institutos, compondo uma rede de aes institucionais e legais interdependentes e interligadas entre si. A obteno de resultado satisfatrio na ADI pr-requisito para o servidor evoluir na carreira e para a percepo de benefcios pecunirios como o Adicional de Desempenho e o Prmio por Produtividade. Esta estratgia pode ter contribudo para minimizar a resistncia dos servidores, medida que o servidor reconhece na ADI um mecanismo de incentivo e de premiao, apesar da implicao de perda do cargo ou funo pblica em decorrncia de resultados insatisfatrios. Certamente, o grande desafio e o que tornou inovadora a experincia da ADI no Governo de Minas Gerais foi a dimenso e a abrangncia da implementao do processo, j no primeiro perodo avaliatrio a diretriz era de que todos os servidores passveis de serem avaliados nos rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual tivessem o seu desempenho avaliado. Para tanto, foi realizado um amplo processo de divulgao da ADI entre os servidores pblicos estaduais, aes de capacitao presenciais e a distncia, direcionadas para a formao de multiplicadores e dos agentes que atuaram no processo, ressaltando-se a disponibilidade de recursos para o financiamento de tais aes. Destaca-se o papel da unidade central de recursos humanos da SEPLAG e das USRHs dos rgos e entidades que, estimulados pela primeira, realizaram um trabalho integrado e de cooperao mtua na implementao do processo. A SEPLAG acompanhou o processo de implementao nos rgos e entidades por meio da realizao, inclusive, de visitas tcnicas, prestando assessoria direta e sistemtica s USRHs na prestao das informaes e esclarecimentos necessrios para a implementao da ADI. Salienta-se, ainda, o apoio e comprometimento do Governador do Estado e dos dirigentes da SEPLAG, fator absolutamente fundamental para o xito do processo de implementao da ADI. No entanto, tambm foram identificados aspectos dificultadores, merecendo destaque a concepo errnea de que o instituto foi criado para fins de punio do servidor; o fato de a cultura de avaliao ainda ser incipiente no setor pblico, o descrdito na continuidade do processo e a falta de conhecimento, ainda, de grande parte dos servidores sobre os objetivos, a utilizao e as consequncias dos resultados do processo de ADI. Encerrado o primeiro perodo avaliatrio, acredita-se que os resultados podem ter refletido as dificuldades identificadas e os aspectos do processo que tm que ser aprimorados.

188 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

No obstante a ADI no ter alcanado todos os objetivos a que se props no primeiro ano de sua implementao, flagrante o sucesso da experincia no que tange ao foco em que foi trabalhada preliminarmente, qual seja o de ter quebrado a resistncia e ter iniciado um processo de mudana cultural entre os servidores, permitindo que fossem avaliados nos rgos e entidades da Administrao Pblica do Poder Executivo Estadual, e que fosse vencido o grande desafio de cumprir a meta estabelecida, considerando o nmero de servidores a serem avaliados e a sua distribuio geogrfica. Para o aprimoramento do processo de Avaliao de Desempenho Individual, j esto sendo realizadas anlises dos resultados da ADI para obteno de um diagnstico que identifique os aspectos que devem ser aprimorados, trabalho que est contando com a participao da SEPLAG, das USRHs, dos servidores que atuaram no processo como avaliadores e de representantes de sindicatos e associaes de servidores. Destaca-se que o foco de atuao de implementao do processo no segundo ano da sua realizao relaciona-se com: aprimoramento da ADI; orientaes relativas ao momento do estabelecimento das metas para o desempenho do servidor, a fim de disseminar a cultura de alinhamento das metas individuais com as metas institucionais e com as estratgias do Governo; a conscientizao sobre os reais objetivos a que a avaliao se prope e as consequncias da utilizao dos resultados da ADI. O clima de desconfiana entre os servidores ainda se faz presente e preciso que sejam adotadas medidas que desvinculem a avaliao da ideia de ameaa estabilidade do servidor, para que passem a vislumbr-la como insumo para a poltica de recursos humanos, bem como um instrumento gerencial de relevncia tanto para a instituio quanto para os prprios servidores. A Avaliao de Desempenho Individual, apesar de tantos obstculos e dificuldades, , sem dvida, uma experincia de sucesso, que pode e deve ser replicada em outros estados e entes da Federao. A sua implementao, principalmente, se considerarmos seu carter complexo por natureza, indito no setor pblico, no tocante abrangncia em que se deu em Minas Gerais, demonstra que possvel modernizar e tornar mais efetivos os instrumentos de gesto do Estado, fundamentais para a prestao de servios de alto nvel de qualidade e compatveis com as necessidades da sociedade. O processo de Avaliao de Desempenho Individual ainda tem muito para ser aprimorado. O primeiro passo j foi dado, na tentativa de implantar uma cultura de avaliao nos rgos e entidades. Naturalmente, no se imaginava que o modelo implementado fosse perfeito. Para que este chegue prximo do ideal, sero necessrios mais alguns anos, pois o que se busca o alinhamento entre os instrumentos de avaliao: metas institucionais, metas das unidades

Parte 4 - 189

administrativas e metas individuais, estas estabelecidas no PGDI. Para tanto, necessrio o aperfeioamento contnuo do processo por meio, principalmente, da participao das USRHs, dos representantes de sindicatos e associaes, dos avaliadores e dos avaliados.

nOTAS
1

Lei n 14.693, de 31 de julho de 2003. Lei n 14.694, de 30 de julho de 2003. Lei n 14.694, de 30 de julho de 2003.

CAPTULO 10

Reestruturao das Carreiras


Jomara Silva Fdua Bayo Fernanda Neves Luciana Meireles Este captulo trata do processo da reestruturao e implantao das carreiras dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Essa experincia merece ateno por ter concepes inovadoras, pelo seu alcance e abrangncia, uma vez que, aps 11 anos, todas as carreiras dos aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas. So 128 carreiras, contendo 309.569 cargos efetivos no Poder Executivo Estadual, excludas as carreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros. Para relatar a experincia da reestruturao e implantao das carreiras do Poder Executivo Estadual, este texto est estruturado em cinco partes. A primeira ir explicitar a contextualizao, os antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturao das carreiras; na segunda so apresentadas as etapas da implementao, as diretrizes para a elaborao das tabelas salariais, o processo de negociao para a elaborao, bem como o processo de tramitao dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; na terceira so apresentadas as caractersticas e as inovaes das novas carreiras; na quarta parte sero apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturao das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantao das novas tabelas salariais; e enfim, na ltima parte, tem-se a concluso do texto.

192 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

1. Introduo
Uma das aes do Projeto Estruturador Choque de Gesto foi a reestruturao e implantao das novas carreiras dos servidores pblicos do Poder Executivo Estadual. A implementao das novas carreiras foi uma das mais difceis tarefas relacionadas Poltica de Recursos Humanos. Uma srie de razes justifica tal concluso. Algumas dizem respeito a questes tcnicas, tais como: a falta de nmero preciso com relao ao quantitativo de cargos efetivos; a inexistncia de informaes confiveis dos dados dos servidores para a reestruturao das carreiras, a elaborao das tabelas salariais e o posicionamento dos servidores nas novas carreiras; a inexistncia de um sistema informatizado consistente e com informaes corretas e atualizadas dos dados funcionais dos servidores; a precariedade do sistema informatizado para a realizao de impactos financeiros para a construo das tabelas salariais; a precariedade da infraestrutura tcnica e de pessoal. Outras dificuldades que podem ser destacadas so: expectativa gerada pelos 11 anos sem reestruturao das carreiras e reajuste das tabelas salariais; falta de credibilidade dos servidores pblicos nos governos e na implementao de benefcios com a mudana de governo. A maioria dos servidores no teve o benefcio da concesso de progresso nas tabelas antigas; falta de recursos oramentrios e financeiros para a construo das tabelas salariais; necessidade de se respeitar o limite de 49% da receita corrente lquida com despesa de pessoal, em atendimento Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal; grande nmero de servidores pblicos; necessidade de se ampliar as estruturas das carreiras em funo do aumento do tempo necessrio para aposentadoria;

Parte 4 - 193

existncia de inmeros problemas com a nsia de soluo, que foram acumulados com o decorrer dos anos; as diferenas e as peculiaridades dos servidores, das carreiras e das tabelas do Poder Executivo; elevado nmero de servidores em desvio de funo. Um dos maiores desafios foi compatibilizar o fim do concurso interno, decorrente do advento da Constituio da Repblica de 1988, o entendimento do Supremo Tribunal Federal relativo inconstitucionalidade da figura do acesso, com a necessidade de se fazer uma poltica de recursos humanos pautada na meritocracia e no incentivo capacitao dos servidores. A reestruturao das carreiras e a implantao das novas tabelas salariais foram realizadas com a expectativa de dar o primeiro passo para diminuir e minimizar os problemas e distores existentes; de fornecer mecanismos para que todos os servidores pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementvel e com ganhos reais, bem como sustentvel do ponto de vista oramentrio e financeiro. Alm disso, a expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento capacitao, elevao de escolaridade e formao profissional do servidor e, ainda, criar a sistemtica de desenvolvimento do servidor na carreira, pautado no mrito e na profissionalizao. Para proceder reestruturao e implantao das novas carreiras foi publicado o Decreto n 43.576, de 9 de setembro de 2003, estabelecendo as diretrizes para que os rgos e entidades do Poder Executivo Estadual elaborassem os novos planos de carreiras. As diretrizes para a construo das novas carreiras tiveram como pressupostos: desenvolvimento do servidor pblico efetivo na respectiva carreira, com base na igualdade de oportunidades, no mrito funcional, na qualificao profissional e no esforo pessoal; anlise da avaliao peridica de desempenho individual como requisito necessrio para o desenvolvimento na carreira, por meio de promoo e progresso, com valorizao do desempenho eficiente das funes atribudas respectiva carreira; sistema permanente de formao e aperfeioamento do servidor para fins de promoo na carreira; valorizao gradativa da formao ou titulao do mesmo nvel ou do nvel de escolaridade superior quela exigida pelo nvel em que o servidor estiver posicionado na carreira, aplicando-se fator de reduo

194 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

ou supresso do interstcio necessrio, bem como do quantitativo de avaliaes de desempenho individual, para fins de progresso e promoo; evoluo do vencimento bsico, do grau de responsabilidade e da complexidade de atribuies, de acordo com o grau ou nvel em que o servidor estiver posicionado na respectiva carreira; maior mobilidade institucional, setorial e intersetorial dos servidores pblicos efetivos na Administrao Pblica; descrio ampla das atribuies dos cargos efetivos; busca da isonomia de vencimento bsico entre os cargos que possuem as mesmas atribuies definidas pela legislao vigente, de acordo com o grau de responsabilidade das tarefas, a natureza e a complexidade dos cargos componentes das carreiras; e garantia de irredutibilidade da remunerao do cargo efetivo. Pode-se perceber que as diretrizes para a instituio de Planos de Carreiras tiveram como base a meritocracia e o incentivo formao e capacitao contnua do servidor, buscando proporcionar, consequentemente, um aumento da eficincia e eficcia das instituies e da prestao do servio pblico. Outro ponto importante refere-se lgica de construo do menor nmero de carreiras possvel, com atribuies mais amplas. Em princpio, buscou-se construir carreiras comuns a todos os rgos e entidades do Poder Executivo Estadual das atividades da rea meio, entretanto, tal no foi possvel, ficando restrita a fuso de cargos dentro de um mesmo grupo de atividades, que ser melhor explicitado no item Etapas da Implementao. Cumpre mencionar uma diretriz bastante polmica entre o Governo e os representantes das entidades sindicais, qual seja, a vedao de ingresso por concurso pblico em cargos de carreiras com exigncia de nvel fundamental de escolaridade. Tal diretriz tem como fundamento a instituio de um corpo de servidores pblicos melhor qualificado e que atividades que demandam conhecimento inferior ao ensino mdio, tais como, as relacionadas com conservao, limpeza, recepo, e outros, sejam desempenhadas por meio de servios terceirizados.1

Parte 4 - 195

2. Etapas da Implementao
A reformulao dos planos de carreiras do Poder Executivo Estadual foi implementada em fases distintas. Na primeira etapa foram definidos o quantitativo de cargos de provimento efetivo e a estrutura das carreiras, as transformaes das classes de cargos anteriormente existentes nas novas carreiras, bem como a nova sistemtica de desenvolvimento dos servidores nas novas carreiras institudas. Na segunda, foram estabelecidas as tabelas de vencimento bsico, considerando a nova estrutura das carreiras. Na ltima fase, foram definidas as regras de posicionamento e o consequente posicionamento dos servidores nas novas estruturas das carreiras. O Artigo 5 da Emenda Constituio Estadual n 57, de 15 de julho de 2003, determinou que o Governo do Estado de Minas Gerais deveria encaminhar Assembleia Legislativa, at 31 de dezembro daquele ano, os projetos de lei relativos aos novos planos de carreira dos servidores pblicos civis do Poder Executivo. Face ao referido dispositivo constitucional, foram promovidas reunies entre representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto - SEPLAG e membros de entidades representativas dos servidores pblicos estaduais, com o objetivo de discutir as diretrizes para a elaborao dos anteprojetos de leis referentes aos novos planos de carreira dos servidores do Poder Executivo Estadual. Tais diretrizes foram publicadas no Decreto n 43.576, de 9 de setembro de 2003. Paralelamente s reunies de discusso das diretrizes para a elaborao dos novos planos de carreiras, realizou-se a atualizao e sistematizao dos dados referentes ao quantitativo de cargos existentes, providos e vagos em cada rgo e entidade do Poder Executivo, bem como o quantitativo de servidores aposentados, funes pblicas e cargos resultantes de efetivao pela EC n 49, de 13 de junho de 2001.2 O levantamento teve como base de dados um relatrio emitido em setembro de 2003 pelo Sistema Integrado de Administrao de Pessoal SISAP, que foi posteriormente confrontado com uma pesquisa efetuada pela Auditoria-Geral do Estado. Foi realizado, ainda, um levantamento manual dos aproximadamente doze mil servidores efetivados pela EC n 49, de 2001, por meio das publicaes das efetivaes no dirio oficial do Estado Para que a elaborao dos referidos planos pudesse se dar com maior facilidade e objetivando fortalecer os subsistemas de atuao do poder pblico, o Decreto n 43.576, de 2003, definiu quatorze Grupos de Atividades, reunindo-se em cada qual as carreiras dos rgos e entidades cujas finalidades e competncias encontram maior proximidade e afinidade.

196 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Desta maneira, os rgos e entidades da Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo foram distribudos nos seguintes grupos: Grupo de Atividades de Gesto, Planejamento, Tesouraria, Auditoria e Poltico-Institucionais; Grupo de Atividades de Agricultura e Pecuria; Grupo de Atividades de Meio Ambiente; Grupo de Atividades de Sade, Grupo de Atividades de Previdncia Social; Grupo de Atividades de Educao Bsica; Grupo de Atividades de Educao Superior; Grupo de Atividades de Cincia e Tecnologia; Grupo de Atividades de Cultura; Grupo de Atividades de Desenvolvimento Econmico e Social; Grupo de Atividades de Defesa Social; Grupo de Atividades de Transportes e Obras Pblicas; Grupo de Atividades de Tributao, Fiscalizao e Grupo de Atividades Jurdicas. Com a publicao do Decreto n 43.576, de 2003, iniciou-se uma srie de reunies entre a equipe tcnica da SEPLAG e os representantes de todos os rgos e entidades integrantes dos grupos de atividades supracitados, com o objetivo de elaborar os planos de carreiras, de forma a contemplar as peculiaridades de cada grupo, observando-se as diretrizes definidas. A elaborao e o encaminhamento Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais - ALEMG dos anteprojetos de leis dos planos de carreiras dos servidores pblicos civis do Poder Executivo Estadual foi concluda em dezembro de 2003, atendendo ao disposto no art. 5 da Emenda Constituio Estadual n 57/2003. A tramitao de referidos projetos de lei na ALEMG compreendeu o perodo entre 31 de dezembro de 2003 e 24 de dezembro de 2004, data da aprovao do ltimo projeto de lei. Neste importe, a SEPLAG acompanhou todo o processo legislativo com anlise criteriosa das alteraes efetuadas durante a tramitao. Ressalta-se que foram realizadas vrias audincias pblicas, alm do contato permanente com os representantes das entidades sindicais e dos servidores de forma a preservar seus interesses e necessidades na formatao e aprovao das novas carreiras, dentro das diretrizes previamente estabelecidas, sendo que vrias demandas foram atendidas durante as atividades parlamentares. Aps a aprovao das leis que instituram os novos planos de carreiras, foram publicados os decretos que estabeleceram a lotao, a codificao e a identificao de cada cargo de provimento efetivo do Poder Executivo. Tal medida permite Administrao o acompanhamento e controle permanente das alteraes do quantitativo de cargos providos e vagos em cada rgo ou entidade, bem como a identificao das reas onde existe maior demanda de pessoal. A segunda etapa do processo de reformulao dos planos de carreiras foi a elaborao dos projetos de lei instituindo as tabelas de vencimento bsico das novas carreiras do Poder Executivo Estadual. Em junho de 2005, foram encaminhados Assembleia Legislativa os projetos de lei que instituem as tabelas de vencimento bsico das carreiras dos Grupos de Atividades dos Profissionais da

Parte 4 - 197

Educao Bsica do Estado, da Educao Superior e da Sade, com vigncia em 1 de setembro de 2005, e as demais tabelas foram encaminhadas em outubro do mesmo ano, com vigncia em 1 de janeiro de 2006. A construo das referidas tabelas de vencimento bsico fundamentou-se na valorizao dos servidores pblicos estaduais, buscando corrigir as distores geradas pela poltica de remunerao ento vigente e oferecer a perspectiva de evoluo salarial na carreira a todos os que, com o tempo, apresentem melhor desempenho e maior qualificao para o exerccio de suas funes. O sistema remuneratrio do Poder Executivo Estadual ento vigente no permitia uma carreira com evoluo salarial, inclusive decorrente do desenvolvimento do servidor nas carreiras, por meio de promoo ou progresso. Neste sentido, primeiramente vale mencionar a instituio da Parcela Remuneratria Complementar PRC, instituda pela Lei Delegada n 41, de 07 de junho de 2000. A referida lei estabeleceu pisos salariais para os servidores do Poder Executivo Estadual, com valores determinados conforme o nvel de escolaridade exigido para o provimento do cargo. A PRC destinava-se a assegurar que a remunerao do servidor no tivesse valor inferior ao piso salarial estabelecido. Entretanto, grande parte dos servidores que ingressaram em uma mesma carreira do servio pblico estadual, em pocas diversas, passaram a perceber idnticos valores de remunerao, em funo da instituio de piso salarial que considerava os adicionais por tempo de servio adquiridos at a data de publicao da lei que instituiu a referida parcela, qual seja, 07 de junho de 2000, bem como o valor de vencimento bsico de seu cargo efetivo. Outra distoro salarial decorrente da instituio da PRC refere-se situao de que, se o servidor tivesse aumento do vencimento bsico em decorrncia da progresso e promoo, o valor necessrio para alcanar o piso salarial diminua, o que levava diminuio do valor da PRC. Consequentemente, servidores de uma mesma carreira que estavam posicionados em nveis e graus diversos, e que contavam com diferentes perodos de efetivo exerccio possuam, frequentemente, valores semelhantes de remunerao. Ademais, no antigo modelo de estruturas das carreiras do Poder Executivo, a maioria das tabelas de vencimento bsico possua amplitudes muito pequenas ou at mesmo inexistentes entre os nveis e graus. Nesse contexto, a progresso ou promoo do servidor na carreira no implicava, necessariamente, uma evoluo salarial. Um exemplo claro desta distoro pode ser observado na tabela de vencimento bsico da Carreira do Pessoal da Administrao Direta do Poder Executivo, instituda pelo Decreto n 36.034, de 14 de setembro de 1994, na qual os valores do nvel 1, grau A, at o nvel 7, grau G, so idnticos: R$200,00 (duzentos reais).

198 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Com a reestruturao das carreiras do Poder Executivo e a implantao das novas tabelas de vencimento bsico, buscou-se a correo das distores desse antigo modelo. As novas tabelas possuem, como regra geral, variao linear de 3% entre os graus e 22% entre os nveis, podendo ser maior ou menor em algumas carreiras cujas peculiaridades exigiram adaptaes. Assim, a progresso e a promoo na carreira implicaro, obrigatoriamente, aumento do valor do vencimento bsico e da remunerao. Nesse contexto, para ser possvel construir tabelas de vencimento bsico seria imprescindvel incorporar a PRC de todos os servidores. Todavia o impacto financeiro da incorporao total do valor da PRC ao vencimento bsico foi estimado em aproximadamente dois bilhes de reais ao ano, o que a inviabilizou. Assim, objetivando extinguir a PRC e incorporar parcela da mesma, preliminarmente elaborao das tabelas de vencimento bsico, foi instituda a Vantagem Temporria Incorporvel VTI, por meio da Lei n 15.787, de 27 de outubro de 2005, decorrente da soma dos valores da PRC e do abono de R$45,00 institudo pela Lei Delegada n 38, de 1997, parcelas que foram extintas pelo referido diploma legal. Ressalte-se que a incorporao do abono tambm era uma antiga demanda dos servidores. Vale mencionar que o trabalho de elaborao das tabelas de vencimento bsico foi um trabalho coordenado pela SEPLAG e realizado conjuntamente com os rgos e entidades dos grupos de atividades. Os representantes dos grupos de atividades, observando as diretrizes definidas, gozavam de autonomia para definir as tabelas de vencimento bsico das carreiras de seus quadros de pessoal. Para a elaborao das tabelas de vencimento bsico, a primeira diretriz definida foi o limite do impacto financeiro decorrente da implementao das mesmas. A partir de uma anlise conjunta de fatores como o crescimento vegetativo da folha de pessoal, a projeo da receita corrente lquida e do limite de 49% de gasto com despesa de pessoal do Poder Executivo definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o montante de recursos para implementao das novas tabelas foi de aproximadamente 10% sobre a folha total de pessoal, dividido de forma equnime entre todos os grupos de atividades. As outras diretrizes que orientaram os trabalhos para elaborao das tabelas foram a incorporao de parcela da VTI, a construo de tabelas lineares com amplitude, regra geral, de 3% por grau e 22% por nvel, e a irredutibilidade da remunerao ao servidor posicionado na nova carreira. Grande parte do valor da VTI foi incorporada nas novas tabelas salariais e, em muitos casos, tal incorporao ocorreu integralmente. Para os servidores das carreiras supracitadas, o valor remanescente da nova vantagem instituda permanecer com a mesma natureza e passar a ser fixo, sujeito exclusivamente ao reajuste geral ou a futuras incorporaes ao vencimento bsico. Os valores da VTI sero progressivamente incorporados ao vencimento bsico dos servidores,

Parte 4 - 199

mas, por outro lado, no sero reduzidos na ocasio em que o servidor tiver progresso ou promoo na carreira. Dessa forma, fica garantido que a progresso e a promoo na carreira implicaro melhoria salarial. A terceira etapa do processo de reformulao dos planos de carreira efetivou-se com a publicao dos decretos que definem as regras de posicionamento dos servidores nas novas carreiras. Tais regras foram elaboradas com base nas transformaes e correlaes das antigas classes de cargos nas novas carreiras, na escolaridade do cargo efetivo ocupado, no vencimento bsico correspondente ao nvel e ao grau ocupado pelo servidor na classe anterior, e na lotao do cargo de provimento efetivo. Ressalte-se que o rgo ou entidade de exerccio no interferiu no posicionamento do servidor. Por fim, o processo de implementao dos planos de carreiras concludo com o efetivo posicionamento dos servidores na estrutura das carreiras, por meio da publicao de Resoluo Conjunta entre o dirigente mximo do rgo, ou da entidade de lotao do cargo de provimento efetivo ocupado, e o Secretrio de Estado de Planejamento e Gesto. Nesse momento, o servidor concretiza seu posicionamento nas novas carreiras, passando a fazer jus aos benefcios e nova sistemtica de evoluo da carreira, bem como s tabelas salariais institudas para as novas carreiras.

3. Principais Caractersticas dos Planos de Carreiras


No obstante os planos de carreiras contemplarem as peculiaridades de cada grupo de atividades, as principais caractersticas so comuns a todos eles, uma vez que a sistemtica de concepo foi definida pelo Decreto n 43.576/2003. Inicialmente, vale ressaltar que os novos planos de carreiras estabeleceram conceitos importantes e padronizados no mbito do Poder Executivo Estadual, quais sejam: grupo de atividades: conjunto de carreiras agrupadas segundo sua rea de atuao; carreira: conjunto de cargos de provimento efetivo, agrupados segundo sua natureza e complexidade e estruturados em nveis e graus, escalonados em funo do grau de responsabilidade e das atribuies da carreira; cargo de provimento efetivo: unidade de ocupao funcional do quadro de pessoal privativa de servidor pblico efetivo, com criao, remunerao, quantitativo, atribuies e responsabilidades definidas em lei, e direitos e deveres de natureza estatutria estabelecidos em lei complementar;

200 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

quadro de pessoal: conjunto de cargos de provimento efetivo e de provimento em comisso de rgo ou de entidade; nvel: posio do servidor no escalonamento vertical dentro da mesma carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmos requisitos de capacitao e mesma natureza, complexidade, atribuies e responsabilidades; grau: posio do servidor no escalonamento horizontal no mesmo nvel de determinada carreira. A reestruturao das carreiras dos servidores do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais compreende uma srie de inovaes expressivas em relao ao modelo anteriormente adotado. O primeiro aspecto inovador consiste na eliminao do conceito de classe de cargos. No modelo anterior, as carreiras dos servidores do Poder Executivo Estadual eram compostas por segmentos de classes vinculados aos nveis de escolaridade exigidos para o provimento dos cargos, ou seja, cada segmento de classe agrupava cargos com os mesmos requisitos de escolaridade. Os segmentos de classes, por sua vez, eram compostos por classes de cargos. Por exemplo, nas estruturas das carreiras regulamentadas pelo Decreto n 36.033, de 14 de setembro de 1994, os cargos para cujo provimento era exigido o nvel fundamental de escolaridade, e que possuam atribuies semelhantes, formavam um segmento de classe. Esse segmento de classe compreendia duas classes de cargos, sendo exigida a 4 srie do ensino fundamental para o provimento dos cargos da primeira, e, para a classe seguinte, a 8 srie do Ensino Fundamental. Embora as carreiras fossem compostas por classes de cargos com diferentes requisitos de escolaridade, o servidor no poderia ser promovido para um segmento de classe com requisito de escolaridade diverso daquele exigido para o cargo originalmente ocupado essa modalidade de ascenso na carreira, denominada acesso, era prevista na Lei Estadual n 10.961, de 1992, que reestruturou as carreiras do Poder Executivo, bem como no Estatuto do Magistrio (Lei Estadual n 7.109, de 1977), mas foi vedada pela Constituio Federal de 1988. Por essa razo, a melhoria da qualificao do servidor, atravs da obteno de ttulos de escolaridade, no gerava perspectivas de evoluo salarial. Ademais, praticamente todas as carreiras s admitiam o ingresso no nvel inicial, excetuando-se os segmentos de classes de cargos que tinham a ps-graduao como requisito de escolaridade. Com a reestruturao das carreiras do Poder Executivo Estadual, extinguiu-se o conceito de classe, instituindo-se um modelo, cujas carreiras no so compartimentadas em segmentos isolados. A maioria das novas carreiras composta por nveis com diferentes requisitos de escolaridade, e qualquer servidor pode ser promovido at o ltimo nvel da carreira, desde que atenda aos requisitos

Parte 4 - 201

legais. Desta forma, o servidor ter incentivos para aprimorar sua formao ao longo da vida funcional, uma vez que a melhoria do nvel de escolaridade passa a ser, em muitos casos, requisito para a promoo na carreira. importante ressaltar que a estrutura de uma carreira contendo nveis de escolaridade diferenciados, com possibilidade de o servidor ser promovido at o final de sua carreira, em nada se assemelha com a figura do acesso julgado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal STF. O que foi feito em Minas a construo de carreiras contendo estruturas com nveis de escolaridade diferentes, para estimular a formao do servidor, o que no significa a possibilidade de provimento em cargo pblico sem concurso pblico. Para explicar melhor, imagine-se, por exemplo, um cargo de assistente tcnico, cuja estrutura da carreira inicia-se com nvel mdio de escolaridade. Para promoo a um nvel maior da estrutura da mesma carreira, o Poder Executivo estabelece a exigncia de que o servidor tenha a formao em nvel superior de escolaridade. Neste caso, comprovando os requisitos exigidos para promoo, entre eles a formao em nvel superior de escolaridade, o servidor promovido para um nvel maior na estrutura de sua carreira, mas continua sendo assistente tcnico como inicialmente. Em outras palavras, se um servidor ocupa um cargo de assistente tcnico, como citado anteriormente, e pretende ser analista, cuja estrutura da carreira inicia-se com nvel superior de escolaridade, ele somente poder s-lo por meio de concurso pblico. Outra caracterstica do antigo modelo de carreiras do Poder Executivo Estadual era a existncia de um grande nmero de classes de cargos, correspondendo a cada classe um conjunto especfico de atribuies. Na maioria dos casos, essas classes de cargos agrupavam um nmero bastante restrito de categorias profissionais algumas classes contemplavam apenas uma categoria. Este contexto propiciava, frequentemente, situaes de desvio de funo, especialmente nas classes cujas atribuies tornaram-se desnecessrias ou obsoletas. O elevado nmero de classes de cargos tambm era devido existncia de classes especficas para os Quadros de Pessoal de determinados rgos ou entidades do Poder Executivo, mesmo nas situaes em que havia semelhana ou afinidade nas reas de atuao desses rgos ou entidades. Nas leis que instituem os novos Planos de Carreiras do Poder Executivo, as atribuies dos cargos foram definidas de maneira ampla e genrica, de forma a abranger diversas categorias profissionais, proporcionando uma carreira com servidores multifuncionais, com multitarefas, alm de tornar mais simples a renovao dos quadros de pessoal. Assim, a criao de carreiras que abranjam diversos rgos e entidades com finalidades e competncias afins, somada a uma descrio mais ampla das atribuies dos cargos, facilita a movimentao dos servidores (transferncias, mudana de lotao etc.) entre os rgos e entidades que possuem carreiras em comum,

202 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

permitindo que as necessidades de pessoal da administrao pblica possam ser atendidas com maior acuidade, provendo-se com rapidez a demanda de recursos humanos nas reas eventualmente mais carentes. Neste sentido, promoveu-se a fuso de diversas classes de cargos, o que resultou na transformao das 893 classes de cargos anteriormente existentes em apenas 128 carreiras. Outra medida adotada para simplificar a gesto de pessoas no mbito da Administrao Pblica Estadual a padronizao da denominao das carreiras, conforme o nvel de escolaridade do cargo: Ajudante, Oficial e Auxiliar, para carreiras com exigncia de nvel fundamental; Agente, Tcnico e Assistente, para carreiras com exigncia de nvel intermedirio; e Analista, Gestor e Especialista, para carreiras com exigncia de nvel superior. Ressalte-se que existem carreiras com denominao especfica, tais como Procurador do Estado, Professor da Educao Bsica e outros. O ingresso nas carreiras dar-se- por meio de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos e, regra geral, ocorrer no primeiro grau do nvel inicial das carreiras. Por outro lado, outra inovao contida nos novos Planos de Carreiras dos servidores do Poder Executivo consiste na previso de ingresso, em nvel diverso do inicial, para algumas carreiras. Regra geral, tal possibilidade ocorreu nas carreiras de nvel superior de escolaridade, cuja estrutura tenha previso de comprovao de habilitao em nvel superior de escolaridade, no nvel inicial da estrutura da carreira e, em um nvel mais elevado da mesma estrutura, exija habilitao em nvel de ps-graduao stricto sensu. Neste caso, o Poder Executivo pode realizar concurso pblico exigindo-se do candidato comprovao de ps-graduao stricto sensu para ingresso em nvel mais elevado da carreira. Ressalta-se que a legislao deve prever tal possibilidade e, ainda, em qual nvel da carreira dar-se- esse ingresso. Vale mencionar que o instituto do ingresso em nvel diverso do inicial da carreira um instrumento muito til para a captao de profissionais com maior habilitao e formao para o desempenho das atribuies dos cargos pblicos, possibilitando que tais profissionais ingressem em um nvel mais elevado da estrutura da carreira para o qual foi aprovado em concurso pblico. Na vigncia do antigo modelo de carreiras, no havia incentivos para a mudana de carreira no mbito do Poder Executivo Estadual, atravs de concurso pblico o ingresso em outra carreira s seria proveitoso se a remunerao fosse maior do que a do cargo anteriormente ocupado pelo servidor. Os novos Planos de Carreiras contm a previso de que o servidor pblico ocupante de cargo de provimento efetivo do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais que ingressar em cargo de uma das novas carreiras do Estado, em razo de concurso pblico posterior publicao da lei que instituiu a referida carreira, com jornada de trabalho equivalente do cargo de origem, cuja remunerao for superior do cargo de carreira em que ingressar, poder perceber

Parte 4 - 203

a diferena a ttulo de vantagem pessoal denominada vantagem pessoal/novo ingresso - VP/NI, sujeito exclusivamente reviso geral da remunerao dos servidores estaduais. Outra caracterstica das carreiras consiste na estrutura ser matricial, organizada em nveis e graus. Nvel a posio do servidor no escalonamento vertical da estrutura da carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmos requisitos de capacitao e a mesma natureza, complexidade, atribuies e responsabilidades. O grau a posio do servidor no escalonamento horizontal, no mesmo nvel de determinada carreira. O servidor pode evoluir na carreira, com ampliao de nvel e de grau, por meio de progresso e promoo, e no h limite de vagas para promoo na maioria das carreiras. A progresso consiste na passagem de um grau para o subsequente, dentro de um mesmo nvel. Far jus progresso na carreira o servidor que se encontrar em efetivo exerccio, aps ter cumprido o interstcio de dois anos de efetivo exerccio no mesmo grau e recebido duas avaliaes peridicas de desempenho individual satisfatrias desde a sua progresso anterior. A promoo a passagem do servidor de um nvel a outro imediatamente subsequente. Regra geral, para ser promovido, o servidor dever encontrar-se em efetivo exerccio, ter cumprido o interstcio de cinco anos de efetivo exerccio no mesmo nvel e ter recebido cinco avaliaes peridicas de desempenho individual satisfatrias, desde a sua promoo anterior, nos termos das normas legais pertinentes; se for o caso, dever, ainda, comprovar a escolaridade mnima exigida para o nvel subsequente, bem como a participao e aprovao em atividades de formao e aperfeioamento, se houver disponibilidade oramentria e financeira para implementao de tais atividades. A avaliao de desempenho, que era prevista como requisito para desenvolvimento na carreira na Lei n 10.961/92, somente foi instituda e regulamentada em 2003,3 e somente teve sua implementao realizada para todos os servidores pblicos a partir de julho de 2004. Por esse motivo, considerou-se apenas o decurso do tempo de servio no cargo e a ausncia de punies disciplinares para as progresses e promoes obtidas na vigncia do antigo modelo. Ressalte-se que, na maioria dos rgos e entidades do Poder Executivo, no houve progresses e promoes aps o posicionamento efetuado por meio do Decreto n 36.033, de 1994. Na linha da sistemtica do desenvolvimento do servidor pblico nas carreiras, pautado no mrito e no apenas no decurso do tempo, a avaliao de desempenho individual, que um instituto que est efetivamente sendo implementado no Poder Executivo Estadual, requisito essencial para a progresso e promoo.

204 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A valorizao da formao do servidor reafirmada, nos novos Planos de Carreiras, por meio da criao do instituto intitulado Progresso e Promoo por Escolaridade Adicional, instrumento que permite a reduo ou supresso do interstcio temporal e do nmero de avaliaes de desempenho individual necessrias ao desenvolvimento na carreira, desde que o servidor apresente escolaridade complementar ou superior quela exigida para o nvel em que estiver posicionado. Tal instituto beneficiar no somente os novos investimentos na formao do servidor, mas tambm o investimento na elevao de escolaridade que o servidor j tenha feito durante sua vida funcional, e que, no modelo anterior, no reconhecia. Como j explicitado anteriormente, as novas carreiras foram estruturadas contendo diversos nveis de escolaridade, consubstanciando-se, assim, em um mecanismo de incentivo capacitao contnua do servidor, ou seja, melhoria de sua formao pessoal ao longo da vida funcional. Ressalte-se que, embora a maioria das estruturas das novas carreiras contenha nveis com diferentes requisitos de escolaridade, as leis que instituem os novos planos de carreiras definem que o posicionamento do servidor deve se dar no nvel da carreira com o mesmo requisito de escolaridade exigido para o seu ingresso. Ressalte-se, ainda, que a maioria das leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder Executivo Estadual prev o direito de opo pela permanncia no cargo ou funo pblica ocupados anteriormente ao posicionamento do servidor na nova carreira. Trata-se de uma garantia que visa conferir legitimidade ao processo de reestruturao das carreiras promovido pela atual gesto. Os servidores que optam por permanecer na carreira antiga no fazem jus s vantagens criadas para as novas carreiras do Poder Executivo. Assim, os valores das novas tabelas de vencimento bsico; os mecanismos de desenvolvimento na carreira relacionados ao mrito do servidor; os instrumentos de incentivo e reconhecimento do aperfeioamento e ampliao de sua formao; bem como outras vantagens previstas para novos Planos de Carreiras no beneficiaro os servidores que manifestarem a opo em questo. relevante acrescentar que a referida opo no implicar a perda das vantagens a que o servidor j tinha direito antes do posicionamento na nova carreira, tais como os adicionais por tempo de servio a que o servidor faz jus. Ressalte-se que o servidor que no manifestar a opo supracitada ter automaticamente ratificado o seu posicionamento na estrutura da nova carreira. Outra garantia ao servidor posicionado na nova carreira foi a irredutibilidade da remunerao. Assegurou-se, ainda, ao servidor inativo, o posicionamento na estrutura das novas carreiras apenas para fins de percepo do vencimento bsico correspondente ao nvel e grau que for posicionado, garantindo-se aos mesmos as regras de posicionamento estabelecidas aos demais servidores, utilizando-se como referncia o cargo, o nvel e o grau em que se deu a aposentadoria.

Parte 4 - 205

Observa-se que a reestruturao das carreiras representou um enorme progresso no que tange qualidade na prestao dos servios pblicos, j que proporcionou significativas vantagens aos servidores delas integrantes, gerando incentivos antes inexistentes e estimulando-os no desenvolvimento de suas atribuies. Nesse contexto, os planos de carreiras foram concebidos buscando implementar os princpios meritocrticos na Administrao Pblica. Assim, a essncia dos novos planos de carreiras consiste em possibilitar o desenvolvimento mediante a combinao dos critrios de tempo de servio, resultado satisfatrio da avaliao de desempenho individual e comprovao do nvel de escolaridade exigido para a promoo ao nvel subsequente, sem que haja ruptura com o conjunto de atribuies originalmente acometidas ao servidor. Desse modo, a formulao de Planos de Carreiras, em conformidade com o modelo proposto, permitir a evoluo do vencimento bsico, do grau de responsabilidade e da complexidade de atribuies, de acordo com o posicionamento do servidor em sua respectiva carreira, vinculando o desenvolvimento na carreira ao mrito funcional e formao do servidor.

4. Resultados
O processo de reestruturao das carreiras do Poder Executivo resultou na extino de 79.865 cargos de provimento efetivo, dos quais a maioria exigia como requisito de escolaridade o nvel fundamental, uma vez que no h mais ingressos em cargos pblicos com exigncia de nvel fundamental de escolaridade. Essa extino de cargos permitiu a criao de 43.649 cargos de provimento efetivo, sendo a maioria correspondente aos nveis intermedirio e superior de escolaridade. Como saldo das extines e criaes de cargos de provimento efetivo, foi gerada uma economia potencial de R$ 27.622.700,00, decorrente da reduo de 36.216 cargos no mbito do Poder Executivo Estadual. Ressalte-se que vrios rgos e entidades que possuam um quadro de pessoal reduzido e, em alguns casos, inexistente foram beneficiados com um remanejamento de cargos vagos. A extino de cargos de nvel fundamental de escolaridade, bem como o remanejamento dos cargos vagos entre os rgos e entidades do Poder Executivo, permitiu a abertura de vagas para concurso pblico onde a demanda maior, contemplando especialmente as carreiras de nvel intermedirio e superior de escolaridade, com exigncia de melhor nvel de qualificao. Paralelamente reestruturao das carreiras, o Estado vem promovendo uma renovao do seu quadro de pessoal. Entre os anos de 2003 e 2005, foram autorizadas 42.323 vagas para concursos pblicos no mbito da Administrao Pblica direta, autrquica

206 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

e fundacional do Poder Executivo. Muitos desses rgos e entidades possuem um quadro de pessoal bem menor que o necessrio para o exerccio de suas competncias e o problema se agravou aps vrios anos sem a realizao de concursos pblicos. Alm disso, o modelo de carreiras com atribuies amplas d maior flexibilidade Administrao na escolha das categorias profissionais necessrias para o provimento dos cargos vagos. Merece destaque o fato de que, com a instituio dos novos Planos de Carreiras, todas as jornadas de trabalhos esto estabelecidas em Lei. Ressalte-se que algumas carreiras do Poder Executivo Estadual possuam apenas jornada de 30 horas semanais. A partir dos Planos de Carreiras, quase todas as carreiras possuem previso de tabela de vencimento bsico correspondente carga horria semanal de 40 horas. Ademais, outro fator importante decorrente da reestruturao das carreiras foi a promoo da regulamentao das cargas horrias e regimes de trabalho dos servidores pertencentes a categorias profissionais contempladas em legislao especfica, ou cujas condies de trabalho exigem tratamento diferenciado, tais como as categorias dos mdicos e tcnicos de radiologia. Essa medida de suma importncia para assegurar a continuidade dos servios prestados pela Administrao, especialmente na rea da sade. Ressalte-se ainda que, anteriormente reestruturao das carreiras do Poder Executivo, algumas cargas horrias de trabalho praticadas em diversos rgos e entidades no eram previstas pela legislao estadual, tampouco possuam tabela de vencimento bsico correspondente. Com a implantao dos novos Planos de Carreiras, todas as jornadas de trabalho praticadas nos rgos e entidades do Poder Executivo foram regulamentadas. A implantao de 65 tabelas de vencimento bsico para as 36 carreiras dos Grupos de Atividades de Educao Bsica, Educao Superior e Sade, a partir de setembro de 2005, gerou um impacto financeiro de R$ 445.742.895,04 sobre a folha de pagamento no ano de 2005 do Poder Executivo, correspondente a 10,60%, beneficiando 357.331 servidores. Com o reajuste de 5% sobre as tabelas de vencimento bsico das referidas carreiras, a partir de 30 de junho de 2006, a folha de pagamento passa a ter um acrscimo na folha anual de R$ 618.475.250,33, correspondente a 14,70%. Para as demais carreiras do Poder Executivo, a implantao de 136 tabelas de vencimento bsico distribudos em 86 carreiras, com vigncia a partir de janeiro de 2006, acarretar um acrscimo folha de pagamento estimado em R$ 113.642.851,33 por ano, correspondendo a 13,53%, beneficiando 35.703 servidores. Portanto, para um total de 201 tabelas de vencimento bsico para as 122 carreiras do Poder Executivo, a implantao das novas tabelas de vencimento bsico consiste num impacto financeiro estimado em R$ 645.751.924,02 para o exerccio de 2006, correspondendo a 12,80%, beneficiando 393.034 servidores, totalizando um impacto anual de R$ 732.118.101,66, correspondendo a 14,51%.

Parte 4 - 207

Com a implantao das novas tabelas de vencimento bsico, somada ao reajuste salarial de 10% concedido aos policiais civis, militares, bombeiros militares e agentes de segurana penitencirios, cujo impacto financeiro anual de R$ 285.650.042,76, a folha de pagamento anual do Poder Executivo, cujo valor era de R$ 8.706.183.927,88 ser elevada para R$ 9.615.387.563,62 no exerccio de 2006, e R$ 9.723.952.072,30 no exerccio de 2007. Esses valores no contemplam o impacto financeiro decorrente dos novos provimentos de cargos efetivos atravs dos concursos pblicos. Ressalte-se que os acrscimos folha de pagamento do Estado esto em conformidade com o limite prudencial de despesas com pessoal estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Outro aspecto a ser destacado o alinhamento entre os conceitos e mecanismos previstos nos Planos de Carreiras e as medidas tomadas pelo Poder Executivo para conferir efetividade s previses legais. Essa, talvez, seja a maior distino entre os novos Planos de Carreiras e o modelo antigo. A associao entre os instrumentos legais e as medidas adotadas pela Administrao, visando a implementao das polticas de gesto de pessoas na esfera do Poder Executivo, garantem que os novos Planos de Carreiras no ficaro restritos ao plano conceitual. Um exemplo claro desse alinhamento pode ser observado na reestruturao do sistema eletrnico de processamento de dados referentes aos servidores do Estado o Sistema de Administrao de Pessoal - SISAP. Est em fase de implantao o Mdulo de Informaes Curriculares, que insere no SISAP informaes sobre a formao acadmica e a capacitao profissional dos servidores. Essas informaes so imprescindveis para o desenvolvimento na carreira, bem como para a Avaliao de Desempenho Individual, a Avaliao Especial de Desempenho e para as modalidades de remunerao varivel vinculadas ao resultado da Avaliao de Desempenho Individual. At o final do ano de 2006, sero inseridos no SISAP dados referentes identificao e codificao de todos os cargos de provimento efetivo da Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo Estadual. Assim, os servidores posicionados nas carreiras do Poder Executivo, bem como os que ingressarem nessas carreiras atravs de concursos pblicos, tero seus cargos identificados individualmente no sistema. A formao dessa base de dados permitir um controle de cargos dos rgos e entidades do Poder Executivo, que ter grande utilidade, por exemplo, no levantamento de vagas a serem preenchidas por concurso pblico, bem como no acompanhamento da transferncia de servidores. Em suma, possvel afirmar que a maior inovao apresentada no processo de reestruturao das carreiras do Poder Executivo consiste no vnculo entre os instrumentos legais e as aes gerenciais promovidas na rea de gesto de pessoas. Tal vnculo permite a avaliao prvia dos impactos decorrentes da

208 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

implementao de todas as etapas dos novos Planos de Carreiras, o que torna mais slidas as garantias de efetividade das polticas de gesto de pessoas, empreendidas pelo Governo do Estado de Minas Gerais. A implementao dos novos Planos de Carreiras em diferentes etapas, promovendo, em primeiro lugar, a renovao das estruturas das carreiras, para, posteriormente, instituir as tabelas de vencimento bsico e efetuar o posicionamento dos servidores, tambm denota o objetivo de assegurar a efetividade das polticas de gesto de pessoas no Poder Executivo Estadual.

5. Concluso
A reestruturao e a implantao das carreiras dos servidores pblicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais uma das aes do Projeto Estruturador Choque de Gesto, experincia que reflete a implementao de reformas de segunda gerao no mbito do Poder Executivo deste Estado. O novo modelo de gesto pblica que est sendo implementado no Governo de Minas pautado na viso meritocrtica e na busca da valorizao do servidor, com vistas ao alcance de resultados efetivos. Nesse contexto, o processo de reestruturao e implantao das carreiras dos servidores pblicos do Poder Executivo merece ateno por ter concepes inovadoras, alm do seu alcance e abrangncia, pois contempla mais de 390 mil servidores e pode ser considerado bem-sucedido. As concepes inovadoras, bem como a busca de instrumentos para atender a demandas histricas dos servidores, so fatores que devem ser ressaltados. Merecem destaque as caractersticas abaixo relacionadas: estruturas de carreiras contendo nveis de escolaridades diferenciados; carreiras construdas por grupo de atividades; carreiras com descrio das atribuies mais amplas; previso para ingresso, por meio de concurso pblico, em nvel diverso do inicial da estrutura das carreiras; vedao de ingresso em carreiras com escolaridade inferior ao ensino mdio completo; criao do instituto que estabelece a progresso e promoo por escolaridade adicional;

Parte 4 - 209

incentivo mudana de cargo efetivo (concurso pblico) do Poder Executivo Estadual Diferena de Remunerao = Vantagem Pessoal. Alm disso, outro fator que deve ser mencionado foi o fim do Abono Salarial e principalmente da PRC. O ltimo em especial, por ser um instituto incompatvel com a sistemtica de carreira e evoluo salarial durante a vida funcional do servidor. Deve-se ressaltar, ainda, que todas as carreiras do Poder Executivo Estadual passaram a ter estruturas com tabelas de vencimento bsico com variao entre os graus e entre os nveis. Isso significa que, se um servidor tiver progresso e promoo, ele ter ganho real, fato que no acontecia anteriormente para todas as carreiras. Por ltimo, merece meno o fato de o Poder Executivo estar investindo, paralelamente reestruturao das carreiras, na renovao do seu quadro de pessoal, por meio de autorizaes de concurso pblico para provimento dos cargos efetivos. Um dos fatores decisivos para o xito do processo de reestruturao das carreiras consiste na participao de representantes dos rgos e entidades diretamente envolvidos, bem como de membros das entidades representativas dos servidores pblicos, ao longo do processo de concepo e implantao dos novos Planos de Carreiras. Neste sentido, destaca-se a participao de representantes dos sindicatos e associaes de servidores pblicos na discusso das diretrizes consubstanciadas no Decreto n 43.576, de 2003. Cumpre mencionar, ainda, a participao constante dos representantes dos rgos e entidades do Poder Executivo e, especialmente, das unidades setoriais de recursos humanos na elaborao das leis que promoveram a reestruturao e implantao das carreiras do Poder Executivo. Merece destaque, ainda, a presena de membros dos sindicatos e demais entidades representativas dos servidores nas audincias pblicas, para discusso dos projetos de leis referentes reestruturao das carreiras e instituio das novas tabelas de vencimento bsico do Poder Executivo. Ressalte-se que, ao longo da elaborao dos referidos projetos de leis e durante sua tramitao na Assembleia Legislativa, grande parte das demandas dos sindicatos foram atendidas, desde que fossem compatveis com a legislao vigente e com as diretrizes apresentadas pelo Governo. A experincia da reestruturao das carreiras realizada em Minas Gerais denota o quo difcil concluir um projeto dessa natureza, haja vista situaes muitas vezes adversas nas quais a presso (poltica e social) e o tempo exguo ditam o ritmo de atividades.

210 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Apesar das dificuldades e obstculos, a reestruturao e a implantao das carreiras do Poder Executivo foram realizadas com o sucesso esperado. Isso porque no se tinha a pretenso de resolver todos os problemas existentes de uma nica vez. Mas, sim, a expectativa era dar o primeiro passo para diminuir e minimizar os problemas e distores existentes, para que todos os servidores pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementvel e com ganhos reais, bem como sustentvel do ponto de vista oramentrio e financeiro. Alm disso, a expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento capacitao, elevao de escolaridade e formao profissional do servidor e, ainda, criar a sistemtica de desenvolvimento do servidor na carreira, pautada no mrito. Uma vez superados os primeiros obstculos, vislumbra-se o desafio de garantir a efetividade dos novos Planos de Carreiras. Para tal fim, necessrio identificar aspectos das polticas de gesto de pessoas que podem ser aperfeioados, promovendo uma atualizao dos instrumentos legais referentes ao tema. necessrio, ainda, utilizar adequadamente os mecanismos de controle de cargos e informaes do SISAP para assegurar aos servidores o desenvolvimento na carreira, observados os requisitos legais. Por fim, o maior desafio cabe aos prximos gestores do Poder Executivo, que devero garantir a continuidade das experincias bem-sucedidas, na rea de polticas de gesto de pessoas empreendidas pelo atual governo, buscando, ainda, o aprimoramento contnuo dos instrumentos utilizados para promover a valorizao do servidor e a melhoria da qualidade dos servios pblicos.

nOTAS
1

Ressalte-se, porm, que h uma exceo restrio em comento, que a possibilidade de ingresso por concurso pblico para a carreira de auxiliar da educao bsica. Tal se justifica uma vez que a regra em questo no pode prejudicar a continuidade na prestao de servios pblicos. Considerando que existem escolas nos 853 municpios de Minas Gerais, pode-se tornar invivel a terceirizao de tais atribuies em algumas localidades. Neste caso, comprovada a inviabilidade da terceirizao, ser possvel prover tais cargos por meio de concurso pblico. Entretanto, de se ressaltar que, para os servidores que ocupam tais cargos efetivos, foram construdas estruturas de carreiras com todos os benefcios criados para as demais. A diferena que no h previso de ingresso, por meio de concurso pblico, para tais carreiras, e seus cargos sero extintos com a vacncia. A Lei n 10.254, de 20 de julho de 1990 transformou, no dia primeiro do ms subsequente ao de sua publicao, o emprego do servidor da administrao direta, autrquica e fundacional dos Poderes do Estado, regido pela Consolidao das Leis do Trabalho, em funo pblica. A Emenda Constituio Estadual n 49, de 13 de junho de 2001, deu amparo efetivao do servidor funo pblica, assegurando-lhe os direitos, as vantagens e as concesses inerentes ao exerccio de cargo efetivo, excluda a estabilidade. Lei Complementar n 71, de 30 de julho de 2003, e Decreto n 43.672, de 04 de dezembro de 2003.

CAPTULO 11

Realinhamento de Competncias
Jomara Silva Afonso Ferreira Este captulo trata do tema realinhamento de competncias. A gesto por competncia tema fundamental para a poltica de recursos humanos; em Minas Gerais, importantes instrumentos para implementao da lgica de recursos humanos, pautado nessa forma de gesto, tiveram suas bases lanadas. Para relatar o tema, o texto foi estruturado em quatro partes. A primeira apresenta o histrico, a contextualizao, os conceitos, quais institutos importantes para a gesto por competncia foram implementados de maneira emergencial e o alinhamento desses institutos. Na segunda parte, so apresentados os programas de capacitao e treinamento, bem como os programas acadmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de reorganizao por que tem passado a prpria Escola de Governo. Na terceira parte, est explicitada a poltica de desenvolvimento dos servidores e, por ltimo, tem-se a concluso.

1. Introduo
Inicialmente vale ressaltar que a utilizao do conceito de competncia na gesto de pessoas tendncia na iniciativa privada, assim como na seara pblica. Percebe-se que mais importante que o exerccio das atribuies descritas para os cargos pblicos a competncia para exerc-las.

212 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Como qualquer outro instituto, o conceito de competncia evoluiu ao longo do tempo e possui diferentes conceitos e entendimentos. Diversos autores, entre eles, Durand,1 propem um conceito de competncia que se alicera em trs caractersticas conhecimentos, habilidades e atitudes englobando aspectos cognitivos, tcnicos, sociais e afetivos relacionados ao trabalho. Para o autor, competncia diz respeito ao conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes interdependentes e necessrias consecuo de determinado fim. Neste sentido, o conhecimento constitudo de uma srie de informaes assimiladas e estruturadas pelo indivduo, ou seja, o saber que a pessoa acumulou ao longo da vida. Refere-se ao conhecimento tcnico, aos treinamentos, capacitao, elevao de escolaridade e formao profissional do indivduo. A habilidade a prtica do conhecimento, a experincia. Est relacionada ao saber como fazer algo ou capacidade de aplicar e fazer uso produtivo do conhecimento adquirido. A ltima caracterstica da competncia a atitude que diz respeito a aspectos sociais e afetivos relacionados ao trabalho. A atitude um estado complexo do ser humano que afeta o comportamento em relao a pessoas, coisas e eventos, determinando a escolha de um curso de ao pessoal. Diz respeito vontade de fazer. A consequncia da atitude ampliar a reao positiva ou negativa de uma pessoa, ou seja, sua predisposio em relao adoo de uma ao especfica. Nesta linha, o conhecimento importantssimo, porm, sem habilidade para utiliz-lo, o conhecimento perde seu valor. Muitas vezes, duas pessoas possuem o mesmo conhecimento, mas no apresentam os mesmos resultados, em funo da diferena da habilidade em usar o conhecimento. A atitude tem sido considerada uma das caractersticas da competncia mais importantes, uma vez que a pessoa que tem atitude consegue adquirir o conhecimento e at aprender a ter habilidade para utilizar o conhecimento da melhor maneira possvel. Entretanto, sem a vontade de fazer, em nada adianta o conhecimento e a habilidade. Esclarecido o conceito de competncia, vale dizer que a gesto baseada em competncias no se resume definio das competncias individuais. A gesto deve se dar de maneira integrada, pressupondo no somente a definio, mas o alinhamento entre as competncias individuais (com a competncia da equipe ou do grupo) com as competncias da instituio ou da organizao. Ressalte-se, porm, que imprescindvel para a implementao da gesto por competncia a compreenso da realidade organizacional e a definio das competncias da instituio. Muitas vezes, no bem definido e no muito claro o que as organizaes querem, assim como o que esperam que as pessoas faam para atingir seus objetivos e suas finalidades. Competncia no sentido

Parte 4 - 213

abordado no so aquelas definidas na legislao como as competncias da instituio. Competncia algo muito mais amplo e pressupe o alinhamento com os programas e projetos estratgicos estabelecidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e Plano Plurianual de Ao Governamental - PPAG. Alm de se ter claro o mapeamento das competncias da instituio, necessrio ter a capacidade de mapear as competncias que precisam ser adquiridas para atender s novas demandas da sociedade, bem como os instrumentos para atingir os melhores resultados. Um dos instrumentos utilizados em Minas Gerais para atingir tal finalidade consiste na utilizao do Acordo de Resultados,2 tema melhor abordado no captulo referente ao tema. Tendo os resultados da instituio bem definidos, incluindo-se nesta definio a contribuio das instituies para o alcance dos resultados dos programas governamentais, uma clara definio de competncia auxilia na definio da estrutura e dos cargos efetivos e comissionados, com o planejamento da fora de trabalho necessria para atingir as finalidades e objetivos da instituio. Assim, para se ter a gesto por competncia deve-se ter bem definido e claro o que as organizaes querem, bem como o que esperam das pessoas para atingir seus objetivos e suas finalidades. Diante disso, tem-se o desafio da definio do perfil e das competncias necessrias para o exerccio dos cargos. Outro ponto importante na gesto por competncia a identificao dos meios para gerar e utilizar o conhecimento e a habilidade das pessoas para produzir inovaes e alcanar melhores resultados, bem como potencializar o aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos talentos, visando a consecuo das metas da instituio e do Governo. uma forma de aproveitar da melhor maneira possvel a contribuio que cada um pode dar para a equipe e para a instituio. Partindo das premissas definidas j citadas anteriormente, vrios so os instrumentos para a implementao e os benefcios decorrentes da gesto por competncia, quais sejam, a avaliao de desempenho dos servidores, principalmente a avaliao 360;3 a construo de um sistema de carreiras e de poltica remuneratria lastreada na meritocracia, como, por exemplo, o prmio por produtividade;4 as formas de recrutamento e seleo, tanto para o provimento por meio de concurso pblico como para a ocupao de cargos de provimento em comisso ou funo gratificada;5 a certificao ocupacional;6 o investimento em poltica de desenvolvimento dos servidores e a universidade corporativa. Segundo Madureira7 a adoo de competncias em algumas instituies tornou a avaliao de desempenho mais objetiva e reduziu consideravelmente os recursos gastos com treinamento de executivos, uma vez que o processo ficou mais focado e racional. Um aspecto importante que a carreira profissional

214 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

tem sido aperfeioada depois da implantao do modelo de gesto baseado em competncia. Ressalte-se que a gesto por competncia deve estar alicerada em um plano de carreiras. A avaliao de desempenho dos servidores com o feedback em 360 possibilita identificar caractersticas de habilidade, conhecimento e atitude dos servidores da instituio, bem como levantar as necessidades de treinamento para crescimento dos colaboradores na empresa. Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gesto por competncia, tais como a reestruturao das carreiras, a instituio da avaliao de desempenho e a poltica remuneratria baseada na meritocracia foram, numa primeira fase, institudos e implementados em Minas Gerais, sem ter como sustentculo um modelo acabado de gesto por competncia. Isso porque tratava-se de instrumentos de implantao emergencial, seja por demanda histrica institucional e dos servidores, como explicado melhor no captulo referente ao assunto da reestruturao das carreiras, seja pela lgica da gesto por resultados, que foi a base de toda reforma administrativa instituda em Minas Gerais. Entretanto, os institutos supracitados no deixam de ser suporte e instrumentos que contribuem para a lgica da gesto por competncia, mesmo no tendo sido concebido a partir de tal pressuposto. Ressalte-se, ainda, que para diversos autores a gesto por competncia em qualquer instituio tem que estar alicerada em um plano de carreira. Na linha da gesto por competncia, que pressupe aproveitamento da melhor maneira possvel da contribuio que cada um pode dar para a equipe e para a instituio, necessrio investir na capacitao das pessoas. Dois itens que merecem destaque em relao a este tema dizem respeito universidade corporativa e poltica de desenvolvimento dos servidores. H uma tendncia de as instituies criarem as chamadas universidades corporativas, que so centros de capacitao prprios, que desenvolvem as habilidades de seus profissionais de acordo com suas demandas e necessidades. mais amplo do que um simples treinamento. uma importantssima ferramenta para a implementao de um sistema de gesto por competncia. Em Minas Gerais, a experincia que tem sido implementada, com as caractersticas da universidade corporativa, diz respeito aos programas acadmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, que passaram a integrar o projeto estruturador Choque de Gesto, e o programa de capacitao e treinamento criado especificamente para atender s necessidades daquele projeto estruturador. Neste sentido, vale tecer um esclarecimento mais minucioso acerca do tema, abordando o processo de reorganizao por que tem passado a prpria Escola de Governo, tendo em vista responder s demandas postas pelo Choque de Gesto, e relacionado aos desafios com que a Escola presentemente se defronta.

Parte 4 - 215

2. A Capacitao, os Treinamentos e a Elevao da Escolaridade pela Escola de Governo

2.1. O que a Escola de Governo8


A Escola de Governo (EG) foi criada em 1992, como uma diretoria da Fundao Joo Pinheiro, para servir aos objetivos de formar quadros tcnicos de alto nvel para o setor pblico, retreinar servidores pblicos, contribuir para a difuso de novas tcnicas de gesto pblica e desenvolver estudos e pesquisas nesta rea. A EG , ao mesmo tempo, uma instituio de ensino superior isolada, que oferece cursos de graduao e de ps-graduao lato sensu e stricto sensu em Administrao Pblica, e um centro de capacitao e treinamento, que mantm programas de educao continuada, destinados a servidores pblicos, agentes comunitrios e prestadores de servios da rea privada, com conexo com o setor governamental.9 Os cursos oferecidos pela Escola de Governo diferenciam-se quanto forma de acesso: amplo (cursos com acesso facultado a qualquer pessoa interessada, desde que aprovada no respectivo processo de seleo) e restrito (cursos organizados para atender a demandas especficas dos rgos ou instituies contratantes). Entre os cursos de acesso amplo, incluem-se os trs programas acadmicos integrados ao projeto Choque de Gesto os cursos de Graduao (CSAP), Especializao (PROAP) e Mestrado em Administrao Pblica. Os principais cursos de acesso restrito, ofertados atualmente, esto vinculados aos programas de especializao (ps-graduao lato sensu), que tm como parceiros a Polcia Militar e a Secretaria de Sade do Estado de Minas Gerais. Alm dos cursos de graduao e de ps-graduao mencionados, a EG passou a oferecer, a partir de 2004, em parceria com a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto (SEPLAG), um amplo programa de capacitao e treinamento de servidores pblicos estaduais. Esto lotados na Escola de Governo, desenvolvendo atividades de ensino, pesquisa e administrao acadmica, 23 tcnicos, dos quais 8 so doutores e 12 so mestres.10

216 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

2.2. Programas acadmicos vinculados ao Choque de Gesto


- Curso Superior de Administrao Pblica (CSAP)
O Curso Superior de Administrao - habilitao em Administrao Pblica (CSAP), credenciado pelo Ministrio da Educao (MEC) em 1994, foi criado para atender ao objetivo estratgico de modernizao do servio pblico estadual, atravs da formao de profissionais aptos a atuar nas reas de gesto governamental e de formulao, implantao e avaliao de polticas pblicas. A graduao pelo CSAP tem o valor legal de concurso pblico, habilitando o concluinte a ingressar na classe inicial (nvel I, grau A) da carreira de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG).11 Em 2004, procedeu-se a uma ampla reforma no currculo do CSAP, com o objetivo de racionalizar a grade curricular e ajust-la s diretrizes do MEC. O curso atualmente tem durao de 3.060 horas/aula, ministradas em 8 semestres letivos. O currculo pleno composto por um ncleo bsico de disciplinas, pertencentes rea de Cincias Sociais (Economia, Sociologia, Poltica, Direito), e por um ncleo especfico, constitudo por disciplinas das reas de Administrao Geral e de Administrao Pblica.12 A formao do aluno complementada por Estgio Curricular Supervisionado, realizado em rgos da administrao pblica estadual, que serve de base para a elaborao da monografia de concluso do curso. No contexto do projeto Choque de Gesto, tambm em 2004, o nmero de vagas do CSAP foi duplicado, passando de 40 para 80 vagas anuais. Presentemente, o nmero de candidatos por vaga no vestibular gira em torno de 15, grau de competio que assegura um nvel de desempenho acadmico bastante satisfatrio dos alunos selecionados para o curso. Alm do ensino gratuito, os alunos do CSAP recebem bolsa de estudo, presentemente (janeiro de 2006) no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). Em contrapartida, se requer que permaneam na funo de Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental pelo prazo mnimo de dois anos aps a formatura, com termo de compromisso nesse sentido sendo assinado ao trmino do 4 semestre letivo. Desde a sua criao, o CSAP j constituiu 16 turmas, tendo graduado, at 2005, 346 alunos. A taxa de evaso tem se mantido baixa, alcanando 17,3% em toda a histria do curso e mostrando-se declinante nos ltimos anos. No perodo 19972003, o CSAP sempre obteve Conceito A na Avaliao Nacional de Cursos (o extinto provo), conduzida pelo MEC. O Guia do Estudante Abril concedeu 5 estrelas ao CSAP, na avaliao realizada em 2005, a pontuao mxima adotada pelo Guia.13

Parte 4 - 217

- Programa de Especializao em Administrao Pblica


O Programa de Especializao em Administrao Pblica (PROAP), criado em 2001, tem, por pblico-alvo, tcnicos de nvel superior das diversas esferas de governo e dos diferentes poderes e outros profissionais interessados em se especializar nas reas de estudo oferecidas pelo programa. Os cursos que integram o PROAP tm, em geral, carga horria de 360 horas/ aula. Algumas reas recentemente contempladas incluem Direito Administrativo, Direito Tributrio, Gesto de Pessoas no Setor Pblico, Gesto de Polticas Pblicas, Gesto Pblica e Gesto Previdenciria. A entrada de alunos, a partir de 2006, passar a ser anual (antes o processo seletivo para o PROAP era realizado a cada 18 meses), elevando-se, dessa forma, a oferta de vagas no programa. At dezembro de 2005, 206 alunos obtiveram certificao pelo PROAP.

- Curso de Mestrado em Administrao Pblica


O Curso de Mestrado em Administrao Pblica foi criado em 1995, tendo sido credenciado em 1999 pelo Conselho Nacional de Educao para integrar o Sistema Nacional de Ps-Graduao (Sistema CAPES). O Mestrado tem por objetivo a formao de alto nvel terica e tcnica de profissionais j empregados ou interessados em trabalhar na esfera pblica e em instituies de ensino superior e pesquisa. O curso capacita o estudante a usar mtodos de gesto tpicos da administrao pblica moderna, com nfase na anlise dos processos de formulao, implantao, regulamentao e avaliao de polticas pblicas e de gerenciamento e utilizao de bancos de dados e sistemas de informao no setor pblico. A profissionalizao assegurada atravs da oferta de trs reas de concentrao (Gesto Econmica, Gesto de Polticas Sociais e Gesto da Informao). O currculo do curso sofreu pequenos ajustes em 2005, que objetivaram adequ-lo melhor s normas da CAPES - MEC. A partir de 2005, ampliou-se o nmero de vagas, oferecidas tambm atravs da anualizao da entrada de alunos. At dezembro de 2005, 128 alunos foram graduados pelo curso de mestrado.

218 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

2.3. Programa de capacitao e treinamento para o Choque de Gesto


A Escola de Governo recebeu da SEPLAG, em 2004, a incumbncia de organizar e implantar um amplo programa de capacitao e treinamento de servidores pblicos estaduais para o Choque de Gesto. A primeira tarefa cumprida pela EG, no que diz respeito a este projeto, foi colaborar na oferta de treinamento para a implantao da Avaliao de Desempenho Individual. Esta atividade teve lugar em 2004 e envolveu o treinamento de 1.004 servidores da rea de Recursos Humanos e 2.591 chefias imediatas, em cursos de natureza presencial. A par disso, a Escola organizou a oferta de um conjunto de cursos de capacitao de curta e mdia durao. Como se v no Quadro a seguir, foram certificados, no perodo 2004-2005, 1.108 servidores, vinculados a uma grande diversidade de rgos da administrao estadual, com alguns cursos chegando a contar com participantes de at 55 rgos diferentes. Os instrutores dos cursos de capacitao e treinamento tm sido recrutados, em boa parte dos casos, entre tcnicos da prpria administrao com conhecimento e experincia direta das questes e dos processos contemplados em cada curso. Para sediar de maneira adequada este programa, foram reformados cinco andares de prdio de propriedade da Fundao Joo Pinheiro, prximo regio central de Belo Horizonte, com 8 novas salas de aula sendo criadas.

Parte 4 - 219

Programa de Capacitao e Treinamento para o Choque de Gesto Cursos oferecidos em 2004/2005


Curso Planejamento, Gesto e Finanas Planejamento, Gesto e Finanas Auditoria Interna na Administrao Pblica Gesto de Polticas Pblicas OSCIPs Acordo de Resultados Formao de Pregoeiros Licitaes e Contratos Regime Prprio de Previdncia Oramento Pblico Portugus Oficina de Texto Total Carga horria 192 h/a 90 h/a 90 h/a 160 h/a 48 h/a 48 h/a 24 h/a 24 h/a 24 h/a 36 h/a 24 h/a Certificados emitidos 82 42 29 81 82 88 229 134 98 30 213 rgos atendidos 32 24 25 32 55 52 27 35 26 10 25 1.108

Obs.: o nmero de servidores certificados deve ainda se elevar, medida que alunos que cumpriram a exigncia de frequncia do curso completem todas as atividades de avaliao.

2.4. A Escola de Governo e o Choque de Gesto


Para cumprir adequadamente o papel que lhe tem cabido no Choque de Gesto, a Escola de Governo, ela prpria, tem passado por um amplo processo de ajustamento e mudanas. Alm da ampliao e melhoria da estrutura fsica e de equipamentos, da elevao do nmero de vagas e reformulao de currculos de vrios programas e da expanso do quadro de professores doutores, estas mudanas envolveram uma significativa reestruturao administrativa,14 a valorizao dos rgos colegiados e a ativao de mecanismos de representao docente e do pessoal tcnico-administrativo, previstos no Estatuto da Escola, mas no acionados anteriormente. O processo de reestruturao da EG, como seria de esperar, no tem transcorrido sem dificuldades.

220 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O relacionamento da administrao estadual com a Escola, no perodo mais recente, vinha oscilando entre a negligncia benigna e a hostilidade aberta. A administrao instalada a partir de 2003, ao contrrio, considerou a EG um importante instrumento para o seu projeto de modernizao gerencial do setor pblico estadual e passou a demandar a participao ativa da Escola naquele projeto. Parte do corpo docente da Escola, entretanto, estava habituado a pens-la basicamente como uma instituio acadmica, rejeitando o papel que o novo governo pretendia lhe atribuir de sede do programa de capacitao e treinamento para o Choque de Gesto. Temia-se que os limitados recursos humanos e materiais de que dispunha a EG fossem, na sua maior parte, realocados para este novo programa e que a Escola acabasse por ser liquidada como instituio de ensino superior. As demandas que a EG passou a receber foram interpretadas como uma ameaa sua autonomia acadmica. O argumento de que a Escola era de Governo, mas no do Governo foi frequentemente invocado, nesse momento, para fundamentar a resistncia s propostas originadas da SEPLAG. Descontado o que pode ter havido de excessivo em tal reao, estes temores tinham origem em dilemas reais enfrentados por instituies como a Escola de Governo, assim como em dificuldades especficas da conjuntura de 2003. Certamente existe um conflito entre, de um lado, a legtima aspirao autonomia acadmica, comumente nutrida pelo corpo docente das instituies de ensino superior, autonomia que a principal garantidora da liberdade de ctedra, requisito indispensvel para que estas instituies cumpram a sua misso, e, de outro lado, a necessidade de se respeitar o princpio da reprentao popular, o qual requer que governantes democraticamente eleitos possam influir na determinao do rumo de instituies financiadas por recursos pblicos.15 Dado que no se dispe de frmula pronta para resolver este dilema, as solues adotadas variam bastante de pas para pas e, nacionalmente, entre diferentes instituies, com os arranjos observados sendo, em larga medida, dependentes da trajetria particular de cada uma destas. Outra dificuldade efetiva, subjacente ao conflito EG- SEPLAG observado durante o ano de 2003, diz respeito participao relativa dos contedos acadmicos / tericos e tcnicos / operacionais na carga horria de diferentes cursos. Ainda que este seja, at certo ponto, um falso dilema, tendo em vista que a maior parte dos problemas tcnicos s podem ser resolvidos com base nos insights proporcionados pela teoria, a combinao tima desses contedos no tem como ser determinada a priori, estando, portanto, sujeita a disputa. Essa questo tende a surgir continuamente no relacionamento entre a EG e os rgos da administrao estadual, sendo frequente, em particular, a queixa de que os egressos do CSAP no recebem as informaes e o treinamento necessrios para o desempenho satisfatrio das tarefas que lhes so designadas, no momento

Parte 4 - 221

de sua integrao ao servio pblico. Tais deficincias tendem, ento, a ser atribudas ao vis acadmico ou mesmo falta de preparo do corpo docente da EG, desconsiderando-se o fato de que o treinamento para a realizao de tarefas operacionais de natureza mais especializada tende a se dar, tanto no setor pblico como no setor privado, principalmente, on the job ou atravs de programas de treinamento especficos providos pelo empregador.16 Relacionado com o anterior, o temor de que os programas acadmicos tradicionalmente mantidos pela Escola fossem relegados a segundo plano, em favor de meros cursos de treinamento, foi intensificado por duas circunstncias. Primeiro, o fato de que o corpo docente permanente da Escola tem sido formado, desde a sua criao, principalmente por cientistas polticos, socilogos e economistas pouco familiarizados com a dimenso mais operacional da adminstrao pblica.17 Em segundo lugar, a percepo de que a SEPLAG pretendia que o seu programa de treinamento e capacitao fosse no s organizado e gerido pela EG, mas tambm tivesse seus instrutores recrutados majoritariamente entre os membros do corpo docente permantente da Escola, o qual, alm de assoberbado pelas demandas dos programas acadmicos, se encontrava, pela razo antes exposta, pouco aparelhado para assumir tal tarefa. O ajuste fiscal implementado em 2003 implicou na reduo do montante de recursos oramentrios canalizados para a EG e certamente contribuiu para dificultar o relacionamento entre a instituio e a administrao estadual. Por ltimo, a mudana na direo da Escola ocorrida em janeiro de 2004 foi, ela prpria, um fator de agravamento da tenso interna. A diretoria da EG passou, ento, a ser exercida por um outsider, com interesses e concepes sobre as questes acadmicas destoantes, em boa medida, daquelas tipicamente mantidas pelos membros do corpo docente permanente. Com a mudana na diretoria, foram incorporadas agenda da Escola questes controversas (pelo menos no contexto da EG) como a necessidade de tornar mais diverso e plural o corpo docente, integrando a este professores com viso mais ctica ou crtica a respeito da interveno do Estado na economia; a necessidade de ajustar os diversos programas da EG aos critrios estabelecidos pelas agncias externas, responsveis pela regulao dos programas de educao superior (CNE, CAPES, CEE), nisso includo, quando for o caso, o remanejamento de professores que no atendam a tais critrios; a necessidade de se controlar a inflao de notas, tornando mais rigorosos os critrios para aprovao de alunos em todos os cursos mantidos pela Escola etc. A soluo desses problemas foi encaminhada por diversas vias. O programa de capacitao e treinamento para o Choque de Gesto foi organizado e implantado atravs da Superintendncia de Extenso da EG, que

222 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

se encontrava, ento, relativamente esvaziada. Para desempenhar tal tarefa, a Superintendncia teve sua estrutura reforada, atravs do aporte de recursos oramentrios adicionais pela SEPLAG. A par disso, os instrutores para os cursos de capacitao e treinamento foram, como deveriam ser, recrutados em sua maioria fora da Escola, entre os quadros da administrao estadual especializados nas diferentes reas contempladas por aqueles cursos. Dessa maneira, no houve competio, por recursos humanos e materiais, entre o programa de capacitao e treinamento e os programas acadmicos tradicionalmente oferecidos pela EG. O novo programa foi implantado sem que qualquer custo fosse imposto aos programas j existentes. A adoo dessa soluo exigiu que os interlocutores da EG na SEPLAG fossem convencidos de que o corpo docente da Escola no detinha, nem deveria se empenhar em absorver conhecimentos sobre regulamentos, processos e procedimentos operacionais mais especficos adotados na administrao pblica estadual. O ponto de vista defendido junto SEPLAG foi o de que o locus adequado para sediar esses conhecimentos seria a prpria administrao e sua apropriao pelo corpo docente da Escola de Governo, embora, em alguma medida, desejvel, no pudesse ser, mesmo nas melhores circunstncias, seno parcial e limitada. A autonomia dos programas acadmicos foi reforada com a revalorizao dos rgos colegiados, especialmente do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extenso (CEPE), e a substituio de mecanismos de cooptao por eleies, para o preenchimento de cargos de representao dos corpos docente, discente e tcnico-administrativo naqueles rgos. Simultaneamente, o Conselho Diretor da Escola teve sua composio reformulada e est sendo reativado.18 Desse modo, tende a se estabelecer um sistema de checks and balances na EG, com o Conselho Diretor servindo como instncia de superviso e de estabelecimento das diretrizes de longo prazo da Escola, ficando o CEPE responsvel pela formulao e execuo das polticas de ensino, pesquisa, extenso e de pessoal docente, dado o plano de longo prazo.19 O sucesso do ajuste fiscal implantado no primeiro ano de governo implicou em relaxamento da restrio oramentria a que a EG esteve submetida em 2003 e, sem dvida, facilitou a execuo do projeto de reestruturao da Escola, permitindo uma considervel diminuio da tenso nas relaes internas e com o restante da administrao.

Parte 4 - 223

3. A Poltica de Desenvolvimento dos Servidores


A poltica de desenvolvimento dos servidores contempla as aes de capacitao, de elevao de escolaridade e de formao profissional. Alm das aes de desenvolvimento implementadas pela Escola de Governo, o Estado estabeleceu as diretrizes que iro direcionar tais aes em todos os rgos e entidades do Poder Executivo Estadual. O Estado possui outras instituies responsveis por implementar tais aes de desenvolvimento, como, por exemplo, a Academia de Polcia - ACADEPOL e a Escola de Sade da Secretaria de Estado de Sade - SES. Alm disso, vrios rgos e entidades j possuem estrutura e cultura de poltica de desenvolvimento dos servidores. Ocorre, porm, que no existia planejamento, execuo e acompanhamento das aes de desenvolvimento de forma integrada entre os rgos e entidades do Estado. Alm disso, o Estado no possua instrumentos para identificar o que, em que, quem, como e quanto se investia nas aes de desenvolvimento dos servidores estaduais. Diante disso, a Poltica de Desenvolvimento dos Servidores da Administrao Pblica Direta, Autrquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual foi instituda pelo Decreto n 44.205, de 2006, que mais uma iniciativa voltada para o fortalecimento das aes da poltica de recursos humanos que o Estado vem implementando. Dotar os servidores dos conhecimentos necessrios para o desempenho de suas atividades essencial para adequar o quadro de servidores aos novos perfis profissionais requeridos pelo setor pblico e pela sociedade em consonncia com os dispositivos legais que disciplinam a avaliao de desempenho dos servidores e avaliao desempenho institucional. Essa Poltica decorre da necessidade de implementar aes direcionadas formao, qualificao e capacitao dos servidores, em temas alinhados aos objetivos e metas dos rgos e entidades, bem como de valorizar o servidor por meio de sua capacitao permanente, contribuindo para o seu desenvolvimento na carreira, para a melhoria do desempenho do servidor e, consequentemente, da qualidade dos servios prestados sociedade. Com a instituio da poltica, ser possvel planejar, coordenar, executar, acompanhar e avaliar as aes de capacitao, de elevao de escolaridade, de formao profissional, bem como de outras aes que possibilitem o desenvolvimento dos conhecimentos, habilidades e atitudes, para a melhoria do desempenho do servidor pblico.

224 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Alm disso, com a poltica de desenvolvimento implementada de forma sitmica, ser possvel otimizar os custos com as aes de capacitao, formao e elevao de escolaridade, o que possibilitar atender maior nmero de servidores. A Poltica de Desenvolvimento dos Servidores abrange trs tipos de aes: educao bsica, educao profissional e educao superior. As aes de educao bsica englobam alfabetizao e os supletivos nos nveis de ensino fundamental e mdio. As aes de educao profissional envolvem seminrios, congressos, cursos e treinamentos de curta durao. As aes de educao superior abrangem cursos de aperfeioamento, cursos sequenciais, especializao, mestrado e doutorado. As aes de educao bsica sero prioritrias. Para tanto, ser estabelecida parceria entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto e a Secretaria de Estado de Educao, por meio da celebrao de convnio, com o intuito de propiciar a execuo de tais aes. Os rgos e entidades devero elaborar seu Plano de Desenvolvimento do Servidor PADES, estabelecendo quais aes sero executadas no ano seguinte. Para a elaborao do PADES, os rgos e entidades devero observar as seguintes aes prioritrias de desenvolvimento, definidas no Decreto n 44.205, de 2006: aes destinadas ao desenvolvimento gerencial; aes que visem ao atendimento s necessidades diagnosticadas a partir do resultado da Avaliao de Desempenho Individual; aes que visem ao atendimento s necessidades diagnosticadas a partir de avaliao dos resultados alcanados pela instituio; curso introdutrio de carter informativo sobre os principais programas desenvolvidos pelo Governo e pelo rgo ou entidade e sobre os direitos e deveres do servidor; e curso de formao tcnico-profissional para as carreiras, previsto em legislao. O PADES dever destinar s aes prioritrias um percentual mnimo de 40% dos recursos do Tesouro Estadual destinados s aes de desenvolvimento. Para operacionalizar a Poltica de Desenvolvimento dos Servidores ser desenvolvido um sistema informatizado, que consolidar todas as informaes referentes s aes de desenvolvimento do servidor e possibilitar:

Parte 4 - 225

o acompanhamento gerencial das aes de desenvolvimento do servidor; supervisionar a execuo e avaliao dos resultados da Poltica; conhecer o perfil profissiogrfico do servidor pblico estadual, incluindo informaes como a sua formao, os seus conhecimentos e a sua experincia; disponibilizar quadro de oferta de vagas dos rgos e entidades, para preenchimento de cargos em comisso ou funes gratificadas; e disponibilizar quadro de oferta de vagas dos rgos e entidades, bem como a descrio das atividades a serem desempenhadas e o perfil profissiogrfico requerido, para remanejamento de servidores. As aes de desenvolvimento do servidor complementam a poltica de recursos humanos que vem sendo implementada pelo Estado de Minas Gerais, com a renovao do quadro de servidores, por meio da realizao de concursos pblicos, a elaborao dos planos de carreiras, a definio das tabelas salariais, a poltica de remunerao varivel e o sistema de avaliao de desempenho. Nas hipteses em que a lei exige o curso de formao tcnico-profissional para ingresso na carreira, a Poltica ter um papel fundamental na preparao do servidor para o exerccio das atribuies do cargo, o que contribuir para a obteno de melhores resultados na avaliao de desempenho. Igualmente relevantes sero as aes da Poltica de Desenvolvimento voltadas para a elevao da escolaridade dos servidores, uma vez que, com a reestruturao das carreiras do Poder Executivo, o nvel de escolaridade constitui, na maioria dos casos, um dos requisitos para a promoo. Como o resultado satisfatrio na avaliao de desempenho constitui requisito para o desenvolvimento na carreira, a Poltica facilitar a integrao entre essas duas vertentes, atravs do aprimoramento do servidor, conforme as necessidades de capacitao diagnosticadas. Deste modo, ser possvel adequar o quadro de servidores do Estado aos novos perfis profissionais requeridos no setor pblico. O grande objetivo da Poltica capacitar, qualificar e formar os servidores, valorizando seus talentos e sua vocao, para que o Estado preste servios de melhor qualidade e o servidor tenha a possibilidade de crescer pessoal e profissionalmente, desfrutar dos benefcios decorrentes do seu plano de carreira e, principalmente, possibilitar o desenvolvimento dos seus conhecimentos, habilidades e atitudes.

226 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

4. Concluso
A gesto por competncia tema fundamental da poltica de recursos humanos e para o estabelecimento de um novo padro de gesto de pessoas. A poltica de recursos humanos deve ter como sustentculo a competncia, cujas caractersticas abarcam o conhecimento, a habilidade e a atitude. A definio das atribuies dos cargos e o conhecimento dos servidores tm seu papel. Entretanto, tais caractersticas no possuem nenhuma importncia se os servidores no possurem habilidade e atitude para usar seu conhecimento e desempenhar suas funes. Para a gesto por competncia imprescindvel a definio do que as instituies querem e o que esperam das pessoas para atingir seus objetivos e suas finalidades. A gesto baseada em competncias deve se dar de maneira integrada, pressupondo no somente a definio, mas o alinhamento entre as competncias individuais, as competncias da equipe ou grupo, as competncias da instituio ou organizao e os programas de governo. Deve buscar instrumentos para potencializar o aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos talentos, visando o alcance de melhores resultados. Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gesto por competncia, tais como a reestruturao das carreiras, a instituio da avaliao de desempenho e a poltica remuneratria baseada na meritocracia foram, numa primeira fase, institudos e implementados sem ter como sustentculo um modelo acabado de gesto por competncia, por tratar-se de instrumentos de implantao emergencial. Mesmo no tendo sido concebido a partir de tal pressuposto, no significa que no sejam suporte e instrumentos importantes e que contribuam para a lgica da gesto por competncia. Como um dos instrumentos para aproveitar da melhor maneira possvel a contribuio que cada um pode dar para a equipe e para a instituio, tem-se o papel da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, que possui caractersticas de universidade corporativa. Alm disso, foram estabelecidas para todo o Poder Executivo Estadual as diretrizes para a poltica de desenvolvimento, que contempla a formao, capacitao e elevao de escolaridade. Minimizados os aspectos emergenciais que levaram necessidade de se priorizar, e at mesmo inverter, a sequncia ideal de aes para implementar uma poltica de recursos humanos lastreada na gesto por competncia, o grande desafio dar incio a uma segunda fase mais estrutural, tendo a gesto por competncia como base de sustentao para a concepo e implantao de poltica de recursos humanos.

Parte 4 - 227

O grande desafio para a segunda fase da gesto por competncia o alinhamento entre as competncias individuais, as competncias da equipe ou grupo, as competncias da instituio ou organizao, o planejamento e os programas de governo. Como pressuposto do alinhamento supracitado, necessrio ter bem claro, em todos os rgos e entidades, quais os resultados que se esperam das instituies, incluindo-se nesta definio a contribuio das instituies para o alcance dos resultados dos programas governamentais; ter a definio da estrutura e dos cargos efetivos e comissionados, com o planejamento da fora do trabalho necessria para atingir as finalidades e objetivos da instituio e, ainda, ter a definio do perfil e das competncias necessrias para o exerccio dos cargos. Assim, ser possvel consolidar uma poltica de recursos humanos com foco na gesto por competncia, com a continuidade e no aprimoramento dos institutos j concebidos, quais sejam: a Avaliao de Desempenho Individual, at se chegar ao modelo da avaliao 360; a poltica remuneratria lastreada na meritocracia; a reestruturao das carreiras; e a poltica de desenvolvimento, com a institucionalizao da universidade corporativa, alm de possibilitar os insumos para a instituio da certificao ocupacional e para aprimoramento das formas de recrutamento e seleo, tanto para o provimento por meio de concurso pblico, como para a ocupao de cargos de provimento em comisso ou funo gratificada. Consolidando a poltica de recursos humanos com foco na gesto por competncia, tem-se, por consequncia, o alcance de melhores resultados das instituies e dos programas de governo, que tm por fim ltimo oferecer condies de assegurar os direitos individuais, coletivos e sociais do povo e prestar melhores servios aos cidados.

nOTAS
1

DURAND, Thomas. Forms of incompetence. In: FOURTH INTERNATIONAL CONFERENCE ON COMPETENCE - Based Management. Oslo: Norwegeian School of Management, 1998. Lei n 14.694, de 30 de julho de 2003. A avaliao de desempenho 360 aquela em que o servidor faz a autoavaliao, avalia todos os seus pares e/ou clientes internos e externos, e seus superiores e os subordinados o avaliam. Lei n 14.694, de 30 de julho de 2003. Cargos e funes de livre nomeao e exonerao. Segundo a Agncia de Certificao Ocupacional da Fundao Lus Eduardo Magalhes, certificao ocupacional o processo de avaliao desenvolvido para atestar que os profissionais possuem as competncias necessrias ao desempenho das atividades relacionadas sua ocupao.

228 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

MADUREIRA, Daniele. Empresas elegem qualidades ideais dos executivos. Gazeta Mercantil, p. C1, maro, 2001. Para a elaborao desta seo, se fez extenso uso de documentos internos da Escola de Governo, relativos aos diversos programas de ensino por ela oferecidos. Esta dupla natureza da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho a distingue de outras instituies similares que, como regra, funcionam apenas como centros de capacitao e treinamento. Trs novos professores doutores foram incorporados ao corpo docente da EG, no perodo 2004-2005. O curso de mestrado conta ainda com a colaborao de mais 7 doutores, lotados em outras diretorias da Fundao Joo Pinheiro ou vinculados a esta sob diferentes modalidades de contrato. O CSAP o nico curso superior do pas com tal caracterstica. Embora iniciada independentemente do projeto Choque de Gesto, a reforma curricular de 2004 adotou uma orientao condizente com os objetivos daquele projeto, tendo levado atualizao dos contedos e aumento da carga horria das disciplinas mais tcnicas, vinculadas rea de Administrao Pblica. Apenas 16 cursos receberam esta classificao, dentre os 120 cursos da rea de Administrao avaliados por esta publicao, em todo o pas. A reestruturao administrativa da EG implicou a criao de trs cargos de Coordenador de Curso, do cargo de Secretrio de Ensino, de duas Secretarias de Colegiado e de duas Gerncias de Cursos de Especializao. Para 2006, estuda-se a redefinio das atribuies das trs Superintendncias da EG, com a fuso das Superintendncias de Graduao, de Ps-Graduao e Pesquisa e de Extenso (tornadas parcialmente redundantes com a instituio das Coordenaes de Cursos) em uma nica Superintendncia, e a criao das Superintendncias de Capacitao e Treinamento e de Relaes Institucionais. Numa formulao alternativa, este problema pode ser representado como um trade off entre o risco de captura dessas instituies por interesses polticos externos e o risco de captura pelos interesses dos seus insiders. Essa percepo equivocada da misso dos programas acadmicos da EG est subjacente preferncia de alguns setores da administrao por contratar instituies privadas, detentoras de marcas mais reconhecidas, para atender a sua demanda por programas de capacitao. Seria um absurdo evidente pretender que toda a capacitao promovida pelos rgos pblicos estaduais fosse contratada junto Escola de Governo. Por outro lado, foroso reconhecer que, em alguns casos, a EG est habilitada a oferecer tais cursos com custo menor e qualidade similar ou superior das instituies privadas, dado que a taxa de administrao cobrada pela Fundao Joo Pinheiro bem inferior margem de lucro daquelas instituies, enquanto a EG, alm de estar mais alinhada com os objetivos da administrao estadual, pode, em princpio, quando se trata de cursos de capacitao, contratar os mesmos instrutores. A opo pela proviso privada, nestes casos, parece ainda mais irracional quando se considera que a contratao de tais cursos junto EG poderia levar a alguma internalizao dos conhecimentos que se presume faltarem ao corpo docente da Escola, atendendo, assim, aos interesses de longo prazo desta e do conjunto da administrao. Este um problema que provavelmente afeta a quase totalidade dos programas acadmicos de Administrao Pblica no Brasil, refletindo o ainda relativamente precrio desenvolvimento da rea no contexto do sistema universitrio brasileiro, evidenciado, entre outros fatos, pela escassez de profissionais com doutorado em Administrao Pblica e de literatura especializada disponvel em portugus. O Conselho Diretor composto pelo Secretrio-Adjunto de Planejamento e Gesto, Subsecretrio de Gesto, Diretor Cientfico da Fundao de Amparo Pesquisa (FAPEMIG), Presidente da Fundao Joo Pinheiro, Diretor Geral da Escola de Governo, um representante da Secretaria de Cincia, Tecnologia e Ensino Superior, representantes de trs universidades sediadas em Minas Gerais, trs representantes do corpo docente da EG e um representante da Associao Mineira de Administradores Pblicos (AMAP), que rene os egressos do CSAP. O CEPE formado pelo Diretor Geral, Diretor Adjunto e pelos trs Superintendentes da Escola, pelos trs Coordenadores de Colegiados de Cursos, por dois representantes do corpo docente, um representante do corpo tcnico-administrativo e um representante do corpo discente.

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

Parte 5 O Alinhamento dos Sistemas Administrativos

CAPTULO 12

Gesto de Pagamentos e Benefcios


Antonio Luiz Musa de Noronha

1. Introduo
Constitui o objeto deste captulo a exposio do processo de modernizao no gerenciamento da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado de Minas Gerais. Esse processo, que teve incio no atual Governo, engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefcios de natureza previdenciria e as contrataes de natureza temporria, sejam as decorrentes dos contratos administrativos ou as de designao para funo pblica, nos termos do art. 11, da Lei n 10.254, de 20 de julho de 1990. Alm disso, outras aes de relevante interesse para a administrao de pessoal, como o caso da Percia Mdica, por exemplo, tambm passou por mudanas, com o objetivo de se assegurar maior economicidade, presteza e eficincia no atendimento aos usurios. Tudo isso teve como resultado ganho na eficcia das aes administrativas. Este captulo est estruturado em cinco partes. Na primeira, procura-se contextualizar a situao do Estado de Minas Gerais relativamente questo de pessoal; na segunda, na terceira e na quarta, discute-se a gesto do pagamento de pessoal, de benefcios e dos contratos vinculados ao regime geral de previdncia social, respectivamente. Por fim, na quinta parte, a ttulo de concluso, discute-se os desafios que a gesto de pagamentos impe ao poder pblico em geral e a Minas Gerais em particular.

232 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A necessidade de se obter eficincia e eficcia, na gesto do pagamento e na administrao da concesso de benefcios dos servidores do Poder Executivo Estadual, era de conhecimento geral, por ser uma fonte constante de reclamaes feitas, tanto pelos rgos responsveis pelo planejamento e pela gesto do gasto pblico quanto pelos prprios servidores. A questo se agravava pela tendncia de se delegar a modernizao administrativa e gerencial a nveis de assessoria dos altos escales, restando aos gestores das atividades a serem modernizadas o papel de cliente destas assessorias. sabido que a tendncia natural de rgos de assessoria, quando resolvem problemas de gesto, centrar suas atenes na decomposio e anlise dos processos, perdendo assim de vista a grande questo que o resultado final. Agravava essa situao a diviso da rea central de recursos humanos do Poder Executivo em trs unidades administrativas distintas, quais sejam: as superintendncias de Pagamento de Pessoal; de Recursos Humanos e a de Percia Mdica. Essas trs atividades, por sua prpria natureza, devem ser integradas, pois os atos de admisso, concesso de vantagens e pagamento so interligados e devem ter obrigatoriamente uma gesto nica, baseada na mesma plataforma de dados. Nesse sentido, a unificao dessas aes em uma nica Superintendncia, responsvel por toda a Gesto de Recursos Humanos, apoiada em uma nica base de dados, que o Sistema de Administrao de Pessoal SISAP, permitiu uma integrao maior entre estas reas, com ganhos de sinergia importantes para todo o sistema. Um dos resultados mais relevantes dessa unificao o fato de a Superintendncia Central de Gesto de Recursos Humanos passar a agir pr-ativamente, com foco nos resultados, abolindo-se de vez o velho erro de se preocupar apenas com o processo, em detrimento dos resultados. Vale destacar que para a obteno desses resultados houve a necessidade de se reestruturar de forma contundente a logstica das operaes das reas envolvidas. As prprias diretorias fixaram suas metas, compatveis com os recursos logsticos que j dispunham, bem como com aqueles que poderiam obter. Nunca pretendendo o ideal, mas o factvel. Cite-se como exemplo a meta fixada pela Diretoria de Percia Mdica de atender toda a demanda de percias para concesso de licena para tratamento de sade em 24 horas e, simultaneamente, realizar todos os exames pr-admissionais que foram programados, segundo os respectivos cronogramas. Torna-se importante destacar que a fixao de meta irreal desestimula tanto o servidor que ir execut-la quanto o gerente da respectiva Unidade.

Parte 5 - 233

2. O Funcionalismo Mineiro
O Poder Executivo Estadual conta, entre os seus agentes pblicos, com as seguintes categorias: a) servidores pblicos, assim considerados os ocupantes de cargos de provimento efetivo e de provimento em comisso da Administrao Direta, das Autarquias e Fundaes; b) militares da Polcia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; c) empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista; d) designados para funo pblica e contratos temporrios. Quando nos referimos aos nmeros de servidores pblicos civis do Estado, e aos valores que lhes so pagos, devemos ter em mente que um dado servidor pode, legalmente, acumular dois cargos pblicos, por exemplo: dois cargos de professor, dois cargos de mdico, ou um cargo de professor ou mdico e um cargo tcnico. Assim sendo, quando neste captulo nos referimos ao nmero de pagamentos, estamos nos referindo ao nmero de cargos pagos pela folha de pagamento; quando nos referimos ao nmero de servidores, isso significa que estamos falando em nmeros de servidores/pessoas, conforme definido no pargrafo anterior. Tomando como base a folha de dezembro de 2005, registramos 489.360 pagamentos realizados para 437.555 servidores do Poder Executivo mineiro, entre Ativos e Inativos, dos quais 40% esto lotados na Regio Central, onde se encontra a Regio Metropolitana de Belo Horizonte e na qual se concentra a maior parte dos rgos e entidades da Administrao Estadual. As empresas pblicas, das quais a Companhia de Tecnologia e Informao do Estado de Minas Gerais - Prodemge um exemplo a ser mencionado, e as sociedades de economia mista especialmente a Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais - Copasa e a Companhia Energtica de Minas Gerais - CEMIG , por adotarem, nos termos do art. 173 da Constituio Federal, o regime celetista para o seu quadro funcional, possuem autonomia para gerenci--lo, de acordo com as necessidades do mercado e dos servios prestados. Assim sendo, o grupo funcional dos empregados pblicos no se inclui na folha de pagamento gerenciada pela SEPLAG, razo pela qual a Secretaria no possui dados especficos sobre o perfil desse grupo de servidores, que no est, portanto, sendo considerado no presente captulo.

3. A Gesto do Pagamento
Um dos problemas historicamente vivido no Poder Executivo do Estado, no passado, era o desconhecimento quase completo da realidade do gasto com Pessoal do Poder Executivo, tanto no que diz respeito aos aspectos quantitativos

234 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

quanto aos qualitativos. Sabia-se, por exemplo, o nmero de pagamentos realizados, mas no se conhecia o nmero de servidores pagos a cada ms, pois um servidor pode, conforme mencionado anteriormente, em circunstncias legais, ocupar mais de um cargo pblico. Essa situao ficou bem clara em janeiro de 2003, quando do levantamento da estrutura do gasto com pessoal, efetuado com o intuito de subsidiar as minutas das leis delegadas que deveriam ser sancionadas pelo Governador at o dia 30/01/2003. As causas do problema eram as seguintes: No havia um sistema de administrao dos servidores pblicos civis do Estado: sabia-se apenas o quanto era pago mensalmente pela folha e o montante total de despesas em cada rgo. Os arquivos que geravam o pagamento do Estado eram utilizados apenas para essa finalidade: no se buscavam neles informaes sobre a estrutura da folha de pagamento. Existia, em fase inicial de implantao, um Sistema de Administrao de Pessoal Civil do Estado de Minas Gerais - SISAP, que, nessa poca, encontrava-se em fase inicial de alimentao dos dados pessoais e funcionais dos servidores, mas que era completamente desvinculado do processo de gerao do pagamento. A alimentao de dados no sistema estava, naquele momento, praticamente parada. No existia na ento Superintendncia de Pagamento de Pessoal preocupao com a produo de informao gerencial. A Superintendncia considerava que sua obrigao resumia-se a gerar o Pagamento da folha: produzir informaes sobre esta modalidade de despesa, entretanto, dissemin-la de forma consistente no era considerado parte de suas atribuies. A Superintendncia no processava o pagamento de todo o Pessoal Civil do Estado: algumas entidades da Administrao Indireta que processavam a prpria folha e a Superintendncia no tinha nenhuma informao sobre elas. Existia uma pequena estrutura paralela Superintendncia de Pagamento, dela desassociada, funcionando na Companhia de Tecnologia e Informao do Estado de Minas Gerais - Prodemge, que realizava prospeces sobre a folha de pagamento, recebendo informaes consolidadas sobre os gastos com pessoal das entidades que processam o pagamento de seus respectivos servidores e as consolidava com as informaes da Superintendncia de pagamento, apenas do ponto de vista do gerenciamento financeiro da folha.

Parte 5 - 235

Diagnosticado o problema e identificadas suas causas, as solues adotadas foram simples: Criou-se uma Superintendncia, que passou por duas reformulaes, at chegar hoje existente Superintendncia Central de Gesto de Recursos Humanos. Centralizou-se o processamento de toda a folha de pagamento do pessoal civil nesta nova Superintendncia, incluindo-se tambm nessa centralizao a folha dos Contratados Administrativamente. Considerou-se como prioridade a efetiva implantao do SISAP e exigiu-se a alimentao do sistema pelas unidades de Recursos Humanos do pessoal civil do Poder Executivo. Essa exigncia foi reforada pela integrao dos dados funcionais do Sistema com os programas que geram o Pagamento. Em decorrncia disso, sem a alimentao do SISAP, atualmente no se incorpora vantagem ou benefcio ao pagamento de nenhum servidor, nem se inclui novo servidor na folha de pagamento. Incorporou-se Superintendncia a estrutura paralela que funcionava na Prodemge, mencionada anteriormente, transformando-se no Centro de Estatstica e Acompanhamento da Despesa de Pessoal CEADP, do Poder Executivo, com a misso de produzir informaes em tempo hbil sobre o Quadro de Pessoal do Poder Executivo, de dissemin-las e de promover estudos de impacto financeiro, com margem de erro identificada, decorrentes da concesso de qualquer vantagem ou benefcio a servidor, bem como sobre propostas que gerem, direta ou indiretamente, aumento no gasto de pessoal do Estado. Compete tambm a este Centro a realizao dos cruzamentos da folha, visando identificar servidores falecidos, acmulos de cargo e outras situaes que possam gerar pagamento indevido a servidor. Este Centro tem, tambm, capacidade de gerao de informao a la carte, visando atender necessidades especficas da Administrao Central, ou de qualquer de seus componentes. Hoje, o Poder Executivo Estadual tem conhecimento qualitativo e quantitativo de sua folha de pagamento, recebendo informao agregada e qualificada sobre os diversos componentes da folha, a tempo e a hora, sendo um dos principais clientes deste Centro a Cmara de Coordenao Geral, Planejamento, Gesto e Finanas, qual compete examinar e decidir sobre qualquer pleito da Administrao Direta e Indireta que tenha impacto sobre o gasto pblico do Poder Executivo Estadual. Um exemplo desse trabalho o ndice de depurao da folha de pagamento, que integra o Acordo de Resultados da SEPLAG, cuja economia representou

236 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

R$4.195.624,39 em um total de folha de R$ 5.604.126.207,01, no perodo de janeiro a outubro de 2005. Esse ndice calculado a partir da soma dos valores que seriam irregularmente pagos, apurados a partir de trs parmetros distintos: a) da inspeo dos valores lanados mensalmente e do controle de lanamentos ou interpretaes indevidas; b) do confronto da folha com o Sistema Nacional de bitos, o que permite a identificao de falecidos que continuam recebendo na folha de pagamento, sendo que, em caso de constatao de fraude, encaminha--se o processo para a Polcia Civil para as devidas providncias; c) do controle das ordens de pagamento especiais. No quadro abaixo, apresenta-se um exemplo de informao que este Centro pode produzir. Nesse caso especfico, trata-se da decomposio da folha de pagamento do ms de dezembro de 2005 por situao funcional, sexo e idade dos servidores, com suas mdias remuneratrias.

SECRETARIA DE ESTADO DE PLAnEJAMEnTO E GESTO SUPERInTEnDnCIA CEnTRAL DE ADMInISTRAO E PAGAMEnTO DE PESSOAL CEnTRO DE ESTATSTICA E ACOMPAnhAMEnTO DA DESPESA DE PESSOAL

NMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETRIA, SEM INCLUSO DE EVENTUAIS E ATRASADOS

BASE DEzEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIES

01 - HOMENS % PARTIC. % PARTIC. 615 3.238 6.691 15.020 1,06 60,89 37,85 100,00 19.049 31.048 9.656 85.317 0,72 3,80 7,84 17,60 22,33 36,39 11,32 1,00 5,25 10,84 24,19 16.984.933,58 30,16 31.744.413,72 28,02 28.054.023,13 0,56 100,00 84.257.362,30 1.365,55 100,00 23.615 320.393,08 928,68 0,38 9.311 1.622,65 33,30 13.759 58,26 37.933.236,39 2.756,98 39,43 23.578.678,98 2.532,35 100,00 62.298.291,68 2.638,08 1.706,05 37,68 442 1,87 663.359,46 1.500,81 1.138,17 20,16 97 0,41 120.202,65 1.239,20 0,19 4.948.693,70 740,05 5,87 4 0,02 1.151,68 287,92 0,00 1.920.631,81 593,34 2,28 1 0,00 1.362,52 1.362,52 0,00 284.273,28 462,99 0,34 1 0,00 300,00 300,00 0,00 ATIVO REM. NORMAL MDIA REMUN % PARTIC. N % PAGTO PARTIC. MDIA REMUN % PARTIC. N PAGTO INATIVO REM. NORMAL TOTAL REM. NORMAL 284.573,28 1.921.994,33 4.949.845,38 17.105.136,23 32.407.773,18 65.987.259,52 23.899.072,06 100,00 146.555.653,98 MDIA REMUN 462,72 593,57 739,78 1.138,82 1.701,28 2.125,33 2.475,05 1.717,78 % PARTIC. 0,19 1,31 3,38 11,67 22,11 45,03 16,31 100,00

FAIXA ETRIA

N PAGTO

AT 18 ANOS

MAIOR QUE 18 ANOS AT 21 ANOS

614

MAIOR QUE 21 ANOS AT 25 ANOS

3.237

MAIOR QUE 25 ANOS AT 30 ANOS

6.687

MAIOR QUE 30 ANOS AT 40 ANOS

14.923

MAIOR QUE 40 ANOS AT 50 ANOS

18.607

MAIOR QUE 50 ANOS AT 70 ANOS

17.289

ACIMA DE 70 ANOS

345

TOTAL GERAL

61.702

Fonte: SCGRH/SEPLAG

Parte 5 - 237

SECRETARIA DE ESTADO DE PLAnEJAMEnTO E GESTO SUPERInTEnDnCIA CEnTRAL DE ADMInISTRAO E PAGAMEnTO DE PESSOAL CEnTRO DE ESTATSTICA E ACOMPAnhAMEnTO DA DESPESA DE PESSOAL

NMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETRIA, SEM INCLUSO DE EVENTUAIS E ATRASADOS

BASE DEzEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIES

02-MULHERES % PARTIC. 0,37 3,22 7,65 22,92 37,37 28,21 0,25 100,00 186.451.861,51 821,02 100,00 105.592 100,00 116.420.518,51 372.388,94 644,27 0,20 25.028 23,70 23.499.676,02 56.171.646,07 876,74 30,13 77.068 72,99 88.740.581,53 1.151,46 938,94 1.102,55 79.221.159,70 933,46 42,49 3.248 3,08 3.848.835,50 1.184,99 37.361.409,61 717,72 20,04 198 0,19 259.150,53 1.308,84 9.713.136,22 559,38 5,21 34 0,03 43.384,59 1.276,02 0,04 0,22 3,31 76,22 20,19 100,00 3.348.057,90 457,95 1,80 13 0,01 26.652,65 2.050,20 0,02 264.063,07 310,30 0,14 3 0,00 2.237,69 745,90 0,00 854 7.324 17.398 52.254 88.116 141.137 25.606 332.689 ATIVO REM. NORMAL MDIA REMUN % N % PARTIC. PAGTO PARTIC. MDIA REMUN % PARTIC. N PAGTO % PARTIC. 0,26 2,20 5,23 15,71 26,49 INATIVO REM. NORMAL TOTAL REM. NORMAL 266.300,76 3.374.710,55 9.756.520,81 37.620.560,14 83.069.995,20 MDIA REMUN 311,83 460,77 560,78 719,96 942,73 42,42 144.912.227,60 1.026,75 7,70 23.872.064,96 100,00 302.872.380,02 932,28 910,38 % PARTIC. 0,09 1,11 3,22 12,42 27,43 47,85 7,88 100,00

FAIXA ETRIA -

N PAGTO

AT 18 ANOS

238 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

MAIOR QUE 18 ANOS AT 21ANOS

851

MAIOR QUE 21 ANOS AT 25 ANOS

7.311

MAIOR QUE 25 ANOS AT 30 ANOS

17.364

MAIOR QUE 30 ANOS AT 40 ANOS

52.056

MAIOR QUE 40 ANOS AT 50 ANOS

84.868

MAIOR QUE 50 ANOS AT 70 ANOS

64.069

ACIMA DE 70 ANOS

578

TOTAL GERAL

227.097

Fonte: SCGRH/SEPLAG

SECRETARIA DE ESTADO DE PLAnEJAMEnTO E GESTO SUPERInTEnDnCIA CEnTRAL DE ADMInISTRAO E PAGAMEnTO DE PESSOAL CEnTRO DE ESTATSTICA E ACOMPAnhAMEnTO DA DESPESA DE PESSOAL

NMERO DE PAGAMENTOS E DESPESA POR FAIXA ETRIA, SEM INCLUSO DE EVENTUAIS E ATRASADOS

BASE DEzEMBRO DE 2005 = VALORES EM R$ 1,00 = NO INCLUI ENCARGOS PATRONAIS, FALTAS E REPOSIES

TOTAL GERAL ATIVO % PARTIC. 0,51 3,65 8,33 23,19 35,83 28,17 0,32 100,00 270.709.223,81 937,36 100,00 129.207 692.782 750,58 0,26 34.339 26,58 47.078.355,00 84.225.669 1.035,25 31,11 90.827 70,30 126.673.817,92 110.965.573 1.072,39 40,99 3.690 2,86 4.512.194,96 54.346.343 811,39 20,08 295 0,23 379.353,18 1.285,94 1.222,82 1.394,67 1.370,99 1.383,20 14.661.830 609,61 5,42 38 0,03 44.536,27 1.172,01 5.268.690 499,50 1,95 14 0,01 28.015,17 2.001,08 0,02 0,02 0,21 2,52 70,88 26,34 100,00 548.336 374,29 0,20 4 0,00 2.537,69 634,42 0,00 1.469 10.562 24.089 67.274 107.165 172.185 35.262 418.006 REM. NORMAL MDIA REMUN % PARTIC. N PAGTO % PARTIC. REM. NORMAL MDIA REMUN % PARTIC. N PAGTO INATIVO % PARTIC. 0,35 2,53 5,76 16,09 TOTAL REM. NORMAL 550.874,04 5.296.704,88 14.706.366,19 54.725.696,37 MDIA REMUN 375,00 501,49 610,50 813,47 25,64 115.477.768,38 1.077,57 41,19 210.899.487,12 1.224,84 8,44 47.771.137,02 1.354,75 100,00 449.428.034,00 1.075,17 % PARTIC. 0,12 1,18 3,27 12,18 25,69 46,93 10,63 100,00

FAIXA ETRIA -

N PAGTO

AT 18 ANOS

MAIOR QUE 18 ANOS AT 21ANOS

1.465

MAIOR QUE 21 ANOS AT 25 ANOS

10.548

MAIOR QUE 25 ANOS AT 30 ANOS

24.051

MAIOR QUE 30 ANOS AT 40 ANOS

66.979

MAIOR QUE 40 ANOS AT 50 ANOS

103.475

MAIOR QUE 50 ANOS AT 70 ANOS

81.358

ACIMA DE 70 ANOS

923

TOTAL GERAL

288.799

100,00 178.718.810,19

Fonte: SCGRH/SEPLAG

OBSERVAES:

1 - NO INCLUI PMMG, CBMG, EMPRESAS PBLICAS E EMPRESAS DE ECONOMIA MISTA;

2 - INCLUI SECRETARIAS, FUNDAES E AUTARQUIAS; Parte 5 - 239

3 - INCLUI ANULAO.

240 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A implantao do SISAP e a alimentao dos dados pessoais e funcionais dos servidores neste Sistema, integrado aos programas de pagamento, transformou-se num processo de auditoria da folha de pagamento. Isso somente foi possvel ao tornar obrigatrio, conforme citado, na alimentao do Sistema, a regularizao da documentao de cada uma das vantagens e benefcios concedidos a cada servidor no passado, ou retificar o seu pagamento no caso de inconsistncia, o que feito pelas unidades descentralizadas de Recursos Humanos. Esse processo ainda est em fase de execuo, pois o universo da folha composto por mais de 437.555 pessoas, o que corresponde a 489.360 pagamentos. Deve-se alertar, tambm, que esse processo tem gerado algumas demandas judiciais contra o Estado, o que normal nessas situaes. Em que pese os atuais programas de gerao do pagamento serem antigos, baseados em tecnologia de processamento do incio da dcada de 1990, eles inegavelmente funcionam. O Estado paga a todos os seus servidores at o quinto dia til do ms subsequente ao fechamento da folha. Obviamente, esse processo pode ser aprimorado, e o que se busca com o novo Mdulo de Pagamento, que est sendo desenvolvido em conjunto pela Superintendncia de Gesto de Recursos Humanos e a Prodemge, com sua implantao prevista para se iniciar em maio de 2006. O novo mdulo de pagamento, que integrar dados funcionais e pagamento dos servidores das administraes direta e indireta do Poder Executivo Estadual, propiciar maior agilidade e controle na administrao e pagamento de pessoal. A Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto desenvolveu com a Prodemge o Armazm de Informaes do SISAP, que foi implantado em maro e encontra-se em uso pela SEPLAG e pelo IPSEMG Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado, responsvel pelo pagamento dos pensionistas do Poder Executivo. Destaque-se que a capacidade de gerar relatrios a partir do Armazm SISAP, unida capacidade do Centro de Estatstica e Acompanhamento da Despesa de Pessoal de extrair informaes gerenciais do Sistema de Pagamento, permitiu Superintendncia Central de Gesto de Recursos Humanos executar pesquisas sobre a consistncia de dados da vida funcional e de pagamento dos servidores. Depreende-se disso maior controle de legalidade e transparncia na administrao de pessoal do Executivo. Apesar de todos esses avanos, ainda existem problemas no que se refere ao pagamento de Pessoal, mas esses problemas no esto mais unicamente na Superintendncia Central de Gesto de Recursos Humanos da SEPLAG, apesar de ela ser parte de sua soluo. Nesse contexto, a Secretaria de Estado de Educao tem papel relevante, pois, da folha do ms de dezembro de 2005, a Secretaria de Estado de Educao atingiu

Parte 5 - 241

334.786 pagamentos a cerca de 284.613 servidores, entre ativos e inativos, o que representa 65% do total dos servidores do Estado. A gesto do quadro de pessoal dessa Secretaria pode ser aprimorada a partir de esforos conjuntos com a SEPLAG, o que vem ocorrendo. Mas esta gesto apresenta as seguintes dificuldades: Trata-se do quadro de pessoal com a legislao mais complexa, e que, no decorrer da vida funcional de cada servidor, sofreu maior nmero de alteraes, gerando situaes de direito adquirido que devem ser respeitados. A gesto da vida funcional do servidor se inicia na unidade escolar em que ele est lotado. Nessa unidade fica arquivada a sua pasta funcional: so hoje cerca de 3.850 Estabelecimentos de Ensino, localizados nos 853 Municpios do Estado. A Superintendncia de Pessoal da Secretaria de Educao gerencia o seu quadro de pessoal atravs das reas especificas, em cada uma de suas 47 Superintendncias Regionais de Ensino. Por vrios motivos que busca-se identificar, a qualidade do trabalho de cada uma destas Superintendncias muito dspar no que se refere velocidade de alimentao e qualidade do registro, no Sistema de Administrao de Pessoal, das vantagens e benefcios adquiridos pelo servidor e, principalmente, no seu clculo e incorporao ao sistema de pagamentos, bem como na anlise e montagem dos processos de aposentadoria. A Superintendncia reconhece que tem responsabilidade parcial quanto aos problemas identificados e tem, em conjunto com a Secretaria de Educao, trabalhado arduamente na busca de soluo para as dificuldades apontadas, principalmente no que diz respeito lentido da incorporao de vantagem e beneficio ao pagamento de servidor e tramitao dos processos de aposentadoria. De outra parte, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto realizou, com sucesso, o posicionamento por meio eletrnico de 99,4% de um total de 282.921 servidores nas novas carreiras da educao e sade. Restaram 1.369 servidores que esto sendo posicionados pelas DRHs dos rgos, sob a orientao desta Superintendncia. Esse fato demonstra a capacidade do Executivo para gerenciar o quadro de pessoal com o emprego de novas tecnologias.

242 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

4. Gesto de Benefcios
Outra fonte de problemas para o Poder Executivo do Estado era a diferente aplicao da legislao, normas e regulamentos relativos concesso de vantagens e benefcios aos servidores (como o caso dos apostilamentos incorporao da remunerao do cargo de provimento em comisso depois de 10 anos de exerccio, por exemplo) pelas diversas entidades da administrao pblica estadual. Alm disso, era problemtica a demora na tramitao dos processos de contagem de tempo e aposentadoria, e concesso de licenas mdicas, sendo esta ltima importante pelo seu impacto significativo no gasto pblico. Nesse caso, a soluo dos problemas, em especial no que se refere aposentadoria, mais complexa, uma vez que envolve, em muitos casos, a interpretao de extensa legislao, em grande parte remissiva, bem como o exame de decises judiciais e de acrdos do Tribunal de Contas do Estado. Nesse contexto, vale destacar que, quando da incorporao da Diretoria de Contagem de Tempo e Aposentadoria Superintendncia Central de Gesto de Recursos Humanos, a referida Diretoria possua cerca de 17.000 processos de aposentadoria em estoque em diversas fases de anlise. Destes, 10.847 aguardavam apenas a anlise do clculo do provento feito pela Superintendncia Regional de Ensino - SRE de origem, e os restantes, em sua maioria, apresentavam problemas de interpretao da legislao aplicvel em cada caso. Outra questo complexa reside na lentido na concesso de aposentadoria aos servidores que adquiriram o direito e o requerem na Secretaria de Estado de Educao. Inicialmente, avaliou-se que o problema estava no processo de concesso desse benefcio gerenciado pela SCGRH, e algumas solues de natureza inovadora foram propostas. Mas o erro consiste em se considerar a questo da aposentadoria do servidor somente pela tica da Superintendncia Central. O problema est no PROCESSO DE APOSENTADORIA como um todo, o qual depende de que a pasta funcional de servidor seja corretamente montada na sua Escola de origem e que seja complementada pelas informaes detidas pela Superintendncia Regional de Ensino. Cabe SRE, por sua vez, produzir a montagem com a anlise inicial do processo, elaborar o clculo do provento e encaminh-lo para anlise final e preparao do ato pela SCGRH. Analisar o processo de aposentadoria um trabalho que no se faz com mquinas e programas apenas; por melhor que seja a tecnologia incorporada e o software empregado, a anlise de processo e o clculo do provento exigem o conhecimento das legislaes atual e passada, que influenciaram a vida do servidor e que afetaram a sua composio remuneratria. Esse , portanto, um processo que s pode ser tratado por servidores que conheam bem o assunto, principalmente pelo fato de a legislao previdenciria dos servidores pblicos ter sofrido diversas alteraes constitucionais nos ltimos anos.

Parte 5 - 243

Nesse cenrio, Recursos Humanos adicionais foram treinados e incorporados Diretoria e realizou-se um trabalho intenso de tratamento de todos os processos em estoque. Tal iniciativa resultou no retorno de 99,8% dos processos para as SREs de origem, em diligncia, para correo de diversos problemas constatados nos mesmos. Ressalte-se que, dada essa complexidade, esse um problema que ainda no se conseguiu eliminar, mas que est sendo tratado adequadamente, visando solucion-lo por meio das seguintes medidas: As questes que dependiam de atualizao da Legislao esto sendo resolvidas aps a sano, pelo Governador do Estado, de leis que regularizaram os impasses existentes. As questes que dependiam do Tribunal de Contas esto sendo resolvidas por meio de entendimentos com o Tribunal, e, se necessrio, da edio de Instruo Normativa pelo rgo. Alm disso, est sendo promovido intenso treinamento de pessoal das reas de Recursos Humanos das Superintendncias Regionais de Ensino. Em que pese o volume do trabalho no processo de regularizao acima descrito no permitir qualquer soluo mgica existem hoje cerca de 6.920 processos de aposentadoria na SCGRH esperando anlise , trabalha-se com a fixao de metas exequveis, porm, desafiadoras para a publicao de atos de aposentadoria; alm disso, todo o fluxo do processo foi redesenhado com vistas a dar maior agilidade ao mesmo. A partir de 2003, foram centralizados na Superintendncia o exame dos processos e a concesso de apostilamento aos servidores da Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo, que completaram os requisitos dentro do prazo estabelecido pela Lei que extinguiu o referido benefcio. Dessa centralizao resultou uma aplicao nica da legislao e das normas pertinentes, com eliminao das concesses com base apenas em pareceres das mais diversas origens. Isso gerou, inicialmente, um acmulo de processos no setor encarregado. Entretanto, esse acmulo j foi eliminado e, hoje, o processo que entra na rea responsvel resolvido em, no mximo, 30 dias. Outro problema de difcil resoluo enfrentado com xito foi a questo da Percia Mdica, que compreende o exame mdico pr-admissional do servidor, a Percia Mdica para concesso de licenas para tratamento de sade aos servidores, e a Percia Mdica para as aposentadorias por invalidez. Quando a administrao deste problema foi assumida pela Superintendncia Central de Recursos Humanos, havia 24.500 Percias Mdicas para serem realizadas e a unidade encarregada estava agendando novas Percias para 215 dias aps a demanda do servidor. A situao foi regularizada, de modo que o estoque de Percias Mdicas em atraso foi completamente eliminado, e as novas Percias, em

244 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

80% dos casos, so efetuadas em 24 horas. Os restantes 20%, que demandam Junta Mdica ou anlise de caso por Psiquiatra, so realizados em at 48 horas. Como resultado dessa ao, j em dezembro de 2005 houve um decrscimo de 8,37% de servidores, do Poder Executivo, afastados por motivo de sade, e uma reduo de custo de 4,35% em relao ao mesmo ms de 2004.

5. Gesto de Contratos Vinculados ao Regime Geral da Previdncia Social


A gesto dos Contratos Administrativos da Administrao Pblica, embasados no Artigo 11 da Lei n 10.254, de 20 de julho de 1990, foi outro problema enfrentado com bons resultados. Cerca de 11.000 pessoas tm esse tipo de contrato com o Estado. Elas esto, principalmente, na Fundao Hospitalar do Estado de Minas Gerais FHEMIG, e na Secretaria de Defesa Social. Essa modalidade de contratao de pessoal se destina a suprir em carter temporrio as carncias do pessoal necessrio operao das unidades hospitalares, mantidas pela Fundao, e para a gesto das Penitencirias mantidas pelo Estado. Cada uma destas unidades geria seu quadro de Contratados Administrativamente e se responsabilizava pelo pagamento da folha correspondente, o que produzia uma fonte permanente de problemas para a Administrao, pois os contratados no so vinculados ao Regime Prprio da Previdncia Social, mas ao Regime Geral da Previdncia Social. Estas unidades encontravam dificuldade em gerenci-los no Regime Geral, devido s diferenas nas legislaes e normas que regem os dois Sistemas e necessidade de serem gerados documentos de controle especficos para o INSS. A gesto dos contratos administrativos foi assumida pela SCGRH em setembro de 2003 e passou-se a gerar o pagamento dos mesmos como contribuintes do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. O Estado passou a pagar a contribuio patronal devida e a produzir automaticamente as informaes requeridas pelo INSS, principalmente, a Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e a de Informaes Previdncia Social - GFIP. No momento atual, a SCGRH est se preparando para providenciar o pagamento, a esses servidores contratados, do Salrio Famlia a que tm direito, segundo a legislao do Regime Geral de Previdncia, pois trata-se de benefcio previdencirio e, como tal, deve ser pago a esses servidores com as regras e valores estabelecidos pelo regime geral, e no pelo regime prprio como vinha sendo feito at ento.

Parte 5 - 245

6. Concluso
Muito foi feito no que se refere gesto do pagamento e concesso de benefcios dos servidores do Estado de Minas Gerais; podemos dizer que os grandes problemas foram enfrentados e, se alguns no foram resolvidos ainda, existem solues em andamento. Precisamos enfrentar principalmente a questo da administrao de pessoal da Secretaria de Estado de Educao; isto ser feito alocando-se recursos humanos, materiais e financeiros, alm, claro, de treinamento constante deste pessoal, com o apoio da Secretaria de Estado de Educao. Com essas medidas, procura-se resolver o problema do estoque de direitos concedidos e no pagos e, simultaneamente, o da montagem correta dos processos de aposentadoria de seus servidores. Alm disso, as expectativas so otimistas quanto ao novo sistema de pagamento que ser implantado no decorrer de 2006. Espera-se com ele reduzir o trabalho do taxador do pagamento, eliminando-se ao mximo a necessidade de clculos manuais no processo, simplificando seu trabalho dirio e, consequentemente, maximizando sua produtividade, o que extremamente relevante, dado o volume de trabalho desse universo de servidores.

CAPTULO 13

Compras Governamentais
Jorge Santana Frederico S. Tescarolo Renata Coelho Este captulo est estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento estratgico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Destacam-se, tambm, as mudanas organizacionais e de estruturas ocorridas no intuito de descentralizar atividades operacionais e centralizar, sob comando nico, a definio da nova poltica de suprimentos. Logo em seguida, so detalhadas as principais caractersticas do sistema integrado de administrao de materiais e servios - SIAD, institudo a partir de 2004, e so apresentados alguns dados sobre a evoluo do perfil de compras do Poder Executivo Estadual. Por fim, as demais atividades relativas poltica de suprimentos so descritas, e so indicados os prximos passos a serem implementados durante o ano de 2006. Segue-se, finalmente, uma breve concluso.

1. Introduo
A necessidade de redefinir o papel do setor pblico recorrente na agenda governamental de diversos pases. No Brasil, este tema se fortalece a partir de meados da dcada de 1970, quando a economia comea a dar sinais de que seu crescimento no poderia manter os padres at ento vigentes.

248 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Com a estabilizao da economia, tornam-se evidentes problemas antes ocultados pelo regime inflacionrio. Discusses sobre crescimento dos gastos com pessoal, custo/benefcio de projetos, e custos e processos de aquisies de suprimentos comeam a compor a agenda do Governo. Neste perodo, reforam-se os diagnsticos de necessidade de reformas e intensificam-se as negociaes para as reformas previdenciria, tributria e gerencial, somando-se a outras j reivindicadas h mais tempo, como a judiciria e a poltica. A falta de preocupao dos gestores pblicos verificada durante algumas dcadas na atividade governamental e associada aos problemas j apresentados com o equilbrio financeiro dos seus gastos colocou a quase totalidade de unidades federadas (Municpios, Estados, Unio e Distrito Federal) em situao financeira delicada. Em face deste quadro de desequilbrio financeiro vivido pela administrao pblica, entrou em vigor, a partir de 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta lei imps ao gestor pblico a obrigatoriedade de equalizar as despesas de sua administrao, atendo-se a diretrizes de percentuais de gastos permitidos com cada tipo de despesa principalmente no que se refere a gastos com pessoal e custeio da mquina em relao ao volume total de receita. Tambm estabeleceu prazos para que as metas estipuladas fossem cumpridas caso o rgo pblico, o poder pblico ou a esfera de governo estivessem em desacordo com a lei. Apesar de todo o esforo regulatrio dos anos 90, Minas Gerais continuou acumulando dficits oramentrios que resultaram, no incio da administrao 2003-2006, numa das piores equaes fiscais do pas, que impedia o Estado de direcionar seus recursos para investimentos. Para reverter este quadro, o atual governo colocou em marcha um vasto programa de transformaes, reorganizando o aparato institucional do Estado, adotando um modelo de gesto voltado para a construo de uma administrao pblica empreendedora e apta a responder crescente demanda social. O conjunto de medidas austeras, adotadas para reverter a equao fiscal deficitria, encontra-se no Choque de Gesto. De acordo com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PMDI, de 2003, o choque de gesto tem, por objetivo, quatro metas a serem atingidas no intuito de redefinir a forma de atuao pblica estadual: 1) alcanar o equilbrio fiscal, por meio de efetiva disciplina financeira que no permite concesses de oramento sem uma real fonte de receita para fazer frente aos gastos; 2) intensificar o esforo de gerao de receitas; 3) melhorar a qualidade da gesto, reduzindo os gastos e planejando as prioridades oradas em bases realistas; e 4) tratar a questo previdenciria. Em um ambiente regulado por princpios de equilbrio fiscal, o principal objetivo da administrao pblica o de adequar a realidade financeira do Estado s regras definidas pela legislao. Para isso acontecer, diversas medidas para incrementar a receita e otimizar os gastos foram desenvolvidas. Somente pela

Parte 5 - 249

articulao desses esforos que o gerenciamento eficiente das atividades de compras pode ser alcanado, conforme demonstrado ao longo deste texto. No h como gerir com eficincia as atividades de suprimentos se no houver controle dos gastos pblicos. Nesse sentido, medidas de redefinio de oramento, bem como o contingenciamento em todos os rgos, foram adotados desde os primeiros meses de governo.1 Isso porque, na atividade de compras, ter um oramento incompatvel com as disponibilidades financeiras significa dificuldade de encontrar fornecedores dispostos a vender para o governo. Por isso, as medidas de modernizao da gesto de suprimentos dependem diretamente da equalizao do oramento, possibilitando, assim, a garantia do recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento convocatrio. Sob esse aspecto, desde 2003 j existia uma preocupao em honrar os compromissos assumidos e, com a equalizao do dficit fiscal, em novembro de 2004, os fornecedores foram contemplados com uma poltica de pagamento, em dia, de todas as contrataes realizadas pelo Estado. Entretanto, a poltica de gesto de suprimentos, adotada em Minas Gerais, ao mesmo tempo em que decorre das medidas de equilbrio fiscal, tambm causa desse equilbrio, devido ao fato de a gesto de suprimentos se enquadrar na terceira meta: melhorar a qualidade de gesto. Ao se estabelecer metas de aquisio de produtos atravs de um estratgia mais eficiente de contratao, pautado em reduo dos custos de aquisio, a poltica de suprimentos torna-se subsdio para a reduo de gastos do governo. O esforo em otimizar os gastos com suprimentos se justifica, pois, juntamente com o investimento, so os nicos grupos passveis de contingenciamento e que significam efetiva reduo das despesas no curto prazo. Entretanto, a preocupao em melhorar a relao receita x despesas de custeio no se fez exclusivamente em termos financeiros. Tambm prioridade a manuteno ou melhoria na qualidade dos materiais e servios adquiridos. Deve-se ressaltar que algumas mudanas na estrutura organizacional do Poder Executivo Estadual foram fundamentais para se atingir os objetivos acima. Dentre as diversas alteraes ocorridas, de especial relevncia para a rea de gesto de suprimentos destacar duas: a) a fuso de diretorias de planejamento, de finanas e de administrao em cada um dos rgos pblicos, criando diretorias (na administrao indireta) ou superintendncias (na administrao direta) de planejamento, gesto e finanas, criando os cargos de superintendentes de planejamento, gesto e finanas (SPGF) ou equivalentes a fuso dessas reas unifica, sob comando nico, todas as atividades executivas e aproxima o oramento da realidade operacional cotidiana, vivida pelas reas financeira e de gesto; e b) a instituio da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto do Estado de Minas Gerais, denominada SEPLAG, a partir da fuso da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenao Geral (SEPLAN) com a Secretaria de

250 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Estado de Recursos Humanos e Administrao (SERHA), pela Lei Delegada n 49, de 02 de janeiro de 2003. Outra mudana organizacional de fundamental importncia refere-se s atribuies da nova SEPLAG e a redefinio de algumas regras de centralizao ou descentralizao de responsabilidades. O modelo centralizado, antes adotado pelo Estado nas suas aquisies, no era eficiente, pois somente burocratizava o processo. Alm disso, a centralizao das compras no implicava em ganho de escala, mas apenas na execuo do processo licitatrio atravs de um rgo central. A nova estrutura da SEPLAG unifica, na Superintendncia Central de Recursos Logsticos e Patrimnio, a SCRLP, a tarefa de propor polticas e diretrizes, planejar, coordenar, supervisionar, orientar e normatizar as atividades logsticas no mbito da Administrao Pblica Direta, Autrquica e Fundacional e descentraliza algumas atividades exercidas pela SCRLP, como a aquisio de equipamentos e materiais permanentes. Essas medidas criaram condies para que duas diretorias da SCRLP, a Diretoria Central de Aquisies e Contrataes - DCAC e a Diretoria Central de Logstica e Servios Gerais DCLSG concentrassem seus esforos nas funes de regulamentao e articulao de polticas de suprimentos para o Estado. Essas medidas deram incio a uma guinada nos princpios utilizados para gerir as atividades de suprimentos do Poder Executivo do Governo de Minas Gerais, passando-se de mero comprador de bens e servios para uma postura estratgica de compras. Desta forma, desde o incio da gesto 20032006 as iniciativas desenvolvidas nas atividades de suprimentos do Governo Estadual tm se sobressado no cenrio nacional. Ao se analisar as atividades de suprimentos, deve-se faz-lo subdividindo essa atividade em quatro partes: planejamento das aquisies; execuo da contratao (licitao); recebimento dos materiais e servios; e avaliao de fornecedores e contratos. Os dois primeiros grupos a serem atacados pelas iniciativas de mudanas foram os referentes execuo das contrataes e recebimento dos materiais. Com um PIB (Produto Interno Bruto) em 2004 de R$ 166,5 bilhes, Minas Gerais a terceira economia do pas, o que representa, para o referido ano, 9,41% do total brasileiro. Tal condio econmica confere ao Estado um porte aproximado ao do Chile, Paquisto e Peru. Do PIB estadual, aproximadamente R$ 2 bilhes corresponde aos gastos do Poder Executivo Estadual com a aquisio de suprimentos, algo em torno de 1,2% do PIB estadual. Com um oramento de compras dessa magnitude, foram adotadas diretrizes de padronizao de especificao de materiais e servios, consolidao das bases de dados cadastrais de fornecedores, intensificao do uso da modalidade prego para as compras, dentre outras. A simples coordenao do gerenciamento das

Parte 5 - 251

compras de diversos rgos permitiu ao Estado conseguir ganhos significativos em muitas de suas contrataes. Um dos principais subsdios a essa nova metodologia de trabalho foi alcanado atravs da implementao de um sistema eletrnico para controlar, normatizar, regulamentar e gerenciar as atividades de compras.

2. O SIAD
O Sistema Integrado de Administrao de Materiais e Servios, tambm chamado SIAD, (desenvolvido em Natural / Adabas), foi oficialmente institudo pelo Decreto Estadual n 42.873, de 9 de setembro de 2002. Porm, o sistema j era utilizado pelo Governo Estadual desde 1996, sem ter, entretanto, carter obrigatrio. Este sistema foi recebido do Governo Federal brasileiro, que o herdou do governo norte-americano, ainda na dcada de 1980. De 1996 a 2003, o SIAD seguiu diferentes diretrizes, ao longo de diferentes gestes, no sendo, em nenhuma delas, considerada uma prioridade de governo. Em setembro de 2003, devido diretriz de submeter todos os rgos a uma interpretao uniforme da legislao de licitaes, bem como necessidade de vincular todas as compras s previses oramentrias, decide-se pela utilizao do SIAD, como principal medida para o gerenciamento eficiente das atividades de suprimentos. A partir de janeiro de 2004, por meio do Decreto n 43.699/03, a utilizao do sistema tornou-se obrigatria. A partir daquele ms, todas as aquisies e contrataes de bens e servios, pelos rgos e entidades da administrao pblica direta e indireta do Poder Executivo Estadual, s puderam ser efetuadas atravs do SIAD. A forma de tornar o uso do sistema obrigatrio foi conseguida atravs de uma interface com o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Estado, o SIAFI/MG. Assim, qualquer tentativa de aquisio ou contratao s permite acesso aos recursos financeiros (para contabilizar os processos de empenho, liquidao e pagamento de suprimentos no Estado) se realizadas atravs do SIAD. No intuito de gerenciar todas as atividades de suprimentos, e no somente as de compras, o sistema compe-se de 16 mdulos, a saber: Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF: onde so realizados os registros cadastrais das pessoas fsicas e jurdicas interessadas em contratar com o Estado, mediante a apresentao da documentao estipulada no art. 27 da Lei Federal n 8.666/93, possibilitando a anlise quanto habilitao jurdica, regularidade fiscal e qualificao tcnica e econmico-financeira.

252 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

20.000 15.000 10.000 5.000 0 1.617

18.257 8.659 Quantidade de fornecedores cadastrados

2003

2004

2005

Catlogo de Materiais e Servios - CATMAS: permite a catalogao dos materiais e servios destinados s atividades-fim e s atividades--meio da Administrao Pblica Estadual, de acordo com critrios adotados no Federal Supply Classification, cadastro internacional de notrio reconhecimento, e a identificao dos itens catalogados com os padres de desempenho desejados.

ITEnS DE MATERIAL CONSUMO PERMANENTE MATERIAL PARA OBRAS Posio em 09/02/2006 57.885 8.368 137

Compras - SISCOM: permite gerenciar todo o processo de aquisio, desde a requisio at a entrega do material ou a realizao do servio integrado aos demais mdulos do SIAD, tendo como objetivo controlar, agilizar e padronizar os procedimentos.
2004 Nmero de processos de aquisio Valor contratado Economia mdia das contrataes 86.945 R$ 1.558.493.444 25,72% 2005 60.857 R$ 1.784.891.180 12,31%

Parte 5 - 253

Cotao Eletrnica de Preos - COTEP: realiza, por meio eletrnico, com recursos da Internet, a cotao de preos para os processos de aquisio de bens e contrataes de servios comuns, precedidos de dispensa de licitao em razo do valor, efetuados pela Administrao Pblica Estadual.

Economia com Cotaes Eletrnicas (em mil R$)


4.318.616,29

858.801,23

2004

2005

Prego Presencial - SISPREP: permite realizar os procedimentos e o acompanhamento, inclusive pela Internet, da licitao na modalidade prego, do tipo presencial. Prego Eletrnico - SISPREL: permite realizar os procedimentos e o acompanhamento da licitao na modalidade prego, tipo eletrnico, utilizando-se de recursos da tecnologia da informao e Internet.
2004 Eletrnicos Presenciais Total 278 3.646 3.924 2005 820 5.303 6.123

254 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Economia com Preges (em %)


23,12% 19,13% 19,91%

2003

2004

2005

Registro de Preos - REGPRE: permite o controle dos procedimentos e das atas para registro formal de preos relativos prestao de servios e aquisio de bens, para aquisies e contrataes futuras pela Administrao Pblica Estadual. Melhores Preos - SISMP: registra os valores praticados nas contrataes de bens e servios, discriminados por unidade de medidas padro e marcas ofertadas, visando orientar o gestor na estimativa de preo para subsidiar o julgamento nos processos de licitao e, antes da respectiva homologao, para confirmar se o preo a ser contratado compatvel com o praticado pela Administrao Pblica Estadual. Contratos - SISCON: efetua o cadastramento dos contratos firmados pela Administrao Pblica Estadual, bem como o acompanhamento da execuo contratual, por intermdio do respectivo cronograma fsico-financeiro. Material Permanente - MATPEM: permite a gesto do material permanente do Estado, e dos bens mveis de propriedade dos rgos e Entidades da Administrao Pblica Estadual. Material de Consumo - MATCON: permite a gesto dos materiais de consumo pela Administrao Pblica Estadual, controlando o recebimento, o armazenamento, a requisio e a distribuio. Alienao - SISALI: permite o controle de todas as alienaes de material inservvel para a Administrao Pblica Estadual. Bolsa de Material - BOLMAT: permite a gesto de material permanente e de consumo, disponibilizados pelos rgos e Entidades, para sua redistribuio ou reaproveitamento.

Parte 5 - 255

Frota de Veculos - SISFROV: estabelece processo padronizado de distribuio, alienao, conservao, guarda, manuteno e utilizao de veculos oficiais, em todos os rgos e Entidades Estaduais. Escola Virtual - SIAD: promove a capacitao dos servidores estaduais, nos mdulos disponveis, de forma virtual, com recursos da Rede Mundial de Computadores (ainda no desenvolvido). rgos e Entidades: mdulo para o gerenciamento das estruturas organizacionais e das autorizaes de acesso s diferentes rotinas do sistema. As atividades de aquisies compem um conjunto de oito mdulos: SISCOM (Compras); CATMAS (catlogo de materiais e servios); CAGEF (cadastro de fornecedores); COTEP (cotao eletrnica de preos); SISMP (melhores preos); REGPRE (registro de preos); SISPREP (prego presencial) e SISPREL (prego eletrnico). J nas atividades de gesto de suprimentos, utilizam-se quatro mdulos: MATCON (material de consumo); MATPER (material permanente); SISFROV (frota); e gesto de contratos (SISCON). Nas atividades de baixa de bens ou de movimentao destes materiais entre rgos do Poder Executivo Estadual existem dois mdulos: BOLMAT (bolsa de materiais); e SISALI (alienao).

2.1. Implantao SIAD


Antes da obrigatoriedade do uso do sistema, eram poucos os mdulos que tinham algum uso: do catlogo de materiais e servios, os rgos e entidades utilizavam apenas o cdigo para empenho, no havendo garantias de que o material empenhado fosse o efetivamente adquirido; o nmero de fornecedores cadastrados era muito pequeno; e os mdulos de material de consumo e de material permanente encontravam-se na fase de carga inicial (fase esta em que o rgo ou a entidade deveria informar a migrao para o sistema de sua situao atual de controle de estoque e de patrimnio). Havia tambm o sistema para prego eletrnico, o Licitanet, desenvolvido em 2002 pela Prodemge, mas completamente independente do SIAD. O uso de prego no era uma modalidade obrigatria no Estado, tendo suas regras de uso sido regulamentadas em 2002. Com a obrigatoriedade de utilizar a modalidade prego para aquisio de bens e servios comuns, somente a partir de 2004, que esse nmero passa a tomar dimenses significativas. Entretanto, devido s dimenses do sistema e ao nmero de rgos e entidades que devem, obrigatoriamente, fazer uso deste (63 rgos e entidades), optou-se por fazer uma implantao gradual do SIAD, em 3 fases, conforme grupamento a seguir:

256 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

1 grupo: SISCOM, SISPREP, SISPREL, SISMP, CAGEF, CATMAS, SISCON e rgos e entidades. Incremento do 1 grupo: COTEP e REGPRE. 2 grupo: SISFROV, MATCON e MATPER. 3 grupo: por fazer: SISALI, BOLMAT e Escola virtual. Dentre as quatro partes componentes da atividade de suprimentos, justifica-se o esforo concentrado na execuo da contratao, uma vez que , das quatro partes, a que permite a mais rpida e maior reduo de custos e aumento de qualidade, contribuindo, dessa forma, diretamente para o ajuste fiscal. Assim, a implementao do SIAD teve incio por quase todos os mdulos relacionados s aquisies, juntamente com o mdulo de gerenciamento das estruturas organizacionais e dos acessos (mdulo rgos e entidades). Com essa medida, conseguiu-se imediatamente: padronizao das especificaes de compras; centralizao dos dados cadastrais de fornecedores; vinculao das contrataes existncia de dotao oramentria compatvel; registros informatizados de todos os processos licitatrios realizados para aquisio de bem ou contratao de servio (independentemente da modalidade); padronizao das etapas dos processos de aquisio; tranparncia. O incremento do 1 grupo, ou seja, a implantao do COTEP e do REGPRE (pelo Sistema Integrado de Registro de Preos SIRP), trouxe dois ganhos principais: a) permitiu um aumento de competio nas compras diretas (dispensa de licitao por valor), a partir de meados de 2004 (conforme demonstrado nos quadros a seguir); e b) informatizao dos procedimentos de registro de preos, permitindo o controle de itens de grande demanda e consumo, pulverizado pelas mais de 3.500 unidades de compras do Estado.

Parte 5 - 257

Gastos em 2004 distribudos por modalidade


Outras; 0,19% Inexigibilidade; 11,69% Convite; 1,08% Tomada de Preos; 2,29% Concorrncia; 12,88%

Dispensa de Licitao; 29,16%

Compra Direta; 4,09% Cotao Eletrnica; 0,25%

Prego; 38,35%

Gastos em 2005 distribudos por modalidade


Outras; 0,05% Inexigibilidade; 5,45% Dispensa de Licitao; 21,22% Compra Direta; 1,47% Convite; 0,27% Tomada de Preos; 0,99%

Concorrncia; 16,64%

Cotao Eletrnica; 1,44%

Prego; 52,47%

258 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Entretanto, a prtica demonstra que um procedimento de contratao eficiente inclui, necessariamente, um recebimento de materiais de qualidade. Em Minas Gerais havia um distanciamento entre os compradores, o setor financeiro e os responsveis pelo recebimento de materiais, ou pelo acompanhamento dos servios. Esse distanciamento no garantia que o objeto licitado fosse o efetivamente entregue, vez que, em alguns casos, os setores de compras no transmitiam informaes sobre as condies de negociao da contratao nem, tampouco, sobre as especificaes do objeto adquirido. Para minimizar esse distanciamento, o sistema conta com emisso de Ordens de Servios e de Autorizaes de fornecimento, bem como o SIAFI/MG com as notas de empenho e de liquidao. Em todos esses documentos esto as informaes necessrias para garantir uma maior confiabilidade dos processos de recebimento e aceite de mercadorias. Essa simples medida (para reduzir a assimetria informacional entre os setores) foi apenas a primeira parte do esforo em melhorar o recebimento de materiais. Na segunda fase da implementao, iniciada em 2005, que abrange o 2 grupamento de mdulos do SIAD (SISFROV, MATCON e MATPER) alm de se pretender controlar a gesto de frotas, estoques e patrimnios, houve um esforo extra para validar as entradas em estoque ou patrimnio com as aquisies. Com isso, houve integrao entre as rotinas de liquidao com os dados de compras, empenho e entrada dos materiais nos referidos estoques. A integrao entre SIAD e SIAFI/MG evoluiu, permitindo que no s os empenhos como tambm as liquidaes fossem integradas, consistindo, assim, todas as transaes para o pagamento desses suprimentos. Entretanto, ainda no se consolidaram os mdulos do 2 grupo. H necessidade de incluir algumas funcionalidades nesses mdulos para atender todas as necessidades dos usurios do sistema. Outro problema a ser superado a definio de diretrizes para a entrada dos controles patrimoniais no sistema. Ainda existem divergncias legais (entre o Governo Estadual e o Governo Federal no repasse de recursos) a respeito da caracterizao de alguns materiais como permanente ou de consumo, bem como h questes contbeis que precisam ser consideradas. Aps a concluso da carga inicial nesses mdulos, tem-se como meta integrar os balanos contbeis (do SIAFI/MG) aos controles patrimoniais e de estoque, automatizando a emisso e o controle dos referidos balanos. Para a plena utilizao do 3 grupo necessrio que o 2 esteja em pleno funcionamento, embora as alienaes de veculos e as movimentaes patrimoniais entre rgos j estejam sendo gerenciadas atravs do sistema. Para que houvesse xito na implementao desse sistema, diversas medidas foram tomadas em paralelo, descritas nos segmentos a seguir.

Parte 5 - 259

2.2. Uso obrigatrio da modalidade Prego


O uso de novas modalidades em stios eletrnicos demonstra uma postura pioneira na gesto de suprimentos, sendo que desde 2003, o Estado mineiro declarou obrigatria a utilizao da modalidade Prego para a aquisio de bens e servios comuns. Esta medida aumentou em mais de 600% o nmero de preges realizados em 2004 em relao ao ano anterior e trouxe grande impacto para o ajuste fiscal do Governo.

Preges por ano


6.123

3.924

622

2003

2004

2005

Economia com Preges (em mil R$)


232.763

141.401

52.157

2003

2004

2005

260 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

2.3. Uso obrigatrio da Cotao Eletrnica


Assim como foi feito para o prego, a partir de meados de 2004, as compras por dispensa de licitao por valor, para aquisio de bens e servios comuns, foi regulamentada para ser realizada, obrigatoriamente, em meio eletrnico. A lgica dessa nova forma de contratar bastante similar ao prego eletrnico: todas as compras de valores inferiores ao estabelecido como obrigatrios de licitao so disponibilizadas em um stio do governo, e todos os fornecedores cadastrados recebem uma notificao do interesse do Estado em adquirir determinados itens. As nicas diferenas so que no h necessidade de pregoeiro e os prazos para incio de lances so de apenas 2,5 horas. Dessa forma, sem aumento de custos, houve um aumento de competitividade entre os fornecedores que disputam, atravs de Cotao Eletrnica, o menor lance para a venda de produtos.

Parte 5 - 261

Processos em 2004 distribudos por modalidade

Dispensa de Licitao; 13,41% Inexigibilidade; 1,86% Outras; 0,17% Convite; 1,25% Tomada de Preos; 0,31% Concorrncia; 0,47% Cotao Eletrnica; 4,74% Prego; 4,51%

Compra Direta; 73,29%

Processos em 2005 distribudos por modalidade

Compra Direta; 39,98%

Dispensa de Licitao; 5,04% Inexigibilidade; 1,79% Outras; 0,04% Convite; 0,38% Tomada de Preos; 0,16% Concorrncia; 0,37% Prego; 10,06%

Cotao Eletrnica; 42,18%

262 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

2.4. Implantao de Sistema Informatizado para Registro de Preos (SIRP)


Pelo instituto do registro de preos, a partir do planejamento da necessidade de consumo de determinado item em diversos rgos, centraliza-se o processo de contratao em um nico rgo ou entidade. Para facilitar o gerenciamento dessa contratao em grande escala, que muitas vezes tem demanda pulverizada pelo Estado, desenvolveu-se em 2004-2005 um sistema para controlar o registro de preos dos itens que o Estado adquire em grandes quantidades e com considervel frequncia ao longo do ano. O sistema desenvolvido pelo Estado de Minas Gerais o nico que gerencia eletronicamente, desde o planejamento da compra at a administrao da ata de registro de preos. Para isso, o sistema est divido em quatro mdulos, a saber: planejamento, licitao, contratao e acompanhamento. No mdulo de planejamento, o gestor do registro de preos, define os itens que sero registrados e encaminha um e-mail para as unidades de compras, para que elas informem se desejam ou no aderir. Atravs deste mdulo, o gestor agrupa a demanda e inicia o processo de registro de preos. Aps a divulgao do edital, por meio do mdulo Licitao, o registro de preos realizado atravs da modalidade prego. E o mdulo Contratao integra os itens com preos registrados ao mdulo de compras do SIAD. Assim, as aquisies dos itens que tiveram seu preo registrado se fazem, referendando a ata do registro de preos. J no mdulo Acompanhamento, possvel controlar: o quantitativo dos materiais efetivamente adquiridos; o remanejamento de cotas; a promoo de alteraes nas atas; a incluso de novos rgos - caronas; bem como a alterao dos preos registrados. O maior registro de preos, realizado pelo Estado em 2005, fazendo uso do SIRP, foi conduzido pela Fundao Hospitalar de Minas Gerais, FHEMIG, para 847 medicamentos, sendo que 636 desses foram bem-sucedidos.

2.5. Interligao com outros sistemas: SIAFI/MG, FGTS, InSS


O SIAD, alm da integrao interna de seus mdulos, se integra a outros sistemas, tornando-se mais efetivo e gil. A sua principal integrao com o SIAFI/ MG, onde a execuo fsica no SIAD se une execuo financeira. As rotinas de atribuio de dotao oramentria para cobrir os custos da aquisio so verificadas automaticamente no SIAFI/MG para sua validao. Os empenhos advindos de qualquer aquisio de suprimentos s so possveis para compras realizadas via SIAD.

Parte 5 - 263

O Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF tambm est integrado a outros sistemas, facilitando para o fornecedor a manuteno atualizada de seu cadastro e agilizando as rotinas de aquisio e empenho da administrao estadual. As principais integraes so com o INSS, o FGTS e com o SIARE, sistema de controle da arrecadao estadual, esta ltima a ser finalizada ainda em 2006. Nessa integrao, o SIAD obtm, nos outros sistemas, os dados necessrios para o cadastramento do fornecedor e para a manuteno atualizada de seu cadastro. Com isso, o SIAFI/MG tambm confere os dados cadastrais dos fornecedores no SIAD para autorizar qualquer empenho.

2.6. Banco de melhores preos


O registro eletrnico de todas as contrataes, associado padronizao da especificao dos bens adquiridos, permite fazer uma comparao entre os preos praticados em todos os rgos. Com base nessa informao, foi desenvolvido um mdulo com o objetivo de armazenar os preos praticados e, a partir desses registros, calcular um preo mdio praticado pelos rgos e entidades do Estado para ser usado como referncia em futuras contrataes (substituindo a pesquisa de preos de referncias).2

2.7. Cadastro de Fornecedores Impedidos de Contratar com a Administrao Pblica Estadual


A Lei n 13.994, de 18 de setembro de 2001, instituiu o Cadastro de Fornecedores Impedidos de Contratar com a Administrao Pblica Estadual - CAFIMP, constituindo-se em um mecanismo extremamente relevante para possibilitar o controle eficaz daqueles fornecedores, pessoas fsicas ou jurdicas, que no atenderem adequadamente s necessidades da Administrao Pblica Estadual, criando-se os instrumentos legais para impedi-los de comparecer s licitaes e s contrataes com essa mesma Administrao. O CAFIMP regulamentado pelo Decreto n 43.701, de 15 de dezembro de 2003, que define o processo administrativo punitivo para aqueles fornecedores que descumpriram, total ou parcialmente, os contratos celebrados com a Administrao Pblica Estadual. O CAFIMP encontra-se sob administrao da Auditoria-Geral do Estado, sendo um subsistema do mdulo de Cadastro de Fornecedores. Neste subsistema, so registrados os fornecedores impedidos de participar dos processos licitatrios estaduais e de contratar com a administrao pblica, enquanto durarem as penalidades.

264 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Para maior transparncia, todos os impedimentos esto disponveis para consulta na Internet, relacionando os fornecedores penalizados pelo Estado de Minas, bem como a sano aplicada. E, alm disso, no possvel contratar, via SIAD, com qualquer fornecedor impedido de licitar durante a vigncia de sua penalidade.3

2.8. Implantao do Armazm de Informaes


Diante da necessidade de obter informaes gerenciais sobre os gastos pblicos (para estabelecimento de polticas de suprimentos adequadas) foi incorporado um sistema de Armazm de Informaes (ou Data Warehouse - DWH). Esse sistema responsvel pela extrao de informaes gerenciais do SIAD. Em 2005, o Data Warehouse abordava o mdulo de compras, contemplando tambm algumas informaes sobre o CAGEF, o CATMAS e o SIAFI. Para 2006 est previsto incorporar os mdulos de CONTRATOS e MATCON. a partir de dados extrados do DWH que novos estudos sobre as caractersticas das demandas, possveis ganhos de escala e novas metodologias para o clculo do preo mdio praticado nas contrataes sero realizadas. Listam-se, na sesso prximas etapas diversas iniciativas que sero pautadas nos dados gerenciais obtidos pelo DWH.

3. Capacitao de Pessoas
Como todas as modificaes na rea de suprimentos foram implantadas em curto perodo, foi fundamental se trabalhar a capacitao e a mudana de cultura das pessoas envolvidas nesse processo, sejam elas servidores pblicos, sejam fornecedores, para adequ-los s novas diretrizes norteadoras dessas atividades, bem como para ensin-los a operacionalizar a recm-implantada ferramenta de gesto.

3.1. Treinamento de servidores pblicos


Frente s mudanas na rea de suprimentos e considerando que esse setor historicamente nunca foi considerado prioritrio nos rgos, tornou-se imprescindvel o treinamento dos servidores envolvidos com as atividades de suprimentos, para adequ-los s novas diretrizes norteadoras dessas atividades.

Parte 5 - 265

No primeiro quadrimestre de 2004, foi realizado um treinamento virtual, por meio da Puc Minas Virtual. Neste treinamento, aproximadamente 2.500 servidores usurios dos mdulos Compras, Contratos, Material Permanente e Material de Consumo foram capacitados para utilizao dos respectivos mdulos. Com a implantao de outros mdulos ao longo de 2004, foram realizados treinamentos presenciais para os mdulos: rgos e entidades, compras, contratos, prego presencial, prego eletrnico, cotao eletrnica, fornecedores, catlogo de materiais, material permanente, material de consumo e frota. Na ocasio foram treinados 1.500 servidores. Alm destes, foram capacitados 1.737 pregoeiros pela Fundao Joo Pinheiro; tambm em parceria com essa fundao foi realizado um Curso Avanado de Licitaes, oferecido inicialmente a tcnicos das reas de compras, jurdica e de auditoria da SEPLAG e da Auditoria Geral do Estado AUGE, iniciado em dezembro de 2005. Para 2006, pretende-se oferecer este curso tambm aos tcnicos de compras, auditores setoriais e assessores jurdicos dos rgos e entidades para nivelamento de conhecimentos acerca da legislao de compras pblicas em toda a Administrao Pblica Estadual do Poder Executivo.

3.2. Treinamento de fornecedores


Para aumentar a utilizao dos sistemas eletrnicos de compras torna-se imprescindvel a capacitao dos fornecedores envolvidos. Desta forma, em 2005 foi assinado um convnio entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE, e a Cmara de Dirigentes Lojistas de Belo Horizonte - CDL-BH, no intuito de fomentar a participao das Micro e Pequenas Empresas nas compras governamentais em Minas Gerais. Uma das aes deste convnio foi a realizao de um curso de capacitao de multiplicadores para divulgarem e auxiliarem os fornecedores na utilizao dos sistemas de compras eletrnico do Estado: prego eletrnico e cotao eletrnica, e tambm a divulgao da cartilha Como vender para o Governo de Minas Gerais.

4. Portal de Compras
A partir da experincia adquirida com o uso do SIAD e paralelamente a esse esforo, em de fevereiro de 2005, iniciou-se o projeto de substituio do SIAD

266 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

por um novo sistema de compras. Tal iniciativa justificava-se devido s limitaes de tecnologia do atual sistema. Dessa forma, optou-se pela construo de um portal de compras, onde vrios mdulos do grupamento de compras esto sendo refeitos em linguagem mais moderna (Java), contemplando, tambm, diversas novas funcionalidades. Um dos principais objetivos desse novo sistema permitir o acesso pblico a todas as contrataes de suprimentos do Estado, aumentando ainda mais a transparncia dos processos licitatrios estaduais. O projeto de especificao do portal foi realizado em parceria com o Departamento de Cincia da Computao da Universidade Federal de Minas Gerais e com a Superintendncia Central de Governana Eletrnica da SEPLAG. J seu desenvolvimento vem sendo realizado pela Prodemge e contempla duas fases: 1) Criao de uma identificao para o site e implantao do portal mdulo cadastro de fornecedores; 2) Implantao dos demais mdulos. Foram aperfeioados os mdulos: CAGEF, CATMAS, MATPER, MATCON, SISPREL, SISPREP, SISCOM, SISCON, COTEP e SISMP. Mesmo tendo decidido investir na construo de um portal com novas funcionalidades, sabendo da extenso do projeto, a SEPLAG mantm o contnuo aperfeioamento do sistema atual, de acordo com as necessidades apontadas pelos seus usurios, os rgos e entidades estaduais.

5. Prximas Etapas
A implantao desse sistema, somada ao conjunto de aes acima mencionado, aprimorou a gesto da informao e o controle dos gastos, mas no esgotou as possibilidades de reduo das despesas pblicas. Continuam existindo fronteiras inexploradas nesse territrio, que se traduzem, por um lado, na falta de processos mais eficazes para o planejamento da contratao de fornecimento de bens, obras e servios e, por outro, melhoria da avaliao das contrataes realizadas (seja dos materiais, seja dos fornecedores). Alm disso, imprescindvel melhorar o atendimento aos usurios dos servios do Estado. Nesse contexto, dentre as prximas prioridades do Governo mineiro, duas grandes metas foram traadas, a saber: Contratao de consultoria para desenvolvimento e implantao de um Projeto de Gesto Estratgica de Suprimentos (GES); Implementao do Portal de Compras estadual j especificado.

Parte 5 - 267

Em 2006, iniciou-se o processo licitatrio para contratao de uma empresa de consultoria para desenvolvimento e implantao de um Projeto de Gesto Estratgica de Suprimentos. Este projeto consiste na identificao da forma mais eficiente de contratar suprimentos para suprir uma demanda especfica. Por exemplo, se o Estado precisa de transporte de passageiros, a compra de veculos no a nica alternativa. O objetivo do GES justamente identificar as diversas alternativas e, dentre estas, identificar a mais vantajosa. Com isso, o Governo Estadual poder avaliar sua poltica de compras das famlias de gastos mais representativas no oramento, possibilitando a adoo de medidas que racionalizaro o gasto pblico. Com esse projeto, o Estado comea de forma estruturada a trabalhar incisivamente no planejamento das aquisies e na formulao de polticas de suprimentos. E constitui um grande passo a ser dado para a consolidao da viso do Estado como comprador. Futuramente esto previstas rotinas para interligar o SIAD com o SIARE para, eletronicamente, se ter acesso aos dados de regularidade fiscal dos fornecedores. Essa medida ainda no foi implementada devido recente implementao do novo sistema de arrecadao da Receita Estadual, o SIARE. Com a migrao do sistema para plataforma baixa e o uso de nova linguagem, o sistema foi redesenhado e, aps estabilizado, permitir mais essa consistncia.

6. Concluso
Como resultado de diversos esforos conjuntos, do qual a reformulao da poltica de suprimentos faz parte, o Estado atingiu a meta de dficit fiscal zero no final de 2004. Isso assegura ao fornecedor do Governo de Minas a garantia do recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento convocatrio, proporcionando o fortalecimento das micro e pequenas empresas no processo de crescimento econmico e social, com gerao de emprego e renda. Outra medida de destaque a promulgao do Decreto n 43.349/2003 que dispe sobre a iseno de ICMS para todos os fornecedores estabelecidos em Minas Gerais, que contratarem com o Estado. As aes do Governo de Minas possibilitam que as Micro e Pequenas Empresas (Mpes) conquistem um espao maior nas licitaes do poder pblico, principalmente com o crescimento das compras eletrnicas que proporcionam transparncia, celeridade e competitividade. Com a sedimentao do SIAD, o governo passou a ter conhecimento e controle de todo o seu suprimento, sendo possvel, inclusive, definir critrios de

268 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

padronizao e normatizao a serem utilizados. A informatizao dessa rea tambm significa a criao de uma base de informaes confivel, para a formulao de polticas de suprimentos e para a prestao de contas de suas aes, quase que instantaneamente. Entretanto, todo o esforo desempenhado at o momento apenas parte do caminho para se considerar que a gesto de suprimentos do Estado atingiu nveis de excelncia. H diversos novos desafios alm daqueles j abordados. E, ainda, vale ressaltar que todas as iniciativas j implementadas desde 2003 no esto, em momento algum, sendo consideradas como produto final. verdade que representam um grande avano, mas sabe-se que a necessidade de lapidar todas essas iniciativas trabalho perene, que continuar aumentando os possveis retornos em qualidade, melhoria de servios e reduo de gastos nas atividades de suprimentos.

nOTA
1

O esforo de adequar o oramento receita real do Estado tratado em detalhes em outro captulo deste livro. O preo de referncia calculado para todas as compras de materiais (exclui-se servios) que possuam nmero suficiente de ocorrncia de compras anteriores para viabilizar o uso do clculo estatstico adotado (mdia mvel). A consulta pode ser feita pelo sito www.compras.mg.gov.br

CAPTULO 14

Governana Eletrnica
Marconi Martins de Laia Este captulo destaca o programa de governo eletrnico (e-gov) implantado no Governo de Minas Gerais, aps o ano de 2003, no contexto do projeto estruturador choque de gesto e est estruturado da seguinte forma: a) primeiramente far-se- a apresentao e a contextualizao do tema governo eletrnico, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; b) posteriormente mostrar-se- o processo de planejamento das aes de e-gov no Governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratgico governamental por meio do projeto Choque de Gesto. Nesta seo, ser apresentado o modelo de anlise para compreenso dos projetos em desenvolvimento no Governo de Minas; c) elaborar-se- um balano dos principais projetos e aes de governo eletrnico desenvolvidas no trinio 2003-2005, ressaltando os principais desafios e oportunidades vivenciados no perodo. A principal concluso do texto que as aes de governo eletrnico so instrumentos efetivos para modernizao e transparncia do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias da informao e comunicao e, principalmente, para a efetiva gesto das informaes governamentais, condio essencial para o fortalecimento da cidadania e democratizao do Estado brasileiro.

1. O que Governo Eletrnico


A partir do ltimo quarto do sculo XX, as tecnologias da informao e da comunicao (TICs) comearam a fornecer a base material para uma

270 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

nova economia informacional e globalizada. Nesse contexto, a tecnologia da informao entendida como o conjunto convergente de tecnologias em microeletrnica, computao (hardware e software), telecomunicaes, radiodifuso, e optoeletrnica (Castells, 1999, p. 49). Para as organizaes pblicas, as TICs representam a possibilidade de um novo foco na prestao de servios. Como destaca Frey (2001), abre-se um novo espao para maior qualidade, eficincia e criatividade na administrao pblica. A temtica de governo eletrnico insere-se exatamente no contexto de transformaes da sociedade da informao no qual as TICs permitem, por um lado, a melhoria na eficincia da prestao de servios pblicos e, por outro, incrementam a capacidade estatal de fornecer informaes pblicas aos diversos pblicos-alvos que delas necessitam. Ao se discutir governo eletrnico, portanto, est em jogo a utilizao das tecnologias da informao e comunicao, especialmente a Internet, para solidificao de canais de comunicao, entre a administrao pblica e a sociedade, que auxiliem na elaborao, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas. Alm disso, uma importante ferramenta para melhoria da gesto e transformao das atividades da administrao pblica. Considerando as relaes governamentais, o governo eletrnico se define pelas interaes do governo com cidados (sociedade em geral), empresas, investidores e com o prprio governo. Essas possibilidades so evidenciadas pelas opes abaixo (Ruediger, 2002; Fernandes e Afonso, 2001; Takahashi, 2000; Joia, 2002): Governo para Governo (Government-to-Government - G2G): nesta relao, tanto o ofertante do bem ou servio quanto o beneficirio fazem parte do governo e se encontram em uma relao horizontal. Encontra-se aqui um ponto privilegiado para parcerias na prestao de servios, na construo de infraestrutura e na integrao dos sistemas. Em suma, na transformao da gesto pblica. Governo para Cidado (Government-to-Citizen G2C) e Cidado para Governo (Citizen-to-Government C2G): a primeira relao implica a prestao de servios e informaes aos cidados. Neste campo se encontram grandes oportunidades de utilizao dos recursos tecnolgicos associados ao governo eletrnico para a obteno de resultados para a sociedade. Na relao inversa, cidado para governo, o cidado fornece ao governo informaes, preferncias e interesses para subsidiar a ao estatal, como ocorre nos sistemas de ouvidoria, debates e audincias pblicas on-line. Governo para Negcios (Government-to-Business G2B) e Negcios para Governo (Business-to-Government): envolve a interao do governo com empresas privadas. Na primeira perspectiva (G2B), o governo oferece servios e bens para empresas. J as relaes

Parte 5 - 271

(B2G) envolvem a compra, pela administrao, de servios ou bens de fornecedores privados, criando uma interface ampla com as empresas. Independente da abordagem conceitual adotada, o governo eletrnico pode ser identificado pelas funes desempenhadas, como prestao eletrnica de informaes e servios, ensino distncia, regulao das redes de comunicao estatais, prestao de contas, compras e contrataes pela Internet, dentre outras. To importante quanto essas funes o acesso do cidado a elas, da o espao para projetos de incluso digital pela popularizao da Internet e pela disseminao dos servios prestados eletronicamente pelo governo. Como suporte para polticas pblicas, o governo eletrnico pode ser um importante instrumento administrativo que possibilita a busca constante de inovaes para a melhor utilizao dos recursos pblicos. Aps essa breve exposio conceitual, no prximo item ser observado como a poltica de Governo Eletrnico do Estado de Minas Gerais se alinha ao projeto estuturador Choque de Gesto.

2. Choque de Gesto e a Poltica de Governo Eletrnico no Estado de Minas Gerais


Para compreender o desenvolvimento da poltica de governo eletrnico no Estado de Minas Gerais desenvolveu-se um pequeno modelo de anlise de acordo com a Figura 1.

FIGURA 1 - Alinhamento entre Choque de Gesto e Poltica de e-Gov

272 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O pressuposto bsico da poltica de governo eletrnico no Governo de Minas Gerais seu alinhamento ao projeto choque de gesto. Significa dizer que as aes de e-gov no existem por serem um modismo e no so implantadas de forma desordenada. Outrossim, esto alinhadas as diretrizes de modernizao da gesto e transformao do Estado de Minas Gerais. O projeto choque de gesto estabelece como diretriz central a necessidade de reorganizao e modernizao da administrao pblica. Para tanto, imprescindvel a utilizao em larga escala dos recursos de TIC para aumentar a efetividade das aes governamentais. Dessa forma, pode-se dizer que as aes do programa de e-gov em Minas Gerais esto perfeitamente alinhadas s diretrizes estratgicas de governo. A partir da definio estratgica supramencionada trs elementos so fundamentais no desenvolvimento da poltica de e-gov mineira. Primeiramente, o marco regulatrio que define as finalidades das aes de governo eletrnico, assim como as competncias dos atores responsveis pela gesto da informao no Governo de Minas. Em segundo lugar, o conjunto de aes em execuo que fazem parte do Plano Plurianual de Ao Governamental. Finalmente, medidas de avaliao das polticas para verificar o alinhamento entre o planejamento traado e as aes executadas. No prximo item, apresentar-se- o balano das aes de e-gov em Minas Gerais, tendo como referncia o modelo da Figura 1. Antes, porm, far-se- uma breve exposio, no item 2.1, do diganstico que deu base para o estabelecimento da poltica de e-gov e seu alinhamento com o planejamento estratgico do Governo.

2.1. Diagnstico da situao do Governo Eletrnico no Estado de Minas


O primeiro passo para a implantao da poltica de governo eletrnico em Minas Gerais foi a elaborao de diagnstico das aes de governo eletrnico no Estado. O projeto, articulado e gerenciado pela Secretaria de Planejamento e Gesto, contou com a participao das Secretarias de Cincia e Tecnologia, Sade, Desenvolvimento Econmico, Educao, Fazenda e Defesa Social. Alm disso, participaram tambm as Policias Militar, Civil, o Corpo de Bombeiros Militar e a empresa de tecnologia do Estado, Prodemge. Os resultados do diagnstico permitiram que o Governo de Minas Gerais observasse em detalhe os pontos fortes e os pontos fracos encontrados no ambiente de TI dos rgos do Governo do Estado de Minas Gerais. Aps o diagnstico, foi delineado um conjunto de aes de curto, mdio e longo prazos, dentre as quais destacaram-se as recomendaes de 1) Criar o Comit de Governana Eletrnica do Governo de Minas Gerais; 2) Categorizar os servios e informaes oferecidas no Portal, de modo a prover uma nova navegabilidade com foco no usurio;

Parte 5 - 273

3) Criao do Portal de Compras Governamental, integrando os diversos subsistemas de compras j existentes; 4) Ampliar o canal de comunicao com o Cidado, com a modernizao do servio de atendimento ao cidado pelo telefone; 5) Implantar a Poltica de Segurana e os Planos Diretores de Segurana para os rgos governamentais; e 7) Elaborao de Planejamento Estratgico para as aes de tecnologia do governo mineiro com a indicao das foras, fraquezas, oportunidades e ameaas. De posse das diversas diretrizes expostas no diagnstico de tecnologia da informao do Governo de Minas Gerais foi institudo o programa governo eletrnico no Estado. No prximo tpico, sero abordadas as principais aes em execuo, sejam de regulao/normatizao; aumento da transparncia e efetividade governamental; ou avaliao e monitorao dos resultados.

2.2. Marco regulatrio


O diagnstico de tecnologia da informao serviu como base para a criao da Poltica Mineira de Governana Eletrnica, consubstanciada no Decreto 43.666 de 25/11/2003, que ainda institui o Comit Executivo de Governana Eletrnica. importante destacar que a poltica de Governana Eletrnica foi alada ao status de diretriz estratgica do Governo de Minas Gerais ao ser inserida no GERAES (Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado), alm de se inserir como programa prioritrio no Plano Plurianual de Ao Governamental. Em funo de sua natureza estratgica o Comit de Governana Eletrnica formado pelos Secretrios Adjuntos das diversas secretarias do Estado de Minas Gerais. Dentre suas competncias, encontra-se a de formular polticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as aes de implantao do governo eletrnico voltado para a prestao de servios e informaes ao cidado. Um importante marco regulatrio a ser destacado so as resolues SEPLAG n 71/2003 e n 72/2003. A primeira delas dispe sobre padronizao e utilizao dos Servios de Correio Eletrnico Oficial dos rgos e Entidades do Poder Executivo da Administrao Pblica Estadual. Com ela foi possvel estabelecer padres para a comunicao via e-mail, facilitando o acesso dos cidados aos rgos e entidades governamentais. J a resoluo 72/2003 representou o marco inicial de um profundo avano nos stios de informao do poder executivo estadual. Por meio dela foram estabelecidas diretrizes para estruturao, elaborao, manuteno e administrao de stios de informao de servios pblicos, na Internet dos rgos e Entidades do Poder Executivo da Administrao Pblica Estadual. Por meio dos padres destacados na resoluo supramencionada foi possvel passar

274 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

a monitorar a qualidade dos stios de informao de todos os rgos do poder executivo. Alm da legislao supramencionada, foi criada, na Secretaria de Planejamento e Gesto, a Superintendncia Central de Governana Eletrnica, com a finalidade de propor polticas, diretrizes e normatizar as atividades relacionadas disponibilizao de informao ao cidado, gesto da informao e aos recursos e sistemas de tecnologia da informao e comunicao no mbito da Administrao Pblica no Poder Executivo. A Superintendncia passou a ser a unidade administrativa do Governo mineiro, responsvel pela formulao e proposio de diretrizes estratgicas para a gesto da informao e dos recursos de tecnologia da informao e comunicao. Outro importante marco foi a publicao do modelo de gesto de informaes do Portal Minas. At ento, o canal de comunicao do governo com o cidado carecia de padres normativos que garantissem a responsabilizao dos diversos rgos e entidades do Poder Executivo pelo fornecimento de informaes ao cidado. A resoluo 93/2004 foi um importante passo no preenchimento dessa lacuna. Obviamente, a legislao que fornece suporte s aes de e-gov em Minas Gerais no se esgota aqui. Entretanto, no h o intuito, neste artigo, de ser exaustivo, mas apenas de destacar que o tema hoje prioritrio na agenda estratgica do governo e, em funo disso, est institucionalizado e amparado no marco regulatrio. Maiores informaes podem ser obtidas no endereo eletrnico www.egov.mg.gov.br. No prximo tpico sero destacadas as principais aes desenvolvidas entre os anos de 2003 e 2005.

2.3. Transparncia e efetividade


A primeira ao executada pela Superintendncia Central de Governana Eletrnica foi a reestruturao do Portal Minas (www.mg.gov.br), o portal de informaes e servios do Governo de Minas Gerais. O Portal Minas anterior ao projeto de reestruturao encontrava-se organizado em uma lgica institucional, retratando a organizao interna do governo (Brisa, 2003). Para a sociedade, esse tipo de categorizao prejudica o acesso informao. Decidiu-se, a partir da, pela classificao das informaes no pelas estruturas de governo, mas por hipotticos pblicos-alvos de portais de governo. Foram criadas quatro grandes audincias para o portal: cidado, empresas, governo e servidores. Dentro de cada um dos pblicos-alvo, as informaes foram dividas por assuntos e pela estrutura de classificao de informaes denominada life events, ou eventos da vida. Minas Gerais, em sua primeira ao estruturada de e-gov,

Parte 5 - 275

inovava ao ser o primeiro stio de governo no Brasil a apresentar esse tipo de arquitetura da informao. A alimentao dos contedos passou a ser feita de forma descentralizada. Os responsveis pela atualizao das informaes esto dentro de cada um dos rgos e entidades da administrao pblica estadual, e a alimentao de contedo est normatizada no modelo de gesto do Portal Minas, exposto no item 3.2. Na construo do Portal Minas, o maior desafio foi alterar o comportamento informacional de todos os envolvidos no processo. De forma simples, comportamento informacional refere-se forma como as pessoas lidam com a informao. De acordo com Davenport (1994), inclui a busca, o uso, a alterao, a troca, o acmulo e at mesmo o ato de ignorar os informes. Consequentemente, quando administramos o comportamento ligado informao, tentamos aperfeioar a eficcia global de um ambiente informacional por meio de uma ao combinada. (Davenport, 1998, p. 110) Todos os rgos e entidades do Poder Executivo foram exaustivamente treinados para que as informaes fossem atualizadas tempestivamente. Alm disso, um passo fundamental foi a criao de uma gerncia especfica para o Portal Minas, A Diretoria Central do MinasonLine. Com ela possvel a ateno continuada sobre o principal canal de comunicao web do governo. Ainda no projeto Portal Minas, outra ao extremamente relevante foi a unificao das bases de dados do portal com as informaes disponveis no LIG-Minas (Linhas de Informao do Governo), o servio de atendimento telefnico do poder executivo estadual (Linhas de Informao do Governo - 0800 940 2000). Dessa forma, hoje, o cidado tem acesso mesma informao pela Internet ou pelo telefone 0800. Essa ao um importante passo para reduo da excluso digital em um Estado com as dimenses geogrficas de Minas Gerais. Por meio de uma ligao gratuita, qualquer cidado pode ter acesso mesma informao disponvel no web site do Governo de Minas. Outra importante iniciativa foi o incio da construo do Novo Portal de Compras governamental. Hoje, o Governo de Minas possui o sistema integrado de administrao de materiais e servios (SIAD). Por meio dele, todas as informaes sobre os processos de compras do governo esto unificadas em um nico sistema. Alm disso, o SIAD permite a realizao de processos de compra pela Internet. Ainda assim, o Governo de Minas avanar com a construo de um novo sistema ainda mais efetivo. Alm das funcionalidades e inovaes, o processo de execuo do novo Portal de Compras merece destaque, pois foi realizado pela modelagem sistemtica de seus requisitos. Evitar-se-, dessa forma, gastos posteriores com correes no planejadas no software. Alm das aes supramencionadas, foi lanado em janeiro de 2006 o novo sistema de informaes institucionais. Com ele possvel o acesso fcil e rpido aos dados de todas as instituies do Poder Executivo, como legislao de criao, competncias, gesto de cargos comissionados dentre outras.

276 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A Superintendncia Central de Governana Eletrnica tambm capitaneou a execuo do projeto Segurana da Informao. Por meio da anlise de risco efetuada na Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto, Secretaria de Estado de Fazenda e da Empresa Mineira de Tecnologia da Informao (Prodemge), foram estabelecidas as Polticas de Segurana da Informao e os Planos Diretores de Segurana para os rgos citados. Alm disso, est em andamento o processo de certificao da Prodemge pela norma ISO 27.001, padro reconhecido em gesto de segurana. Dessa forma, as polticas e padres de segurana podero ser difundidos para os demais rgos do Poder Executivo em Minas Gerais. Em fevereiro de 2006 dar-se- o incio da campanha de sensibilizao dos servidores das Secretarias de Planejamento e de Fazenda e da Prodemge. Uma importante ao do Governo de Minas Gerais a unificao estratgica das polticas de tecnologia da informao com as diretrizes de tecnologia das comunicaes, de acordo com as tendncias de mercado, que enfatizam a convergncia de tecnologias. Dessa forma, o ano de 2006 ser marcado por aes de estabelecimento de uma infraestrutura de comunicao que contemple a possibilidade de utilizao coordenada e gerenciada da comunicao de voz, dados e imagem no Governo de Minas. O primeiro passo para a execuo da ao supramencionada foi a criao da Rede de Comunicao Mvel. Em prego realizado pela Superintendncia Central de Governana Eletrnica, Minas Gerais alcanou condies extremamente vantajosas para as ligaes realizadas por telefones celulares. Para o ano de 2006, planeja-se a ampliao da rede e, alm disso, a licitao de Servio Telefnico Fixo Comutado, o prego das ligaes DDD/DDI e a definio de uma arquitetura de TIC que permita a utilizao efetiva de voz sobre IP (VoIP). Est em fase de elaborao o sistema de gerenciamento dos gastos com comunicao de voz. O intuito do novo sistema permitir o controle unificado de todos os gastos com telefonia no Governo de Minas, alm de fornecer relatrios de gesto que permitam a melhoria da qualidade dos servios prestados ao governo. importante destacar que essas iniciativas vo permitir a significativa reduo dos custos de comunicao governamentais, alm de promover a melhoria efetiva da qualidade dos servios. No item subsequente, passaremos s aes de monitoramento e avaliao das polticas de e-gov. Outras informaes sobre os projetos esto disponveis no endereo www.egov.mg.gov.br.

Parte 5 - 277

2.4. Avaliao e monitoramento


Dentre as experincias de monitoramento, merece destaque a avaliao institucional dos stios de informao de governo. Minas Gerais um dos nicos Estados da Federao que realiza, de forma sistemtica, a monitorao da qualidade dos stios governamentais. A partir da Resoluo 72/2003, foi construdo um check list e todos os stios do Poder Executivo so monitorados. J foram realizadas trs avaliaes e, no ms de dezembro de 2005, foi concluda a quarta. Os resultados esto disponveis no endereo www.egov.mg.gov.br. possvel observar que a partir das avaliaes supramencionadas houve a melhoria sistemtica da qualidade dos stios de informao do Poder Executivo estadual. Na primeira avaliao no havia nenhum stio em estgio avanado de desenvolvimento, e 49,10% eram classificados como insuficientes em sua estruturao. A terceira avaliao apresenta 12,75% das pginas da web do Poder Executivo em estgio avanado e apenas 5,45% classificadas como insuficientes.

100,00 80,00 60,00 % 40,00 20,00 0,00 0,00 7,01 12,75 61,41 50,90

81,80

49,10 31,58 5,45

Avanado 1a Avaliao

Intermedirio 2a Avaliao

Insuficiente 3a Avaliao

GRFICO 1 - Percentual de stos em cada Estgio de Desenvolvimento

Outra ao de avaliao desenvolvida pelo governo eletrnico em Minas Gerais o inventrio de e-gov. Trimestralmente, todas as informaes sobre servios disponibilizadas nos stios dos rgos do Poder Executivo so inventariadas. As informaes so confrontadas com os dados disponveis no Portal de Governo

278 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

e os rgos so notificados. Com a ao, em novembro de 2005, 92% dos contedos disponibilizados no endereo www.mg.gov.br estavam atualizados. Alm disso, por meio do inventrio os rgos e entidades esto melhorando a atualizao de suas prprias pginas na Internet. A Resoluo 72/2003 estabelece em seu artigo 9, item I, alnea b que as solicitaes encaminhadas ao Fale Conosco dos stios do Poder Executivo sejam respondidas no prazo mximo de 2 dias teis, devendo o usurio ser informado quando esse prazo no puder ser observado. Esse item continuamente monitorado, por meio de testes realizados pela Superintendncia Central de Governana Eletrnica. Alm disso, est em fase final de codificao e homologao o sistema de acompanhamento do Fale Conosco. Por meio dele, o cidado saber onde est a sua demanda e qual o responsvel por respond-la. Alm disso, os indicadores de qualidade da central de atendimento telefnico so continuamente monitorados, e os resultados fazem parte do Acordo de Resultados da Secretaria de Planejamento e Gesto. Outra importante ao de monitoramento foi o passo inicial para o projeto de segurana a informao. Por meio da anlise de riscos foi possvel definir as principais diretrizes de segurana a serem adotadas no Poder Executivo em Minas Gerais. Planeja-se a execuo anual dos nveis de risco com o intuito de monitorar a evoluo ou involuo do planejamento de segurana da informao. As aes de monitoramento no se esgotam aqui e podem ser conhecidas em maior detalhe no stio www.egov.mg.gov.br ou por meio do endereo eletrnico governanca.eletronica@planejamento.mg.gov.br.

2.5. Limitaes implantao do programa


Para a execuo do programa de e-gov do Governo de Minas, dificuldades importantes tiveram que ser transpostas. Outras delas ainda so presentes e representam um desafio a ser vencido para a continuidade das aes de Governo Eletrnico em Minas Gerais. Nesse item, sero destacados brevemente os principais obstculos vivenciados pela Superintendncia Central de Governana Eletrnica. O primeiro aspecto a ser destacado a dificuldade de se estabelecer redes de cooperao que permitam a criao de polticas de TI unificadas para o Poder Executivo, em detrimento da execuo de aes isoladas dos diversos rgos. rgos e entidades apresentam-se com focos de atividade distintos. No raro, portanto, que organizem seus sistemas de informao de forma isolada.

Parte 5 - 279

Dessa forma, cria-se uma realidade fragmentada com um conjunto de ilhas com nenhuma ou pouca conexo entre si. A soluo para tais problemas encontra-se na formao de arranjos cooperativos como destacam Baldi e Lopes (2002). A formao de diferentes formas de cooperao permite a reduo de riscos na execuo de polticas e diretrizes, economia de escala e racionalizao do uso dos recursos. Algumas aes do programa de Governo Eletrnico em Minas Gerais focaram a criao dos arranjos supramencionados. A criao do Comit de Governana Eletrnica permitiu um maior comprometimento da cpula decisria, alm das diversas aes de treinamento para alimentao do Portal Minas e outros sistemas governamentais. Contudo, em muitos casos, os mecanismos de responsabilizao ainda so frgeis e pouco efetivos. Consequncia do problema supramencionado o gerenciamento dos recursos financeiros alocados em Tecnologia da Informao e da Comunicao. A inexistncia de uma poltica unificada e uma cooperativa para o uso dos recursos de TIC acaba criando um quadro de disparidade entre os investimentos realizados e os resultados advindos do uso de sistemas informatizados, hadware e software. No so raras as ocasies em que informaes gerenciais necessrias no so fornecidas de forma tempestiva aos gestores do Poder Executivo. Em grande medida, os sistemas corporativos esto suprindo essa carncia, mas ainda h muito caminho a ser seguido, notadamente na integrao de informaes que permitam o uso mais adequado de hardware e software no governo. Outro grande desafio encontra-se na qualificao dos recursos humanos que esto diretamente associados s atividades de Governo Eletrnico. Na Secretria de Estado de Planejamento e Gesto, a Superintendncia Central de Governana Eletrnica conta apenas com 20 tcnicos para a execuo de suas atividades. Alm disso, inexistem carreiras especficas para servidores alocados nas aes de Tecnologia da Informao. Em funo disso, diversos rgos e entidades contam com profissionais terceirizados e estagirios para o desempenho das aes de e-gov que, em funo da elevada rotatividade, ocasionam descontinuidade nas aes.

3. Concluso
Este texto procurou expor de forma breve as aes de governo eletrnico em execuo no Governo de Minas Gerais. Para os governos, a sociedade da informao representa uma oportunidade nica de fazer convergir as estratgias de reforma do Estado com o desenvolvimento das tecnologias da informao e comunicao. Essa possibilidade aparece consubstanciada nas polticas de governo eletrnico.

280 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

possvel dizer que o projeto de Governo Eletrnico do Estado de Minas Gerais possui bases conceituais slidas, muito prximas das encontradas nas referncias bibliogrficas sobre o tema. Alm disso, apresenta-se completamente alinhado estratgia do choque de gesto. Pode-se afirmar que a experincia de Minas est longe de ser classificada apenas como um esforo para garantir a presena do governo na Internet, mas caminha para uma ao articulada do uso das tecnologias da informao e comunicao para a melhoria da vida do cidado, assim como o aumento da eficincia e transparncia das aes governamentais. Alm dos aspectos supramencionados, fundamental destacar que as aes de e-gov do Governo de Minas Gerais enfatizam as iniciativas que representam um avano na relao entre Estado e sociedade. So priorizadas implementaes front end e no somente aes back end. Em um universo de recursos limitados, enfrentado por qualquer organizao, o Governo de Minas Gerais no prioriza a tecnologia, mas sim a informao. Dessa forma, no se limita a considerar e-gov como presena do governo na Internet, mas como a utilizao de qualquer canal fomentado pela TI que leva o Governo ao cidado. A prpria campanha de divulgao tem como slogan central a frase todos os canais que levam o governo at voc. Prova dos aspectos relatados acima a integrao entre as informaes do Portal de Governo e a linha de atendimento pelo telefone. Em um Estado das dimenses geogrficas de Minas Gerais, o cidado no precisa usar o Portal de Governo se no possui acesso Internet. Basta usar o servio 0800. Alm disso, as aes de avaliao das informaes prestadas ao cidado um grande avano, pois permitem o monitoramento no somente da quantidade, mas tambm da qualidade dos dados fornecidos sociedade. Os aspetos positivos, entretanto, no podem obscurecer a viso de que ainda h muito para se caminhar na utilizao das tecnologias da informao e comunicao, no fortalecimento da cidadania e na melhoria da gesto no Estado de Minas Gerais.

Parte 5 - 281

Referncias
ARAJO, Wagner Frederico; LAIA, Marconi Martins de. Governana eletrnica e gesto da informao em portais de governo: uma anlise da reestruturao do Portal Minas. ENAPAD, 28, Curitiba, 2004. Resumo dos Trabalhos. Rio de Janeiro: ANPAD, 2004. BALDI, Mariana; LOPES, F. D. Rede - forma hbrida ou nova forma? Revista Portuguesa e Brasileira de Gesto, Rio de Janeiro, v. 1, n. 3, out./dez. 2002. BRISA - Sociedade para Desenvolvimento de Tecnologia da Informao. Diagnstico da situao de tecnologia da informao no Governo do Estado de Minas Gerais, com vistas ao desenvolvimento de um programa estadual de governo eletrnico. Belo Horizonte, novembro de 2003. Documento no publicado. CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. So Paulo: Paz e Terra, 1999. DAVENPORT, Thomas. Ecologia da informao: porque s a tecnologia no basta para o sucesso na era da informao. So Paulo: Futura, 1998. FERNANDES, Andra Gomes; AFONSO, Jos Roberto Rodrigues. Governo no Brasil: experincias e perspectivas. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 15, p. 21-64, jun. 2001. FREy, Klaus. Governana eletrnica: experincias de cidades europias e algumas lies para os pases em desenvolvimento. Informtica Pblica, ano 03, n. 01, p. 31-48, 2001. JOIA, Luiz Antnio. Um modelo heurstico para implantao de empreendimentos government-togovernment no Brasil. In: VII CONGRESSO DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, Lisboa, 8-11 oct. 2002. PORTER, Michael. O que estratgia. In: ______. Competio - estratgias competitivas essenciais. Rio de Janeiro: Campus, 1999. RUEDIGER, Marco Aurlio. Governo eletrnico e democracia: uma anlise preliminar dos impactos e potencialidades na gesto pblica. ENANPAD, 26, Salvador, 2002. Resumo dos trabalhos. Rio de Janeiro: ANPAD, 2002. TAKAHASHI, Tadao (Org.). Sociedade da informao no Brasil: livro verde. Braslia: Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2000.

CAPTULO 15

Auditoria de Gesto
Maria Celeste Morais Guimares

1. Introduo
Este trabalho apresenta uma metodologia de auditoria de gesto, para os programas sociais, adotada em Minas Gerais pela Auditoria-Geral a partir de 2003. Mostrar-se-, atravs da descrio da metodologia e de casos concretos, os desafios e possibilidades de operacionalizao de uma auditoria de gesto baseada em resultados, que considera a natureza e o objetivo dos programas e os meios disponveis. A auditoria de gesto, neste novo modelo, torna-se poderosa ferramenta de avaliao de programas e indicao de medidas para obter melhores resultados. O texto est dividido em quatro partes, incluindo esta introduo. A segunda parte busca elaborar o conceito de avaliao de programas com base em resultados, como parte essencial de concepes contemporneas de auditoria de desempenho, comparativamente s formas convencionais de controle. A terceira parte apresenta duas aplicaes da metodologia desenvolvida na avaliao dos programas Minas sem Fome e 100% de Eletrificao, destacando-se o processo para a realizao da avaliao e sntese dos resultados. Ao final, conclui-se com um balano destas inovaes e consideraes sobre prosseguimentos e desdobramentos necessrios. Na administrao pblica brasileira, historicamente, a avaliao de programas a partir dos resultados tem sido negligenciada. A origem do problema est associada baixa credibilidade dos instrumentos de planejamento e oramento,

284 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

que, frequentemente propem programas que no identificam concretamente os resultados pretendidos, que alocam inadequadamente os recursos e, com isto, inviabilizam a avaliao. Adicionalmente, durante anos, a produo de conhecimento tcnico na busca da melhoria dos padres de gesto do setor pblico sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulao de programas do que para aqueles relacionados aos resultados da sua implementao e avaliao. Ao recuperar a funo de planejamento e oramento, criou-se um ambiente apropriado para a forma de avaliao proposta em auditorias de gesto. Nesse contexto, o choque de gesto, introduzido pelo Governo de MInas, trouxe em seu bojo um desafio portentoso: fazer o Estado funcionar melhor, porm, custando menos.2 A busca dessa melhoria passa pela avaliao, sobretudo do desempenho dos programas, o que, por seu turno, depende da possibilidade de avaliar o prprio desempenho do aparelho do Estado como um todo. Ou seja, quando se estabelece a eficincia, eficcia e efetividade como medidas de sucesso da ao governamental, deve-se criar tambm meios de avaliar diferentes alternativas para se obter resultados equivalentes.3 Nesse sentido, com a reestruturao da Auditoria-Geral do Estado como rgo central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, unificou-se, no Estado, atravs da Lei Delegada n 92/2003, as funes de auditoria, gesto e correio administrativa, instituindo-se a avaliao dos programas governamentais, como prioridade no exerccio do controle interno pelo Estado. Alm disso, compete Auditoria de Gesto complementar, com alternativas polticas e estratgicas de gesto, os resultados tcnicos disponibilizados pela auditoria operacional. Atua, tambm, no controle dos programas governamentais, por meio de mtodos de gesto, bem como na sistematizao da funo auditoria em consonncia com a continuidade da ao governamental.

2. Uma Metodologia de Avaliao de Programas Sociais


Um sistema de avaliao completo utiliza metodologias que preveem a avaliao de resultados e a avaliao de processos. Existe, em boa medida, consenso entre especialistas sobre o conceito de avaliao. De acordo com a UNICEF,1 trata-se do exame sistemtico e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho, implementao e resultados, com vistas determinao de sua eficincia, efetividade, impacto, sustentabilidade e a relevncia de seus objetivos. O propsito da avaliao guiar os tomadores de deciso, orientando-os quanto continuidade, necessidade de correes ou mesmo suspenso de uma determinada poltica ou programa.

Parte 5 - 285

Na sequncia, apresentar-se-o as categorias metodolgicas aplicadas pela Auditoria-Geral do Estado a partir de 2003, na avaliao dos projetos estruturadores do Governo de Minas Gerais, descritos anteriormente.

2.1. Diferena entre a auditoria de conformidade (operacional) e a auditoria de desempenho (de gesto)
O controle externo da administrao pblica, funo basilar nos sistemas democrticos, exercido por instituies que tm a atribuio de garantir o uso regular e efetivo dos recursos pblicos, emitindo opinio independente sobre a forma como tais recursos so despendidos. Existem dois tipos de controle: o controle tradicional ou de conformidade e o controle finalstico, de desempenho ou gesto, com nfase na aferio de resultados. O controle de conformidade realizado utilizando-se tcnicas tradicionais de auditorias contbil-financeiras e de legalidade. J o controle finalstico da administrao pblica realizado por meio da auditoria de desempenho ou de gesto, e baseia-se no princpio de que o gestor pblico deve prestar contas de suas atividades sociedade, no apenas respeitando as normas legais e procedimentais, mas, tambm, gerenciando recursos pblicos sob sua responsabilidade com economia e eficincia, na busca de resultados pretendidos e de metas pactuadas. O Tribunal de Contas da Unio j empregou a expresso auditoria de desempenho no passado, e atualmente adota o termo Auditoria de Natureza Operacional (ANOP) para essa modalidade de auditoria. A origem desse termo est no inciso IV do art. 71 da Constituio Federal, que trata das competncias do TCU. Auditoria de natureza operacional ou de desempenho consiste em um processo de coleta e anlise sistemticas de informaes sobre caractersticas, processos e resultados de um programa, atividade ou organizao, com base em critrios fundamentados, com o objetivo de aferir o desempenho da gesto governamental, com a finalidade de subsidiar os mecanismos de responsabilizao por desempenho e contribuir para aperfeioar a gesto pblica. Nesse tipo de auditoria, a participao dos gestores e da sua equipe fundamental para o bom desempenho dos trabalhos, pois so eles os maiores interessados em realizar uma boa gesto. Desde a etapa de seleo do tema e definio do escopo da auditoria at a caracterizao dos achados e das possveis recomendaes, a equipe deve contar com a imprescindvel colaborao do auditado.

286 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

A avaliao dos programas produz informaes estratgicas capazes de indicar se esto sendo realizadas, conforme planejadas pelo governo, as aes de forma mais eficiente e efetiva. O produto da avaliao pode contribuir, ao propor melhores alternativas de gesto, para o aprendizado da Administrao Pblica. A avaliao de programas, por fim, constitui um dos mecanismos de feedback mais importantes na organizao, capaz de detectar erros na sua forma de agir, indicar como corrigi-los e contribuir para a melhoria da eficincia e a eficcia organizacional.

2.2. Metodologia adotada pelo Governo de Minas na Auditoria-Geral do Estado


A Auditoria-Geral do Estado, em decorrncia do Acordo de Cooperao Tcnica firmado com o TCU, atravs da Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG, realiza auditoria de natureza operacional, nos moldes realizados pelo Tribunal de Contas da Unio, nos programas de responsabilidade do Governo de Minas Gerais. Essa modalidade de auditoria baseia-se no princpio de que o gestor pblico cumpre o dever de prestar contas de suas atividades sociedade, devendo agir no s com base na legalidade, mas, tambm, de modo a obedecer aos critrios de avaliao de economicidade, eficincia, eficcia, efetividade e equidade dos atos praticados. Os relatrios do uma viso geral do programa, seus objetivos, aes, unidades oramentrias responsveis pelo gasto, recursos financeiros alocados, e faz, ainda, uma anlise do desempenho da execuo fsica e financeira do programa, inclusive, do desempenho de algumas aes. As auditorias foram realizadas como piloto e, para desenvolver o trabalho, foram utilizadas, principalmente, as ferramentas de matriz de planejamento, anlise Swot, anlise de Stakeholders, alm da coleta de dados, pesquisas na Internet e jornais, com o objetivo de buscar informaes que possam contribuir para aperfeioar o desempenho da ao de governo. Foram feitas tambm, entrevistas in loco com beneficirios do programa, localizados em diversos municpios do Estado. A anlise Swot uma tcnica de auditoria que constitui na anlise das capacidades internas da organizao, por meio de verificao das foras (pontos fortes) e fraquezas (pontos fracos), que podem ser controladas pelo rgo ou programa e, tambm, da anlise do ambiente externo, identificando as oportunidades e ameaas que podem influenciar no alcance dos objetivos e metas da

Parte 5 - 287

organizao ou do programa. A sigla Swot formada pelas palavras inglesas: Strengths (foras), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaas). A Anlise Stakeholder consiste na identificao dos principais atores envolvidos, dos seus interesses e do modo como esses interesses vo afetar os riscos e a viabilidade de programas ou projetos. Stakeholders so pessoas, grupos ou instituies com interesse em algum programa ou projeto, e inclui tanto aqueles envolvidos quanto os excludos do processo de tomada de deciso. Com essa metodologia inovadora na avaliao dos programas, o Governo de Minas Gerais contribui para dar maior transparncia s aes governamentais, fortalecendo o controle social, como forma de assegurar a boa gesto dos recursos pblicos em benefcio da sociedade.

3. Exemplos Prticos
A Auditoria-Geral do Estado realizou, em 2005, auditoria de avaliao dos programas estruturadores Minas sem Fome e 100% Eletrificao Rural, por meio da sua Diretoria Especial de Avaliao de Programas Governamentais, integrante da estrutura da Superintendncia Central de Auditoria de Gesto. Os relatrios de avaliao de resultados dos programas governamentais possibilitam a divulgao para a sociedade, de forma a faz-la conhecedora de como os programas vm sendo administrados em Minas Gerais, dando maior transparncia s aes governamentais e fortalecendo o controle social das polticas pblicas.

3.1. Minas sem Fome


O Minas sem Fome um programa ambicioso, com oramento de R$ 29.396.120,00, sendo R$ 23.516.896,00 oriundos do Governo Federal e R$ 5.879.224,00, da EMATER-MG; encontra-se alinhado ao programa federal de maior visibilidade no pas, o Fome zero. O objetivo do Minas sem Fome de grande relevncia para a parcela mais carente da populao mineira, principalmente a rural. O Programa tem como objetivo, conforme consta no PPAG/2004-2007, contribuir para a incluso da populao em situao de maior vulnerabilidade social ao processo produtivo, com a implantao de projetos de produo de alimentos e de gerao de renda, visando a conquista da independncia na obteno de

288 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

seu prprio alimento e a garantia da segurana alimentar e nutricional, com justia, dignidade e sade. O trabalho de avaliao do Programa enfrentou vrios desafios, dentre eles a necessidade de garantir a sua sustentabilidade. Em programas destinados populao de baixa renda, o componente social apresenta-se como contribuio sustentabilidade e ao sucesso dos projetos, que decorrem no s dos investimentos realizados, mas, principalmente, do envolvimento da populao beneficiria. A realizao do trabalho tcnico social favorece a correta apropriao e o uso dos sistemas e/ou melhorias implantados, por meio de atividades de carter informativo e educativo; favorece tambm o desenvolvimento econmico-financeiro da comunidade, por intermdio de aes direcionadas gerao de renda. (Sumrio Executivo da Avaliao do TCU sobre o Programa Morar Melhor). A metodologia adotada para a avaliao do Programa Minas sem Fome, de forma indita nos estados, consistiu nos seguintes procedimentos:

3.1.1. Tipos de amostragem


Delimitao do universo a ser avaliado para assegurar objetividade, evitando desvios na sua execuo. Definio do mtodo de seleo dos itens a serem testados - Total, Direcionada ou Aleatria.

3.1.2. Tcnicas de auditoria adotadas:


Anlise Documental; Entrevistas; Questionrios; Fluxogramao (tcnica de diagnstico e anlise); Anlise Swot e Matriz de Verificao de Risco (tcnica de diagnstico e anlise); Anlise de Stakeholder (tcnica de diagnstico e anlise); Anlise RECI (tcnica de diagnstico e anlise); Mapa de Processos (tcnica de diagnstico e anlise);

Parte 5 - 289

Indicador de Desempenho e Mapa de Produtos (tcnica de diagnstico e anlise); Visitas Tcnicas.

3.1.3 - Diviso do trabalho


Fase 1 - Conhecer o projeto estruturador; Fase 2 - Identificar as diretrizes prioritrias do Governo estabelecidas no PMDI; Fase 3 - Identificar, no PPAG, o projeto estruturador bem como as aes vinculadas a cada um; Fase 4 - Identificar, na Reviso do PPAG, as alteraes ocorridas quanto s incluses e excluses das aes; Fase 5 - Identificar, na LOA Oramentos Fiscal e de Investimento , as unidades executoras vinculadas ao projeto estruturador; Fase 6 - Identificar a clientela qual se destinam os produtos ou servios realizados, sua distribuio geogrfica e os possveis parceiros institucionais, desenvolvidos pelo rgo ou Entidade; Fase 7 - Verificar se os recursos organizacionais, humanos, de informaes e oramentrios-financeiros, disposio do rgo ou Entidade, so adequados para a realizao do Programa; Fase 8 - Identificar os pontos fortes e fracos, as oportunidades e ameaas do projeto estruturador; Fase 9 - Avaliar se os indicadores colaboram de maneira efetiva para o cumprimento dos objetivos propostos pelo projeto estruturador; Fase 10 - Avaliar se os resultados alcanados atendem, de uma maneira geral, os objetivos propostos pelo projeto estruturador; Fase 11 - Emisso de relatrio de auditoria. A partir do trabalho de avaliao, foram levantados vrios desafios para a poltica de implantao do programa Minas sem Fome. Um deles a necessidade de assegurar a sua sustentabilidade no longo prazo, que (conforme Molund e Schill, 2004, p. 35-37) diz respeito permanncia dos resultados alcanados por uma interveno governamental. Refere-se, portanto, s caractersticas do desenho da interveno governamental, que favorecem o alcance de resultados

290 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

definitivos, os quais permanecero mesmo aps o encerramento das atividades do programa ou projeto. A sustentabilidade de um projeto ou programa governamental fortemente afetada por variveis polticas, culturais e econmicas.
Em programas destinados populao de baixa renda, o componente social apresenta-se como contribuio sustentabilidade e ao sucesso dos projetos, que decorrem no s dos investimentos realizados, mas, principalmente, do envolvimento da populao beneficiria. A realizao do trabalho tcnico social favorece a correta apropriao e uso dos sistemas e/ou melhorias implantados, por meio de atividades de carter informativo e educativo, e o desenvolvimento econmico-financeiro da comunidade, por intermdio de aes direcionadas gerao de renda. (Sumrio Executivo da Avaliao do TCU sobre o Programa Morar Melhor).

A avaliao do Minas sem Fome, entre outros resultados, indicou medidas para assegurar a sustentabilidade do programa, transformando o investimento pblico de transferncia de renda no presente em condies para que as famlias beneficiadas obtenham renda proveniente do trabalho no futuro.

3.2. 100% Eletrificao Rural no Estado de Minas Gerais


O Programa 100% Eletrificao Rural no Estado de Minas Gerais foi criado para possibilitar o acesso energia eltrica a todos, como oportunidade de melhoria na qualidade de vida e para proporcionar a realizao de atividades produtivas, aumentando a renda familiar e promovendo o desenvolvimento econmico e social. O Governo Federal iniciou, em 2004, o desafio de acabar com a excluso eltrica no pas. Criou-se o programa Luz para Todos, que tem por objetivo levar energia eltrica para mais de 12 milhes de pessoas at 2008. Para a sua realizao no Estado de Minas Gerais, a CEMIG (agente executor) lanou o Programa 100% Eletrificao Rural financiado pelo Governo Federal, CEMIG e Governo Estadual, com o objetivo de elevar a taxa de atendimento ao consumidor rural a 100% at o final de 2006 e, para isso, assinou, em 26 de maro de 2004, um Termo de Compromisso com a Unio Federal, estabelecendo as metas e os prazos a serem cumpridos na realizao das obras no Estado. O objetivo da avaliao verificar se as metas e os prazos previstos (firmados no Termo de Compromisso) esto sendo cumpridos, bem como se est havendo a valorizao da qualidade de vida na rea rural pelo acesso energia eltrica. Para tanto, vrias questes foram colocadas para o planejamento do trabalho, quais sejam:

Parte 5 - 291

De que forma a implementao do Projeto atende a proposta de beneficiar quem vive e trabalha no campo? Em que medida a execuo do Projeto tem cumprido com as previses estabelecidas? Os mecanismos de participao e controle social tm contribudo para a concretizao do objetivo do Projeto? Em face dessas premissas, na avaliao desse Programa, a Auditoria-Geral do Estado adotou o seguinte planejamento:

1 Procedimentos para avaliar de que forma a implementao do Projeto atende proposta de beneficiar quem vive e trabalha no campo (efetividade)
O que a anlise vai permitir dizer Dificuldades em Se os objetivos do agendar entrevistas. projeto de elevao da produo e Priorizao e escolha produtividade esto dos beneficirios sendo realizados. Se os beneficirios esto em condies de arcar com o custo da energia. Se os beneficirios esto satisfeitos com a execuo do projeto. Mensurao das informaes. Em que medida as instituies responsveis se preocupam com a fase posterior s ligaes. A existncia de planos de capacitao e conscientizao. Limitaes

Fontes de informao 1 - A populao beneficiada pelo Projeto.

292 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Informaes requeridas 1 - Atividades econmicas que esto sendo desenvolvidas nos municpios que receberam energia eltrica.

2 - Agente Luz para Todos.

2 - Atividades de conscientizao para o consumo de energia.

3 - Conselhos, entidades representativas dos produtores rurais.

Estratgias Mtodos de coleta metodolgicas de dados Pesquisa postal ou Entrevistas por meio eletrnico. estruturadas (CEMIG, beneficirios do Visitas de estudo a projeto, Movimento municpios. das Donas de Casa, Comit Pesquisa Gestor Estadual Documental. e Conselhos de Desenvolvimento).

3 - Nvel de satisfao dos beneficirios do projeto.

4 CEMIG

Coleta insuficiente de informaes nos municpios, em razo do baixo Solicitao formal de comprometimento documentos. dos agentes envolvidos. Questionrios. Possveis vieses das informaes.

4 - Planejamento de cursos de capacitao para a realizao de atividades econmicas.

2 - Procedimentos para avaliar em que medida a execuo do Projeto tem cumprido com as previses estabelecidas (eficcia, eficincia)
Estratgias metodolgicas Visitas aos Municpios que receberam ligaes Limitaes Realizao de entrevistas com agentes envolvidos (Stakeholders) Mtodos de coleta de dados Solicitao formal de planilhas, relatrios e documentos (start report, plano de ao). Dificuldades em associar as ligaes com os critrios. Identificar os locais para a realizao da visita e da aplicao dos questionrios.

Informaes requeridas 1 - As metas estabelecidas no PPAG e no Termo de Compromisso.

Fontes de informao Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto

CEMIG

2 - Capacidade da carga instalada nas ligaes que foram realizadas.

Ministrio de Minas e Energia

O que a anlise vai permitir dizer Se as metas esto Possveis inconsissendo cumpridas tncias das metas conforme estabelecidas. estabelecidas no Dificuldades na identificao das ca- PPAG e no Termo de pacidades instaladas. Compromisso. Se as especificaes atendem necessidade dos beneficirios. Se os critrios esto sendo levados em conta na definio dos beneficirios. Se ocorrem inconsistncias nas metas estabelecidas. Se os mecanismos de planejamento e acompanhamento esto atualizados.

3 - Os critrios estabelecidos para a realizao das ligaes.

4 - Planejamento e acompanhamento das aes do projeto.

Questionrios enviados aos agentes envolvidos (ConseAgncia Nacional de Pesquisa em Banco lhos, Agentes Luz de Dados (SIGPLAN) para Todos, Comit Energia Eltrica Gestor e outros). Comit Gestor Esta- Pesquisa Documental (Relatrios gerendual ciais) Agentes Luz para Todos

5 - Relao das instituies e famlias beneficiadas.

Parte 5 - 293

3 - Procedimentos para avaliar como os mecanismos de participao e controle social tm contribudo para a concretizao do objetivo do Programa
Estratgias metodolgicas Visitas aos Municpios que receberam ligaes. Limitaes Pesquisa documental. Mtodos de coleta de dados Entrevistas estruturadas.

Fontes de informao Conselhos de Desenvolvimento Municipal

294 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Informaes requeridas 1 - Relao de atribuies e atividades dos Conselhos e Comits no controle e acompanhamento do projeto. Questionrios enviados aos agentes envolvidos (Conselhos, Agentes Luz para Todos, Pesquisa postal ou por meio eletrnico. Comit Gestor e outros). Visitas a entidades. Visitas a beneficirios.

Comit Gestor Estadual

Agentes Luz para Todos

2 - Relao das atividades desenvolvidas pelos Agentes Luz para Todos.

CEMIG

3 - Participao das comunidades no processo de deciso.

Sindicatos de Produtores Rurais e entidades representativas

4 - Mecanismos de informao e divulgao do projeto nos municpios.

Beneficirios

O que a anlise vai permitir dizer Se os Conselhos de Constatar as Desenvolvimento atribuies Municipal e o Comit e atividades tm acompanhado e somente com influenciado no Projeto. informaes. Qual o papel dos Agentes Luz para Todos Identificar os mecanismos de e se eles so essenciais participao das para o Projeto. comunidades. Se as comunidades tm tido participao nas Identificar os decises de implantao municpios a serem visitados. e quais os mecanismos utilizados. Coleta insuficiente das Se o projeto tem sido informaes divulgado de modo a nos municpios facilitar o cadastramento e nas entidades dos beneficirios. representativas. Quais os canais de participao social e se esto sendo eficazes.

Parte 5 - 295

4. Concluso
O grande desafio para a disseminao da prtica da avaliao de projetos no setor pblico , sem dvida, encontrar formas prticas de mensurar o desempenho e fornecer ao responsvel pela gesto dos programas sociais, bem como para os demais atores envolvidos, informaes teis para a avaliao sobre os efeitos de tais programas, necessidade de correes, ou mesmo da inviabilidade do programa. Como vimos, as dificuldades metodolgicas acabam levando utilizao de indicadores que se aplicam, predominantemente, aos aspectos da produo dos programas (alcance das metas, ou objetivos). claro que essa dificuldade prtica pode levar os gestores de programas pblicos a carem na armadilha de considerar os processos de aferio, especialmente os de produo, como um fim em si mesmo. Mas no se pode perder de vista que o objetivo bsico do processo no produzir nmeros, e sim melhorar os resultados. Deve-se ter sempre em mente que a inovao administrativa importante praticar a Administrao por desempenho e no a aferio do desempenho. A avaliao um conjunto de tcnicas que adota conceitos diferenciados para se referir muitas vezes aos mesmos procedimentos. Enquanto no se avanar na teorizao da prtica e buscar os consensos necessrios construo de paradigmas conceituais, cada esforo de avaliao vai requerer o estabelecimento prvio de uma estrutura de referncia para a anlise e o treinamento supervisionado do pessoal envolvido. Mas a condio principal de possibilidade da avaliao a consistncia do planejamento. E isto o Governo de Minas tem priorizado, com a instituio da Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado - GERAES, que estabeleceu os projetos estruturadores do Governo. Alm disso, o convnio de Cooperao Tcnica, firmado de forma indita com o Tribunal de Contas da Unio, colocou Minas na vanguarda em relao s demais unidades da federao, tornando-se o nico estado a obter essa parceria. A Auditoria-Geral do Estado celebrou, ainda, um Convnio de Cooperao Tcnica com a Fundao Mineira de Educao e Cultura FUMEC, instituio de ensino de grande credibilidade no estado, visando uma ao integrada para a realizao de auditoria em projetos, obras e reformas de engenharia civil, restaurao, pavimentao e construo de estradas, concernentes a programas do Governo de Minas Gerais. Tal parceria tem como objetivo proporcionar Auditoria-Geral do Estado o apoio de profissionais com conhecimento na rea de engenharia civil nos trabalhos de acompanhamento dos projetos estruturadores do Estado, de vez que em seu quadro no possui pessoal habilitado nessa rea.

296 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Dessa forma, a Auditoria-Geral do Estado poder abranger todo o escopo do programa governamental que envolva obras civis, ou seja, poder avaliar a conformidade legal e contbil, as solues tcnicas de engenharia civil, a economicidade e eficincia da obra, a eficcia e a efetividade do programa propriamente dito. Efetivamente, os trabalhos de acompanhamento dos programas j esto sendo executados em conjunto, como por exemplo o ProMG, programa que visa a recuperao da malha rodoviria pavimentada, sob a responsabilidade do DER-MG, no qual j foram percorridos cinco trechos contemplados. Ser avaliado, ainda, o Pr-Acesso, projeto estruturador de construo de estradas pavimentadas para 224 municpios, executado, tambm, pelo DER-MG. Esto programadas, ainda, avaliaes em outros programas que envolvam obras civis, tais como o Lares Geraes, para a construo de unidades habitacionais, tanto na zona urbana quanto na rural, e o Reduo da Criminalidade Violenta em Minas Gerais, que visa a construo e reforma de penitencirias, dentre outros objetivos. A disseminao do modelo de auditoria de gesto orientada para resultados consolidar a boa prtica de se avaliar os programas e seus resultados para a sociedade. O objetivo gerar conhecimento para adoo de melhorias e resgatar a credibilidade do Setor Pblico que planeja, realiza, avalia e, principalmente, aprimora constantemente a gesto em benefcio de todos.

nOTAS
1

Cf. UNICEF. Guide for Monitoring and Evaluation. New york, 1990. KETTL, Donald F. A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico, p. 74-76. Ibidem, p. 87.

Parte 5 - 297

REFERnCIAS
BID / INDES / Oficina de Evaluacin. El marco lgico, 1994. CASTANHAR, Jos Cezar; COSTA, Frederico Lustosa. Avaliao de Programas Pblicos: desafios conceituais e metodolgicos. CHEN, H. T. Theory driven evaluations. Newbury Park, California: Sage, 1990. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. (1993) Evaluatin de proyetos sociales. Madrid: Siglo XXI. Brasil: MARE. FAyOL, Henri. (1916) Administration industrielle et generale: prevoyance, organisation, commandement, coordination, controle. Paris: Dunod, 1950. JENKINS, Bill; GRAy, Andrew. Evaluacin y el usuario: la experiencia del Reino Unido. Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas. KETTL, Donald F. (1996) A revoluo global: reforma da administrao do setor pblico. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter. Reforma do Estado e administrao pblica gerencial. Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1998. SCHEIRER, Mary Ann. Designing and Using Process Evaluation. In: WHOLEy, Joseph S.; HATRy, Harry P.; NEWCOMER, Kathryn E. (Editors). Handbook of Practical Program Evaluation. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994 RICO, Elizabeth Melo (Org.). (1998) Avaliao de polticas sociais: uma questo em debate. So Paulo: Cortez; Instituto de Estudos Especiais. ROSSI, Peter; HOWARD, Freeman. Evaluation: un enforque sistemtico. SFEz, Lucien. (1992) Critique de la dcision (4me ed.). Paris: Presses de la Fondation Nationale des Sciences Politiques. SUBIRATS, Joan. Los instrumentos de las polticas, el debate pblico y el processo de evaluacin. [s.n.t.]. SULBRANDT, Jos. (1993). La evaluacin de los programas sociales: una perspectiva crtica de los modelos usuales. In: KLIKSBERG, Bernardo (Org.). Pobreza: un tema impostergable. Mxico: Fondo de Cultura Economica, 1993. TENRIO, Fernando Guilherme et al. (Coord.). (1995) Avaliao de projetos comunitrios uma abordagem prtica. So Paulo: Edies Loyola. WHOLEy, Joseph S.; HATRy, Harry P.; NEWCOMER, Kathryn E. (Editors). Handbook of Practical Program Evaluation. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994. WHOLEy, Joseph S. Assessing the Feasibility and Likely Usefulness of Evaluation. In: WHOLEy, Joseph S.; HATRy, Harry P.; NEWCOMER, Kathryn E. (Editors). Handbook of Practical Program Evaluation. San Francisco: Jossey-Bass Publishers, 1994. UNICEF. (1990) Guide for monitoring and evaluation. New york, 1990. VOS, Rob. (1993) Hacia un sistema de indicadores sociales. Washington: BID/INDES.

Parte 6 O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal

CAPTULO 16

O Equilbrio das Contas


Fuad Noman e Equipe da SEF1

1. Introduo
O equacionamento da situao fiscal do Estado, caracterizada por um ciclo de dez anos de desequilbrio, no constitui tarefa fcil por diversas razes: dentre elas, merece referncia, pelo lado das receitas, a dependncia da arrecadao tanto do vigor da economia mineira quanto de um esforo do aparato fiscal para aproximar a receita efetivada da receita potencial a cada ano. Pelo lado do gasto pblico, sobressaem a dificuldade de dimensionar adequadamente a estrutura de prestao de servios e os investimentos pblicos, diante do crescente dficit social do Estado, como de resto, de todo o pas. Tarefa que se torna ainda mais crucial, pois do Estado se requer, alm de solues para os problemas acumulados no perodo, incorporar seu novo papel de regulador, coordenador e aglutinador de polticas no sentido de se tornar um orquestrador do desenvolvimento. O Governo de Minas Gerais adotou, a partir de 2003, medidas estruturantes e tambm emergenciais com vistas promoo do equilbrio das contas pblicas e consequente construo de bases slidas para o crescimento sustentado do Estado. De um lado, a administrao tributria e fiscal, voltada para o incremento das receitas prprias, sem o aumento da carga tributria. De outro, a gesto financeira, vigilante na administrao do fluxo de caixa, visando manter disponibilidades financeiras dirias suficientes para o Estado honrar os seus compromissos de pagamentos nas datas devidas e cumprir as disposies constitucionais e legais e os contratos e convnios, contribuindo para a obteno de menores preos de seus fornecedores.

302 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Este captulo apresenta uma sntese dos indicadores do Estado, demonstrando o histrico de suas finanas e a situao atual aps os ajustes efetuados, demonstrando-se, de forma sucinta, o equilbrio das finanas pblicas alcanado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a gravidade da situao do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e de endividamento, notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e marcada tambm por atrasos no pagamento de suas obrigaes financeiras, o que contribua para uma avaliao negativa de Minas Gerais. Na sequncia, so apresentadas as estratgias utilizadas pelo Estado, concretizadas a partir da implementao de medidas que reverteram a situao crtica de suas finanas. Por fim so apresentados os principais indicadores bem como o resultado do equilbrio alcanado a partir das mudanas adotadas, que possibilitam hoje, ao governo estadual, a implementao de programas e aes voltados para o atendimento das demandas da sociedade.

2. Antecedente Fiscal
O Estado de Minas Gerais registrava um longo histrico de precariedade em suas contas pblicas e apresentava, na apurao de seus resultados oramentrios de 2002, uma das piores equaes fiscais dentre as unidades federativas. Sinteticamente, a situao do Estado pode ser avaliada a partir dos seguintes indicadores: Dficits apurados nas execues oramentrias a cada ano e, no mnimo, desde 1995, quando a estabilizao de preos eliminou os ganhos originrios do imposto inflacionrio; tais dficits, quando expressos como propores das respectivas receitas correntes, perfazem uma mdia de 6,2% no perodo 1997-2002. Minas Gerais apresentava em 2002 a mais alta relao entre a despesa com pessoal do Poder Executivo e a Receita Corrente Lquida-RCL2 dentre as unidades federativas, conforme a apurao prevista pela Lei Complementar n 101/2000 (a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF). O percentual nesta relao era de 61,7%, superando o limite mximo de 49%, definido na referida Lei, e muito superior aos 45,5% apurados para o conjunto dos Estados. Aliado a esse comprometimento da receita para atender as despesas com pessoal do Poder Executivo, o Estado enfrentava dificuldades para quitar as obrigaes com a folha de pagamento, o que s se completava ao final do ms subsequente ao da folha, e a gratificao natalina era quitada usualmente no exerccio seguinte.

Parte 6 - 303

A Dvida Consolidada Lquida 3 representava o percentual de 274,4% da Receita Corrente Lquida em 2002, superior em 74,4 pontos percentuais ao patamar estabelecido de 200% na LRF para as Unidades Federativas. As dvidas com fornecedores no eram pagas pontualmente, o que gerava custos adicionais para o Estado e avaliao negativa para o risco de crdito comercial de Minas Gerais. Assim, analisada pelos seus principais indicadores, a situao das finanas do Estado era crtica. Ademais, o exerccio de 2003 se iniciou com a perspectiva de dficit equivalente a R$ 2,3 bilhes, pois o oramento aprovado contemplou este montante como Outras Receitas de Capital, cuja efetivao no dependia exclusivamente do esforo estadual. Impunha-se a adoo imediata de medidas capazes de amenizar a situao no curto prazo e gerar as condies necessrias obteno e sustentabilidade do equilbrio fiscal. sobre essas medidas que sero feitas algumas reflexes a seguir.

3. A Direo da Mudana
Para enfrentar tal situao, alm de adotar uma estrutura organizacional mais enxuta, a SEF concentrou-se na busca do equilbrio oramentrio. Todas as iniciativas a ele se dirigiram, atendo-se ainda ao pressuposto de que a ampliao das receitas prprias do Estado deveria ser realizada sem que se aumentasse a alquota do Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao - ICMS, incidente sobre qualquer produto. Em cumprimento misso institucional da SEF, o ajuste das finanas estaduais foi desdobrado tanto para a rea de receitas, com a Subsecretaria da Receita Estadual-SRE/SEF, quanto para a administrao financeira exercida pela Subsecretaria do Tesouro Estadual-STE/SEF, conforme detalhado em itens prprios a seguir. O resultado dessa atuao conjugada com as aes que se realizaram no mbito da Secretaria de Planejamento e Gesto - SEPLAG se fez sentir j no encerramento do primeiro exerccio financeiro da atual administrao, o de 2003. De forma sucinta, o resultado se expressa nos seguintes indicadores: O dficit na execuo oramentria de 2003 foi de R$ 283 milhes, ou seja, 12% do valor que se identificou no oramento como dficit potencial (R$ 2,3 bilhes). A relao entre dvida consolidada lquida e a receita corrente lquida caiu de 274,5% ao final de 2002 para 238,8% no encerramento de 2003.

304 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O comprometimento da receita corrente lquida com a despesa de pessoal do Poder Executivo, conforme os critrios de apurao da LRF, caram de 61,7% em 2002 para 53,7% em 2003. Destaque-se que neste ltimo ano foi possvel ao Estado quitar integralmente a gratificao natalina dentro do prprio exerccio fiscal. Apesar da melhoria apresentada pelos indicadores acima, o desequilbrio financeiro e fiscal persistia. O oramento estadual para o exerccio de 2004, expressamente previa um dficit oramentrio da ordem R$ 1,4 bilho, e o comprometimento da despesa de pessoal em relao RCL do Poder Executivo encontrava-se acima dos 49,0% permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Determinada em domar o dficit na execuo oramentria j em 2004, a Secretaria de Fazenda, ento com o seu planejamento estratgico em plena operao, acrescenta, s aes orientadas para o alcance do equilbrio das contas pblicas, iniciativas voltadas para a satisfao dos contribuintes, prestando servios com qualidade e tempestividade. Os dois objetivos so desdobrados em estratgias que se detalham em termos de projetos, cada um deles com a responsabilidade outorgada a gestores. Inicialmente mobilizada para conceber, estruturar e acompanhar a execuo dos projetos, a formulao estratgica da SEF objeto de gerenciamento intensivo,4 realizando-se o acompanhamento mensal de sua execuo e avaliaes trimestrais de seus resultados. Como suporte implementao das estratgias, a SEF realizou, nos ltimos trs anos, expressivos investimentos em sua infraestrutura tecnolgica (sistemas e parque computacional), fsica (administraes fazendrias, postos fiscais e veculos) e pessoal (capacitao de servidores). A Subsecretaria da Receita iniciou a implantao de um novo Plano Diretor de Ao Fiscal - PDAF, conjugada com a adoo de uma poltica tributria de defesa contra os efeitos danosos da guerra fiscal, alm de acrescentar iniciativas voltadas para o incremento de outras receitas e para a satisfao dos contribuintes por parte da SEF. No que se refere despesa, a Subsecretaria do Tesouro Estadual intensificou suas aes de forma a permitir ajustar a programao financeira oramentria, adotando novos mecanismos de Gesto Financeira, alm de promover estudos que identificassem outras formas de economia nos gastos. O resultado da continuidade desse esforo conjunto traduziu-se em indicadores inditos para o Estado, tanto em relao ao equilbrio oramentrio quanto ao cumprimento das exigncias da LRF.

4. O Equilbrio Fiscal
Em 23.11.2004, o Governo do Estado de Minas Gerais anunciou o dficit zero nas contas pblicas, encerrando um ciclo de dez anos de desequilbrio fiscal,

Parte 6 - 305

que levou o Estado ao esgotamento de sua capacidade financeira e dificultou o investimento em reas essenciais populao. O equilbrio das finanas criou um ambiente favorvel atrao de novos investimentos, abrindo o horizonte para uma srie de projetos de impacto social. Alm disso, o Estado se enquadrou nos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se apto a receber recursos externos de organismos como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD). Os grficos abaixo demonstram a situao alcanada pelo Estado.

Resultado Oramentrio Fiscal

400 200 (200)


R$ Milhes

222 91

1998

1999

2000 (390)

2001

2002

2003

2004

2005

(400) (600) (800) (1.000) (1.200) (1.400) (687) (441)

(283)

(941)

(1.334) Perodo Resultado Oram entrio

GRFICO 1 - Elaborao: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI MG. Nota: Valores correntes de acordo com os critrios vigentes poca.

306 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Limite da Despesa com Pessoal


80,00 70,00 60,00 68,62 64,29 59,79 62,83 61,67 53,65 49,00 43,49

Percentual

50,00 49,00 40,00 30,00 20,00 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 48,33

2005

Perodo

Executivo

Limite

GRFICO 2 - Elaborao: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI MG. Nota: Considerado o limite de despesa com pessoal, o percentual definido na Lei Complementar 101 de 04/05/2000.

Trajetria do Limite de Endividamento


270
Percentual
2 7 8 ,12 2 5 4 ,3 0 2 3 4 ,4 5 2 3 4 ,4 5 2 3 4 ,4 5 2 3 4 ,4 5 2 3 2 ,15 2 7 4 ,3 9 2 3 8 ,7 6 2 2 9 ,8 5

250 2 3 4 ,8 0 230 2 3 4 ,4 5 210 190 170 150 1998

2 2 4 ,3 9 2 2 7 ,5 5 2 2 5 ,2 5 2 0 3 ,10

1999

2000

2001 Perodo

2002

2003 Realizado

2004

2005

Lim ite da Trajetria de Ajuste da Dvida

GRFICO 3 - Elaborao: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI MG. Notas: 1- O exerccio de 2000 mantm as informaes conforme publicao do Relatrio de Gesto Fiscal relativo ao 3 quadrimestre publicado no Minas Gerais de 31/01/2001, exceto no tocante Dvida Ativa, j considerada no critrio atual da STN; 2- O exerccio de 2001 encontra-se em conformidade com a publicao do 3 quadrimestre de 2002; 3- Trajetria de Ajuste definida pelas Resolues n. 40 e 43 do Senado Federal.

Parte 6 - 307

Neles se observa a evoluo favorvel do quadro fiscal de Minas Gerais e consequente enquadramento do Estado nos limites estabelecidos pela LRF. No que concerne a SEF e em relao receita, destaca-se o vigoroso crescimento da arrecadao do ICMS, de sorte que a participao de Minas Gerais na arrecadao desse tributo no pas alcanou em 2005 10,1% (conforme Boletim da Comisso Tcnica Permanente do ICMS - COTEPE), percentual superior aos 9,4% correspondentes participao do Produto Interno Bruto - PIB do Estado no total do pas. Foram adotadas tambm diversas medidas que beneficiam os contribuintes, dentre as quais o aprimoramento do tratamento fiscal diferenciado para o segmento de micro e pequenas empresas, mediante a adoo do Simples Minas e a desonerao tributria, proposta para mais de 150 produtos que compem a cesta de consumo popular, e a simplificao de procedimentos viabilizando o cumprimento das obrigaes tributrias acessrias e principal, via Internet. No tocante gesto dos gastos pela SEF, eliminaram-se os atrasos nos pagamentos a fornecedores governamentais, o que levou consequente restaurao do conceito de crdito do Estado. A quitao da folha do funcionalismo pblico passou a ser realizada at o 5 dia til do ms subsequente ao da competncia, o que constitui um ganho para os servidores que, durante anos, receberam seu salrio apenas ao final do ms subsequente ao da folha. Alm disso, promoveu--se a quitao de todas as verbas retidas em exerccios anteriores. Em razo dos resultados apresentados, Minas Gerais obteve o reconhecimento pleno da nova realidade fiscal, pela Unio e pelos organismos financeiros multilaterais, o que se traduziu, em dezembro de 2005, tanto na aprovao de nova operao de crdito pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, quanto na autorizao do Senado Federal para Minas Gerais contratar operao de crdito com o Banco Mundial, aps mais de dez anos da ltima contratao que o Estado logrou realizar. A situao de equilbrio fiscal permitiu uma notvel recuperao dos investimentos pblicos estaduais em 2005, que voltaram a representar mais de 7% da despesa total do Estado sem prejuzo do equilbrio na execuo do oramento estadual.

5. Concluso
Apesar de o quadro das finanas inicialmente apresentado parecer irreversvel, foi possvel alcanar o equilbrio to desejado por meio da implementao de medidas capazes de aprimorar este Estado e provocar uma mudana de comportamento da mquina pblica. Apesar de inicialmente desgastantes, essas

308 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

medidas foram fundamentais para alicerar mais solidamente os caminhos a serem seguidos pela Administrao Pblica Estadual, bem como para permitir uma melhoria na oferta de servios pblicos com qualidade populao. Esses esforos conjuntos se apoiaram em vrias frentes. Destaca-se a estratgia utilizada na gesto dos recursos pblicos arrecadados pelo Estado, cujo ponto de partida foi o reconhecimento de que a reestruturao financeira exigia o alinhamento da Administrao Pblica aos princpios bsicos da gesto fiscal, impostos pela LRF, quais sejam: de preveno do dficit fiscal; da prudncia fiscal, do planejamento e da publicidade ou transparncia. Princpios que consubstanciam a responsabilidade nas finanas pblicas e configuram instrumentos essenciais administrao racional dos recursos financeiros, postos disposio do Poder Pblico, pelo fato de buscarem estabelecer o equilbrio entre as aspiraes sociais e os gastos efetivamente desembolsados, com o fim de satisfazer tais expectativas. Assim, a implementao de um oramento realista, a adoo de mecanismos de reduo de despesas, de reavaliao e renegociao de dvidas, de implementao de uma nova poltica de compras, de modernizao, de planejamento aliado ao crescimento extraordinrio das receitas permitiram formar uma reserva financeira e equacionar a sria situao fiscal do Estado. Essa responsabilidade fiscal contribuiu para o enquadramento do Estado nos limites exigidos pela LRF, de despesa de pessoal e dvida consolidada lquida em relao receita corrente lquida, a reduo do pagamento de juros e encargos da dvida com a Unio, o cumprimento dos ndices do Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal e de Educao e Sade. Alm disso, Minas Gerais hoje um Estado que paga em dia, e o fato de resgatar sua credibilidade e confiana junto aos investidores lhe permite obter economia em suas compras. Os avanos aqui enumerados possibilitaram ao Estado a retomada dos investimentos, o que implica o aumento de sua atuao como agente dinamizador do desenvolvimento e abre espao para o resgate da dvida social acumulada. Minas Gerais se diferencia de outros Estados em funo das expressivas desigualdades regionais que apresenta. Disso decorre que um dos principais objetivos do Estado deve ser o de promover o desenvolvimento de seus municpios menos favorecidos, por meio de programas de governo capazes de atenuar os efeitos da distribuio desigual de recursos e de desenvolvimento das bases tributrias. O ajuste das contas pblicas no para por aqui. Trata-se de uma situao que requer sustentabilidade, exige constante criatividade gerencial e rigor na gesto das receitas e dos gastos pblicos, procurando sempre fazer mais com menos e melhor. Com o equilbrio possvel garantir a capacidade de investimento e articulao do Estado, resgatar a credibilidade e confiana por parte de quem quer investir, gerar empregos, oportunidades, renda. Melhorar as escolas mineiras,

Parte 6 - 309

hospitais, a segurana. Este equilbrio constitui o alicerce sobre o qual, com certeza, Minas Gerais, num futuro prximo, ser muito melhor.

nOTAS
1

Fuad Noman, Secretrio da Fazenda; Hlio Brasileiro, Secretrio-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini, Subsecretrio do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretrio da Receita Estadual. Receita Corrente Lquida representa o somatrio das receitas tributrias, de contribuies patrimoniais, agropecurias, industriais, de servios, transferncias correntes e outras receitas correntes, consideradas as dedues das receitas oriundas das parcelas entregues aos Municpios, por determinao constitucional, a contribuio dos servidores para o custeio de seu sistema de previdncia e assistncia social, e as receitas provenientes da compensao financeira. Dvida Consolidada Lquida representa o total da dvida pblica consolidada, deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes financeiras e os demais haveres financeiros (Resoluo do Senado Federal n. 40/2001).i O Planejamento Estratgico da SEF est focado em Resultados para a Sociedade e composto por: dois objetivos estratgicos (obter o equilbrio das contas pblicas de Minas Gerais e aumentar a satisfao de seus clientes prestando servios com qualidade e tempestividade); seis estratgias (Gesto da Receita, Gesto do Tesouro e Gesto do Atendimento; Gesto da Informao, Gesto de Pessoas e Gesto de Processos); setenta e sete projetos; e metas por rea de resultados e projetos por unidade funcional. Resultados: a) gesto sistmica e integrada com melhorias nos indicadores de desempenho da Receita, da Despesa, do Controle Interno e de Servios para a Sociedade; b) primeiro objetivo estratgico equilbrio das contas pblicas alcanado em 2004 e consolidado em 2005, por meio do incremento de 41,81% de ICMS, em valores nominais (binio 2003-2005) e reduo de despesas, com o respectivo cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e metas de Ajuste do Tesouro Nacional; c) implantao do projeto Programao Financeira, que permitiu o registro do planejamento financeiro das unidades operacionais do Poder Executivo, subsidiando o Tesouro Estadual na distribuio de recursos financeiros com a consequente otimizao do fluxo de caixa; d) implantao do projeto SIARE Sistema Integrado da Administrao da Receita Estadual, com a disponibilizao de considervel gama de servios pela Internet, aprimorando o atendimento ao contribuinte; e e) metas da agenda estratgica de 2006, constante do Acordo de Resultados firmado entre o Governo Estadual e a Secretaria de Fazenda, com a intervenincia da Secretaria de Planejamento e Gesto, dando transparncia ao compromisso assumido pela SEF.

CAPTULO 17

Gesto da Receita
Fuad Noman e Equipe da SEF1 Este captulo, estruturado em quatro segmentos, apresenta a contribuio da receita estadual para o equilbrio das contas do Estado. No primeiro esto destacadas as medidas adotadas no exerccio de 2003, incluindo a elaborao do novo modelo de gesto da Receita Estadual. O segundo demonstra as iniciativas tomadas de forma a melhorar a qualidade do atendimento clientela da SEF. J o terceiro aborda os esforos despendidos na adoo de uma poltica tributria que teve como diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributria. Finalmente, o quarto apresenta uma anlise dos resultados obtidos com a implementao de medidas fiscais e tributrias, que permitiram a Minas alcanar resultados excepcionais na arrecadao.

1. As Mudanas na Administrao Tributria


Constitua-se desafio suprir a expressiva necessidade de receita pblica requerida pelo Governo Estadual com vistas a eliminar o histrico dficit pblico e propiciar a sustentabilidade do equilbrio das contas pblicas. As aes fiscais foram inicialmente desenvolvidas seguindo diretrizes estabelecidas no final do exerccio de 2002, quando a administrao anterior elaborou um anteprojeto de programao fiscal que alcanava o primeiro trimestre de 2003. O anteprojeto foi apresentado administrao atual que promoveu ajustes e posteriormente o transformou na Programao Fiscal de 2003. Destaca-se a preocupao em evitar a descontinuidade das aes da administrao tributria sem, contudo, perder de vista o objetivo de buscar alternativas que fossem suficientes para o total equacionamento da situao fiscal do Estado.

312 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Essa programao contemplava a execuo de aes fiscais que permitissem a revitalizao das receitas em alguns segmentos que apresentavam grandes potencialidades. Esse esforo para ser bem-sucedido no poderia ficar restrito ao Estado, que buscou firmar parcerias com os rgos de fiscalizao intervenientes. Para o Setor de Combustveis, em 2003, o Governo do Estado firmou um Convnio com a Agncia Nacional de Petrleo, o Ministrio Pblico Estadual e as Polcias Civil e Militar. As atividades advindas desta parceria possibilitaram, alm do incremento de receita, a queda dos ndices de adulterao de combustveis no Estado de Minas, beneficiando toda a sociedade e possibilitando a eliminao da concorrncia desleal entre as empresas do setor. Para a gasolina, por exemplo, o ndice de adulterao em Minas Gerais dos mais baixos do pas. Paralelamente, os tcnicos da SEF/MG desenvolveram um sistema que processa e avalia os documentos de entrega obrigatria por todos os contribuintes que atuam no setor de combustveis, denominado Sistema de Captao e Controle de Anexos de Combustveis - SCANC. Esse sistema possibilita, de forma gil, verificar a ocorrncia de anormalidades no recolhimento do ICMS devido pelas empresas; como o setor de combustveis que tem participao significativa nas receitas, geralmente superior a 20% do total de ICMS arrecadado, de fundamental importncia a identificao rpida de qualquer desvio ocorrido. Dado o sucesso de seu retorno, o SCANC passou a ser adotado em todas as unidades da Federao. Assim, Minas Gerais estabeleceu, no pas, formas inditas de fiscalizar e controlar, tornando o Estado referncia nacional em fiscalizao. No setor de Energia eltrica e de Comunicaes, tambm foram desenvolvidos projetos de fiscalizao que possibilitaram a identificao de situaes de incidncia do ICMS que no estavam sendo devidamente tributadas, com a consequente recuperao dos impostos devidos. Em 2005, foi alcanada uma recuperao de ICMS, nos dois setores, da ordem de R$ 350 milhes. Outras parcerias de sucesso foram firmadas pela Secretaria, proporcionando benefcios considerveis para a receita e para a sociedade, a saber: a) a parceria com o Ministrio Pblico Estadual e Polcias Civil e Militar, compondo a fora--tarefa formada em 2004 para fiscalizar o setor de Siderurgia, proporcionou o desmantelamento da denominada mfia da nota fria, com incremento de receita para o setor em 2004, no valor de R$180 milhes; b) o Acordo de Cooperao estabelecido pelo Governo de Minas, atravs das Secretarias de Estado de Fazenda, Secretaria de Estado da Sade e a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria, pioneiro no pas, possibilitou a adoo de medidas conjuntas na fiscalizao do setor de medicamentos no Estado. Em nvel nacional, Minas Gerais iniciou um trabalho para alterar a legislao que trata da distribuio de medicamentos, criando a obrigatoriedade de incluir o nmero do lote de medicamentos nas notas fiscais que acobertam as operaes com tais mercadorias. Essa medida objetiva coibir a sonegao fiscal, facilitando tambm a identificao de cargas

Parte 6 - 313

roubadas e medicamentos adulterados; e c) no setor de bebidas, importante parceria firmada com a Receita Federal possibilitou o acesso do fisco aos volumes de bebidas produzidos pelas indstrias, aps a instalao dos medidores eletrnicos de vazo, que permitem a conferncia dos volumes envasados com a quantidade de notas fiscais emitidas. As medidas implementadas pela SEF nestes ltimos anos foram de extrema importncia para o incremento da receita de ICMS do Estado, conforme demonstrado mais adiante na Tabela 1, no sendo, contudo, suficientes para garantir a sustentabilidade do equilbrio das finanas estaduais. Na perspectiva da Administrao Tributria, o mero desenho normativo do sistema tributrio e da arquitetura das polticas tributrias no suficiente para garantir a efetividade dos resultados esperados. A aproximao entre a receita potencial e a realizada exige da Administrao Tributria mais que o gerenciamento tradicional das funes de tributao, arrecadao e fiscalizao exige um posicionamento estratgico, definindo como alcanar os objetivos estabelecidos e resultados esperados. A partir desta reflexo a SRE/SEF iniciou, tambm, em 2003, a estruturao de um modelo de gesto, elaborando o Plano Diretor da Ao Fiscal - PDAF. Esse Plano tem carter ttico-operacional, foi implementado em 2004 e tem concluso prevista para 2006, de forma a permitir sua consolidao no perodo de 2007 a 2010. O PDAF contempla as polticas, as diretrizes, os objetivos e metas da Subsecretaria da Receita Estadual, o modelo de gesto e processo decisrio, bem como a estrutura integrada de desenvolvimento e execuo, consolidada nos Planos Anuais do Fisco Estadual (PAFE), que abrangem as metas e aes de todas as reas sistmicas da Receita.

1.1. O modelo de gesto da Subsecretaria da Receita Estadual2


A metodologia desenvolvida por esse modelo prev o estabelecimento de pactos de trabalho, instrumentalizados na forma de Acordos-contratos, enfocando a gesto para receitas tributrias e no tributrias. Os acordos de trabalho trazem como pressuposto o estabelecimento prvio de resultados de receita desejados (metas), em que seu alcance deve ser planejado, programado, induzido, gerido e supervisionado. Visam, dessa forma, estabelecer uma sintonia entre as metas financeiras de receita (finalsticas), os planos de trabalho (programao e execuo das atividades fazendrias), os projetos de infraestrutura (sistemas, equipamentos, veculos, capacitao, etc.) e os instrumentos de avaliao de resultados, garantindo que o esforo fiscal esteja orientado para as metas/resultados desejados. Esses Acordos so distribudos em quatro processos bsicos, que podem ser visualizados na Figura 1.

314 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

FIGURA 1 - Modelo de Gesto da Subsecretaria da Receita Estadual Fonte: Plano Anual do Fisco Estadual 2004

Inicialmente, firmou-se entre a SEF e o Governo do Estado de Minas Gerais o Acordo de Resultados, cuja metodologia encontra-se descrita no captulo 6. Na SEF, esse acordo aconteceu em agosto/2004, abrangendo apenas a Subsecretaria da Receita Estadual e as metas relativas receita. A partir de sua implementao, verificou-se um comportamento crescente na receita de ICMS. J para o exerccio de 2006, fruto do amadurecimento na implementao dos projetos estratgicos envolvendo todas as unidades administrativas da SEF, o Acordo pactuado traz uma novidade, a incluso da Subsecretaria do Tesouro Estadual como interveniente, estabelecendo metas relativas gesto financeira e ao atendimento. Implementado o Modelo de Gesto foi necessria a consolidao de uma estrutura integrada de desenvolvimento e execuo que permitisse alinhar as metas e aes de todas as reas funcionais da Receita. Esta estrutura foi delineada nos Planos Anuais do Fisco Estadual-PAFE. O plano um processo sistemtico e contnuo que orienta as aes da SRE/SEF, estabelecendo o de e o para onde devem ser direcionadas as atividades. Estabelece ainda o como chegar l, ao traar os objetivos e metas, o processo de formulao e seleo cotidiana de alternativas e solues prticas para alcan-lo. Seu fundamento reside na integrao de todas as aes desenvolvidas pelas unidades da SRE, como forma de garantir a unidade, coerncia e mobilizao de esforos convergentes, com o fim de atingir as metas estabelecidas. O plano operacionalizado por meio de um Programa Estadual de Fiscalizao,3 que contempla o detalhamento das aes estratgicas que orientam e conduzem as atividades pr-estabelecidas e necessrias ao cumprimento das metas estaduais. A Figura 2 apresenta a composio do programa.

Parte 6 - 315

FIGURA 2 - O Programa Estadual de Fiscalizao Fonte: Plano Anual do Fisco Estadual 2004

O projeto de fiscalizao tem por objetivo o desenvolvimento das atividades de fiscalizao de forma concentrada em segmentos de relevncia real ou potencial de arrecadao. Alm do carter finalstico, esses projetos tm como foco a otimizao de receita no curto e mdio prazo. Alguns deles demonstraram resultados excepcionais, tanto em recuperao de receita quanto em estabelecimento de controles fiscais, que auxiliam o fisco no desenvolvimento de suas tarefas, a exemplo dos desenvolvidos para os segmentos de Combustveis, Energia Eltrica, Comunicaes, Siderurgia, Medicamentos, Bebidas etc. As Carteiras Gerenciais representam agrupamentos de contribuintes organizados mediante segmentao, para o gerenciamento seletivo da ao fiscal, com foco na otimizao da receita tributria e no exerccio do controle fiscal diferenciado. Tem por objetivo monitorar gerencial e continuamente os contribuintes de maior relevncia para o cumprimento da meta estadual no exerccio. Destacam-se como pontos positivos dessa atividade o envolvimento de todos os nveis hierrquicos da Subsecretaria e o acompanhamento de todas as variveis que influenciam a arrecadao do grupo de empresas constantes em cada carteira, o que permite a atuao imediata na busca da correo de procedimentos, quando identificados quaisquer desvios ou anomalias, bem como a promoo de ajustes e definies das diretrizes estaduais para o PAFE. De forma a ampliar o raio das aes de fiscalizao junto aos segmentos ou grupos de contribuintes que possuem relevncia na receita regional, mas

316 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

que no justificam a estruturao de um projeto estadual de fiscalizao, foram desenvolvidas as Aes Regionais de Fiscalizao - ARF. Em 2005, foram implementadas as seguintes aes: a) ARF Gros, que abrange as regies mineiras produtoras de milho, feijo e soja; b) ARF Laticnios, presente nas regies do Tringulo e Sudoeste mineiros; e c) ARF Calados, na regio Centro-Oeste do Estado. As Atividades Especiais so desenvolvidas pelo Ncleo de Anlise e Pesquisa, criado em 2004, que tem por objetivos: a) produzir conhecimento para subsidiar a tomada de deciso nas aes de preveno e combate ao crime contra a ordem tributria, especialmente sonegao fiscal estruturada e ao crime fiscal organizado, atuando de forma a fomentar o intercmbio entre a SEF e os demais rgos integrantes das Foras-Tarefa de que a Instituio faa parte; e b) salvaguardar o conhecimento produzido na Instituio. Esse ncleo coordenado pela Superintendncia de Fiscalizao da SRE/SEF. Alm disso, para aqueles eventos no vinculados a metas financeiras localizadas, mas que tm repercusso significativa na receita global e requerem aes de controle, foi institudo o Controle Fiscal Permanente, por meio do qual so acompanhadas as atividades de controle cadastral, de controles de autorizao para impresso de documentos fiscais, de controle corrente de obrigaes tributrias, principal e acessrias, de controle de crditos acumulados de ICMS e regimes especiais. O Modelo de Gesto ora explicitado, dado a sua complexidade e extenso, requer um sistemtico Acompanhamento e Controle de Resultados. Foram adotadas as seguintes medidas para fins de acompanhamento das metas estabelecidas: a) o desdobramento das metas por projetos, segmentadas por Delegacias Fiscais e Administraes Fazendrias; b) a implantao do Sistema Gerenciamento Matricial de Receitas - GMR; c) a instituio de reunies bimestrais para avaliao dos resultados. O grande diferencial do modelo reside na sua capacidade de promover a convergncia dos esforos fiscal, tcnico e administrativo na busca do objetivo traado. A responsabilidade pelo sucesso das aes compartilhada, o que potencializa a chance de obteno de resultados positivos e contribui para o envolvimento de todos no processo. Como resultado de sua implementao apontamos uma melhoria considervel dos ndices de eficincia e resultados de receita, (ver Tabela 1). Alm disso, repercusses positivas tambm foram sentidas pelo contribuinte, advindas da melhoria no atendimento pela SEF, conforme se pode comprovar no prximo segmento.

Parte 6 - 317

2. A Gesto do Atendimento
Melhorar a qualidade do atendimento ao contribuinte o segundo objetivo estratgico da SEF. Nesse contexto, a SRE/SEF vem implementando os grandes projetos relacionados ao desenvolvimento de novos sistemas de controle e informaes, que visam a implantao do Sistema Integrado de Administrao da Receita Estadual - SIARE. O sistema tem como objetivo oferecer servios aos usurios via Web, permitindo que o contabilista e contribuinte tenham acesso aos servios e informaes prestados pela SEF sem ter que comparecer fisicamente s Administraes Fazendrias, com reduo de tempo e de custos e aumento da transparncia. Como ganho adicional, ele no precisa sair de seu escritrio para estar em dia com a Fazenda. Essa disponibilizao de servios via Internet, alm de melhorar de forma significativa o relacionamento fisco-contribuinte, concorre tambm para o aumento do cumprimento voluntrio das obrigaes por parte do contribuinte, que pode recolher seus tributos de forma gil, correta e simplificada. Como resultado da Reviso Anual do Planejamento Estratgico 2004-2007, a agenda de 2006 prev metas ousadas de melhoria de atendimento: a) a reduo do tempo para prestao de diversos servios; b) a disponibilizao de vrios novos servios via Web; c) a alocao de mais servidores com qualificao para atendimento; e d) a criao de novos centros de atendimento em Belo Horizonte, onde h uma concentrao maior de demandas nas reparties fazendrias.

3. A Poltica Tributria
Os desafios que permeavam o incremento da receita sem o aumento da carga tributria, o que constitui uma das diretrizes do atual Governo, eram bastante significativos. Para tanto, foram necessrias diversas medidas de tributao, que se mostraram essenciais para o alcance dos resultados atingidos at 2005. Uma das primeiras medidas adotadas, em 2004, foi a incluso de novas mercadorias no instituto da Substituio Tributria - ST.4 Estudos apontavam que a receita de alguns segmentos estava pulverizada em um nmero expressivo de contribuintes, o que dificultava o controle fiscal e propiciava uma concorrncia desleal entre empresas. Assim, como forma de concentrar os controles administrativos e fiscais e permitir que a receita realizada pelas empresas fosse a receita potencial dos setores, foram includas na tributao por substituio tributria as seguintes mercadorias: medicamentos, autopeas, bebidas quentes, raes para pequenos animais, materiais de construo, materiais de limpeza, produtos ticos. Em paralelo tributao por ST foram reforados os controles fiscais nas

318 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

fronteiras postos de fiscalizao, de forma a garantir a efetiva reteno do imposto na origem ou o seu recolhimento na entrada de Minas Gerais. Outra iniciativa de relevo foi a remodelagem da legislao de pequena e microempresa ento vigente. O resultado foi uma moderna legislao, com ampla dispensa de obrigaes acessrias, tais como o registro em livros, alm de uma carga tributria adequada ao incentivo formalizao e ao crescimento dessas empresas que, em momento nenhum, representou perda de receita. A poltica tributria norteou-se tambm pela busca de uma reviso dos critrios de controle e consequente simplificao da legislao tributria. Assim, vrias obrigaes acessrias foram dispensadas sem quaisquer perdas para o controle fiscal. Menciona-se como exemplo, dentre outros, a extino do controle sobre as operaes com caf, legislao que perdurava por mais de trinta anos e totalmente incompatvel com a agilidade requerida no mercado atual. A adoo de uma poltica tributria aliada ao desenvolvimento econmico, com a implementao de medidas reativas guerra fiscal, outra diretriz governamental, tambm vem se mostrando de fundamental importncia no s para a arrecadao de ICMS, mas tambm na gerao de empregos e para a realizao de projetos de investimentos. At fevereiro de 2006, a Secretaria de Desenvolvimento Econmico do Estado de Minas Gerais - SEDE/MG j contabilizara R$ 82 bilhes em novos investimentos no Estado de Minas Gerais, possibilitando a gerao de 192 mil empregos.5 Tambm contribuiu significativamente para o incremento da arrecadao de Minas Gerais a frente de trabalho voltada para Outras Receitas Tributrias, que tem como objetivo identificar todos os desvios e oportunidades de recuperao de receitas outras que no o ICMS: Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores IPVA; Imposto sobre a Transmisso Causa Mortis e Doaes ITCD; taxas diversas.

4. Resultados Alcanados
A implementao das medidas fiscais e tributrias no decorrer dos trs ltimos exerccios possibilitou ao Estado de Minas Gerais atingir resultados excepcionais na sua arrecadao. A Tabela 1 demonstra a trajetria de crescimento da receita, para o perodo de 2002 a 2005.

Parte 6 - 319

TABELA 1 Evoluo da Receita Estadual - Perodo 2002 a 2005*


Especificao TOTAL DA RECEITA 1 - RECEITA CORRENTE 1.1 - Receita Tributria ICMS Outros Tributos (**) 1.2 - Receita de Contribuio Social 1.3 - Outras Receitas Correntes 1.4 - Receita de Transferncias 2 - DEDUO FUNDEF 3 - RECEITA DE CAPITAL RECEITAS ADVINDAS DA UNIO Fonte: Balano Geral do Estado R$ milhes 2002 17.222 16.905 11.152 9.398 1.754 1.339 945 3.459 -1.299 1.616 3.060 2003 18.453 19.125 12.762 10.836 1.926 1.457 1.227 3.678 -1.461 789 2.638 2004 21.817 22.940 15.212 12.931 2.281 1.794 1.648 4.286 -1.743 620 2.846 2005 25.514 26.889 17.839 15.184 2.655 1.927 2.161 4.962 -2.047 672 3.255 2002 100,0 98,2 64,8 54,6 10,2 7,8 5,5 20,1 -7,5 9,4 17,8 % 2005 100,0 105,4 69,9 59,5 10,4 7,6 8,5 19,4 -8,0 2,6 12,8

Quanto performance do Estado em relao ao pas, Quadro 1, Minas Gerais apresentou uma dinmica notavelmente positiva em sua arrecadao de ICMS, acima das taxas de crescimento reais do PIB Brasil que, para os anos de 2003, 2004 e 2005, foram de -0,54%, 4,94% e 2,5% (projeo da Gerncia Executiva de Relacionamento com Investidores - GERIN do Banco Central do Brasil BACEN, de 16/12/05), respectivamente. Com relao ao PIB mineiro, as taxas foram de -0,02%, 4,88% e 4,6% (acumulado em 2005 at setembro), tambm para os anos de 2003 a 2005. Salienta-se ainda que, frente s taxas de crescimento reais de importantes estados da federao, Minas Gerais apresentou taxas extremamente favorveis. No que tange ao crescimento do ICMS em relao ao ano anterior, para o perodo de 2003/2002, o ICMS mineiro cresceu 0,6% frente a uma queda dos principais estados na ordem de -3,5%. Quanto a 2004/2003 a receita mineira cresceu 12,2%, enquanto os principais estados apresentaram um crescimento mdio de 7,8%. J no perodo de 2005/2004 estas taxas ficaram em 10,8% para Minas, frente mdia de 4,5%.

320 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

QUADRO 1 Crescimento em relao ao ano anterior


DISCRIMInAO ICMS - MINAS GERAIS ICMS - PRINCIPAIS ESTADOS (*) PIB - BRASIL PIB - MINAS GERAIS 2003 0,60% -3,50% -0,54% -0,02% 2004 12,20% 7,80% 4,94% 4,88% 2005 10,80% 4,50% (**) 3,10% (**) 4,60%

Elaborao: DTI/DINF/SAIF/SEF-MG Fonte: IBGE, Fundao Joo Pinheiro, Banco Central (GERIN) 30/12/05, COTEPE/ICMS Nota: (*) Inclui: MG, SP, RJ, RS, PR e BA. (**) Acumulado em 12 meses at setembro/2005.

5. Concluso
As medidas adotadas pela Receita Estadual, com vistas ao incremento de receitas prprias, aliadas ao rigoroso controle de despesas, constituram-se em um dos pilares para a sustentao do equilbrio fiscal. O planejado trabalho de combate sonegao fiscal, o eficiente controle sobre os principais segmentos econmicos, distribudos nas carteiras de contribuintes, o acompanhamento sistemtico de resultados pactuados nos acordos-contratos, a adoo de uma poltica tributria aliada ao desenvolvimento econmico, e as aes desenvolvidas para melhorar o atendimento aos contribuintes demonstraram que a receita est trilhando os caminhos certos para alcanar seus objetivos. Com estes resultados, Minas consolidou sua posio de segundo maior Estado arrecadador de ICMS no pas, sem, contudo, aumentar a carga tributria dos produtos e prestaes de servios, seguindo fielmente a diretriz governamental. Ao contrrio, medidas de desonerao e reduo de impostos, que beneficiam a sociedade mineira, puderam ser implementadas; como exemplo merecedor de destaque figura a recente alterao na tributao de 152 produtos que compem as cestas bsicas de alimentao, material escolar, material de limpeza e higiene pessoal e materiais de construo. A superao de desafios, alcanada at 2005, traz, contudo, novas expectativas para os prximos exerccios: a necessidade de consolidao do modelo de gesto implementado, a continuidade nos investimentos em todas as reas da receita, possibilitando o constante aprimoramento nas ferramentas tecnolgicas,

Parte 6 - 321

de capacitao de pessoal e de recursos de infraestrutura. Assim, com uma estrutura bem aparelhada para o desenvolvimento de suas funes, a Receita ter condies de responder aos novos desafios que, com certeza, lhe sero apresentados, possibilitando que o Estado possa cumprir com suas obrigaes constitucionais para com os cidados mineiros.

nOTAS
1

Fuad Noman, Secretrio da Fazenda; Hlio Brasileiro, Secretrio-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini, Subsecretrio do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretrio da Receita Estadual. Para maiores informaes sobre o Modelo e os processos que o compem, consultar o Plano Diretor de Ao Fiscal-MG. Para maiores informaes sobre o Programa Estadual de Fiscalizao, consultar os Planos anuais do Fisco Estadual 2004 a 2006. Substituio Tributria: tcnica de tributao que atribui s indstrias, fornecedores ou a quem a lei estabelecer, a responsabilidade pelo recolhimento do imposto devido pela sada de mercadorias dos estabelecimentos comerciais. Como o industrial passa a recolher o imposto por ST, este valor j cobrado do estabelecimento comercial, na nota fiscal de fornecimento. Dados do Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais - INDI/MG.

CAPTULO 18

Gesto do Tesouro
Fuad Noman e Equipe da SEF1 Este captulo, estruturado em trs segmentos, apresenta as contribuies da gesto do tesouro no esforo de ajuste fiscal do Estado de Minas Gerais. O primeiro aborda as mudanas nas polticas e na gesto financeira do Estado. O segundo demonstra as iniciativas inovadoras, no sentido de se alcanar o equilbrio das contas pblicas. Finalmente, o terceiro apresenta os novos mecanismos de gesto financeira adotados de forma a garantir esse equilbrio.

1. As Primeiras Mudanas
Foram vrias as aes realizadas pela STE/SEF a fim de obter o equilbrio fiscal do Estado. Ao lado do crescimento das receitas, aspecto fundamental nesse processo, o efeito sinrgico de um conjunto de medidas de conteno de gastos e reavaliao e negociao de dvidas, algumas j adotadas no passado, em circunstncias semelhantes, explica os resultados positivos alcanados em curto prazo. importante lembrar que um processo prolongado de dficit gera dupla e crescente presso sobre as receitas oramentrias realizadas. Uma pelos restos a pagar,2 especialmente os provenientes de gastos correntes, e outra pelos gastos de manuteno da estrutura de prestao de servios do ano em curso. Por isso, os ajustes precisam ser feitos nos dois sentidos. Primeiro, para equilibrar o fluxo de receitas e despesas do exerccio, e segundo, para gerar saldos financeiros que permitam reduzir o passivo circulante, diminuindo, com isso, a presso sobre o caixa.

324 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O que mudou, fundamentalmente, na gesto financeira do Estado foi a viso, concomitante com a implementao, de duas polticas bsicas: a primeira refere ao princpio de que s se pode gastar quando h sinais evidentes da existncia de recursos financeiros disponveis para quitar os compromissos assumidos (o oramento com base financeira); e a segunda, necessidade de ter disponibilidades de caixa em volume suficiente para garantir a liquidez do Tesouro, em quaisquer circunstncias. Isso permitiu, com a realizao de vrias aes, formar o primeiro colcho de recursos para solucionar os problemas de solvncia do Estado. Sobre essas aes que sero feitas algumas reflexes a seguir.

1.1. Integrao entre oramento e finanas


No tocante ao equilbrio fiscal, o papel da STE/SEF foi o de defender, j no incio de 2003, e obter na Junta de Programao Oramentria e Financeira - JPOF, a adoo da seguinte diretriz: buscar o ajustamento da execuo oramentria ao fluxo de caixa, que foi obtido por meio do contingenciamento de 20% dos crditos oramentrios de 2003 (inclusive despesas com recursos vinculados e/ ou diretamente arrecadados), e da adequao dos oramentos da Administrao Indireta s receitas prprias das entidades (reviso das fontes de recursos). Para 2004 manteve-se a mesma linha de adequao das propostas oramentrias realidade financeira do Estado, alm de fixar os tetos oramentrios para custeio, na base dos valores contingenciados em 2003. O cumprimento rigoroso dessas diretrizes permitiria alcanar, mais tarde, resultados importantes, tanto para o ajustamento do Estado aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto para o atendimento das metas pactuadas no Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal objeto do acordo de refinanciamento da Dvida Fundada junto Unio.

1.2. Ajustes na rea financeira


Na rea financeira, o controle teve incio com o decreto dos 100 dias, vedando compromissos que implicassem certas categorias de despesas, tais como: dirias de viagens para outros estados, passagens areas, participaes em cursos, congressos e similares, renovao de contratos, etc., dando, com isso, forte sinal de austeridade. Nessa oportunidade, foi realizada uma reviso da programao financeira que amparava o oramento de 2003, objetivando no apenas cortar gastos, mas, sobretudo, garantir recursos para pagamento de despesas inadiveis do Estado. Foram realizadas reunies com representantes de todos os rgos e

Parte 6 - 325

entidades, visando o ajustamento dos pagamentos relativos tanto a exerccios anteriores quanto queles decorrentes do prprio exerccio financeiro.

1.3. As dvidas flutuante e fundada


Estudo detalhado da Dvida Flutuante possibilitou a adoo de alguns procedimentos visando o equacionamento dos dbitos vencidos. No tocante aos pequenos fornecedores, foram quitadas dvidas de at R$ 5.000,00, representando cerca de 80% do total desses. Alm disso, foram realizadas duas ofertas pblicas de recursos (leiles) quando se quitaram, com desconto mdio de 20%, cerca de 200 dbitos (R$ 6,2 milhes). Em relao aos grandes fornecedores de bens e servios realizou-se um encontro de contas que buscou a compensao entre dbitos do Estado x Dvida Ativa (energia eltrica, comunicao, imprensa, gua, combustveis e outros). O mesmo procedimento foi adotado na esfera intragoverno (autarquias e fundaes) do Poder Executivo, com a compensao de crditos recprocos que resultou em reduo de saldo de R$ 32,0 milhes da dvida. No caso das empreiteiras de obras pblicas alguns dos dbitos foram quitados com transferncias de imveis remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados (cerca de R$ 89,0 milhes). Quanto aos restos a pagar no processados, decidiu-se pelo cancelamento daqueles relativos aos exerccios anteriores a 2003 (cerca de R$ 423,0 milhes) e, em seguida, a incluso dos restos a pagar remanescentes, como obrigaes a serem includas nas cotas financeiras relativas execuo oramentria de 2003. Foi extinta parte da dvida junto ao Instituto de Previdncia dos Servidores de Minas Gerais IPSEMG, com baixa de R$ 375 milhes na Dvida Flutuante, mediante a assuno, pelo Tesouro, das despesas relativas a penses concedidas at 2001, conforme estabelecido na Lei Complementar 64/2002. Alm disso, foi possvel a reduo das obrigaes: saldo exigvel de contas de entidades integrantes da Unidade de Tesouraria (contabilmente: Fundo de Recursos a Utilizar - FRU), obtida com a reverso de disponibilidades ao Tesouro3 da ordem de R$ 395,0 milhes. Pelo lado dos servios da dvida fundada contratada com a Unio, estudos tcnicos permitiram rever a base de clculo para os pagamentos mensais, que resultaram ora em reduo de desembolsos, ora em reduo de despesas para o Tesouro Estadual. Primeiramente, a excluso de recursos vertidos da Conta Financeira de Previdncia CONFIP4 para o Fundo Financeiro de Previdncia FUNFIP, da base de clculo da Receita Lquida Real - RLR,5 produziu uma

326 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

reduo anual de despesas da ordem de R$ 104 milhes. Por outro lado, obteve-se uma reduo de desembolsos da ordem de R$ 156 milhes, em 2003, com a incluso da parcela do Eurobnus, honrada pela Unio anteriormente e quitada pelo Estado em 2002, na dvida intralimite.6 Observe-se que os entendimentos anteriores no contemplavam referida parcela como deduo do valor das prestaes mensais do refinanciamento realizado ao amparo da Lei n 9.496/97. Finalmente, foram obtidos ganhos de R$ 70 milhes, originrios de ajustes no clculo da RLR, base de pagamento das prestaes do servio da dvida, com a reviso dos meses de pagamento de abril de 2002 a fevereiro de 2005. Esta reviso ocorreu em funo de divergncias com o Tesouro Nacional, sobre os procedimentos contbeis adotados pelo Estado para registrar os recursos referentes ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio - FUNDEF. Alm disso, a introduo da conta redutora para registro do FUNDEF gerou uma reduo permanente de desembolsos de aproximadamente R$ 40,0 milhes ao ano, a partir de 2004. O conjunto das aes acima mencionadas mostra as medidas de austeridade e os primeiros passos para a estabilizao financeira. Somente isso, porm, seria insuficiente para retomar a normalidade da vida oramentria e financeira do Estado, e o objetivo que se perseguia, o equilbrio das contas, ainda no havia sido alcanado. Alm disso, a mquina pblica precisava funcionar regularmente, e os servios pblicos deviam ser prestados em quantidade e qualidade compatveis com a demanda da sociedade. Nesse sentido, procurou-se ajustar o mecanismo de programao financeira, de forma sincronizada com as cotas oramentrias, alm de prosseguir na busca de novas formas de economia.

2. A Eliminao do Dficit
Para o exerccio de 2004, vislumbrava-se, inicialmente, um dficit de R$ 1,4 bilho decorrente da diferena entre as receitas lquidas ordinrias e as despesas incompressveis (tomadas, desde ento, como preferenciais): de pessoal e encargos, do servio da dvida, do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico - PASEP, da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG, dos sistemas de sade e educao, da contrapartida de convnios, dos precatrios (aqueles de pequenos valores), do custeio mnimo, dos pequenos investimentos e dos projetos estruturadores. Para a eliminao desse dficit foram adotadas as seguintes medidas, em carter ainda emergencial: reclassificao da conta CONFIP (menos R$104,0 milhes); reteno de 14% de recursos vinculados a rgos e entidades, para pagamento da dvida com o Tesouro Nacional, 13%, mais PASEP, 1%

Parte 6 - 327

(menos R$ 131,2 milhes);7 conteno do excesso de arrecadao de recursos vinculados, 50% (menos R$ 360,5 milhes); variao positiva do Fundo de Recursos a Utilizar (menos R$ 293,2 milhes); cortes oramentrios em recursos ordinrios (menos R$ 122,5 milhes). Como consequncia dessas e de outras iniciativas, o balano de 2004 evidenciou um supervit de aproximadamente R$ 90,0 milhes. Os ajustes procedidos nos exerccios de 2003 e 2004, juntamente com o excepcional crescimento das receitas tributrias do Estado, possibilitaram obter, ao final desse ltimo ano, uma considervel reserva financeira, permitindo que o oramento de 2005 acobertasse uma estrutura de gastos menos restritiva do que nos anos anteriores, alm do fato de no haver mais atrasos de pagamentos a fornecedores, da eliminao da escala de pagamento da folha de pessoal e de realizaes mais significativas no mbito dos projetos estruturadores do Estado, possibilitando, ainda, o pagamento de dvidas pretritas que permaneciam em aberto como restos a pagar.

3. novos Mecanismos de Gesto Financeira


Desde o incio de 2005, ficou clara a mensagem passada aos rgos e entidades do Estado, de que as liberaes dos recursos financeiros relativos s cotas oramentrias programadas estariam absolutamente garantidas, tempestivamente. Observam-se, como resultado da nova poltica oramentrio-financeira adotada pelo Estado nesse perodo, mudanas qualitativas na estrutura dos gastos, com a participao relativa dos investimentos crescendo mais do que a participao relativa com as despesas de pessoal e demais despesas de custeio, conforme apontado na Tabela 1.

328 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

TABELA 1 Evoluo da Despesa Estadual - Perodo 2002 a 2005


Especificao TOTAL DA DESPESA 1 - DESPESA CORRENTE 1.1 - Pessoal e Encargos 1.2 - Juros e Encargos da Dvida 1.3 - Transferncias Municpios 1.4 - Outras Desp. Correntes 2 - DESPESA DE CAPITAL 2.1 - Investimentos Gerais do Estado Investimentos Inverses Financeiras 2.2 - Amortizao da Dvida Fonte: Balano Geral do Estado R$ milhes correntes 2002 18.061 16.207 8.977 1.078 2.852 3.300 1.854 1.422 775 647 432 2003 18.803 17.343 9.369 1.193 3.235 3.546 1.460 1.034 601 433 426 2004 21.727 19.767 10.439 1.372 4.130 3.826 1.960 1.528 1.110 418 432 2005 25.292 22.146 11.336 1.644 4.740 4.426 3.146 2.735 2.025 710 411 (%) 2002 100,0 89,7 49,7 6,0 15,8 18,3 10,3 7,9 4,3 3,6 2,4 2005 100,0 87,6 44,8 6,5 18,7 17,5 12,4 10,8 8,0 2,8 1,6

evidente que uma nova concepo do processo oramentrio-financeiro e uma nova poltica fiscal, que visem apoiar o crescimento do nvel de investimentos e da estrutura de prestao de servios do Estado, mantendo o equilbrio de suas contas pblicas, demandam, tambm, procedimentos e instrumentos modernos que possibilitem a operacionalizao de sistemas mais complexos. No que tange aos instrumentos de gesto, existentes nas unidades que integram a Subsecretaria do Tesouro, observou-se que seria necessrio dar continuidade ao processo de modernizao iniciado nas administraes anteriores, especialmente aos projetos amparados por recursos do Programa Nacional de Apoio rea Fazendria PNAF, dentre os quais sobressai-se o Sistema de Previso Financeira (Programao Financeira), como um mdulo especfico do SIAFI.

Parte 6 - 329

3.1. O Sistema de previso financeira


O planejamento financeiro no mbito de uma tesouraria um dos instrumentos mais importantes para a gesto de caixa. Ao longo de sua histria, a SEF sempre procurou aperfeioar este mecanismo, obtendo xitos considerveis no tocante previso de receitas, cujas margens de erro diminuem constantemente. A previso anual (desdobrada em meses) dos pagamentos relativos execuo do oramento e realizao do passivo, sempre apresentou dificuldades, dada a inexistncia de instrumentos que possibilitassem maior aproximao entre o Tesouro e as unidades financeiras setoriais. Nesta gesto, contudo, esse problema foi resolvido com o desenvolvimento e implantao do mdulo de programao financeira do SIAFI. Esse sistema funciona corporativamente, permitindo que os rgos e entidades programem os pagamentos mensais segundo a estrutura operacional de cada um. Os dados gerados so apropriados em tempo real pela Superintendncia Central de Administrao Financeira - SCAF, passando a compor a programao diria de desembolsos. Com isso, o fluxo de caixa do Estado ganhou maior fidedignidade, sendo os resultados esperados, entre receitas e despesas, mais realistas. Essa ferramenta contribuiu, alm do mais, com o estabelecimento de critrios de gesto do passivo circulante (contas a pagar) do Estado, como exemplo, datas padronizadas para quitao de tarifas pblicas, fornecimentos sistemticos de servios e bens de consumo, dentre outros, possibilitando determinar previamente eventuais disponibilidades de caixa, passveis de remunerao. Desse modo, considerando a elevao da capacidade de previso financeira e a inverso da posio fiscal do Estado, de deficitria para superavitria, foi necessrio desenvolver e implantar um novo modelo de gesto e controle dos Fundos de Investimento Financeiro, sob a responsabilidade do Tesouro, com vistas a alavancar a rentabilidade das aplicaes financeiras do Estado, cujo funcionamento vem permitindo auferir excelentes resultados.

3.2. O processo de modernizao do Tesouro


Alm desse projeto, seria necessrio ampliar o processo de modernizao, revendo procedimentos de trabalho, aumentando o grau de informatizao das unidades da STE/SEF, formulando um programa de treinamento para seus servidores e incorporando-os ao plano de carreira da SEF, e ampliando o portflio de projetos e aes que objetivam a reestruturao das reas financeira e contbil do Estado. Para isto, foi elaborado o planejamento estratgico da STE/SEF para o perodo 2005-2007, com ampla participao do seu corpo funcional.

330 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

O Plano Estratgico da STE/SEF, concludo em meados de 2005, formula quatro questes que procuram orientar as diretrizes de trabalho para o perodo em referncia, quais sejam: Como melhorar os resultados e o relacionamento da STE/SEF com rgos e entidades do Estado e a sociedade, e garantir a continuidade do processo? Como evitar retrocessos decorrentes da obsolescncia da estrutura de trabalho? Como aperfeioar a gesto das receitas e despesas do Estado de Minas Gerais, de modo a garantir o equilbrio fiscal sustentvel? Como otimizar o fluxo de informaes necessrias tomada de deciso pelos gerentes da STE/SEF e demais gestores dos rgos e entidades da administrao pblica estadual? Em resposta a essas questes, vistas sob a tica do Relacionamento e da Cadeia de Valores da STE/SEF, estabeleceram-se quatro objetivos para o perodo, que foram desdobrados em seis estratgias conforme Figura 1:

FIGURA 1 - Objetivos e estratgias

Parte 6 - 331

No Perodo 2004/05, a STE/SEF vinha trabalhando no desenvolvimento de alguns projetos, que faziam parte do Planejamento Estratgico da SEF, dentre os quais se destacam o Sistema de Informaes Gerenciais, o Sistema Integrado de Apurao de Custos e um novo projeto de extrao de informaes do SIAFI, todos eles em avanada fase de concepo e formulao tcnica. Para 2006, alm da continuidade destes, mais cinco novos projetos e aes foram includos no Projeto Estruturador da SEF, quais sejam: Aprendendo a Gerir Melhor - Com esse projeto pretende-se promover a capacitao em gesto oramentria, financeira e contbil do pessoal tcnico da STE/SEF e dos rgos e entidades da Administrao Pblica Estadual, visando a melhoria da qualidade da gesto. Reorganizar Processos para Atingir Resultados - Trata-se, neste caso, de rever todos os processos de trabalho da Subsecretaria do Tesouro e consolidar a sistemtica de programao financeira e os modelos de relatrios financeiros implantados. Os processos de trabalho das unidades da STE/SEF so antigos, em sua maioria, apresentando rotinas muitas vezes superpostas, com funes no perfeitamente segregadas. Valorizar o Servidor para Aumentar Eficincia - Objetiva-se, com esta ao, definir o quadro funcional e a carreira profissional de servidores das reas de finanas e contabilidade da STE/SEF e das unidades setoriais do Estado, a partir de uma viso sistmica, em bases tcnicas e cientficas, que contemple pesquisa de mercado para a proposio de novo esquema remuneratrio para os servidores das reas de contabilidade e finanas do Estado. Um Computador Para Cada Tcnico - Este projeto visa dotar as unidades da STE/SEF de infraestrutura de informtica adequada para o desenvolvimento de suas atividades, por meio da aquisio e instalao de aproximadamente 120 novos equipamentos de informtica (microcomputadores, impressoras, scanner, pendrive e notebooks) alm de suprimentos para utilizao plena desses equipamentos. SIAFI Cidado - A modernizao do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Estado, visando torn-lo mais funcional, constitui a finalidade deste projeto. Por meio de metodologias atuais, utilizadas na rea de tecnologia da informao, pretende-se desenvolver novo formato para o SIAFI, podendo mudar sua plataforma, transferindo-a do mainframe para outra de maior acessibilidade, com interface Web, visando reduzir seu custo operacional e permitir o acesso do cidado s informaes oramentrio-financeiras do Estado.

332 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

4. Concluso
O esforo de ajuste fiscal de Minas Gerais demandou contribuio significativa da gesto do Tesouro, efetivada atravs de mudanas na poltica de administrao financeira do Estado, incluindo adoo de medidas e de mecanismos de gesto inovadores, de forma a alcanar e garantir o equilbrio das contas pblicas. Um conjunto de aes consubstanciou os primeiros passos e sinalizou a adoo de uma gesto austera na busca da estabilizao financeira. Os ajustes iniciais na rea financeira, com vedao de determinadas categorias de despesas e reviso da programao financeira que amparava o oramento de 2003, sinalizaram a austeridade. Implantaram-se duas diretrizes bsicas: a uma, condicionou-se a contratao de compromissos efetiva disponibilidade de recursos e, outra, o caixa passou a ser administrado de forma a garantir a liquidez do Tesouro. Buscou-se, assim, o ajustamento da execuo oramentria ao fluxo de caixa alcanando inclusive a adequao dos oramentos da administrao indireta s receitas prprias das entidades , com resultados ajustados aos preceitos da LRF e s metas pactuadas no Programa de Reestruturao e Ajuste Fiscal, objeto da negociao da dvida com o Governo Federal. Na rea das dvidas flutuante e fundada, foram empreendidas aes com resultados efetivos. Em relao dvida flutuante, buscou-se o equacionamento de dbitos vencidos via mecanismos de oferta pblica de recursos (leilo) com descontos, compensao entre dbitos do Estado x Dvida Ativa, compensao de crditos recprocos entre autarquias e fundaes, transferncia de imveis remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados. Acrescente--se a assuno, pelo Tesouro, de despesas relativas a penses, com extino de parte da dvida junto ao IPSEMG. Quanto dvida fundada, empreendeu-se a reviso da base de clculo de pagamentos mensais da dvida contratada com a Unio ao amparo da Lei n 9.496/97 (reclculo da Receita Lquida Real) que resultou tanto em reduo de desembolsos quanto em reduo de despesas para o Tesouro Estadual. Dessa forma, a estimativa inicial para 2004 de um dficit de R$ 1,4 bilho resultou, com a adoo de vrias medidas em carter emergencial, num supervit de R$ 90 milhes, conforme registrado no Balano do exerccio. Os ajustes de 2003 e 2004, somados ao crescimento das receitas, possibilitaram a formao de reserva financeira considervel, o que permitiu, em 2005, cobertura menos restritiva da estrutura de gastos e o pagamento de dvidas ainda em aberto, tais como restos a pagar, e, ainda, garantia efetiva das cotas oramentrias programadas, verificando-se mudana qualitativa na estrutura dos gastos, com maior crescimento relativo dos investimentos.

Parte 6 - 333

Desenvolveu-se e implantou-se o mdulo de programao financeira do SIAFI, sistema coorporativo de previso financeira que permite programao dos pagamentos mensais, de acordo com a estrutura operacional de cada rgo, e apropriao dos dados em tempo real pela Superintendncia Central de Administrao Financeira SCAF. A elevao da capacidade de previso financeira levou ao desenvolvimento e implantao de novo modelo de gesto e controle dos Fundos de Investimento Financeiro, alavancando a rentabilidade das aplicaes financeiras do Estado e auferindo excelentes resultados. O sucesso da gesto financeira, auferido com o ajuste fiscal do Estado, levou intensificao da ampliao do processo de modernizao do Tesouro, com elaborao do planejamento estratgico da STE/SEF para o perodo 2005-2007, oportunidade em que se agregaram aos projetos em implantao na STE/SEF mais cinco novos projetos, quais sejam: 1) Aprendendo a Gerir Melhor; 2) Reorganizar Processos para Atingir Resultados; 3) Valorizar o Servidor para Aumentar Eficincia; 4) Um Computador para cada Tcnico; e 5) SIAFI Cidado.

nOTAS
1

Fuad Noman, Secretrio da Fazenda; Hlio Brasileiro, Secretrio-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini, Subsecretrio do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretrio da Receita Estadual. Restos a pagar referem-se s despesas empenhadas, mas no pagas at o dia 31 de dezembro. (artigo 36, da Lei n. 4.320 de 17/03/64). Autorizada pela Lei de Diretrizes Oramentrias n. 14.371 de 26.07.02, art. 38. CONFIP instituda pela Lei Complementar 64, de 25 de maro de 2002, substituda pelo Fundo Financeiro de Previdncia FUNFIP, criado pela Lei Complementar 77, de 13 de janeiro de 2004. Receita Lquida Real: definida no art. 2o. da Lei n. 9.496, de 11 de setembro de 1997, corresponde ao montante da receita realizada da administrao direta, deduzidos os valores repassados ao FUNDEF; s transferncias constitucionais e legais aos municpios; e s receitas de operaes de crdito, de alienao de bens e de transferncias de capital. O conceito intralimite refere-se ao que est includo na base de clculo de aplicao do percentual de 13% da RLR, como parcela mnima mensal para pagamento do servio da dvida refinanciada pela Unio. Para o caso do aporte de capital pelo Estado ao BDMG, decorrente da extino do Fundo de Saneamento Ambiental das Bacias dos Ribeires Arrudas e Ona PROSAM, e dos Fundos SOMMA, FESB e FUNDEURB, a autorizao encontra-se na Lei n. 15.696 de 21 de julho de 2005.

CAPTULO 19

Gesto do Gasto
Renata Vilhena Maria Thais Santos Este captulo trata da gesto da despesa sob dois pilares: a reduo do consumo e a reduo de gastos em bases unitrias. Nesse contexto, pretende-se relatar a experincia do Estado de Minas Gerais, que construiu estratgias para atuar nas reas em que foram diagnosticadas as maiores oportunidades de economia, utilizando-se da metodologia aportada pelo Instituto de Desenvolvimento Gerencial INDG. Em que pese o fato de a administrao pblica lidar com cifras gigantescas no que tange despesa, pouca ateno tem-se dado eficincia do gasto bem entendida, a promoo dos resultados visados mediante o aporte de menos recursos. Os esforos, via de regra, se concentravam nos cortes lineares de custeio e pessoal e no esforo fiscal disperso e pouco planejado, impedindo que o Estado cumprisse suas funes com eficcia e legitimidade. Especificamente quanto ao custeio, vale destacar que com essas dotaes que o Poder Pblico implementa as diversas polticas pblicas, o que vem reforar a mxima de que a soluo se concentra na reduo dos gastos, pelo aumento da eficincia dos recursos despendidos pelo Poder Pblico, e no por simples cortes lineares. O presente captulo est estruturado em trs partes. A primeira apresenta o Gerenciamento Matricial de Despesas GMD e, em seguida, as aes e resultados referentes reduo de despesas com pessoal e suprimentos. A segunda apresenta aes e resultados relativos reduo de despesas, gerada por meio de reviso de processos em reas crticas de governo, tais como: defesa social, fazenda e planejamento e gesto. A terceira parte elabora, a ttulo de concluso, dificuldades de implementao e os desafios futuros.

336 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

1. O Gerenciamento Matricial de Despesas GMD


O Gerenciamento Matricial de Despesas uma metodologia de gesto de despesas que busca proporcionar uma racionalizao de gastos, por meio da reduo do consumo e dos custos unitrios de insumos em bases criteriosas. Parte do desdobramento do oramento anual de uma organizao, essa metodologia parte do desdobramento do oramento anual de uma orgaizao e compreende quatro etapas (correspondentes as do ciclo PDCA), a saber: planejamento, execuo, verificao e ao. Na fase de planejamento, definida a meta de reduo de despesa e estabelecidos os meios (planos de ao) necessrios para se alcanar a meta proposta. Na fase de execuo dos planos de ao, h treinamento envolvendo as pessoas, os planos so implementados e coletados dados que possam fornecer informaes sobre a obteno da meta. Na verificao, com o uso dos dados coletados na etapa de execuo, feita uma avaliao dos resultados obtidos em relao ao alcance da meta. Na fase de ao, o que dever ser realizado depende dos resultados obtidos, avaliados na etapa de verificao se a meta for alcanada, so estabelecidos os meios de manuteno dos bons resultados obtidos; se a meta no foi alcanada, inicia-se novo giro do PDCA, com o objetivo de se encontrarem meios que levem o processo a obter resultados que superem a diferena (lacuna) entre o valor da meta (objetivo, valor e prazo) e o resultado alcanado com a implementao do plano de ao. Nesse sentido, o gerenciamento matricial de despesas constitui uma iniciativa de cunho essencialmente gerencial, para levantar e capturar oportunidades de ganhos financeiros, na medida em que se baseia na utilizao de mtodos e tcnicas para reduzir as despesas do Estado de Minas Gerais, com a consequente padronizao das medidas corretivas. A base de anlise para se definir a projeo do ganho so as Outras Despesas Correntes dos rgos de Administrao Direta e Indireta do Poder Executivo. Aps a identificao e negociao das metas, montou-se uma sistemtica de acompanhamento, que ser detalhada a seguir. Destaque-se que coube ao Instituto de Desenvolvimento Gerencial INDG o suporte metodolgico para implementao do GMD.

1.1. Reduo de despesas com pessoal


sabido que uma das questes que mais impactam os gastos dos entes federados a folha de pessoal. Em Minas Gerais, essa despesa comprometia, no incio de 2003, mais de 70% (setenta por cento) da Receita Corrente Lquida do Estado. Com o desenvolvimento dos trabalhos, vrias oportunidades foram detectadas e adotadas na busca de maior eficincia e eficcia no gasto com pessoal.

Parte 6 - 337

A promulgao da Emenda Constitucional 57/2003 representou ponto de vital importncia nesse projeto, pois a mesma estabelece princpios meritocrticos de produtividade na Administrao Pblica, eliminando o antigo sistema de progresso da remunerao, exclusivamente pautado pela antiguidade no servio pblico, para os futuros servidores, respeitando, naturalmente, os direitos adquiridos dos servidores atuais. O sistema de progresso da remunerao, baseado apenas no tempo de servio, no permite conferir aos servidores o que lhes seria justo em virtude de seu efetivo desempenho. Ao se estabelecer mecanismo de remunerao indistinto para todos, criou-se entrave melhoria da eficincia na prestao dos servios pblicos. Se, por um lado, a Emenda Constituio 57/2003 promove maior eficcia ao servio pblico, por outro, possibilita a reduo da folha de pagamento de pessoal do Poder Executivo de Minas Gerais. Hoje, quase 42% da folha so representados por encargos com adicionais de tempo de servio. Binios, quinqunios, trintenrios e apostilamentos, aliados ao crescimento vegetativo da folha de pagamento, constituem, pois, fatores que comprometem gradativamente maiores parcelas das receitas do Estado. Com isso, a capacidade do Poder Pblico de realizar investimentos em reas consideradas prioritrias como segurana, sade e educao v-se cada vez mais reduzida. Dessa forma, impe-se resgatar a capacidade fiscal do Estado, por meio da adoo de medidas consistentes, que reduzam custos, maximizando a ao do Poder Pblico. Ademais, diversos outros instrumentos de gesto de recursos humanos foram adotados, com vistas a coibir o crescimento vegetativo da folha e diminuir o gasto com pessoal no mdio e longo prazo, a saber: a instituio do Afastamento Voluntrio Incentivado AVI, a adoo do regime de emprego pblico na Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo do Estado, a regulamentao sobre o gozo de frias-prmio, o procedimento para a cesso e adjuno de servidores, o estabelecimento de normas acerca da disposio de servidores para terem exerccio, temporariamente, em rgos e entidades da Administrao direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo. Transferiu-se, ademais, para a Cmara de Coordenao Geral, Planejamento, Gesto e Finanas as competncias da Comisso Estadual de Poltica de Pessoal CEP, com vistas a deliberar acerca da adoo de medidas que impactam, em aumento de despesa, na folha de pagamento. Foram tambm editadas outras normas, a fim de garantir a gerao de resultados e reduzir gastos com a folha de pessoal do Estado: o decreto que dispe sobre a competncia de fiscalizao das atividades de percias mdicas e de sade ocupacional, pela diretoria central de sade ocupacional, e proviso de recursos humanos da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto: e o decreto que dispe sobre a concesso de licena para tratamento de sade para

338 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo, no mbito da Administrao Pblica direta, autrquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Para algumas dessas aes na rea de pessoal j foi possvel mensurar a economia anual do Estado. Essa economia representa cerca de R$ 31 milhes no ano, com o corte do abono para os servidores que possuem mais de um cargo, R$ 18 milhes deixaram de ser pagos em um exerccio com o cruzamento, que vem sendo promovido, da folha de pagamento com o Sistema de bitos SISOB. Por ser esse um trabalho desenvolvido de forma sistemtica, propiciar maior economia aos cofres estaduais. Alm disso, vrias outras aes causaram impacto na reduo de despesa dos cofres pblicos estaduais por meio da gesto eficiente, como o caso do controle mais rigoroso de frequncia, da adoo do Banco de Horas e o cruzamento da folha de pessoal do Estado com a da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte. Tambm merece destaque, como ao de impacto no que se refere busca de maior eficincia dos gastos, a instituio da Comisso Especial, com o objetivo de reavaliar as vantagens pecunirias concedidas a partir de pareceres jurdicos. De outra parte, trabalha-se, ainda, e de forma continuada, na correo das inconsistncias apresentadas na folha de pagamento, as quais permitiro a supresso de vantagens pagas de forma inconsistente (veja captulo Gesto de Pagamentos e Benefcios). Outra medida que diz respeito ao controle das contas pblicas consiste na Lei n. 15.013/04, aprovada em 15 de janeiro de 2004 na Assembleia Legislativa, dispondo a respeito da reduo dos subsdios do Governador, do Vice-Governador, dos Secretrios de Estado e Secretrios Adjuntos, implicando economia anual de R$ 407.498,00. Essa reduo j vinha sendo aplicada desde o incio do ano de 2003. Vale destacar que a remunerao do Governador do Estado o teto de remunerao para os servidores do Poder Executivo, (reduzida para R$ 10.500,00); por conseguinte, a aplicao desse teto no mbito da administrao pblica estadual propicia uma economia anual da ordem de R$ 9.131.212,00. Se, por um lado, atacou-se a parte da despesa, por outro, buscou-se a promoo do servidor pblico, pois ele o ponto basilar da gesto eficiente e da garantia de continuidade dessa nova cultura de gastar menos e melhor para a gerao dos resultados visados. Nesse aspecto, vale ressaltar que todas essas medidas de controle adotadas permitiram a antecipao da folha de pagamento de pessoal para o 5 dia til do ms subsequente, a implantao de novos planos de carreiras com as respectivas tabelas, bem como o pagamento integral do 13 salrio no ms de dezembro. Alm disso, foram quitados todos os atrasados da folha de pagamento, desde 1996, chamados de verba retida.

Parte 6 - 339

1.2. Reduo de despesas por pacotes de suprimentos


Outra vertente de abordagem do Gerenciamento Matricial de Despesas foi a dos gastos com suprimentos da Administrao Pblica Estadual, dada a sua relevncia na composio da despesa. Na preparao da base desse trabalho definiu-se pacotes, abrangendo todos os itens de despesas dos rgos e entidades, a saber: a) alimentao; b) comunicao; c) informtica; d) manuteno; e) materiais; f) obrigaes; g) sade; h) suporte administrativo; i) terceirizao; j) terceirizao sade; k) terceiros; l) veculos; m) viagem alm do pacote de pessoal, o qual foi tratado no subitem anterior. O conceito matricial decorre do fato de estarem envolvidos vrios pacotes e entidades, tendo um gestor responsvel por aquela meta, o qual far a interface matricial entidades x pacote. O mtodo pode ser resumido nas seguintes etapas: desdobrar as metas globais de reduo de despesas da organizao at o nvel da execuo das aes necessrias a alcan-las; criar uma cadeia estruturada e lgica das metas, evidenciando os caminhos para a construo dos resultados; elaborar planos de ao para todas as metas de melhoria; implantar uma sistemtica de acompanhamento dos resultados e tratamento dos eventuais desvios para metas de reduo de despesas. Como instrumento de acompanhamento, j mencionado quando da apresentao do ciclo do PDCA, utiliza-se um software especialmente desenvolvido pelo INDG para o gerenciamento de despesa (OMA), que divide todas as contas Liquidadas no Sistema Integrado de Administrao Financeira - SIAFI nos pacotes definidos. A partir dos grficos e relatrios de anomalias, gerados por esse software, torna-se possvel que, sempre que uma meta no seja atendida, se analise as causas e, a partir da, se elabore o devido plano de ao, com vistas correo das anomalias detectadas. Essa metodologia de reduo de despesas foi utilizada na Polcia Militar, no Instituto de Previdncia dos Servidores do Estado - IPSEMG e no Sistema Sade: Secretaria de Estado de Sade - SES; Fundao Hospitalar do Estado de Minas Gerais - FHEMIG; Fundao Ezequiel Dias - FUNED; Fundao Centro de Hematologia e Hemoterapia de Minas Gerais - HEMOMINAS. Como exemplo relevante pode-se citar o caso do medicamento Midazolam 50 mg frasco, adquirido em uma determinada entidade estadual por R$12,90 e em outro rgo estadual por R$5,60, numa variao de mais de 100%, do menor para o maior preo. No caso de combustvel foram comparados os gastos entre veculos de igual marca e ano na Secretaria de Estado de Fazenda, conforme demonstra o Grfico 1 a seguir. A partir dessa comparao de variao de consumo constatou-se a diferena de at 500% a maior, em determinada Unidade, e definiu-se a meta a ser alcanada por todos os envolvidos. Tais exemplos ratificam a importncia de se trabalhar essa questo de controle em reas muitas vezes negligenciadas,

340 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

cujo potencial de economia torna-se relevante a partir de um gerenciamento eficiente.

18 16 14 12 10 8 6 4 2 0
GMG9304 GMG9428 GMG9338 GMG9394 GMG9400 GMG9219 GMG9525 GMG9515 GMG9519 GMG9351 GMG9376 GMG9514 GMG9248 GMG9271 GMG9233 GMG9555 GMG9218 GMG9353 GMG9217 GMG9369

15,4 14,9 13,2 12,9 11,9 10,9 9,9 7,8 6,9 5,9 3,9 4,6 4,9 6,1 8,2 8,9 11 12,1 14

Km/Litro

3,6

Placa

GRFICO 1 - Consumo de combustvel na Secretaria de Estado de Fazenda - Palio EL 98 Abril e Maio/03 - SEF

No mbito da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto SEPLAG, essa metodologia tambm foi utilizada com foco na reduo de consumo e de preo. Em conjunto, INDG e servidores de rgos e entidades criaram grupos de trabalho para avaliar e propor melhorias na forma de aquisio, com foco na premissa de adquirir melhor a um preo menor, cultura essa no muito disseminada na administrao pblica, at ento. Nesse contexto, foram selecionados alguns pacotes denominados famlias: energia, gua, correio, parametrizao, combustvel, frota e terceirizao, com o objetivo de que a SEPLAG acompanhasse as despesas representativas de todos os rgos e entidades do Estado e no apenas daqueles em que a metodologia tivesse sido implementada, conforme citado. Vale ressaltar que o critrio para a definio dessas famlias pautou-se no potencial de reduo, bem como na rapidez para o alcance das metas estabelecidas. O acompanhamento sistemtico dessas famlias permitiu que a SEPLAG avalie o desempenho das despesas de todos os rgos e entidades, as redues e aumentos nos gastos, assim como a identificao e disseminao das melhores prticas. Um exemplo de sucesso a ser citado o caso da famlia de energia, onde foi implementado o Sistema de Acompanhamento de Consumo Inteligente - SACI, o qual tem possibilitado uma gesto muito mais eficiente deste item de

Parte 6 - 341

despesa. A reduo mdia no ano de 2005 foi de 11,72% dos gastos com energia (ver Grfico 2 abaixo), em um contexto onde houve aumento significativo de compra de equipamentos de informtica, os quais implicam em aumento do consumo de energia; no entanto, em mbito geral, isso no ocorreu devido ao sucesso desse projeto.
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

12,95 10,52

14,69 14,59

12,92

11,76 11,06 10,47

9,22

10,41 10,31

11,72

2005 Jan

Fev

Mar

Abr

Mai

Jun

Jul

Ago

Set
Mdia Meta

Out

Nov

Dez 2006

Realizado Acima da Meta Realizado Abaixo da Meta

GRFICO 2 - Reduzir em 10% o consumo de energia em 2005 com relao a 2003

2. Reviso de Processos
O objetivo do projeto de Reestruturao para Otimizao de Processos a reviso dos processos para melhorar a gerao de resultados, o desempenho funcional, a qualidade dos servios e a reduo dos custos dos processos. Percebeu-se que esse redesenho de processos iria impactar, no apenas na melhoria do processo, mas tambm na reduo dos custos para sua execuo. Alm disso, como foco mais relevante, registre-se o ganho do cidado com uma melhor prestao de servio, na medida em que suas demandas so atendidas de forma muito mais eficiente. A seguir sero apresentadas aes no mbito do projeto de Reestruturao para Otimizao de Processos realizadas nas reas de defesa social, fazenda, planejamento e gesto.

342 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

2.1. Frente: Reestruturao para Otimizao de Processos Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social - SEDS
A questo prisional um dos temas de mais difcil atuao, pois o Poder Pblico tem que atacar vrias frentes onde a dificuldade vivenciada origina-se da prpria dialtica presente nessa questo: segurana da sociedade x ressocializao do preso; aumento de vagas x diminuio de custo x efetividade do sistema. A partir da discusso dessas questes relevantes, a SEDS identificou a necessidade de desenvolver alguns modelos de gesto. Com o apoio do INDG, dois modelos foram priorizados: o modelo prisional aplicado s penitencirias e o modelo Socioeducativo, aplicado aos Centros de Internao para adolescentes. Nessa frente de trabalho, o projeto incluiu em seu escopo a reestruturao de 18 processos considerados relevantes e direcionados construo de um modelo referencial de gesto do sistema prisional. Tais processos abrangem a parte de segurana, de atendimento e de suporte administrativo. So eles: a) ingresso do sentenciado; b) trnsito interno do sentenciado; c) trnsito externo do sentenciado; d) visitao ao sentenciado; e) avaliao disciplinar do sentenciado; f) liberao do sentenciado; g) segurana geral do sentenciado; h) atendimento jurdico ao sentenciado; i) atendimento biopsicossocial ao sentenciado; j) avaliao e acompanhamento da evoluo criminolgica; k) assistncia educacional; l) gesto do trabalho do sentenciado; m) profissionalizao do sentenciado; n) recrutamento e colocao do sentenciado no mercado de trabalho; o) acompanhamento do trabalho do sentenciado; p) acompanhamento do egresso; q) controle financeiro da produo do sentenciado; r) controle financeiro da renda do sentenciado. Ressalte-se que essa foi uma iniciativa indita, pois se definiram procedimentos-padro, os quais contemplaram desde a chegada do sentenciado, seu acolhimento e encaminhamento interno, at a sua liberao. Foram gerados, ao final, os seguintes produtos: a) processos redesenhados e padronizados (elaborados os manuais de procedimentos); b) estrutura organizacional-padro definida; c) equipes dimensionadas e perfil de pessoal definido; d) metas definidas e gesto da rotina diria estruturada; e) sistema de gesto vista implantado, sistema este que consiste na divulgao dos resultados e das aes em forma de grficos, por meio da exposio desses em quadros afixados nos locais de acesso relevante, tanto do pblico interno quanto do externo. No ano de 2004, o Modelo foi implantado em trs novas penitencirias (So Joaquim de Bicas, Par de Minas e Uberlndia), medida que estas iam sendo inauguradas. Em 2005, o Modelo foi implantado em Juiz de Fora e Francisco S, bem como para todos os agentes do Comando Especial de Operaes Penitencirias - COPE, os quais tambm repassam o treinamento para todos os agentes novos, mesmo que estes atuem em penitencirias onde o modelo ainda no tenha sido implantado.

Parte 6 - 343

O trabalho contemplou, ainda, a realizao de treinamentos com os diretores das Unidades, tanto das novas como das antigas, com os agentes penitencirios, tcnicos e servidores administrativos, abordando os contedos especficos para cada grupo, em funo da rea de atuao. Atualmente, esto sendo feitas auditorias nas Unidades onde o Modelo foi implantado, para verificao do cumprimento dos padres, tendo sido realizadas trs auditorias. Encontra-se em desenvolvimento um sistema informatizado, para apropriao e apurao dos custos dos sentenciados. Os ganhos advindos foram muitos, pois houve a profissionalizao da gesto penitenciria, passando-se a atuar em funo de indicadores/metas, com acompanhamento de resultados. Os resultados foram extremamente positivos, tendo sido registrados ndices inferiores mdia do sistema com relao a fugas. Para as Unidades com o Modelo implantado, esse ndice ficou em 0,46%,1 contra 1,13% nas demais, no perodo compreendido entre janeiro a setembro de 2004. Alm disso, no houve registro de rebelies nas unidades onde foi implantado o Modelo, exceo da penitenciria de Juiz de Fora, cuja rebelio foi atribuda no adoo do Modelo por parte do corpo diretivo, que foi substitudo. Nesse aspecto, no se pode deixar de registrar a economia gerada pelo fato de no haver tido rebelio, uma vez que h um custo estimado de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) por rebelio, e a mdia de rebelies, antes da adoo do Modelo, era de trs rebelies/ano, estima-se uma economia anual da ordem de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais). Outro indicador relevante o do custo por sentenciado, o qual nas Unidades sem o Modelo de R$ 1.800,00/ms, enquanto naquelas que o implantaram esse custo cai para R$ 1.240,00. Ressalte-se que o mais importante dessas economias viabilizar que esses recursos economizados sejam canalizados em projetos prioritrios e relevantes para a sociedade. Nesse caso especfico, tais economias possibilitaram o aumento do nmero de vagas, nas unidades carcerrias, de 4.485 em janeiro de 2003 para 8.495 em fevereiro de 2006. Em um segundo momento foi desenvolvido o Modelo Socioeducativo, que teve seus processos redesenhados e padronizados (elaborados os manuais de procedimentos), sua estrutura organizacional padro definida, o perfil de pessoal dimensionado, as respectivas metas definidas, bem como a gesto da rotina diria estruturada e a implantao do Sistema de Gesto Vista. Da mesma forma que o modelo prisional, tambm foram priorizadas as unidades novas para implantao, sendo gradativamente expandido para as demais unidades. Destaque-se que, mesmo se tratando de processos, houve uma grande preocupao em se definir indicadores que permitissem a apurao mensal, bem como a anlise e o acompanhamento em reunies sistemticas. So eles: a) ndice de evaso; b) nmero de rebelies; c) nmero de tumultos; d) nmero

344 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

de agresses fsicas; e) ndice de adolescentes com Programa Individual de Atendimento PIA em evoluo. Como resultado desse processo observa-se, da mesma forma do Modelo Prisional, a profissionalizao da gesto. Ademais, observa-se que o acompanhamento dos indicadores tem contribudo para a reduo de ocorrncias de tumultos, agresses, etc., com praticamente todos os centros cumprindo as metas que foram estabelecidas, inclusive com a elaborao dos diagnsticos e encaminhamentos realizados. Alm de todos os benefcios acima identificados, obteve-se um ganho adicional, qual seja, a incorporao pelos tcnicos do Estado da metodologia utilizada pela consultoria, o que possibilitou o desenvolvimento de aes paralelas de modernizao no rgo, conduzidas, internamente, pelos servidores da SEDS em parceria com tcnicos da SEPLAG. O trabalho realizado foi o redesenho do processo de compras, que trouxe uma nova reorganizao interna, a adoo em plenitude dos recursos do Sistema de Administrao de Materiais - SIAD, a implementao da Cotao Eletrnica de Preos - COTEP, entre outros. Atualmente, encontra-se em fase de concluso pela Diretoria de Modernizao da SEDS o redesenho do processo de convnio.

2.2. Frente: Reestruturao para Otimizao de Processos Secretaria de Estado de Fazenda SEF
O projeto da SEF incluiu em seu escopo a reestruturao de 15 processos distribudos entre a Subsecretaria da Receita Estadual, a Subsecretaria do Tesouro Estadual e a rea-meio, a saber: a) atendimento ao contribuinte; b) gesto das atividades pertinentes fiscalizao; c) gesto do crdito tributrio; d) programao financeira; e) execuo financeira; f) administrao da rede lgica; g) segurana fsica da rede; h) gesto de pessoal; i) gerenciamento de contratos; j) gesto da rede fsica; k) suprimento de materiais e servios; l) fluxo de caixa; m) gesto de custos; n) elaborao de relatrios; o) gesto de ativos e haveres. Desses 15 processos, 11 j foram implantados. Pode-se destacar como exemplos de melhorias e desempenho, e ganhos aferidos na rea de Programao e Execuo Financeira, que, pela primeira vez na sua histria, a partir de 2005, o Estado de Minas Gerais passa a ter sua Programao Financeira alinhada ao seu Oramento, e que ainda possibilitou: o alinhamento entre a Programao Financeira e o Planejamento Oramentrio; previsibilidade do fluxo de caixa do Estado, permitindo a obteno de resultados com aplicaes financeiras; a regularizao do remanescente Restos a Pagar; a eliminao do estoque de 8.800 depsitos no identificados (R$ 16 milhes); a eliminao do Remanejamento

Parte 6 - 345

de Cotas, com consequente reduo da carga de trabalho da rea e a automao das atividades. Outro exemplo importante a Gesto de Contratos onde foram economizados R$ 11 milhes com a renegociao de contratos decorrente do processo de redesenho. No Suprimento de Materiais e Servios o prazo mdio de compras foi reduzido em 60% a partir da estruturao e automao do processo. J na Fiscalizao, houve uma melhoria sensvel no atendimento, a reduo de retrabalho e a capacitao de servidores. No processo de Rede, detectou-se o aumento da segurana, entre outros.

2.3. Frente: Reestruturao para Otimizao de Processos Secretaria de Planejamento e Gesto - SEPLAG
Na SEPLAG, em 2003, foram revisados os seguintes processos: Instruo de Aposentadoria; Concesso da Aposentadoria; Operacionalizao de Imveis prprios da Administrao Direta; Gesto de Imveis prprios da Administrao Direta; e, em 2004, Planejamento e Oramento, Registro de Preos e Percia Mdica (2004-2005). O macro processo aposentadoria subdivide-se em instruo e concesso. O mapeamento da situao inicial mostrava que no havia um procedimento padro que fosse seguido por todos os executores, o acmulo de processos era enorme (o passivo era de 17.000 processos) e o tempo gasto dilatado (prazo mdio, desde o incio - instruo) at a concesso da aposentadoria, era de 800 dias). A partir do redesenho, da elaborao e treinamento dos executores nos novos procedimentos definidos como padro, das metas e estratgias para reduzir o passivo e prazo final da concesso, temos como resultados: a reduo do prazo total em torno de 60% (atingindo a mdia de 300 dias); a anlise e tramitao de 10.000 processos do passivo, sendo que muitos ficaram pendentes por questes legais; o aumento da produtividade dos analistas; a reduo do nmero de diligncias de processos para a metade, o que contribuiu para a acelerao do processo e o aumento do nmero de publicaes mensais (300%). Com relao operacionalizao e gesto dos imveis, apresentava-se um cenrio onde o valor venal dos imveis do Estado estava totalmente defasado, desconhecia-se muitas vezes a utilizao dos mesmos e havia um grande nmero de imveis sem a devida legalizao da propriedade. O redesenho dos processos, a elaborao de um plano de ao com definio de metas e o desenvolvimento de um sistema para controle dos imveis (SIM- Sistema Imobilirio de MG), pelo coordenador da rea, permitiu a mudana de cenrio, com a constatao dos

346 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

seguintes avanos: realizao de laudos de avaliao para atualizao do valor do imvel: 20% de todos os imveis; regularizao do Registro de 93% do total de imveis de propriedade do Estado de MG; vinculao dos imveis aos rgos da administrao direta: 93%. Com relao ao servio de percia mdica, este apresentava uma situao quase catica, com ndices de desempenho totalmente inadequados. Cite-se como exemplo: o tempo mdio de atendimento praticado em janeiro e fevereiro de 2005 era de 5.210 dias e o passivo de inspees em torno de 24.500 percias, sem contar com o alto ndice de insatisfao do usurio. A partir de um Projeto de reestruturao da Unidade, o qual contemplou tambm o redesenho de processos, os resultados alcanados foram bastante expressivos, quais sejam: 90% dos atendimentos passaram a ocorrer em 24 horas; foi eliminado todo o passivo de inspees e acima de 90% dos usurios avaliaram o atendimento prestado como bom ou excelente, em pesquisa de satisfao realizada naquela Unidade. J no que diz respeito ao Planejamento e Oramento, na primeira fase desse projeto atuou-se na unificao dos processos, redefinio de papis e responsabilidades das unidades da Subsecretaria de Planejamento e Oramento; e, como produto final, foi gerado o Manual do Processo Redesenhado. Na segunda fase elaborou-se o Manual de Reviso do Gesto Estratgica dos Recursos e Aes do Estado - GERAES, o qual contemplou os mdulos: Reviso do Planejamento/ Elaborao do Oramento do GERAES e Monitoramento dos Projetos Estruturadores.

3. Concluso
inegvel o avano que Minas obteve a partir da adoo desse modelo de gesto efetivo, especialmente no que se refere ao consumo e despesa. Vrios investimentos se tornaram viveis e alcanou-se o equilbrio oramentrio e financeiro. Ademais, a adoo desse modelo ps fim aos cortes lineares de oramento, instrumento utilizado anteriormente em larga escala, porm, de eficcia extremamente questionada. O grande desafio que ora se coloca o de consolidar toda essa metodologia, com vistas a ampliar os potenciais de ganho em toda a administrao pblica estadual, bem como o de incorporar, no cotidiano, a dinmica gerencial de se trabalhar com metas e controles mensais. Para tal, faz-se necessrio perenizar essa cultura de gesto eficiente, reforando as lideranas e consolidando o sistema de controle como instrumento dessa gesto, absorvendo, dessa forma, essa importante metodologia da iniciativa privada na administrao pblica. Nesse aspecto, torna-se importante destacar que a administrao gerencial, proposta pelo Governo Federal, em meados da

Parte 6 - 347

dcada de 1990, defendia o fim do controle burocrtico, o que de certa forma no foi bem interpretado por muitos servidores pblicos. Vrios tcnicos, hoje, tm resistncia a qualquer tipo de controle, com o argumento de que tais controles s serviriam para burocratizar seus trabalhos. Ora, uma coisa o controle puramente dos meios, este bastante criticado como o propulsor do crculo vicioso burocrtico, outra o controle de resultados, instrumento fundamental da gesto eficaz, com o qual passaremos a conviver no quotidiano da administrao pblica se quisermos obter a efetividade das aes, programas e projetos legitimamente propostos pelos governantes eleitos. Portanto, este pode ser considerado tambm um desafio, qual seja: obter um equilbrio para que os instrumentos de controle de gesto sirvam aos resultados, contribuindo para o crculo virtuoso do controle burocrtico, e no se percam nos meios como vinha ocorrendo sistematicamente no passado.

nOTA
1

Nesse caso, trata-se de sadas autorizadas pelo Juiz, sem o devido retorno.

Parte 7 O Futuro do Choque de Gesto

CAPTULO 20

Rumo Segunda Gerao do Choque de Gesto


Renata Vilhena O propsito deste captulo o de elaborar um balano geral da primeira gerao do choque de gesto e sinalizar os caminhos que devero ser trilhados no futuro, rumo a uma segunda gerao do choque de gesto em Minas Gerais. Embora este livro no seja uma avaliao sistemtica (acredita-se e espera-se que isto seja feito por terceiros no futuro), seu teor de relato documental fornece diversos elementos para um balano geral. Um balano geral indica que os objetivos iniciais foram alcanados. A seguir, apresenta-se um balano sinttico, comparando a agenda traada e os resultados alcanados no que se refere ao planejamento, ao alinhamento das organizaes, ao alinhamento das pessoas, ao alinhamento dos sistemas administrativos e dimenso fiscal. No campo do planejamento governamental, destaca-se o seu carter orientador das demais polticas de gesto. O conceito de duplo planejamento foi efetivamente posto em prtica, representado pela existncia de um planejamento de longo prazo (embasado tecnicamente, enraizado na interlocuo com a sociedade e que reflete a viso poltica da liderana executiva estadual) e um modelo de gesto intensivo de resultados focado no curto prazo (a carteira prioritria de projetos estruturadores GERAES). Com efeito, desde o final de 2002, o estudo Minas Gerais do sculo XXI j apontava um agravamento do quadro fiscal e graves problemas de desempenho da administrao pblica. Em 2003, atravs da Lei n. 15.032 de 20 de janeiro

352 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

de 2004, foi aprovado o planejamento estratgico de longo prazo, 2004-2020, para MG, onde a viso de futuro expressa pelo Governador foi a de tornar MG o melhor estado para se viver. Tendo em mente a Viso de Futuro e os desafios imediatos que se apresentavam, foram traadas as trs grandes opes estratgicas que iriam estruturar as iniciativas e aes do Governo de Minas: promover o desenvolvimento econmico e social em bases sustentveis; reorganizar e modernizar a administrao pblica estadual; e recuperar o vigor poltico de MG. O diagnstico presente no Estado, associado necessidade premente de resultados concretos que sinalizassem a viso de futuro, determinaram a escolha de 31 projetos estruturadores, cuja carteira denominou-se GERAES - Gesto Estratgica de Recursos e Aes do Estado. Fundamentalmente, a ponte entre uma e outra perspectiva, inclusive no que concerne alocao oramentria, construda diuturnamente num grande esforo de monitoramento. No que se refere ao alinhamento das organizaes, dentre os 31 projetos estruturadores, destaca-se o, propriamente dito, Choque de Gesto: Pessoas, Qualidade e Inovao na Administrao Pblica, com o objetivo principal de aumentar a efetividade da administrao pblica estadual, buscando a valorizao do servidor pblico estadual e a prestao de servios pblicos de qualidade, do ponto de vista do cidado. Alm de possuir um componente emergencial de ajuste realidade (essencialmente alinhado com o pressuposto fiscal), o projeto estruturador Choque de Gesto: Pessoas, Qualidade e Inovao na Administrao Pblica desempenhou um papel-chave no mbito do choque de gesto como um todo, proporcionando um alinhamento das organizaes, pessoas e sistemas administrativos. Primeiramente, logrou desenvolver e implementar novos arranjos institucionais, com modelo de gesto orientado a resultados que tm como base a avaliao de desempenho institucional, realizada a partir da celebrao de Acordo de Resultados definido como instrumento de pactuao de resultados, mediante negociao entre dirigentes de rgos e entidades do Poder Executivo e as autoridades que sobre eles tenham poder hierrquico ou de superviso. Incluiu, ainda, formas inovadoras de relacionamento do setor pblico com o setor privado, tanto com o sem fins lucrativos, as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico OSCIP, por meio de Termo de Parcerias, quanto com o com fins lucrativos, atravs das Parcerias Pblico-Privadas. Outro significativo legado foi o estabelecimento de um novo padro de gesto de pessoas, a partir do fortalecimento da capacitao e da formulao de uma nova poltica de recursos humanos, que enfatiza a avaliao de desempenho. A Avaliao de Desempenho Individual implementada tem sido um processo que visa a observao e anlise contnua do desempenho do servidor, tendo em vista

Parte 7 - 353

as responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribudas. Tem tido por finalidade apurar a aptido e capacidade do servidor para o desempenho das atribuies do cargo por ele ocupado, possibilitando um meio de aprendizagem que conduza ao crescimento pessoal e profissional, estimulando a reflexo e a conscientizao do papel que cada um representa dentro do contexto organizacional. No campo dos sistemas administrativos, a implementao de uma poltica de governo eletrnico tem logrado aproximar o Governo de todos aqueles que se relacionam com ele, promovendo a universalizao do acesso aos servios, a transparncia das suas aes, a integrao de redes e o alto desempenho de seus sistemas, tendo como princpios a modernizao da gesto pblica estadual e a democratizao da informao, de forma a ofertar mais e melhores servios populao. Os avanos nestas e noutras reas (tratadas neste livro) no so fruto apenas de resultados episdicos em seus respectivos domnios. Foram deliberadamente gerados de forma integrada. A integrao destas polticas constitui, desta forma, um pressuposto e um marco muito significativo. Nesse sentido, o choque de gesto teve como base o alinhamento estratgico das aes individuais com os objetivos institucionais e deste com as diretrizes do Governo. O alinhamento estratgico tem permitido visualizar o grau de complexidade da agenda da organizao, a convergncia entre as estratgias de governo e as demais estratgias da organizao, e sua necessidade de fortalecimento institucional. O processo de alinhamento vital para assegurar a integrao da gesto governamental aos processos de planejamento (Programas de Governo) e deve refletir a perspectiva das partes interessadas, enfatizando o envolvimento das pessoas. Este alinhamento medido por meio da avaliao institucional (Acordo de Resultados), individual (Avaliao de Desempenho) e dos termos de parceria. Os resultados positivos, isoladamente e/ou associados, geram benefcios institucionais e individuais expressos na ampliao de autonomias gerenciais, financeiras e oramentrias dos rgos/entidades, no desenvolvimento institucional, no pagamento de prmio por produtividade e de adicional de desempenho, e no desenvolvimento do servidor nas respectivas carreiras. Os resultados negativos levam censura pblica do dirigente mximo dos rgos/entidades e perda do cargo pblico pelo servidor. A Figura 1 ilustra estes alinhamentos.

354 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Censura Pblica
Economia de Despesas Correntes

Desenvolvim. Institucional PPAG


ACORDO DE RESULTADO (Avaliao Institucional) PROJETOS ESTRUTURADORES RGOS E ENTIDADES AVALIAO INDIVIDUAL

Autonomia Prmio por Produtividade Adicional de Desempenho

Aumento de Receita

SERVIDORES
TERMO DE PARCERIA

Induo Formao Carreira Perda de Cargo Pblico PPP

OSCIP

FIGURA 1 - Alinhamento estratgico

Nesse contexto, as duas dimenses do Choque de Gesto foram alcanadas. Em relao primeira, destaca-se o alcance do equilbrio fiscal, tendo o oramento como um efetivo instrumento de gesto; o esforo de gerao de receita e de melhoria da arrecadao da receita gerada, bem como a melhoria da qualidade do gasto. Em relao segunda, empreendeu-se um trabalho intensivo e extensivo de modernizao e de inovao da gesto pblica, oferecendo aos servidores condies para o seu desenvolvimento e para a aplicao das competncias e habilidades requeridas para o novo modelo de administrao pblica. O grande desafio a enfrentar agora o de consolidar, institucionalizar o processo de transformao, de forma a assegurar a sua irreversibilidade, indo alm da ideia de responsabilidade fiscal e incluindo uma responsabilidade social e de gesto, que, em ltima anlise, significa o comprometimento com os resultados de desenvolvimento e a respectiva prestao de contas sociedade. Um projeto como o Choque de Gesto no pode estar circunscrito a apenas um governo. A transformao do padro de gesto um desafio que requer o comprometimento de todos: da sociedade, que, em ltima instncia, ser a beneficiada, e dos servidores que sero os operadores da mudana. Por isto, no pode ser um projeto de um s governo, deve ser um projeto de Estado, mais ainda um projeto da

Parte 7 - 355

sociedade mineira. Uma administrao pblica, dotada de condies adequadas, vai permitir maior efetividade no atendimento das demandas sociais, vai permitir o desenvolvimento do setor privado e de segmentos da sociedade organizada e, por fim, vai contribuir para a consolidao da democracia. Para isto, sero necessrias medidas em duas direes: de consolidao dos avanos obtidos, com as necessrias medidas de correo de rumo e, sobretudo, de novas medidas voltadas para o novo contexto que se aproxima. No primeiro caso, ser necessrio proceder avaliao dos resultados alcanados at aqui e promover os ajustes. Isto inclui a ativao da funo de avaliao e monitoramento da gesto, e no somente do PPAG, integrado ao controle interno e externo, na direo de um modelo que contemple conformidade e desempenho, de forma mais contundente que as atuais avaliaes de programa e as atuais avaliaes de conformidade. Na primeira etapa, a nfase foi na abrangncia do projeto. Significou, por exemplo, alcanar resultados quantitativos para disseminar a metodologia (muitos Acordos de Resultados celebrados, muitas OSCIPs qualificadas, Avaliao de Desempenho para todos os servidores). Agora preciso melhorar a qualidade e focar, priorizando, num padro mais indutivo: quais reas de governo devero ser objeto de aplicao da metodologia, ou por problemas de desempenho, ou por priorizao de poltica pblica ou por potenciais de ganho. No seria possvel aprimorar se no houvesse ousadia na abrangncia do projeto. Tambm dever ser repensado o prmio por produtividade. At ento, o mesmo era aplicado apenas em resultados de incremento de arrecadao ou reduo de gastos. Na nova perspectiva, dever ser considerada a possibilidade de premiar resultados ligados atividade finalstica do rgo para o alcance dos resultados de desenvolvimento (exemplo: melhoria nos indicadores sociais, na atividade econmica, etc.). Outra rea objeto de aperfeioamento a relativa otimizao de processos de melhoria da qualidade dos servios prestados populao, incluindo a adoo de ferramentas da tecnologia da informao e comunicao (ampliao dos servios prestados ao cidado, com nfase na interiorizao, medidas de desburocratizao, etc.). Por fim, na rea de gesto de pessoas, ser necessrio adotar a gesto por competncias, a partir da identificao do perfil desejado, tanto no nvel tcnico como no gerencial. Os processos de recrutamento e seleo e os de capacitao devero estar alinhados com esta perspectiva. Quanto aos novos desafios, ou seja, fazer do projeto um projeto da sociedade, necessrio criar mecanismos de comprometimento da sociedade com o novo paradigma, visando aumentar a sua legitimidade. Implica em pensar em mecanismos de dilogo com a sociedade, prestao de contas (hoje esta interao est limitada disponibilizao dos avanos na Internet), transparncia, controle social, etc. Como exemplos podem ser citadas as seguintes iniciativas: ampliar

356 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

comisses de acompanhamento e avaliao dos Acordos de Resultados e Termos de Parceria, com participao de segmentos da sociedade. Outra possibilidade seria orientar a escola de governo na direo de uma escola de governana social, atuando tambm para o desenvolvimento da sociedade nas suas articulaes com o Estado. Fazer uma boa parceria pblico-privado, ou um bom termo de parceria, significa desenvolver as capacidades coletivas (do Estado, do mercado e da sociedade organizada) para a construo dos objetivos e para o fortalecimento da capacidade de implementao. Outro grande desafio o de integrar os instrumentos da poltica de gesto pblica. Muito foi feito, mas nem sempre mediante a melhor integrao possvel (a exemplo dos instrumentos de gesto de pessoas que deveriam estar melhor alinhados com os de desenvolvimento institucional, que, por sua vez, devem contribuir para o alcance dos resultados macrogovernamentais). Outro campo que merecer ateno especial, na segunda gerao de reformas, o da Previdncia Social, considerando ser esse um tema de extrema relevncia, relativamente ao qual no houve grandes avanos nos ltimos anos. Neste aspecto, urge proceder s revises constitucionais impostas pelas Emendas Constituio da Repblica de n 41, de 19 de dezembro de 2003 e n 47, de 5 de julho de 2005. Alm disso, faz-se necessrio avaliar tanto a viabilidade de se adotar a previdncia complementar no mbito do Estado quanto a do prprio sistema, mormente em funo do grande esforo fiscal a ser imposto ao Tesouro Estadual a partir de 2010, quando este passar a contribuir com uma alquota de 22%. Com isso, espera-se reafirmar a posio de destaque do Estado mineiro no contexto nacional, desenvolvendo-o social e economicamente, por meio de uma gesto pblica transparente, pautada na eficincia e no bem-estar coletivo, construindo a viso de futuro de tornar Minas o melhor Estado para se viver.

Sobre os autores
Adriana de Cssia Barbosa Diretora de Acompanhamento e Avaliao da Secretaria de Estado de Sade de Minas Gerais. graduada em Administrao Pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro, especialista em Marketing pela FACE/UFMG e mestranda em Polticas Sociais pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro. Email: adriana.barbosa@saude.mg.gov.br Afonso henriques Borges Ferreira Diretor Geral da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro. Professor titular da UFMG, Doutor em Economia pela New School for Social Research, New york, EUA, e Visiting Scholar na University of Nottingham-Inglaterra, 1997-98. Email: afonso.ferreira@fjp.mg.gov.br. Ana Clara Bernardes de Oliveira Diretora da Superintendncia Central de Oramento da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto. graduada em Letras pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e em Administrao de Empresas pela Unio de Negcios e Administrao. Email: anaclara.oliveira@planejamento.mg.gov.br Antonio Luiz Musa de noronha Diretor da Superintendncia Central de Gesto de Recursos Humanos da Secretaria de Planejamento e Gesto. graduado em Administrao pela UFMG. Ocupou vrios cargos e funes gerenciais na administrao pblica federal e estadual. Email: noronha@planejamento.mg.gov.br

358 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Antnio Augusto Anastasia Secretrio de Estado de Planejamento e Gesto e Secretrio de Estado de Defesa Social de Minas Gerais. Professor de Direito Administrativo na UFMG, Bacharel e Mestre em Direito pela UFMG. Exerceu diversos cargos de direo na Administrao Federal e na Administrao Mineira. Email: antonio.anastasia@planejamento.mg.gov.br Bernardo Tavares de Almeida Diretor da Superintendncia Central de Planejamento da Subsecretaria de Planejamento da SEPLAG. Economista pela UFMG e Mestre em Economia pelo CEDEPLAR/UFMG. Analista de Desenvolvimento do BDMG e professor da Fundao Mineira de Educao e Cultura (FUMEC). Email: bernardo.tavares@planejamento.mg.gov.br Caio Marini Professor da Fundao Dom Cabral, graduado em Administrao Pblica e ps-graduado em Engenharia de Produo. associado honorrio do Instituto Publix, consultor e palestrante na rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais, no Brasil e exterior, e autor de publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. Email: caiomarini@fdc.org.br Carolina Siqueira Lemos Diretora da Diretoria Central de Modernizao da Gesto da SEPLAG. graduada em Administrao Pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e em Administrao pela UFMG. Email: carolina.lemos@planejamento.mg.gov.br Fdua hamdan de Matos Bayo Subsecretria de Gesto na Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto do Governo de Minas Gerais. graduada em Administrao e ps-graduada em Sistema de Informao pela UMA/MG. Consultora de Carreira na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Email: gestao@planejamento.mg.gov.br

Sobre os autores - 359

Felipe Rocha Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. graduado em Administrao Pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e graduado em Administrao de Empresas pela UFMG. Email: felipe.rocha@planejamento.mg.gov.br Flavio Carneiro Guedes Alcoforado advogado, especialista em Gesto Empresarial pelo IAG/PUC-RJ e mestre em Gesto Empresarial pela EBAPE/FGV-RJ. Realiza assessoria e consultoria a reestruturaes administrativas em rgos pblicos e processos de implementao de Organizaes Sociais e OSCIP. Email: f.alcoforado@uol.com.br Fernanda de Siqueira neves Diretora de Projetos da rea de Carreiras, Poltica Remuneratria e Legislao de Pessoal na Assessoria de Polticas e de Desenvolvimento de Recursos Humanos da SEPLAG. graduada em Administrao Pblica pela Escola de Governo e em Direito pela UFMG. Email fernanda.neves@planejamento.mg.gov.br Frederico S. Tescarolo Gerente do SIAD na Superintendncia Central de Recursos Logsticos e Patrimnio SEPLAG. graduado em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro e mestre em Administrao pela UFMG. professor de Administrao de Recursos Materiais e Patrimoniais e Logstica. Email: fred.tescarolo@planejamento.mg.gov.br Fuad noman Secretrio de Estado de Fazenda de Minas Gerais. formado em Cincias Econmicas pelo CEUB/Braslia. Funcionrio de carreira do Banco Central do Brasil. Atuou como consultor do Fundo Monetrio InternacionalFMI. Foi Secretrio-Executivo da Casa Civil da Presidncia da Repblica e Presidente da BRASILPREV SA. Email: fuad.noman@fazenda.mg.gov.br

360 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Gustavo Gusmo Gerente-Adjunto do Projeto Estruturador Parcerias Pblico-Privadas no Estado de Minas Gerais. Graduado em Administrao pela PUC/Minas e ps-graduado em Marketing pela Fundao Dom Cabral. Email: gustavo.gusmao@ppp.mg.gov.br humberto Falco Martins Doutor em Administrao pela EBAPE/FGV e Professor da Universidade de Braslia-UNB. associado honorrio do Instituto Publix, palestrante na rea de gesto pblica em eventos acadmicos e profissionais no Brasil e no exterior e autor de publicaes sobre gesto estratgica, transformao do Estado e desenvolvimento gerencial. Email: hfmartins@uol.com.br ; Homepage: http://hfmartins.sites.uol.com.br/ Jomara Alves da Silva Assessora-chefe da Assessoria de Polticas e de Desenvolvimento de Recursos Humanos-APDRH da SEPLAG. graduada em Direito pela PUC/MG e cursa especializao em Polticas Pblicas na FAFICH/ UFMG. Email jomara.alves@planejamento.mg.gov.br Jorge Santana Diretor da Superintendncia Central de Recursos Logsticos e Patrimnio, da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto. socilogo e Especialista em Educao pela UFMG. Email: jorge.santana@planejamento.mg.gov.br Knnya Kreppel Dias Duarte Diretora da Superintendncia Central de Modernizao Institucional e gerente adjunta do Projeto Estruturador Choque de Gesto. graduada em Administrao Pblica com especializao em Gesto Estratgica da Informao pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro. Email: kennya.duarte@planejamento.mg.gov.br

Sobre os autores - 361

Luciana Meireles Ribeiro Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental na SEPLAG. graduada em Administrao Pblica pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro e em Direito pela UFMG. Email: luciana.meireles@planejamento.mg.gov.br Luiz Antnio Athayde Subsecretrio de Assuntos Internacionais da Secretaria de Desenvolvimento Econmico do Estado de Minas Gerais e Secretrio-Executivo do Conselho de Comrcio Exterior de MG e Gerente-Executivo da Unidade PPP/MG. economista pela PUC/Minas, com especializao em Administrao Financeira pela Fundao Joo Pinheiro. Email: luiz.athayde@ppp.mg.gov.br Marco Aurlio de Barcelos Silva Assessor Jurdico da Unidade PPP do Estado de Minas Gerais. graduado em Direito pela UFMG e ps-graduado em Direito Pblico pela PUC/ Minas. Email: marco.barcelos@ppp.mg.gov.br Marconi Martins de Laia Diretor da Superintendncia Central de Governana Eletrnica da SEPLAG. graduado em Administrao pela UFMG e em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro; Mestre em Cincia da Informao na rea de Informao Gerencial e Tecnolgica e doutorando em Cincia da Informao pela UFMG. Email: marconi.laia@planejamento.mg.gov.br Maria Aparecida Muniz Jorge Dias Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental. graduada em Administrao Pblica e especialista em Direito Tributrio pela Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro. Email: maria.muniz@planejamento.mg.gov.br

362 - O ChOqUE DE GESTO EM MInAS GERAIS

Maria Celeste Morais Guimares Auditora-Geral do Estado de Minas Gerais. graduada em Direito pela UFMG, em Administrao de Empresas e Cincias Contbeis pela PUC/MINAS, e Mestre em Direito Comercial pela UFMG. Autora do livro Recuperao judicial de empresas. Professora no Curso de Ps-Graduao em Controle Externo da Escola de Contas do TCE/MG, no MBA Executivo em Direito de Empresa do IBMEC Busines School, no Curso de Ps-Graduao Lato Sensu em Direito de Empresa do Centro de Atualizao em Direito CAD e Professora Assistente de Direito Comercial da Faculdade de Direito Milton Campos. E-mail: auge@auditoriageral.mg.gov.br Maria Thais da Costa Oliveira Santos Assessora no Gabinete da Secretria-Adjunta da SEPLAG. mestre em administrao pblica pela Fundao Joo Pinheiro. servidora de Carreira da Secretaria de Estado de Planejamento e Gesto desde 1982. Email: thais.santos@planejamento.mg.gov.br Mnica Moreira Esteves Bernardi Diretora de Projetos das reas de avaliao de desempenho do servidor e de capacitao na Assessoria de Polticas e de Desenvolvimento de Recursos Humanos da SEPLAG. graduada em Administrao Pblica pela Escola de Governo e em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos, especialista em Direito da Economia e da Empresa pela Fundao Getlio Vargas e mestranda em Administrao Pblica pela Escola de Governo. Email: monica.bernardi@planejamento.mg.gov.br Renata Vilhena Secretria-Adjunta de Planejamento e Gesto do Estado de Minas Gerais, Presidente da Junta de Programao Oramentria e Financeira e Gerente do Projeto Estruturador Choque de Gesto: Pessoas, Qualidade e Inovao. graduada em Estatstica pela UFMG e especialista em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro. servidora de Carreira da Secretaria de Planejamento e Gesto desde 1986. Email: renata.vilhena@planejamento.mg.gov.br

Sobre os autores - 363

Renata Resende Coelho Diretora Central de Aquisies e Contrataes da SCRLP da SEPLAG. graduada em Administrao Pblica pela Fundao Joo Pinheiro com ps-graduao pela Fundao Getlio Vargas. Email: renata.coelho@planejamento.mg.gov.br Tadeu Barreto Guimares Subsecretrio de Planejamento e Oramento. graduado em economia pela PUC/MINAS, ps-graduado em Economia Regional pelo CEDEPLAR/ UFMG e em Finanas pelo IBMEC, tendo realizado o programa Skill, Tools and Competence da Fundao Dom Cabral. Coordenou o estudo Minas Gerais do Sculo XXI, um dos mais abrangentes levantamentos j feitos sobre o Estado, publicado em dez volumes em 2002, pelo BDMG Email: tadeu.barreto@planejamento.mg.gov.br

A presente edio foi composta pela Editora UFMG, em caracteres CG Omega, corpo 11/13.5, e impressa pela Label, em sistema papel 90g (miolo) e carto supremo 250g (capa), em maro de 2006.