Gasolinazo: análisis de política energética y subsidios a combustibles

SERIE: Investigaciones de la plataforma energtica
Gasolinazo: subvencin popular al Estado y a las petroleras

Anlisis de la poltica econmica, fiscal y petrolera
Carlos Arze Vargas Juan Luis Espada Juan Carlos Guzmn Pablo Poveda vila


Carlos Arze Vargas Juan Luis Espada Juan Carlos Guzmn Pablo Poveda vila
Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario / Plataforma Energtica: Carlos Arze Vargas, Juan Luis Espada, Juan Carlos Guzmn, Pablo Poveda vila Gasolinazo: subvencin popular al Estado y a las petroleras. Anlisis de la poltica econmica, fiscal y petrolera / Carlos Arze Vargas, Juan Luis Espada, Juan Carlos Guzmn, Pablo Poveda vila / CEDLA (Serie Investigaciones de la Plataforma Energtica N 6) La Paz: CEDLA, agosto de 2011, xvi; 192 p. I. II. t. s.
DESCRIPTORES: <GAS> <GAS NATURAL> <INDUSTRIALIZACIN> <NACIONALIZACIN> <POLTICA HIDROCARBURFERA> <POLTICAS PBLICAS> <EXPORTACIN> <IMPORTACIN> <ENERGA> <PLANIFICACIN ENERGTICA> <POLTICA ENERGTICA> <DIAGNSTICO> <SISTEMA ENERGTICO> DESCRIPTOR GEOGRFICO: <BOLIVIA>
2011, CEDLA Primera edicin, agosto de 2011 Depsito Legal: Editor: 4-1-1911-11 CEDLA Av. Jaimes Freyre No. 2940, Sopocachi Telfs. 2412429 - 2413175 - 2413223 Fax: (591) (2) 2414625 E-mail: cedla@cedla.org URL: www.cedla.org La Paz - Bolivia Supervisin de edicin: CEDLA Cuidado de edicin: Patricia Montes Ilustracin de tapa: CORBIS Diagramacin: Alfredo Revollo Jan Impresin: Imprenta COMPAZ tel.: 2484785 Publicacin realizada con el apoyo de Oxfam Impreso en Bolivia Printed in Bolivia
Ninguna parte de esta publicacin, incluido el diseo de tapa, puede ser reproducida, almacenada o transmitida de manera alguna ni por ningn medio sin permiso previo del editor. Esta publicacin se la realiza en el marco de la Plataforma Energtica, creada por el CEDLA como un espacio plural para promover el debate pblico sobre los temas fundamentales del sector energtico. La opinin de los autores no implica, necesariamente, la posicin y el enfoque institucional de la Plataforma Energtica, del CEDLA o de Oxfam.
ndice
Presentacin ................................................................................................................................................... Consolidando el patrn primario exportador........................................ Restricciones fiscales para la poltica populista .................................. Bonanza y dficit fiscal ............................................................................................................... El carcter inflexible del gasto pblico ................................................................. Los lmites de la generacin de ingresos fiscales.................................... Lmites de la nacionalizacin de los hidrocarburos ............... Precio del petrleo bajo dominio de los monopolios ...................... Presencia estatal y control transnacional en el sector....................... El control de las reas de produccin............................................................ El control de las reservas de hidrocarburos ........................................... Declinacin de la produccin y presencia estatal ........................ Situacin de la produccin de refinados de petrleo ................
xv 1 21 23 26 33 39 41 48 48 52 60 63
Vctimas y beneficiarios de la nivelacin de precios ............. La cada en la produccin de hidrocarburos lquidos ...................... La magnitud del subsidio ......................................................................................................... Evolucin de la oferta de gasolina especial ............................................ Evolucin de la oferta interna de diesel...................................................... Evolucin del consumo de diesel por sectores econmicos ......................................................................................................................................... Importacin de diesel y gasolina........................................................................... La venta de combustibles en el mercado interno ............................ Costos de los combustibles y utilidades de las petroleras.................................................................................................................................... Los costos de produccin de la materia prima ................................... La estructura de precios de los productos terminados .............
71 73 78 82 85 87 87 89 94 95 97
Los incentivos a la produccin de petrleo.............................................. 103 Las utilidades netas de las petroleras .............................................................. 110 El D.S. 0748 y cmo afecta al transporte............................................................ 115 Evolucin del parque automotor........................................................................... 116 Crecimiento del parque automotor.................................................................... 119 Consumo de energa en el sector........................................................................... 123 El D.S. 0748 y el contrabando de combustibles ....................................... 130 Los ingresos y los costos fiscales del gasolinazo ............................... 142 Sntesis y conclusiones.................................................................................................................. 149 Bibliografa........................................................................................................................................................ 161 Anexos...................................................................................................................................................................... 167 Glosario .................................................................................................................................................................. 187 Autores..................................................................................................................................................................... 189
vi
ndice de cuadros
Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12
Subsidios a la importacin de combustibles ................................. Reservas probadas de petrleo (en miles de MM de barriles) .......................................................................................................................... reas de operacin petrolera 2004-2010 ........................................... Reservas probadas de hidrocarburos por operador 2005-2009.............................................................................................................................. Reservas de hidrocarburos a 31/12/2009 (Kbep) ..................... Campos y reservas de petrleo por operador (en barriles)........................................................................................................................ Reservas certificadas por Ryder Scott a 31/12/2009 (Kbep) ..................................................................................................... Produccin de gas natural, petrleo, condensado y gasolina natural ........................................................................................................ Produccin de hidrocarburos por operador (porcentaje) ........................................................................................................................ Capacidad de operacin instalada y utilizada de las refineras (en Bbl da) .......................................................................... Oferta y demanda de productos de refineras 2009 (en BEP da)........................................................................................................ Evolucin de la actividad de exploracin petrolera .............
33 46 51 54 56 59 60 61 64 67 67 74
vii
Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16 Cuadro 17 Cuadro 18 Cuadro 19 Cuadro 20 Cuadro 21 Cuadro 22 Cuadro 23 Cuadro 24 Cuadro 25 Cuadro 26 Cuadro 27 Cuadro 28 Cuadro 29 Anexos Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3
Participacin en la matriz de consumo y crecimiento del consumo de combustibles..................................... Clculo estimado del subsidio neto al diesel................................ Clculo estimado del subsidio aparente al diesel .................... Clculo de costos de produccin 2010................................................ Composicin del precio del diesel antes del D.S. 0748 ............................................................................................................................... Composicin estimada del precio del diesel antes del D.S. 0748 .................................................................................................... Composicin estimada del precio del diesel despus del D.S. 0748 ............................................................................................ Recaudaciones probables luego del D.S. 0748 ........................... Valores del incentivo a la produccin de petrleo (ao 2009) .................................................................................................. Valores del incentivo a la produccin de petrleo. Escenario 1 (ao 2009) .......................................................................................... Valores del incentivo a la produccin de petrleo. Escenario 2 (ao 2009) .......................................................................................... Clculo de utilidades netas de la petrolera ..................................... Alcuotas del IEHD antes y despus del gasolinazo ........ Recaudacin por IEHD con D.S. 0748 ................................................. Incremento salarial PGE y D.S. 0758 (en Bolivianos) ......... Subsidio a productores agrcolas................................................................ Gastos paliativos para el gasolinazo ..................................................
81 90 92 96 97 99 100 102 104 107 109 112 143 144 145 146 148
Clculo estimado del subsidio neto a la gasolina .................... Clculo estimado del subsidio aparente a la gasolina ........ Estructura del precio del diesel antes del D.S. 0748.............
169 170 171
viii
Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12
Estructura del precio de la gasolina antes del D.S. 0748 ............................................................................................................................... Estructura del precio del diesel despus del D.S. 0748 ............................................................................................................................... Estructura del precio de la gasolina despus del D.S. 0748..................................................................................................................... Componentes del precio del diesel antes del D.S. 0748 ............................................................................................................................... Componentes del precio de la gasolina antes del D.S. 0748..................................................................................................................... Componentes del precio del diesel despus del D.S. 0748 ............................................................................................................................... Componentes del precio de la gasolina despus del D.S. 0748..................................................................................................................... Clasificacin de campos petroleros segn el D.S. 28984 ............................................................................................................................ Clculo de produccin de diesel con incentivo ........................
172 173 174 175 175 176 176 177 183
ix
ndice de grficos
Grfico 1 Grfico 2 Grfico 3 Grfico 4 Grfico 5 Grfico 6 Grfico 7 Grfico 8 Grfico 9 Grfico 10 Grfico 11 Grfico 12
Bolivia: crecimiento del PIB real (porcentaje)............................. Crecimiento anual promedio del PIB segn rama de actividad (porcentaje)..................................................................... PIB: incidencia promedio de las ramas de actividad en crecimiento (porcentaje) .................................................. Valor de exportacin e importacin de bienes (en MM$US)....................................................................................................................... Estructura sectorial de las exportaciones (porcentaje) ....... ndices de precios y volumen de las exportaciones (2006-2010) ................................................................................ Valor de las importaciones (en MM$US) ........................................... ndice de volumen de las importaciones (2006-2010) ......................................................................................................................... Inflacin anual (porcentaje)............................................................................. Tendencia del balance fiscal del SPNF, Gobierno General y empresas pblicas.......................................................................... Evolucin de los crditos contratados de la deuda externa (en MM$US) ............................................................................. Estructura del gasto corriente del SPNF (en MMBs.) .........................................................................................................................
5 6 8 9 11 13 15 16 18 25 27 28
xi
Grfico 13 Grfico 14 Grfico 15 Grfico 16 Grfico 17 Grfico 18 Grfico 19 Grfico 20 Grfico 21 Grfico 22 Grfico 23 Grfico 24 Grfico 25 Grfico 26 Grfico 27 Grfico 28 Grfico 29 Grfico 30 Grfico 31 Grfico 32
Comportamiento del gasto corriente y del gasto de capital del SPNF (en MMBs.) ................................................. Estructura del gasto en remuneraciones ............................................ Recaudaciones tributarias 2001-2010 (p) (MM$US)................................................................................................................................ Renta del sector hidrocarburos (en MM$US) ................................ Precio promedio del crudo WTI (1) (en $US/Bbl) ................. Oferta y demanda mundial de petrleo (en miles de barriles diarios) .......................................................................... Reservas probadas (1) de hidrocarburos por tamao de campo (enero de 2010) ......................................................... Declinacin de reservas ....................................................................................... Produccin de GN, petrleo, condensado y gasolina segn operador (MMpcd y Mbd) ...................................... Tasa de crecimiento de la demanda de productos refinados ................................................................................................................................ Evolucin de la produccin de lquidos (Kbep) ...................... Evolucin del consumo de energa por fuentes........................ Evolucin de la oferta interna neta de gasolina especial ................................................................................................................................... Evolucin de la oferta interna neta de diesel............................... Evolucin del consumo nacional de diesel .................................... Evolucin del parque automotor ............................................................... Crecimiento del parque automotor particular (unidades de automotor equivalente)................................................... Crecimiento del parque automotor pblico (unidades de automotor equivalente)................................................... Consumo de energa del parque automotor equivalente ......................................................................................................................... Consumo de energa del transporte ........................................................
30 31 35 37 42 44 55 57 62 69 75 80 83 86 88 117 121 122 124 126
xii
Grfico 33 Grfico 34 Grfico 35 Grfico 36 Grfico 37 Anexos Grfico 1 Grfico 2
Evolucin del consumo de energa en el transporte............ Evolucin de la intensidad energtica en agricultura, pesca y minera ............................................................................. Evolucin de la intensidad energtica en el transporte....................................................................................................................... Valores excedentarios a IE Gsl mnima ............................................... Valores excedentarios a IE Dsl mnima ...............................................
127 134 136 139 140
Evolucin del parque automotor particular ................................... Evolucin del parque automotor pblico.........................................
185 186
xiii
Presentacin
Las multitudinarias y radicales manifestaciones populares realizadas en gran parte del pas durante la ltima semana de diciembre del ao pasado representan, sin duda, la crisis social y poltica ms importante que ha enfrentado hasta hoy el Gobierno de Evo Morales. La elevacin de los precios internos de los principales combustibles en una magnitud nunca antes vista evoc las medidas tomadas por los primeros gobiernos neoliberales de los aos ochenta, cuando la urgente necesidad de recursos fiscales era satisfecha mediante el recurso de imponer un tributo universal y de fcil recaudacin a todos los ciudadanos, sin miramientos sobre las diferencias de ingreso ni sobre los efectos que podra causar en las condiciones de vida de los ms pobres. La justificacin de la medida anunciada por el Vicepresidente lvaro Garca Linera repetida despus por los miembros del gabinete ministerial haca alusin al desangramiento de las arcas estatales por la subvencin del precio de dichos combustibles, que alcanzara a varios cientos de millones de dlares. Esta aseveracin gener cierto respaldo a la disposicin gubernamental porque iba acompaada de la denuncia en sentido de que los recursos destinados a mantener congelados los precios de los carburantes se deducan de los planes de inversin social y productiva. Por el contrario, la experiencia popular en torno a los objetivos que en el pasado impulsaron este tipo de medidas y la creciente desilusin
xv
respecto a los resultados de la poltica econmica aplicada por el actual Gobierno, en especial de la denominada nacionalizacin, acentuaron la percepcin de que la medida era un enorme paso hacia el pasado, hacia los tiempos en que la influencia de las empresas transnacionales se concretaba en disposiciones favorables a sus intereses. Por eso menudearon las alusiones al carcter neoliberal de la medida y se acab bautizndola como gasolinazo, haciendo referencia directa a su semejanza con las acciones que tomaron gobiernos anteriores. Aunque la contundencia de las protestas populares oblig al Gobierno a su temprana abrogacin, los objetivos de la medida no quedaron claros para una parte importante de la poblacin. Para muchos resulta todava inadmisible que un gobierno popular hubiese adoptado una medida de impactos econmicos y sociales tan nocivos y con un altsimo costo poltico. La inexistencia de informacin precisa y accesible sobre los aspectos fiscales y la realidad energtica del pas que configuraron el contexto en el que se adopt la decisin gubernamental contribuy a la confusin respecto a sus propsitos y, en la actualidad, permite que el Gobierno retome la iniciativa apelando al temor que produce en la poblacin la posibilidad de una crisis fiscal y de provisin de combustibles. Con el propsito de aportar al imprescindible debate nacional acerca de la orientacin y perspectivas de la poltica energtica vigente, dentro de la cual se inscribe este tipo de medidas, el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), en el marco de la agenda de investigaciones de la Plataforma Energtica, ha elaborado el presente estudio que intenta absolver algunas interrogantes que han quedado pendientes sobre los objetivos del gasolinazo y su relacin con la orientacin del denominado Proceso de Cambio.
Javier Gmez Aguilar Director ejecutivo CEDLA

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Consolidando el patrn primario exportador
El contexto actual de la economa boliviana se caracteriza por la presencia de niveles de crecimiento econmico positivo, verificados ininterrumpidamente desde el ao 2004, pero que han sido mayores en el ltimo quinquenio. En este sentido, se puede destacar que en la segunda mitad de la anterior dcada el crecimiento anual promedio del producto interno bruto (PIB) fue del orden del 4,6%, casi un 50% mayor que la tasa promedio del quinquenio 2001-2005, que se situ en 3,1%. Estos resultados han sido alcanzados principalmente gracias a los elevados precios de las materias primas en el mercado internacional, escenario impulsado por el crecimiento econmico excepcional de algunas regiones y pases, como los denominados BRIC. Ahora bien, el crecimiento del producto muestra su heterogeneidad al observar lo que sucedi en los distintos aos de la serie y en las ramas de actividad econmica consideradas individualmente. En el grfico 1 se aprecia que durante el segundo quinquenio, los aos 2008 y 2009 muestran un comportamiento irregular respecto a la lnea tendencial del perodo. En el caso del primer ao mencionado, la explicacin es que, debido a la incorporacin de la empresa San Cristbal en la produccin, el sector de la minera alcanz un crecimiento excepcional de ms del 56%. Por el contrario, en el ao 2009, como producto de la crisis internacional que ocasion la cada de la demanda de materias primas, reflejada especficamente en la menor
3
demanda de gas natural por parte de Brasil que baj de un promedio diario de 31,3 MM de metros cbicos en 2008 a slo 24 MM de metros cbicos en 2009, la produccin nacional de hidrocarburos sufri una drstica reduccin del 13,5%. Esta observacin inicial, que destaca la enorme importancia de los sectores extractivos, y en particular de algunos proyectos individuales, se ratifica al revisar la composicin del crecimiento del producto desde la perspectiva de las ramas de actividad. De acuerdo al grfico 2, el crecimiento del producto nacional ha estado jalonado en la ltima dcada por la irrupcin renovada de las industrias extractivas de hidrocarburos y minerales. En el perodo 2001-2005 el crecimiento del PIB se explica en gran parte por el crecimiento de la produccin de hidrocarburos, especialmente de gas natural, con una tasa promedio anual del 10%. En cambio, en los cuatro aos siguientes 2006-2009 ese sitial fue ocupado por la actividad minera, que alcanz una tasa promedio anual de poco ms del 20%. El importante y creciente peso de las actividades extractivas en la estructura y la dinmica de la economa boliviana se refleja de una manera aun ms concluyente en la incidencia de las ramas de actividad sobre el comportamiento del PIB nacional. Como muestra el grfico 3, en el perodo 2001-2005, la rama agropecuaria fue la que tuvo mayor incidencia en la variacin del PIB, aunque es perceptible la importancia que el sector de hidrocarburos fue adquiriendo, ubicndose en el segundo lugar en trminos de incidencia. Tambin destaca la importancia del sector de transporte y del sector de la industria manufacturera, en ambos casos debido al impacto que tuvo sobre ellos el crecimiento inusitado de las exportaciones de gas natural al mercado brasileo a partir de los primeros aos del perodo y a la reanimacin del rubro de refinacin de derivados de petrleo en 2002 y 2004. En la segunda parte del decenio perodo 2006-2009 sobresalen claramente las ramas de la industria y la minera, contrastando con la cada importante en la incidencia de la rama de hidrocarburos, que
4
Grfico 1 Bolivia: crecimiento del PIB real (porcentaje)

6,15 4,80 4,56 3,36 2,71
6 4,42
5 4,17
4,13
5
2003 2004 2005 2006(p) 2007(p)
Producto interno bruto (a precios de mercado)
2,49
1,68
2001
2002
2008(p)
2009(p)
2010(e)
(p) Preliminar (e) Estimado
Polinmica (producto interno bruto [a precios de mercado])
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE y del Informe de Gestin Gubernamental 2010.
Grfico 2 Crecimiento anual promedio del PIB segn rama de actividad (porcentaje)
Agricultura, silvicultura y caza 25 Otros * 20 15 10 5 0 -5 Industria Minera Hidrocarburos
Administracin pblica
6
Comercio
2001-2005
Establecimientos financieros
Transportes y comunicaciones
Electricidad, gas y agua
Construccin
2006-2009
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.
pasa a tener una incidencia anual promedio negativa. En el caso de la industria, tambin es visible la influencia del comportamiento de la produccin de metales, particularmente en los aos 2008 y 2009. Por el contrario, llama la atencin la situacin de la agricultura, silvicultura y pesca, cuya incidencia promedio anual en el PIB cay de un 20% de la primera etapa, a slo un 8%, lo que sumado a la cada de su tasa de crecimiento advierte sobre riesgos en la provisin de alimentos y materias primas para la industria nacional. Este escenario, al margen de retratar de manera patente la continuidad de la naturaleza primaria de la economa nacional, caracterstica comn de toda nuestra historia, revela la orientacin de las polticas econmicas implementadas por el actual Gobierno y marca las probables tendencias del desarrollo futuro. Para efectos de este anlisis, su importancia radica en que revela que el contexto econmico previo a la elevacin de precios de los combustibles lquidos estuvo signado por la enorme influencia del comportamiento de estas dos industrias extractivas en el crecimiento econmico. Desde la perspectiva del comercio exterior, tambin es posible captar el proceso de consolidacin del patrn primario exportador de la economa nacional. En primer lugar, la balanza comercial del pas muestra que el comportamiento tradicionalmente asociado al comercio exterior de los pases primario exportadores, en que la especializacin en la oferta de bienes primarios determina tambin el carcter de la demanda, se reedita plenamente en la ltima dcada. Si bien el pas logra alcanzar una balanza comercial superavitaria desde el ao 2004 y llega a quintuplicar las exportaciones en el curso de la dcada, la inflexibilidad de las importaciones, explicada por la debilidad del aparato productivo y la poca industrializacin, ocasiona que el supervit comercial sea extremadamente voltil, reducindose en episodios de cada de los precios internacionales de las materias primas, como el producido en 2009 por la crisis internacional.
Grfico 3 PIB: incidencia promedio de las ramas de actividad en crecimiento (porcentaje)

Agricultura, silvicultura y caza 25% Otros * 2% 15% 1% 0,5% Minera Hidrocarburos
Administracin pblica
8
Comercio
2001-2005
0% -0,5% -1% Industria
Establecimientos financieros
Transportes y comunicaciones
Electricidad, gas y agua
Construccin
2006-2009
Grfico 4 Valor de exportacin e importacin de bienes (en MM$US)
8.000
7.000
6.000
5.000
4.000
9
2003
1.589,84 1.629,07 1.920,43 2.194,57 2.867,42 2.440,07
3.000
2.000
1.000 2004 2005 2006

4.088,33 2.925,77
2001
2002
2007
4.821,82 3.587,95
2008
6.932,93 5.100,17
2009
5.365,53 4.466,89
2010
6.870,52 5.393,28
Exportacin
1.226,21
1.319,85
Importacin
1.708,27
1.831,97
Ms aun, la estructura sectorial de las exportaciones revela el cambio producido en ella durante la segunda mitad de la dcada anterior: las ventas externas de productos primarios provenientes de las ramas de hidrocarburos y minera han pasado a ser dominantes, concentrando aproximadamente el 69% del total, frente a una participacin ms equilibrada vigente en el quinquenio anterior, cuando estos sectores representaban el 47%, porcentaje similar al de la industria manufacturera. Esta situacin refleja una tendencia a la mayor primarizacin relativa de la oferta productiva del pas, producto de la concentracin de la atencin de la inversin privada y de las polticas pblicas en las ramas extractivas, que en la actualidad producen rentas excepcionales. Sin embargo, el grfico de la estructura de las exportaciones, expresada en trminos de valor, no alcanza a retratar adecuadamente el comportamiento de estas, en particular de las exportaciones de las industrias extractivas. Resulta que dichas exportaciones, aunque han crecido en trminos relativos y en trminos de valor, no lo han hecho en trminos de volumen. Como se puede ver en el grfico 6, los ndices de precio (valor unitario) y de volumen de la exportacin de hidrocarburos y de minerales en el perodo 2006-2010 tienen un comportamiento discorde que ha aumentado la brecha entre ambos: (i) mientras el ndice de precio de la exportacin de hidrocarburos se increment en un 45,8%, el ndice de volumen slo creci en un 2,6%; (ii) en el caso de los minerales, el ndice de valor se elev en un 51% y el de volumen slo en un 15%. Es especialmente importante destacar lo sucedido con las exportaciones del sector hidrocarburos, pues el Gobierno, al dar continuidad a la orientacin exportadora de la economa que fue el aspecto principal del neoliberalismo, someti su propia capacidad de actuar a travs de la poltica fiscal a la obtencin de rentas provenientes de la exportacin de gas natural. Pese al convenio de exportacin a la Repblica Argentina, firmado para promover nuevos contratos
10
Grfico 5 Estructura sectorial de las exportaciones (porcentaje)
2006-2010
2,6% 2,3% 45,5%
4,2%
11
4,7% 1,4% 3,2%
2001-2005
5,3%
0%
Agropecuaria
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Minera
70%
80%
Hidrocarburos
90%
100%
petroleros y que contiene condiciones de precio ms favorables que las del contrato con Brasil, el volumen de venta de gas natural al exterior no ha aumentado, debido principalmente al estancamiento de la produccin. En el caso de la exportacin de minerales, el incremento de la oferta exportadora a partir del ao 2008 se debe esencialmente a la incorporacin de la empresa San Cristbal en la produccin de concentrados de zinc-plata-plomo. Esta empresa, que es responsable de la produccin del 70% del volumen de minerales del pas, ha permitido el alza de las exportaciones y, gracias a la escala de su capacidad productiva, desde el ao de su incorporacin ha venido compensando la cada en la produccin de otras empresas del sector. Esta situacin contradice a la propaganda oficial, pues demuestra la escasa virtualidad de las polticas pblicas para impulsar la actividad productiva y su extrema dependencia de las condiciones de los mercados internacionales; desde otra perspectiva, resume el carcter rentista del Estado. Obviamente, si esto sucede con la produccin para la exportacin, la situacin de la produccin para el mercado interno es todava ms delicada, debido a que la evidente pobreza del consumidor nacional impide la nivelacin de los precios con los de los mercados internacionales. La presencia de un creciente proceso de inflacin a partir del mes de junio de 2010, concentrado en el captulo de alimentos, muestra el deterioro paulatino de la capacidad productiva y la persistencia de la orientacin exportadora que deviene a su vez en concentracin de la tenencia de la tierra, que determinan la insuficiencia de la oferta interna. Esta situacin exacerb el comportamiento de las importaciones, que tradicionalmente han seguido de cerca el incremento de las exportaciones. Adems, hay que mencionar que, a partir de los eventos de inflacin producidos en 2007 y 2008, el Gobierno prioriz la importacin directa de alimentos como instrumento para combatir el incremento de sus precios internos.
12
Grfico 6 ndices de precios y volumen de las exportaciones (2006-2010)
160
140
120
100
80
13
2006 100 100 100 100 88,1 126,36 106,41 109,17 2007 2008 139,85 108,58 117,47 105,52
60
40
20 2009 127,72 85,56 115,46 115,31 2010 (p) 145,86 102,64 151,32 115,03
Hidrocarburos valor unitario
Hidrocarburos volumen
Minerales valor unitario
Minerales volumen
El grfico 7 refleja ese incremento inusitado de las importaciones, que se inicia el ao 2005 y que contina de manera ampliada desde el ao 2006 hasta la fecha. El comportamiento de las importaciones desde el punto de vista del destino o uso econmico de los bienes importados expresado en el ndice de volumen (grfico 8) muestra que el grupo de bienes intermedios y materias primas fue el que ms creci en varios aos del quinquenio 2006-2010. Tambin refleja el crecimiento de la importacin de bienes de capital a partir de 2008, con un incremento mayor en el ltimo ao. Finalmente, destaca que la importacin de bienes de consumo creci levemente durante los cuatro aos iniciales, aunque en 2010 sufri un salto extraordinario, llegando a constituir 1,5 veces el volumen importado en 2006. Un incremento de los bienes de capital e intermedios dara la impresin de que el crecimiento de las importaciones respondera a una mayor dinmica de la produccin nacional. Empero, revisando el comportamiento de cada grupo, resulta que: (i) dentro de los bienes intermedios el tem de mayor crecimiento es el de los combustibles, que pas de constituir el 3% del total de bienes importados como promedio en el quinquenio 2001-2005 a ms del 9% en el quinquenio 2006-2010; (ii) en el grupo de bienes de capital, la maquinaria industrial tiene la ms alta participacin, con un 10,6% en el ltimo quinquenio, aunque la misma no ha variado desde principios de la dcada; una situacin parecida se da en el caso de los bienes de capital destinados a la agricultura, aunque su participacin es irrelevante, pues no pasa del 1,7% del total de las importaciones; (iii) en el grupo de bienes de consumo, el tem ms importante es el de los vehculos de transporte particular, que aument su participacin del 3% al 5% del total en los mismos perodos. En resumen, el aumento de las importaciones a un ritmo similar al de las exportaciones no ha tenido como objetivo mejorar la capacidad productiva, sino paliar las dificultades en la produccin nacional de ciertos bienes, como los combustibles y, adicionalmente, proveer
14
Grfico 7 Valor de las importaciones (en MM$US)
6.000
5.000 1.315 1.224 952 611 457 862 359 2003

Bienes de consumo
1.495
4.000
3.000 945 1.769 1.281 524 2005 1.466 490 2006 836 2007
Bienes de capital
15
503 997 402 2004
Bienes intermedios
2.599 2.280
2.709
2.000
606
418
524
1.000
931
870
926
471
409
373
1.118 2008
Otros
899 2009
1.132 2010
2000
2001
2002
Grfico 8 ndice de volumen de las importaciones (2006-2010)
160
140
120
100
80
16
2007
Bienes de consumo
60
40
20
0 2008
Bienes intermedios
2006
2009
Bienes de capital
2010 (p)
algunos bienes de consumo duradero demandado por ciertos estratos sociales de mayor capacidad adquisitiva. Por ltimo, el contexto de la economa nacional muestra la reanimacin de procesos inflacionarios en el ltimo quinquenio. Como se observa en el grfico 9, el incremento anual de precios en los aos 2007, 2008 y 2010 fue inusualmente alto respecto a las variaciones registradas en los anteriores cinco aos. Excepcionalmente en 2009, y coincidiendo con la etapa ms aguda de la crisis internacional, la inflacin interna fue prcticamente nula. Las razones para esa elevacin de precios internos han sido varias; entre ellas podemos sealar la influencia de la inflacin internacional a travs de los precios de las importaciones en particular de los precios de los alimentos, as como la presencia de una situacin extraordinaria de elevada liquidez en la economa nacional a consecuencia del incremento de los ingresos provenientes de las crecientes exportaciones, alentadas por la elevada demanda internacional de materias primas. Sin embrago, se debe enfatizar que otra razn fundamental para la elevacin de los precios internos fue el debilitamiento de la produccin, es decir, la cada relativa de la oferta frente a la demanda, incrementada por la disponibilidad de mayores ingresos. Esta situacin vuelve a marcar una de las caractersticas tpicas de las economas primario exportadoras: su deformacin estructural, caracterizada por la hipertrofia de los sectores de elevada productividad destinada al mercado exterior, a costa del abandono de los sectores que producen para el mercado interno. Como ya vimos, la respuesta del Gobierno fue la implementacin de polticas de corto plazo, como las prohibiciones y controles de la produccin de determinados productos, especialmente de alimentos, pero especialmente el incremento de la importacin de bienes del exterior. Obviamente, recurrir al aumento de importaciones para paliar el dficit productivo conlleva riesgos mayores en el largo plazo para la capacidad productiva y para la capacidad financiera estatal, puesto que se requiere importantes y crecientes cantidades
17
Grfico 9 Inflacin anual (porcentaje)
14% 11,7% 11,9%
12,6%
12%
10% 7,2% 4,9% 5%
8%
8%
18
4,4% 3,1% 2,5% 0,9% 3,4% 3,9% 4,6% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
6,7%
6%
4%
2%
0,3% 2006 2007 2008 2009 2010
0%
1995
1996
1997
1998
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin de INE.
de divisas para mantener esta solucin; tambin se inscribe en este marco la implementacin del gasolinazo, que pretenda reducir la presin de la subvencin de los combustibles sobre la capacidad financiera del fisco.
19
Restricciones fiscales para la poltica populista
Bonanza y dficit fiscal

Un aspecto realzado frecuentemente por el rgano Ejecutivo como un logro de la administracin pblica es el referido al balance fiscal. Como se conoce, en 2010 Bolivia habra registrado un supervit del 2%1, constituyndose en la quinta gestin en que se registra un balance fiscal favorable. Una mirada a esa situacin muestra que el supervit fiscal de los primeros aos se debi a los extraordinarios ingresos fiscales captados por la renta de hidrocarburos, hecho que fue reforzado por un aumento en el resto de los ingresos tributarios. Posteriormente, este balance fiscal positivo, adems de explicarse por la mayor disponibilidad de ingresos pblicos, tambin se debi a la baja ejecucin en el gasto fiscal. Lo anterior se infiere de la observacin del aumento de ingresos en las cuentas fiscales de las entidades del sector pblico. Segn cifras oficiales, en la gestin 2007 se acumul en las cuentas fiscales de las entidades del sector pblico la suma de 9.190 MMBs. (1.312 MM$US), en tanto que en 2010 esa cifra subi a 13.827 MMBS. (1.915 MM$US) (VPCF 2010). Hasta aqu las cifras evidencian, en trminos del balance general de las finanzas pblicas, una holgura fiscal que ha sido resaltada por
1
Dato del Informe de Gestin Presidencial 2010, realizado en enero de 2011.
23
organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI). Sin embargo, es necesario hacer una precisin: el supervit fiscal se compone del balance fiscal de dos grupos de instituciones del sector pblico: por un lado est el Gobierno General y, por el otro, las empresas pblicas. Si se observa el grfico 10, se puede advertir que en la gestin 2006 el supervit fiscal del Sector Pblico No Financiero (SPNF) se explic en un 77% por el balance positivo del Gobierno General y en el restante 33%, por el supervit de las empresas pblicas. En las gestiones siguientes, el balance del Gobierno General tiende a deteriorarse, llegando a mostrar en 2009 y 2010 un dficit de 1.394 MMBs. y de 356 MMBs., respectivamente; paralelamente, las empresas pblicas exhiben un supervit desde 2008. De modo que la primera conclusin que podemos sacar es que el supervit fiscal del SPNF se explica esencialmente por el supervit registrado en las empresas pblicas. Veamos qu sucedi con el Gobierno General. En el perodo 20062010, ste registr dficit durante los ltimos tres aos, destacndose el ao 2009, con un desbalance de 1.394 MMBs., que repercutir en un leve supervit del SPNF merced al supervit de las empresas pblicas. Empero, el Gobierno General se compone de cuatro subgrupos: el Gobierno Central, las gobernaciones (antes prefecturas), los gobiernos municipales y la seguridad social. Dentro de este conjunto, se aprecia que el Gobierno Central tuvo dficit durante los tres ltimos aos, contrastando con el supervit constante de los otros subgrupos durante el quinquenio, exceptuando el ao 2009, cuando gobernaciones y municipios registraron balances negativos. En este sentido, podemos afirmar que el espacio fiscal ganado a nivel nacional no se refleja en el nivel del Gobierno Central, lo que limitara financieramente las acciones que el rgano Ejecutivo pretendiera realizar. Esta situacin tambin parece ser parte de la explicacin del endeudamiento que el actual Gobierno viene registrando en los ltimos aos, y es que resulta llamativo que una economa con cinco aos de supervit fiscal haya aumentado su endeudamiento externo.
24
Grfico 10 Tendencia del balance fiscal del SPNF, Gobierno General y empresas pblicas (En MMBs.)
4.132 3.916 3.928 3.072 2.716 3.185 2.333 1.785 947 109 -12 -548 -1.394 -356 1.503
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
43
25
2006
SPNF
-1.000
-2.000
-1.720 -1.763
-3.000 2007
Gobierno General
2005
2008
Empresas
2009 (p)
2010 (p)
Nota 1: la informacin de 2001 a 2009 corresponde al Dossier Fiscal del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas. Nota 2: el dato de la gestin 2010 se obtuvo de la Direccin General de Administracin y Finanzas Territoriales, MEFP-VTCP-DGAPF, localizadas en la pgina web de MEFP, y sistematizado antes de la publicacin del Dossier Fiscal 2010. Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, Viceministerio de Tesoro y Crdito Pblico.
El actual Gobierno ha registrado niveles de contratacin de deuda externa ms altos que los de anteriores gobiernos. Como puede notarse en el grfico 11, en las gestiones 2007, 2008 y 2009 se contrat deuda por encima de los 1.000 MM$US anuales; si sumamos la deuda contratada entre 2006 y 2010, tenemos que en cinco aos el Estado contrat un total de deuda externa de 3.974 MM$US. De esta cifra, el 36% es deuda adquirida con la CAF, el 16% corresponde a Venezuela, el 15% a Brasil, el 14,3% al BID y el 10% a China Popular. Es decir que el 91,3% de la deuda contratada en los ltimos cinco aos se concentra en cinco acreedores, tres de ellos bilaterales y dos multilaterales. Las cifras expuestas en este acpite dan cuenta de cierta debilidad en el financiamiento del Gobierno Central. De mantener esa tendencia, el Ejecutivo tendra lmites para emprender polticas inscritas en su plan de desarrollo. En ese contexto, la posibilidad de adquirir deuda externa otorgara a la administracin central un margen para el financiamiento de sus principales programas y/o polticas de desarrollo En atencin a todo lo anterior, parece pertinente preguntarse si los beneficios fiscales del gasolinazo, D.S. 0748, podran haber alivianado las presiones fiscales sobre la administracin central. Esto puede valorarse desde el punto de vista del gasto, por la eventual anulacin del subsidio, o por su efecto en los ingresos pblicos, teniendo en cuenta el incremento de las recaudaciones tributarias debido al aumento de la alcuota del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD).
El carcter inflexible del gasto pblico

Histricamente se sostiene que la estructura del gasto pblico es inflexible, es decir que ste muy difcilmente puede ser disminuido o controlado, carcter que no ha variado hasta la fecha. Este fenmeno se aprecia en el grfico 12, con la particularidad de que el gasto del SPNF est compuesto esencialmente por egresos corrientes. En el ao 2005 ese grupo representaba el 70% del gasto total, participacin que muestra un ligero aumento en 2009, alcanzando
26
Grfico 11 Evolucin de los crditos contratados de la deuda externa (en MM$US)

1.219,3 1.149,6
1.300
1.200
1.100 879,7
1.000 860,5
900
800 578,4 592,6
700 540,5 549,7
27
178,6 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
600
559,9
500
400
300
296,1 152,7
200
172,9
100 2006 2007 2008 2009 2010
1996
1997
1998
Nota: datos del Informe de Deuda Externa del Banco Central de Bolivia a diciembre de 2010.
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del Banco Central de Bolivia.
Grfico 12 Estructura del gasto corriente del SPNF (en MMBs.)
20.000
15.000
10.000
28
2002 2003 2004 2005 2006
Intereses de deuda externa e interna Transferencias corrientes
5.000
1999
2000
2001
2007
2008
2009 (p)
2010 (p)
-5.000
Otros egresos corrientes Gastos no identificados
Servicios personales
Bienes y servicios
Nota 1: la informacin de 2001 a 2009 corresponde al Dossier Fiscal del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
Nota 2: el dato de la gestin 2010 se obtuvo de la Direccin General de Administracin y Finanzas Territoriales, MEFP-VTCP-DGAPF.
Fuente: elaboracin del CEDLA con datos de MEFP-VTCP-DGAPF.
el 71%, pero para 2010 aumenta hasta el 76%. En el caso de los egresos de capital (grfico 13), si bien se observa desde 2005 una marcada tendencia ascendente, vemos que su participacin en el gasto total ha disminuido: en 2005 representaba el 30% del gasto total, en 2009, el 28,6% y en 2010 constitua el 24%. Como puede verse, desde 2010 se verifica un incremento en el gasto corriente, mientras que el gasto de capital registra una tasa de crecimiento negativa. Lo anterior muestra que la presin sobre el balance fiscal est claramente vinculada al gasto corriente. Una mirada a la estructura de este grupo da cuenta de los siguientes aspectos: (a) El gasto en servicios personales no deja de ser uno de los principales factores de inflexibilidad del gasto; como se aprecia en el grfico 14, ste registra un comportamiento ascendente. La desagregacin de dicho grupo muestra que las remuneraciones se concentran en Educacin y Resto del Gobierno Central (RGC), con la particularidad de que en 2007, 2008 y 2009 las remuneraciones del RGC aumentan a un ritmo mayor que las remuneraciones en el sector educativo. Otro elemento que resalta es que las remuneraciones en las empresas tienen una participacin mayor desde 2007. En ese ao se destin a este grupo la suma de 540 MMBs., en tanto que en 2009 fue de 820 MMBs., cifra menor en 50 MMBs. que la destinada al sector salud. En cifras globales, en 2008 se destin 11.060 MMBs. a remuneraciones (1.580 MM$US) y en 2009, 12.824 MMBs. (1.832 MM$US). (b) El otro grupo es el de gasto en Bienes y Servicios (Bs. y Ss.), que se constituye en el principal gasto desde el ao 2007, hecho que se explica por las operaciones de comercializacin al mayoreo de YPFB (compra de hidrocarburos a las empresas petroleras). Por esas operaciones se habra
29
Grfico 13 Comportamiento del gasto corriente y del gasto de capital del SPNF (en MMBs.)
50.000
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
30
1995 Egresos corrientes 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Egresos de capital 2004
20.000
15.000
10.000
5.000
2005 2006 2007 2008 2010 (p)
1990
1991
1992
1993
Nota 1: la informacin de 2001 a 2009 corresponde al Dossier Fiscal del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
Nota 2: el dato de la gestin 2010 se obtuvo de la Direccin General de Administracin y Finanzas Territoriales, MEFP-VTCP-DGAPF.
Fuente: elaboracin del CEDLA con datos de MEFP-VTCP-DGAPF.
Grfico 14 Gasto en remuneraciones (En MMBs.)
6.000
5.000
4.000
3.000
31
1994
Educacin
2.000
1.000
0
1995 1996 1998
1990
1991
1992
1993
1999
2000
Alcaldas
2002
Salud
2003
2004
Seguridad social
2006
2007
Prefecturas
2008 2009 (p)
Resto del Gobierno Central
Empresas
Nota:
la informacin corresponde al Dossier Fiscal 2009 del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas.
Fuente: elaboracin del CEDLA con datos del MEFP.
ejecutado la suma de 8.161 MMBs., es decir el 66% de lo que se registr en la partida de Bienes y Servicios en 2007. A ello se aaden, aunque no con la misma magnitud, los gastos que el Estado asumi en las empresas de Huanuni y Vinto por un monto de 858 MMBs. En cifras globales, en 2009 se ejecut la suma de 14.871 MMBs., equivalente a 2.124 MM$US, y en 2010, 18.736 MMBs., es decir, 2.676 MM$US. (c) Finalmente, el tercer grupo de gastos es el de las transferencias corrientes. En el ao 2009 en este grupo se habra ejecutado la suma de 7.644 MMBs. (1.092 MM$US); ms de la mitad de este monto se explica por el pago de pensiones y el resto, por transferencias al sector privado. Segn se infiere de un ejercicio realizado por el FMI, en el grupo de transferencias corrientes figurara el gasto en subsidios a los combustibles para el mercado interno; este organismo identific esos gastos y realiz proyecciones para el perodo 2010-2014 (FMI 2009). Lamentablemente, no se puede identificar ese tipo de gasto en los formatos de informacin fiscal que da a conocer el rgano Ejecutivo. Como se observa en el cuadro 1, el gasto en subsidios alcanzara su registro ms alto en 2008 con 4.264 MMBs. (609 MM$US), dato que, comparado con el total del gasto pblico del SPNF, aumenta en un 7,8%. Posteriormente se ha previsto que este gasto vaya disminuyendo2, y por tanto disminuye su participacin en el gasto total. Por todo lo anterior, podemos afirmar que las partidas de remuneraciones y de compra de bienes y servicios explican el carcter inflexible del gasto del SPNF. En ese contexto, aunque es indudable
2
Es importante recordar que las cifras de subsidios desde 2010 son proyecciones del FMI.
32
la importancia, en trminos absolutos, del gasto en subsidio de combustibles, es tambin cierto que la anulacin de este tipo de gasto no hubiera cambiado la estructura del gasto pblico, es decir, no habra representado un gran alivio a las presiones actuales que tiene esta estructura. Aunque con esta afirmacin no se desdea la posibilidad de que esos valores pudieran haber sido asignados a otro tipo de gasto, la valoracin de la anulacin del subsidio pasa por un balance de costos y beneficios, en el que resulta indudable que el costo social de la medida anulara el beneficio fiscal de la anulacin del subsidio. Cuadro 1 Subsidios a la importacin de combustibles
Subsidios (MMBs.) 2006 2007 2008 2009 estimado 2010 proyectado 2011 proyectado 2012 proyectado 2013 proyectado 2014 proyectado 1.065 688 4.264 2.309 2.819 2.711 2.654 1.604 1.666 Subsidios (% del gasto total SPNF) 3,4 1,6 7,8 4,2 4,8 5,5 5,0 2,9 2,8
Nota 1: la informacin de subsidios corresponde al Informe del FMI. Nota 2: la relacin de los subsidios con el gasto pblico considera informacin oficial del MEFP de las gestiones 2006 al 2010 (p), y los datos de 2011 a 2014 informacin del FMI. Fuente: elaboracin sobre la base del reporte del FMI Staff Report for the 2009 Article IV Consultation-FMI, y datos del MEFP.
Los lmites de la generacin de ingresos fiscales

La estructura de ingresos del sector pblico tiene dos rubros principales: el primero se refiere a los ingresos que se reciben por
33
recaudacin tributaria, y el segundo, a los ingresos de la renta de los hidrocarburos. Como menciona el informe del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas (MEFP), en 2009 los ingresos ms importantes se originaron por los Hidrocarburos e Ingresos Tributarios, con una participacin de 49% y 36% respectivamente, representando un 86% sobre los Ingresos totales (MEFP 2009). Estas cifras muestran que una disminucin de cualquiera de estos ingresos limitara seriamente la capacidad del sector pblico para llevar adelante sus polticas. En el caso de los tributos, el grfico 15 muestra que los ingresos tributarios han perdido dinmica en su crecimiento durante los ltimos tres aos de la serie, en especial por la cada en la tasa de variacin de los impuestos distintos al Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). De manera particular, el crecimiento de los ingresos por impuestos distintos al IDH se ha detenido desde 2008, motivo por el cual los incrementos en el total de tributos durante esos aos se deben al alza en las recaudaciones de ese impuesto, que grava el valor bruto de los hidrocarburos. Lo evidente es que desde hace tres aos el Estado enfrenta un escenario que no muestra grandes cambios en trminos de recaudacin tributaria, lo que estara justificando que el Gobierno piense en la aplicacin de medidas de ajuste fiscal, ya sea atacando algunos gastos o perfilando medidas destinadas a la obtencin de recursos adicionales. En el caso de la renta de hidrocarburos se conoce, por informacin oficial, que los ingresos registran una disminucin desde 2009, explicada fundamentalmente por una cada de los ingresos por concepto de IVA/IUE que son captados en el sector. Una mirada detallada al rubro IVA/IUE y Otros de la gestin 2009 muestra que un tercio de la recaudacin se realiz en valores fiscales3. Si se considera solamente la recaudacin en efectivo de este grupo de ingresos (IVA, IUE, IT y
Como se indic anteriormente, el D.S. 28984 da un incentivo a compaas petroleras que explotan en campos clasificados como campos petrolferos marginales. Ese incentivo se hara efectivo mediante certificados de notas de crdito fiscal (CENOCREF); posiblemente parte de los papeles que se registran como recaudacin en valores provienen de este incentivo.
34
Grfico 15 Recaudaciones tributarias 2001-2010 (p) (MM$US)
50.000 4.066 911 3.079 2.641 754 1.963 288 1.959 682 3.154 2.325 3.408 3.425 4.323 914 4.382 957
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
35
1.128 1.128 2003 2004 2005
Impuestos sin IDH
20.000 1.415 1.675
15.000 1.415
1.167
1.146
10.000
5.000
1.167
1.146
2001
2002
2006
IDH
2007
2008
2009
2010
Nota:
Informe de Gestin Gubernamental 2010, presentado en enero de 2011.
Fuente: Informe de Gestin Gubernamental 2010, de enero de 2011.
otros), se identifica que entre 2008 y 2009 hubo una disminucin del 19% en la recaudacin, en tanto que para 2010 hubo un aumento del 2% en la misma. Dejando de lado los ingresos que se recibe por IVA/IUE y Otros, resalta claramente desde el ao 2008 un estancamiento en la renta de hidrocarburos IEHD; en otras palabras, ya no se registran las mismas tasas de crecimiento verificadas entre 2005 y 2007. Para lograr nuevamente aumentos importantes en la recaudacin, como sucedi en gestiones pasadas, tendramos que esperar shocks externos de precios o medidas dirigidas a profundizar el control de la evasin y elusin fiscal, o innovar polticas tributarias. En este escenario fiscal, la medida del gasolinazo podra haber sido impulsada con el propsito de elevar significativamente la recaudacin tributaria.
36
Grfico 16 Renta del sector hidrocarburos (en MM$US)

2.440 2.192 2.212 2.100 691 351 302 312 523 495 605 288 1.100 560 600 419 2.600
3.000
2.500 1.718 1.546 436 243 225 248 155 233 75 219 193 2000 2001
IDH Regalas
2.000 343
1.600
1.500 1.010 302 567 391
EIHD, Regalas, IDH, IVA, otros en Mill $US
391 334 288 2005

IEHD
371
193 88 197 214 2002 2003 2004 74 182 181 294 99 139 230 129 144
500
104 78
62 198 131
58 204 109
682
754
918
914
954
996
100
1997
1998
1999
2006
IVA/IUE y Otros
2007
2008 2009 (p) 2010 2011 PGN*

Total
-400
Nota:
las cifras de 2011 fueron sistematizadas del PGE aprobado para esta gestin, pero no se pudo identificar la recaudacin de ingresos tributarios por IVA, IUE y otros para el sector de hidrocarburos.
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), Viceministerio de Tesoro y Crdito Pblico y Ley Financial 2011.
Total Renta de hidrocarburos Mill $US
37
488 438 469 498
1.000
Lmites de la nacionalizacin de los hidrocarburos
Precio del petrleo bajo dominio de los monopolios

La tendencia alcista del precio del petrleo se reanim nuevamente en 2010; durante ese ao el precio promedio del barril de petrleo de Texas fue de $US 79,40. Goldman Sachs, el mayor vendedor de acciones de materia prima de Wall Street, ya pronosticaba a fines de octubre de 2010 que el precio del barril estaba prximo a superar los 100 dlares, cuando ste alcanz el rango de $US 70 a 804. Al iniciar el ao 2011, el barril de petrleo se cotiz en $US 91,68, situacin que sirve para sustentar los pronsticos de entidades y empresas especializadas. Tal es el caso de la Energy Information Administration de los Estados Unidos que, en su reciente Outlook de abril, proyecta un precio promedio anual para el barril de petrleo WTI (West Texas Intermediate) de $US 106 para 2011 y de 114 para 2012 (grfico 17). La explicacin de esta tendencia reside, fundamentalmente, en las necesidades de acumulacin inmanentes al propio sistema capitalista: la bsqueda de ganancias sobre la base de la explotacin del trabajo y del desarrollo de la tecnologa es lo que impulsa al capitalista a competir en la produccin. En el actual contexto, y desde hace varios aos, hay un debilitamiento de la economa de los Estados Unidos
Financial Times de 21/10/2010. http://www.hoy.com.do/economia/2010/10/21/347018/ Petroleo-se-calienta-con-alcistas-apuntando-a-US100-porbarril.
41
Grfico 17 Precio promedio del crudo WTI (1) (en $US/Bbl)

106 114
120
100
80
60
42
1997 1999 2001 2003 2005
40
20
0 2007 2009 2011
1991
1993
1995
(1) WTI es el precio internacional de referencia para el petrleo boliviano.
Fuente: elaboracin del CEDLA con datos de U.S. Energy Information Administration. Short-Term Energy and Summer Fuels Outlook, abril de 2011.
que, al no poder hacer frente a la prdida de competitividad de su produccin, ha motivado que los capitales se trasladen paulatinamente al Asia, principalmente a China e India, donde la fuerza de trabajo es abundante y barata y donde la tecnologa, aunque an no se desarrolla en esos lugares, es asimilada fcilmente. Este desplazamiento de la produccin capitalista es la causa estructural para el aumento de la demanda de materias primas, por lo que la tendencia al alza de sus precios es generalizada5. As, entre 1999 y 2009 China aument su consumo de petrleo en un 93%, llegando a consumir 8,6 MM de barriles diarios; de la misma forma, India increment su consumo en 49%, llegando a utilizar 3,2 MM de barriles diarios6. Un componente adicional para el alza de precios del petrleo, relacionado tambin con el debilitamiento de la economa de los Estados Unidos, se focaliza en el sistema financiero. Como el dlar es la moneda mundial, este pas recurre a su emisin para hacer frente a los permanentes dficit que tiene en sus balanzas comercial y fiscal; con ello no slo provoca inflacin mundial, sino que debilita las exportaciones y, por ende, la produccin del resto de las economas. El segundo factor que determina el alza de los precios del petrleo se concentra en la dinmica de acumulacin de su propio mercado. Como se puede apreciar en el grfico 18, entre 1999 y 2009 existe un permanente dficit en la oferta mundial de petrleo7. Aunque este desequilibrio entre oferta y demanda estara sustentado por la presin de la estructura econmica en expansin, la situacin podra agudizarse si se toma en cuenta que durante los ltimos aos se ha hablado insistentemente del agotamiento inminente de este hidrocarburo.
Durante el ao 2010, el precio promedio de los minerales aument en 57% y el de los alimentos en 27% (con estadsticas de CAN: http://www.comunidadandina.org/estadisticas.asp). Fuente: BP Estatistical Review. La Agencia Internacional de Energa estim la demanda diaria de petrleo para 2010 en 87,8 MM de barriles y en 89,3 MM para el ao 2011. Asimismo el consumo de China en diciembre de 2010 alcanz a 10,4 MM de barriles diarios. www.informador.com.mx/.../2011/.../ precios-del-petroleo-afectarian- recuperacion.htm
6 7
43
Grfico 18 Oferta y demanda mundial de petrleo (en miles de barriles diarios)
90.000
85.000
80.000
44
2001
Produccin
75.000
70.000
65.000 2002 2003 2004 2005

Consumo
1999
2000
2006
2007
2008
2009
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de datos del BP Estatistical Review.
La teora de Gubert, que pronostica el agotamiento de las reservas de petrleo en los Estados Unidos, se ha difundido bastante en los ltimos aos y ha contribuido al estudio de los problemas que enfrenta su oferta. Esta teora plantea el agotamiento natural de un recurso no renovable como el petrleo a medida que se explotan sus yacimientos. El indicador para medir la declinacin de la produccin es la tasa de retorno energtico; sta mide la cantidad de energa que se requiere para la extraccin de un barril de petrleo. El punto crtico, de agotamiento irreversible, se alcanzara cuando se requiera igual o mayor cantidad de energa para extraer un barril de petrleo. Cuando se explotaba los primeros yacimientos, para extraer un barril de petrleo (159 litros) se necesitaba apenas 1,6 litros de petrleo; hoy en da, esta misma operacin requiere entre 11 y 32 litros de petrleo8. Si las reservas probadas son aquellas que pueden ser recuperadas comercialmente en un 90% o ms9, entonces podra afirmarse que implcitamente se est valorando su rendimiento energtico, porque a medida que ste disminuye aumenta el costo de produccin y pone en riesgo su comercializacin. Sin embargo, la magnitud de la cada en la tasa de rendimiento energtico en la produccin de petrleo podra ser menor si se tomara en cuenta que las reservas de petrleo han evolucionado menos dramticamente de lo que se afirma. Asimismo, podra afectar relativamente menos al precio de la energa si se considerase la evolucin en la produccin de sustitutos. As, podemos ver en el cuadro 2 que, pese a la cada del 24,62% de las reservas probadas de petrleo en Norte Amrica y la Unin Europea en los ltimos 20 aos, en el mbito mundial estas han crecido un 32,48% en el mismo lapso, poniendo en entredicho la alarma difundida sobre un agotamiento acelerado.
8 9
Clculo propio basado en: http://es.wikipedia.org/wiki/Tasa_de_retorno_energ%C3%A9tico http://www.oilproduction.net/cms/index.php?option=com_content&view=article&id=987:d efinicion-de-reservas-petroleras&catid=57:reservorios&Itemid=121#probadas
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Cuadro 2 Reservas probadas de petrleo (en miles de MM de barriles)

1989 Pases OPEP Norte Amrica Unin Europea Pases no OPEP Unin Sovitica Total reservas Fuente: BP Estatistical Review. 763,2 97,9 7,7 70,2 67,3 1.006,3 1999 831,9 69,5 9,0 87,9 87,2 1.085,5 2009 1.029,4 73,3 6,3 101,3 122,9 1.333,2
Lo que sucede en este mercado es que las empresas petroleras monoplicas, que detentan el control de la produccin y tecnologa del petrleo, tienen gran influencia para fijar tambin rentas monoplicas en la economa capitalista y exacerbar con ello el alza de precios. Gozan de este privilegio debido a su poder econmico, que les permite controlar la produccin de energa, que es neurlgica para poner en marcha la estructura productiva del capitalismo. Gracias a este monopolio, las empresas petroleras presionan para obtener ganancias extraordinarias muy por encima de la tasa de ganancia media social. Por ejemplo, en 2007 el costo de produccin de PEMEX en sus campos ms productivos en Cantarell ascendi a $US 4,36 por barril10; sin embargo, ese mismo ao el precio promedio del barril de petrleo fue de $US 72,20, es decir, tuvo una tasa de ganancia de 1.556%, cuando la tasa de inters libor a 6 meses el 31 de diciembre de 2007 fue del 4,6%11.
10
Este aumento se explica por un incremento de los precios y el consumo de gas para bombeo neumtico; mayores gastos de mantenimiento; el aumento de los precios de los equipos y servicios asociados a la produccin y la madurez promedio de los campos petroleros. http://www.pemex.com/index.cfm?action=content&sectionid=136&catid=11895 http://indicadoreseconomicos.bccr.fi.cr/indicadoreseconomicos/Cuadros/frmVerCatCuadro. aspx?idioma=1&CodCuadro=%20342
11
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Con estas ganancias, es muy difcil creer que no pueda desarrollarse una tecnologa energtica capaz de hacer frente al agotamiento del petrleo mediante la explotacin de yacimientos geolgicamente ms complicados o mediante otros sustitutos. Sin embargo, como el incentivo que las empresas petroleras dan a la produccin de biocombustibles tiene la finalidad de garantizar mayores ganancias, el desarrollo tecnolgico estar siempre subordinado a la mejora de los mrgenes de los beneficios que dicha produccin de sustitutos pueda brindar al capital. Se puede colegir que la produccin de sustitutos no se justifica en la actualidad, pues su rendimiento estara muy por debajo del que todava ofrece el petrleo. Sin embargo, la elevacin sostenida del precio del petrleo est generando las condiciones para que la produccin de sustitutos, especialmente de biocombustibles, se haga rentable, sin importar la lgica amenaza para la seguridad alimentaria del planeta que ello supone. La estructura monoplica de la produccin de petrleo est dominada por cuatro petroleras, segn el ranking mundial de empresas publicado por la Revista Fortune Global en 2008: Royal Dutch Shell, de Inglaterra-Holanda, Exxon Mobil, de Estados Unidos, British Petroleum, de Inglaterra, y Chevron, de Estados Unidos. Sin embargo, el debilitamiento de las economas de Estados Unidos y Europa, al parecer, estara propiciando el surgimiento de un nuevo bloque de poder, conformado por siete empresas estatales que no pertenecen a los pases desarrollados. Segn el ranking de las 50 empresas petroleras ms importantes de Energyintel, las empresas estatales que estaran disputando el dominio del sector seran: ARAMCO, de Arabia Saudita, NIOC, de Irn, PDVSA, de Venezuela, CNPC, de China, Petrobrs, de Brasil, Gazprom, de Rusia, y Petronas, de Malasia12.
12
Fuente: http://www.energyintel.com/DocumentDetail.asp?document_id=245527. Este ranking es de 2007; su elaboracin cuestiona el ranking de la revista Fortune porque utiliza criterios que estn orientados a las operaciones productivas, como volumen de reservas, produccin y capacidad de refinacin, dando menor importancia a los criterios financieros, como el volumen de ventas y de ganancias.
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La disputa por el monopolio del petrleo tambin est acompaada por la presin que ejerce sobre el mercado la Organizacin de Pases Productores de Petrleo (OPEP), de la que forman parte las tres empresas estatales ms importantes: Aramco, NIOC y PDVSA. Esta organizacin gracias a que los pases asociados controlan el 77,2% de las reservas mundiales y el 41,4% de la produccin asigna cuotas de produccin a los pases miembros, de modo que cuando los precios estn bajos puede restringir la oferta y ocasionar su alza. Por todo ello, se puede afirmar que detrs de las relaciones de oferta y demanda de petrleo, lo que explica el alza de su precio es la necesidad de garantizar la concentracin y acumulacin de capital, para permitir a las empresas monoplicas tener un mayor control de las rentas extraordinarias provenientes de la produccin petrolera. Queda claro que el grado de concentracin y centralizacin al que ha llegado el monopolio de la produccin de energa rompe con todos los principios del libre mercado. Finalmente, cabe mencionar que en la dinmica propia del sector petrolero tambin existe un factor financiero que impulsa artificialmente los precios al alza. Desde 1992 se han creado fondos de inversin que negocian con todo tipo de valores; gracias a la tendencia alcista de los precios del petrleo y a su alta volatilidad, estos fondos estn concentrando sus carteras en valores futuros de petrleo, ocasionando con ello el incentivo financiero para el alza.
Presencia estatal y control transnacional en el sector

El control de las reas de produccin El Gobierno del MAS anunci el 1 de mayo de 2006 la que se presenta como la mayor de las reformas implementadas en su gestin y como la medida que habra transformado la economa nacional de manera radical: la nacionalizacin de los hidrocarburos.
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El Decreto Supremo 28701 contempl dos elementos fundamentales: (i) la imposicin de una obligacin temporal a los campos gasferos considerados grandes, consistente en el pago de un impuesto adicional del 32% sobre el valor de la produccin por el lapso de 180 das, condicionado a la migracin de los contratos petroleros firmados por las compaas extranjeras, y (ii) la compra de las acciones de cinco empresas que en el pasado pertenecieron al Estado, y que debera realizarse en el nmero necesario para alcanzar el 50% ms 1 del paquete accionario de cada una de ellas, de manera de garantizar el control estatal. Mientras la primera medida se orientaba a presionar a las empresas transnacionales al cumplimiento de la transformacin de los contratos de riesgo compartido en otros de diferente tipo, obligacin prescrita por la Ley 3058, del 17 de mayo de 2005, la segunda se orientaba a convertir a las empresas Andina, Chaco, Transredes, Empresa Boliviana de Refinacin y a la Compaa Logstica de Hidrocarburos de Bolivia en socias de la empresa pblica YPFB, que volvera a participar en los negocios hidrocaburferos. Dems est decir que esta segunda medida no recurrira a la expropiacin, como ocurri en el pasado, ni tampoco tena el propsito de excluir la inversin extranjera de las actividades econmicas para dar lugar al monopolio estatal, como tambin sucedi en el pasado. Aunque legalmente se defini que las reservas y la produccin de hidrocarburos son de propiedad del pueblo boliviano, la nacionalizacin al disponer el retorno de YPFB a la actividad hidrocarburfera en condiciones precarias y sometida a la libre competencia con las empresas transnacionales permiti que las reservas y la extraccin que es lo que les da valor econmico continuasen en manos de estas, cuyos intereses se supone que deberan afectarse. Para conocer el resultado de la nacionalizacin en trminos de participacin estatal en el sector de hidrocarburos, observamos, en primer lugar, la evolucin de la participacin de las distintas empresas en el control de las reas petroleras.
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El cuadro 3 muestra que el Estado ha incrementado su participacin en el control de las reas petroleras luego de la nacionalizacin, pasando de no tener reas petroleras bajo su control en el ao 2004, a controlar el 47% del total de la superficie de las reas petroleras en 2010, a travs de YPFB Corporacin y de sus empresas subsidiarias Andina y Chaco. Adems, se debe considerar que en una superficie de aproximadamente 4,9 MM de hectreas, sujetas a convenios de exploracin con PDVSA de Venezuela, GTLI de Bolivia, YPF de Argentina y Petrobrs de Brasil, la estatal YPFB posee la exclusividad para convertirse en el futuro en socia mayoritaria de posibles sociedades mixtas. Sin embargo, se debe tomar en cuenta que este incremento inusitado se debe principalmente a la inclusin, en aplicacin de la Ley 3058, de 56 reas reservadas para YPFB, equivalentes a ms de 10 MM de hectreas. Como consecuencia de esas disposiciones, las reas en explotacin pasaron a ser minoritarias, aunque en sentido estricto son las que contienen las reservas de valor comercial probado. Hay que enfatizar que en estas reas la nacionalizacin respet ntegramente los derechos de las empresas extranjeras, bajo la concepcin de que la inversin extranjera es imprescindible, aunque ello haya relegado definitivamente toda antigua crtica a su ilegalidad por parte del MAS. El D.S. 29130 de mayo de 2007 permite a YPFB realizar actividades de exploracin y explotacin en reas reservadas, de manera directa y en asociacin mediante sociedades annimas mixtas (SAM), previa la firma de contratos de exploracin y explotacin en reas reservadas (CEEAR). Para conformar esas SAM se establecen las siguientes condiciones: (i) que sean empresas de Estados con los que Bolivia tiene acuerdos de cooperacin energtica, (ii) que hayan ganado una licitacin pblica internacional o (iii) que haya suscrito convenios de estudio. A su vez, esos convenios de estudio deben cumplir con las siguientes condiciones: (i) que sean empresas de reconocida experiencia, (ii) que los costos de los estudios estn totalmente a cargo de las empresas, (iii) no se puede acordar ms de un convenio por rea
50
Cuadro 3 reas de operacin petrolera 2004-2010

2004 Exploracin/explotacin ha 3.344.671 1.252.750 36% 28% 14% 0% 144.425 0% 311.838 111.675 57.600 27.250 22.800 12.500 0% 1.825 100% 94% 12.753.565 0% 100% 0% 1% 1% 2% 4% 25.250 0% 37.625 57.600 27.250 22.800 5.000 2.500 1.825 760.371 6% 10% 99.338 112.000 1% 13% 5% 8% 4% 3% 1% 0% 0% 100% 5% 14.375 0% 130.050 271.953 2% 17% 331.875 3% 111.000 15% 591.250 5% 188.525 25% 1.031.250 8% 76.859 10% 902.275 442.875 10% 26% 3.344.671 1.252.750 1.108.109 779.775 442.875 271.953 144.425 112.000 99.338 62.875 57.600 27.250 22.800 5.000 2.500 1.825 13.513.936 100% 0% 5.778.191 45% 5.778.191 % ha % ha % ha Exploracin Explotacin Total % 43% 25% 9% 8% 6% 3% 2% 1% 1% 1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 2010
Operador
YPFB
Petroandina SAM
GTLI SAM
Petrobras Bolivia 1
1.125.970
Repsol
Andina (YPFB Andina)
Petrobras SAM
Chaco (YPFB Chaco)
YPF SAM
51
Pluspetrol
Total E&P
BG
Vintage
Petrobras Energa
Matpetrol
Dong Won (GTLI) 2
Canadian
Suma total
3.161.033
(1) La Ley 079 de diciembre de 2010 aprueba el Contrato de Cesin del Contrato de Operacin del rea Ita de Total & EP a Petrobras Bolivia e YPFB Chaco, convirtindose Petrobras Bolivia en el nuevo operador del campo.
(2) La Ley 075 de diciembre de 2010 aprueba el Contrato de Cesin del Contrato de Operacin del rea Palmar de Dong Won a GTLI, convirtiendo a esta ltima en el nuevo operador.
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de la Ley 3910, la Ley 3911, el D.S. 0676 e informacin de YPFB y medios de prensa.
reservada, y (iv) la duracin no puede ser mayor que un ao calendario. Si los resultados de los estudios resultaran positivos, se podra pasar a establecer contratos CEEAR entre YPFB y la sociedad annima mixta, en que la empresa estatal debera tener obligatoriamente por lo menos el 50% ms 1 de las acciones. Las condiciones de este complicado mecanismo y los resultados hasta ahora verificados parecen confirmar la presuncin de que su establecimiento estuvo guiado por la intencin de eludir el recurso de las licitaciones internacionales y realizar la eleccin de socios de manera discrecional, como ocurre con los casos de Petroandina y GTLI, cuyos socios principales son la empresa estatal venezolana PDVSA y la empresa que desarrolla el proyecto del Mutn, Jindal S&P, respectivamente. La empresa GTLI participa mediante convenios de estudios en cuatro reas, con una superficie total de 1.252.750 hectreas. Ellas son: (i) Bloque Ro Beni, ubicado en los departamentos de La Paz, Pando y Beni, (ii)) Bloque Almendro, ubicado en el departamento de Santa Cruz, (iii) Bloque Itacaray, ubicado en el departamento de Chuquisaca, y (iv) Bloque Cupecito, situado en el departamento de Santa Cruz. Por otra parte, Petroandina participa en 12 reas, con una superficie total de 3.344.671 hectreas; la empresa argentina YPF cuya accionista mayoritaria, con el 84%, es la espaola Repsol, operar en tres reas de estudio con una superficie total de 112.000 hectreas y Petrobras operar en tres reas de estudio con una superficie de 271.953 has. El control de las reservas de hidrocarburos En el caso de las reservas de hidrocarburos, se puede sostener tambin que la presencia de las empresas transnacionales es dominante. Pese a la disposicin de la Ley 3058, que define la propiedad nacional de las reservas disposicin refrendada por la Constitucin Poltica del Estado aprobada en 2009, el control efectivo de estas depende de las operadoras, pues son las que, al convertirlas en bienes de uso accesibles, les permiten asumir un valor de cambio o precio
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en el mercado internacional. De hecho, su propia conservacin, como veremos ms adelante, depende de la gestin tcnica y de la administracin directa de los campos petroleros donde residen, operados por las empresas transnacionales. El cuadro 4 refleja los volmenes de las reservas de hidrocarburos que se hallan bajo control de los diferentes operadores. Para actualizar dichas magnitudes, se proyectaron las reservas para el ao 2009, a partir de la deduccin de los volmenes producidos entre 2005 ao de la ltima certificacin publicada en detalle por YPFB y el 31 de diciembre de 2008. Como se puede ver, las empresas Petrobras, Repsol y Total E&P controlaban en 2005 el 83,4% de las reservas de gas natural y petrleo, expresadas en trminos energticos; esta participacin se increment para el ao 2009, llegando al 85,2% del total de reservas. Por el contrario, el control de las reservas por parte de YPFB, a travs de las subsidiarias Andina y Chaco, era de slo el 12% en 2005 y disminuy al 11% en 2009. Para observar la evolucin de las reservas de hidrocarburos de manera ms detallada, las clasificamos de acuerdo al tamao de los reservorios que las contienen en: (i) aquellas que se encuentran en los megacampos gasferos, que son nuevas y se hallan a gran profundidad, y (ii) las reservas del resto de los campos, que se encuentran en campos superficiales, con muchos aos en produccin. Segn el grfico 19, los megacampos contenan el 85% de las reservas probadas de gas natural y petrleo, mientras que los campos convencionales, el restante 15%. Se debe sealar tambin que la proporcin de petrleo respecto al total de hidrocarburos, tanto en los megacampos como en el resto de campos, no supera el 15%. Esto revela la limitacin a la que se enfrenta la produccin de petrleo y la consecuente produccin de diesel y gasolina para el consumo interno.
53
Cuadro 4 Reservas probadas de hidrocarburos por operador 2005-2009

2005 Reservas en Kbep Petrleo 21.552 24.968 7.531 163.148 932 1.302 4.669 191.733 49.292 506 220 42 465.896 4.997.617 540 0,00% 100,00% 220 0,00% 2.696 0,10% 603.954 12,10% 2.381.440 47,70% 1.998.266 554.662 2.190 497 4.176.632 53.844 1,10% 36.170 26.748 0,50% 15.390 29.566 0,60% 18.801 779 2.500 152.765 49.292 506 69 42 389.171 1.181.902 23,60% 990.287 146.353 108.789 2,20% 95.630 7.108 277.321 5,50% 205.187 14.560 330.598 6,60% 259.553 15.196 274.749 219.747 102.738 1.136.640 18.801 16.170 38.669 2.151.031 603.954 2.695 69 540 4.565.803 Total % Gas natural Petrleo Total Reservas en Kbep % 6,00% 4,80% 2,30% 24,90% 0,40% 0,40% 0,80% 47,10% 13,20% 0,10% 0,00% 0,00% 100,00% 2009 *
Operador
Gas natural
Andina
309.046
Chaco
252.353
Vintage
101.258
Repsol (ex Maxus)
1.018.754
Petrobras Energa
28.634
54
Pluspetrol
25.446
BG Bolivia
49.175
Petrobras Bolivia
2.189.707
Total & EP Bolivie 1
554.662
Dong Won 1
2.190
Matpetrol
Canadian Energy
497
Total
4.531.721
(*) Proyectado: reservas de 2005 menos produccin a 31 de diciembre de 2008.
(1) Las Leyes 075 y 079 de diciembre de 2010, transfirieron los derechos de Dong Won en el campo Palmar a la empresa GTLI y los derechos de Total E&P en el campo Ita a Petrobras Bolivia, con lo que las segundas se convirtieron en operadoras de dichos campos.
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin de YPFB.
Grfico 19 Reservas probadas (1) de hidrocarburos por tamao de campo (enero de 2010)
100%
12% 15% 15%
90%
80% 88% 85%
70% 85%
60%
55
GN (Kbep)
Megacampos Los dems campos
50%
40%
30%
20%
10% Total (Kbep)
0%
Petrleo (Kbep)
(1) Proyectadas: reservas 2005 menos produccin 2005-2009.
Debido al peso de sus reservas, es posible prever que el potencial de las empresas operadoras extranjeras proviene de los cuatro megacampos en explotacin: (i) San Alberto y (ii) San Antonio, controlados por Petrobras, que posee el 35% de las reservas, YPFB-Andina, que posee el 50% (25% YPFB y 25% Repsol S.A.) y Total E&P Bolivie, que posee el restante 15%; (iii) Margarita, controlado por Repsol S.A., que posee 37,7% de las reservas, BG, que posee el 37,5% y Pan American Energy-British Petroleum poseen el 25%; y (iv) Ita, que est pronto a entrar en produccin, es controlado por Petrobrs, que posee el 30% de las reservas, Total E&P Bolivia, el 41%, YPFB-Chaco, el 4% y BG, el 25%13. Cuadro 5 Reservas de hidrocarburos a 31/12/2009 (Kbep)
Petrleo Megacampos Resto Total 344.399 44.772 389.171 G.N. 3.482.228 621.658 4.103.886 Total 3.826.627 666.430 4.493.057
Fuente: elaboracin del CEDLA con base en informacin YPFB.
El ejercicio del grfico 20 es una estimacin de la reduccin de las reservas probadas existentes en 2005, considerando el registro histrico de su produccin hasta la actualidad. Segn esta estimacin, en los campos convencionales las reservas de gas y de petrleo deberan agotarse en los prximos tres aos. Se debe sealar adems que en la evolucin de la produccin de gas natural y petrleo se ha producido una transicin muy rpida respecto a las fuentes de produccin. Hasta el ao 2000 el 100%
13
Existen adems dos megacampos cuyas reservas an no se certifican: (i) Huacaya, operado por Repsol S.A., con el 37,5% de las reservas, por BG con el 37,5% y por Pan American Energy con un 37,5%; (ii) Incahuasi, operado por Total E&P Bolivie con 80% de reservas y por Tecnopetrol con el 20% (Energy Press 489, marzo de 2010). En el campo Ita, recientemente Total E&P Bolivie transfiri a Petrobras el 30% de las reservas y el control del campo; asimismo YPFB-Chaco compr a Total E&P Bolivie el 4% de sus acciones (Erbol 15/02/2011).
56
Grfico 20 Declinacin de reservas

Gas natural (millones de BPE)
4.600
4.400
4.200
4.000
3.800
3.600 2005 Petrleo (millones de BBL)

3.400 2006 2007 2008
a 01/01/2005
2009
2010
57
2005 2006 2007 2008
500
400
300
200
100 2009 2010
a 01/01/2005
Fuente: elaboracin del CEDLA con estadsticas de YPFB.
de la produccin de gas natural y petrleo provena de campos convencionales. Desde el ao 2005, la produccin de los megacampos ya supera a la produccin de los campos convencionales. Para el ao 2010, el 65% de la produccin de gas natural y petrleo proviene de los megacampos. Es decir que la produccin de gas y de petrleo durante los prximos aos depender de los megacampos. En el caso del petrleo resulta ms patente que su produccin est y estar asociada en el futuro cercano a la produccin de gas natural. A partir de un ejercicio de aplicacin de la clasificacin de campos que disponen las normas sectoriales, hemos proyectado las reservas de petrleo en los diferentes campos a cargo de las operadoras, partiendo siempre de las reservas certificadas en 2005 y deduciendo la produccin hasta diciembre de 2009. El resultado es que las principales reservas de petrleo alrededor del 90% se hallan en manos de las empresas Petrobras, Repsol y Total E&P, que operan los megacampos gasferos. Tambin se puede conocer que el 84% de las reservas de petrleo se hallaran en los campos gasferos y slo el 15%, en los campos clasificados como petroleros (grandes y marginales). Asimismo, se revela que cerca del 1% de las reservas de petrleo se encontrara en campos que, pese a tener certificadas reservas de petrleo en 2005, no han estado en produccin durante el perodo 2005-2009. Finalmente, se debe enfatizar que a partir de la certificacin de reservas realizada por la empresa Ryder Scott por encargo de YPFB, que revela una cada significativa de las mismas, las proyecciones oficiales de extraccin de hidrocarburos y los proyectos de utilizacin de estos en fases ms avanzadas como la industrializacin, quedan totalmente cuestionados en su viabilidad. Como se puede observar en el cuadro 7, las reservas probadas de hidrocarburos han disminuido en cerca del 58% respecto a las reservas proyectadas tomando en cuenta la certificacin de 200514; de manera especfica, las reservas de gas natural habran descendido en un 52% y las de petrleo y condensado, en un 39% aproximadamente.
14
Ver cuadro 5 de este documento.
58
Cuadro 6 Campos y reservas de petrleo por operador (en barriles)

Reservas * Gasfero 5 14 4 3 5 3 3 1 38 15% 13 58.127.725 49.218.582 327.101.524 84% 3.358.852 1% 1 505.128 42.093 69.129 2.233 7.095.464 3 422.472 164.359 1 1.152.480 191.303 1.404.678 144.729.066 1.343.354 152.536.106 1 706.403 13.803.999 27.960 7 6.304.228 7.114.922 1.754.142 15.173.292 14.538.362 152.536.106 146.133.744 2.495.834 778.135 7.097.697 69.129 505.128 42.093 49.218.582 388.588.102 Otro ** Dic. 2009 Total reservas BBls.
Campos
Operador
Petrolero Dic. 2009 Reservas en c.petroleros Dic. 2009 Reservas en otros Dic. 2009 Reservas en c.gasferos
Marginal/ pequeo -
Grande
Participacin porcentual en reservas 4% 4% 39% 38% 1% 0% 2% 0% 0% 0% 13% 100% 100%
Andina
Chaco
Petrobras ***
Repsol
BG
59
Pluspetrol
Vintage
Matpetrol
Dong Won
Canadian Energy
Total E&P Bolivie
Total
18
Participacin %
(*)
Equivale a saldo en reservas de enero 2005 menos produccin 2005-2009.
(**) Campos con reservas probadas en enero 2005 pero sin produccin entre 2005 y 2009.
(***) Incluye Petrobras Bolivia y Petrobras Energa.
Cuadro 7 Reservas certificadas por Ryder Scott a 31/12/2009 (Kbep)

Gas natural Probadas Probables Posibles Total 1.684.056 628.556 1.062.277 3.374.888 Petrleo 9.594 7.301 1.783 18.679 Condensado 200.520 91.066 196.738 488.325 Total 1.894.170 726.923 1.260.798 3.881.892
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de reportes de la Agencia Boliviana de Informacin y de la Agencia de Noticias Fides.
Declinacin de la produccin y presencia estatal Los elementos centrales de la situacin del sector hidrocarburos en el pas son el estancamiento de la produccin de gas natural y la declinacin paulatina de la produccin de petrleo. A pesar de la modificacin de la ley de hidrocarburos y la denominada nacionalizacin, la presencia del Estado como principal protagonista del desarrollo energtico no se ha producido, y ste slo ha gozado de la extraordinaria dinmica de las cotizaciones internacionales de materias primas, entre ellas las de los hidrocarburos. Aunque las condiciones para cada producto son particulares, la condicin general que determin esta situacin ha sido la permanencia del control de la produccin por parte de las empresas transnacionales, que han priorizado la monetizacin acelerada de las reservas existentes a travs de la exportacin por sobre la bsqueda de nuevas reservas de petrleo que permitiesen la provisin de combustibles para el mercado interno. Esa situacin de preeminencia de las empresas transnacionales en el control de la produccin de hidrocarburos se destaca en el cuadro 9, en el que se comprueba que el grueso de la produccin cerca del 80% contina en manos de las operadoras extranjeras. El Estado, en cambio, slo participa en la produccin del restante 20% mediante las empresas Andina y Chaco, en asociacin con empresas extranjeras.
60
Cuadro 8 Produccin de gas natural, petrleo, condensado y gasolina natural

2000 312,2 31,4 84,3 137,6 135,0 156,2 239,3 35,8 36,3 39,5 46,4 50,9 250,2 472,8 582,1 486,6 783,1 1.190,2 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1.261,0 48,8 265,4 2007 1.347,5 49,3 277,7 2008 1.396,8 38,9 275,6 2009 1.202,2 40,7 241,9 2010 1.409,9 42,9 279,8
1998
1999
61
GN (MMpcd)
272,4
221,4
Petrleo, condensado gasolina (Mbd)
37,8
32,5
kBEPD
83,9
70,0
Grfico 21 Produccin de GN, petrleo, condensado y gasolina segn operador (MMpcd y Mbd)
60 50 40 30 20 10 0 2003
Gas natural (MMpcd)
1.600
1.400
1.200
1.000
800
Gas natural (MMpcd)
62
2004 2005 2007
600
400
200
0 2008 2009 2010
2002
Petrleo, condensado y gasolina natural (Mbd)
Asimismo, la informacin destaca que el control de la produccin por las empresas transnacionales ha ido creciendo en los ltimos cinco aos; en especial, es patente el incremento de la participacin de Petrobras, que pas del 47% en 2004 al 63% en 2009. Situacin de la produccin de refinados de petrleo El petrleo o los lquidos con que se provee a las refineras provienen de dos tipos de yacimientos. Por una parte estn los hidrocarburos que en el yacimiento y al extraerlos a la superficie se encuentran en forma lquida; se los conoce como petrleo crudo. Estos son los hidrocarburos de mayor calidad porque basta aplicar mtodos primarios de destilacin para obtener gasolina y diesel de buena calidad. Los otros son los hidrocarburos que se encuentran en forma gaseosa en el yacimiento, y que al extraerlos se convierten en lquidos del gas. La gasolina natural, condensados y gases licuados de petrleo entran en esta categora. Por las caractersticas geolgicas de las reservas en Bolivia, particularmente en los megacampos, la produccin de petrleo est asociada a la produccin de gas natural; por lo tanto, los lquidos ligeros, como es el caso de los condensados y la gasolina natural, existen en proporciones ms abundantes. La tecnologa que emplean las refineras es an primaria y, por lo tanto, no es la adecuada para obtener los combustibles convencionales como la gasolina y el diesel a partir de los lquidos del gas natural. Las dos refineras ms importantes15, que pertenecen a YPFB, an no cuentan con esta tecnologa16. La refinera ms grande, Gualberto
15
Ambas refineras procesaron en 2010 el 93% del petrleo que se entreg a las refineras (Boletn Estadstico YPFB 2010). La moderna tecnologa de la refinacin excede la simple separacin de los diversos productos tiles que se encuentran en el petrleo crudo y el refinador, a travs de procesos de conversin que cambian la estructura qumica de algunas fracciones, puede modificar su rendimiento de modo que se adecue a la naturaleza de la demanda. Dentro de los procesos de conversin, se encuentran los conocidos como cracking, para convertir las fracciones pesadas en hidrocarburos lquidos, y la isomerizacin, para elevar el octanaje de las gasolinas livianas de bajo octanaje http://www.shell.com.ar/home/content/arg/aboutshell/ shell_businesses/chemicals/refinement/.
16
63
Cuadro 9 Produccin de hidrocarburos por operador (porcentaje)

2003 42,4 4,62 16,93 19,6 0 1,14 4,95 2,96 0,07 100 100 100 0,04 0,04 2,57 1,33 4,66 4,72 3,85 1,75 0,03 100 0,15 1,73 2,58 4,96 11,01 8,74 15,56 13,64 12,91 24,92 10,84 12,86 12,72 9,83 9,54 2,6 3,49 1,84 0,02 100 2,94 2,7 2,69 2,76 44,2 53,99 54,57 57,2 2004 2005 2006 2007 2008 58,79 2,68 12,43 8,69 8,45 3,2 3,66 2,07 0,03 100 2009 60,48 2,63 12,17 7,54 8,13 3,61 3,45 1,95 0,03 100
Operador
2002
Petrobras Bolivia
21,97
Petrobras Energa
YPFB Chaco S.A.
20,37
64
YPFB Andina S.A.
26,95
Repsol
Pluspetrol
1,41
BG Bolivia
11,56
Vintage
3,62
Matpetrol
0,03
100
Villarroel, entr en servicio en 1949; la segunda refinera, Guillermo Elder, lo hizo en 1962. Ambas emplearon hasta 1978 la tcnica primaria de refinacin atmosfrica para refinar crudo. Desde ese ao ambas plantas implementan la destilacin al vaco para la produccin de aceites lubricantes con los residuos de petrleo provenientes de la destilacin atmosfrica17. Conforme a la poltica privatizadora18, en diciembre de 1999 YPFB vende ambas refineras a la empresa Petrobrs por 104 MM$US, que constituy con ambas la Empresa Boliviana de Refinacin S.A. Entre 2000 y 2007 Petrobras no realiz ninguna inversin para mejorar la capacidad de produccin de las refineras. En mayo de 2007, mediante el D.S. 29128, estas refineras pasan nuevamente a manos de YPFB cuando sta las compra por 112 MM$US. De modo que la capacidad instalada para procesar 43.500 barriles de petrleo por da con la que cuentan actualmente ambas refineras no se ha modificado desde 1979. Ni YPFB, ni Petrobrs tomaron en cuenta que la tecnologa usada no era suficiente para atender las necesidades crecientes del mercado interno, pues desde 1992 en Santa Cruz se forman empresas privadas de importacin de diesel de los mercados de Argentina y Chile19. Sin embargo, YPFB proyecta implementar para 2013 tecnologa moderna en Gualberto Villarroel, con la instalacin de una planta de isomerizacin de gasolina liviana con capacidad para procesar 8.000 barriles por da20. El abandono del mercado interno muestra que no existe una poltica energtica que priorice las necesidades internas del aparato productivo. sta, aun hoy, privilegia la exportacin de los hidrocarburos como materia prima. Carlos Villegas, presidente de YPFB, seal en una exposicin en Ro de Janeiro que la mayor parte del gas natural
17 18 19 20
Energy Press, mayo de 2007. Ley 1330 de 24 de abril de 1992, Ley de Privatizacin. Energy Press, mayo de 2007. Boletn YPFB, Cochabamba se proyecta como polo industrial del gas natural, febrero de 2010.
65
producido en Bolivia tendr como destino los mercados de exportacin, y que est en marcha la difusin del plan de exploracin que ser presentado a diferentes foros mundiales con el objeto de captar inversiones petroleras21. Esto muestra la incapacidad del Estado para delinear una poltica energtica propia: dependemos de la inversin extranjera y de los mercados extranjeros. En el cuadro 10 se puede observar que la capacidad de utilizacin de las refineras est al lmite y que el aumento de la capacidad en Gualberto Villarroel desde 2013 no solucionar el dficit en la produccin de diesel y podra no ser suficiente para la produccin de gasolina. Mientras tanto, el incremento de la demanda en el mercado interno presionar aun ms un aumento en las temidas importaciones. A propsito, el plan de inversiones de YPFB 2009-2015 no contempla mayores inversiones para mejorar la tecnologa en las refineras, y en lo que hace al diesel y al GLP, las proyecciones de la oferta son permanentemente deficitarias. Frente a ello, es posible esperar que la solucin para evitar el desangramiento econmico de Bolivia22 debido a la subvencin de combustibles importados sea la que se plante con el D.S. 0748, conocido como gasolinazo, es decir, imponer al mercado interno precios monoplicos fijados artificialmente. En el cuadro 11 vemos la oferta y demanda de los cuatro principales productos que se obtienen de las refineras: gas licuado de petrleo (GLP), gasolina especial, diesel y crudo reconstituido. Estos cubrieron el 83% de lo producido por las refineras en 2009. Obsrvese en el cuadro 11 la demanda deficitaria de -11,45% de GLP, de -11,48% de gasolina especial y de -49,99% de diesel. En cambio la oferta de petrleo reconstituido, que es el residuo de petrleo que queda luego de los procesos de destilacin atmosfrica y al vaco, y que no se puede procesar con la actual tecnologa, est totalmente destinada a la exportacin.
21 22
Energy Press 533, febrero de 2011. Palabras del portavoz presidencial, Ivn Canelas, horas despus del gasolinazo: (http:// www.cambio.bo/noticia.php?fecha=2010-12-28&idn=35490)
66
Cuadro 10 Capacidad de operacin instalada y utilizada de las refineras (en Bbl da)
Refinera Gualberto Villarroel Guillermo Elder Oro Negro Parapet Reficruz Capacidad nominal 25.300 18.000 3.200 200 2.000 Capacidad utilizada 24.461 15.252 2.756 29 0 Porcentaje de utilizacin 96,68% 84,73% 86,12% 14,7% 0
Fuente: Ministerio de Hidrocarburos y Energa.
Cuadro 11 Oferta y demanda de productos de refineras 2009 (en BEP da)

Productos refinados GLP Gasolina especial Diesel Petrleo reconstituido Mercado interno Oferta 6.875 12.425 10.596 6.219 Demanda 7.758 14.036 21.184 0 Importacin/ exportacin -888 -1.611 -10.589 6.219 % Dficit de oferta - 11,45% - 11,48% - 49,99% 0%
(1) Las cifras importaciones/exportaciones no corresponden a las exportaciones/importaciones de ese ao, porque los dficit se ajustan con las variaciones en inventarios. (2) Incluye el GLP que sale de plantas de tratamiento de gas natural. Fuente: elaboracin del CEDLA con datos de BEN, Ministerio de Energa e Hidrocarburos.
El petrleo reconstituido, que en 2009 era el 16% de lo producido en refineras, ser utilizado en la planta de isomerizacin para producir 8.000 barriles diarios de gasolina liviana. Si se asume que el 100% de esa produccin ser de gasolina especial, y que la tasa de crecimiento anual de la demanda ser del 5,64% que es la tasa promedio entre 2000 y 2009, la produccin adicional lograr cubrir la demanda y obtener un excedente de 1.961 barriles equivalentes de petrleo por da para el ao 2014 (el 11,22% de la demanda). Sin embargo, la evolucin de la tasa de crecimiento de la gasolina, que se observa
67
en el grfico 22, ha sido muy inestable, teniendo un crecimiento muy fuerte desde 2006. Este crecimiento puede estar impulsado por el bajo costo relativo de la gasolina en el mercado interno, que estimula el crecimiento del transporte y del contrabando. La tasa de crecimiento anual promedio de la demanda de GLP, que durante el perodo observado ha sido del 3,69%, es ms estable, y correspondera en una mayor proporcin al aumento efectivo de su demanda. YPFB pondr en funcionamiento en 2013 dos plantas que separarn GLP del gas natural: la planta de Ro Grande, que tendr una capacidad de 2.754 barriles equivalentes de petrleo por da, y la de Gran Chaco, con una capacidad de 15.542 barriles equivalentes de petrleo por da23. La proyeccin de la demanda de GLP para 2014, a una tasa anual de crecimiento del 3,69%, es de 9.300 barriles diarios equivalentes de petrleo. En este caso, el dficit de demanda ser superado ampliamente, quedando un supervit de 18.296 barriles. Lo curioso es que estos excedentes no estn contemplados en el plan de inversiones de YPFB 2010-2015, que permanente registra dficit en la oferta de GLP. Habr que esperar que sta no sea nicamente una noticia meditica, tal como se constat respecto a la fase de exploracin y explotacin, cuando recurrentemente se habla de los logros de la nacionalizacin, que en los hechos no existen. En el caso de las tasas de crecimiento de la demanda de diesel, estas son tan voltiles como las de la gasolina especial, siendo del 5,97% el promedio anual del perodo. De continuar esa tasa, y sin previsin de un aumento de la produccin, en 2014 la demanda de diesel sera de 28.309 barriles diarios, por lo que el dficit llegara al 63%. Los componentes de esta demanda son ms variados: en 2009 el 63% correspondi al transporte, el 29% a la agricultura y minera, el 5% a la industria, y el 3% se destin para la generacin de electricidad. En ese sentido, los bajos precios para el mercado interno no slo estaran estimulando el contrabando, sino tambin la produccin en aquellos
23
http//noticias.ypfb.gob.bo/noticia.php?noticia=26087.
68
Grfico 22 Tasa de crecimiento de la demanda de productos refinados
25
20
15
10
(En porcentaje)
69
2002 6,07% -2,80% -13,36% 11,23% -0,21% 3,66% 2003 2004 9,29% 4,18% 11,31% 2005 4,20% -5,78% 7,01%
-5
-10
-15 2006 3,53% 10,32% 10,35% 2007 3,15% 19,22% 7,61% 2008 -2,02% 20,54% 1,81% 2009 1,79% 10,50% -2,82%
-20
2001
GLP
3,55%
Gasolina especial
-5,22%
Diesel
20,59%
Fuente: elaboracin del CEDLA con BEN, Ministerio de Energa e Hidrocarburos.
sectores en que el diesel es insumo, lo que a pesar del criterio del Gobierno de imponer precios artificiales de monopolio los hace ms competitivos, contrarrestando as la poltica monetaria expansiva de los Estados Unidos, que deteriora el conjunto de la economa. En conclusin, si se quiere garantizar la provisin del mercado interno de combustibles sin tener que importarlos, salta a la vista que es una necesidad la implementacin de moderna tecnologa en refineras, de forma tal que permita procesar el tipo de lquidos de petrleo provenientes de la explotacin de gas natural. Empero, una poltica que aumenta la participacin del Estado en la renta hidrocarburfera, sin afectar el control que tiene sobre el sector el capital monoplico y sin darle un papel protagnico a YPFB, es definitivamente insuficiente para ese propsito. En definitiva, las empresas petroleras siguen teniendo el control de la produccin de hidrocarburos y YPFB, a pesar de ser la empresa que representa a los propietarios de las reservas, slo participa como accionista en dos empresas operadoras, por lo que carece de capacidad para controlar efectivamente la produccin. La poltica hidrocarburfera, limitada a aumentar la participacin del Estado en regalas e impuestos, no ha cuestionado la propiedad de la infraestructura productiva, ni de los medios de produccin necesarios para garantizar la soberana energtica, tal como manda el artculo 358 de la Constitucin Poltica del Estado. El Estado Plurinacional no define la poltica de hidrocarburos, ni ejerce presin sobre las petroleras para que produzcan, sino que debe recurrir a otorgarles incentivos para estimularlas. As, como respuesta a la eventual crisis energtica, parece haberse inscrito en la agenda gubernamental el aumento de los incentivos a las petroleras y la presin sobre el pueblo consumidor a travs de la imposicin de precios internacionales.
70
Vctimas y beneficiarios de la nivelacin de precios
Esta seccin estar dedicada al anlisis de las razones que sustentaron el D.S. 0748 del 26 de diciembre de 2010. Para ello, hemos utilizado aquellas que ms frecuentemente se esgrimieron para explicar y sustentar tal medida. En todos los casos se examinar informacin del sector que da contexto econmico-energtico a la medida y a evaluar el sentido y pertinencia de las explicaciones. Al finalizar cada seccin, se aproximar una sntesis que evale, a la luz del contexto analizado, la pertinencia y oportunidad de la medida.
La cada en la produccin de hidrocarburos lquidos

Una de las razones que sustenta el D.S. 0748 es la cada en la produccin de hidrocarburos lquidos en el pas. Se ha sostenido tambin que esta cada en la produccin es una herencia de los gobiernos neoliberales del pasado24, y que en la actualidad existen muchas trabas para la exploracin en reas petroleras. La evolucin de la produccin de hidrocarburos lquidos (ver grfico 23) muestra que, en efecto, en los ltimos seis aos existe una tendencia clara a la cada en la produccin total de lquidos, atribuible al descenso en la produccin de petrleo y condensado (21% desde
24
Declaraciones del actual ministro de Hidrocarburos y Energa, Jos Luis Gutirrez, al analizar por qu los pozos someros ya no estn en produccin.
73
2005). Una cada anual de -4,1% en la produccin de lquidos representa casi una quinta parte de la produccin de diesel25. Los expertos han explicado la cada en la produccin de hidrocarburos lquidos como un fenmeno predecible y atribuible a dos hechos: (i) la cualidad gasfera de las cuencas hidrocarburferas bolivianas, y (ii) la ausencia sostenida de actividades de exploracin en zonas de mayor potencial petrolero. En efecto, es plausible que en un territorio en el que la produccin de GN constituye el 85,9% de la produccin de hidrocarburos, la reduccin en la actividad exploratoria, la exploracin poco exitosa (fallida o de pobres descubrimientos) y el natural agotamiento de las reservas ms antiguas tendrn mayor impacto en la menor de las producciones, es decir, en la produccin de hidrocarburos lquidos. Si revisamos la evolucin de la actividad exploratoria encontraremos que sta ha sufrido una contraccin importante en el mismo perodo (ver cuadro 12). Cuadro 12 Evolucin de la actividad de exploracin petrolera
Ao
Tipo de pozo Exploratorio Desarrollo Total
2000 39 25 64
2001 20 33 53
2002 12 19 31
2003 15 14 29
2004 12 9 21
2005 3 12 15
2006 4 5 9
2007 4 1 5
2008 2 2 4
2009 0 5 5
2010 2011 [e] 5 10 15 15 26 41
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del Informe de Gestin Gubernamental 2010.
El cuadro anterior muestra que existe asidero para afirmar que una menor produccin de hidrocarburos lquidos tiene relacin con la cada en la actividad exploratoria y de desarrollo de nuevos campos.
25
Una cada de 4,1% en la produccin de petrleo representa a 653.000 Bbl que, por el contenido mnimo de diesel de 25,08% de los campos petrolferos bolivianos, alcanza al 16% de la produccin total de diesel de 2009.
74
Grfico 23 Evolucin de la produccin de lquidos (Kbep)
20.000
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
Energa (Kbep)
75
2006
Petrleo y condensado
8.000
6.000
4.000
2.000
0 2007
Aos
2005
2008
2009
Petrleo, condensado y gasolina natural
2010
Gasolina natural
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de BEN y del Boletn Estadstico YPFB 2010.
Dado que la cada en la produccin de lquidos y en la actividad petrolera no es un fenmeno que se circunscribe a los ltimos seis aos, como quisiera verse en determinados mbitos de anlisis y especulacin poltica, nuestra investigacin ha intentado aproximarse a las causas que expliquen este fenmeno. Las siguientes reflexiones intentan abrir espacios de discusin sobre las eventuales alternativas a la produccin de lquidos: (a) En el entendido de que la produccin de lquidos proviene mayoritariamente de la produccin de estos en los campos gasferos, cualquier incremento en su volumen estara necesariamente asociado a un incremento en la produccin de GN? Si esto es as, qu sentido tendra incrementar la produccin del gas natural asociado si el mercado de gas natural se ha estabilizado en algo ms de 40 millones de metros cbicos da? Es ste el sustento para insistir en acciones de poltica dirigidas a incrementar los volmenes de exportacin por medio de la consecucin de nuevos mercados? (b) Desde una perspectiva diferente, el hecho de que el incremento en la produccin de hidrocarburos lquidos est asociado al crecimiento en la produccin de gas natural no representa, al mismo tiempo, una oportunidad para incrementar la actividad exploratoria y productiva con fines de industrializacin? (c) Est claro que en un escenario de reservas delicado una definicin de poltica debiera priorizar necesariamente la exploracin y produccin en reas en las que la produccin de hidrocarburos lquidos es mayoritaria y, en este caso, habra que preguntarse si las compaas petroleras encuentran en el pas condiciones atractivas para realizar inversiones y desarrollar actividades de exploracin y produccin en estas reas.
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(d) En el supuesto de que ninguna de las condiciones anteriores se cumpla, y que no sea posible incrementar el volumen de lquidos por medio de acrecentar la produccin de gas natural asociado, siempre queda la alternativa de apelar a la produccin propia en campos petroleros, es decir, a la produccin a travs de la(s) compaa(s) del mismo Estado. Esta produccin podra incluso tener los incentivos, prdidas y subsidios suficientes, hasta un lmite en que la opcin de importacin sea ms competitiva. Contrariamente a lo que esperbamos, la investigacin nos muestra que de los 42 campos en los que YPFB tiene participacin accionaria por medio de las subsidiarias ANDINA S.A. y CHACO S.A., solamente 28 se encuentran en produccin y 14 no tendran operaciones. Esto nos obliga a preguntarnos: (a) Es de tal grado marginal la produccin en estos campos que el precio del petrleo incluidos los incentivos a la produccin no compensa los costos de produccin y las empresas (subsidiarias de YPFB) se ven obligadas a cerrar los campos? (b) Son razones de orden constitucional las que han impedido a las subsidiarias de YPFB llevar adelante la produccin, incluso a prdida? (c) Los costos de produccin en estos campos hacen de la importacin de diesel una alternativa ms viable? Es decir, resulta ms conveniente para YPFB importar diesel antes que incentivar la produccin de sus subsidiarias? (d) Asumiendo que la produccin en dichos campos no sea rentable, no sera ms conveniente dirigir los subsidios a la produccin de las subsidiarias de YPFB antes que a la importacin de productos terminados?
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Las preguntas sugieren que una medida de poltica podra estar destinada a: (i) incrementar el valor de los incentivos; (ii) sacrificar ingresos estatales incorporados en la partida de costos recuperables o, incluso, (iii) soportar una produccin a prdida, pero ms conveniente que la importacin de combustibles terminados. Desde este mbito del anlisis, pareciera ser que el D.S. 0748 nos ayuda a entender tres hechos: (a) La produccin de lquidos y la exploracin petrolera ha sufrido una cada en los ltimos diez aos, tendencia que no ha podido ser revertida por los sucesivos gobiernos. (b) A pesar del D.S. 28701, de nacionalizacin de los hidrocarburos, YPFB no ha logrado reponer, por s misma o a travs de sus subsidiarias, las actividades de exploracin de hace una dcada. (c) Existen por lo menos diez campos sin operacin, y no se ha tomado una medida de poltica que los ponga en funcionamiento hasta lmites de prdida competitivos con la importacin de combustibles.
La magnitud del subsidio

Entre los varios argumentos que el Gobierno utiliz para explicar las razones por las que se vio obligado a promulgar el D.S. 0748, se encuentra invariablemente el monto del subsidio estatal para mantener constante el precio final de los combustibles importados, es decir, el monto total de dinero que el Estado debe pagar para que un combustible importado a precio internacional se venda a precio de mercado interno. Para eliminar cualquier distorsin de la informacin proveniente de las diversas declaraciones de funcionarios de gobierno, hemos tomado como fuente el propio Informe de Gestin Gubernamental 2010. En ste se pueden observar algunos detalles:
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(a) La importacin de combustibles habra llegado a 4,96 MMBbl26 el ao 2010, con un costo de importacin de 666 MM$US. (b) Debiera esperarse en 2011 una importacin de 6,45 MMBbl y un costo de importacin de 1.002 MM$US. (c) El precio de importacin promedio de 2010 lleg a 134,24 $US/Bbl, y se espera que ste alcance los 155,38 $US/Bbl en 201127. Se ha mencionado tambin que de los ms de 600 MM$US destinados a la importacin en 2010, alrededor de 380 MM$US fueron para subsidios y que de estos, hasta un monto de 150 MM$US salen del pas por medio del contrabando28. En suma, el pas se desangra manteniendo los subsidios. Para una primera aproximacin a la consideracin de los subsidios se deber colocar las cifras del sector en su real contexto. La evolucin del consumo de energa del pas (ver grfico 24) nos muestra que el consumo de combustibles del pas habra alcanzado a algo ms de 23 MM de barriles equivalentes de petrleo29. Este consumo no incluye la energa transformada, como la electricidad, que en buena parte proviene de la combustin de gas natural. El grfico 24 y el cuadro 13 nos muestran de manera relevante que: (a) El consumo total de energa proveniente de los cuatro combustibles se habra casi duplicado en los ltimos 10 aos.
26
Esta cantidad de combustibles equivale a 4,907 MMBep, 4,359 MMBep en diesel ms 0,518 MMBep en gasolina. El informe de gestin muestra un costo de 271,70 $US/Bbl y 303,59 $US/Bbl para 2010 y 2011, respectivamente. La investigacin ha encontrado que lamentablemente desde 2009 tales valores estn errados, y no corresponden a la divisin del monto de importacin por el volumen importado. http://www.cambio.bo/noticias.php?fecha=2010-12-27&idn=35444 Presentacin del D.S. 0748. El consumo de combustibles en 2010 alcanza a 23,419 Kbep.
27
28
29
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Grfico 24 Evolucin del consumo de energa por fuentes
25.000
20.000
15.000 GLP Gasolina Gas natural
Energa (Kbep)
80
Diesel 2002 2003 2004 2005
Aos
10.000
5.000
2000
2001
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del BEN y del Boletn Estadstico YPFB 2010.
Cuadro 13 Participacin en la matriz de consumo y crecimiento del consumo de combustibles

Combustible Gas natural Diesel Gasolina GLP Total Participacin en la matriz de consumo (%) 31,00 35,20 24,00 9,50 Crecimiento anual (%) 18,82 7,34 7,49 0,95 8,64
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del BEN-MHE
(b) Las mayores tasas de crecimiento se registran en el consumo de gas natural, que en 10 aos casi triplic su demanda (188%). Este crecimiento se debe a la progresiva sustitucin de derivados de petrleo por gas natural tanto en transporte como en el sector domstico. (c) El combustible ms importante en esta matriz de consumo es el diesel, cuyo crecimiento anual muestra una reduccin de su importancia a favor del gas natural y de la gasolina especial. (d) Con una tasa similar de crecimiento, la gasolina especial representa una cuarta parte de la energa consumida bajo la forma de combustibles, y si bien su crecimiento es similar al crecimiento del diesel, cabe destacar que ste se incrementa desde 2005. (e) Finalmente est el GLP, que a la fecha representa la dcima parte de la matriz de consumo y cuyo crecimiento parece haberse estancado, probablemente gracias a la sustitucin del combustible por gas natural en el sector domstico.
81
Por otra parte, el balance energtico nacional (BEN) recientemente publicado muestra que la produccin de energa primaria de 2009 habra alcanzado a 99,59 MMBep. En suma, la cantidad de energa involucrada en las importaciones no representa ms del 20,9% del consumo final nacional de combustibles de 2010 (sin incluir termo e hidroelectricidad), y menos del 4,1% de la produccin de energa de 2009. Es decir que Bolivia mantiene un elevado nivel de autarqua energtica. Esta ltima afirmacin es muy importante para poner el tema en contexto. Aunque la autarqua energtica boliviana se ha perdido progresivamente, nuestra situacin an es muy favorable30, al contrario de los pronsticos de algunos analistas, que incluso pregonan una inminente crisis energtica. Debemos estar conscientes de que muy pocos sistemas energticos en el mundo tienen un nivel de autarqua del 0%; es decir, la mayora de los sistemas energticos requieren de un determinado nivel de importaciones. Dado que los combustibles involucrados en el D.S. 0748 son el diesel y la gasolina especial, vamos a focalizar nuestro anlisis en ambos combustibles por su importancia en el consumo y en el impacto sobre la economa. Evolucin de la oferta de gasolina especial En primer trmino debemos revisar la evolucin de la oferta interna neta de gasolina especial. El grfico 25 muestra de manera relevante lo siguiente: La curva de oferta interna neta coincide plenamente con la curva de consumo en el transporte, y esto devela una caracterstica de la administracin de nuestro sistema, que se limita al estudio del sistema desde un enfoque concentrado en la oferta: (i) el Gobierno asume que
30
La autarqua energtica es un indicador que se obtiene al dividir la cantidad de energa importada entre la oferta total de energa. Por esta razn, pareciera una contradiccin que un nivel elevado de autarqua se aproxime a 0%. El ideal de una matriz energtica sustentable es que su autarqua se aproxime a 0%, es decir, anular la dependencia de las importaciones.
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Grfico 25 Evolucin de la oferta interna neta de gasolina especial
6.000
5.000
4.000
3.000
Energa de gasolina (Kbep)
83
2002 2003 2004 2005
Aos
2.000
1.000
2000
2001
2006
2007
2008
2009
2010
Importacin
Produccin nacional
Oferta interna neta
Transporte
toda la oferta del combustible en estaciones de servicio se destina al sector de transporte; (ii) al asumir esto, no solamente define que no existe otro consumo de gasolina que no sea para el transporte, sino que elimina toda posibilidad de considerar y analizar el contrabando como una demanda real de combustible. El BEN y el Boletn Estadstico de YPFB, que son la fuente de parte de los datos del grfico, no reconocen importaciones de gasolina, aun cuando el Boletn estadstico del MHE da cuenta de la importacin de aditivos para la gasolina31. Qu implicaciones tiene este problema en la informacin, sobre todo cuando el informe del mismo Presidente del Estado menciona la importacin de gasolina? A pesar de que el BEN y el boletn de YPFB no reconocen la importacin de gasolina, el grfico 25 muestra un nivel creciente de importaciones, cercano a 800 Kbep, que se obtiene de lograr una igualdad entre la informacin de comercializacin y refinacin de gasolina especial con la finalidad de salvar la incongruencia que se presenta al obviar las importaciones32. Este supuesto se basa en el hecho de que la cantidad de gasolina vendida y registrada por la Gerencia de Comercializacin de YPFB supera a la produccin reportada por las refineras. La conclusin es que, independientemente de lo que diga YPFB en su boletn oficial, existe importacin de gasolina registrada o no, que est siendo comercializada/entregada a las estaciones de servicio y que est siendo registrada por la gerencia de comercializacin de YPFB. Hemos hecho hincapi en los problemas del manejo de la informacin porque esta es vital cuando se toma una medida de poltica energtica que afectar al mercado de consumidores. El hecho de que el BEN y el Boletn Estadstico de YPFB no reconozcan la importacin
31
Hasta el boletn del mes de mayo de 2010 esta importacin figuraba como importaciones de gasolina. La ecuacin de balance que da cuenta de este clculo ha sido elaborada por el CEDLA con base en la informacin del Boletn Estadstico 2010 y el informe de la Gerencia de Comercializacin de YPFB, 2010.
32
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de gasolina especial no es un hecho menor: (i) en el caso del BEN se acude, para 2009, a un ajuste de 573 Kbep, es decir, a ajustar una cantidad de energa equivalente a 641.000 barriles de gasolina33 que, a precios de mercado interno34, representan algo ms de 54 MM$US, y que a precios del Informe de Gestin Gubernamental 201035 alcanzan a 86 MM$US; (ii) en el caso de YPFB, el boletn oficial no proporciona ninguna explicacin para la diferencia entre la cantidad de gasolina producida en refineras y el volumen comercializado y registrado por la gerencia de comercializacin36. Evolucin de la oferta interna de diesel En el caso del diesel, el grfico 26 muestra la evolucin de la oferta interna neta del combustible. En l se puede destacar: Una tendencia de crecimiento casi constante (7,5%/ao) que da cuenta del dinamismo del sector y del modesto impacto de todas las medidas de cambio de matriz energtica; la cada en la produccin nacional del combustible entre 2008 y 200937 (producto de la cada en la produccin de petrleo en campos38); la tendencia creciente de las importaciones al punto que, desde 2009, las importaciones superan a la produccin nacional.
33
Para calcular la cantidad fsica que representa esa cantidad de energa, se ha utilizado la equivalencia trmica utilizada por el BEN, de 0,8934 Kbep/KBbl. El volumen calculado representa, diariamente, algo ms que 17 tanques cisterna de 16.000 L. El precio en el mercado interno es de 3,74 Bs./L, es decir, 84,94 $US/Bbl. En dicho informe se consigna un precio de importacin de 134,24 $US/Bbl. Debe suponerse que la importacin de aditivos para las gasolinas (reconocidas como importacin de gasolinas hasta mayo de 2010) no supone una importacin de energa?. Hasta donde entendemos, todos los aditivos para gasolina, por su composicin, poseen un potencial energtico (34 Mj/Kg), de manera que los volmenes de importacin de estos debieran registrarse en el balance energtico. La cada en la produccin de diesel alcanz a 957 Kbep, equivalentes a casi 1 milln de barriles de diesel. La cada de produccin de lquidos en campos alcanz a 1.906 Kbep, es decir, casi dos MM de barriles equivalentes de petrleo.
34 35 36
37
38
85
Grfico 26 Evolucin de la oferta interna neta de diesel
9.000
8.000
7.000
6.000
5.000
Energa de diesel (Kbep)
4.000
86
2002 2003 2004 2005 2006 2007
Importacin Produccin nacional
3.000
2.000
1.000 2008 2009 2010
2000
2001
Oferta interna neta
Evolucin del consumo de diesel por sectores econmicos El grfico 27, de consumo de diesel por sectores, muestra que el subsector de mayor dinamismo en el mercado de diesel es, indudablemente, el transporte (62,8%), seguido por el grupo de sectores productivos como agricultura, pesca, silvicultura y minera (29,3%). Se puede ver tambin que el diesel destinado a la generacin elctrica en los sistemas aislados apenas representa el 3,1% de la oferta interna neta del combustible. Debe mencionarse que el D.S. 0748, al no afectar la provisin de diesel destinado a la generacin de electricidad, evidentemente no afectaba una oferta de energa muy sensible para la poblacin que depende de los sistemas aislados de electricidad que funcionan a diesel: sin embargo, en trminos de contexto, queda claro que la medida afectara directamente al 63% del consumo (transporte) y a una gran parte del consumo relacionado con la produccin de alimentos y de minerales (29%). En suma, la probabilidad de que la medida afectara a los consumidores vinculados a algo ms del 90% del consumo del combustible resulta tambin evidente. Importacin de diesel y gasolina Salvando el problema de la importacin de gasolina especial, el orden de magnitud de las importaciones s tiene coherencia con varios indicadores de la economa, como veremos ms adelante. Lo que queda por explicar es el monto de dinero destinado a estas: (a) Durante 2010 YPFB cont con ocho proveedores de diesel, cuyos precios de venta fluctuaron entre 79,6 y 113,72 $US/ Bbl39. El precio promedio de importacin alcanza a 95,47 $US/Bbl40.
39
El Boletn Estadstico de YPFB muestra, a travs de los meses, los precios de importacin de diesel por cada uno de los proveedores. Se ha colocado el precio promedio de importacin porque la informacin disponible en el Boletn Estadstico 2010 de YPFB no permite calcular el precio promedio ponderado.
40
87
Grfico 27 Evolucin del consumo nacional de diesel
9.000 Centrales elctricas Industria
8.000
7.000
6.000 Sector agro, pesca y minera
5.000
Consumo de diesel (Kbep)
88
Transporte 2002 2003 2004 2005
Aos
4.000
3.000
2.000
1.000 2006 2007 2008 2009 2010
2000
2001
(b) En el caso de la gasolina especial no existen precios de importacin pues, como hemos mencionado, los documentos oficiales no reconocen importacin de gasolinas. Solamente para encontrar un parmetro de referencia, hemos tomado el promedio de los precios mximos de gasolina en su venta al detalle en Estados Unidos (estaciones de servicio), que alcanz, en su valor ponderado, a 129,01 $US/Bbl41. (c) El Informe de Gestin Gubernamental 2010 contiene informacin que permite estimar un precio promedio de importacin (para el conjunto de gasolina y diesel) de 134,24 $US/Bbl42. Sobre estas bases, se ha calculado el valor total de los subsidios. La venta de combustibles en el mercado interno Si entendemos como valor real del subsidio el monto que finalmente erogar el TGN para mantener equilibrado el precio de combustibles en el mercado interno, encontraremos, segn muestra el cuadro a continuacin, que la importacin de diesel al precio ponderado de 92,18 $US/Bbl43 habra superado los 560 MM$US. Si asumimos, adems, que el 100% del diesel se comercializa al precio nacional de 3,72 Bs./L44, encontraremos que por la venta de este diesel en el mercado interno se recaudarn algo ms de 370 MM$US, quedando un subsidio neto de 197 MM$US.
41 42
El valor ha sido utilizado como referencia para el clculo del valor del subsidio. Este valor, calculado por el CEDLA, proviene de dividir el monto mensual por importacin (55514.662,58 $US) entre el volumen de diesel y gasolina importados (413.559 Bbl). Recordemos que el dato que aparece en dicho informe est errado y tiene un valor de 271,70 $US/Bbl. El precio ha sido estimado por el CEDLA, a travs de un clculo de aproximaciones entre los dos lmites de precio de compra consignados en el Boletn Estadstico 2010 de YPFB. Slo con fines de simplificacin, el clculo no ha incorporado la venta de 251.623 Bbl a las centrales elctricas al precio de 24,98 $US/Bbl, es decir, no toma en cuenta el 3,01% del volumen comercializado en el pas. Esta simplificacin se debe a que CEDLA no dispone de informacin sobre la cantidad de diesel proveniente de importacin que se destina a estas unidades de generacin.
43
44
89
Cuadro 14 Clculo estimado del subsidio neto al diesel

Valores unitarios Unidad Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 129,489 18,005 $US Bbl $US/Bbl 84,490 $US $US $US/Bbl 44,999 $US 370.301.843 370.301.843 197.222.223 567.524.065 4.382.789 12,486 6,818 92,180 $US Bbl Cantidad Unidad Cantidad 4.382.789 404.005.490 Valores globales
Caso 1: Clculo del subsidio neto
Volumen de importacin de diesel
Costo del diesel
Compra de diesel
Transporte hasta puerto de ingreso
90
Transporte hasta terminal en Bolivia
Margen de importacin y refinera
Costo total en terminal
Venta al mercado
Venta de diesel al pblico
Precio de venta al pblico
Valor de venta al pblico
Venta en el mercado nacional
Subsidio neto
Para el caso de la gasolina especial, la investigacin ha calculado un monto mximo por importacin de 74,82 MM$US y un monto de 25,56 MM$US para el subsidio neto a la importacin de este combustible (ver cuadro 1 del anexo). Con base en ambos clculos, la investigacin ha estimado para 2010 un monto de importaciones de 642,34 MM$US y un valor neto y mximo de subsidio de 222,78 MM$US para que las importaciones de diesel y gasolina especial no alteren los precios finales al consumidor en el caso de ambos combustibles. Podr observarse que aunque el monto total por importaciones de nuestro clculo es coherente con el orden de magnitud del monto presentado en el Informe de Gestin Gubernamental 2010, hay una importante diferencia (202,67 MM$US) en la estimacin del monto del subsidio. Dado que los resultados de la investigacin son coherentes con la informacin de volmenes y costos de importacin del Informe de Gestin Gubernamental 2010, la nica explicacin en trminos de hiptesis para la diferencia en el monto de subsidio es que al precio en terminal boliviana se apliquen otros mrgenes de costo para el clculo final del precio de combustibles. En efecto, la investigacin ha encontrado que la nica forma de alcanzar el valor de 425 MM$US de subsidio que aparece en el Informe de Gestin Gubernamental 201045 es que luego del precio en terminal se aadan los mrgenes aplicados al combustible de produccin nacional. El cuadro 15 muestra algunos hechos relevantes. (a) El monto de subsidio aparente, en el caso del diesel, alcanza a 379,70 MM$US y, en el caso de la gasolina especial, a 49,44 MM$US (ver cuadro 2 del anexo). Bajo estas definiciones, el subsidio total aparente alcanzara a 429,14 MM$US.
45
El monto destinado a subsidios aparece en el informe de gestin en trminos de ahorros que lograra el TGN en el caso de nivelarse los precios de los combustibles.
91
Cuadro 15 Clculo estimado del subsidio aparente al diesel

Valores unitarios Unidad Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 5,029 171,124 $US Bbl $US/Bbl 84,490 $US $US $US/Bbl 86,634 $US 370.301.843 370.301.843 379.700.485 36,606 22.040.826 750.002.328 4.382.789 129,489 18,005 $US 567.524.065 12,486 6,818 92,180 $US Bbl Cantidad Unidad Cantidad 4.382.789 404.005.490 Valores globales
Caso 2: Clculo del subsidio aparente
Volumen de importacin de diesel
Costo del diesel
Compra de diesel
Margen de importacin y refinera (6-8)
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Mrgenes adicionales
IEHD + Almacenamiento + Distribucin mayorista + IVA + IT
Distribucin minorista
Costo hasta estacin de servicio
Venta al mercado
Venta de diesel al pblico
Venta en el mercado nacional
Subsidio aparente
(b) El combustible que llega a terminal debe ingresar en una cadena de precios a la que se aplican mrgenes de almacenamiento y distribucin e impuestos para el Estado. De tal forma que el precio del combustible importado, en el caso del diesel, se incrementa en 32%46. (c) La parte ms importante de este incremento (36,61 $US/Bbl) ser destinada al operador estatal (YPFB) y, principalmente, al TGN como impuestos (IEHD). En este sentido, resulta que el incremento por mrgenes adicionales se destina mayoritariamente a instituciones del Estado. (d) La aplicacin de los mrgenes a las cifras globales permite calcular una diferencia de 181,4 MM$US (para el conjunto de diesel y gasolina) entre los valores de terminal y estacin de servicio, que sern destinados al Estado. De acuerdo con la hiptesis anterior, es correcto llamar subsidio a montos que se destinarn a instituciones del mismo Estado? En palabras simples, el Gobierno toma 181,4 MM$US del TGN para pagar los mrgenes en la cadena de comercializacin de los combustibles importados, para luego volverlos a recuperar va impuestos. Tiene esto alguna lgica? Dado que casi toda la cadena de produccin y comercializacin ha sido nacionalizada, no sera tiempo de empezar a revisar en serio la normativa que regula la estructura de los precios de los combustibles? Bajo esta perspectiva, qu buscaba el D.S. 0748? En trminos de hiptesis, podramos decir que tal medida buscaba: (i) eliminar un subsidio neto efectivo de 222,78 MM$US; (ii) quitar el incentivo al contrabando para reducir las importaciones de combustibles a un volumen libre de esta actividad; (iii) incrementar poderosamente el nivel de recaudaciones va IEHD. De estos ltimos temas nos ocuparemos ms adelante.
46
El precio del diesel se incrementa desde 129,49 $US/Bbl hasta 171,12$US/Bbl, es decir, 41,64 $US/Bbl.
93
Costos de los combustibles y utilidades de las petroleras

Otro de los sustentos a la medida contenida en el D.S. 0748 est relacionado con los costos de produccin de lquidos. Se ha mencionado repetidamente que estos son elevados, que exceden los ingresos percibidos y que, por tanto, las empresas petroleras trabajan a prdida. En este mismo mbito de explicaciones se mencion la necesidad de premiar y reconocer el esfuerzo de las empresas que tengan xito en la exploracin y explotacin de petrleo, aunque no qued totalmente explcita la forma en la que dichos premios y reconocimientos iban a ser entregados a partir del D.S. 0748. Se iba a crear o reactivar una bolsa de dinero destinada a este fin? Se iba a utilizar como capital semilla la recaudacin generada por el D.S. 0748? Sobre la base de los diversos argumentos, nuestro trabajo ha tomado como ejes de investigacin las siguientes hiptesis: (a) El dinero recaudado por venta de combustibles antes/despus del D.S. 0748 sera destinado a incrementar las utilidades de las empresas petroleras. (b) La produccin petrolera se beneficiara de incentivos a la produccin que no pagan regalas e IDH. (c) Un incremento de los precios pagados al productor, bajo la forma de incentivos, buscara liberar al sector de sus obligaciones de regalas e IDH, en franca contravencin a la Ley 3058. (d) Las empresas petroleras no alcanzaran a cubrir sus costos de produccin; por tanto, sera necesario desarrollar una poltica destinada a incentivar la produccin y evitar su cada. (e) Ante el estancamiento de la produccin de hidrocarburos, los nuevos ingresos fiscales dependeran del precio de comercializacin de los derivados de petrleo en el mercado interno, de tal suerte que un incremento en las tasas de recaudacin para el Estado permitira ingresos para reforzar la gestin gubernamental.
94
Con todas las limitaciones de un sector caracterizado por su grado de hermetismo y escasa transparencia, la investigacin ha buscado aproximarse a las hiptesis formuladas lneas arriba. Los costos de produccin de la materia prima La complejidad del estudio de los costos de produccin de petrleo se ve acrecentada por la escasa informacin publicada sobre el tema. La informacin oficial a la que ha podido acceder la investigacin muestra los costos recuperados totales por cada una de las empresas bajo contrato, por una parte, y por otra, los volmenes de produccin de gas natural, petrleo y condensado, y gasolina natural. En ningn caso se ha podido acceder a informacin de costos recuperables desagregada por campo. Para aproximar un costo de produccin se ha tomado el total de costos47 para dividirlo, en primera instancia, entre la cantidad de energa total producida por la empresa48. Se ha supuesto que los costos por unidad de energa son similares, tanto en el caso de petrleo y condensado como en el de gas natural. Este supuesto debiera cumplirse para la gran mayora de campos, pues la produccin de lquidos est asociada a la produccin de gas natural y los costos en que incurre la empresa tienen por finalidad lograr un torrente energtico que posteriormente ser separado. Finalmente, los costos energticos totales distribuidos segn las proporciones de produccin de energa fueron convertidos a unidades fsicas. Segn esta metodologa, cuya aproximacin es limitada, se han calculado costos de produccin totales para cada empresa. El cuadro 16 muestra el resultado. Para nuestros clculos posteriores utilizaremos,
47
48
Se ha encontrado estudios en los que se utiliza solamente los costos directos de explotacin. La investigacin ha tomado los costos totales en el entendido que todos estos son parte del sistema productivo y estn legalmente definidos, aun si incluyesen los costos que generan ineficiencia econmica en el sistema. Para la conversin de la produccin en unidades energticas se ha utilizado poderes calorficos estndar, pues, como es de esperarse, la informacin oficial no publica los poderes calorficos por componentes de produccin en cada campo.
95
Cuadro 16 Clculo de costos de produccin 2010

Produccin total Gasolina natural (Bbl) 1.760.986 58.545 99.215 462.439 111.167 323.591 204.189 34.604 3.054.736 12.602.763 29.315 155.121 2,01 3,10 0,995 2.630.296 1,97 653.262 1,82 394.241 1,73 1.384.432 1,67 180.020 1,57 1,57 1,67 1,73 1,82 1,97 2,01 3,10 0,995 59.350 1,14 1,14 7.116.726 0,43 0,43 Petrleo y condensado (Bbl) Gas natural ($us/MMBTU) 0,44 1,17 1,61 1,72 1,78 1,88 2,03 2,07 3,19 1,02 Hidrocarburos lquidos ($us/ MMBTU) Gas natural ($us/MPC) Costo energtico Costo fsico Hidrocarburos lquidos ($us/Bbl) 2,48 6,62 9,08 9,71 10,04 10,57 11,45 11,68 17,99 5,771
Empresa
Gas natural (MPC)
Petrobras Bolivia
313.775.584
Vintage
9.709.670
96
Petrobras Energa
10.553.504
Chaco S.A.
72.551.938
BG bolivia
21.881.970
Andina S.A.
40.656.879
Repsol YPF
37.822.070
Pluspetrol
30.264.927
Matpetrol
117.011
Total nacional
537.333.553
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del BEN, del Boletn Estadstico YPFB y del Boletn MHE 2010.
segn sea el caso, los costos de produccin por empresa o el costo de produccin ponderado (5.771 $US/Bbl). Nuestra aproximacin al costo de produccin nos muestra que el costo ponderado de produccin de petrleo y condensado estar entre un mnimo de 2,48 $US/Bbl y un mximo de 17,99 $US/Bbl. El valor medio ponderado alcanza a 5,771 $US/Bbl. Estos costos de produccin, al ser ponderados entre la produccin total de energa de cada empresa, ocultan con seguridad valores extremos de costos de produccin tanto en el lmite superior como en el inferior. En otras palabras, es muy probable que existan campos cuyo costo de produccin sea menor al mnimo encontrado, y a la inversa. La estructura de precios de los productos terminados Una segunda aproximacin necesaria es desagregar la estructura de costo/precio de los combustibles. Para ello, hemos tomado como ejemplo el caso del diesel, precisamente porque este combustible es, por su cantidad de consumo, el ms importante del sistema energtico afectado por el D.S. 0748. El cuadro 17 refleja las frmulas que permiten calcular el precio final del combustible. Se puede observar que se ha separado intencionalmente el componente del impuesto especfico a la comercializacin de hidrocarburos y sus derivados (IEHD) pues es ste el componente directamente afectado por el D.S. 0748. Cuadro 17 Composicin del precio del diesel antes del D.S. 0748
Descripcin Precio de referencia Costos varios Alcuota IEHD Precio final Fuente: elaboracin del CEDLA. Smbolo PR Crtm IEHD Pf PR (Cref+Ctrans+Cmay+Calm+Cmin)/(1-IVA-IT) IEHD SUM(PR+Crtm+IEHD) Funcin
97
El cuadro 18 muestra la composicin del precio final del diesel antes de la aplicacin del D.S. 0748. En l se puede49 observar que: El precio final del diesel en el mercado nacional (3,72 Bs./L) equivale a un valor de 84,49 $US/Bbl. El precio de referencia de petrleo (27,11 $US/Bbl) se compone mayoritariamente de impuestos y costos de produccin y, minoritariamente, de utilidades netas del titular, tomando como base el costo medio ponderado de la produccin de petrleo en el pas. Los costos del downstream (53,33 $US/Bbl) casi duplican el precio de referencia de la materia prima, de los cuales el valor del IEHD alcanza a 28,39 $US/Bbl, es decir, un valor incluso mayor que el precio de referencia del petrleo. Agrupando los distintos componentes de costo, tanto de upstream como de downstream (ver cuadro 3 del anexo), encontramos que el precio final del diesel est compuesto mayoritariamente por impuestos cuyo beneficiario es el Estado (63,2%) y por costos de produccin50(29,9%). En el caso de la gasolina (ver cuadro 8 del anexo), el 62,5% del precio final al consumidor final son impuestos para el Estado y 30,7% costos de produccin.
Queda claro que incluso antes de la aplicacin del D.S. 0748 el mayor componente del precio final del diesel y la gasolina estaba constituido por impuestos. El cuadro 19 muestra la composicin del precio final del combustible despus de la aplicacin del D.S. 074851. En l se puede observar que:
49
50
51
La estructura de precio de los productos terminados, en detalle, se puede ver en los cuadros 3 y 5 del anexo. Debe tomarse en cuenta que estos costos representan ingresos para YPFB como Estado en tanto principal operador en la cadena. La estructura de precio en detalle se puede ver en los cuadros 4 y 6 del anexo.
98
Cuadro 18 Composicin estimada del precio del diesel antes del D.S. 0748
Smbolo Cantidad 31,16 8,72 1,53 28,39 4,93 9,76 84,49 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl Unidad Valores en $US Cantidad 1,372 0,384 0,067 1,250 0,217 0,430 3,720 Valores en Bs. Unidad Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L
Descripcin
Upstream PR Cref Ctrans IEHD Calm Ccom Pf
Precio de referencia + IVA
99
Downstream
Costos de refinacin
Costos de transporte
Alcuota IEHD
Costos de amacenamiento y distribucin
Costos de comercializacin
Precio final
Fuente: elaboracin del CEDLA.
Cuadro 19 Composicin estimada del precio del diesel despus del D.S. 0748
Smbolo Cantidad 31,16 8,72 1,53 98,34 4,93 9,76 154,44 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,372 0,384 0,067 4,330 0,217 0,430 6,800 Unidad Cantidad Valores en $US Valores en Bs. Unidad Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L Bs./L
Descripcin
Upstream PR Cref Ctrans IEHD Calm Ccom Pf
Precio de referencia + IVA
100
Downstream
Costos de refinacin
Costos de transporte
Alcuota IEHD
Costos de amacenamiento y distribucin
Costos de comercializacin
Precio final
El precio para el usuario final casi se duplica en su valor (154,44 $US/Bbl), que a finales de diciembre de 2010 alcanzaba un precio incluso mayor al precio ms alto de diesel al usuario final en Estados Unidos52. El precio de referencia del petrleo (27,11 $US/Bbl) se mantiene invariable; por tanto, los ingresos del Estado por IDH y regalas y las utilidades netas del titular se mantienen inalterables. Sucede lo mismo que en el anterior caso: el componente mayoritario del precio de referencia son impuestos y regalas para el Estado. El valor de IEHD se incrementa en 163,7% y pasa a constituirse en el principal componente del precio final del diesel. Ya en la agrupacin de los distintos componentes (ver cuadro 9 del anexo) observamos que del precio final del diesel, el 80,1% son impuestos que recibe el Estado y 16,1%, costos de produccin. En el caso de la gasolina (ver cuadros 6 y 10 del anexo), el precio final se incrementa a 149,6 $US/Bbl, de los cuales 78,6% son impuestos al Estado y 17,5% son costos de produccin.
La nueva estructura del precio de los productos terminados devela algunos de los objetivos del D.S. 0748: (i) lograr mayores recaudaciones para el Estado (218%) gracias al incremento del IEHD; (ii) disponer de recursos centralizados y exentos de pago de regalas e IDH; (iii) compensar los ingresos de los gobiernos subnacionales a travs de la coparticipacin de las recaudaciones de IEHD; (iv) disponer de recursos para generar incentivos a la produccin de petrleo (ver el cuadro 20).
52
El precio final del diesel al usuario final norteamericano alcanz en diciembre a 136 $US/ Bbl. EIA. U.S. Energy Information Administration. http://www.eia.doe.gov/oog/info/gdu/ gasdiesel.asp
101
Cuadro 20 Recaudaciones probables luego del D.S. 0748

Precio final [Bs./L] 6,80 6,47 7,67 5,30 7,29 7,51 4,90 4.113 4,57 5.347 2,87 8.773 5,25 171.625 3,96 7.019.234 4,33 8.817.791 6.070,02 4.419,03 901,03 25,18 24,43 20,15 Total MM$US IEHD [Bs./L] Consumo 2011 (e) Recaudacin 2011 (e) [MMBs.] Recaudacin 2011 (e) [MM$US] 867,1 631,3 128,7 3,6 3,5 2,9 1.637,1
Demandas
Unidad
Diesel
Bbl/ao
Gasolina especial
Bbl/ao
102
Jet fuel
m3/ao
Kerosene
m3/ao
Gasolina de aviacin
m3/ao
Gasolina premium
m /ao
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del D.S. 0748 y del Boletn estadstico YPFB 2010.
En efecto, de consolidarse la medida, el Estado hubiera logrado un incremento sustancial en sus recaudaciones: (i) si la tendencia en el consumo se mantuviera invariable, el Estado obtendra ms de 1.600 MM$US de recaudaciones totales por la comercializacin de los principales combustibles (un incremento de 1.122 MM$US); o (ii) si, por efecto de la subida de precios, las tendencias en el consumo se redujeran hasta en 50% (incluido el contrabando), el Estado obtendra un mnimo de 887 MM$US. Se ha supuesto intencionalmente un escenario extremo de reduccin del 50% en el consumo, aceptando como vlidas las hiptesis sobre la magnitud del contrabando y el consumo dispendioso del transporte particular. Sin incorporar el impacto en la matriz de generacin de riqueza que una reduccin del consumo de esa magnitud podra ocasionar, las recaudaciones del Estado no seran despreciables. Desde esta perspectiva, quedara claro que el principal beneficiario del D.S. 0748 sera el Estado, pues lo mostrado nos da cuenta de una medida fiscal. Los incentivos a la produccin de petrleo El Reglamento de Rgimen de Incentivos a la Produccin de Campos Marginales y Pequeos, promulgado a travs del D.S. 28984 el 22 de diciembre de 2006, tuvo como objetivo establecer un rgimen de incentivos a la produccin petrolera en campos pequeos y marginales de manera que estos se mantengan en produccin hasta su agotamiento, y as asegurar el abastecimiento de lquidos al mercado interno. El incentivo53 se aplica a cada unidad de volumen producido por un campo que previamente ha sido clasificado como marginal o pequeo de acuerdo a normativa establecida en el mismo reglamento. Tiene un valor mximo de 13 $US/Bbl, que disminuye segn aumenta la produccin y que se incrementa en funcin del contenido de diesel del petrleo producido.
53
El incentivo se mide en $US/Bbl.
103
La aplicacin de este reglamento a la produccin de 2009 (ver cuadro 11 en el anexo) permite arribar a los resultados mostrados en el cuadro 21, en el que se puede observar: Cuadro 21 Valores del incentivo a la produccin de petrleo (ao 2009)
Descripcin Produccin total Produccin total de petrleo Volumen de ventas Precio de compra promedio Produccin sin incentivos Produccin total sin incentivo Volumen de ventas Precio de compra promedio Produccin con incentivos Produccin total c/ incentivo Volumen de ventas Precio de compra promedio Valores del incentivo Monto total del incentivo Valor del incentivo sobre volumen de ventas Contenido promedio de diesel Cantidad de diesel lograda Produccin nacional de diesel % de diesel logrado con el incentivo $US/ao % % Bbl/ao Bbl/ao % 5.975.230 1,46% 48,52% 272.017 4.052.748 6,71% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 560.640 21.174.180 37,77 3,8% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 14.309.825 387.939.356 27,11 96,2% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 14.870.465 409.113.536 27,51 100% Unidad Cantidad Participacin
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del MHE.
El precio de compra promedio en los campos que reciben incentivo excede en 10,66 $US/Bbl al precio de referencia. Es decir, no todos los campos marginales reciben el valor mximo del incentivo. En efecto, campos con una produccin cercana a 900 Bbl/da tendrn necesariamente incentivos menores a dicho monto.
104
El precio del petrleo en el mercado interno (ponderado) se incrementa en 1,47% por encima del precio de referencia54, hecho que muestra que el incentivo tambin es marginal. Este incremento en el precio ponderado tiene efecto positivo en la produccin, pues logra un incremento del 3,8% de la produccin de petrleo55. Se dice que este volumen representa un incremento pues, siguiendo las hiptesis, se esperara que en tales volmenes los costos de produccin simplemente no permitiran su produccin. Con todo, el volumen de produccin de petrleo bajo incentivo no llega al 4% de la produccin de petrleo en el pas, al contrario de opiniones que mencionan que casi la totalidad de la produccin petrolera boliviana recibe incentivos. El monto erogado para pagar los incentivos sera menor a 6 MM$US por ao, para lograr ms de 270 MBbl de diesel56.
Sin duda, a pesar de lo insignificante del volumen, la lgica del incentivo a la produccin de lquidos tuvo efectos positivos. Esta constatacin nos lleva a formular nuevas preguntas: Si aceptamos la idea de que parte del monto recaudado con el D.S. 0748 iba a destinarse a expandir el incentivo a una mayor cantidad de campos petroleros, fue este resultado el que alent al Gobierno a pensar en hacerlo y generar, para ello, una bolsa de dinero (fondo)? Se pens que, bajo esta lgica, un fondo destinado a pagar incentivos lograra volmenes de produccin que sustituyan las importaciones? La idea no es mala, partiendo del hecho de que por efecto del precio se debiera esperar una natural
54 55 56
El precio ponderado del petrleo sube de 27,11 $US/Bbl a 27,51 $US/Bbl. El volumen de produccin pagado con incentivos llega a 560.640 Bbl. De cada 1 L de petrleo de estos campos se obtiene cerca de 0,49 L de diesel. La informacin ha sido extrada del cuadro de contenidos de diesel de los campos petrolferos pequeos y marginales del Ministerio de Hidrocarburos y Energa.
105
contraccin del mercado (reduccin de consumo, mejoras de eficiencia y reduccin del contrabando). Nuestra percepcin es que el balance entre la oferta de productos que reciben incentivos y una demanda de productos con precios incrementados podra alcanzar el equilibrio en algn punto, de manera que se logre un mayor grado de control sobre la evolucin del mercado. Para abordar lo sugerido en las preguntas se ha simulado dos escenarios de aplicacin del incentivo. En el primer escenario se calcula los valores del incentivo asumiendo, como hiptesis, que ste mantendra las mismas definiciones que el anterior pero con cambios en su magnitud y alcance: (i) el incentivo estara dirigido a campos petrolferos pequeos, marginales y aquellos que en la actualidad no tienen produccin; (ii) tendra un valor mximo de 31,89 $US/Bbl, es decir, permitira que en determinadas condiciones el precio de referencia alcance el valor de 59 $US/Bbl57; (iii) disminuira ante incrementos de produccin y se acrecentara cuanto mayor sea el contenido de diesel en el petrleo producido. Se ha asumido, hipotticamente, que los campos sin actividad no tienen produccin porque los ingresos, incluidos los incentivos vigentes, no compensan los costos de produccin. El escenario asume, por tanto, que con incentivos mejorados dichos campos entraran en actividad y produciran una cantidad de petrleo y con contenidos de diesel similares al promedio de produccin de los campos que actualmente gozan de los incentivos58. El objetivo de este escenario es averiguar hasta qu punto podra mejorar la produccin nacional de diesel si todos los campos petroleros estuviesen en produccin.
57
El valor de 59 $US/Bbl fue tomado de las declaraciones que explicaban, en el D.S. 0748, como el valor al que debiera cotizarse el petrleo en el mercado interno para evitar que las empresas trabajen a prdida. Se dijo tambin que dicho incentivo sera pagado con un fondo petrolero que se generara con las recaudaciones de la aplicacin de la medida. Produccin media de 50.967 Bbl/ao, contenido medio de diesel de 48,52% y costo medio de produccin de 10,86 $US/Bbl.
58
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El cuadro 22, que contiene los resultados de la simulacin, nos muestra que: (i) el precio ponderado del petrleo se incrementara en 12,5%; (ii) el monto destinado a incentivos se incrementara hasta 54 MM$US/ao; (iii) el precio ponderado del petrleo sujeto a incentivos alcanzara un valor cercano al buscado con la medida analizada (53,41 $US/Bbl). Cuadro 22 Valores del incentivo a la produccin de petrleo. Escenario 1 (ao 2009)
Descripcin Produccin total Produccin total de petrleo Volumen de ventas Precio de compra promedio Produccin sin incentivos Produccin total sin incentivo Volumen de ventas Precio de compra promedio Produccin con incentivos Produccin total c/ incentivo Volumen de ventas Precio de compra promedio Valores del incentivo Monto total del incentivo Valor del incentivo sobre volumen de ventas Contenido promedio de diesel Cantidad de diesel lograda Produccin nacional de diesel % de diesel logrado con el incentivo $US/ao % % Bbl/ao Bbl/ao % 54.038.555 11,11% 48,52% 997.120 4.052.748 24,60% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 2.055.083 109.751.848 53,41 12,9% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 13.885.695 376.441.191 27,11 87,1% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 15.940.778 486.193.039 30,50 100% Unidad Cantidad Participacin
Fuente: elaboracin del CEDLA con datos del MHE.
107
El cuadro 12 del anexo, que contiene los supuestos y clculos del escenario analizado, muestra que el incremento del 12,8% en la produccin de diesel, alcanzado en el hipottico caso de que todos los campos sin actividad alcanzaran la media de produccin, no logra eliminar las importaciones. En efecto, se puede ver que las importaciones se reduciran en 12,7% pero an se requerira importar el 43,9% del consumo. Dado que, incluso en este escenario, la produccin mayoritaria de diesel provendra de la produccin de lquidos asociados a la produccin de gas natural en campos gasferos (66%), resulta claro que para reducir al mnimo las importaciones de diesel se debiera: (i) reducir al mnimo el consumo de diesel y/o (ii) incrementar la produccin petrolera en nuevas reas, y/o (iii) incrementar la produccin de gas natural asociado. Si entendemos que mejorar la autarqua energtica, en el caso concreto del diesel, podra ser un lineamiento claro de poltica energtica, el logro de las condiciones mencionadas constituira siempre en trminos de hiptesis el objetivo mltiple del D.S. 0748: (i) lograr la reduccin de subsidios y consumos a travs de la aplicacin de una poltica agresiva de precios; (ii) disponer de recursos para reactivar la exploracin y produccin petrolera. En concordancia con lo anterior, el segundo escenario calcula los valores del incentivo asumiendo, como hiptesis, que ste se aplicara de manera generalizada a toda la produccin de petrleo del pas, incluso a aquella asociada al gas natural en campos clasificados como gasferos. El resultado se observa en el cuadro 23 a continuacin. Se puede observar que el escenario genera un estado de situacin completamente diferente a los dos anteriores: (i) el precio de referencia del petrleo sufre un incremento de casi 118%; (ii) el monto total del incentivo se acerca a 475 MM$US/ao, de cuyo excedente el Estado no percibira ingresos, pues bajo esta lgica el monto destinado a incentivos no paga regalas ni IDH; (iii) se esperara que en estas condiciones se reactive la produccin petrolera en los campos sin produccin y se revitalicen las actividades de exploracin en reas nuevas.
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Cuadro 23 Valores del incentivo a la produccin de petrleo. Escenario 2 (ao 2009)

Descripcin Produccin total Produccin total de P& C Volumen de ventas Precio de compra promedio Produccin sin incentivos Produccin total sin incentivo Volumen de ventas Precio de compra promedio Produccin con incentivos Produccin total c/ incentivo Volumen de ventas Precio de compra promedio Valores del incentivo Monto total del incentivo Valor del incentivo sobre volumen de ventas Fuente: elaboracin del CEDLA con datos del MHE. $US/ao % 474.219.129 54,05% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 14.870.465 877.357.435 59,00 100,0% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 27,11 0,0% Bbl/ao $US/ao $US/Bbl 14.870.465 877.357.435 59,00 100% Unidad Cantidad Participacin
En suma, este escenario representara la aproximacin a algunas condiciones del sector vigentes hasta la promulgacin de la Ley 3058, es decir, una produccin nacional de petrleo cotizada casi a precios internacionales y una menor participacin del Estado en la distribucin de excedentes del upstream (39,2%). Se debe remarcar, sin embargo, que a pesar de que el monto del incentivo bajo este escenario es enorme, apenas llega a una tercera parte del monto de recaudaciones esperado luego de la aplicacin del D.S. 0748. En el supuesto de que este escenario se hubiese hecho efectivo, la estructura del precio de los productos terminados habra sufrido cambios sustanciales:
109
(a) El precio de referencia se mantendra en 27,11 $US/Bbl; por tanto, el valor de la produccin adicional (despus de incentivos) no pagara IDH ni regalas. (b) La expectativa de utilidad neta media de los titulares59 podra incrementarse en 400% luego de recibir el incentivo60. (c) La alcuota de IEHD, que se incrementa en ms del 200%61, sigue siendo la porcin mayor del precio final del diesel (42%). (d) La porcin que retiene el Estado sigue constituyendo el componente principal del precio de los productos terminados (64,9%). Elevar el valor del IEHD a ms de 98 $US/Bbl para retener dos terceras partes del incremento62 y generar recursos para incentivar la produccin petrolera lase incrementar las utilidades netas de los titulares sobre la base de elevar los precios al consumidor y reducir la participacin estatal en la distribucin de excedentes, podra constituir una seal clara del sentido de la nueva poltica energtica y las bases de diseo del nuevo marco normativo. Las utilidades netas de las petroleras En este acpite vamos a aproximarnos a los ingresos netos y utilidades de las empresas productoras de petrleo. Para ello se han generado tres escenarios que nos permitirn indagar, desde otra perspectiva, las implicaciones del D.S. 0748. En cada escenario se analizan tres estados de ingreso bruto (Ib) por efecto de venta de petrleo: (i) el Ib medio, producto de la ponderacin del valor total de ventas
59 60 61
El tema de las utilidades de los titulares ser abordado ms adelante. La utilidad neta del titular cambia de 6,139 $US/Bbl a 29,76 $US/Bbl. Recurdese que el valor del IEHD, luego de la promulgacin del D.S. 0748, sube de 28,39 $US/Bbl a 98,34 $US/Bbl en el caso del diesel. El valor residual de impuestos que resulta de descontar del IEHD el incentivo de 31,89$US/ Bbl queda en 66,85 $US/Bbl.
62
110
entre la produccin total de petrleo; (ii) el Ib mximo, producto de seleccionar los campos que reciben el mayor incentivo a la produccin de petrleo; (iii) el Ib mnimo, producto de seleccionar los campos que perciben su ingreso a razn de 27,11 $US/Bbl, es decir, sin incentivos a la produccin. Los tres ingresos han sido obtenidos del cuadro 11 del anexo. El cuadro 24 muestra el resultado de los clculos para el primer escenario. En l podemos observar que: (a) En el caso de los campos que perciben el Ib mnimo, es decir que entregan su produccin al precio de 27,11 $US/ Bbl, las empresas estaran percibiendo una utilidad neta de 5,62 $US/Bbl. (b) En el caso de los campos que perciben el Ib mximo, es decir que entregan su produccin a un precio que incluye el mximo incentivo posible (13 $US/Bbl), las empresas estaran percibiendo una utilidad neta de 11,27 $US/Bbl. (c) En el caso promedio, la totalidad de los campos ms la inclusin de incentivos, las empresas estaran percibiendo una utilidad neta media de 6,139 $US/Bbl63. Debemos aclarar que en nuestros clculos no hemos incorporado la participacin de YPFB (Anexo F de los contratos petroleros), pues nos ha sido imposible encontrar informacin que d cuenta del ndice Beta por cada empresa64. Por tal razn, hemos simplificado el clculo aplicando solamente las retenciones por regalas e IDH (50%). En sentido estricto, debiera esperarse a que las utilidades netas de las empresas se vean reducidas por la incorporacin de la participacin de YPFB.
63
El valor calculado es ligeramente superior al mostrado en la estructura de precios del diesel y la gasolina. Esto se debe a que en aquel cuadro no se incluye el monto recibido por incentivos. Segn el anexo de contrato mencionado, la participacin de YPFB en las ganancias es una funcin del ndice B que, a su vez, es una funcin de las depreciaciones, inversiones, pago de impuestos de cada empresa.
64
111
Cuadro 24 Clculo de utilidades netas de la petrolera

Descripcin Caso 1: ingreso bruto medio Volumen de ventas sujeto a regalas e IDH Valor de regalas e IDH Incentivos no sujetos a regalas e IDH Ingreso bruto total Produccin total de petrleo Ingreso bruto unitario medio Costo de produccin ponderado medio Utilidad media antes de impuestos IUE medio Utilidad neta media Caso 2: ingreso bruto mximo Volumen de ventas sujeto a regalas e IDH Valor de regalas e IDH Incentivos no sujetos a regalas e IDH Ingreso bruto total Produccin de petrleo c/ incentivo 13 $US/Bbl Ingreso bruto unitario mximo Costo de produccin ponderado mximo Utilidad ponderada antes de impuestos IUE Utilidad neta mxima Caso 3: ingreso bruto mnimo Volumen de ventas sujeto a regalas e IDH Valor de regalas e IDH Incentivos no sujetos a regalas e IDH Ingreso bruto total Produccin de petrleo sin incentivo Ingreso bruto unitario mnimo Costo de produccin ponderado Utilidad ponderada antes de impuestos IUE Utilidad neta mnima $US/ao $US/ao $US/ao $US/ao Bbl/ao $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 387.939.356 193.969.678 193.969.678 14.309.825 13,555 6,057 7,498 1,874 5,623 $US/ao $US/ao $US/ao $US/ao Bbl/ao $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 7.896.330 3.948.165 3.786.510 7.734.675 291.270 26,555 11,528 15,027 3,757 11,270 $US/ao $US/ao $US/ao $US Bbl/ao $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 403.138.306 201.569.153 5.975.230 207.544.383 14.870.465 13,96 5,771 8,186 2,046 6,139 Unidad Cantidad
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del D.S. 28984 y del Boletn Estadstico YPFB 2010.
112
El segundo y tercer escenarios evalan las mismas utilidades en el caso de que: (i) el incentivo se eleve al valor de 31,89 $US/Bbl para todos los campos pequeos y marginales; y (ii) el incentivo se aplique de manera general a todos los campos, incluso a la produccin de petrleo de los campos gasferos. En el primer caso se ha encontrado que: La utilidad de las empresas en los campos que recibiran el mximo incentivo se eleva en un 125%65. Dado que el rgimen de incentivos se aplica slo a los campos pequeos y marginales, la utilidad media tiene una escasa variacin del 7%.
En el segundo caso, es decir cuando el incentivo se aplica incluso a la produccin de petrleo en los campos gasferos, nuestra evaluacin encuentra que: El monto de incentivos que no pagaran IDH ni regalas se acerca a 475 MM$US. La utilidad media de las empresas ascendera a 29,76 $US/ Bbl, es decir, tendran un incremento cercano al 400%.
El anlisis, con todas las limitaciones de informacin de costos de produccin, nos ha permitido generar algunas reflexiones: (a) No existe campo petrolero en produccin en el que la empresa petrolera se encuentre trabajando a prdida en la gestin operativa. Si este fuera el caso: (i) la interrupcin de operaciones en ms de 20 campos sera una constatacin de que los costos de produccin exceden incluso a los incentivos?; (ii) las prdidas tienen origen en otras gestiones y se deben a depreciaciones acumuladas y no cobradas?
65
En efecto, la utilidad mxima sube de 11.27 a 25.44 $US/Bbl.
113
(b) Si las utilidades netas y actuales de las empresas se encuentran en el rango de 5,62 a 11,27 $US/Bbl, debiramos esperar que la produccin de petrleo se incremente? (c) Si la cada en la produccin petrolera se debe a esta modesta expectativa de utilidades de los titulares, no sera tiempo, antes que elevar los precios a la poblacin, de preguntarnos por qu las subsidiarias de YPFB no han asumido el reto de la produccin? (d) Si la aplicacin de mayores incentivos a la produccin de campos pequeos y marginales buscaba resolver el problema de los campos sin produccin, debiramos entender que el D.S. 0748 pretenda recaudar fondos para incentivar la produccin de los campos controlados por las subsidiarias de YPFB? (e) Si la medida hubiese estado dirigida a la aplicacin de incentivos a toda la produccin petrolera, debemos entender que el D.S. 0748 buscaba generar condiciones para el sector parecidas a las vigentes antes de la Ley 3058? Es decir, cotizar la produccin de petrleo nacional a precios internacionales, establecer un nuevo rgimen de distribucin del excedente y utilizar los impuestos al consumidor para resolver problemas fiscales? Resumiendo lo encontrado en nuestros diversos anlisis, debemos redondear algunas aproximaciones: (a) Queda claro que el mayor beneficiario, de aplicarse el D.S. 0748, iba a ser el Estado a travs de una recaudacin considerable producto del incremento del IEHD. (b) Parece tambin quedar claro que la poltica de otorgar incentivos reduce los ingresos de las regiones por regalas e IDH, pero logra efectos positivos en la produccin de petrleo. En la actualidad el cmo afecta es marginal; sin embargo, una
114
poltica generalizada de incentivos s podra implicar montos ms importantes. (c) La poltica de incentivos tiene limitaciones si es aplicada slo a los campos actuales, es decir, no lograra eliminar el problema de las importaciones a menos que sta vaya acompaada por una reduccin importante del consumo. Por el contrario, la lgica de ofertar incentivos a la nueva produccin buscara incrementar la cantidad de campos y reas de produccin, para lograr as eliminar las importaciones. (d) En este contexto de oferta de incentivos a los titulares adquiere mayor relevancia la pregunta sobre las razones por las que la mayor cantidad de campos petroleros sin operacin se concentran en empresas en las que el Estado (YPFB) tiene participacin, pues se esperaba que en un escenario de nacionalizacin sean las empresas del Estado las que asumieran el reto de lograr la total autarqua del sistema energtico nacional. (e) En tal sentido, el D.S. 0748 podra ser la constatacin clara de los problemas que enfrenta YPFB como operador principal de la cadena, puesto que la medida podra haber buscado generar condiciones prximas al escenario vigente hasta la promulgacin de la Ley 3058.
El D.S. 0748 y cmo afecta al transporte

En las anteriores secciones se ha mostrado la importancia del diesel y la gasolina en la matriz de consumo energtico del pas. Tambin se ha mostrado que, por lo menos en el caso de la gasolina, la informacin oficial asume que toda la oferta interna neta de gasolina se destina al transporte. A la luz de estos hallazgos en la investigacin es que tres argumentos de justificacin del D.S. 0748 adquieren mayor relevancia: (i) el primero se refiere a declaraciones en sentido de que miles de vehculos del transporte pblico han sido transformados a GNV y, por tanto, la medida no tiene gran impacto en el autotransporte; (ii) el
115
segundo se relaciona con el autotransporte particular y menciona que la medida afectar principalmente a familias que tienen ms de dos vehculos particulares a gasolina. La investigacin ha tomado dichos argumentos para orientar sus indagaciones. Evolucin del parque automotor Una primera aproximacin a la problemtica del autotransporte es el estudio de su evolucin. El grfico 28 muestra informacin oficial sobre dicha evolucin, clasificada por tipo de vehculo, en la que se destaca: (i) su elevada tasa de crecimiento66; (ii) el inusitado crecimiento anual de algunos tipos de vehculos, como las motocicletas, colectivos, vagonetas, minibuses y camiones67; (iii) la importancia de las vagonetas y automviles en la totalidad del parque automotor, pues representan casi el 60% del total68. La investigacin ha encontrado que la informacin oficial tiene algunos problemas al momento de clasificar el vehculo por tipo de uso, es decir, al discriminar el parque automotor entre vehculos particulares y de transporte pblico. Segn esta informacin69, el 89,1% del parque automotor es particular y solamente el 9,4% pertenece al transporte pblico. Es eso correcto? La investigacin se ha formulado algunas preguntas acerca de esta informacin: (a) Ser posible que cada 5 hogares existan dos vehculos de uso particular? (b) Ser correcto afirmar que el transporte pblico tenga solamente 8.923 minibuses y el particular 42.659? (c) Ser correcto afirmar que en Bolivia slo existan 13.528 taxis? (categora automvil en la estadstica del INE).
66 67 68 69
El parque automotor tiene un crecimiento anual de 15%. Estos sectores tienen un crecimiento de 57%, 41%, 28%, 17%, 11%, respectivamente. Las vagonetas representan, a fines de 2009, el 37% y los automviles, el 21,8%. Anuario Estadstico INE 2009.
116
Grfico 28 Evolucin del parque automotor
1.000
900 Omnibus/flota Motocicleta Minibus Microbus
800
700
600 Jeep Camioneta Camiones Automvil Vagoneta 2002 2003 2004

Aos
500
Miles de vehculos
117
2005 2006
400
300
200
100
0 2000
2001
2007
2008
2009
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del INE.
Ninguna de las tres preguntas, adems de otras, puede ser contestada afirmativamente, pues la informacin presentada por el INE es correcta respecto al nmero total de vehculos pero adolece de un problema al discriminar el tipo de servicio que cada vehculo presta: hace ya muchos aos, por razones que no son objeto de esta investigacin, el registro nacional de vehculos elimin las placas de color rojo70 que identificaban a los vehculos que prestaban un servicio pblico, es decir, transporte de pasajeros y carga con fines comerciales. Por este motivo, la investigacin ha acudido a la informacin estadstica de la Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero (ASFI) para revisar el registro de ventas del Seguro Obligatorio contra Accidentes de Trnsito (SOAT). Se ha encontrado que este registro s discrimina a los vehculos por tipo de uso y tiene una cobertura anual media del 79%, es decir, de cada 100 motorizados 79 poseen el seguro y han sido registrados. En el entendido de que el registro del SOAT no representa al parque automotor en su totalidad, se han utilizado estos registros como una muestra de la composicin del parque automotor boliviano para aplicarse (expandirse) a la totalidad de vehculos registrados por el INE. El modelo, por supuesto, tiene limitaciones, las curvas de correlacin no son perfectas, pero s pueden dar informacin cuyo orden de magnitud sea confiable para nuestros anlisis. Los grficos 1 y 2 del anexo muestran la evolucin del parque automotor boliviano particular y pblico, respectivamente. De su revisin podemos destacar que: (a) El parque automotor particular representa el 65% del total y, por tanto, el transporte pblico representa el 35%71. (b) Las ms importantes tasas de crecimiento las tienen: (i) los microbuses particulares; (ii) las motocicletas de servicio
70 71
Placa es el nombre vulgar de la matrcula del vehculo. Por las falencias en el registro SOAT, nuestro modelo no ha incorporado en el anlisis a vehculos oficiales y diplomticos.
118
pblico (171%); (iii) los colectivos de uso pblico (43%); (iv) las vagonetas de uso pblico (30%). (c) El 49,1% del parque automotor est compuesto por vagonetas, automviles y camionetas particulares. (d) El 25,3% del parque automotor est compuesto por vagonetas, automviles y camiones de servicio pblico. Los resultados nos muestran que, en trminos generales, por cada vehculo de servicio pblico existen dos vehculos particulares. Sin embargo, hasta aqu nuestro anlisis ha utilizado como unidad de anlisis el nmero de vehculos, y esto es insuficiente para asimilar este nmero al consumo de energa. Qu supone en la matriz de consumo de energa el crecimiento diferenciado de vehculos? Crecimiento del parque automotor A pesar de que una buena parte de las estaciones de servicio de venta de combustible registran, segn instruy la Autoridad de Hidrocarburos, la matrcula, el tipo de vehculo y el tipo y cantidad de combustible comprado, no se dispone de una estadstica de las compras de combustible de los vehculos. Para relacionar el crecimiento del parque automotor con la evolucin del consumo de energa se han efectuado algunos supuestos que nos permitan construir un nuevo escenario. Se ha hecho una estimacin del crecimiento del parque automotor en trminos de unidad de automotor equivalente, pues es claro que el crecimiento de un tipo de vehculo no puede equipararse a otro. Por ejemplo, el ingreso de un camin en el parque puede ser equivalente a la entrada de 20 automviles particulares. Para ello, se ha supuesto que el potencial de consumo de combustibles de un automotor es funcin de cada unidad de capacidad en cmara de combustin y del recorrido total en un determinado tiempo. Siguiendo con la hiptesis, se ha logrado calcular promedios de capacidades de cmara de combustin (cilindrada) de los distintos
119
tipos de vehculo del parque automotor boliviano. Debe advertirse, sin embargo, que la aproximacin es gruesa y slo ser utilizada como un indicador del orden de magnitud y tendencia antes que como un dato final. La hiptesis simplifica varias cosas, por ejemplo, la variacin del funcionamiento de los motores y su consumo segn las caractersticas altitudinales del sitio de operacin, o el hecho de que un microbs de Santa Cruz no es, precisamente, igual a un microbs de La Paz, etc. Bajo estos supuestos y limitaciones se ha logrado estimar el crecimiento del parque automotor en unidades de automotor equivalente y referido al total del parque automotor. Los grficos 29 y 30 muestran las tendencias de crecimiento. La revisin de los grficos nos permite observar que: En trminos de automotor equivalente, se produjo una pequea reduccin del parque automotor particular en favor del pblico, que creci del 37,5% al 38,72% entre 2000 y 2009. El importante incremento de vagonetas, principalmente particulares, pues representan algo ms que el 32% del parque automotor equivalente. El incremento del transporte de carga, es decir camiones, de ambos sectores, que ya representan el 27% del parque automotor equivalente. La casi desaparicin del jeep como vehculo de transporte pblico y la reduccin proporcional de camionetas, automviles particulares y microbuses, entre otros. Llama la atencin, asimismo, el enorme crecimiento de las motocicletas de servicio pblico, pues en trminos de automotor equivalente multiplicaron su nmero seis veces.
La revisin de los datos nos permite anticipar que cualquier ajuste de precios en los combustibles tendr sus mayores impactos en el transporte urbano de pequea escala (vagonetas, automviles, minibuses y motocicletas) y en el transporte de carga.
120
Grfico 29 Crecimiento del parque automotor particular (unidades de automotor equivalente)
70
60
50
40
Participacin en el total (%)
30
121
es A v m uto Je ni Mi bu ep ion am C il s cr Mi ob us Mo icl toc
Tipo de vehculo
20
10
ne go Va
ta
eta
eta Om n
on mi Ca
o s/fl ibu
ta
le Co
vo cti
u Eq u to A
iv
2000
2009
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del INE y ASFI.
Grfico 30 Crecimiento del parque automotor pblico (unidades de automotor equivalente)
45
40
35
30
25
20
Participacin en el total (%)
122
u nib Mi cr Mi Om n s ibu ob
Tipo de vehculo
15
10
es s us /flo ta Ca
on mi Ca
go Va
ta ne
on mi
eta C
o tiv lec o
Mo
icl toc
eta
e Je
p t Au
qu oE
iv
2000
2009
Fuente: elaboracin del CEDLA con base en INE, ASFI
Consumo de energa en el sector Como se dijo anteriormente, la investigacin no pudo acceder a la informacin, en caso de que estuviera procesada, del consumo de combustibles por sector y tipo de vehculos recolectadas por la Autoridad de Hidrocarburos. Sin embargo, la informacin sobre automotor equivalente nos permite calcular un consumo especfico de energa anual en ambos sectores. El grfico 31 muestra la media de consumo por vehculo para distintos recorridos anuales (10.000 a 50.000 km/vehculo-ao). En l podemos encontrar una tendencia til a nuestra investigacin: el consumo anual por automotor equivalente en el sector pblico tiende a reducirse, en tanto que en el sector particular parece casi constante. Qu significados puede tener esta tendencia? Mayor eficiencia de los vehculos para una longitud recorrida constante, lo que puede significar lase en trminos de hiptesis la incorporacin de vehculos ms modernos en el transporte pblico. Bajo esta misma hiptesis, se podra concluir que el sector particular no se ha renovado, o que lo ha hecho con vehculos menos eficientes que el sector pblico. Algo as como que un trabajador del volante prefiere comprar un vehculo pequeo y eficiente cuando un particular lo prefiere grande y consumidor. Para la media de longitud de recorrido, a pesar de que el nmero de vehculos del transporte pblico es proporcionalmente menor, su consumo de energa supera en 1,5 veces el consumo de los vehculos particulares. La diferencia es menor que 10 aos atrs pero an es notoriamente grande.
El hecho de que el consumo del transporte pblico sea mayor que el consumo del sector particular puede explicarse tambin por el hecho de que el vehculo de transporte pblico: (i) tiene un recorrido
123
Grfico 31 Consumo de energa del parque automotor equivalente
25
20
15
Consumo de energa (Bep/vehculo-ao)
124
2002 2003 2004
Aos
10
0 2005 2006 2007 2008 2009
2000
2001
Particular
Pblico
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de INE y ASFI.
mayor que el promedio de vehculos particulares (una explicacin casi de Perogrullo); (ii) la velocidad de circulacin media del transporte pblico es menor, pues es el principal afectado por la concentracin de vehculos en las ciudades del pas. Con todas las limitaciones del modelo planteado alrededor de la unidad de automotor equivalente, lo encontrado nos sugiere que cualquier medida de ajuste de precios de los combustibles afectar, mayoritariamente, al transporte pblico, pues este podra ser el ms importante comprador de combustibles. La investigacin ha revisado tambin la evolucin del consumo de energa del transporte (BEN 2000-2009) y su clasificacin por fuentes. Los grficos 32 y 33 a continuacin muestran algunos hechos relevantes: (a) La tendencia vigente hasta 2005 de predominio del consumo de diesel se ha revertido, de manera que en la actualidad es la gasolina el combustible de mayor consumo en el sector. Este cambio en la tendencia puede atribuirse a varios factores: (i) la normativa promulgada entre 2004 y 2005 dirigida a desalentar la importacin de motores y vehculos a diesel de baja capacidad (cilindrada); (ii) un incremento de las importaciones de vehculos a gasolina. (b) Un crecimiento sostenido del consumo de gas natural en reemplazo del consumo de gasolina especial, hasta llegar en 2009 al 18,6% del consumo de energa del sector. (c) Lamentablemente, la lectura que hace el BEN del consumo desde la ptica de la oferta interna neta ha tenido como consecuencia que el consumo de GLP desaparezca oficialmente del consumo del sector. Todos sabemos que esto es falso, pues el consumo de GLP por el sector es un hecho inocultable. (d) El crecimiento del consumo total de combustibles del sector sigue una curva ascendente casi invariable a una tasa del 10,7% por ao.
125
Grfico 32 Consumo de energa del transporte
100%
90%
80% Gasolina
70%
60%
Consumo de energa (Kbep)
126
Diesel 2003 2004 2005 2006 2007
50%
40%
30%
20%
10% 2008 2009 2010
0% 2000
2001
2002
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base delBEN y Boletn Estadstico YPFB 2010.
Grfico 33 Evolucin del consumo de energa en el transporte

70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% 2006
Aos
14.000
12.000
10.000
8.000
4.000
2.000
0 2002
D% gasolina
2000
2001
2003
2004
2005
D% diesel
2007
D% gas natural
2008
2009
D% consumo
2010
Total Kbep
Crecimiento (%)
127
6.000
(e) La disminucin en la tasa de crecimiento del diesel, producto, nuevamente, de las polticas de desincentivo a la importacin de vehculos que funcionan con este combustible. (f) Una muy notoria cada en la tasa de crecimiento del gas natural (del 57% en 2001 al 14% en 2010), que podra explicarse complementariamente por: (i) la proporcin de crecimiento sobre el total de vehculos a gas natural, es decir, el crecimiento en el ao 2001 es alto muy probablemente porque un pequeo nmero de sustituciones significaba un enorme crecimiento sobre el total de vehculos convertidos a GNV hasta esa fecha; (ii) una lamentable decisin de las autoridades entre 2006 y 2007 que frenaron/cancelaron ms de un proyecto exitoso de conversin de vehculos a GNV (por ejemplo, la Feria del Gas). Para terminar esta seccin, sintetizaremos algunos de los hallazgos ms relevantes de la investigacin: (a) Una vez ms se ha podido constatar que la ausencia de informacin y la displicencia en su manejo constituyen un problema enorme al momento de hacer investigacin y, ms aun, al momento de tomar medidas de gestin pblica. Este no es un problema menor y, lamentablemente, tampoco es reciente. El problema, develado en esta oportunidad a travs de la informacin sobre la composicin del parque automotor y el invisible consumo de GLP en el transporte, muestra las profundas debilidades de nuestro Gobierno al momento de disear y promulgar medidas como el D.S. 0748. (b) Solucionar el problema de la informacin podra, al menos, cambiar la percepcin de que el D.S. 0748 no afectara al transporte pblico o slo tendra un fuerte impacto en las familias de altos ingresos que disponen de ms de dos vehculos particulares.
128
(c) Otro hallazgo de la investigacin tiene que ver con el crecimiento del transporte pblico tanto en nmero de unidades reales como en unidades de automotor equivalente y, ms aun, en trminos de consumo de energa. Es notorio que entre los subsectores de mayor crecimiento se encuentran: (i) el transporte de pasajeros en pequea escala, tanto urbano (taxis, motocicletas y minibuses) como interprovincial (vagonetas); (ii) el transporte de carga (camiones), ligado al movimiento de pasajeros en el rea rural y al transporte de carga para el sector productivo (materiales de construccin, minerales, combustibles, etc.), as como al transporte de alimentos. (d) Tambin se ha encontrado que el parque automotor, principalmente el pblico, ha reducido su consumo anual unitario de combustible, hecho que podra estar relacionado con la importacin de vehculos ms modernos y de mayor rendimiento energtico global. (e) La reduccin del consumo de diesel en el sector es una muestra clara de que las polticas de desincentivo a la importacin de vehculos y motores a diesel ha tenido un efecto positivo. Con todo lo bueno que eso significa, es preocupante ver que despus de casi 40 aos de exportar gas natural, su consumo nacional en el transporte apenas llegue al 18%. A pesar de que el cambio de matriz energtica es un deseo de poltica energtica bastante antiguo, es lamentable encontrar autoridades dispuestas a frenar, sin argumentos justificables, las iniciativas dirigidas a estimular dicho cambio. (f) Independientemente de las razones por las que el consumo de gas natural en el sector haya llegado al 18% y de las razones por las que se tom la medida, debe tenerse presente que el D.S. 0748 y cualquier medida de ajuste al precio de los combustibles afectaba y afectar al 82% del consumo de energa del sector. En tal sentido, toda reaccin masiva a una medida de ajuste es completamente previsible.
129
(g) Entender el crecimiento del sector podra ayudar a interpretar la reaccin de la poblacin y los trabajadores del autotransporte ante el D.S. 0748, pues esta reaccin podra deberse siempre en trminos de hiptesis a la defensa del espacio de trabajo que, de preferencia, recibe a toda persona que no puede acceder a una fuente de empleo fija o que acaba de perderla. Varios estudios han mostrado que una de las vertientes del neoliberalismo dio lugar al crecimiento desmesurado de sectores terciarios de la economa y, con l, a la precarizacin del empleo. Con todas estas condiciones, fue el D.S. 0748 una medida pertinente?
El D.S. 0748 y el contrabando de combustibles

Otra de las razones utilizadas como sustento para el D.S. 0748 ha sido la comercializacin no legal de combustibles en los mercados fronterizos. Declaraciones oficiales estiman que por efecto del comercio no legal de combustibles el pas pierde 150 MM$US de subsidio, monto que se constituye en un verdadero desangramiento de la economa nacional a manos de malos bolivianos que se dedican a esta actividad ilegal72. En efecto, posteriormente a la derogacin del mencionado decreto supremo se ha emitido una normativa especial que endurece la penalizacin a los infractores que sean descubiertos en pleno ejercicio de la actividad ilegal. La investigacin ha buscado aproximarse al fenmeno a partir de las siguientes preguntas: (a) Es el contrabando una razn justificada para elevar el precio de los combustibles hasta casi duplicarlo?
72
http://www.cambio.bo/noticias.php?fecha=2010-12-27&idn=35444. Presentacin del D.S. 0748.
130
(b) Es el contrabando de combustibles un negocio que involucre un volumen de combustibles equivalente a la cifra, en moneda, manejada por el Gobierno? (c) Existen otros fenmenos que justificaran un crecimiento desmedido de la demanda de combustibles y que no sean precisamente contrabando? Para poner las cifras en contexto debemos comprender en primer lugar qu representa, fsicamente, perder 150 MM$US de subsidios por medio del contrabando de combustibles. Veamos la siguiente aproximacin al problema: (a) Si el subsidio real, calculado en secciones anteriores, es del orden de 222 MM$US, la cifra mencionada (150 MM$US) indicara que casi 70% del combustible importado sale del pas por contrabando. Es decir que 3,35 MM de barriles de importacin salen del pas. (b) Esta cantidad de combustibles significa ms de 33.000 cisternas de 16.000 L cada ao o, lo que es lo mismo, algo ms que 91 cisternas con esa capacidad cada da. (c) Si aceptamos como subsidio el monto de 429,4 MM$US, 35% del combustible saldra a travs del contrabando, es decir, 1,73 MMBbl/ao (algo ms de 17.000 cisternas en un ao). Aunque vehculos de esta capacidad no pueden circular por cualquier carretera (su peso mnimo es de 10 T), creemos que por la extensin de nuestras fronteras y por el estado de control sobre las mismas es perfectamente posible que tal fenmeno ocurra. En ese caso, resulta claro que una poltica nacional de gestin de las fronteras es urgente y deseable. Sin embargo, si el control fronterizo no puede encargarse con propiedad de casi 50 cisternas por da (91 en el primer escenario), cmo se puede afirmar que 150 MM$US en combustibles salen de
131
contrabando? Nos surgen dos alternativas siempre como hiptesis: (i) a pesar de que la actividad est prohibida, estos vehculos son registrados y atraviesan la frontera llevndose 16.000 L de combustible ms 9.725 $US de subsidio73, hecho que nos habla de otro tipo de problema; (ii) las finanzas pblicas registran una demanda incontrolable de combustibles que implica subsidios, sobredemanda que es asumida como crecimiento del contrabando. Para aproximarnos a la segunda alternativa, con fines de validacin ha formulado el siguiente marco de indagaciones: (a) La demanda total de combustibles est compuesta por tres demandas parciales: (i) la demanda relacionada con la produccin de riqueza, como el transporte de carga, la produccin de alimentos, la explotacin de recursos naturales, el transporte pblico de pasajeros y otros usos energticos; (ii) la demanda no relacionada con la generacin de riqueza en el sector del transporte, como el transporte particular de pasajeros y las prdidas de eficiencia en el consumo final de combustibles; y (iii) la demanda destinada a usos no energticos y no productivos como la comercializacin no legal de combustibles (contrabando). (b) Por otra parte, si entendemos que la intensidad energtica representa, en trminos de indicador, la cantidad de energa consumida por cada unidad de riqueza generada en la economa, encontraremos que sta se ver afectada por: (i) las variaciones en la cantidad de riqueza generada en cada sector de la economa; (ii) la prdida de eficiencia de los sistemas productivos; y (iii) el incremento del uso no productivo de la energa.
73
La cifra proviene de dividir el subsidio aparente por el volumen de hidrocarburos lquidos importados.
132
(c) Por tanto, si concentramos nuestro anlisis en el sector transporte, un incremento en la intensidad energtica del sector podra explicarse siempre en trminos de hiptesis por: (i) la cada en la eficiencia del sector, y/o (ii) una cada en la generacin de riqueza del sector, y/o (iii) el incremento del consumo no productivo como el transporte particular o la comercializacin no legal de combustibles. Antes de concentrarnos en el sector transporte, con fines de validacin se ha realizado una revisin somera de sectores que tambin son intensivos en consumo de energa, como el grupo formado por los sectores agrcola, de silvicultura, pesca y minera. El grfico 34 muestra la evolucin del indicador de intensidad energtica en este grupo74, destacando: (a) Un crecimiento sostenido de la intensidad energtica en minera, que podra deberse al incremento en el consumo de diesel de cooperativas mineras y su posterior cada en el perodo 2007-2008, muy probablemente por el crecimiento del PIB del sector luego del inicio de operaciones del proyecto San Cristbal. (b) Un crecimiento moderado pero sostenido de la intensidad energtica del sector agrcola, que podra significar, entre otros: (i) una cada en los rendimientos agrcolas (a igual consumo, menor produccin); (ii) ampliacin de la frontera agrcola (consumos energticos adicionales para acondicionamiento de suelos); (iii) prdida de eficiencia por envejecimiento de la maquinaria agrcola, entre otros.
74
La agregacin de la informacin oficial sobre consumo energtico y formacin de PIB no ha permitido un anlisis ms detallado por subsectores.
133
Grfico 34 Evolucin de la intensidad energtica en agricultura, pesca y minera
2,50
2,00
1,50
Intensidad energtica (BEP/MBs.)
134
2002 2003 2004
Aos
1,00
0,50
0,00 2005 2006 2007 2008 2009
2000
2001
Pesca
Agricultura
Minera
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del BEN y de INE.
Es diferente el caso de la evolucin de la intensidad energtica en el transporte automotor; su crecimiento (4,02% anual) representa un deterioro preocupante del indicador75. El grfico 35 muestra la evolucin del indicador de intensidad energtica en el sector transporte. En l se puede observar de manera relevante lo siguiente: (a) En el caso del diesel, una tendencia a su reduccin desde 2007, hecho que podra estar relacionado con las polticas de desincentivo a la importacin de vehculos que funcionan con este combustible, o con un incremento del producto que utiliza este combustible. Eso no quiere decir, sin embargo, que el indicador no haya sufrido un deterioro (1,54% anual) (b) En el caso de la gasolina, la situacin es mucho ms preocupante. El indicador sufre un deterioro desde 2005, coincidente con las polticas de desincentivo al diesel, hecho que podra significar que el crecimiento sostenido en la importacin de vehculos ha introducido solamente un patrn de sustitucin de vehculos a gasolina por vehculos a diesel sin mejoras apreciables en la eficiencia de los vehculos. (c) El deterioro del indicador de intensidad energtica a partir de 2005 puede significar tambin que el consumo no productivo de gasolina se ha incrementado. Este incremento, como se haba visto, puede explicarse por el crecimiento de vehculos a gasolina en el transporte particular de pasajeros o el contrabando de gasolina especial. (d) El mayor deterioro se da en el gas natural, lo que podra significar, por una parte, el crecimiento del consumo de gas natural sin que necesariamente haya ocurrido un crecimiento del producto. Esto quiere decir que, de preferencia, es
75
En teora, cualquier incremento significa un deterioro del indicador pues se ha incrementado el consumo para igual producto o, por el contrario, a igual consumo se ha reducido el producto.
135
Grfico 35 Evolucin de la intensidad energtica en el transporte
5,00
4,50
4,00
3,50
3,00
2,50
Intensidad energtica (BEP/MBs.)
136
2002 2003 2004
Aos
2,00
1,50
1,00
0,50 2005 2006 2007 2008 2009
0,00
2000
2001
Total
Gasolina
Diesel
Gas natural
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del BEN y del INE.
el transporte particular de pasajeros el sector que est sustituyendo motores diesel por motores a gas natural? Es muy prematuro realizar alguna afirmacin, sin embargo, no debe descuidarse la interpretacin de la evolucin de este indicador. (e) En cualquier caso, las tres curvas que muestran un deterioro del indicador no son coincidentes con la curva de evolucin del consumo encontrada en la seccin anterior. En esta veamos que el parque automotor consume, en trminos unitarios de automotor equivalente, menos cantidad de combustible, como resultado aparente de la sustitucin del parque automotor antiguo por uno ms moderno. (f) Sin embargo, un tpico que la investigacin no ha abordado ha sido la evolucin del sistema de transporte urbano. En este caso, el deterioro del indicador pudiera deberse a la prdida de eficiencia de este sistema, pues la concentracin de vehculos en las ciudades del pas es cada vez mayor y, es obvio esperarlo, la velocidad de circulacin media de las ciudades ha cado a tal punto que la eficiencia energtica del sistema tiene correlato en el crecimiento del consumo y en el deterioro del indicador. (g) Esta ltima reflexin nos podra sugerir que, en efecto, al haber disminuido el consumo unitario de combustibles por automotor equivalente, el deterioro de la intensidad energtica podra significar: (i) un crecimiento del parque automotor destinado al transporte particular de pasajeros; (ii) el crecimiento del contrabando de combustibles; y (iii) la prdida de eficiencia del sistema de transporte boliviano. Para aproximarnos al orden de magnitud de este fenmeno (deterioro de la intensidad energtica), se ha aislado en cada caso el valor mnimo de intensidad energtica, es decir el de mnimo consumo o mximo producto, y se lo ha proyectado como valor constante hasta el final del perodo de anlisis. A partir de ello se han calculado
137
valores diferenciales del indicador respecto de la lnea de base y se ha estimado la cantidad de energa involucrada en la diferencia. Finalmente, con la cantidad de energa se ha estimado el volumen y valor del combustible involucrado. En el caso de la gasolina (ver grfico 36) se ha proyectado la intensidad energtica mnima de gasolina (IE Gsl) del ao 2005. El valor de la diferencia tiene un crecimiento de 11,4% anual que, en trminos de volumen de combustible alcanza para 2010 a 366.210 m3, cuyo valor en el mercado interno es de 1.370 MMBs. Qu sugiere este resultado? (a) Este sobreconsumo de gasolinas, equivalente a casi 63 cisternas de 16.000 L cada da, es coherente con la evolucin de la curva de oferta interna de gasolina especial mostrada anteriormente. (b) El incremento del transporte de pasajeros, que no es parte de la generacin de riqueza, es enorme; esta afirmacin adquiere sustento en el crecimiento inusitado de vagonetas tanto particulares como de servicio pblico. (c) El incremento del contrabando de gasolina debiera ser parte de la agenda inmediata del Gobierno. Este contrabando, en teora, no recibe subsidio del Estado (la informacin oficial no reconoce importaciones de gasolina), pero s supone que la produccin nacional est subsidiando consumos en los pases vecinos. En el caso del diesel (ver grfico 37), se ha seleccionado la intensidad energtica mnima de diesel (IE Dsl) del ao 2002 y se la ha proyectado como lnea de base. La diferencia (valores excedentarios a la IE Dsl mnima) tiene una tasa de crecimiento media del 2,33%, aunque encontraron un mximo de 5,97% hasta el ao 2007. Este valor excedentario, en trminos de combustible, representa un volumen de 129.086 m3 (811.963 Bbl), cuyo valor en el mercado interno es de 480 MMBs. Qu sugiere este resultado?
138
Grfico 36 Valores excedentarios a IE Gsl mnima

1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0 2002
Aos
2,4
2,2
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
Intensidad energtica de gasolina (BEP/MMBs.)
0,4
0,2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0,0
1999
2000
2001
IE_Gsl_Total
IE_Gsl_Mnima
Valor (MMBs)
Valor excedente a IE Gsl mnima (MMBs.)
139
0,8
0,6
Grfico 37 Valores excedentarios a IE Dsl mnima

800 700 600 500 400 300 200 100 0 2002
Aos
2,4
2,2
2,0
1,8
1,6
1,4
1,2
1,0
0,4
0,2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
0,0
1999
2000
2001
IE_Dsl_Total
IE_Dsl_Mnima
Valor (MMBs)
Valor excedente a IE Dsl mnima (MMBs.)
140
0,8
0,6
(a) El consumo excedentario de diesel a la intensidad energtica mnima equivale a algo ms de 22 cisternas de diesel diarias, si queremos ponerlo en trminos de contrabando. Desde otra perspectiva, este volumen representa un preocupante 18,3% de la importacin. Es decir que una quinta parte de la importacin se pierde en este sobreconsumo? (b) Si somos coherentes con las afirmaciones en sentido de que las polticas de desincentivo a la importacin de motores y vehculos a diesel ha tenido efectos positivos, cmo debiramos explicar este sobreconsumo?: (i) una alternativa es asociar este volumen al contrabando de combustibles; (ii) una segunda alternativa es considerar que el crecimiento del parque automotor de camiones, al que se hizo referencia secciones atrs, se haya dado sobre todo por medio de la importacin de camiones usados y de mayor consumo. Creemos honestamente que ambas alternativas son plenamente posibles. (c) Si asumimos que el 100% de este volumen debe atribuirse al contrabando (cosa que no es totalmente cierta) y aceptamos que el subsidio unitario es de 86,63 $US/Bbl76 (cosa que tampoco es cierta), encontraremos que el monto de subsidio que se pierde por contrabando es del orden de 70,3 MM$US. (d) Por el contrario, asumir que el 100% de aquel volumen se debe a un consumo mayor supone aceptar el hecho de que la importacin de vehculos a diesel usados ha convertido al pas en un cementerio de vehculos ineficientes que, adems de incrementar el consumo tanto de diesel como de subsidios, eleva las emisiones especficas de CO2 del pas. (e) Si el modelo planteado es correcto, con seguridad que la respuesta se encuentra entre los dos extremos, es decir que existe una cifra, en cualquier caso inferior a 70,3 MM$US de
76
La cifra proviene de dividir el subsidio aparente entre el volumen de combustible importado.
141
contrabando de diesel y, por otra parte, un incremento de consumo en el transporte de carga asociado al incremento de emisiones de CO2. Para terminar esta seccin, la investigacin ha encontrado algunos hechos que en esta sntesis es importante remarcar: (a) Existe alta congruencia entre las tendencias de consumo de combustibles, el crecimiento del parque automotor y los ndices de intensidad energtica calculados. (b) Es indudable que existe fuga de combustibles a travs del contrabando. Sin embargo, si de proteger el valor que fuga por esta va se trata, debemos volver la vista necesariamente al contrabando de gasolina especial. (c) La investigacin ha encontrado que tambin existe una alta probabilidad de contrabando de diesel; sin embargo, ste no aparenta tener la importancia y la magnitud que el de gasolina especial. El monto de subsidio perdido por esta causa apenas llega al 26% del valor del combustible involucrado en el crecimiento de la intensidad energtica. (d) Tanto en el caso de la gasolina como en el de diesel, no dejan de preocupar las tendencias de contaminacin del sector transporte. En el primer caso, por un inusitado crecimiento del parque automotor o por una prdida de eficiencia no de los vehculos, sino del sistema de transporte de las ciudades del pas. En el segundo caso, la investigacin encuentra que la fuga de combustibles podra estar ocurriendo por el incremento de contaminacin a causa de la importacin de camiones usados.
Los ingresos y los costos fiscales del gasolinazo

Tomando en cuenta la situacin fiscal descrita, no hay duda que el Gobierno necesita la implementacin de polticas que le proporcionen
142
nuevos ingresos, por lo que es pertinente el anlisis del gasolinazo desde la perspectiva de su efecto sobre los recursos fiscales. La medida de la nivelacin de los precios internos de los carburantes ha sido calificada por la sabidura popular como gasolinazo porque, repitiendo viejas frmulas, se produjo a travs del aumento de las alcuotas del Impuesto Especial de Hidrocarburos y Derivados (cuadro 25) que afectara a la economa de los sectores populares, aunque permitira la obtencin de una importante masa de recursos adicionales. Cuadro 25 Alcuotas del IEHD antes y despus del gasolinazo
D.S. 29777 (Bs.) Gasolina especial litro Gasolina premium litro Gasolina de aviacin litro Kerosn litro Jet fuel nacional litro Jet fuel internacional litro Diesel nacional litro Agro fuel litro Fuel oil litro 1,23 2,18 1,85 0,29 0,32 4,27 1,25 0,62 0,39 D.S. 0748 (gasolinazo) 3,96 4,9 4,57 2,87 3,05 5,25 4,33 3,04 3,03
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del D.S. 0748.
Si tomamos en cuenta los volmenes de demanda de estos productos y utilizamos las alcuotas del IEHD que estableca el D.S. 0748, tenemos que este impuesto proporcionara al Estado una recaudacin mayor a los 1.600 MM$US (cuadro 26), cifra que excede el aporte anual del IEHD al sistema tributario en los ltimos cinco aos, que estuvo entre 248 y 343 MM$US (grfico 16).
143
Cuadro 26 Recaudacin por IEHD con D.S. 0748

Producto Diesel Gasolina Otros [m3] Total Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin de YPFB. IEHD (Bs./L) 4,33 3,96 n.a. Consumo (Bbls) 8.817.791 7.019.234 189.858 Recaudacin (MM$US) 867,1 631,3 138,7 1.637,1
Este clculo considera el volumen estimado de la demanda y supone que toda venta se realiza contra factura. Empero, debemos recordar que no todo lo que ingresa por IEHD es en efectivo; por ejemplo, en 2009 el 72% de la recaudacin por IEHD se realiz a travs de ttulos77. Con todo, de haberse impuesto la medida, estaramos frente a un nivel de recaudacin de IEHD que quintuplica el nivel de recaudacin actual e iguala las recaudaciones sumadas de IDH y regalas. Adems, esta fuente de ingresos, a diferencia de lo que ocurre con las recaudaciones por IDH, beneficiara en una proporcin mayor alrededor del 65% al nivel central del Gobierno, debido a la caracterstica particular que tiene la distribucin de los ingresos por concepto de este impuesto. Presionado por las protestas populares, el Gobierno intent paliar los efectos del gasolinazo promulgando una serie de decretos supremos orientados a resarcir la reduccin de los salarios, a disminuir algunos gastos de las personas, a incrementar la produccin de bienes esenciales y a estimular el uso de gas natural vehicular. De este modo, con el D.S. 0758 de 29 de diciembre de 2010 establece un incremento salarial del 20% para el personal de los sectores de Educacin y Salud y para los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Boliviana. El cuadro 27 refleja la magnitud del incremento
77
Imputacin de crdito en valores.
144
salarial, tomando como base la informacin del Presupuesto General del Estado de 2011. Cuadro 27 Incremento salarial PGE y D.S. 0758 (en Bolivianos)
Remuneraciones PGE Educacin Salud Polica Boliviana FF AA Total 6.049.673.149 1.201.128.825 n.d. n.d. Incremento PGE 604.967.315 120.112.883 8.125.220 43.278.132 776.483.549 Incremento D.S. 0758 1.209.934.630 240.225.765 16.250.440 86.556.263 1.552.967.098
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de PGE y del D.S. 0758.
Considerando un tipo de cambio de Bs. 7 por unidad de dlar, tenemos que el incremento salarial alcanzara a ms de 221 MM$US. De este modo, se demandara 110,9 MM$US adicionales a los 110,9 MM$US anuales incluidos originalmente en el Presupuesto General del Estado de 2011 para ese fin. El D.S. 0758 dispona tambin el pago de aguinaldo doble para los funcionarios pblicos, comprendidos los trabajadores de entidades territoriales autnomas, universidades, empresas pblicas, entidades bancarias y no bancarias estatales, exceptuando a los servidores que ganan una remuneracin igual o mayor a la de un viceministro y empleados eventuales pagados con recursos externos. Tomando en cuenta que la partida de aguinaldos de todas las entidades de la administracin pblica consignada en el PGE 2011 alcanza a 1.074 MMBs.78, el incremento dispuesto sera de poco ms de 153 MM$US al ao. Asimismo, mediante el D.S. 0751, el Gobierno dispuso el horario continuo en las entidades del rgano Ejecutivo, con una jornada de
78
Se descuenta el monto de 1,07 MMBs. correspondiente al aguinaldo de 21 ministros y 56 viceministros.
145
trabajo de 8 horas y un perodo de descanso de media hora, adems de un pago diario por concepto de refrigerio de Bs. 10.- por persona. El pago de este ltimo a 220.000 funcionarios pblicos, exceptuando a trabajadores de Salud y Educacin79, alcanzara aproximadamente la suma de 83 MM$US anuales. Por otra parte, el Presidente inform que se destinara 300.000 dlares a cada municipio para promover la mejora en su capacidad productiva, particularmente a travs de la ejecucin de proyectos de riego. Esta medida significara un gasto adicional de 97,2 MM$US resultantes de multiplicar la inversin sealada por 324 municipios rurales. Asimismo, el mandatario anunci que el Estado comprara a los productores nacionales alimentos bsicos, como maz, arroz y trigo, con un sobreprecio de 10% sobre el vigente en el mercado interno. El clculo realizado sobre la base de informacin disponible de produccin y precios de esos productos (cuadro 28) muestra que dicho subsidio superara los 28 MM$US anualmente. Cuadro 28 Subsidio a productores agrcolas
VBP * miles de Bs. Arroz Trigo Maz Total (*) El VBP en valor bsico corresponde al ao 2009. Fuente: INE. 528.749 387.550 1.076.772 VBP miles de $us. 75.536 55.364 153.825 Subsidio miles de $us. 7.554 5.536 15.382 28.472
79
Segn noticia de Pgina Siete de 2/4/2011, el Banco Unin pagara salarios mensualmente a 400.000 empleados del Estado. Por otro lado, segn informacin del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, en 2010 el nmero de tems de los sectores de Educacin y Salud llegara a 182.353.
146
En el mismo sentido, el Ejecutivo anunci que se destinara 20 MM$US a la otorgacin de crditos para artesanos, choferes y gremiales80. Asimismo, el D.S. 0749 estableca un presupuesto para el fomento y comercializacin de productos agropecuarios y sus derivados de 270 MMBs. asignados a EMAPA, empresa pblica que tiene entre sus responsabilidades contribuir a la estabilizacin del mercado interno de productos agropecuarios y agroindustriales. Por otra parte, el D.S. 0750 permite al Fondo Productivo y Social (FPS) y a la entidad ejecutora EE-GNV la contratacin directa de bienes y servicios para la construccin de infraestructura de agua y para la conversin y reposicin de cilindros de GNV, aunque no define ningn monto especfico para financiar esta iniciativa gubernamental. Debido a la presin social, reflejada en las movilizaciones de vastos sectores sociales, los decretos supremos 0748, 0749, 0750, 0751 y 0758 fueron abrogados por el Gobierno de Evo Morales mediante el Decreto Supremo 0759 de 31 de diciembre de 2010. Para contrastar el costo resultante de las medidas paliativas de los efectos del gasolinazo con la magnitud de los ingresos tributarios provenientes de la elevacin de las alcuotas del IEHD, incluimos el cuadro 31, que resume los gastos comprometidos por el Gobierno a diferentes sectores sociales. Resulta entonces que las medidas dispuestas como paliativos de los efectos del gasolinazo iban a costar ms de 511 MM$US, es decir, alrededor de 131 MM ms que el monto del subsidio a los combustibles que, segn el Gobierno, sum 380 MM$US en el ao 2010. De ese monto global, slo el 24%, correspondiente a la inversin de los municipios y el subsidio agrcola, se orientaba a mejorar la oferta de bienes, pues el resto ms de 385 MM$US estaba destinado estrictamente a paliar los efectos del incremento de precios ocasionado por el gasolinazo.
80
Noticia en sitio web de Erbol, de 29/12/2010.
147
Cuadro 29 Gastos paliativos para el gasolinazo

Concepto Incremento salarial 10% Segundo aguinaldo servidores pblicos Refrigerio funcionarios pblicos Inversin mejora productiva municipios Subsidio precios agrcolas Presupuesto EMAPA Total (*) Al tipo de cambio de Bs. 7 por unidad de dlar. Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base de decretos supremos e informacin del MEFP. Norma D.S. 0758 D.S. 0758 D.S. 0751 Monto en dlares* 110.926.221 153.437.492 82.971.429 97.200.000 28.472.000 38.571.429 511.578.571
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Sntesis y conclusiones
Desde la perspectiva de la gestin econmica del MAS, que postula un sui gneris modelo de economa plural pero que opera sobre las mismas bases de la economa capitalista neoliberal del pasado reciente, la promulgacin del gasolinazo marca el momento en que la poltica oficial se sincera; significa la sintonizacin entre las acciones y el discurso. De aqu en adelante, se puede afirmar que el Gobierno expresar sus propsitos en correspondencia con su contenido, es decir en un lenguaje abiertamente neoliberal, enarbolando los conocidos paradigmas de estabilidad monetaria, igualdad de precios, libre competencia y garantas a la inversin extranjera. La decisin gubernamental de elevar el precio de los combustibles para el mercado interno a travs de modificaciones en la alcuota del IEHD no fue una accin irreflexiva, sino una medida consecuente con las prioridades de la poltica econmica del Gobierno. Y es que la nivelacin de precios o paridad de precios es un principio liberal por excelencia que sustenta la teora de la competencia capitalista como base para el desarrollo econmico, pues permite el logro de ganancias a los capitalistas ms aptos; en otras palabras, es un requisito para garantizar la acumulacin de las ganancias obtenidas por los capitalistas que poseen las ms altas composiciones de capital y, por ende, las tasas de ganancia ms elevadas, situacin que en nuestra poca corresponde a las transnacionales monoplicas. La poltica econmica
151
que le corresponde, por lo tanto, es la liberalizacin de los mercados, es decir, la eliminacin de toda interferencia a la libre fijacin de los precios y, repetimos, de la tasa de ganancia, como es el caso de las subvenciones o subsidios. Con todo, el momento en que se dict el gasolinazo y la magnitud de la medida fueron determinados por la delicada situacin de las finanzas fiscales y del sector hidrocarburfero, por lo que corresponde revisar el contexto especfico en que el Gobierno del MAS asumi tal decisin. La informacin macroeconmica revela que el crecimiento econmico entre 2006 y 2009 ha estado basado esencialmente en las condiciones excepcionales del mercado internacional de materias primas, que se reflejaron en el incremento de su demanda y, consecuentemente, en el de sus precios. Empero, la dinmica de los sectores extractivos no fue regular pues el aliciente de las elevadas cotizaciones internacionales no se tradujo en el incremento de volmenes producidos debido a la escasa inversin. La ausencia de nuevos prospectos mineros rentables, resultado de muchas dcadas de abandono de la prospeccin y la exploracin, y la inexistencia de nuevos yacimientos de hidrocarburos principalmente de petrleo debido a la escasa inversin en exploracin por parte de las empresas operadoras dedicadas a la produccin y exportacin de gas natural, atentaron contra la posibilidad de aprovechar el auge internacional de las materias primas. Obviamente, un factor determinante para ello fue la incipiente presencia estatal en la produccin de ambos sectores, que seala el lmite de la poltica de nacionalizacin del MAS. El aprovechamiento de las rentas provenientes de la explotacin de recursos naturales por parte del Gobierno se tradujo en el aumento del gasto fiscal corriente, especialmente mediante la otorgacin de subsidios y la ampliacin del empleo burocrtico del Estado, lo que repercuti en el estmulo de la demanda interna. De ese modo, los recursos captados por el Gobierno se sumaron al flujo de remesas transferidas desde el exterior por trabajadores bolivianos migrantes.
152
La consecuencia de la elevacin inusitada de la liquidez monetaria fue la reanimacin de eventos inflacionarios cada vez ms fuertes, debido a la debilidad de la capacidad productiva de varios sectores econmicos para responder a una demanda incrementada y a la creciente importacin de productos que traan consigo presiones inflacionarias del exterior. La respuesta estatal a esta situacin fue el acompaamiento de medidas monetarias con medidas excepcionales de intervencin en la fijacin de precios, tanto a travs de prohibiciones como de importaciones directas por empresas pblicas creadas para el efecto. La orientacin de la poltica fiscal, dominada por la necesidad de captar mayores rentas para financiar polticas de tinte populista que reditan apoyo social al rgimen, tuvo como correlato el desinters por las condiciones para el desarrollo de los sectores productivos. La inversin pblica, tanto la ejecutada por el Gobierno Central como por los gobiernos subnacionales, repiti la experiencia de gobiernos neoliberales, orientndose mayoritariamente a la construccin de infraestructura caminera y a obras de desarrollo urbano, relegando completamente el apoyo a la produccin agropecuaria e industrial. De esa manera, la captacin de excedentes, principalmente por efecto de aplicacin de la Ley de Hidrocarburos 3058, no signific un cambio importante en materia de fortalecimiento productivo. Por el contrario, la poltica oficial opt, como se ha sealado, por el incremento de la importacin de bienes de consumo para paliar la escasez interna y combatir la inflacin, aunque a costa de elevar el gasto pblico y desincentivar la produccin interna. Por ello, la intervencin estatal en la economa se redujo en los hechos a la administracin de la crisis inflacionaria, y poco tuvo que ver con una presencia activa en la produccin material. En suma, la poltica econmica se orient a profundizar el patrn primario exportador, que tiene como consecuencia el debilitamiento y el abandono del sector interno de la economa, pues sigue siendo una economa dominada por el capital monoplico que aprovecha
153
los recursos naturales nativos y la explotacin de la fuerza de trabajo local, pero que realiza y acumula la plusvala fuera de nuestras fronteras. En esa medida, el Gobierno da continuidad a las polticas neoliberales, pues consolida una orientacin tradicionalmente basada en la vigencia del patrn de acumulacin impuesto por la divisin internacional del trabajo en el capitalismo, con un Estado rentista que acta en detrimento de los sectores productivos y de la posibilidad de crear el mercado interno. Desde la perspectiva fiscal, puede evidenciarse que la administracin central est enfrentando paulatinamente mayores dificultades de financiamiento, debido a la tendencia ascendente del gasto pblico y a los requerimientos de la implementacin de las autonomas. Los resultados positivos del balance fiscal, halagados por el FMI y enarbolados por el Gobierno como uno de los principales xitos de la poltica econmica, encubren en realidad dos situaciones particulares: por un lado, la existencia de supervit fiscal en los ltimos aos se limita al supervit de las empresas pblicas y no del Gobierno General; por otro, debido a problemas de eficiencia y capacidad de gasto de las entidades pblicas, tanto a nivel nacional como de los gobiernos subnacionales, se ha producido una acumulacin de recursos en las cuentas bancarias de las mismas que, adicionalmente, contribuye a engrosar el monto de las reservas internacionales. En contraste, lo que patentiza el anlisis de las estadsticas fiscales es que el Gobierno Central va perdiendo mrgenes de accin para desarrollar polticas importantes de carcter nacional, debido a que su participacin en los ingresos nuevos y ms dinmicos, provenientes de las rentas extractivas, es minoritaria como efecto del proceso de descentralizacin, por lo que sus recursos resultan insuficientes para financiar sus crecientes e inflexibles gastos, principalmente los gastos corrientes. Esta situacin explicara, en parte, el proceso de creciente endeudamiento pblico que se ha venido produciendo en los ltimos aos, recurriendo tanto a recursos del ahorro previsional de los trabajadores como a crditos de organismos internacionales.
154
Cabe mencionar aqu que el PGE 2011 prev un dficit de ms de 6 mil MMBS. equivalente aproximadamente a 874 MM$US, un 70% del cual ser financiado con recursos externos. En ese marco, el gasolinazo podra haber proporcionado nuevos y extraordinarios ingresos, aunque hubiese repetido las viejas frmulas neoliberales que recurran a la aplicacin de impuestos eminentemente regresivos, que transferan su costo a la poblacin en general y a los trabajadores en particular. Es ms, a la luz de la experiencia reciente, ni siquiera el argumento de que esos nuevos recursos habran estado dirigidos a financiar inversiones productivas resulta justificable, pues las cifras del gasto fiscal muestran que las prioridades y orientacin del gasto no han variado en los ltimos aos: la infraestructura y el gasto social concentran los principales gastos, frente a la irrelevancia del gasto en sectores productivos. La situacin en el sector hidrocarburfero es tambin desalentadora, y resulta ser una prueba fehaciente del fracaso de la nacionalizacin del Gobierno de Evo Morales a la luz de los objetivos que el mismo proclam. El balance de cinco aos de gobierno es que la produccin de petrleo ha disminuido y la de gas natural no ha aumentado, la industrializacin si consideramos los anunciados planes brasileos con gas boliviano est tan o ms lejana que en 2005 y la magnitud de las reservas de hidrocarburos es un tercio de lo que se crea. En este escenario, la situacin de la capacidad productiva y de las reservas de petrleo es especialmente dramtica, pues pone al conjunto del pas frente a una aparente disyuntiva: afectar la provisin de energa interna o profundizar la debilidad financiera fiscal. Resulta obvio que la respuesta, en el marco de una poltica que prioriza los intereses del capital, se inclinar por garantizar la produccin de petrleo a cargo de las empresas transnacionales a costa de la economa popular, aunque apoyada en el argumento de la defensa del inters general resumido en la estabilidad financiera del Estado. Se puede afirmar que la nacionalizacin se limit al disfrute de
155
los resultados de la reforma tributaria de la Ley 3058 aprobada en 2005 y de la extraordinaria elevacin de los precios de las materias primas en el mercado mundial, pero no recuper el control estatal sobre el sector es decir, no restituy el monopolio estatal que anteriores nacionalizaciones establecieron, dando nicamente lugar a una empresa pblica, YPFB, subordinada a la voluntad de las empresas extranjeras productoras. La informacin sobre las reas petroleras, las reservas y la produccin de hidrocarburos revela que el control del sector sigue en manos de las empresas operadoras transnacionales, quedando la empresa estatal con una participacin minoritaria, situacin que respalda la decisin gubernamental de otorgar condiciones favorables a estas, incluida la nivelacin de precios de los combustibles. En este marco de situacin, la escasez relativa de combustibles para el consumo interno puede tener diversas causas. Entre las ms importantes estn el alza extraordinaria de la demanda, la declinacin fsica de los reservorios petroleros, la ausencia de inversiones, la elevada ineficiencia en el uso de la energa y la expansin de actividades especulativas. En este escenario el Gobierno, enfrentado a la obligacin de proveer de energticos a la economa nacional, opt por utilizar las conocidas recetas de anteriores gobiernos de traspasar los costos a la poblacin para recuperar el equilibrio. La ausencia de inversiones en exploracin y desarrollo de campos, sealada como una de las principales razones para la dictacin del D.S. 0748, aunque es un argumento veraz, descarta la posibilidad enarbolada por el propio discurso oficial de que sea el Estado, mediante YPFB, el encargado de realizarlas. Por el contrario, el Gobierno aduce que la ausencia de inversiones se debe a la falta de rentabilidad para las operadoras extranjeras al estar congelado el precio del petrleo en el pas, por lo que correspondera nivelarlo al precio internacional. Para corroborar esa justificacin, el Gobierno seal que las empresas, en muchos casos, reciban como pago un precio inferior a los costos de produccin. Esta investigacin, sin embargo, revela que
156
en ningn caso los costos de produccin aun los de los campos ms ineficientes exceden el precio de referencia interno; es ms, una parte de ellos recibe desde diciembre de 2006 un incentivo adicional exento del pago de IDH y regalas, que duplica su utilidad neta por barril. El consumo de combustibles en el pas se ha elevado de manera inusitada en la ltima dcada, pero principalmente en los ltimos cinco aos, ocasionando un dficit importante y obligando a su importacin creciente, principalmente de diesel. Aunque la magnitud de las importaciones 20% del consumo de combustibles no ha provocado una reduccin importante de la autarqua energtica, el destino probable que se les da es preocupante. Por un lado, el creciente consumo de combustibles no ha redundado en el crecimiento del producto nacional, lo que da cuenta del incremento de la ineficiencia en el uso de la energa, principalmente porque se estara consumiendo en actividades improductivas; por otro lado, observando los indicadores de intensidad energtica, se presume que una fraccin importante de las importaciones o de la produccin local se estara desviando al contrabando, ocasionando prdidas de magnitud a la economa nacional. Contradiciendo las versiones del Gobierno sobre la magnitud del subsidio, encontramos que ste no podra superar los 222 MM$US para el ao 2010, es decir, un 52% del monto anunciado por el Gobierno. Esta importante diferencia, que se debera a la omisin en el clculo oficial de los valores que retornan al fisco por la venta de los combustibles y el cobro de impuestos, sugiere que la intencin oficial fue la de justificar la magnitud del propio gasolinazo, que aument los precios internos de los combustibles a niveles incluso mayores a los vigentes en pases desarrollados, cuya poblacin goza de elevados ingresos. La modificacin en los valores de las alcuotas del IEHD que acabaran nivelando los precios internos con los del extranjero permitira al Estado elevar su participacin en el precio de los
157
combustibles, bajo la forma de tributos, de un 63% a un 80%. Un cambio de este orden elevara las recaudaciones, slo por el impuesto especial, de poco ms de 300 MM$US a ms de 1.600 MM$US, concedindole un amplio margen para dar continuidad a sus polticas y, principalmente, para financiar el dficit fiscal previsto en el presupuesto nacional. Obviamente, el gasolinazo tambin implicara costos para la poblacin y para el propio Estado. Ante la emergencia de un incremento de la conflictividad social y de su consecuente debilitamiento poltico, el Gobierno intentara paliar los efectos sobre algunos sectores sociales como la reduccin de salarios y el deterioro productivo a travs de medidas que habran costado alrededor de 511 MM$US, es decir cerca de un tercio de la recaudacin del nuevo IEHD. Empero, si recordamos que el mismo Presidente Evo Morales afirm que Bolivia compraba un barril de petrleo a 27 dlares a las empresas petroleras que operan en el pas, cuando en el mercado internacional estaba en 90 dlares, ocasionando una enorme prdida de recursos al fisco y provocando que los prestadores de servicios [empresas petroleras transnacionales], incluso YPFB, no invierten en la exploracin debido a los bajos precios, [y que] si queremos inversin y tener mayor produccin de gasolina y diesel, el inversionista debe tener utilidades e incentivos81, podemos colegir que el otro propsito primordial del gasolinazo fue el establecimiento de nuevas condiciones ventajosas para las empresas petroleras, con el objetivo de inducirlas a elevar la produccin y, fundamentalmente, a promover sus inversiones en exploracin para incrementar las reservas de petrleo. La magnitud de los recursos que el Estado lograra al incrementar el IEHD a ser pagado por los consumidores le permitira contar con el financiamiento necesario para incrementar el precio por barril de petrleo pagado a las empresas productoras de 27 a 59 dlares. En nuestro criterio, la realizacin de este objetivo podra haber adoptado
81
Peridico Digital Erbol de 29/12/2010.
158
la forma de un incentivo similar al vigente, a travs de la constitucin del anunciado fondo especial de apoyo al sector que fue anunciado en la oportunidad por el ministro del rea82. Como consignan los datos de esta investigacin, la implementacin de un nuevo incentivo a los productores de petrleo, bajo las mismas caractersticas del que est vigente actualmente por disposicin del D.S. 28984 de diciembre de 2006, habra elevado la utilidad media que las transnacionales perciben por ese producto en un 400%. Por el contrario, habra reducido las rentas estatales por concepto de regalas, IDH y otros impuestos, de ms del 50% que ahora suman, a slo 39,2%. En otras palabras, la medida habra significado un retroceso en la distribucin de los excedentes petroleros a condiciones parecidas a las prevalecientes antes de la Ley 3058; es decir, a las condiciones vigentes en el neoliberalismo. La gravedad de ese resultado reside, adems, en que marcaba las pautas de la orientacin que podra tomar la nueva reforma sectorial por parte del Gobierno, en el contexto de su acercamiento al capital extranjero y de las amenazas que plantea el creciente dficit de energa en el pas. En definitiva, el gasolinazo resulta ser una confesin de parte sobre el fracaso de la nacionalizacin; una prueba dramtica de la incapacidad de la poltica reformista para potenciar la capacidad productiva del pas y cumplir objetivos trascendentales como la industrializacin de los hidrocarburos. Es, en otro sentido, la prueba de que an dependemos de la decisin de las transnacionales para producir, decisin que sigue determinada por el nivel de ganancias que esperan obtener y no por consideracin a las necesidades de la poblacin, desmintiendo la posibilidad de la armoniosa convivencia del capital monoplico con la economa estatal y la economa comunitaria, como postula el socialismo comunitario.
82
Sitio web de la Cmara Boliviana de Hidrocarburos y Energa, Noticias del sector de 27/12/2011.
159
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Anexos
Cuadro 1 Clculo estimado del subsidio neto a la gasolina

Valores unitarios Unidad Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 129,010 84,940 $US 44,070 49.258.319 25.557.030 17,939 $US Bbl 74.815.349 579.919 12,439 6,793 91,839 $US Cantidad Unidad Valores globales Cantidad 579.919 53.259.084
Caso 1: clculo del subsidio neto
Volumen de importacin de gasolina
Costo de gasolina
Compra de gasolina
169
Venta de gasolina al pblico
Subsidio neto
Fuente: elaboracin del CEDLA con base en BEN, Boletn Estadstico YPFB, 2010, Informe Presidencial de Gestin 2010.
Cuadro 2 Clculo estimado del subsidio aparente a la gasolina

Valores unitarios Unidad Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl $US/Bbl 36,152 5,029 170,191 84,940 $US 85,251 49.258.319 49.438.653 $US Bbl 2.916.383 98.696.972 579.919 129,010 17,939 $US 74.815.349 12,439 6,793 91,839 $US 579.919 53.259.084 Cantidad Unidad Cantidad Valores globales
Caso 2: clculo del subsidio aparente
Volumen de importacin de gasolina
Costo de gasolina
Compra de gasolina
170
Mrgenes adicionales
IEHD + Almacenamiento + Distribucin mayorista + IVA + IT
Distribucin minorista
Costo hasta estacin de servicio
Venta de gasolina al pblico
Subsidio aparente
Fuente: elaboracin del CEDLA con base en BEN, Boletn Estadstico YPFB, 2010 e Informe Presidencial de Gestin 2010.
Cuadro 3 Estructura del precio del diesel antes del D.S. 0748
Estructura del precio del diesel antes del D.S. 0748 Descripcin Upstream Precio de referencia IDH + regalas Costo de produccin de petrleo Utilidad bruta del titular Impuesto a las utilidades Utilidad neta del titular IVA a la produccin Descripcin Downstream Refinacin Margen de refinacin Margen de compensacin IVA a la refinacin Transporte Margen de transporte por ductos Margen de transportes diferentes IVA al transporte Alcuota IEHD Almacenamiento y distribucin Margen de almacenamiento Margen distribucin mayorista IVA a la distribucin Comercializacin Margen distribucin minorista IVA a la distribucin IT a la distribucin Subtotal Precio final Pf Crtm Mref Mcom IVA Mtr Mtrt Mtrd IVA IEHD Madc Malm Mdmy IVA Mdc Mdmn IVA IT 0,94 2,53 53,33 84,49 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 0,64 6,28 6,28 0,94 2,53 53,33 84,49 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 3,720 Bs./L $US/BBl 0,20 28,39 4,29 2,60 1,69 0,64 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,13 1,33 0,84 0,49 0,20 28,39 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,25 Bs./L $US/BBl 7,59 $US/BBl 6,02 1,57 1,13 $US/BBl $US/BBl $US/BBl PR IDH+REG CPr Ubt IUE UN IVA Smbolo 4,05 Valor $US/BBl Unidad Por rubros 1,95 5,84 4,05 Valor 2 $US/BBl $US/BBl $US/BBl Auxiliares Valor 3 Unidad Unidad 27,11 $US/BBl 13,555 5,771 $US/BBl $US/BBl 7,784 $US/BBl Smbolo Por rubros Valor Unidad En detalle Valor 2 Unidad Auxiliares Valor 3 Unidad
En detalle
171
Cuadro 4 Estructura del precio de la gasolina antes del D.S. 0748

Estructura del precio de la gasolina antes del D.S. 0748 Descripcin Upstream Precio de referencia IDH + regalas Costo de produccin de petrleo Utilidad bruta del titular Impuesto a las utilidades Utilidad neta del titular IVA a la produccin Descripcin Downstream Refinacin Margen de refinacin Margen de compensacin IVA a la refinacin Transporte Margen de transporte por ductos Margen de transportes diferentes IVA al transporte Alcuota IEHD Almacenamiento y distribucin Margen de almacenamiento Margen distribucin mayorista IVA a la distribucin Comercializacin Margen distribucin minorista IVA a la distribucin IT a la distribucin Subtotal Precio final Pf Crtm Mref Mcom IVA Mtr Mtrt Mtrd IVA IEHD Madc Malm Mdmy IVA Mdc Mdmn IVA IT 1,06 2,53 53,78 84,94 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 0,64 7,07 7,07 1,06 2,53 53,78 84,94 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 3,740 Bs./L $US/BBl 0,20 27,94 4,29 2,60 1,69 0,64 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,13 1,33 0,84 0,49 0,20 27,94 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,23 Bs./L $US/BBl 7,59 $US/BBl 6,02 1,57 1,13 $US/BBl $US/BBl $US/BBl PR IDH+REG CPr Ubt IUE UN IVA Smbolo 4,05 Valor $US/BBl Unidad Por rubros 1,95 5,84 4,05 Valor 2 $US/BBl $US/BBl $US/BBl Auxiliares Valor 3 Unidad Unidad 27,11 $US/BBl 13,555 5,771 $US/BBl $US/BBl 7,784 $US/BBl Smbolo Por rubros Valor Unidad En detalle Valor 2 Unidad Auxiliares Valor 3 Unidad
En detalle
172
Cuadro 5 Estructura del precio del diesel despus del D.S. 0748
Estructura del precio del diesel despus del D.S. 0748 Descripcin Upstream Precio de referencia IDH + regalas Costo de produccin de petrleo Utilidad bruta del titular Impuesto a las utilidades Utilidad neta del titular IVA a la produccin Descripcin Downstream Refinacin Margen de refinacin Margen de compensacin IVA a la refinacin Transporte Margen de transporte por ductos Margen de transportes diferentes IVA al transporte Alcuota IEHD Almacenamiento y distribucin Margen de almacenamiento Margen distribucin mayorista IVA a la distribucin Comercializacin Margen distribucin minorista IVA a la distribucin IT a la distribucin Subtotal Precio final Pf Crtm Mref Mcom IVA Mtr Mtrt Mtrd IVA IEHD Madc Malm Mdmy IVA Mdc Mdmn IVA IT 0,94 2,53 123,28 154,44 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 0,64 6,28 6,28 0,94 2,53 123,28 154,44 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 6,800 Bs./L $US/BBl 0,20 98,34 4,29 2,60 1,69 0,64 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,13 1,33 0,84 0,49 0,20 98,34 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 4,33 Bs./L $US/BBl 7,59 $US/BBl 6,02 1,57 1,13 $US/BBl $US/BBl $US/BBl PR IDH+REG CPr Ubt IUE UN IVA Smbolo 4,05 Valor $US/BBl Por rubros Unidad 1,95 5,84 4,05 Valor 2 $US/BBl $US/BBl $US/BBl Auxiliares Valor 3 Unidad Unidad 27,11 $US/BBl 13,555 5,771 $US/BBl $US/BBl 7,784 $US/BBl Smbolo Por rubros Valor Unidad En detalle Valor 2 Unidad Auxiliares Valor 3 Unidad
En detalle
173
Cuadro 6 Estructura del precio de la gasolina despus del D.S. 0748

Estructura del precio de la gasolina despus del D.S. 0748 Descripcin Upstream Precio de referencia IDH + regalas Costo de produccin de petrleo Utilidad bruta del titular Impuesto a las utilidades Utilidad neta del titular IVA a la produccin Descripcin Downstream Refinacin Margen de refinacin Margen de compensacin IVA a la refinacin Transporte Margen de transporte por ductos Margen de transportes diferentes IVA al transporte Alcuota IEHD Almacenamiento y distribucin Margen de almacenamiento Margen distribucin mayorista IVA a la distribucin Comercializacin Margen distribucin minorista IVA a la distribucin IT a la distribucin Subtotal Precio final Pf Crtm Mref Mcom IVA Mtr Mtrt Mtrd IVA IEHD Madc Malm Mdmy IVA Mdc Mdmn IVA IT 1,06 2,53 115,78 146,94 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 0,64 7,07 7,07 1,06 2,53 115,78 146,94 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 6,470 Bs./L $US/BBl 0,20 89,94 4,29 2,60 1,69 0,64 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 1,13 1,33 0,84 0,49 0,20 89,94 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl 3,96 Bs./L $US/BBl 7,59 $US/BBl 6,02 1,57 1,13 $US/BBl $US/BBl $US/BBl PR IDH+REG CPr Ubt IUE UN IVA Smbolo 4,05 Valor $US/BBl Unidad Por rubros 1,95 5,84 4,05 Valor 2 $US/BBl $US/BBl $US/BBl Auxiliares Valor 3 Unidad Unidad 27,11 $US/BBl 13,555 5,771 $US/BBl $US/BBl 7,784 $US/BBl Smbolo Por rubros Valor Unidad En detalle Valor 2 Unidad Auxiliares Valor 3 Unidad
En detalle
174
Cuadro 7 Componentes del precio del diesel antes del D.S. 0748
Componentes del precio Costos Costo de produccin de petrleo Costos de refinacin, transporte y otros Impuestos al Estado IDH + regalas Impuesto al valor agregado Impuesto a las transacciones Impuesto a las utilidades Alcuota IEHD Utilidades Utilidad neta del titular Precio final Fuente: elaboracin del CEDLA. UN Pf 5,84 84,49 $US/BBl $US/BBl IDH+REG IVA IT IUE IEHD 13,555 6,964 2,535 1,95 28,39 $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl $US/BBl PR Crtm 5,771 19,49 $US/BBl $US/BBl Smbolo Cantidad Unidad
Cuadro 8 Componentes del precio de la gasolina antes del D.S. 0748

175
Cuadro 9 Componentes del precio del diesel despus del D.S. 0748
Cuadro 10 Componentes del precio de la gasolina despus del D.S. 0748

176
Cuadro 11 Clasificacin de campos petroleros segn el D.S. 28984

Produccin Campo Sbalo San Alberto Margarita Surub Noroeste Bulo Bulo Surub Vuelta Grande Carrasco FW Paloma Surub-BB Ro Grande Escondido Caranda Yapacan Patujusal Vbora La Vertiente Kanata Norte Colpa La Pea Sirari Los Cusis H. Surez Roca El Dorado Camiri Monteagudo Bbl/ao 5.375.720 2.600.260 1.139.895 676.345 619.405 455.885 424.495 328.865 325.215 292.000 231.775 225.205 212.430 167.900 152.570 144.540 129.210 128.115 113.880 97.090 94.170 87.965 83.585 70.810 60.225 57.670 BBl/d 14.728 7.124 3.123 1.853 1.697 1.249 1.163 901 891 800 635 617 582 460 418 396 354 351 312 266 258 241 229 194 165 158 Clasificacin Tipo Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Gasfero Petrolero Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Gasfero Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Gasfero Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Gasfero Petrolero Petrolero Gasfero Petrolero Petrolero Marginal Pequeo 50,7 54,736 Pequeo Marginal 25,08 Pequeo 67,952 Marginal 46,66 Pequeo D.S. 28984 Ct. diesel (%) Incentivo ($US/ Bbl) 8,34 13,00 6,23 13,00 13,00 Precio final ($US/Bbl) 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 35,45 27,11 27,11 27,11 27,11 40,11 27,11 27,11 33,34 27,11 40,11 40,11 Volumen de ventas ($US/ao) Total 145.735.769 70.493.049 30.902.553 18.335.713 16.792.070 12.359.042 11.508.059 8.915.530 8.816.579 7.916.120 6.283.420 6.105.308 5.758.977 4.551.769 5.408.109 3.918.479 3.502.883 3.473.198 3.087.287 3.894.280 2.552.949 2.384.731 2.787.132 1.919.659 2.415.625 2.313.144 Punto fiscalizacin 145.735.769 70.493.049 30.902.553 18.335.713 16.792.070 12.359.042 11.508.059 8.915.530 8.816.579 7.916.120 6.283.420 6.105.308 5.758.977 4.551.769 4.136.173 3.918.479 3.502.883 3.473.198 3.087.287 2.632.110 2.552.949 2.384.731 2.265.989 1.919.659 1.632.700 1.563.434 Incentivos ($US/ao) 1.271.937 1.262.170 521.143 782.925 749.710 IDH+REG ($US/ao) 72.867.885 35.246.524 15.451.277 9.167.856 8.396.035 6.179.521 5.754.030 4.457.765 4.408.289 3.958.060 3.141.710 3.052.654 2.879.489 2.275.885 2.068.086 1.959.240 1.751.442 1.736.599 1.543.643 1.316.055 1.276.474 1.192.366 1.132.995 959.830 816.350 781.717 Ibruto ($US/ao) 72.867.885 35.246.524 15.451.277 9.167.856 8.396.035 6.179.521 5.754.030 4.457.765 4.408.289 3.958.060 3.141.710 3.052.654 2.879.489 2.275.885 3.340.023 1.959.240 1.751.442 1.736.599 1.543.643 2.578.225 1.276.474 1.192.366 1.654.138 959.830 1.599.275 1.531.427 Ib. Unit. ($US/ Bbl) 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 21,89 13,56 13,56 13,56 13,56 26,56 13,56 13,56 19,79 13,56 26,56 26,56 Costo de Prod. ($US/ Bbl) 2,48 2,48 11,45 11,45 9,71 11,45 9,71 9,71 11,45 11,45 10,57 10,05 9,08 10,57 9,71 10,57 10,05 9,71 9,08 10,57 10,57 9,71 9,71 9,71 10,57 11,45 Utilidad Bruta ($US/ Bbl) 11,07 11,07 2,11 2,11 3,85 2,11 3,85 3,85 2,11 2,11 2,98 3,51 4,48 2,98 12,18 2,98 3,51 3,85 4,48 15,98 2,98 3,85 10,08 3,85 15,98 15,11 IUE ($US/ Bbl) 2,77 2,77 0,53 0,53 0,96 0,53 0,96 0,96 0,53 0,53 0,75 0,88 1,12 0,75 3,05 0,75 0,88 0,96 1,12 4,00 0,75 0,96 2,52 0,96 4,00 3,78
(Contina en la pgina siguiente)
177
(Continuacin de la anterior pgina)
Produccin Campo upuco Tacobo San Roque Naranjillos Los Penocos Toro Tajibo Percheles Carrasco Tatarenda Bermejo Guairuy Chaco Sur Los Suris Cambeit Montecristo Santa Rosa Los Sauces Arroyo Negro Patujusal Oeste Santa Rosa W Junn Taiguat Cascabel Palo Marcado Palmar Bbl/ao 55.845 52.925 46.720 45.625 40.880 33.215 32.485 31.755 31.390 30.295 27.010 26.645 15.330 10.950 9.855 6.205 5.840 4.380 3.285 2.555 1.460 1.460 730 730 365 365 BBl/d 153 145 128 125 112 91 89 87 86 83 74 73 42 30 27 17 16 12 9 7 4 4 2 2 1 1
Clasificacin Tipo Gasfero Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Petrolero Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Gasfero Petrolero Gasfero Gasfero Petrolero Petrolero Gasfero Gasfero Petrolero Petrolero Gasfero Gasfero Gasfero Petrolero Gasfero Gasfero Pequeo Marginal Pequeo Marginal Marginal Marginal Pequeo Pequeo Pequeo D.S. 28984
Ct. diesel (%)
Incentivo ($US/ Bbl) -
Precio final ($US/Bbl) 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 39,02 27,11 27,11 27,11 40,11 27,11 40,11 27,11 27,11 40,11 40,11 27,11 27,11 40,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11
Volumen de ventas ($US/ao) Total 1.513.958 1.434.797 1.266.579 1.236.894 1.108.257 1.296.099 880.668 860.878 850.983 1.215.132 732.241 1.068.731 415.596 296.855 395.284 248.883 158.322 118.742 131.761 69.266 39.581 39.581 19.790 19.790 9.895 9.895 Punto fiscalizacin 1.513.958 1.434.797 1.266.579 1.236.894 1.108.257 900.459 880.668 860.878 850.983 821.297 732.241 722.346 415.596 296.855 267.169 168.218 158.322 118.742 89.056 69.266 39.581 39.581 19.790 19.790 9.895 9.895
Incentivos ($US/ao) 395.640 393.835 346.385 128.115 80.665 42.705 -
IDH+REG ($US/ao) 756.979 717.398 633.290 618.447 554.128 450.229 440.334 430.439 425.491 410.649 366.121 361.173 207.798 148.427 133.585 84.109 79.161 59.371 44.528 34.633 19.790 19.790 9.895 9.895 4.948 4.948
Ibruto ($US/ao) 756.979 717.398 633.290 618.447 554.128 845.869 440.334 430.439 425.491 804.484 366.121 707.558 207.798 148.427 261.700 164.774 79.161 59.371 87.233 34.633 19.790 19.790 9.895 9.895 4.948 4.948
Ib. Unit. ($US/ Bbl) 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 25,47 13,56 13,56 13,56 26,56 13,56 26,56 13,56 13,56 26,56 26,56 13,56 13,56 26,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56 13,56
Costo de Prod. ($US/ Bbl) 6,62 11,68 9,71 6,62 10,57 11,68 11,68 9,71 9,71 17,99 11,68 10,57 6,62 10,05 11,45 9,71 9,71 10,57 10,57 9,71 9,71 9,71 10,05 10,57 10,05
Utilidad Bruta ($US/ Bbl) 6,93 1,88 3,85 6,93 2,98 13,79 1,88 3,85 3,85 8,57 1,88 15,98 6,93 3,51 15,11 16,85 3,85 2,98 15,98 3,85 3,85 3,85 3,51 2,98 3,51
IUE ($US/ Bbl) 1,73 0,47 0,96 1,73 0,75 3,45 0,47 0,96 0,96 2,14 0,47 4,00 1,73 0,88 3,78 4,21 0,96 0,75 4,00 0,96 0,96 0,96 0,88 0,75 0,88
39,75
11,91 -
51,63 45,518
13,00 13,00 -
62,496 50,38
13,00 13,00 -
46,636
13,00 -
179
Produccin Campo Buena Vista Camatindi Cobra Curiche Itatiqui Ita Kanata FW Katari Madrejones Palometas NW Patuj Porvenir Supuat Tigre Tita Tundy Villamontes San Ignacio Huayco Ro Seco Bbl/ao BBl/d -
Clasificacin Tipo Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero Petrolero D.S. 28984
Ct. diesel (%)
Incentivo ($US/ Bbl) -
Precio final ($US/Bbl) 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11 27,11
Volumen de ventas ($US/ao) Total Punto fiscalizacin -
Incentivos ($US/ao) -
IDH+REG ($US/ao) -
Ibruto ($US/ao) -
Ib. Unit. ($US/ Bbl) -
Costo de Prod. ($US/ Bbl)
Utilidad Bruta ($US/ Bbl)
IUE ($US/ Bbl)
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del BEN, Boletn Estadstico YPFB, 2010, Informe de Gestin 2010.
181
Cuadro 12 Clculo de produccin de diesel con incentivo

Unidad Cantidad Participacin Contenido de diesel Produccin de diesel [Bbl/Ao] 4.037.543 23,6% 48,5% 48,5% 48,5% 0,0% 48,5% 3.010.396 549.346 205.784 272.017 Participacin
Descripcin
Anlisis de la produccn actual Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Unidad Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao $us/Bbl Cantidad 8.130.656 4.052.748 4.077.908 50.967 10,86
Produccin total de petrleo 12.753.465 2.117.000 1.132.230 424.130 560.640 3,8% 2,9% 7,6% 14,236% 85,8%
14.870.465
100,0%
100,0% 74,6% 25,4% 13,6% 5,1% 6,7% 0,0%
Produccin de campos gasferos
Produccin de campos petroleros
Produccin de campos petroleros grandes
183
Produccin de campos petroleros pequeos y marginales sin incentivo
Produccin de campos petroleros pequeos y marginales con incentivo
Produccin de campos petroleros pequeos y marginales sin produccin
Constantes supuestas para escenario
Consumo anual de diesel
Produccin nacional de diesel
Importacin anual de diesel
Prod media campos petroleros pequeos y marginales con incentivo
Costo medio de produccin en campos petroleros pequeos y marginales
Escenario 2: campos sin produccin alcanzan produccin media Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Bbl/Ao Unidad Bbl/Ao % Bbl/ao Bbl/Ao % Bbl/ao Bbl/MPC m3/dia 3.573.808 7.365.795 231% 15.140.347 0,0291 40.309.682 24,6% 997.105 Cantidad 1.070.313 8,4% 560.640 3,5% 48,5% 48,5% 424.130 2,7% 48,5% 1.132.230 7,1% 48,5% 3.187.313 19,995% 549.346 205.784 272.017 519.305 12.753.465 80,0% 23,6% 3.010.396 15.940.778 100,0% 4.556.848
Unidad
Cantidad
Participacin
Contenido de diesel
Produccin de Diesel [Bbl/Ao] 100,0% 66,1% 33,9% 12,1% 4,5% 6,0% 11,4%
Participacin
Produccin total de petrleo
Produccin de campos gasferos
Produccin de campos petroleros
Produccin de campos petroleros grandes
Produccin de campos petroleros pequeos y marginales sin incentivo
Produccin de campos petroleros pequeos y marginales con incentivo
Produccin de campos petroleros pequeos y marginales sin produccin
184
Resultados del escenario 2
Produccin de diesel de campos petroleros pequeos y marginales
Dficit de diesel
Cantidad de petrleo adicional requerido
Incremento necesario en la produccin de petrleo
Cantidad de condensado requerido
Produccin de hidrocarburos lquidos por unidad de gas natural
Produccin adicional necesaria de GN
Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del MHE.
Grfico 1 Evolucin del parque automotor particular
700
600
500 Minibus Motocicleta Camiones Jeep Camioneta Automvil Vagoneta 2002 2003 2004
Aos
400
Miles de vehculos
185
2006
300
200
100
2001
2008
2009
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del INE y del ASFI-SOAT.
Grfico 2 Evolucin del parque automotor pblico
350
300 Camioneta Omnibus/flota Motocicleta Microbus Minibus Camiones Automvil Vagoneta 2003 2004
Aos
Jeep
250
200
Miles de vehculos
186
2005 2006
150
100
50
2000
2001
2007
2009
Fuente: elaboracin del CEDLA sobre la base del INE y del ASFI-SOAT.
Glosario
ASFI Bbl Bep BEN BG BID BRIC CEEAR CENOCREF CNPC EE GNV FMI GLP GTLI GN GNV Ib IE Dsl IE Gsl
Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero Barril Barril equivalente de petrleo Balance energtico nacional British Gas Banco Interamericano de Desarrollo Brasil, Rusia, India y China Contratos de exploracin y explotacin en reas reservadas Certificados de notas de crdito fiscal China National Petroleum Corporation Entidad ejecutora de conversin a gas natural vehicular Fondo Monetario Internacional Gas licuado de petrleo Gas To Liquid International Gas natural Gas natural vehicular Ingreso bruto del titular Intensidad energtica de diesel Intensidad energtica de gasolina
187
IDH IEHD IT IUE IVA Kbep Mj/Kg MHE MM MEFP MMmcd Mbpd Mbd MMpcd NIOC OPEP PDVSA PEMEX PGE RGC SIN SOAT SPNF Ubt VBP WTI YPF YPFB
Impuesto Directo a los Hidrocarburos Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados Impuesto a las Transacciones Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas Impuesto al valor agregado Miles de barriles equivalentes de petrleo Megajoule por Kilogramo Ministerio de Hidrocarburos y Energa Millones Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas Millones de metros cbicos por da Petrleo, condensado y gasolina natural Miles de barriles por da Millones de pies cbicos por da National Iranian Oil Company Organizacin de Pases Productores de Petrleo Petrleos de Venezuela S.A. Petrleos Mexicanos Presupuesto General del Estado Resto del Gobierno Central Servicio de Impuestos Nacionales Seguro Obligatorio contra Accidentes de Trnsito Sector pblico no financiero Utilidad neta del titular Valor Bruto de Produccin West Texas Intermediate Yacimientos Petrolferos Fiscales Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos
188
Autores
Carlos Arze Vargas (carze@cedla.org) Naci en Colquiri, departamento de La Paz. Estudi Economa en la Universidad Mayor de San Andrs de La Paz (UMSA). Es especialista en temas econmicos y laborales y, desde hace mucho tiempo, titular del Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA). Es autor de publicaciones y diversos artculos sobre temas sindicales y laborales y, durante muchos aos, vocero principal del CEDLA en temas econmicos, polticos y sociales. Desde 2003 es responsable del equipo de seguimiento a la poltica de hidrocarburos en Bolivia, que ha publicado varios textos sobre la Ley de Hidrocarburos, los conflictos sociales de octubre de 2003, el Referndum de 2004 y la nueva Ley de Hidrocarburos. Fue director ejecutivo del CEDLA hasta agosto de 2007. Juan Luis Espada (jlespada@cedla.org) Naci en Sucre. Estudi Economa en la Universidad Mayor Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca. Entre 1999 y 2000 trabaj en el Centro de Investigaciones Econmicas y Administrativas de la Facultad de Economa de la UMRPSFXCH en el Programa de Elaboracin de la Currcula de Capacitacin en Participacin
189
Popular y Descentralizacin Administrativa para esta universidad y el Viceministerio de Planificacin Estratgica y Participacin Popular. Ingres al CEDLA en 2001 como parte del equipo de Control Ciudadano, ocupndose de temas de deuda externa y estadstica. Actualmente es parte del equipo de investigacin de la Unidad de Polticas Pblicas y Reformas del Estado, centrando su trabajo en monitoreo y anlisis de la poltica fiscal en Bolivia, transparencia presupuestaria y seguimiento y monitoreo del proceso autonmico en Bolivia desde el enfoque fiscal. Pablo Poveda vila (ppoveda@cedla.org) Naci en Villazn. Estudi economa en la UMSA. Trabaj con organizaciones campesinas del Municipio Productivo de Irupana como asesor en Gestin Empresarial 2000-2001 junto a Qhana. Realiz investigaciones sobre el sector informal urbano en Bolivia y ha escrito para medios especializados en economa. Es investigador del CEDLA desde 2001 como parte del equipo de Derechos Laborales y Condiciones Laborales, desarrollando temas sobre el sector informal urbano, la negociacin colectiva y las condiciones laborales de los trabajadores fabriles de la castaa. En este marco, fue tambin parte de la Comisin Tcnica del Senado que elabor una propuesta de ley para el sector fabril de la castaa. Actualmente trabaja en la Unidad de Recursos Naturales y Productivos, desarrollando anlisis de las polticas y la economa del sector de hidrocarburos y minera. Juan Carlos Guzmn Salinas (jcguzman@cedla.org) Naci en Viloco, La Paz. Realiz estudios de Ingeniera Civil en la Universidad Toms Fras de Potos. Desde el ao 1988 est dedicado a temas tecnolgicos, productivos y energticos rurales. En los ltimos 12 aos ha concentrado su trabajo de investigacin prctica en eficiencia energtica, con nfasis en el uso energtico, combustin y gasificacin
190
de biomasa y el desarrollo de soluciones eficientes para diversos usos de la energa. En la actualidad es investigador de CEDLA en el rea de planificacin energtica y responsable tcnico de la Plataforma Energtica.
191

Gasolinazo: análisis de política energética y subsidios a combustibles

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Gasolinazo: subvencin popular al Estado y a las petroleras

Gasolinazo: subvencin popular al Estado y a las petroleras

Gasolinazo: subvencin popular al Estado y a las petroleras

169 170 171

Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12

172 173 174 175 175 176 176 177 183

30 31 35 37 42 44 55 57 62 69 75 80 83 86 88 117 121 122 124 126

Grfico 33 Grfico 34 Grfico 35 Grfico 36 Grfico 37 Anexos Grfico 1 Grfico 2

127 134 136 139 140

Javier Gmez Aguilar Director ejecutivo CEDLA

Consolidando el patrn primario exportador

Grfico 1 Bolivia: crecimiento del PIB real (porcentaje)

(p) Preliminar (e) Estimado

Polinmica (producto interno bruto [a precios de mercado])

Electricidad, gas y agua

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 3 PIB: incidencia promedio de las ramas de actividad en crecimiento (porcentaje)

0% -0,5% -1% Industria

Electricidad, gas y agua

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 4 Valor de exportacin e importacin de bienes (en MM$US)

1.000 2004 2005 2006

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 5 Estructura sectorial de las exportaciones (porcentaje)

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 6 ndices de precios y volumen de las exportaciones (2006-2010)

Hidrocarburos valor unitario

Minerales valor unitario

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 7 Valor de las importaciones (en MM$US)

5.000 1.315 1.224 952 611 457 862 359 2003

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 8 ndice de volumen de las importaciones (2006-2010)

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin del INE.

Grfico 9 Inflacin anual (porcentaje)

14% 11,7% 11,9%

10% 7,2% 4,9% 5%

0,3% 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: elaboracin del CEDLA con informacin de INE.

Restricciones fiscales para la poltica populista

Bonanza y dficit fiscal

Dato del Informe de Gestin Presidencial 2010, realizado en enero de 2011.

El carcter inflexible del gasto pblico

Grfico 11 Evolucin de los crditos contratados de la deuda externa (en MM$US)

800 578,4 592,6

700 540,5 549,7

100 2006 2007 2008 2009 2010

Grfico 12 Estructura del gasto corriente del SPNF (en MMBs.)

Fuente: elaboracin del CEDLA con datos de MEFP-VTCP-DGAPF.

Fuente: elaboracin del CEDLA con datos de MEFP-VTCP-DGAPF.

Grfico 14 Gasto en remuneraciones (En MMBs.)

2008 2009 (p)

Resto del Gobierno Central

Fuente: elaboracin del CEDLA con datos del MEFP.

Los lmites de la generacin de ingresos fiscales

Grfico 15 Recaudaciones tributarias 2001-2010 (p) (MM$US)

20.000 1.415 1.675

Informe de Gestin Gubernamental 2010, presentado en enero de 2011.

Fuente: Informe de Gestin Gubernamental 2010, de enero de 2011.

Grfico 16 Renta del sector hidrocarburos (en MM$US)

1.500 1.010 302 567 391

EIHD, Regalas, IDH, IVA, otros en Mill $US