JOO BARROSO

PARECER
Projecto de Decreto-Lei 771/2007-ME Regime de autonomia, administrao e gesto dos estabelecimentos pblicos da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio.

INTRODUO
A elaborao do presente parecer tem como referenciais principais, do ponto de vista conceptual e emprico, a reflexo e os estudos que tenho produzido no domnio da autonomia e gesto escolar, em especial os estudos de avaliao elaborados sobre o decreto-lei 172/91 e o decreto-lei 115/A-98, bem como, diversos trabalhos de investigao que orientei no quadro de dissertaes de mestrado sobre a regulamentao e a prtica da autonomia das escolas e sobre o trabalho e funes do gestor escolar. Os pressupostos tericos em que assenta o presente parecer esto desenvolvidos em vrios textos que publiquei sobre o assunto na ltima dezena de anos, nomeadamente o estudo preparatrio sobre autonomia e gesto escolar realizado a solicitao do Ministro da Educao e que antecedeu a elaborao do decreto-lei 115/A-98, bem como artigos publicados em Portugal e no estrangeiro sobre esta temtica1. Como evidente, a reflexo que est na base desses textos incorpora alm da investigao prpria, contributos diversos da literatura da especialidade reportada investigao produzida sobre as polticas de reforo da autonomia e gesto escolar em diversos pases, alm de Portugal, em especial, Estados Unidos, Reino Unido, Frana, Espanha, Blgica, Brasil, Austrlia e Nova Zelndia2. As referncias atrs identificadas dispensam-me, na economia de um parecer que se quer sucinto, de fazer a fundamentao e a argumentao das principais premissas que sustentam a minha apreciao ao projecto de diploma em causa. Estas premissas incidem sobre os princpios, o diagnstico e a prospectiva da autonomia e gesto das escola e podem ser sintetizadas nos seguintes tpicos:
Ver em anexo lista dos Relatrios que elaborei, para o Ministrio da Educao, no mbito dos estudos de avaliao do decreto-lei 172/91 e do decreto-lei 115/A-98, bem como a lista de alguns dos principais textos que escrevi sobre esta matria. 2 Existe uma vasta literatura em Portugal e no estrangeiro sobre as questes da autonomia e da gesto escolar, baseada em investigao emprica, que seria descabido estar a citar aqui, mas que aparece referenciada nas bibliografias que acompanham os vrios textos que publiquei. O conhecimento dessa literatura essencial para a deciso poltica sobre a matria a que se refere o presente parecer. No caso portugus, entre muitos outros textos produzidos no meio acadmico, nomeadamente no Instituto de Educao e Psicologia da Universidade do Minho, so de referir os trabalhos de Licnio Lima e em particular a sua excelente sntese sobre a evoluo da administrao e autonomia das escolas, entre 1986 e 2006, elaborada no mbito da contribuio da Sociedade Portuguesa de Cincias da Educao para o Debate Nacional sobre Educao, organizado pelo Conselho Nacional da Educao: Lima, Licnio C. (2006). Administrao da Educao e Autonomia das Escolas. In: A Educao em Portugal (19962006). Alguns contributos de investigao. Sociedade Portuguesa de Cincias da Educao, disponvel em http://www.debatereducacao.pt (ver seco estudos).
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- A concesso de autonomia s escolas enquadra-se num processo mais vasto de alterao dos modos de regulao das polticas educativas e deve ter em vista permitir, no quadro de um servio pblico nacional de educao, maior flexibilidade, adequao e eficcia da oferta educativa s necessidades especficas dos alunos e das suas comunidades de pertena. Neste sentido, as polticas de reforo da autonomia das escolas no podem ser dissociadas das medidas que devem ser tomadas, com o mesmo fim, no domnio da descentralizao municipal e da recomposio dos servios centrais e desconcentrados do Ministrio da Educao. - Os modos de governao das escolas devem permitir uma participao funcionalmente equilibrada dos diversos interesses em presena na prestao do servio educativo (regulao scio-comunitria), com particular destaque para: o Estado, enquanto garante e regulador de um servio pblico nacional de educao; dos professores, enquanto profissionais especializados na prestao do servio educativo; dos alunos e seus responsveis familiares, no exerccio do controlo social que deve existir sobre a escola, enquanto cidados e primeiros destinatrios do servio pblico de educao. - O problema actual da gesto escolar o de saber como possvel dispor de boas formas de coordenao da aco pblica sem que isso ponha em causa o funcionamento democrtico das organizaes. Neste sentido, o director de uma escola deve assegurar, no quadro de uma gesto participada, a mediao entre lgicas e interesses diferentes (pais, professores, alunos, grupos sociais, interesses econmicos, etc.), tendo em vista a obteno de um acordo ou compromisso quanto natureza e organizao do bem comum educativo que a escola deve garantir aos seus alunos. Isto significa que ele deve possuir, no s, competncias no domnio da educao, da pedagogia e da gesto, mas tambm capacidade de liderana e sentido de servio pblico, necessrias ao exerccio da dimenso polticosocial da sua funo. - Dez anos depois da entrada em vigor do Decreto-Lei 115-A/983, possvel afirmar que ainda existe um grande dfice de concretizao das medidas necessrias ao reforo da autonomia das escolas, em especial no que se refere aos contratos de autonomia (s recentemente iniciados e de expresso reduzida), descentralizao municipal e reforma da administrao central e desconcentrada do Ministrio da Educao. Alm do mais, tm faltado verdadeiros incentivos e injunes positivas ao auto-desenvolvimento da autonomia nas escolas, sendo crescentes os normativos e as prticas que vo no sentido de reforar o controlo exacerbado da administrao sobre os mais diversos pormenores da organizao e da vida escolar. De assinalar, ainda, que se tem verificado, recentemente, uma alterao estratgica na natureza e sentido desse controlo, com um deslocamento da iniciativa, das estruturas desconcentradas (direces regionais), para o centro administrativo do Ministrio da Educao e uma articulao mais directa entre a sede do poder poltico e a direco das escolas.

No presente texto, a referncia ao Decreto-Lei 115-A/98 compreende a sua posterior alterao na Lei n 24/99 na sequncia da respectiva apreciao parlamentar de 22 de Abril de 1999.

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- A formalizao e institucionalizao do processo de transferncia de competncias e de recursos para as escolas, atravs de contratos de autonomia, constituram uma das propostas centrais do dispositivo de reforo da autonomia que apresentei no estudo prvio efectuado em 1997 para o Ministro da Educao (Barroso, 1997, pp. 53-57). Esta proposta acabou por ser adoptada, ainda que de uma forma parcelar e mitigada, no Decreto-Lei 115-A/98 e s muito recentemente comeou a ser posta em prtica e, do meu ponto de vista, ainda de maneira deficiente. Contudo, a contratualizao devia ser encarada como uma exigncia central para uma efectiva autonomia das escolas e todas as medidas polticas e administrativas, neste domnio, deviam privilegiar a criao de condies para a sua correcta e alargada concretizao.

PARECER
O presente parecer incide em dois grandes domnios: sentido e oportunidade da iniciativa legislativa; contedos do projecto de decreto-lei.
1. SENTIDO E OPORTUNIDADE DA INICIATIVA LEGISLATIVA

Os motivos explcitos que so identificados no prembulo, para proceder reviso do Regime Jurdico da Autonomia, Administrao e Gesto das escolas, consistem na necessidade de proceder ao reforo da participao das famlias e comunidades na direco estratgica dos estabelecimentos de ensino e de favorecer a constituio de lideranas fortes. Contudo, no existe nenhuma evidncia emprica que o actual quadro legislativo seja impeditivo, s por si, desse desiderato. O dfice de participao das famlias e das comunidades varivel de escola para escola, depende de factores contextuais e culturais e a sua superao exige, sobretudo, condies, estmulos e contrapartidas que esto muito para l de um simples reordenamento normativo do regime jurdico. Mesmo em pases onde os direitos de interveno das famlias na gesto das escolas so superiores, a participao persistentemente deficitria e os seus efeitos reguladores ficam sempre aqum dos vaticnios do legislador. Quanto emergncia de lideranas fortes estamos perante um fenmeno que independente da forma da constituio dos rgos de gesto e do seu sistema de designao. As lideranas formais dependem, sobretudo, das qualificaes dos seus agentes e da sua capacidade para promoverem condies situacionais especficas em benefcio da transformao da organizao atravs do empowerment dos diversos actores. Alis, hoje em dia, aferir da qualidade das lideranas pela sua fora e fazla depender exclusivamente do exerccio da responsabilidade individual de um chefe4 (seja qual for a designao que lhe dada) completamente desajustado do

Impunha-se, por isso, criar condies para que se afirmem boas lideranas e lideranas fortes, para que em cada escola exista um rosto, um primeiro responsvel, dotado da autoridade necessria para desenvolver o projecto educativo da escola e executar localmente as medidas de poltica educativa (p.3 do projecto divulgado no stio do Ministrio da Educao).

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que a literatura sobre o assunto, nas organizaes em geral, tem vindo a relevar como mais adequado. Acresce ainda que, a fazer f nos prprios resultados da avaliao externa das escolas em Portugal, o actual ordenamento jurdico no foi impeditivo da obteno de uma apreciao bastante positiva sobre a organizao e gesto das escolas e sobre as suas lideranas. Na verdade, de acordo com os relatrios divulgados no stio da Inspeco-geral da Educao, das 100 escolas e agrupamentos avaliados em 2006-2007, 91% tiveram uma apreciao de Muito Bom e Bom no domnio da organizao e gesto escolar e 83% idntica apreciao no domnio da liderana. Por todas estas razes de pressupor que, para l destes motivos mais programticos (cuja fundamentao parece pouco consistente, como vimos), existam outros motivos mais pragmticos que, em Portugal como em outros pases, tentam responder ao actual dilema da administrao estatal no domnio da educao: como reforar a autonomia das escolas (para recuperar a legitimidade e responder complexidade) sem perder o controlo sobre o sistema e seus resultados? neste contexto que deve ser percebido o sentido desta iniciativa legislativa. A inteno de reforar a autonomia das escolas claramente minimizada face necessidade de regulamentar (blindar) a sua gesto. Na verdade, o projecto de diploma agrava, neste aspecto a excessiva formalizao dos normativos sobre a gesto, com clara desvalorizao dos aspectos relativos autonomia das escolas, j patente no Decreto-Lei 115-A/98. As questes directamente relacionadas com a autonomia so objecto do captulo II (Regime de autonomia) que em 2 artigos (num total de 69) define princpios gerais e identifica os instrumentos de autonomia. Os contratos de autonomia (pea essencial de todo o processo) nem so referidos na lista dos instrumentos do exerccio da autonomia (artigo 9-1), so considerados uma mera possibilidade (artigo 9-2), e so inexplicadamente separados do anterior e relegados para a parte final do diploma (captulo VII), com 4 artigos de carcter genrico, remetendo para portaria posterior uma maior preciso sobre os procedimentos relativos celebrao, acompanhamento, avaliao e fiscalizao dos contratos de autonomia. A retrica sobre a autonomia das escolas aparece assim como um leitmotif para o reforo dos instrumentos de controlo estatal da gesto naquilo que alguns autores designam por uma governao de mo de ferro em luva de veludo.
2. CONTEDOS

Tendo em conta a argumentao que produzida no prembulo para justificar a reviso do regime jurdico em vigor, irei referir-me ao que considero serem os aspectos mais relevantes do sentido das propostas apresentadas sobre: participao das famlias e comunidades na direco estratgica dos estabelecimentos de ensino; criao do cargo de director; reforo da autonomia das escolas.

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2.1. CONSELHO GERAL

Designao: No se percebe qual a vantagem, de um ponto de vista de clareza conceptual, na substituio da designao de Assembleia (no normativo em vigor) por Conselho geral. O termo assembleia tem tradio nos normativos da administrao escolar e refora o sentido da dimenso cvica e poltica deste rgo de participao comunitria. Composio: - de registar positivamente a disposio que obriga a uma maior distribuio dos mandatos e impede a possibilidade de qualquer dos corpos ou grupos representados ter a maioria dos lugares. Contudo, uma vez fixado o limite mximo de membros e a obrigatoriedade de uma representao equilibrada de todos os corpos identificados no diploma, no se v qualquer vantagem na regulamentao complexa e excessiva das percentagens mximas e mnimas. A distribuio deveria respeitar as dinmicas e especificidades locais e a autonomia da prpria organizao escolar. - A representao da autarquia local s se pode justificar no quadro de uma administrao centralizada e na ausncia de uma efectiva descentralizao municipal5. Se esta existisse, a autarquia devia assumir plenamente o seu papel de tutela (nos domnios da sua competncia) e de controlo externo, atravs de rgos prprios, no fazendo sentido integrar um rgo interno de administrao da escola (do mesmo modo que na actual situao no faz sentido que estivessem representantes da Direco Regional ou de outra estrutura da administrao central do Ministrio da Educao). - No faz qualquer sentido estipular uma quota para os professores titulares na representao docente no Conselho geral pois, num rgo desta natureza, o que est em causa, na escolha que os eleitores fazem dos seus representantes, no uma lgica de posio hierrquica ou de competncia tcnica, mas sim uma lgica de adeso a princpios educativos comuns e de confiana nos atributos pessoais para os defender e pr em prtica. Presidncia: de registar positivamente a possibilidade de membros no docentes poderem assumir a presidncia do Conselho geral se essa for a vontade da maioria6. Contudo, a interdio de os professores poderem ser eleitos para esse cargo absolutamente contraditria com a natureza do rgo que se pretende instituir, absurda e ambgua. Contraditria com o princpio da autonomia e da representatividade equilibrada da comunidade educativa de que os professores fazem parte. Absurda porque no dada qualquer explicao para o facto de os professores no poderem assumir essa presidncia (ainda por cima num rgo de natureza colegial) e porque qualquer das explicaes possveis implicar sempre a
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De registar que o n3 do artigo 11 refere que a articulao com o municpio faz-se ainda atravs dos Conselhos Municipais de Educao. Esta poderia ser a via privilegiada se estes Conselho funcionassem efectivamente e se a autarquia tivesse poderes alargados. 6 Esta possibilidade estava, alis prevista na proposta que apresentei no estudo prvio que elaborei para o Ministro da Educao em 1997 (Barroso, 1997, p. 67).

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limitao de um rgo colegial escolher livremente o seu presidente. Ambgua pois, na ausncia de qualquer razo plausvel, fica sempre a suspeita de que se quis, deliberadamente, diminuir a importncia simblica dos professores no rgo responsvel pela direco estratgica da escola, inibindo-os do uso de um direito comum a qualquer outro membro. Competncias: De um modo geral as competncias atribudas ao Conselho Geral so compatveis com os poderes e funes que este conselho deve ter na orientao geral da misso estratgica da escola e como primeiro destinatrio de um sistema interno de avaliao e anlise da organizao e dos seus resultados. Contudo, estas competncias devem ser exercidas no respeito estrito das competncias, nomeadamente tcnicas, dos outros rgos de gesto, em especial director e conselho pedaggico. Esta separao (funcional e de poderes) no parece estar suficientemente explicitada e a referncia feita na alnea m) do artigo 13-1 a () fiscalizar a aco dos demais rgos de administrao e gesto, alm de excessiva e despropositada, introduz factores de perturbao na relao funcional entre os diferentes rgos.
2.2. DIRECTOR

Natureza do cargo: A existncia de um rgo de gesto unipessoal ou colegial no , em si mesma, uma questo fundamental para a garantia da democraticidade, qualidade e eficcia do exerccio das funes de gesto de topo de uma organizao. A operacionalidade de um ou outro modelo depende de um conjunto diversificado de factores contextuais que tornam descabida uma discusso em abstracto sobre as suas virtualidades. Acresce ainda que a existncia formal de um rgo colegial nunca impediu a emergncia de lideranas individuais e permitiu, em alguns casos, reforar a emergncia de lideranas colectivas. Neste sentido, a soluo adoptada no Decreto-Lei 115-A/98 de remeter a deciso sobre as duas modalidades (unipessoal ou colegial) para o regulamento de cada escola parecia-me ajustada7. de reconhecer, contudo, que o facto de a quase totalidade das escolas ter optado pela soluo colegial, leva a pressupor que isso resultou, em muitos casos, de reflexos corporativos ou de um deficiente debate na Assembleia e no, necessariamente, da preocupao de encontrar a soluo mais adequada para melhorar o funcionamento da escola. Para obstar ou reduzir estes efeitos perversos seria necessrio criar condies para qualificar o processo de deciso das assembleias, podendo admitir-se que o ordenamento jurdico determinasse a existncia de um rgo unipessoal desde que no impedisse, em sede de contrato de autonomia, o recurso opo colegial, devidamente fundamentada. O manter esta possibilidade, para alm de ser coerente com o reconhecimento de uma autonomia efectiva no domnio organizacional, permitiria desfazer qualquer equvoco quanto a uma eventual inteno de reforo do centralismo e autoritarismo da gesto que os argumentos

Esta possibilidade fez parte das minhas propostas no estudo prvio referido na nota anterior (Barroso, 1997, p. 68).

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utilizados no prembulo para defender o director (como rgo unipessoal) claramente induzem8. Processo de designao: - importante que se tenha mantido a obrigatoriedade de o director ser um professor, por razes que me dispenso de aduzir aqui, mas que tenho desenvolvido em muitos textos publicados sobre este assunto. A reafirmao deste princpio faz todo o sentido no quadro da existncia de propostas recentes de partidos polticos e movimentos de opinio que visavam a profissionalizao do gestor escolar e a possibilidade de ele ser seleccionado fora dos quadros docentes. Contudo, a argumentao patente no prembulo de que isso se fica a dever, unicamente, ao facto de o director assumir a presidncia do Conselho Pedaggico parece muito frgil e revela alguma falta de convico em opes polticas mais substantivas (e estas no faltam). - No se percebe ( falta de uma justificao mais clara) a razo porque se consagra a possibilidade de os docentes do ensino particular e cooperativo qualificados para o exerccio das funes poderem vir a exercer o cargo de director das escolas pblicas. No actual estado de separao entre os sistemas pblico, privado e cooperativo no vejo quais as vantagens que se buscam com este facto, alm de que a experincia na administrao e gesto escolar adquirida por esses professores no seio da sua actividade privada no directamente transponvel para a experincia de directores de escolas pblicas. Na falta de melhor explicitao abre-se o caminho a fundamentaes de tipo demaggico que pretendem fazer a analogia entre a pretensa maior qualidade das escolas privadas sobre as escolas pblicas, como resultante do mrito dos respectivos gestores e das suas prticas de gesto. No creio que seja esta a inteno, mas seria importante evitar a confuso. - O projecto de diploma claro quando afirma no artigo 21 que O director eleito pelo Conselho Geral. Contudo, parece desconfiar da capacidade de juzo e de escolha dos membros do Conselho e introduz um sistema complementar para condicionar o livre juzo dos conselheiros, obrigando a um procedimento concursal, prvio eleio e criao de uma comisso especialmente designada para o efeito de elaborar um relatrio de avaliao. Alm das dvidas que podem ser levantadas quanto legalidade deste procedimento9, ele determina uma perversa zona de ambiguidade e um constrangimento absurdo sobre a prpria legitimidade que o Conselho tem para proceder, de pleno direito, eleio do director. A experincia do Decreto-Lei 172/91 foi demonstrativa das confuses decorrentes
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As expresses utilizadas no prembulo favorecem claramente uma interpretao deste tipo: Impunhase, por isso, criar condies para que se afirmem boas lideranas e lideranas fortes, para que em cada escola exista um rosto, um primeiro responsvel, dotado da autoridade necessria para desenvolver o projecto educativo da escola e executar localmente as medidas de poltica educativa. A esse primeiro responsvel podero ser assacadas as responsabilidades pela prestao do servio pblico de educao e pela gesto dos recursos pblicos postos sua disposio (p.3). Convm esclarecer, ainda (como j tive a oportunidade de referir), que no actual normativo nada impede que se afirmem boas lideranas, se prestem contas e se assumam responsabilidades. Portanto, a insistncia no argumento de o rgo unipessoal permitir lideranas fortes e assacar responsabilidades no deixa de soar como uma ameaa quanto ao tipo de presso que se pode vir a exercer sobre o director. 9 Tendo em conta os fundamentos do acrdo n 262/2006 do Tribunal Constitucional sobre o Decreto Legislativo Regional n4/2000/M aprovado pela Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira.

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deste sistema hbrido (que visa subordinar a lgica democrtica lgica burocrtica) e da inutilidade dos seus propsitos. Por isso, no de admitir qualquer tibieza quanto adopo do princpio fundamental da eleio democrtica dos rgos que asseguram a direco dos estabelecimentos dos ensinos bsicos e secundrio (previsto na Lei de Bases do Sistema Educativo em vigor). Se o argumento subjacente a este procedimento de fomentar uma escolha fundamentada e criteriosa do Conselho, seria suficiente prever, para alm da audio dos candidatos pelo plenrio do Conselho, a elaborao de pareceres prvios sobre as candidaturas, por um nmero determinado de membros, incidindo sobre o curriculum vitae e o projecto de gesto. Quanto ao resto a votao deve ser individual e secreta e no pode existir qualquer constrangimento ao direito dos eleitores escolherem livremente o candidato da sua preferncia, em funo da confiana que tm no seu mrito para exercerem com competncia as funes que lhes esto atribudas. Este um princpio elementar da eleio democrtica que o procedimento concursal nos termos em que proposto parece querer pr em causa.
Cessao do mandato:

Se as condies previstas nas alneas a) b) e c) do n 5 do artigo 26 no oferecem dvidas, j o preceituado na alnea d) no deixa de causar uma grande perplexidade ao prever a cessao do mandato, a todo o momento, por despacho fundamentado do membro do governo responsvel pela rea da educao na sequncia de processo de avaliao externa ou de aco inspectiva que comprovem manifesto prejuzo para o servio pblico ou manifesta degradao da gesto do agrupamento de escolas ou escola no agrupada. Por um lado, mais uma vez se instala o clima de desconfiana sobre a capacidade do Conselho exercer as suas funes de rgo de direco estratgica responsvel pela definio das linhas orientadoras da actividade da escola. Se, na sequncia de uma avaliao externa, o Conselho concluir que necessrio fazer cessar o mandato do director j existem os mecanismos previstos na alnea b) para esse efeito. Se, na sequncia de uma aco inspectiva, se verificar que houve incumprimento das obrigaes do director, ento ser aberto um processo disciplinar e actua-se de acordo com o previsto na alnea c). Portanto esta alnea d) alm de absurda intil, a no ser que se queira fazer da avaliao externa uma forma de coaco e um instrumento de punio, desvirtuando assim todo o discurso que vem sendo feito sobre o sentido e finalidade desta avaliao, nomeadamente pela Inspeco-Geral de Educao.
Formao:

Reconhece-se como muito positiva a existncia de um artigo especfico (artigo 29 1) sobre o direito de o director e os adjuntos terem acesso formao especfica para as suas funes, em termos a regulamentar por despacho do membro do governo respectivo. Contudo, sabendo-se que esta mesma disposio estava igualmente prevista no Decreto-Lei 115-A/98 (onde era referido que ela devia assumir um carcter prioritrio) e que, dez anos depois, to pouco se fez nesta matria, seria de esperar maior preciso.

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2.3. CONSELHO PEDAGGICO

Composio Tendo em conta as funes e competncias atribudas ao Conselho Pedaggico, no faz qualquer sentido que ele integre representantes dos pais e encarregados de educao e dos alunos, estes ltimos apenas no caso do secundrio [artigo 33 1 alnea c)]. Este conselho deve ser visto como um rgo de coordenao tcnicopedaggica que integra os elementos referidos na alnea a) e b) do referido artigo e cuja legitimidade assenta no saber profissional dos professores. A participao dos pais e encarregados de educao e dos alunos (bem como a do pessoal no docente, agora cancelada) no Conselho Pedaggico justificou-se (na altura em que foi introduzida), como medida paliativa, para colmatar a inexistncia de um rgo prprio de participao comunitria. Hoje, com a criao de um Conselho Geral (bem como com a anterior Assembleia) deixa de fazer sentido a integrao desses elementos no Conselho Pedaggico e a sua presena, a verificar-se, desvirtua claramente as funes que ele deve assumir como estrutura tcnica especializada de coordenao e superviso pedaggica. Presidncia Considera-se adequado que a presidncia do Conselho Pedaggico seja exercida pelo director o que coerente com as funes previstas para os dois rgos e com o facto de o director designar os diferentes responsveis pela gesto intermdia, com o que tambm se concorda, no actual contexto. Contudo, o desejvel reforo da coeso e unidade do sistema de gesto que estas medidas favorecem no deve ser confundido com o reforo do centralismo e do autoritarismo incompatveis com os valores e prticas de uma gesto ps-burocrtica, moderna e eficiente. Neste sentido, muito importante apostar na formao dos diversos titulares de cargos de gesto de topo e intermdia, reforar o funcionamento colegial e participativo do Conselho Pedaggico e fomentar a transparncia dos processos de designao e avaliao dos professores que exercem estes cargos. Seria por isso necessrio que o diploma consagrasse a obrigao de o director ouvir, para efeito de designao dos diferentes responsveis pela gesto intermdia, os professores envolvidos nessas estruturas (escolas ou de estabelecimentos de educao pr-escolar, departamentos curriculares e outras estruturas de coordenao e superviso pedaggica).
2.4. CONTRATOS DE AUTONOMIA

A lgica subjacente ao contrato como instrumento de aco pblica baseia-se na necessidade do centro da administrao assegurar a complementaridade das decises face multiplicidade de unidades decisionais, a priori, mais autnomas, definindo referenciais a respeitar, mais do que injunes a cumprir. Num caso e noutro, o contrato ao mesmo tempo que combina uma estratgia de negociao, mobilizao dos actores e promoo da sua autonomia, acaba por ter, igualmente, um sentido de controlo e garantia de resultados e da sua obedincia a princpios ou normas gerais. O contrato aparece assim, como um instrumento aparentemente eficaz para gerir a autonomia profissional dos professores, num quadro de crise da regulao burocrtica e da emergncia de novas formas de governao, substituindo o controlo hierrquico pelo auto-controlo, a obrigao dos meios pela obrigao dos
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resultados, a regulamentao pela avaliao. Os contratos pressupem, por isso uma outra forma de governar e, como evidente uma administrao diferente da que existe e persiste. Se certo que os artigos 56, 57 e 58 parecem adoptar, ao nvel dos princpios, os pressupostos anteriores10, a sua concretizao remetida para uma portaria posterior (artigo 59) que como se sabe pode desvirtuar, na regulamentao dos procedimentos, a referncia a esses mesmos princpios. Este facto tanto mais de recear quanto, como se disse, o ponto 2 do artigo 9 bastante circunspecto quanto extenso desta prtica maioria das escolas. Ora, o contrato devia ser a forma corrente de consagrar a autonomia das escolas e s em situaes pontuais, devidamente identificadas e sujeitas a uma remediao de curto prazo se poderia suspender o seu exerccio. Neste sentido, valeria a pena dissociar do ponto de vista normativo as duas reas de interveno poltica que este diploma agrega: os princpios e condies da autonomia, fazendo da regulamentao dos contratos um aspecto nuclear; as normas e o regime da gesto. Uma hiptese seria dispor de dois diplomas separados. Outra, seria inclu-los no mesmo diploma, mas com um desenvolvimento idntico para os dois temas. A soluo adoptada pe em evidncia o carcter evasivo da definio da autonomia e o carcter hiper-regulamentado da definio da gesto.

EM SNTESE
1. O dfice de concretizao das medidas de reforo da autonomia dos estabelecimentos pblicos da educao pr-escolar e dos ensinos bsico e secundrio que se verifica desde a aprovao do Decreto-Lei 115-A/98 no tem que ver com as eventuais insuficincias deste diploma, mas com a ausncia de medidas efectivas a montante e a jusante do processo, nomeadamente no domnio da descentralizao municipal, da administrao central e desconcentrada do Ministrio da Educao e de uma efectiva transferncia de competncias para as escolas atravs de contratos de autonomia. 2. A ateno que dada s questes da gesto (na continuidade alis do que j acontecia com o actual normativo) refora o sentido de que os problemas relacionados com a autonomia resultam da deficincia do modelo de gesto o que, como se sabe, no verdade. 3. As principais alteraes positivas que foram referenciadas no parecer podiam ser introduzidas como reviso do diploma em vigor sem justificar a sua total substituio. 4. As alteraes negativas que foram referenciadas indiciam uma desconfiana tcita quanto ao valor da autonomia (autonomia sob suspeita) e quanto capacidade dos rgos eleitos democraticamente realizarem cabalmente a sua misso.

10 Como alis j acontecia , no essencial, com o Decreto-Lei 115-A/98, onde, apesar de tudo, a explicitao sobre os contratos de autonomia estava muito mais desenvolvida (com indicao dos processo de candidatura das escolas, processos de seleco, normas de celebrao dos contratos, etc.).

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5. Os pressupostos presentes no prembulo reforam uma viso normativa da mudana que completamente desajustada do que se sabe hoje sobre os processos de aprendizagem e de desenvolvimento organizacional. 6. O projecto de diploma no resolve, antes acentua o carcter hbrido e contraditrio do discurso em vigor em Portugal, h mais de 10 anos, sobre a autonomia das escolas e que em texto de 2004, caracterizava do seguinte modo: () a autonomia tem sido uma fico, na medida em que raramente ultrapassou o discurso poltico e a sua aplicao esteve sempre longe da concretizao efectiva das suas melhores expectativas. Mas ela tem sido uma fico necessria porque impossvel imaginar o funcionamento democrtico da organizao escolar e a sua adaptao especificidade dos seus alunos e das suas comunidades de pertena, sem reconhecer s escolas, isto aos seus actores e aos seus rgos de governo, uma efectiva capacidade de definirem normas, regras e tomarem decises prprias, em diferentes domnios polticos, administrativos, financeiros e pedaggicos. Contudo, se adoptarmos uma perspectiva mais cnica sobre a natureza e funo desta fico no contexto da estratgia poltica, podemos dizer que, em Portugal (como em outros pases), a autonomia das escolas no se limitou a ser uma fico, tornando-se muitas vezes, uma mistificao legal, mais para legitimaros objectivos de controlo por parte do governo e da sua administrao, do que para libertar as escolas e promover a capacidade de deciso dos seus rgos de gesto. (Barroso, 2004, pp. 49-50 Lisboa, 8 de Janeiro de 2008 Joo Barroso

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Joo BARROSO PARECER ao Projecto de Decreto-Lei 771/2007-ME Regime de autonomia, administrao e gesto

ANEXO
1. ESTUDOS E RELATRIOS:

Decreto-Lei 172/91 [Estudos elaborados a solicitao do Conselho de Acompanhamento e Avaliao]: BARROSO, Joo e FOUTO, Maria Joo (1994). Processos de constituio dos rgos e de designao dos titulares dos cargos. Relatrio de um estudo efectuado para o Conselho de Acompanhamento e Avaliao do Novo Modelo de Direco, Administrao e Gesto de Estabelecimentos de Educao Pr-escolar e dos Ensinos Bsico e Secundrio. Lisboa: EDUCA. BARROSO, Joo (1995). Perfis pessoais e profissionais dos directores executivos e dos membros do conselho de escola ou rea escolar. Relatrio de um estudo efectuado para o Conselho de Acompanhamento e Avaliao do Novo Modelo de Direco, Administrao e Gesto de Estabelecimentos de Educao Pr-escolar e dos Ensinos Bsico e Secundrio Lisboa: EDUCA (3 volumes). BARROSO, Joo et alli (1995). A rea escolar como unidade de gesto. Relatrio de um estudo efectuado para o Conselho de Acompanhamento e Avaliao do Novo Modelo de Direco, Administrao e Gesto de Estabelecimentos de Educao Pr-escolar e dos Ensinos Bsico e Secundrio Lisboa: EDUCA Estudo prvio para a execuo de um programa de reforo da autonomia das escolas elaborado a solicitao do Ministro da Educao no mbito do Despacho 130/ME/96: BARROSO, Joo (1997). Autonomia e gesto da escola. Lisboa: Ministrio da Educao. Decreto-Lei 115-A/98 [Estudos elaborados no mbito do Protocolo ME/FPCE de 28/4/1999). BARROSO, Joo (2001). Relatrio Global da Primeira Fase do Programa de Avaliao Externa. Efectuado no mbito do programa de avaliao externa do processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamento de Escolas definido pelo Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28/4/1999). BARROSO, Joo e ALMEIDA, Ana Patrcia (2001). Relatrio Sectorial 1 - Imagens em confronto. Efectuado no mbito do programa de avaliao externa do processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamento de Escolas definido pelo Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28/4/1999).

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BARROSO, Joo, ALMEIDA, Ana Patrcia e HOMEM, Maria Lusa (2001). Relatrio Sectorial 7 As assembleias de escola em discurso directo. Efectuado no mbito do programa de avaliao externa do processo de aplicao do Regime de Autonomia, Administrao e Gesto das Escolas e Agrupamento de Escolas definido pelo Decreto-Lei n 115-A/98, de 4 de Maio (Protocolo ME/FPCE de 28/4/1999). 2. OUTRAS ESCOLAR PUBLICAES SOBRE AUTONOMIA E GESTO

BARROSO, Joo (1995). Para uma abordagem terica da reforma da administrao escolar: a distino entre direco e gesto. In: Revista Portuguesa de Educao. Universidade do Minho, 8 (1), pp. 33-56. BARROSO, Joo (1996). O estudo da autonomia da escola: da autonomia decretada autonomia construda. In: Joo Barroso, org. O Estudo da Escola. Porto: Porto Editora. (pp. 167-189) BARROSO, Joo, (1999). "Regulao e autonomia da escola pblica: o papel do Estado, dos professores e dos pais". In: Inovao, vol.12, n3, 1999, pp. 9-33. BARROSO, Joo (2000). Autonomie et modes de rgulation locale dans le systme ducatif. In: Rvue Franaise de Pedagogie, n 130, janvier, fvrier, mars 2000, pp. 57-71. BARROSO, Joo (2000). Autonomia da escola: da modernizao da gesto ao aprofundamento da democracia. In: Costa, Jorge Adelino, Mendes, Antnio Neto, Ventura, Alexandre, orgs. Liderana e estratgia nas organizaes escolares. Aveiro: Universidade de Aveiro. (pp. 165-183). BARROSO, Joo (2002). Reitores, presidentes e directores : evoluo e paradoxos de uma funo. In: Administrao Educacional. Revista do Frum Portugus de Administrao Educacional, n2, 2002, pp. 91-114. BARROSO, Joo (2004). A autonomia das escolas uma fico necessria. In: Revista Portuguesa de Educao, 2004, 17(2), pp. 49-83. BARROSO, Joo (2004). La autonoma de las escuelas en el contexto de cambio de los modos de regulacin de las polticas y de la accin educativa: el caso portugus. In: Revista de Educacin, eneroabril de 2004, pp. 117-140. BARROSO, Joo (2005). Polticas Educativas e Organizao Escolar. Lisboa: Universidade Aberta. BARROSO, Joo (2005). Liderazgo y autonomia de los centros educativos. In: Revista Espaola de Pedagogia, ao LXIII, n 232, septiembre-diciembre, pp. 423442. BARROSO, Joo (2006). A autonomia das escolas: retrica, instrumento e modo de regulao da aco poltica. In: AAVV. A autonomia das escolas. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, pp. 23-48. BARROSO, Joo (2007). Lautonomie et la gestion de lcole publique : entre le march, le managerialisme et la dmocratie. In : Jean-Louis Derouet et Romuald Normand, dir. LEurope de lducation: entre management et politique. Lyon: Institut National de Recherche Pdagogique, pp. 85-100. Lisboa, 8 de Janeiro de 2008

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