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Artigo

As relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80


Brazils international economic relations, from 1950s to 1980s
Paulo RoBeRto de almeida*
Rev. Bras. Polt. int. 50 (2): 60-79 [2007]

As relaes econmicas internacionais do Brasil em perspectiva histrica O presente ensaio resume as relaes econmicas internacionais do Brasil numa perspectiva de mdia durao, isto , desde os anos 1950 at o final do regime militar, enfocando as questes centrais da interface externa do Brasil nos planos comercial, financeiro, tecnolgico e dos investimentos estrangeiros, com nfase nos fluxos observados nessas reas e nas tendncias observadas no cenrio internacional nas grandes fases desse itinerrio. As relaes econmicas internacionais podem ser conceitualmente definidas como fluxos que se estabelecem entre as economias nacionais atuando de forma interdependente no plano mundial, ainda que cada uma delas busque realizar o seu interesse exclusivo; vale aqui, no plano da economia internacional, o mesmo conceito de mo invisvel que Adam Smith havia formulado para o funcionamento normal de uma economia de mercado: ainda que muitos acreditem ser globalizao que constitui o prprio ncleo da interdependncia econmica um processo dominado por um grupo restrito de pases dominantes e de poderosas companhias, a verdade que esse processo no guiado por nenhum pas ou nenhum grupo de atores em particular, buscando cada qual seu interesse egosta exclusivo. As principais relaes econmicas internacionais cobrem, principalmente, as seguintes reas de foco setorial: comrcio internacional, movimentos de capitais puramente financeiros ou investimentos diretos , migraes internacionais isto , deslocamentos de mo-de-obra e intercmbios tecnolgicos, mais difceis de serem medidos em funo do carter mais qualitativo desses fluxos (que, na verdade, se do entre
* Professor de Economia Poltica no Mestrado em Direito do Centro Universitrio de Braslia Uniceub, doutor em Cincias Sociais pela Universidade de Bruxelas e diplomata de carreira (pralmeida@mac.com). Este ensaio contm opinies pessoais do autor.

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ou intra-empresas, nem sempre sendo computados nas estatsticas nacionais dos principais pases da economia internacional).1 O que caracteriza as relaes econmicas internacionais do Brasil nesse perodo uma trajetria de insero cautelosa, por vezes defensiva, na ordem econmica internacional, que se distingue por uma maior ou menor inclusividade em funo das reas objeto de maior ou menor controle por parte das autoridades encarregadas do processo decisrio em cada uma delas. Essa insero nos circuitos internacionais maior ou menor em funo dos ciclos de maior ou menor abertura comercial, financeira etc. que se observam ao longo do perodo, que marcado por fases de expanso ou de crises nas economias centrais e seus reflexos nos sistemas econmicos ditos perifricos. No plano dos intercmbios de bens e servios, essa insero feita, numa primeira fase, de uma participao limitada nos fluxos mais dinmicos de comrcio, ou apenas relevante em algumas linhas tradicionais de commodities exportadas pelo pas, seguida de uma expanso relativamente satisfatria de produtos manufaturados labor ou resource-intensive, com alguma incidncia, no perodo final, de produtos de alta tecnologia como os da indstria aeroespacial, mas aqui limitados s aeronaves civis da Embraer, um dos poucos exemplos de uma indstria de alta tecnologia competitiva no plano internacional. Esses processos so dominados pelo quadro institucional do GATT-1947, passando, depois de 1995, sob a responsabilidade da OMC, que passa a administrar um conjunto mais amplo de acordos econmicos multilaterais. No plano das finanas internacionais, o quadro jurdico dado pelos arranjos institucionais de Bretton Woods, cujo esquema monetrio e cambial, administrado pelo FMI at 1973, converte-se, na verdade, num no-sistema financeiro internacional em virtude da flutuao generalizada das moedas; o Brasil faz apelo freqente a fontes externas de financiamento internacional, seja sob a forma bilateral de credores oficiais, seja ao abrigo de esquemas multilaterais de financiamento ao desenvolvimento, seja ainda recorrendo aos mercados comerciais de financiamento privado.

1 Para o estudo das relaes econmicas internacionais ou, de modo amplo, da evoluo da economia mundial, recomenda-se a consulta a algumas obras de referncia nesta rea: A. G. Kenwood e A. L. Loughheed, The Growth of International Economy, 1820-2000: an introductory text, 4a. ed.; Londres: Routledge, 2001; Jean-Louis Mucchielli, Relations conomiques Internationales, 2a. ed.; Paris: Hachette, 1994; Herman Van Der Wee, Histoire conomique Mondiale, 1945-1990, Louvain-la-Neuve: Academia Duculot, 1990; Angus Maddison, The World Economy: A Millenial Perspective, Paris: Development Centre of the OECD, 2001; James Foreman-Peck, A History of the World Economy, 2a. ed.; New York: Financial Times Prentice Hall, 1994; Rondo Cameron, World Economic History. 3a. ed.; Oxford: Oxford University Press, 1989; Barry Eichengreen, A Globalizao do Capital, So Paulo: Editora 34, 2002; Harold James, International Monetary Cooperation since Bretton Woods. Washington: International Monetary Fund/New York: Oxford University Press, 1996; Charles P. Kindleberger, World Economic Primacy: 1500 to 1990. New York: Oxford University Press, 1996; Nathan Rosenberg e L. E. Birdzell Jr., How the West Grew Rich. New York: Basic Books, 1986; David Landes, A Riqueza e a Pobreza das Naes: por que algumas so to ricas e outras so to pobres. Rio de Janeiro: Campus, 1996.

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No existe, para a rea tecnolgica e dos investimentos privados nenhum esquema de regulao mundial, a no ser os acordos bilaterais de proteo de investimentos (APPIs) e os mecanismos flexveis administrados pela OMPI no terreno da propriedade intelectual convenes de Paris e de Berna, entre outros instrumentos , at o aparecimento, j nos anos 1990, dos compromissos assumidos em Trips e Trims, sob a gide da Rodada Uruguai. O Brasil um grande receptor de investimentos diretos estrangeiros e um observador satisfatrio dos princpios de proteo tecnologia proprietria, com poucas excluses e infraes aos interesses multinacionais. Na mo-de-obra, o Brasil se converte de grande importador de imigrantes, o que ele foi nas primeiras dcadas do sculo, em um exportador moderado de fora de trabalho no especializada em direo de algumas das principais economias que tinham alimentado seu fluxo imigratrio um sculo antes, com o acrscimo, nos fluxos emigratrios, dos Estados Unidos. O que revela o estudo desses fluxos e movimentos de bens, servios, capitais e recursos humanos, para dentro e para fora do Brasil, a existncia de padres de maior ou menor expanso da economia nacional, traduzidos em taxas diferenciadas de crescimento econmico, maiores ou menores segundo as pocas, tanto em funo de oportunidades oferecidas pelo sistema econmico internacional em determinadas fases, como em virtude do ambiente interno, que determinados pelas polticas econmicas. Na perspectiva do longo prazo, h uma ntida trajetria de desenvolvimento errtico da economia nacional, com acelerao do processo de crescimento em algumas fases grosso modo, o final dos anos 1950 e novamente uma dcada depois e no decorrer dos anos 1970 e crises econmicas em outras fases, acarretadas tanto por desequilbrios externos na maior parte dos casos por estrangulamento cambial , como em razo do descontrole inflacionrio interno. O ritmo do crescimento brasileiro diminuiu bastante no final do perodo, caracterizado por acentuada fragilidade financeira externa que s seria superada nos primeiros anos do sculo XXI, com uma administrao mais cautelosa no plano da dvida externa e um comportamento mais responsvel no plano fiscal. No que se refere bibliografia disponvel, o ponto de partida pode ser fixado pelo ensaio de Pedro Malan, no ltimo volume da Histria Geral da Civilizao Brasileira, que examina, precisamente, as relaes econmicas internacionais do Brasil no perodo anterior ao coberto no presente ensaio.2 Cabe ainda referncia s obras organizadas por Marcelo de Paiva Abreu, Paulo Neuhaus, Fabio Giambiagi, Amaury Gremaud e outros,3 assim como aos depoimentos ou compilaes de artigos
2 Pedro Sampaio Malan, Relaes Econmicas Internacionais do Brasil (1945-164) in Boris Fausto (org.), Histria Geral da Civilizao Brasileira, Tomo III: O Brasil Republicano, 4 vol.: Economia e Cultura, 1930-1964, 2 ed., So Paulo, Difel, 1986, pp. 51-106. 3 Marcelo de Paiva Abreu (org). A Ordem do Progresso: cem anos de poltica econmica republicana, 1889-1989, Rio de Janeiro: Campus, 1990; Paulo Neuhaus (coord.), Economia brasileira: uma viso histrica, Rio de Janeiro: Campus, 1980; Fabio Giambiagi, Andr Villela, Lavnia Barros de Castro e Jennifer Hermann (orgs.), Economia Brasileira Contempornea (1945-2004), Rio de Janeiro: Elsevier, 2005; Amaury Patrick Gremaud, Marco Antonio Sandoval de Vasconcellos e Rudinei Toneto Jnior, Economia Brasileira Contempornea, 5 ed.; So Paulo: Atlas, 2004.

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ilustrativos do itinerrio histrico aqui coberto,4 ademais de trabalhos anteriores do autor, que apresentam conexo com os temas aqui tratados.5 Uma consulta a sries estatsticas dos principais indicadores econmicos, a maior parte das quais pode ser encontrada nas ltimas pginas da revista mensal Conjuntura Econmica ou nas bases de dados do IBGE, , obviamente, indispensvel para reconstituir alguns dados relevantes para sustentar os argumentos expostos neste ensaio.
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Uma caracterizao inicial das relaes econmicas internacionais do Brasil No primeiro volume do seu Princpios de Economia Monetria (2a edio publicada em 1947), o ento professor da Faculdade Nacional de Cincias Econmicas da Universidade do Brasil, Eugenio Gudin, incluiu um captulo sobre o balano de pagamentos do Brasil (cap. XX, do Livro IV: Teoria dos Cmbios Internacionais), no qual ele resumiu o que lhe pareciam ser os traos caractersticos das relaes econmicas internacionais do Brasil. Essas caractersticas, vlidas para os anos 1950 e incio dos anos 60, foram por ele assim definidas: 1) Importaes rgidas: feitas basicamente de trigo, petrleo, carvo energtico e de matrias primas e equipamentos para as indstrias, sem possibilidades de substituio, portanto; 2) Ingresso absolutamente necessrio de capitais estrangeiros: para juros e amortizaes, normalmente associados a investimentos fsicos, mas ele alertava para o mau uso desses recursos, derivado dos dficits oramentrios, tanto quanto para o protecionismo exagerado, que podia afetar as exportaes, necessrias para o pagamento das rendas desses capitais; 3) Procura inelstica pelos principais produtos de exportao do Brasil: situao que s podia ser compensada por uma situao semimonopolista no fornecimento de algum produto, o que ocorria parcialmente no caso do caf, base inegvel das receitas de exportao nesses anos; 4) Inelasticidade na oferta dos produtos de exportao: em virtude do carter perene ou da dependncia meteorolgica das principais culturas entre elas o caf ou de deficincias no sistema de transportes, o que afetava, por exemplo, a exportao de minrios.
4 Ver, por exemplo: Roberto de Oliveira Campos, A Lanterna na Popa: memrias, 2 ed.; Rio de Janeiro: Topbooks, 1994; Mario Henrique Simonsen e Roberto de Oliveira Campos, A Nova economia brasileira, 3 ed.; RJ: Jos Olympio, 1979; Mrio Henrique Simonsen, Textos escolhidos, Rio de Janeiro: FGV, 2002; Joo Paulo dos Reis Velloso, O ltimo Trem para Paris: de Getlio a Sarney, milagres, choques e crises do Brasil moderno, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1986; Idem, Tempos modernos: memrias do desenvolvimento, Rio de Janeiro: FGV, 2004. 5 Ver, por exemplo: Formao da diplomacia econmica no Brasil, 2 ed.; So Paulo: Senac, 2005; Relaes internacionais e poltica externa do Brasil, 2 ed.; Porto Alegre, 2004; Os primeiros anos do sculo XXI: o Brasil e as relaes internacionais contemporneas, So Paulo: Paz e Terra, 2002; O Brasil e o multilateralismo econmico, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1999; O Mercosul no contexto regional e internacional, So Paulo: Edies Aduaneiras, 1993.

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5) Baixa diversidade da pauta exportadora: o que ocasionava grandes flutuaes nas receitas exportadoras e no mercado de cmbio, sem possibilidade de compensaes imediatas; 6) Economia reflexa do Brasil, submetida, portanto, s flutuaes normais dos ciclos econmicos nos pases desenvolvidos, nossos principais parceiros econmicos: a conjuntura de retrao nos preos internacionais de nossos principais produtos de exportao no apenas piorava as relaes de troca e provocava a baixa do cmbio, como tambm reduzia o ingresso de capitais estrangeiros, trazendo problemas para a balana de capitais; 7) Deteriorao nas relaes de troca em virtude da desvalorizao da moeda nacional, por causa da inflao interna: situao que afetava basicamente o principal produto exportado, o caf, bastante concentrado no mercado dos EUA, responsvel, ento, por mais de 40% das nossas exportaes e mais de um tero da demanda por importaes; 8) Desvalorizao cambial contnua: alimentada pelo que Gudin chamava de inflao crnica ou semicrnica, encarecendo os produtos de importao; essa situao beneficiava os industriais nacionais e os exportadores, chamados por ele de dois grupos poderosos a se beneficiar; ele tambm comparava essa situao com a grande inflao alem dos anos 1922-23.6 No segundo volume, Gudin incluiu uma seo sobre o comportamento cclico do Brasil. Nele, Gudin confirma que o comportamento cclico de nosso pas o de uma economia reflexa, porque, com uma exportao de perto de 20% de sua renda nacional, o impacto cclico vindo do exterior faz-se sentir no Brasil com bastante intensidade, particularmente se for o movimento cclico originrio dos Estados Unidos, pas com o qual nossas relaes de comrcio e de capitais so estreitas.7 Acrescentava Gudin que era claro que pases como o nosso no podem ter qualquer responsabilidade na origem dos ciclos mundiais, que matria privativa das economias lderes. Ele tambm considerava que no se aplicava ao caso brasileiro a possvel escassez de investimentos: ao contrrio, a nossa desordem econmica e monetria, como a nossa inflao endmica, tm sido, em grande parte, causadas pela sofreguido de tudo querermos executar ao mesmo tempo, sem atender sequer ao fato de que os nossos fatores de produo, como os de todo o mundo, so limitados. Ele terminava dizendo que os impactos dos ciclos mundiais no Brasil acabavam se superpondo aos efeitos dos desequilbrios de origem domstica, no raro graves, de que padece repetidamente a nossa economia.8
6 Cf. Eugenio Gudin, Princpios de Economia Monetria. 2a. ed.; Rio de Janeiro: Livraria Agir, 1947; sem meno de ser o primeiro volume, mas j com o anncio da preparao de um segundo, ento em curso de redao; ver p. 273-277. 7 Cf. Eugenio Gudin, Princpios de Economia Monetria, 2. volume. 2a. ed.; Rio de Janeiro: Livraria Agir, 1956, ver p. 174-175. 8 Idem, loc. cit., p. 175.

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Cabe ressaltar que, com a possvel e parcial exceo da diminuio do possvel impacto dos ciclos externos na economia brasileira, em razo da diminuio do coeficiente de abertura externa nos anos, e dcadas, que se seguem redao de suas duas obras de poltica monetria na verdade, um curso inteiro de economia, numa fase em que os manuais disponveis eram quase todos importados da Frana ou dos Estados Unidos , a maior parte das observaes feitas pelo grande economista brasileiro do sculo XX permanece inteiramente vlida durante quase todo o perodo aqui examinado, com uma gradual mudana nas relaes de troca ao longo dos anos, em funo do processo de industrializao, da substituio conseqente de importaes e da crescente diversificao da pauta exportadora, o que no retirou, contudo, o grande peso ainda registrado na composio primria de grande parte das receitas de exportaes. Quanto ao cmbio, ele parece ter libertado-se de manipulaes governamentais, das desvalorizaes que sempre realimentaram o processo inflacionrio um prmio dado ineficincia produtiva do industrial nacional e dos controles extensivos sobre os movimentos de capitais, para ingressar num regime teoricamente puro de flutuao, que na verdade valoriza o poder de compra da moeda nacional, para maior tranqilidade das autoridades monetrias e dos lderes polticos, contentes com o auxlio no combate inflacionrio e a revalorizao dos salrios nacionais. O perodo de pouco mais de meio sculo que nos separa das obras de Gudin confirma alguns dos traos caractersticos das relaes econmicas internacionais do Brasil, tanto quanto introduz a noo da perspectiva histrica na avaliao que se possa fazer dos ltimos cinqenta anos de itinerrio econmico nacional, nas interfaces da economia brasileira com a economia mundial. Cabe, assim, destacar, as continuidades e mudanas ocorridas nos padres de comrcio, nos movimentos de capitais, nos padres de intercmbio tecnolgico, na importao ou exportao de crebros e de know-how, bem como no relacionamento com os organismos econmicos do multilateralismo contemporneo e com as principais praas fornecedoras de capitais financeiros, com destaque para a famosa questo da vulnerabilidade financeira externa, fantasma constantemente agitado nos livros e artigos de economia desde a crise dos anos 1930 e o gradual fechamento da economia brasileira aos ciclos econmicos do exterior. Dependncia sem admisso: de meados dos anos 1950 ruptura de 1964 A economia internacional ingressa numa fase de expanso nas trs dcadas seguintes Segunda Guerra, com o aumento do comrcio e dos investimentos diretos ultrapassando o ritmo de crescimento do produto global. Os Estados Unidos, que tinham emergido como a grande potncia econmica no imediato ps-guerra detendo cerca de 25% do produto e do comrcio mundiais recuam para posies mais modestas no decorrer do perodo, medida que o Japo e os
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pases europeus retomam os patamares de produo anteriores guerra e passam a participar mais ativamente dos intercmbios globais. O dlar se tinha convertido em moeda absoluta nas trocas internacionais, o que suscitou algumas dvidas sobre seu real poder de compra, uma vez que o governo americano, pressionado pelas despesas dos encargos militares assumidos no plano mundial, passou a emitir em ritmo superior ao crescimento da produtividade na economia dos EUA. O ordenamento institucional que preside a essa fase de expanso econmica, em grande medida impulsionada pela reconstruo dos pases destrudos pela guerra mas tambm permitida pela liberalizao ampla dos intercmbios, dado pelos chamados organismos de Bretton Woods FMI e Banco Mundial , mas tambm pelo GATT, o acordo geral de tarifas e comrcio, consagrando a clusula de nao-mais-favorecida em bases incondicionais e irrestritas. O Brasil aderiu a todas essas organizaes multilaterais, mas de fato mantinha, numa primeira fase, um perfil discreto nos processos decisrios, em funo da reduzida diversificao de sua economia. As duas principais commodities produzidas no pas ainda respondiam por mais de 60% da pauta exportadora em meados dos anos 1950. Devido flutuao dos seus preos nos mercados internacionais, os termos de troca eram essencialmente errticos, impactando de modo negativo as receitas em divisas com as quais se tinham de cobrir as importaes obrigatrias e o servio da dvida externa. Ainda assim, o coeficiente de vulnerabilidade externa anos de exportaes para o pagamento da dvida diminui bastante no perodo imediatamente aps a guerra, para voltar a crescer aceleradamente a partir de meados dos anos 1950. O caf se valorizou significativamente com a guerra da Coria (1950-53), mas voltou a cair na segunda metade da dcada. Ele ainda representava 69% do total das exportaes totais em 1956 e 56% em 1960 e o Brasil ainda respondia por mais de um teros das vendas mundiais do produto, mas sua importncia no PIB cai significativamente ao longo do perodo, ao ter incio a forte acelerao do processo industrializador, com o Plano de Metas do governo Kubitschek. A poltica cambial no favorecia as exportaes, que decresceram 2,3% ao ano nesse perodo, ao passo que as importaes aumentavam a uma taxa anual de 3,2%. O resultado foi um grande dficit em conta corrente, sem mencionar o enorme dficit nas contas pblicas e a acelerao da inflao como resultado dos gastos correntes e grandes investimentos do perodo. O Plano de Metas cumpriu satisfatoriamente seus objetivos, mas a poltica comercial tornou-se abertamente protecionista, com a introduo de uma nova tarifa, em 1957, que praticamente obrigou o Brasil a renegociar sua adeso ao GATT. O impulso na industrializao se deveu combinao de polticas que promoveram a substituio de importaes, com estmulos vindos da poltica comercial protecionista, e da atrao do capital estrangeiro, emblemtico no caso da indstria automobilstica. O total do investimento direto estrangeiro (IED) passa de uma mdia anual de US$ 64 milhes, de 1950 a 1955, para uma mdia
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anual de US$ 150 milhes, entre 1956 e 1960. A dependncia brasileira em relao a capitais, tecnologia e know-how estrangeiro jamais ficou to visvel como nessa fase, situao alis reconhecida pelo prprio Plano de Metas de JK, cuja implementao assiste a um movimento ascensional da participao da poupana externa na taxa de investimento total, como se pode constatar na tabela abaixo.
Investimento estrangeiro direto e poupana externa, 1950-1960
1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 IED (US$ milhes) Poupana Ext./PIB 39 -0,62 63 2,66 94 3,31 60 0,10 51 2,11 79 0,31 139 0,16 178 1,78 128 2,17 158 2,25 138 3,03 revistA BrAsileirA de PolticA internAcionAl

Fontes: IBGE e Banco Central, in Giambiagi et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea.

Os anos 1950 tambm foram a ltima dcada na histria do Brasil na qual o ingresso lquido de imigrantes foi relevante para o incremento populacional brasileiro, ainda que com uma contribuio (em torno de 3,25% do crescimento demogrfico total, nessa poca de 2,59%) bem inferior quelas conhecidas no final do sculo XIX e primeiras dcadas do XX. Paulatinamente, o Brasil foi deixando de receber as levas de imigrantes europeus que tinham auxiliado de maneira decisiva o processo de modernizao produtiva e cultural, at adotar polticas migratrias bem mais restritivas do que tinha sido o caso at ento. Nas dcadas seguintes, essa contribuio lquida desapareceria, at o Brasil se converter em exportador moderado de mo-de-obra. A literatura econmica relativa ao perodo JK costuma caracterizar o seu modelo de desenvolvimento como tendo sido um abandono do antigo projeto nacional-desenvolvimentista da era Vargas e a assuno deliberada de um modelo associado e dependente, caracterizado por forte processo de internacionalizao da economia brasileira.9 Quaisquer que tenham sido os resultados em termos de subordinao da economia brasileira ao que esses autores chamam de capitalismo monopolista internacional, o fato que o forte impulso na industrializao ocorrido nos anos JK diminuiu bastante inclusive por preocupaes constantes das autoridades vis--vis o estrangulamento externo, isto uma crise cambial a dependncia do processo produtivo em relao a insumos importados, a ponto de se poder falar de uma autarquizao da economia, menos, provavelmente, por tendncias naturais da organizao industrial do que por decises deliberadas de poltica econmica orientadas no sentido do protecionismo comercial e da
9 Ver, por exemplo, entre muitos outros ensaios de interpretao das transformaes da economia brasileira nesse perodo, que tomam como paradigma a anlise conduzida por Maria da Conceio Tavares em Da Substituio de Importaes ao Capitalismo Financeiro: ensaios sobre a economia brasileira (Rio de Janeiro: Zahar, 1975), o livro-sntese de Marina Gusmo de Mendona e Marcos Cordeiro Pires, Formao Econmica do Brasil (So Paulo: Pioneira Thomson Learning, 2002).

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substituio efetiva das importaes. A tabela seguinte d uma idia do forte movimento hacia adentro nas trs dcadas que se seguiram Segunda Guerra.
Importaes sobre oferta total de bens industriais, 1949-1964 (%)
Ano 1949 1955 1959 1964 Bens de consumo no durveis 3,7 2,2 1,1 1,2
10

Bens de produo intermedirios 25,9 17,9 11,7 6,6 capital 63,7 43,2 32,9 9,8

durveis 64,5 10,0 6,3 1,6

Total de bens industriais 19,0 11,1 9,7 4,2

Fonte: Bergsman e Malan , reproduzido em Gremaud, Economia Brasileira Contempornea, p. 369.

As taxas de crescimento econmico do governo JK, sobretudo as do setor industrial, foram bastante altas, mas isso se fez ao preo do desequilbrio das contas pblicas e da elevao generalizada dos preos. Um Plano de Estabilizao Monetria, sob inspirao do FMI, foi tentado em 1958, prevendo moderao nos reajustes salariais, conteno das despesas pblicas inclusive as onerosas compras de excedentes de caf e a unificao do cmbio, que desde 1953 funcionava oficialmente segundo um regime de taxas mltiplas. A diminuio dos subsdios s importaes de gasolina e trigo repercutiu no custo de vida, o que levou JK a abandonar o plano e a romper as negociaes com o FMI. No seu perodo as exportaes diminuram quase 15% e a dvida externa cresceu 50%, chegando a 2,7 vezes as exportaes totais em 1960. Jnio Quadros inicia o seu governo, em 1961, com uma forte desvalorizao cambial, a unificao das taxas e uma srie de medidas ortodoxas, bem recebidas pelos credores externos. Sua renncia, aps seis meses, impediu a continuidade do programa de estabilizao e o clima de crise poltica vivido pelo governo Joo Goulart no contribuiu, obviamente, para a recuperao das taxas de crescimento. Um Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social, elaborado por uma equipe liderada por Celso Furtado, pretendia demonstrar contra a ortodoxia dos monetaristas, esposada e imposta pelo FMI, que era possvel conduzir a economia com relativa estabilidade sem impor-lhe a purga recessiva. A deteriorao da situao externa no pde ser contida com nova ajuda dos credores, inclusive porque a aprovao da lei de remessa de lucros, em 1962, limitava em 10% do capital registrado as remessas dos investidores estrangeiros. A chamada poltica externa independente tambm pode ter contribudo para a pouca simpatia despertada em relao aos pleitos junto ao principal credor. Uma misso do ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, a Washington, em
10 J. Bergsman; P. Malan, The Structure of Protection in Brazil in Bela Balassa, The Structure of Protection in Developing Countries (Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1971).

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A recomposio da ordem econmica e a nova insero internacional O regime militar comeou a atuar em clima de estagnao econmica e de acelerao inflacionria, justificando preocupaes no campo da estabilizao e da correo de rumos. Os esforos de estabilizao econmica, por meio do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG), na gesto do general Castelo Branco (196467), atuou no plano dos instrumentos bsicos de poltica econmica, como a poltica monetria, mas tambm foram atacadas as causas estruturais da inflao. Optou por um combate progressivo ou gradual inflao e se procurou, por outro lado, incentivar as exportaes, via poltica cambial, e os investimentos estrangeiros. O perodo que vai de 1964 a 1973 apresenta duas fases bem distintas, tanto no plano interno, como na interface externa, com um primeiro sub-perodo (196467) marcado pelo esforo de estabilizao, em ntido contraste com a arrancada conseguida na fase ulterior (1968-1973), como se pode constatar na tabela seguinte.
Comportamento da economia brasileira, 1964-1973
Indicadores macroeconmicos Crescimento do PIB (% ao ano) Inflao (IGP, dez./dez, % ao ano) Formao bruta de capital fixo (% PIB) Taxa de crescimento das exportaes (% a.a, US$) Taxa de crescimento das importaes (% a.a, US$) Balana comercial (US$ milhes) Saldo em conta corrente (US$ milhes) Dvida externa lquida/Exportaes de bens Fonte: Dados do IBGE, elaborados por Jennifer Hermann . 11 Ver Jennifer Hermann, Reformas, Endividamento Externo e o Milagre Econmico (1964-1973) in Fabio Giambiagi, Jennifer Hermann et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea, op. cit., p. 69-92, cf. 79.
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Mdias 1964-67 4,2 45,5 15,5 4,1 2,7 412 15 2,0

Mdias 1968-73 11,1 19,1 19,5 24,6 27,5 0 -1.198 1,8

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maro de 1963, solda-se por um fracasso: dos US$ 600 milhes solicitados, ele s obtm US$ 84 milhes, e no consegue renegociar os prazos para o pagamento da dvida externa. As conseqncias se fizeram sentir logo em seguida, com uma deteriorao sensvel da situao macroeconmica: a inflao deixa a casa dos 20 a 40% ao ano no perodo JK para o dobro desse percentual nos anos 1963 e 1964. A poupana externa decai como proporo do PIB, os fluxos de IED voltam a declinar e as taxas de investimento e de crescimento tambm caminham para baixo. As condies estavam dadas para a mudana poltica.

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As mudanas introduzidas pelo novo governo afetaram sobretudo o tratamento dado aos investimentos estrangeiros, uma vez que o modelo substitutivo, ainda que corrigido pela nfase dada s exportaes, foi mantido ao longo do regime militar. Uma das primeiras medidas adotadas pelo governo militar foi a modificao dos artigos 31 a 33 da Lei 4131, ou Estatuto do Capital Estrangeiro (1962), eliminando as limitaes at ento impostas remessa dos lucros (10% do capital registrado) e a proibio da remessa de dividendos relativos aos reinvestimentos (Lei 4390, de 29.08.64). Uma Instruo da SUMOC (289), adotada logo em seguida, facilitou as operaes em moedas conversveis, abrindo uma nova fonte de crdito para empresas estrangeiras, ao passo que o mercado interno de crdito era reservado s empresas nacionais. As mudanas na poltica econmica, inclusive no setor externo, foram muitas e importantes, conquanto graduais e delongadas12. Nas reas da poltica cambial e do comrcio exterior se perseguia o equilbrio das contas externas e a diversificao das fontes de suprimento; a poltica de consolidao da dvida externa atuou conjuntamente com a restaurao do crdito do Brasil no exterior; tambm se promoveu uma poltica de estmulo ao ingresso de capitais estrangeiros e se buscou uma ativa cooperao tcnica e financeira com as agncias financeiras internacionais; as polticas monetria e fiscal, em contrapartida, foram contracionistas13. Uma das reformas mais importantes, sem dvida alguma, foi a do sistema financeiro nacional, com a criao do Banco Central (Lei 4.595/65). A poltica cambial acompanhou o retorno gradual ao realismo econmico. Em maio de 1964, a Instruo 270 da SUMOC unificou as operaes cambiais que ainda se beneficiavam de taxas especiais (trigo, petrleo, papel de imprensa). Mas, entre o final desse ano e 1968, a taxa de cmbio permanece fixa durante largos intervalos de tempo, a despeito do processo inflacionrio, com reajustes ocasionais ao longo do perodo. Em agosto de 1968, finalmente, passa-se a um novo regime cambial, baseado em minidesvalorizaes, sistema mantido com poucas alteraes em dezembro de 1979, ocorreu uma maxidesvalorizao de 30%, alis tornada incua pela prefixao da taxa no curso de 198014 durante largo tempo, at praticamente 1994 (Plano Real). As autoridades econmicas buscaram normalizar as relaes do Brasil com os credores internacionais, tanto no plano bilateral, no mbito do Clube de
12 Como confirmou um dos principais formuladores econmicos do governo, o poca ministro do planejamento confirmou Roberto Campos, [o] Fundo Monetrio Internacional no aceitava o gradualismo. Sugeria um tratamento de choque. Ns argumentvamos que o tratamento de choque era impraticvel e que os modelos europeus de cura sbita da inflao no eram aplicveis ao caso brasileiro; in Ciro Biderman, Luis Felipe L. Cozac e Jos Marcio Rego, Conversas com Economistas Brasileiros. So Paulo: Editora 34, 1996, 1. Roberto de Oliveira Campos, pp. 31-59, cf. p. 49. 13 Cf. Andr Lara Resende, Estabilizao e reforma: 1964-1967 in Marcelo de Paiva Abreu (org.), A Ordem do Progresso, op. cit., p. 213-231. 14 Cf. Fernando de Holanda Barbosa, A Inflao Brasileira no Ps-Guerra: Monetarismo versus Estruturalismo. Rio de Janeiro: IPEA-INPES, 1983, p. 61.

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O Brasil no contexto econmico do grande crescimento mundial pr-1973 Caberia colocar o processo de desenvolvimento brasileiro desses anos no contexto do crescimento do comrcio mundial e da intensificao dos fluxos financeiros internacionais, tanto sob a forma dos investimentos diretos como na modalidade dos emprstimos comerciais. A economia mundial conheceu trs dcadas de expanso, quando a recuperao europia j tinha sido alcanada, suas moedas ganhado conversibilidade, com poucas presses protecionistas, numa fase de reduo negociada das barreiras tarifrias entre os grandes parceiros comerciais. O Brasil beneficiou-se relativamente do crescimento generalizado do perodo anterior aos choques do petrleo dos anos 1970, talvez mais pelo lado da importao de capitais e de tecnologia, do que propriamente pela sua insero nos fluxos mais dinmicos do comrcio internacional, mesmo se a pauta exportadora foi sendo progressivamente diversificada desde os anos 1960. A entrada de IED sai da casa US$ 127 milhes anuais, em mdia, entre o incio da dcada e 1968, quando os sinais indicam uma economia novamente estabilizada e pronta para o crescimento, para uma mdia de US$ 525 milhes na fase do milagre econmico, entre 1969 e 1973. A tabela abaixo compila os dados relativos a esses influxos, podendo-se constatar, ademais, a elevao do peso na poupana externa na formao bruta de capital fixo.
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Paris, como na esfera multilateral, com as entidades de Bretton Woods. O Banco Mundial, a partir dessa poca, tambm passou a emprestar com maior liberalidade ao Brasil, assim como o Eximbank, o banco governamental de financiamento de exportaes, e a AID, a agncia oficial de ajuda ao desenvolvimento do governo dos EUA. Entre 1965 e 1972 foram negociados sucessivos acordos stand-by com o Fundo, praticamente ano a ano. Na verdade, esses acordos no eram necessrios do ponto de vista estrito do balano de pagamentos, justificando-se apenas como uma espcie de selo de qualidade das polticas econmicas implementadas nessa fase de estabilizao. Dos quase 570 milhes de direitos especiais de saque (DES) concedidos nessa poca, em oito operaes anuais, o Brasil sacou apenas 150 milhes (em duas fatias de 75 milhes, as primeiras sem condicionalidades), contentando-se o governo com o aval do FMI para fins de renegociao da dvida com os credores oficiais do Clube de Paris. Ressalte-se que o Brasil mantinha um regime cambial formalmente em desacordo com as regras de Bretton Woods, uma vez que baseado no ajuste gradual da paridade externa da moeda nacional, em face do sistema de estabilidade em princpio em vigor desde o final dos anos 1940.

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Investimento estrangeiro direto e poupana externa, 1961-1973


1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 IED (US$ milhes) 147 132 87 86 154 159 115 135 207 378 448 441 1.148

Poupana Ext./PIB 1,53 2,34 0,73 -0,39 -1,26 0,11 0,89 1,72 0,98 1,98 3,34 2,89 2,50

Fontes: IBGE e Banco Central, in Giambiagi et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea.

Com a estabilizao da economia e a abertura econmica, tem incio uma fase de influxos crescentes de capitais externos, justificando-se, inclusive, a adoo moderada de alguns mecanismos de esterilizao parcial dos recursos em divisas. Entre 1967 e 1973, data do primeiro choque do petrleo, foram introduzidas importantes mudanas nas reas do comrcio exterior, da dvida externa e do investimento estrangeiro no Brasil. Parte dessas mudanas est associada com medidas de poltica econmica, tais como a poltica cambial e a poltica de incentivos s exportaes, mas fatores exgenos como o crescimento da economia mundial, a evoluo favorvel dos termos de troca e uma crescente liquidez no mercado internacional de capitais tambm tiveram importante impacto positivo sobre as principais contas externas do pas15. No plano financeiro, observa-se uma escalada do endividamento externo, com a quadruplicao da dvida entre 1966 US$ 3,66 bilhes, incluindo reservas de 412 milhes e 1973, quando a dvida bruta alcanou US$ 12,57 bilhes.16 A relao entre a dvida lquida e as exportaes no era to elevada, tendo declinado no perodo, mas o servio da dvida passou a assumir um peso crescente, com o aumento no pagamento dos juros. Estava lanado o processo de aumento de participao dos emprstimos a taxas de juros flutuantes no total dos emprstimos externos e de reduo das taxas concessionais, fixas, dos organismos internacionais, que teria efeitos dramticos no final da dcada de 7017. Poltica comercial e crescimento das exportaes: a grande mudana No perodo anterior ao regime militar, o Brasil continuava a ser, alis como desde meados do sculo XIX, basicamente um vendedor de caf, produto que ainda compunha 60% da pauta exportadora no incio dos anos 1960. Depois de ensaios frustrados na era da Liga das Naes, teve incio, nos anos 1950, a negociao dos primeiros acordos de produtos de base caf, cacau, acar, entre outros , com a criao concomitante das organizaes multilaterais setoriais
15 Ver Luiz Aranha Corra do Lago, A retomada do crescimento e as distores do milagre: 1967-1973 in Abreu (org.), A Ordem do Progresso, op. cit., p. 233-294, cf. p. 272. 16 Depois de se situarem em torno de US$ 540 milhes entre 1969 e 1971, as reservas lquidas sobem a mais de US$ 2.300 milhes em 1972 e 1973; cf. Jos Eduardo Carvalho Pereira, Financiamento Externo e Crescimento Econmico no Brasil: 1966/73. Rio de Janeiro: IPEA/INPES, 1974, p. 49. 17 Cf. Lago, A retomada do crescimento..., op. cit., p. 281.

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que passaram a se ocupar desses produtos, processo no qual o Brasil foi um dos principais protagonistas. Ainda no terreno da diplomacia comercial multilateral, essa fase corresponde aos primeiros exerccios negociadores de mudanas no texto original do Acordo Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio (Gatt-1947), do qual o Brasil era membro fundador. Tendo adotado novos princpios de poltica comercial e cambial a partir de 1953, o Brasil teve praticamente de renegociar sua adeso ao Acordo, a partir da nova Lei Aduaneira e de reclassificao tarifria, adotada em 1957. No mbito regional, a fase tambm marcada por mudanas de nfase nos planos comercial e industrial. Com a consolidao de um corpo de economistas competente na sede da Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), em Santiago, sob a liderana do economista argentino Ral Prebisch, toma impulso o chamado modelo cepalino, isto , a promoo do desenvolvimento nacional por meio de polticas ativas de industrializao, eventualmente mediante a cooperao econmica no contexto sul-americano e a promoo de esquemas de integrao. Tais esforos, inclusive por um certo mimetismo em relao ao mercado comum europeu institudo em 1957, resultaro, em 1960, na criao da Associao Latino-Americana de Livre-Comrcio (Alalc). Esse perodo coincide com reiteradas demandas, por parte dos pases ento chamados de subdesenvolvidos, de mudanas no quadro legal do sistema multilateral de comrcio, que ainda era caracterizado pela plena igualdade de direitos e obrigaes, no quadro do Gatt, entre partes contratantes desenvolvidas e em desenvolvimento. O Brasil foi um dos articuladores mais ativos das propostas desenvolvimentistas que resultaram na criao, em maro de 1964, da Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (Unctad), cujos objetivos eram a reviso completa da arquitetura do sistema multilateral de comrcio e a criao de mecanismos sustentao de produtos de base, sistema geral de preferncias comerciais em favor dos exportadores de matrias-primas, no reciprocidade nas relaes de comrcio que se acreditava suscetveis de promover uma insero mais ativa dos pases em desenvolvimento na economia mundial. Um dos resultados do esforo ento conduzido foi traduzido na introduo de uma Parte IV Comrcio e Desenvolvimento no Acordo Geral, relativa no exigncia de reciprocidade estrita, e portanto criando um tratamento diferencial e mais favorvel, em favor desses pases. No plano do comrcio exterior, a conjuntura extremamente favorvel ao Brasil, merc das reformas monetrias e cambiais introduzidas nessa mesma fase como a poltica de mini-desvalorizaes cambiais adotada a partir de 1968 , das polticas setoriais introduzidas numa fase de pouco rigor, no Gatt, com medidas de apoio interno e de subsidiamento explcito da produo e da exportao como as prticas extensivas de desgravao e estmulos fiscais, de retornos e compensaes tributrias , bem como das facilidades existentes nos planos interno e externo para o financiamento de operaes de comrcio exterior com disponibilidade de liquidez,
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a juros baixos, nas duas vertentes , para no mencionar a grande expanso do comrcio internacional nessa fase, com a melhoria significativa dos termos de troca a partir da valorizao dos preos das commodities exportadas. A relativa lenincia do regime do Gatt em relao aos sistemas nacionais de subveno s exportaes no impediu o surgimento dos primeiros conflitos comerciais bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos, nesta fase ainda limitados s exportaes brasileiras de calados, caf solvel e alguns outros poucos produtos manufaturados, que o governo daquele pas acusava serem objeto de dumping. Graas aos mecanismos de apoio ao comrcio exterior criados pelo governo nesse perodo operou-se no s o aumento do volume transacionado, como tambm uma diversificao progressiva da pauta e do perfil geogrfico das exportaes brasileiras. Paralelamente, a conta de servios e rendas do capital passa a acusar crescentes saldos negativos, como resultado das remessas de juros e lucros, reflexo, por sua vez, da forte captao de recursos externos emprstimos e investimentos , ademais dos pagamentos por fretes. O dficit de transaes correntes passa de pouco menos de US$ 300 milhes em 1967 para mais de US$ 2 bilhes em 1973, movimento compensado pelo aumento substancial da dvida externa, que passa de US$ 3,4 bilhes para US$ 14,9 bilhes no mesmo perodo. As exportaes e importaes cresceram vigorosamente no perodo, em especial entre 1968 e 1973, a taxas acumuladas de 275% e 330%, respectivamente. Do lado das exportaes, a expanso foi especialmente vigorosa nos manufaturados, ao passo que as importaes refletiram sobretudo a dependncia brasileira em combustveis e bens de capital. A tabela seguinte revela, para esse perodo, as mudanas incrementais na composio da pauta exportadora do Brasil.
Brasil: exportaes de bens, 1964-1974 (US$ milhes e % sobre o total)
Anos 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 Bsicos 1.221 1.301 1.445 1.302 1.493 1.798 2.051 1.989 2.674 4.053 4.576 Semi-Manufat. 115 154 141 147 179 213 251 247 391 568 919 Manufaturados 90 130 152 192 199 279 410 573 881 1.418 2.262 Total 1.430 1.595 1.741 1.654 1.881 2.311 2.739 2.904 3.991 6.199 7.951 % Bsicos/Total 85,4 81,5 82,9 78,7 79,3 77,8 74,8 68,5 67,0 65,3 57,5 % Manuf./Total 6,2 8,1 8,7 11,6 10,5 12,0 14,9 19,7 22,0 22,8 28,4

Fonte: site do Banco Central; clculos do autor.

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A desordem monetria internacional e o desequilbrio financeiro: 1973-1982 No obstante os grandes fluxos de IED, predominaram no perodo os emprstimos em moeda, o que teria efeitos potencialmente perigosos na fase seguinte, sobretudo considerando-se o fato de que, em 1971, chega-se ao final do padro cambial estvel, isto , de taxas fixas mas ajustveis, determinado em 1944: a inflao do dlar e o acmulo de reservas nessa moeda pelos outros pases industrializados desmontariam o padro monetrio fixado em Bretton Woods. Esse sistema entrou em colapso em agosto de 1971, quando, sem prvio aviso, os Estados Unidos declararam no mais honrar o compromisso assumido em 1944 e suspenderam unilateralmente a conversibilidade do dlar em ouro. Esforos tendentes a restaurar o equilbrio com base em novas paridades fracassaram e, a partir de 1973, com as modificaes pertinentes introduzidas no convnio constitutivo do FMI, a economia mundial passou a viver num regime de ausncia total de paridades correlacionadas. Embora a maioria dos pases tenha passado a adotar um regime baseado na flutuao cambial, vrios outros, em especial os pases em desenvolvimento, continuaram a vincular suas moedas a algumas divisas fortes. Nesse mesmo perodo, os fluxos de IED continuaram importantes, numa fase em que eles j eram cruciais para a manuteno do equilbrio do balano de pagamentos, fortemente deficitrio em vrios anos do perodo decenal que termina em 1984. Por isso mesmo, a mobilizao de recursos externos para compensar as sadas financeiras amortizaes de capitais compensatrios e os dficits de transaes correntes rendas de IED, juros da dvida e royalties e servios tcnicos, ademais das importaes alcanou patamares que jamais tinham sido vistos na histria econmica brasileira e que no mais seriam reproduzidos nas fases subseqentes. A tabela abaixo d continuidade aos indicadores selecionados nessas duas rubricas.
Investimento estrangeiro direto e poupana externa, 1974-1984
1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 IED (US$ milhes) Poupana Ext./PIB 1154 1095 1219 1685 2056 2210 1544 2315 2740 1138 1459 6,84 5,42 4,20 2,74 3,49 4,84 5,37 4,54 6,00 3,55 -0,05

Fontes: IBGE e Banco Central, in Giambiagi et alii (orgs.), Economia Brasileira Contempornea.

Crises sucessivas e estrangulamento do crescimento econmico a partir de 1973 A despeito de essa fase ter sido marcada por choques externos, dficits de transaes correntes e acumulao de dvida externa, o perodo se inicia de
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maneira bastante otimista. Em 1973, a economia mundial crescia a 7% ao ano e o Brasil teve uma expanso que foi o dobro de sua taxa histrica; a expanso do crdito bancrio se dava na esteira das inovaes associadas aos mercados de euromoedas; o valor das exportaes dos pases em desenvolvimento para as economias avanadas vinha crescendo a uma taxa mdia anual de 18% desde 1966; a prpria inflao era vista com complacncia em quase toda parte, j que a variao cambial acrescentava um elemento a mais de gesto macroeconmica18. Nesse mesmo ano, o regime de flutuao cambial torna-se a norma no FMI, criando uma srie de constrangimentos cujo impacto sobre a economia brasileira se faria sentir em menos de dois anos. Antes disso, a quadruplicao dos preos do petrleo, no final desse ano, representou a transferncia de 2% da renda mundial em favor dos exportadores dessa commodity estratgica e um severo golpe nas contas externas do Brasil, pas dependente do petrleo estrangeiro para quatro quintos de seu consumo total: em funo desse aumento, o valor das importaes excedeu o das exportaes em US$ 4,7 bilhes em 1974.19 Como recordou um dos protagonistas chaves da poltica econmica nesse perodo, o ministro do Planejamento Reis Velloso, a crise do petrleo simplesmente inviabilizou o modelo do perodo do milagre, que era altamente dependente de importaes de petrleo, de produtos intermedirios, o que chamvamos de insumos industriais bsicos, alm, evidentemente, de equipamentos20. A dvida externa total passa de US$ 21.171, em 1975, para US$ 43.510, em 1978, e US$ 49.904, no final de 1979. Tendo dado garantias federais aos contratos de dvida externa, as autoridades econmicas atuavam como se fosse infinitamente elstica a oferta de crdito externo para o pas. Depois do perodo de hiato de recursos (1974-76), para financiar os investimentos, passa-se a uma fase puramente financeira da contratao de recursos externos. Com efeito, para contornar o problema da retrao progressiva das captaes privadas a partir dessa poca, operada um verdadeira estatizao da dvida externa, envolvendo as j referidas garantias federais e intensa utilizao das empresas estatais21. Ao mesmo tempo, o governo promove uma poltica comercial fortemente protecionista: a participao das importaes no PIB, que, em 1974, correspondia a 12% um recorde histrico, semelhante ao atingido em 1954 , caiu para apenas 7,25% em 1978. O esforo de expanso das exportaes logrou resultados, uma vez que elas duplicaram entre 1973 e 1978, passando de US$ 6,2 bilhes para US$ 12,7 bilhes.
18 Cf. Dionsio Dias Carneiro, Crise e Esperana: 1974-1980 in Abreu (org.), A Ordem do Progresso, op. cit., p. 295-322, p. 295. 19 As importaes passaram de US$ 6,2 bilhes para 12,6 bilhes, em 1974, sendo que a fatura petrolfera passou de US$ 710 milhes em 1973 para 2,8 bilhes em 1974, com uma diminuio concomitante das reservas internacionais e um grande aumento na dvida externa. 20 Cf. Joo Paulo dos Reis Velloso, Tempos Modernos: memrias do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2004; organizao de Maria Celina DAraujo e Celso Castro, p. 225. 21 Ver, a esse propsito, o estudo de Paulo Davidoff Cruz, Dvida Externa e Poltica Econmica: a experincia brasileira nos anos setenta. So Paulo: Brasiliense, 1984.

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A crise da dvida externa em 1982 e a descida para o abismo A nova crise do petrleo, em 1979, agravou ainda mais a situao das transaes correntes, numa fase em que as taxas de juros passam a ser flutuantes e de fato aumentam extraordinariamente a partir da poltica do Federal Reserve de atrair capitais para os Estados Unidos. O governo Figueiredo, novamente com Delfim Neto frente da economia, hesitou entretanto em recorrer ao FMI, na medida em que o apelo teria um enorme custo poltico. Ele s o fez quando a situao j tinha sado de controle, com escassez de capitais voluntrios a partir da guerra das Malvinas (maio de 1982) e sobretudo com o deslanchar da moratria mexicana em agosto desse ano. Entre o incio de 1983 quando negociado um acordo dito EFF (extended Fund facility), por um valor de 4,2 bilhes de Direitos Especiais de Saque, sem que esse total fosse efetivamente utilizado e o final do regime militar, o Brasil beneficiouse de crditos emergenciais do Fundo, mas no conseguiu cumprir a maior parte das exigncias e requerimentos formulados pelo staff do rgo e estabelecidos pela diretoria, pois no tinha condies polticas para empreender reformas tendentes a desindexar a economia e a colocar as contas pblicas sob controle. O ministro Delfim Neto negociou e renegociou meia dzia de cartas de intenes para sustentar um acordo stand-by que nunca foi implementado em forma integral. Se j era difcil a situao da dvida externa oficial, que teria de ser negociada no mbito do Clube de Paris, mais grave era o problema da dvida comercial, para a qual os instrumentos de coordenao ainda eram incipientes e improvisados. A estrutura dos emprstimos consorciados, envolvendo dezenas, seno centenas de bancos os chamados syndicated loans era obviamente uma complicao adicional: um comit assessor dos bancos credores foi rapidamente constitudo, mas seu funcionamento deixava bastante a desejar em face das disputas entre os prprios bancos para um tratamento preferencial para os seus crditos. A inadequao dos mecanismos institucionais para o encaminhamento adequado do problema da dvida externa era patente. Por um lado, os bancos privados tinham sido extremamente irresponsveis ao conceder emprstimos sobre emprstimos aos governos dos pases em desenvolvimento, na suposio absurdamente anti-histrica de que Estados soberanos no vo bancarrota e no declaram moratria. Eles estavam esperando que o governo dos Estados Unidos e o prprio FMI garantissem pelo menos o pagamento dos juros por parte dos pases devedores, algo que esteve sob risco em diversas ocasies. Por outro lado, o FMI estava apenas equipado para tratar de desequilbrios temporrios de balano de pagamentos, no para administrar um processo prolongado de renegociao de dvidas soberanas e comerciais. Uma soluo parcial s seria encontrada no final da dcada, quando se estabelece um esquema de reduo do valor de face da dvida, num esquema negociado de troca de ttulos velhos por novos ttulos garantidos por colaterais concebidos sob a liderana do Tesouro dos EUA (Brady bonds).
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A fase final do regime militar, marcada pela crise da dvida externa, desenvolve-se numa atmosfera de graves turbulncias econmicas e polticas, caracterizada, entre outros elementos, pelo movimento em prol de eleies diretas para a presidncia da Repblica. Nesse perodo, era ntido o contraste entre os principais indicadores macroeconmicos (crescimento, taxa de inflao, contas externas) dessa fase com aqueles que tinham caracterizado o perodo do milagre econmico, como a tabela abaixo pode demonstrar.
Indicadores econmicos do perodo militar, 1970-1984
Ano 1970 1971 1972 1973 --1981 1982 1983 1984 Crescimento do PIB (%) Total 10,4 11,3 12,1 14,0 ---3,1 1,1 -2,8 5,7 per capita 7,2 8,6 9,4 11,3 ---5,3 -1,2 -5,0 3,4 * Balano de Pagamentos -562 -1.307 -1.489 -1.688 ---11.734 -16.310 -6.837 45 * Dvida externa 5.295 6.622 9.521 12.572 --61.411 70.198 81.319 91.091 Dvida/PIB 12,5 13,3 16,3 15,9 --23,3 25,8 39,4 43,1 Taxa de Inflao 19,5 20,3 17,3 14,9 --109,9 95,5 154,5 220,6

Fonte: IBGE; * = US$ milhes

Pano rpido: a cortina no conclusiva da longa fase de lento crescimento As cifras desalentadoras da ltima fase do regime militar representariam o incio de um longo ciclo descendente da economia brasileira que se prolongaria at o comeo do sculo XXI. O perodo seguinte, no examinado neste trabalho, coincide com a redemocratizao do pas, quando se vive a instabilidade sem desenvolvimento, ou seja, uma forte deteriorao da situao econmica, com a acelerao do processo inflacionrio, a queda sensvel no ritmo de crescimento e tentativas frustradas de estabilizao, at se conseguir alcanar um cenrio de relativa estabilidade, a partir do Plano Real (1994). Ainda aqui, se vive novo perodo de crises e de fragilidades no plano externo, na medida em que o pas sofre os efeitos da globalizao financeira, num momento em que ele teve de apoiar a sua estabilidade em altos juros e cmbio valorizado. No perodo recente, sobretudo a partir da desvalorizao de 1999 e da introduo do regime de metas de inflao com a adoo paralela da lei de responsabilidade fiscal , podese sugerir que a economia brasileira, finalmente, parece ter garantido sua to
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almejada estabilidade, sem que, no entanto, ela tenha conseguido retomar as altas taxas de crescimento econmico observadas na fase anterior s crises do petrleo e da dvida externa. A aparente superao da vulnerabilidade financeira externa se d no bojo de uma fase excepcionalmente positiva da economia internacional, com nova valorizao cambial e acumulao de reservas internacionais em volumes inditos na histria econmica do pas. O governo pretende realizar um projeto de insero soberana na globalizao, com o que se chama de retomada do social-desenvolvimentismo, na verdade impulsionado por uma nova agenda de ativismo estatal. Caberia verificar, ao fim e ao cabo, quanto se conseguiu em termos de estabilizao efetiva e de insero ativa na economia mundial. Tendo em vista as caractersticas singulares de um projeto nacional informal das elites, a impresso que se tem a de que o Brasil realizou uma insero defensiva na globalizao, da qual resulta uma interdependncia limitada de seu sistema nacional, com resultados, portanto, mitigados, em termos de modernizao econmica e social. Os efeitos transformadores da fase recente no so, contudo, suficientemente explcitos para que se possa concluir que o Brasil adentrou, efetivamente, num ciclo diferente, que seria presumivelmente virtuoso, de seu processo de desenvolvimento econmico, com plena integrao aos circuitos mais dinmicos da economia mundial. A histria recente das relaes econmicas internacionais do Brasil merece ser escrita talvez com um pouco mais de recuo no tempo. Recebido em 20 de agosto de 2007 Aprovado em 30 de novembro de 2007

Resumo
Ensaio histrico sobre as relaes econmicas internacionais do Brasil dos anos 1950 aos 80, evidenciando as mudanas nos principais fluxos comerciais e financeiros, no quadro da economia mundial. O Brasil preserva uma postura defensiva, em funo de restries cambiais e de fragilidades financeiras que so recorrentes nesse perodo.

Abstract
Historical essay on international economic relations of Brazil since the 1950s up to the end of military regime, in 1985. Important changes are observed in the main flows in trade and finance, within world economy. Brazil keeps its defensive stance, in order to adjust to serious exchange restrictions and financial fragilities, a recurring trend during that period. Palavras-chave: Economia brasileira, insero internacional, comrcio, finanas, investimentos. Key-words: Brazilian economy, world integration, trade, financing and direct investiments.

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revistA BrAsileirA de PolticA internAcionAl

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