PARTICIPACIN: CONCEPTO CLAVE EN LA LEY DE SERVICIOS DE COMUNICACIN AUDIOVISUAL

Sin dudas, la Ley N 26.522 (LSCA) est signada por la participacin social. Desde su concepcin hasta las instancias que incluye en su articulado, es por lejos la poltica pblica en la actual etapa democrtica con mayor intervencin ciudadana que se recuerde, slo comparable con el proceso previo a la sancin de la Ley Federal de Educacin. Aunque en aquel caso la institucin educativa, el mbito escolar, fue propicio para el debate propuesto, mientras que no ocurri precisamente lo mismo en el caso de los medios audiovisuales con mayor penetracin, que comenzaron invisibilizando los debates y terminaron enfrentndose con la iniciativa de una manera previsible, por los intereses que defienden, aunque no deja de llamar la atencin la ferocidad y la ausencia de pruritos que an exhiben.

Una Ley construida de abajo hacia arriba

Los 21 Puntos para una Radiodifusin Democrtica, construidos y sostenidos pacientemente por la Coalicin por una Radiodifusin Democrtica (CRD) fue el punto de partida por el cual casi tres centenares de organizaciones sociales y de medios comunitarios, sindicales, de derechos humanos, de la economa social e instituciones acadmicas entre otras supieron deponer diferencias secundarias y concentrarse en la sntesis de los acuerdos estratgicos respecto de cmo debera ser a futuro un sistema de radio y televisin que incluya a todos y todas. No se trat necesariamente de un ejercicio de imaginacin poltica. Ms bien la tarea se centr en la sedimentacin y articulacin de las mejores experiencias acumuladas por el movimiento popular desde el retorno de la democracia. Porque si bien todas las fuerzas polticas mayoritarias no cumplieron su palabra empeada ya desde diciembre de 1983, respecto de la derogacin del decreto de la dictadura cvico/militar que con modificaciones parciales empeorado regul a la radiodifusin argentina hasta octubre de 2009, ello no significa ni mucho menos que no se hayan realizado distintos intentos de saldar aquella deuda infame. Hasta la llegada de Cristina Fernndez de Kirchner a la presidencia de la Nacin, los distintos Gobiernos no pudieron, no supieron o no quisieron hacerlo.

Aquel autntico manifiesto entregado por la CRD al presidente Nstor Kirchner en 2004 en el marco de registrarse veintin aos de continuidad democrtica, requera para su traduccin legislativa de la construccin de una fuerza poltica y social todava ausente a la salida de la fenomenal crisis de 2001. Por eso no debe sorprender que con un triunfo resonante en primera vuelta electoral a fines de 2007 y sobre todo con una voluntad poltica inquebrantable y el coraje imprescindible para transformar la sociedad, su sucesora asumiera el compromiso de saldar aquella deuda vergonzosa y vergonzante de nuestra democracia. Palabras ms, palabras menos, no es casual que esa haya sido la figura discursiva elegida por la Presidenta al inaugurar las sesiones ordinarias del Congreso de la Nacin, el 1 de marzo de 2009. Y la reiter pocos das ms tarde, el 18 de marzo al presentar la Propuesta de Proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual, en el Teatro Argentino de La Plata. Pero en esta oportunidad plante dos exigencias que le confieren su rasgo distintivo e inusual a este texto legal: que la propuesta se discutiera en foros participativos a lo largo y a lo ancho del pas, y que el texto definitivo surgido de ese proceso adoptara la modalidad de ley anotada, en el cual no slo quedara inscripta la inspiracin en la legislacin internacional comparada de los diversos instrumentos y criterios incluidos, sino tambin las modificaciones al texto surgidas de la participacin popular. Las 109 notas al pie de la Ley N 26.522 promulgada el 10 de octubre de 2009 y publicada por el Boletn Oficial, constituye la marca indeleble de un proceso popular y democrtico de construccin de poltica pblica que reconoce la realizacin de veinticuatro Foros Participativos que recorrieron la inmensidad de nuestro territorio, con la presencia de ms de diez mil ciudadanos y la recepcin por los distintos medios habilitados de ms de mil trescientas propuestas de modificacin al texto original. Los enemigos empresariales y polticos de esta ley democrtica cometieron uno de los pecados imperdonables en estas lides; la subestimacin del adversario. Las razones que explican el enorme y creciente consenso poltico generado por la LSCA deberan buscarlas tanto en la excelencia inocultable de su texto como en la amplitud y pluralidad de su construccin social y poltica.

De Belgrado a Buenos Aires

En octubre de 1980, en Belgrado, la entonces capital de Yugoslavia, la XXI sesin de la Conferencia General de la UNESCO, aprobaba el informe presentado por la Comisin Internacional Para el Estudio de los Problemas de la Comunicacin, ms conocida por el apellido de su presidente, Sean Mac Bride. El Informe Mac Bride como qued inmortalizado, o Un solo mundo, mltiples voces, tal el ttulo con que la UNESCO lo public en ms de quince idiomas a partir de febrero de ese mismo ao, consisti en un exhaustivo anlisis del diagnstico sobre los desequilibrios en el orden informativo internacional denunciado por el Bloque de Pases No Alineados, ya desde su reunin realizada en Argel en 1973. (Argumedo: 1987) La Comisin integrada por notables periodistas e intelectuales representativos de las diversas regiones del mundo, corrobor el enorme desequilibrio en la circulacin de flujos informativos en el orden internacional, en 1974 ya se haba detectado que el 80% de los cables informativos provenan de tan slo cuatro agencias de noticias con sede en los EE.UU., Gran Bretaa y Francia. Pero adems hizo una serie de recomendaciones para que los Estados Nacionales llevaran adelante polticas activas tendientes a revertir ese panorama no slo pernicioso para la convivencia pacfica internacional, sino tambin para la vida democrtica de las distintas sociedades. Promoviendo de esa manera la construccin del Nuevo Orden Mundial de la Informacin y la Comunicacin (NOMIC). No hay duda que el mejor remedio para los diversos males que ahora afectan a la comunicacin sera su mayor democratizacin. Por definicin es el pblico quien se interesa por una comunicacin ms abundante, mejor y ms libre, pero debe establecerse un enfoque ms democrtico para que pueda escucharse su voz. En esta forma, los individuos podran dejar de encontrarse en el extremo receptor y convertirse en socios activos del proceso de comunicacin, aumentara la diversidad de los mensajes, y mejoraran el grado de calidad de la participacin del pblico 1

El acceso y la participacin son las dos instancias constitutivas del proceso de comunicacin. El acceso que viabiliza la recepcin de informacin por parte de los individuos. La participacin es la que completa la relacin dialgica, al permitir el intercambio de roles, constituyendo un genuino acto de comunicacin.

Mac Bride, Sean y Otros: Un solo mundo, mltiples voces, Fondo de Cultura Econmica, 1983, Mxico D.F.

Si la Informacin tiende a jerarquizar y disociar los polos de la relacin, la Comunicacin tiende a asociarlos; slo Comunicacin puede as dar nacimiento a estructuras sociales. Comunicacin e Informacin no deben mezclarse y confundirse; Comunicacin incorpora Informacin como una de sus posibles funciones, pero Informacin no asegura en absoluto, y por el contrario dificulta, el nacimiento de plexos comunicacionales propiamente dichos2 Las Polticas Nacionales de Comunicacin (PNC) debatidas y conceptualizadas contemporneamente con el debate internacional que concluy con la postulacin del NOMIC, reconocen dos etapas, la formalista y la contenidista, sta ltima a partir de 1977 incorpora entre las directrices fundamentales para la democratizacin de la comunicaciones nacionales al par conceptual acceso y participacin.(Graziano: 1993) El acceso refiere a la posibilidad de las personas de acceder al menos a un servicio de radiodifusin vivan donde vivan. La Argentina que inici sus transmisiones televisivas en 1951, recin ahora, seis dcadas despus, est en condiciones, por la infraestructura de Televisin Digital Abierta (TDA) que est montando, de alcanzar la cobertura total de su inmenso territorio, y lo que es ms importante, ofreciendo una programacin variada y de recepcin gratuita. A la participacin se la clasifica en tres niveles o instancias: la produccin, la toma de decisiones y las definiciones generales sobre el sistema. Que remiten a la participacin directa o intermediada por representaciones de la ciudadana en el sistema de medios audiovisuales. (Rossi: 1996) A veintinueve aos de su aprobacin por la UNESCO, el Informe Mac Bride, que quiz lleg a destiempo a un mundo que estaba cambiando drsticamente a caballo de la llamada Revolucin Conservadora, el vuelco masivo de la electrnica en los procesos productivos aparicin de las Tics - y la imposicin del discurso de la Globalizacin, encontr un tardo e impensado homenaje en la nueva ley de medios audiovisuales de la Argentina: buena parte de su espritu crtico y democratizador sobrevivi al largo viaje que va de la Belgrado de 1980 a la Buenos Aires de 2009.

Licencias y autorizaciones en manos del pueblo

Pasquali, Antonio: Y por qu no una Sociedad de la Comunicacin?, Revista de Economa Poltica de las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin, www.eptic.com.br Vol.IV, N2, Mayo/ Agosto 2002.

Uno de los rasgos ms evidentes que caracterizan a la LSCA como un texto legal que promueve la ms amplia participacin es sin duda la diversidad de titulares de radio y Televisin que concibe. Esta ley garantiza el pluralismo, que todas las voces tengan acceso. Reconoce que tiene que haber tres tipos de medios: comerciales, comunitarios y pblicos. Y los convierte en ley. Ante una progresiva concentracin monoplica y oligoplica de medios, no slo en Amrica latina, creo que esta ley es un gran avance, sealaba el Relator para la Libertad de Expresin de las Naciones Unidas, Fank La Rue3. En efecto, el artculo 21 de la LSCA establece tres tipos de prestadores de los servicios de comunicacin audiovisual:

ARTICULO 21. - Prestadores. Los servicios previstos por esta ley sern operados por tres (3) tipos de prestadores: de gestin estatal, gestin privada con fines de lucro y gestin privada sin fines de lucro. Son titulares de este derecho: a) Personas de derecho pblico estatal y no estatal; b) Personas de existencia visible o de existencia ideal, de derecho privado, con o sin fines de lucro.

La incorporacin legal de las organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro con plenos derechos implica una reivindicacin muy sentida para el movimiento de la comunicacin popular empujada a la clandestinidad en el rgimen anterior basado en el decreto de la dictadura que slo conceba a la radiodifusin como una actividad de carcter comercial. Pero adems, para garantizar que este derecho se pueda ejercer efectivamente, el artculo 89 referido a las Reservas en la administracin del espectro radioelctrico seala taxativamente:

f) El treinta y tres por ciento (33%) de las localizaciones radioelctricas planificadas, en todas las bandas de radiodifusin sonora y de televisin terrestres, en todas las reas de cobertura para personas de existencia ideal sin fines de lucro

La Rue, Frank: Revista Veintitrs, agosto de 2009, Buenos Aires.

El primer nivel de la participacin, traducido en algunas legislaciones europeas como derecho de antena, segn el cual ciudadanos integrantes de minoras de todo tipo tienen garantizado el acceso a espacios de programacin de los servicios pblicos de radiodifusin para producir y emitir sus propios contenidos, encuentra en la LSCA un tipo de concrecin mucho ms generosa: no slo las organizaciones sociales de todo tipo sindicatos, cooperativas, fundaciones, asociaciones civiles, etc. tienen derecho a expresar sus visiones del mundo en espacios de programacin determinados, sino que a imaginar y planificar esas programaciones desde el acceso a la titularidad de las propias licencias. Aqu debe incorporarse tambin el trato preferencial que la LSCA le dispensa a los Pueblos Originarios. No slo se les garantiza el derecho a la comunicacin como a cualquier habitante de nuestro suelo, sino que se establece un rgimen especial de adjudicacin directa de autorizaciones para que ellos mismos puedan gestionar sus servicios de comunicacin audiovisual:

ARTICULO 151. - Autorizacin. Los Pueblos Originarios, podrn ser autorizados para la instalacin y funcionamiento de servicios de comunicacin audiovisual por radiodifusin sonora con amplitud modulada (AM) y modulacin de frecuencia (FM) as como de radiodifusin televisiva abierta en los trminos y condiciones establecidos en la presente ley.

Pero la participacin de los Pueblos Originarios no se agota en la gestin de sus propios medios, ya que slo el reconocimiento de ese derecho podra confinarlos a una suerte de ghetos mediticos, por eso, porque el objetivo es la integracin desde la reivindicacin de sus culturas, es que tambin tienen su representacin en instancias multisectoriales de gestin y control del sistema audiovisual en su conjunto. El derecho de antena de los servicios pblicos europeos nos maravillaban a los especialistas en polticas de comunicacin a la distancia, hoy los Pueblos Originarios que habitan el suelo argentino, no slo tienen derecho a emitir sino que ms bien son los dueos de las antenas.

Pluralismo, federalismo y representacin social

Los rganos de aplicacin de las diversas normativas que regularon la radiodifusin argentina en el pasado se caracterizaron por su centralismo y las inexistentes participacin social y representacin plural. Siempre dependiendo pura y

exclusivamente del Poder Ejecutivo Nacional. Una de las grandes novedades que aporta la LSCA a la radiodifusin argentina es la configuracin de instancias de decisin sobre el sistema con mbitos colegiados, pluralistas y multisectoriales. La Autoridad de Servicios de Comunicacin Audiovisual (AFSCA) es el rgano encargado de aplicar la Ley. Cuenta con un entramado institucional complejo y enriquecedor, en donde hay mltiples representaciones sociales que garantizan un marco de pluralismo indito. La conduccin de la AFSCA est en manos del Directorio integrado de la siguiente manera:

ARTICULO 14. - Directorio. La conduccin y administracin de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual ser ejercida por un directorio integrado por siete (7) miembros nombrados por el Poder Ejecutivo nacional. El directorio estar conformado por un (1) presidente y un (1) director designados por el Poder Ejecutivo nacional; tres (3) directores propuestos por la Comisin Bicameral de Promocin y Seguimiento de la Comunicacin Audiovisual, que sern seleccionados por sta a propuesta de los bloques parlamentarios, correspondiendo uno (1) a la mayora o primer minora, uno (1) a la segunda minora y uno (1) a la tercer minora parlamentarias; dos (2) directores a propuesta del Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual, debiendo uno de ellos ser un acadmico representante de las facultades o carreras de ciencias de la informacin, ciencias de la comunicacin o periodismo de universidades nacionales.

La AFSCA tambin incluye en su seno a un consejo asesor de carcter federal que cuenta con facultades de control, de asesoramiento, de decisin y hasta de remocin de los miembros del Directorio. Se denomina Consejo Federal de la Comunicacin Audiovisual y as se compone:

ARTICULO 16. - Integracin del Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual.

Los integrantes del Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual sern designados por el Poder Ejecutivo nacional, a propuesta de los sectores y jurisdicciones en el nmero que a continuacin se detallan: a) Un (1) representante de cada una de las provincias y del gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Dicha representacin se corresponder con la mxima autoridad poltica provincial en la materia; b) Tres (3) representantes por las entidades que agrupen a los prestadores privados de carcter comercial; c) Tres (3) representantes por las entidades que agrupen a los prestadores sin fines de lucro; d) Un (1) representante de las emisoras de las universidades nacionales; e) Un (1) representante de las universidades nacionales que tengan facultades o carreras de comunicacin; f) Un (1) representante de los medios pblicos de todos los mbitos y jurisdicciones; g) Tres (3) representantes de las entidades sindicales de los trabajadores de los medios de comunicacin; h) Un (1) representante de las sociedades gestoras de derechos; i) Un (1) representante por los Pueblos Originarios reconocidos ante el Instituto Nacional de Asuntos Indgenas (INAI).

Semejante nivel de participacin y representacin social tambin se registra en el Consejo Asesor de la Comunicacin Audiovisual y la Infancia, creado por el artculo 17 de la LSCA, que es motivo de un texto especfico incluido en este volumen. El engranaje institucional de la AFSCA compuesto por el Directorio y el Consejo Federal de la Comunicacin Audiovisual, se reitera casi en espejo en el entramado de participacin y representacin que conduce a la entidad encargada de gestionar los servicios de comunicacin audiovisual en manos del Estado Nacional: Radio y Televisin Argentina (RTA) que dispone de un Directorio y de un Consejo Consultivo Honorario de los Medios Pblicos. Uno de los planteos reiterados durante el debate legislativo por los opositores al entonces proyecto de ley remitan al control oficialista sobre el rgano de aplicacin y los medios pblicos. La negativa de la segunda y tercera minoras parlamentarias a designar sus representantes tanto en los directorios de AFSCA como de RTA, amn de constituir una curiosa concrecin de la profeca autorrealizada, ha dejado hasta la fecha

a millones de ciudadanos argentinos sin la representacin que les corresponde por derecho.

Participacin y Representacin Popular

Los representantes del pueblo y de las provincias diputados y senadores nacionales segn lo establece la Constitucin Nacional, implican el tercer nivel de participacin de los ciudadanos en las definiciones generales sobre el sistema de comunicacin audiovisual, en este caso mediada a travs de las elecciones legislativas peridicas. La LSCA incorpora la creacin de una Comisin Bicameral de Promocin y Seguimiento de la Comunicacin Audiovisual:

ARTICULO 18. - Comisin Bicameral. Crase en el mbito del Congreso de la Nacin, la Comisin Bicameral de Promocin y Seguimiento de la Comunicacin Audiovisual, que tendr el carcter de Comisin Permanente. La Comisin Bicameral se integrar por ocho (8) senadores y ocho (8) diputados nacionales, segn resolucin de cada Cmara. Dictar su propio reglamento. De entre sus miembros elegirn un (1) presidente, un (1) vicepresidente y un (1) secretario; cargos que sern ejercidos anualmente en forma alternada por un representante de cada Cmara.

Entre las mltiples facultades de la Comisin Bicameral se destaca la de designar al Defensor del Pblico de los Servicios de Comunicacin Audiovisual:

ARTICULO 20. - Titular de la Defensora del Pblico. Requisitos. El titular de la Defensora del Pblico ser designado por resolucin conjunta de ambas Cmaras, a propuesta de la Comisin Bicameral de Promocin y Seguimiento de la Comunicacin Audiovisual, debiendo reunir los mismos requisitos que los exigidos para integrar el directorio de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicacin Audiovisual. Previo a la designacin, el Congreso de la Nacin deber publicar el nombre y los antecedentes curriculares de la persona propuesta para la Defensora del Pblico y garantizar los mecanismos suficientes para que los ciudadanos en general, las organizaciones no gubernamentales, los colegios y asociaciones profesionales, las entidades acadmicas y de derechos humanos, puedan presentar las posturas,

observaciones y circunstancias que consideren de inters expresar respecto del candidato.

De esta manera, como nunca antes haba sucedido en la historia de la radiodifusin argentina, el Congreso de la Nacin, a travs de la Comisin Bicameral permanente creada a tal efecto, controla todo lo actuado por la AFSCA, propone la designacin de tres de los miembros de su Directorio garantizando tres posicionamientos polticos distintos y designa al Defensor del Pblico. Los ciudadanos al votar a los diputados y senadores nacionales tambin participan en ltima instancia en la orientacin general del sistema de comunicacin audiovisual.

Participacin ciudadana

A las distintas instancias arriba descriptas se le debe sumar la forma ms genuina y directa que la LSCA habilita para que los ciudadanos se expresen sobre distintos aspectos del sistema a travs de las audiencias pblicas, en lo que constituye en nivel ms alto de participacin. Las audiencias pblicas estn expresamente previstas por la LSCA como paso imprescindible para lo toma de decisiones por parte de la AFSCA. Tal es el caso de solicitud de prrroga por parte de los licenciatarios:

ARTICULO 40. - Prrroga. Las licencias sern susceptibles de prrroga por nica vez, por un plazo de diez (10) aos, previa celebracin de audiencia pblica realizada en la localidad donde se preste el servicio, de acuerdo a los principios generales del derecho pblico en dicha materia.

La participacin directa de los ciudadanos en el proceso de adjudicacin de prrrogas a las licencias corporiza la idea de que las frecuencias radioelctricas son patrimonio comn de la humanidad administradas por el Estado Nacional, no tienen estrictamente dueos, y son los propios ciudadanos los que forman parte de la decisin. El rgimen especial que la LSCA establece para la configuracin de un Abono Social para los servicios pagos de radiodifusin por suscripcin tambin exige la realizacin de audiencias pblicas para su definicin:

ARTICULO 73. - Abono Social. Los prestadores de servicios de radiodifusin por suscripcin a ttulo oneroso, debern disponer de un abono social implementado en las condiciones que fije la reglamentacin, previa audiencia pblica y mediante un proceso de elaboracin participativa de normas. La oferta de seales que se determine para la prestacin del servicio con abono social, deber ser ofrecida a todos los prestadores a precio de mercado y en las mismas condiciones en todo el pas.

Tambin se prev la realizacin de audiencias pblicas con el fin de determinar el listado de acontecimientos de inters social relevante que los tenedores de derechos exclusivos para su retransmisin televisiva deben ofrecer a canales de TV de aire con el fin de que stos lleguen de manera gratuita al pblico:

ARTICULO 77. - Derecho de acceso. Se garantiza el derecho al acceso universal-a travs de los servicios de comunicacin audiovisual- a los contenidos informativos de inters relevante y de acontecimientos deportivos, de encuentros futbolsticos u otro gnero o especialidad. Acontecimientos de inters general. El Poder Ejecutivo nacional adoptar las medidas reglamentarias para que el ejercicio de los derechos exclusivos para la retransmisin o emisin televisiva de determinados acontecimientos de inters general de cualquier naturaleza, como los deportivos, no perjudique el derecho de los ciudadanos a seguir dichos acontecimientos en directo y de manera gratuita, en todo el territorio nacional. En el cumplimiento de estas previsiones, el Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual deber elaborar un listado anual de acontecimientos de inters general para la retransmisin o emisin televisiva, respecto de los cuales el ejercicio de derechos exclusivos deber ser justo, razonable y no discriminatorio. Dicho listado ser elaborado despus de dar audiencia pblica a las partes interesadas, con la participacin del Defensor del Pblico de Servicios de Comunicacin Audiovisual. El listado ser elaborado anualmente con una anticipacin de al menos seis (6) meses, pudiendo ser revisado por el Consejo Federal de Comunicacin Audiovisual en las condiciones que fije la reglamentacin.

Tambin el Defensor del Pblico puede convocar a audiencias pblicas con el fin de tomar contacto directo con la opinin ciudadana respecto de temas determinados. Lejos de la idea del receptor pasivo que constituan las anteriores legislaciones argentinas en materia de radiodifusin, la LSCA introduce numerosos y variados canales de participacin que prefiguran un receptor activo que tiene todas las posibilidades para convertirse tambin en emisor de sus propios mensajes, cerrando as el circuito de la comunicacin. La Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual implica por muchas de las novedades que introduce un cambio de paradigma en la comunicacin de masas en la Argentina, sin duda ese nuevo paradigma comunicacional est signado por la participacin de los ciudadanos.

Bibliografa:

Argumedo, Alcira (1987): Los laberintos de la crisis, Punto Sur, Buenos Aires. Graziano, Margarita (1993): Gua Terica 1 parte, Universidad de Buenos Aires, mimeo, Buenos Aires. Rossi, Diego (2000): Precisiones sobre acceso y participacin en la comunicacin masiva, Universidad de Buenos Aires, mimeo, Buenos Aires.